ESTUDIO

BASES CONCEPTUALES Y MARCO DE REFERENCIAPARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS

AMBIENTALES EN AMÉRICA LATINA*

Ricardo Katz, Gabriel Del Fávero y Leonel Sierralta

En este trabajo se sostiene que es necesario reforzar en América Latina

la capacidad de diseñar caminos propios en materia de legislación y

políticas ambientales, que permitan aprovechar lo positivo de las expe­

riencias de los países desarrollados, evitar sus errores (que son mu­

chos) y, pe>r último, lograr los objetivos ambientales con prioridades

definidas localmente y a mínimo costo. En este sentido, el trabajo tiene

un objetivo doble: por una parte, transmitir la experiencia chilena en la

elaboración de un marco conceptual general, con el fin de apoyar

procesos similares en otros países de menor desarrollo ambiental y, en

RICARDO KATZ. Ingeniero Civil, Universidad de Chile. Master en Ciencias enAdministración Ambiental, Universidad de Texas. Coordinador de la Comisión deMedio Ambiente del Centro de Estudios Públicos. Coeditor del libro Medio ambienteen desarrollo (Santiago de Chile: Centro de Estudios Públicos, 1993).

GABRIEL DEL FÁVERO. Abogado. Estudios de posgrado en Ciencia Política en laUniversidad Católica de Chile. Secretario Ejecutivo de la Comisión de Medio Am­biente del Centro de Estudios Públicos. Coeditor del libro Medio alnbiente en desarro­llo (Santiago de Chile: Centro de Estudios Públicos, 1993).

LEONEL SIERRALTA. Profesor de Biología, P. Universidad Católica de Chile.Master en Ecología Forestal, Instituto Agronómico Meditarráneo de Zaragoza (lAMZ).Asesor en materias del medio ambiente forestal, Shell Chile. Miembro de la Comisiónde Medio Ambiente del Centro de Estudios Públicos.

Estudios Públicos, 57 (verano 1995).

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forma complementaria, aportar al proceso de afianzamiento institucional

en que se encuentra actualmente nuestro país.

En relación al tema de la participación de los sectores público y privado

en el. desarrollo ambiental, los autores señalan que no es posible

impulsar una economía libre sin ampliar este concepto a la gestión

ambiental. Los instrumentos de comando y control (intervención direc­

ta del Estado) como los de mercado tienen el mismo objetivo de

internalizar los costos externos, pero la experiencia ha mostrado que

los primeros suelen ser mucho menos eficientes que los instrumentos

del mercado. El sector privado -concluyen los autores- debe ser la

"fuerza motora" de la política y gestión ambiental, impulsando el uso

de instrumentos de mercado eficientes y eficaces para alcanzar los

objetivos deseados con el menor costo social y privado posible.

l. NECESIDAD DE UNA POLÍTICA AMBIENTAL

Toda política ambiental debe responder a una concepción global delhombre y del mundo, de la libertad, del bien común. Para ello, en consecuen­cia, se ha de contar con un marco integrador del tema del medio ambiente,coherente con las políticas intersectoria1es e inserto en la política nacional deun país. Las políticas sectoriales, en efecto, no son suficientes para abordarproblemas globales en materia ambiental, sea a nivel de un país o de una zonaextensa del mismo, ni mucho menos los que afectan a un continente osubcontinente.

Una política ambiental debe ser entendida como un proceso dinámicoen el cual deben participar los distintos actores nacionales: el sector producti­vo, el. gobierno, el poder legislativo y la comunidad. Adicionalmente, debehacerse cargo de las tensiones particulares.en que se desenvuelve el debateambiental en cada sociedad. Fruto de este proceso, la política ambiental debedeterminar los objetivos deseados en este campo y establecer 1a~ prioridadesde tales objetivos. Debe explicitar sus principios rectores, los que despuésorientarán la correspondiente legislación, y armonizar los objetivos ambienta­les con otros problemas y necesidades de los países: pobreza extrema, salud,vivienda, educación, infraestructura. De este modo, una política ambientaldebiera caracterizarse por ser integradora, realista y gradual, teniendo siemprepresente los diversos desafíos que enfrentan los países en vías de desarrollo enmateria de crecimiento económico, exigencias sociales (los temas de la equi­dad y redistribución), competitivid~d y eficiencia en la utilización de losrecursos, características y disponibilidad de los recursos humanos, económicos

RICARDO KATZ, GABRIEL DEL FÁVERO y LEONEL SIERRALTA 175

y naturales, integración de los distintos niveles culturales y las peculiaridadesde las instituciones políticas y burocráticas.

Asimismo, la política ambiental debe estar fuertemente integrada en elmarco general que orienta las políticas y acciones de desarrollo de los países.Sin embargo, lo que hoy observamos es una disociación entre los instrumentosutilizados en el sector productivo, económico e incluso social, y los usados enlas políticas de conservación ambiental. De ahí que la gestión ambiental, engeneral, no haya tenido la eficiencia que presentan otras políticas sectoriales.

Por último, elementos básicos de una política ambiental son: su estabi­lidad temporal; su consistencia, tanto en relación a las señales que las accionesde los Estados envían como a sus contenidos explícitos, y la capacidad deliderazgo y conducción política que exista en el país. La estabilidad en eltiempo, de una política ambiental es fundamental debido al desfase temporalentre la generación de regulaciones y las soluciones respectivas. No consideraresto implica la generación de políticas no realistas y frustraciones de parte delos sectores beneficiados por las medidas de protección ambiental. En relacióna la consistencia, se trata de un objetivo que ha de ser perseguido tanto por elsector regulador como por el regulado.

11. PROBLEMAS AMBIENTALES

Al igual que la mayoría de las economías latinoamericanas, la econo­mía chilena se sustenta aún, en gran medida, en las actividades extractivas y deproducción de materias primas. Históricamente, la protección del medio am­biente ha estado ausente de la gestión productiva de los recursos naturales del

país. Esto ha llevado a situaciones de contaminación en las áreas donde se haconcentrado la actividad productiva y a una destrucción de hábitats y disminu­ción, no cuantificada de manen~l precisa, de los recursos naturales renovables.Adicionalmente, la no consideración de externalidades negativas ha contribui­do al mantenimiento de flujos migratorios desde el campo a las ciudades,haciendo que los centros aumenten desproporcionadamente su tamaño y que

ciertos sectores de la población vivan dentro de un hábitat precario. Losproblemas ambientales en nuestros países están muy ligados, en consecuencia,a los problemas de pobreza y salud.

En un ,contexto de nula, escasa o mala gestión ambiental histórica,situación que por sí misma podría calificarse como la principal causa de losproblemas ambientales de la región, los problemas que afronta Chile en esta

materia pueden agruparse en dos categorías:

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i) deterioro de los recursos naturales renovables y pérdida de hábitatsnaturales (ya sea por explotación de los mismos, o por efectos deriva­dos de la contaminación);

ii) problemas urbanos y de contaminación (salud y bienestar humano).

La posibilidad real de diseñar políticas y programas que tiendan a lasolución de estos problemas radica en la cuantificación de los mismos. Esta

cuantificación considera dos ámbitos complementarios que su~len estar muypoco desarrollados en la región:

a) Cuantificación física de los problemas

La evaluación de las realidades ambientales implica el desarrollo deprogramas que tienden a ser muy costosos y de largo plazo. Puesto que los

recursos disponibles para estos efectos suelen ser del todo insuficientes, existeen general un gran desconocimiento de las realidades ambientales, situaciónque se traduce a su vez en una gestión sin prioridades ni metas claras, la cual,portanto, no puede ser a su vez valorada ni priorizada adecuadamente.

~omplementariamente, la falta de conocimiento relativo a las realida­des ambientales en nuestros países impide que las denuncias efectuadas por

grupos ambientalistas puedan ser consideradas en su contexto real. Y esto serefleja en el diseño de soluciones que no consideran las acciones más efectivaso eficientes en términos de costos, sino aquellas más llamativas o con mejorperfil político. Es común escuchar "no es necesario realizar estudios paraenfrentar este problema o para diseñar soluciones", con 10 cual se tiende aldesarrollo de acciones y políticas sin base conceptual apropiada.

b) Cuantificación económica de los costos ambientalesEn todo el espectro de nuestras instituciones ambientales se observa la

creencia generalizada de que los problemas ambientales no pueden ser medi­dos en términos económicos. Mientras esta creencia subsista, la gestión am­biental estará en gran desventaja en relación a otras actividades sectoriales. No

se puede pretender modernizar la gestión ambiental sin realizar un esfuerzoserio tendiente a evaluar económicamente los costos ambientales y,consiguientemente, sus beneficios.

En forma complementaria a lo anterior, es necesario definir qué es unainversión ambiental, para efectos de poder evaluar la efectividad de las políti­cas ambientales y avanzar hacia el cálculo de los niveles óptimos de inversión

en conservación ambiental.

RICARDO KATZ, GABRIEL DEL FÁVERO y LEüNEL SIERRALTA 177

Los esfuerzos orientados a definir inversión ambiental consideran lossiguientes elementos o una combinación de ellos:

las inversiones tendientes a satisfacer un estándar de emisión o decalidad ambiental, incluidos los costos de monitoreo. Por ejemplo, lasplantas de tratamiento de residuos industriales líquidos, o losprecipitadores electrostáticos;las inversiones en conservación ambiental que además son productivas,

pero que presentan una rentabilidad inferior a la mínima estipulada porla empresa para sus proyectos. Por ejemplo, el reciclaje de agua, .o larecuperación de insumos en los efluentes gaseosos;las inversiones en conservación ambiental en actividades no directa­

,mente relacionadas con el giro de la empresa. Por ejemplo, la forestaciónde tranques de relave.

Probablemente se puedan incorporar parámetros adicionales en la defi­nición. Pero no es posible pretender realizar una gestión ambiental adecuada, odesarrollar una política ambiental eficiente, si no se define previamente qué es"inversión ambiental".

Realidad institucional y legal

En América Latina, la legislación ambiental está fuertemente influidapor las directrices de la Environmental Protection Agency (EPA) de EstadosUnidos. En efecto, se ha tendido a copiar las regulaciones, estándares y normasde la EPA, pese a que la consistencia técnica de esas normas con la realidaddel uso de los recursos naturales en nuestros países es sumamente dudosa, asícomo lo son sus posibilidades de éxito en controlar o abatir la contaminación.A su vez, el haber copiado la legislación estadounidense ha significado quenuestros países cuentan con una legislación conceptualizada en base a contro­les directos (control gubernamental), sin considerar los instrumentos del mer­

cado. El desafío para nuestros países es, por consiguiente, avanzar hacia unalegislación que utilice instrumentos de mercado, que incentiven ,la creatividaddel sector privado y minimicenJos costos derivados de su cumplimiento.

En cuanto a la institucionalidad, en Chile se ha optado por una estructu­ra de coordinación, denominada "Comisión Nacional del Medio Ambiente"(CONAMA), integrada por un Comité de ministros y provista de una Direc':

ción Ejecutiva. Esta opción, aún en.proceso de prueba (sólo opera oficialmentedesde marzo de 1994), posiblemente se traducirá en una carencia de poder real

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dentro del gobierno, ya que las atribuciones legales y el control de las mismassiguen en manos de los servicios públicos sectoriales (aguas, suelos, bosques,

fauna, salud, etc.). Para el sector público, en consecuencia, el desafío es hacerfuncionar esta institucionalidad como una instancia real de definición de políti­cas, coordinación de instituciones, priorización de acciones y asignación derecursos. Pero este desafío atañe también al sector privado, ya que una gestiónambiental pública ineficiente sólo puede resultar en mayores trabas y costospara los privados. El sector privado debe buscar, por tanto, la manera de

reforzar y apoyar el fortalecimiento de CONAMA. Complementariamente,ésta debe presentar programas específicos y metas evaluables.

El gran problema de la institucionalidad pública chilena, y también delresto de los países de la región, radica en el escaso o nulo poder fiscalizador desus instituciones. La falta de recursos y profesionalismo, la ausencia de progra­mas estructurados y con metas cuantificables, la escasez de personal idóneo,

bajos sueldos y, en general, el gran desconocimiento del tema por parte delsector público redunda en que mucha de la legislación no se cumpla o secumpla sólo parcialmente o se superponga abiertamente, con el consiguiente

deterioro del respeto por la legislación ambiental.

111. DEFINICIONES, OBJETIVOS Y ÁMBITO DE APLICACIÓN

Una política ambiental no puede ser concebida en forma aislada de sualcance temático, ámbito geográfico y realidad social. Los instrumentos que enella se consagren y las prioridades que se propongan tienen que ser coherentescon el marco natural y social del país y de la región. En consecuencia, como

regla general, es necesario definir todos aquellos conceptos que pueden estarsujetos a valoraciones distintas en relación a la realidad de cada sociedad.

Por otra parte, debe despejarse de la agenda ambiental todo aquello queno es propiamente ambiental. Esto implica centrar la discusión y reforzar elcarácter ejecutivo y no discursivo del tema ambiental. Asimismo, no debenconfundirse los requerimientos de transparencia y eficiencia que son propios

de un sistema democrático con exigencias específicas a la institucionalidadambiental.

3.1 Definiciones

En el contexto anterior, es prioritario que una política ambiental definaalgunos conceptos fundamentales. A continuación se establecen algunos deestos conceptos y se enfatizan los pasos que deben darse para hacerlos operativos.

RICARDO KATZ, GABRIEL DEL FÁVERO y LEONEL SIERRALTA

Medio ambiente

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La definición de medio ambiente depende de la conformación social decada país, y en ella se deben contemplar, a lo menos, los siguientes aspectos:

a) un enfoque antropocéntrico;

b) consideración del entorno humano, las situaciones de pobreza,salubridad, saneamiento básico, contaminación intradomiciliaria, vi­vienda y otros;

c) una concepción dinámica temporal en función de los niveles de ingre­so, avances del conocimiento y de la estructura social del país. Lacalidad ambiental es función de los niveles de conocimiento y desarro­

,110 del país. No se trata de un concepto absoluto, estático en el tiempo.

La gestión ambiental pública debe realizar un esfuerzo para acotar elámbito de lo ambiental. Una parte importante de los problemas de gestiónambiental deriva, en efecto, de una falta de delimitación adecuada de la mate­ria en cuestión. Este esfuerzo debe ser apoyado por el sector privado. (Véase,más adelante, el acápite relativo a impacto ambiental.)

Contaminación

Por contaminación debe entenderse el producto de una convenciónentre actores sociales (acuerdo social) que se expresa a través de normas. Estaconvención define la capacidad de uso del medio ambiente, la cual se estima, a

su vez, en función de la capacidad de un medio receptor de diluir o absorbersustancias. Esta capacidad tiene un límite, más allá del cual ocurre la contami­nación. En ese sentido, puede decirse que el medio ambiente es característica­mente un "bien público". En 10 que respecta a la capacidad de uso del medio,corresponde al gobierno definir los mecanismos de a~ignación de este bienentre los usuarios.

En muchos casos, se cree que la sola existencia de normas garantiza laprotección del medio ambiente. Esto no es así. Las normas se sustentan, comose decía más arriba, en la capacidad de los medios receptores de diluir oabsorber ciertas sustancias. Esa capacidad debe ser medida de acuerdo aciertas metodologías acordadas y confiables. Si no se cumple con esos requisi­tos,no se puede exigir a las actividades emisoras responsabilidades en conser­

vación .ambiental. Una política ambiental seria debe estar sustentada en una

reglamentación técnica objetiva, clara y transparente.

180 ESTUDIOS PÚBLICOS

Debe existir una participación continua del sector privado en la genera­ción de nonnas de calidad ambiental.

Impacto ambiental

Considerando que la evaluación de impacto ambiental es la herramien­ta más utilizada para autorizar, modificar o impedir la ejecución de proyectos,

planes o políticas, su definición debe contemplar tanto la alteración positivacomo la negativa de los componentes biológicos, físicos y sociales de una áreaacotada, provocada directa o indirectamente por las actividades de un proyectoo actividad.

El impacto ambiental debe evaluarse integralmente y no de maneraparcial. Esto quiere decir que debe tomarse en cuenta que los proyectos tienen

impactos positivos que nonnalmente son evaluados social y económicamentey que deben ser contrastados y ponderados con los eventuales impactos am­bientales negativos. No pueden existir dos canales paralelos en esta materia,vale decir, exigir que los proyectos no tengan impactos ambientales, indepen­dientemente de su rentabilidad social y económica. También aquí se presentaun desafío importante en el sentido de elaborar sistemas que pennitan integrarlos impactos ambientales con los sociales y económicos.

La integración a que se refiere el párrafo anterior, debe considerar lossiguientes aspectos:

los impactos evaluados mediante la comparación con normas cuantita­tivas deben estar sujetos al mismo trato que cualquier norma técnica

(sin perjuicio de que es preciso discutir si los niveles exigidos sonadecuados o no);los impactos evaluados cualitativamente deben poder ser transforma­dos en unidades monetarias. Los costos son fácilmente estimables através de las inversiones realizadas para cumplir las exigencias. En elcaso de los supuestos beneficios, la autoridad que exige acciones

modificatorias o mitigatorias debe especificar los beneficios esperadosy quienes los percibirán. Este camino de cuantificación de extemalidadeses la única manera de integrar la gestión ambiental al resto de la gestiónpública.

Por último, debe tenderse prioritariamente a que las políticas globales y

las acciones gubernamentales sean evaluadas ambientalmente. El sector priva­do debe presionar para que el marco regulatorio y legislativo general también

RICARDO KATZ, GABRIEL DEL FÁVERO y LEONEL SIERRALTA

sea sometido a una evaluación de los impactos ambientales que genera,a.fin

de construir una política ambientalmente sana, en lugar de lo que se desarrolla

normalmente, que consiste en intentar generar un medio ambiente adecuado através de la evaluación individual de acciones y proyectos específicos.

Esta tarea es, a nuestro juicio, la modernización más relevante que debe

llevarse a cabo en la gestión y en el sistema de evaluación de impacto ambien­

tal de proyectos en nuestros países.

Preservación y conservación

Ambos términos acotan el alcance de los programas de gestión ambien­

tal de recursos. Preservación implica mantener un recurso sin intervención

humana y conservación implica usar manteniendo el potencial del recurso. La

preservación es uno de los posibles usos que permite la conservación.

Es importante plantearse objetivos de protección de los recursos y del

patrimonio ambiental. La intensidad y forma de uso de los mismos debe ser

definida. ¿Se preserva la totalidad de los recursos de un país o basta con

asegurar una muestra para expandirla? Al respecto cabe hacer mención a la

posibilidad de exigir la limitación de estas acciones a las especies y ecosistemas

propios del país.

Normas primarias de calidad ambiental

Las normas primarias de calidad ambiental son aquellas que definen las

cantidades de sustancias, elementos, energía o combinación de los mismos,

cuya presencia o carencia en el ambiente público, durante un lapso determina­

do, pueda constituir un riesgo inadmisible para la salud de las personas.

El riesgo máximo admisible debe estar explícitamente considerado en

la legislación nacional, al igual que los procedimientos para estimarlo.

La determinación del riesgo admisible es una decisión política, basada

en información científica y económica; es decir, no es puramente técnica. De

lo anterior se desprende que tales decisiones no pueden quedar entregadas

únicamente a niveles burocráticos de carácter técnico.

Normas secundarias de calidad ambiental

En forma coherente con la anterior, las normas secundarias de calidad·

ambientales son aquellas que establecen los valores para proteger el entorno

natural y construido.

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Patrimonio ambiental

ESTUDIOS PÚBLICOS

La definición de los componentes del medio ambiente que formanparte del patrimonio ambiental es de suma relevancia para la priorización depolíticas, planes y acciones, al igual que para evaluar efectos no cuantificableso comparables. Existen, en efecto, componentes vivos de los ecosistemas queno necesariamente podrían considerarse parte del patrimonio ambiental: porejemplo, plagas de animales o plantas.

Restauración

La restauración, acción deseable en una gran cantidad de situaciones,no es siempre posible en los sistemas naturales. Muchas veces sólo se puedenrecuperar las grandes funciones ecosistémicas o reproducir funciones análogascomo, en el caso de un bosque, su capacidad de retener agua o de servir derefugio a animales. Por ende, la restauración debe considerar estas limitacio­nes. Esto implica que, en algunos casos, la restauración se verificará restable­ciendo nada más que ciertas condiciones básicas originales y, en otros casos,llegando hasta reproducir las condiciones existentes con anterioridad a la

perturbación o incluso mejorándolas.

3.2 Objetivos y ámbito

Una política ambiental requiere de una definición clara de los fines que

se desea alcanzar en materia ambiental. Estos objetivos deben a su vez guardarplena armonía con las demás metas de desarrollo socioeconómico del país.

En general, ni las instancias económicas de los gobiernos ni los secto­res privados presionan para que exista esta coherencia conceptual, que poste­riormente debe reflejarse en planes y acciones concretas.

El alcance del tema ambiental y, por tanto, de una política al respecto

debe estar dado por la ponderación de:

a) prioridades políticas en relación con la utilización de-los recursos delpaís para la resolución de problemas. Si no existe una integración ycuantificación económica de los costos y beneficios ambientales, no esposible efectuar esta priorización;

b) definición de los límites del derecho de propiedad en cuanto a sus trescaracterísticas: uso, goce y disposición. Esto determina la forma de

RICARDO KATZ, GABRIEL DEL FÁVERO y LEONEL SIERRALTA 183

manejo del ambiente y acota la relación y límites entre producción yconservación y preservación de los recursos naturales renovables.

IV. DETERMINACIÓN DE PRIORIDADES

Una política ambiental debe especificar claramente las prioridades queabordará y, más importante aún, aquellos aspectos no transables que constitui­

rán el núcleo básico y propio de cada política nacional, en el sentido de quereflejará los valores ambientales más profundos de cada país.

Como corolario de los puntos anteriores, a continuación se listan lasetapas mínimas que debe considerar una política ambiental que intente priorizarsus acc!ones en función de los recursos financieros disponibles. Cualquiera seala calidad de vida a la cual se aspire, existe un costo para lograrla que es

menester financiar.Los pasos a seguir para la priorización de acciones en una política

ambiental son:

definición de aquellos componentes del medio ambiente de un país queserán sujetos de preservación;

definición de las cantidades de estos componentes a ser preservados;definición de metodologías de cuantificación de costos y beneficiosambientales que hagan posible· la determinación de los niveles meta decalidad ambiental (normas de calidad ambiental);definición de metodologías de evaluación económica de costos y bene­ficios derivados de proyectos y acciones.

Una vez completadas estas etapas, será posible discutir la asignación delos recursos necesarios para la gestión ambiental. Mientras esto no suceda, lagestión del medio ambiente quedará sujeta a los vaivenes políticos del momen­to.

V. BASES PARA LA DEFINICIÓN DEL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL

Se presentan a continuación los conceptos rectores que deben regir ladefinición de un marco legal e institucional para la gestión ambiental. Estetema es desarrollado más en extenso en los acápites siguientes.

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Derecho de propiedad

5.1 Conceptos rectores

ESTUDIOS PÚBLICOS

Para que una organización social respete la libertad de las personas, susistema normativo debe contener un derecho de propiedad claro y fuerte. Larespuesta más eficiente que ha conocido la historia para el problema de laescasez ha sido la generación de derechos de propiedad. La ampliación de este

derecho a bienes que hasta hace poco eran considerados de patrimonio común,en función principalmente de la errónea concepción de que eran recursosinfinitos (piénsese en el aire puro, por ejemplo), constituye la única respuestapara solucionar muchos problemas del medio ambiente.

Sin derecho de propiedad, el Estado se erige en omnímodo árbitro yrepartidor de la riqueza, con todas las consecuencias que puedan derivarse de

semejante concepción. El derecho de propiedad pone límites al arbitrio delEstado y evita el derroche.

El desafío, tanto para el sector público como para el privado, consisteen extender el derecho de propiedad a nuevos bienes, que antes eran abundan­tes y hoy son escasos.

Libertad económica

La libertad económica o el derecho a realizar cualquier actividad eco­nómica lícita, bajo los parámetros generales que la ley señale, es otro de losprincipios rectores que debe inspirar una política y una legislación ambiental.

Es respecto de esta libertad cuando con más propiedad se puede hablarde desarrollo sostenible. La creatividad del sector privado es motor del progre­so. El Estado debe velar, a través de normas objetivas y claras, para que losderechos y las posibilidades de las generaciones futuras no se vean amagadospor la actividad actual de las personas, sea en forma individual o colectiva.

Protección del medio ambiente

La protección del medio ambiente es un principio que debe estar pre­sente en la legislación de todo Estado moderno que pretenda lograr, sin com­prometer la viabilidad de la economía del propio país a largo plazo, niveles

reales de desarrollo y mejoras efectivas en la calidad de vida de sus habitantes,actuales y futuros.

RICARDO· KATZ, GABRIEL DEL FÁVERO y LEONEL SIERRALTA 185

La protección del medio ambiente supone normativas de carácter re­presivo o sancionador, así como incentivos a conductas ambientalmente desea­bles. Supone el uso racional de los recursos naturales, la existencia de procesoslimpios en la producción de bienes y servicios, la explicitación de los costosasociados al uso del ambiente y a las medidas de protección, la participaciónen la definición de niveles de calidad ambiental, de manera que las decisionesque atañen a la colectividad reflejen un consenso social y político y el usoóptimo de los recursos.

Lo fundamental está dado por la generación de obligaciones de caráctergeneral y objetivas, en que la discrecionalidad de la autoridad esté lo másregulada posible.

También implica que los responsables por daños ambientales respon­dan po~ el perjuicio causado, que se eliminen los subsidios que incitan al maluso de los recursos (los energéticos, por ejemplo) y que existan mecanismos de

solución de conflictos y de fiscalización eficientes que den adecuadas garan­tías a las partes involucradas.

Rol del Estado

La participación del Estado es decisiva en la generación de las regula­ciones que han de regir en materia ambiental, pues se precisan instanciastécnicas, democráticas y participativas para la generación y aprobación de talesregulaciones. También le cabe al Estado un rol fundamental en la difusión delos valores y del conocimiento asociados al medio ambiente a través delproceso educativo de los ciudadanos.

En materia económica, el Estado debe conservar su rol subsidiario,reforzando sus capacidades fiscalizadoras y de control y procurando instru­mentos adecuados para la consecución del bien común. Su accionar debe estarenmarcado por reglas claras y objetivas, definiendo el ámbito de su competen­cia y contemplando mecanismos que permitan hacer efectiva la responsabili­dad de los funcionarios, evaluar la eficiencia y eficacia de los actos del Estado

y, eventualmente, discutir Ú1S decisiones del aparato público cuando se estimenvulnerados los derechos de las personas.

5.2 Sistema legal y regulatorio

Los sistemas jurídicos presentan una estructuración jerárquica, partien­do de la Constitución o Carta Fundamental. En ésta, a su vez, se fundamentan

186 ESTUDIOS PÚBLICOS

las leyes generales, sean de carácter básico o especiales. De las leyes normal­mente emanan reglamentaciones más detalladas que especifican las obligacio­

nes y procedimientos contenidos en las leyes generales.

a) Normas legalesConsiderando ·e1 carácter multisectorial o interdisciplinario que distin­

gue a los problemas medioambientales, a nivel de normas generales (leyes)resulta aconsejable contar con una ley básica o marco, que explicite los con­

ceptos genéricos más importantes relativos al medio ambiente. Paralelamente,e inspirándose en la ley básica, se deberán crear leyes especiales o sectoriales oactualizar las existentes, que aborden la regulación de los problemas ambienta­les específicos de cada sector en particular o de su manejo (forestal, agropecuario,p~squero, minero, aguas, aire, suelo, residuos industriales o domésticos, etc.).

b) Disposiciones especialesExisten normativas de enorme trascendencia, no obstante su carácter

específico. Es el caso de las normas de ordenamiento territorial que estándestinadas fundamentalmente a regular el uso del suelo, mediante la determi­nación de las aptitudes o vocaciones de los mismos, en vista a las metas decarácter ambiental que una sociedad defina.

Sus relaciones con el derecho de propiedad y con la libertad económicason muy complejas y ofrecen una herramienta muy poderosa para introducirelementos de planificación. Ello puede tener enormes efectos redistributivos ygenerar, al mismo tiempo, distorsiones económicas importantes.

En consecuencia, una normativa adecuada, en materia de ordenamientoterritorial a nivel de ley resulta básica e indispensable.

c) ReglamentosLos reglamentos, dentro del marco definido por las leyes generales,

deben regular detalladamente las obligaciones y derechos que asisten a lossujetos normados. En lo posible, deberían permitir que de la sola lectura delmismo se comprendan las obligaciones impuestas y los derechos que tienenlos sujetos normados.

5.3 Requerimientos institucionales

Estructura administrativa

La institucionalidad ambiental que se adopte supone la existencia deuna política ambiental que determina sus características específicas.

RICARDO KATZ, GABRIEL DEL FÁVERO y LEONEL SIERRALTA 187

La aplicación de la política ambiental requiere que se definan losorganismos públicos apropiados para ejecutar las acciones de gestión ambien­tal que materializan las directrices contenidas en dicha política. En este contex­to' es esencial diseñar un marco institucional que sea consistente con el marcopolítico que lo determine.

La estructura institucional para tratar el tema ambiental debe considerartanto el sistema jurídico y la estructura administrativa vigentes como laidiosincrasia propia de los países. La opción de institucionalidad que se adopte

debe optimizar la administración pública ambiental utilizando los siguientescriterios para evaluar el cumplimiento de esta meta:

a) capacidad de ejecutar la política ambiental;b) ~apacidad de generar políticas ambientales específicas;c) capacidad de promover la coordinación y concertación de acciones

dentro de la administración pública y entre los actores de la sociedad, yd) capacidad de descentralizar las acciones a nivel sectorial, regional y

local.

Por ende, el análisis político sobre la opción de institucionalidad que seadopte debe considerar:

a) la capacidad de negociación que una u otra opción ofrece frente a lossectores representados en la institucionalidad vigente;

b) la capacidad que ofrecen las opciones de articular las decisiones pro­ductivas con la cuestión ambiental;

c) la coordinación entre los distintos sectores representados en la

institucionalidad vigente;d) los recursos humanos disponibles: la concurrencia de profesionales

entrenados que dirijan técnicamente el proceso de consolidacióninstitucional es crucial, de ello dependerá que el proceso tenga conti­nuidad y trascienda más allá del mandato político inicial;

e) la voluntad política para aprender y poner en marcha el proceso.

VI. PRINCIPIOS DE GESTIÓN AMBIENTAL

La elección de instrumentos para la regulación ambiental se ha conver­tido en un tema de gran importancia para los encargados de las políticas

medioambientales. La búsqueda de instrumentos eficientes ha motivado unrenovado interés por el uso de inc~ntivos económicos en la protección ambien-

Las normas de calidad ambiental.

Criterios para la selección de instrumentos

Definición de instrumentos de gestión ambiental

ESTUDIOS PÚBLICOS188

tal. Aquí sólo nos limitaremos a listar los instrumentos y sus característicasmás relevantes.

El sistema de evaluación de proyectos.

Desde el punto de vista económico, los criterios más importantes parala selección de instrumentos de gestión ambiental son la eficiencia y la equi­

dad. Además de los criterios económicos, existen consideraciones éticas, mo­rales y otras, tan válidas como las anteriores.

El primero de estos criterios es el de mínimo costo total que, definidoen forma amplia, consiste en minimizar la suma de los costos de abatimientopor parte de las fuentes y el costo de administración~ fiscalización y control porparte de las autoridades regulatorias, tanto desde una perspectiva estática como

dinámica.El segundo criterio (de distribución) es de gran importancia debido a

que su elección conlleva una cierta asignación de costos y beneficios entre losdistintos miembros de la sociedad.

Los estándares de calidad ambiental son los que definen, en base acriterios científicos y políticos, la capacidad de uso del ambiente. Esta capaci­dad de uso es la que a su vez distingue un ambiente alterado de uno contamina­do y es producto de un acuerdo social y, consecuentemente,· variable entresociedades.

La asignación de recursos públicos de inversión en un país se basa en laevaluación social de proyectos. A su vez, los privados utilizan la evaluaciónprivada para decidir sobre la rentabilidad de sus inversiones.

Una correcta gestión ambiental requiere estructurar un sistema quepermita compatibilizar la evaluación económica de los proyectos con el im­pacto ambiental delos mismos. Este es el gran desafío, sobre todo en el sentido

que requiere definir procedimientos y precios de recursos.

RICARDO KATZ, GABRIEL DEL FÁVERO y LEONEL SIERRALTA

Instrumentos de mercado

a) Impuestos por emisión

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Consiste en la aplicación de una tasa de impuesto por unidad emitida ylos agentes económicos deciden c,uánto emitir. Cada fuente paga unimpuesto total igual a la tasa de impuesto multiplicada por la cantidadtotal emitida.

b) Tarifas al usuario

Consisten en el cobro que se hace por uso de algún bien de usocolectivo y que se determina principalmente en función de los costosreales de tratamiento.

c) Subsidios

Los subsidios obligan al agente contaminador a examinar en detalle yareconsiderar el costo completo de sus acciones. Sin embargo, provocanproblemas de eficiencia al introducir incentivos perversos que puedenincluso empeorar el problema que deberíanresolver a] mejorar la renta­bilidad de la industria contaminante y afectando, por tanto, las decisio­nes de entrada a la industria. Esto último puede provocar un aumentoen los niveles de contaminación. Así y todo, los subsidios aplicadoscorrectamente a la regeneración de un recurso pueden ser exitosos.

d) Permisos de emisión transables

En un sistema de pennisos de emisión transables, la autoridad reguladoradetermina la cantidad agregada de emisiones de contaminantes en unacierta región, pero deja al mercado la asignación de esas emisionesentre las distintas fuentes contaminantes. Para ello emite permisos deemisión consistentes con el monto total de emisiones que determinópreviamente y los distribuye a las fuentes, las que pueden transarlos.Las transacciones de los permisos en el mercado determinan su precio.

e) Acuerdos voluntarios

Son acuerdos entre la autoridad y sectores interesados o empresasespecíficas para reducir los niveles de emisión de algún contaminante o

190 ESTUDIOS PÚBLICOS

alguna otra medida ambientalmente deseable (restauración, compensa­ción).

Instrumentos de comando

a) Normas de emisión: Consiste en la definición para cada fuente de unnivel máximo permisible de emisiones. La fuente emisora, por su parte,

puede cumplir con las normas de la forma en que 10 desee.b) Estándares tecnológicos: Se refieren a la regulación de la tecnología.

Este tipo de instrumento ha sido muy usado en la práctica.

Educación e in!orntación

El conocimiento es indispensable para el desarrollo moral, y la educa­ción y la cultura constituyen los medios para difundirlo.

En síntesis, el objetivo de lograr una cultura ambiental está ligado a

otros elementos de la calidad de vida y el mecanismo para alcanzarla es ladiscusión pública de 10 que se quiere y entiende por tal. La incorporación de laeducación formal e informal en el logro de una cultura ambiental es básica.

Definición de canales, instancias de representatividad y niveles de

participación ciudadana: La ley puede garantizar el derecho de los ciudadanosa expresar su opinión de distintas maneras. En Latinoamérica existen, en

general, autoridades a las cuales dirigirse para estos efectos, pero se carece deun acceso igualitario a los canales para llegar de manera efectiva a ellas. Lasorganizaciones no gubernamentales se han arrogado, en el último tiempo, larepresentatividad de la ciudadanía en cuestiones ambientales. Esa vía está lejosde cubrir las necesidades de participación de la comunidad y adolece, además,del grave sesgo que le imprimen los dirigentes de las organizaciones nogubernamentales. Para cautelar dicha participación, los Estados deben garanti­zar canales expeditos y eficientes para que todos los ciudadanos tengan posibi­lidades similares de hacer llegar sus opiniones ambientales a las autoridades.

VII. FISCALIZACIÓN, SEGUIMIENTO, EVALUACIÓN y MODIFICACIÓN

DE PROCEDIMIENTOS, INSTRUMENTOS, OBJETIVOS Y

POLÍTICA AMBIENTAL

La fiscalización es el elemento clave del éxito final de la gestiónambiental de' un país. Dada su importancia, para que sea eficaz y eficiente, lossiguientes elementos deben estar presentes:

RICARDO KATZ, GABRIEL DEL FÁVERO y LEONEL SIERRALTA 191

a) órganos técnicos sectoriales, con ámbitos de competencia bien defini­dos, políticamente independientes, con autonomía presupuestaria y atri­buciones y responsabilidades legales claras;

b) personal técnicamente capacitado e idóneo;c) recursos financieros y materiales adecuados a la envergadura de la

tarea fiscalizadora; .

d) procedimiento sancionador expedito y oportuno y que contemple laposibilidad de reclamo de los afectados por la sanción impuesta frente aórganos distintos del fiscalizador y sancionador, y

e) sanciones proporcionales a la gravedad de la conducta tipificada, sinexcluir sanciones que afecten a las personas naturales responsables delas actividades o proyectos.

Una política ambiental seria debe considerar que los problemas, priori-.dades y situaciones ambientales relevantes en un momento dado, no lo seránen otro, debido a que la calidad ambiental "óptima" para una sociedad estádada- por el punto donde la disposición a pagar (demanda)- por una ciertacalidad ambiental es igual a los costos totales requeridos -para lograr esacalidad. Los niveles de calidad ambiental adecuados para una sociedad sondistintos de cero y responden a un equilibrio entre los costos y los beneficiospercibidos por esa misma sociedad.

El punto de equilibrio responde a las características sociales, económi­cas y culturales de la sociedad. Es así como un país con mayores ingresosvalorará más ciertos atributos ambientales que otro con menores ingresos" Lomismo se puede decir con respecto a los atributos de patrimonio ambiental oprioridades de protección.

La eficiencia y eficacia de las acciones de control y de los programasde gestión del ambiente no pueden tomarse como un dato. Debe existir cons­tante preocupación por evaluar los costos derivados de los problemas ambien­tales, así como los costos de control incurridos, tanto por los privados comopor el sector público. Complementariamente a lo anterior, deben buscarsemaneras de cuantificar los beneficios derivados de las acciones de control

ambi~ntal de manera de poder justificar las regulaciones pertinentes.Todo esto hace que sea imprescindible (y esta es una situación que

raramente ocurre) crear instancias independientes de evaluación de las accio­nes ambientales emprendidas tanto por el Estado como por los privados.

La independencia de las instancias evaluadoras frente al sector político,planificador, operativo y contralor es básica, ya que son ellas las que debenentregar la información que permita orientar las acciones globales y sectorialesde control ambiental a futuro.

192 ESTUDIOS PÚBLICOS

Para complementar 10 anterior, resulta básico que las políticas, planes yacciones de control ambiental especifiquen claramente sus objetivos, de mane­

ra que puedan ser evaluadas adecuada y justamente.La experiencia ha mostrado que los programas de control ambiental,

por no tener claramente especificados sus objetivos, tienden a ser mal evalua­dos y a disgregarse y perder rápidamente el propósito para el cual fueroncreados. Adicionalmente, pierden vigencia y no se detectan sus carencias ofalta de adaptación a nuevas tecnologías o realidades ambientales. D