Barros, Roberto - Personalización y Controles Institucionales Pinochet, La Junta Militar y La Constitución de 1980

Personalización y controles institucionales: Pinochet, la Junta Militar y la Constitución de1980Author(s): Robert BarrosSource: Desarrollo Económico, Vol. 41, No. 161 (Apr. - Jun., 2001), pp. 17-35Published by: Instituto de Desarrollo Económico y SocialStable URL: http://www.jstor.org/stable/3455963 .

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PINOCHET, LA JUNTA MILITAR Y LA CONSTITUCION DE 1980 33

a la interpretaci6n personalista, entonces, el "regimen de Pinochet" fue distintivo no s6lo porque se trat6 de una presidencia unipersonal, sino porque una Junta colegiada limit6 a Pinochet, dio fuerza ala Constituci6n y permiti6 que operaran controles institucionales sobre la dictadura, una combinaci6n que torna inadecuado el apelativo "r6gimen de Pinochet".

APENDICE Fallos claves del Tribunal Constitucional

Sentencia Rol N2 33, 3 de octubre de 1985, sobre la ley orgAnica constitucional (LOC) sobre la corte especial electoral: el Tribunal Calificador de Elecciones. Estipul6 que esta corte, cuya funci6n es supervisar y calificar alas elecciones, fuera efectiva durante el plebiscito. Tambi6n estipul6 que el sistema electoral completo debla operar para este acto. Elio implic6 el registro de votantes y el uso de registros electorales.

Sentencia Rol N2 38, 10 de octubre de 1986, sobre la LOC sobre inscripciones electorales y el Servicio Electoral. Anul6 medidas que permitian al director del Servicio Electoral impugnar y cancelar arbitrariamente padrones individuales.

Sentencia Rol N2 43, 23 de marzo de1987, sobre la LOC de partidos politicos. Anul6 numerosas normas tales como restricciones inconstitucionales ala libertad de asociaci6n, incluyendo una prohibici6n sobre el uso de nombres de partidos anteriores y reglamentos concernientes a laorganizaci6n interna de partidos.

Sentencia Rol N2 53, 13 de abril de 1988, sobre la LOC sobre votaciones populares y escrutinios. Adem~s de anular normas inconstitucionales, notific6 al gobierno militar qu6 articublos especificos estaban incompletos y deblan ser complementados con legislaci6n adicional que proveyera igual tiempo gratuito en la televisi6n a ambos bandos durante la campafia precedente al plebiscito, como tambi6n acceso pago no discriminatorio a los medios grAficos y la radio. La sentencia tambi6n estableci6 Ia Onica interpretaci6n constitucionalmente vAlida de una ambig0edad que habla dejado abierta la posibilidad de una repentina convocatoria a plebiscito que hubiera limitado blos derechos a realizar propaganda electoral.

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CONSTABLE, Pamela y VALENZUELA, Arturo (1991): A Nation of Enemies: Chile under Pinochet. New York, Norton.



PINOCHET, LA JUNTA MILITARY LA CONSTITUCION DE 1980 29

efectuados por las disposiciones transitorias fueron: el alejamiento de Pinochet de la Junta legislativa y su reemplazo por el general del Ejercito que Io seguia en antigGedad (quien servia en la Junta a discreci6n del presidente); y una nueva regla a traves de la cual las modificaciones constitucionales debian requerir aprobaci6n plebiscitaria ademas de la unanimidad de la Junta (lo cual impedia una facil modificaci6n de la misma). Una vez mas, la primera modificaci6n fue interpretada desde la perspectiva personalista. Sin embargo, esta visi6n es consecuencia de la malinterpretaci6n de la regla de la unanimidad ya discutida. Las restricciones mis significativas sobre la Junta vendrian de instituciones estructuradas por el cuerpo principal de la Constituci6n que devino operativo bajo la dictadura, particularmente el capitulo sobre garantias constitucionales y el Tribunal Constitucional-unacorte constitucional con facultades para defender laConstituci6n, dirimir conflictos entre poderes (incluyendo el ejecutivo military laJunta) y revisar laconstitucionalidad de las leyes organicas que complementaban a la Constituci6n.

El porque los militares permitieron que estas instituciones operaran bajo el gobierno militar deviene inteligible sdlo cuando los articulos permanentes de la Constituci6n son desprendidos de la interpretaci6n personalista. El cuerpo principal del texto no fue creado para encubrir a Pinochet con unaaparienciaconstitucional, ni para otorgar tutela permanente a los militares sobre politicos civiles. M"s bien, se trataba de un intento por rectificar puntos anteriores de debilidad institucional ycontener asi lademocracia entre limites constitucionales efectivos. Este diseho fue elaborado por destacados constitucionalistas civiles que empezaron a trabajar en una nueva constituci6n pocos dias despues del golpe. MAs alla de unos pocos preceptos destinados a rectificar problemas revelados por la experiencia del gobierno militar, los cambios introducidos por la Constituci6n fueron diseiados principalmente mirando hacia atras; es decir, mirando hacia los problemas constitucionales que surgieron durante los anos '60 y la presidencia de Allende24. Sin embargo, en contraposici6n con la extrema derecha, estos juristas buscaban corregir mecanismos constitucionales deficientes y no abandonar principios democraticos. La democracia iba a ser circunscripta dentro de claros limites constitucionales, protegida por varias instancias de controles tales como 6rganos de control legal y constitucional. En este contexto, el capitulo de garantias constitucionales y el Tribunal Constitucional devinieron operativos bajo el gobierno militar como parte de una estrategia cuyo objetivo perseguia asegurar la validez de la Constituci6n previamente a cualquier transici6n. La idea era que si la Junta ponia en practica la mayor parte posible de texto, la probabilidad de su desmantelamiento posterior iba a ser menor que si el cuerpo principal entraba en vigencia s6lo a partir del retorno del gobierno civil.

A esta altura parece importante enfatizar el caracter minimo de la Constituci6n, ya que ello explica por que todos los cuerpos de los militares podian aceptar sus terminos. En 1980 el texto dejaba aspectos fundamentales del regimen futuro y del eventual plebiscito a ser regulados por Leyes Organicas Constitucionales (LOC)-estas incluian estados de excepci6n, padrones electorales, elecciones y partidos politicos, entre otros-. Esta indefinici6n permitia a los actores ver la Constituci6n como un vehiculo hacia regimenes ytransiciones ampliamente variadas. El rango de posibilidades fue capturado por un comentarista de extrema derecha, Pablo Rodriguez Grez (1983), quien escribi6:

24 Los cambios mis significativos desde esta perspectiva fueron: 1) una prohibici6n constitucional de los partidos antisistema; 2) una especificaci6n mis meticulosa de los derechos; 3) una segunda ronda para las elecciones presidenciales; 4) la constitucionalizaci6n de la autoridad de la Contraloria de ejercer control de la legalidad de los actos del ejecutivo; 5) restricciones sobre la autoridad militar del presidente, en particular la remoci6n de cualquier poder exclusivo para retirar a los comandantes en jefe; 6) la constitucionalizaci6n de un Consejo Nacional de Seguridad con una mayoria militar; 7) requerimientos m~s demandantes para modificar la constituci6n (una mayoria de tres quintos de todos los miembros del Congreso y una mayoria absoluta de dos tercios en dos sucesivos congresos para modificar algunos capitulos considerados fundamentales).



30 ROBERT BARROS

en las actuales disposiciones constitucionales cabe tanto una democracia liberal -con innovaciones bien poco trascendentes-como una democracia neoorganica capaz de reducir el papel de los partidos a meras corrientes de opini6n y de evitar que el juego electoralista se transforme en enfrentamiento constante de clases sociales.

Estas ambigGedades permitieron a Pinochet y a cada miembro de la Junta asociar aspiraciones especificas, hasta divergentes, con la implementaci6n de la Constituci6n, tales como un segundo periodo para Pinochet; una transici6n gradual para las instituciones militares; estabilidad politica institucional en el regimen posmilitar y un retorno a una preocupaci6n primaria de las Fuerzas Armadas en el area de defensa. Como resultado, ningOn comandante podia ser indiferente a la Constituci6n y cada uno tenia fuertes incentivos para influenciar el contenido de las LOC.

A diferencia de la creaci6n de la Constituci6n, la especificaci6n de los terminos de la Constituci6n estaria sujeta a la revisi6n de un 6rgano externo: el Tribunal Constitucional. Al igual que las cortes europeas que sirvieron de modelo, la funci6n principal del Tribunal Constitucional era defender laConstituci6n mediante laresoluci6n de conflictos constitucionales entre los poderes pOblicos yel ejercicio previo y obligatorio de control de laconstitucionalidad de todas las LOCs. Ello signific6 que, por primera vez, el poder legislativo de la Junta era sujeto a revisi6n por una instituci6n externa que la dictadura habia creado y mandado a mantenerse a si misma bajo los terminos de su propio acuerdo constitucional. Si bien las restricciones de la Constituci6n y del Tribunal Constitucional fueron inmediatas (Barros, pr6ximamente), aqui s6lo examinare c6mo el tribunal impidio que las fuerzas armadas definieran unilateralmente las condiciones y resultados del plebiscito.

Las LOCs politicas mas importantes fueron aprobadas por la Junta s6lo despues que el regimen habia sobrepasado la crisis econOmica de 1981-1982 y una vez que el ciclo de protestas masivas de 1983-84 se cerr6 en noviembre de 1984 con la declaraci6n del estado de sitio. Si bien la ley de partidos politicos fue utilizada como una zanahoria ante la oposici6n durante la apertura politica de facto25, esta LOC se estanc6 en la Junta y fue sancionada afos despues, en marzo de 1987. En el interin la Junta aprob6 la LOC regulando el Tribunal Calificador de Elecciones (TRICEL), la corte electoral, y lo envi6 al Tribunal Constitucional para su revisi6n.

El fallo del tribunal del 24 de setiembre de 1985 limit6 decididamente la capacidad de la dictadura de determinar el caracter del plebiscito y fue congruente con un cambio en la jurisprudencia de la corte. En vigencia desde marzo de 1981, en sus primeros cuatro aros, excepto por una decisi6n secreta, la Corte no declar6 ni siquiera unavez inconstitucional una norma; sin embargo en los cuatro aios siguientes anul6 en nueve ocasiones normas aprobadas por la Junta. El fallo sobre el TRICEL fue politicamente el mas relevante. La corte declar6 inconstitucional un articulo que deleg6 Ia supervisi6n del plebiscito a una corte electoral ad hoc y estableci6 que el sistema electoral completo tenia que operar previamente al plebiscito. Esta decision signific6 que el plebiscito se Ilevaria a cabo con padrones electorales, supervisi6n y conteo independiente. A trav6s de este dictamen y decisiones subsiguientes, el Tribunal Constitucional cre6 condiciones legales para una competencia electoral justa y estructur6 incentivos para que la oposici6n participara y eventualmente ganara a los militares en su propio juego.

De este modo, no fue el compromiso de los militares "a respetar la tradici6n legal de elecciones justas" (Valenzuela, 1991: 62) lo que condujo a un nivel de igualdad en el campo

25 La LOC sobre partidos politicos constituia una "zanahoria" porque la Disposici6n Transitoria 10 de la constituci6n establecia que la prohibici6n a la actividad de los partidos politicos cesaria una vez que la ley entrara en vigencia. La promulgaci6n de la ley, entonces, hubiera sido el disparador de una apertura formal de la dictadura.



20 ROBERT BARROS

ser comon, ya que dictaduras altamente represivas en general combinan formas de represi6n arbitrarias, extrajudiciales, con formas legales. A pesar de esto, diversos estudios han enfatizado tanto el legalismo de varios regimenes autoritarios y postotalitarios (Linz, 1975: 287; Shain y Linz, 1995: 10-6; Martinez-Lara, 1996: cap. 1), como el hecho de c6mo un mandato arbitrario, caprichoso, tiende a ser generalmente restringido a una subclase menor de regimenes "sultnicos" (Chehabi y Linz, 1998). El punto central sobre el autoritarismo y los limites institucionales no gira en torno de la presencia o ausencia de estructuras formales y practicas institucionalmente vinculantes dentrodel regimen, sino en la imposibilidad de someter a reglas a aquellos actores en el apice del regimen que concentran el poder de hacer y deshacer leyes.

De manera similar, este argumento sobre los limites institucionales no implica que los detentores del poder esten libres de toda forma de restricciones. El problema de controles institucionales concierne a los efectos de reglas e instituciones y no a la forma en que factores tales como: rivalidades, facciones y movimientos de poder interactuan dentro de un regimen, o la necesidad de mantener cohesionada una coalici6n de partidarios diversos, o de asegurarse la cooperaci6n de actores econ6micos claves; pueden restringir las opciones posibles de los gobernantes autoritarios o inclusive forzarlos a aceptar resultados nunca deseados3. Cualquier dictador, o en todo caso, cualquier gobernante, que posea el interes estrategico de retener el poder, va a ser constrerido por la necesidad de anticipar c6mo sus decisiones afectaran a otros funcionarios que podrian tener la capacidad de interrumpir su mandato o desplazarlo del poder. Estas formas de limitaciones, sin embargo, son muy diferentes del tipo de limites institucionales delineados anteriormente y no afectan el caracter absoluto del poder autoritario. Asi, en la visi6n estandar, aunque sujeto a restricciones de contexto y capacidad, el poder autoritario es, sin embargo, absoluto porque se mantiene por encima de las reglas y es incapaz de "atar" su propio poder absoluto.

Personalizaci6n del poder y gobierno militar en Chile

Sorprendentemente, las interpretaciones de los gobiernos militares como personalistas no s6lo no toman en cuenta las restricciones institucionales, sino que ademas subestiman las restricciones politicas antes descriptas y, por lo tanto, Ilevan a un extremo la noci6n de que las dictaduras se encuentran libres de restricciones. En estos analisis, la personalizaci6n emerge como una estrategia y un modo de gobernar que permite a quienes detentan el poder incrementar su discreci6n en la toma de decisiones liberandose asi de las disputas internas, rivalidades y faccionalismos, que en regimenes puramente militares generalmente terminan en presiones por retirarse del poder en el nombre de la unidad militar. Los gobernantes personalistas exitosos utilizan numerosas estrategias para incrementar su control personal sobre decisiones de politica importantes: socavan cualquier tipo de acuerdo que implique compartir el poder con otras facciones militares; fuerzan a oficiales de su misma edad de cohorte a retirarse para agrandar las diferencias de status que los separa de cualquier rival eventual; y consolidan en una sola organizaci6n, bajo su control personal, servicios militares de inteligencia que previamente se encontraban separados. Puesto que este proceso de concentraci6n del poder en un solo individuo da por resultado continuas asimetrias de poder entre el gobernante y sus rivales potenciales, la probabilidad de un desafio exitoso a su gobierno personal disminuye crecientemente y los disidentes potenciales enfrentan pocos incentivos, mas alla de la cooperaci6n con la figura preeminente (Geddes,

3 Stepan (1971: 248-266) y Cardoso (1973: 168-172) han enfatizado la importancia del faccionalismo intra fuerzas militares como una restricci6n sobre presidentes autoritarios en Brasil.




1995: 16-18). Asi, los gobernantes personalistas alcanzan un grado de control sobre las politicas y las fuerzas armadas que los distingue de aquellos regimenes militares en los cuales las fuerzas armadas como instituci6n retienen un papel significativo en el ejercicio del poder politico, ya sea a traves de la selecci6n de sucesivos presidentes -a veces sin ning0n otro papel mas que el gobernar de todos los dias- o a traves de arreglos para compartir el poder que otorgan a cada fuerza responsabilidades directas de gobierno4.

En estudios comparativos sobre autoritarismos en America Latina, el "regimen Pinochet" figura de manera destacada en el desarrollo de conceptos de gobierno personalistas. Sin embargo, documentos fundamentales, que por largo tiempo han permanecido en secreto, revelan que la Armada y la Fuerza Aerea jugaron un papel decisivo tanto a la hora de definir la estructura de la dictadura, como en la sanci6n de la Constituci6n6. Esta influencia y participacion constante e institucionalizada de otros comandantes ha pasado inadvertida entre los estudiosos, en parte, porque los militares nunca permitieron que su proceso de toma de decisiones viera la luz de la publicidad: la Junta operaba detras de un muro de secreto y las actas de sus sesiones eran inaccesibles para todos, salvo algunos pocos oficiales de alto rango. La actual disponibilidad de estos documentos demanda una revisi6n de la caracterizaci6n estandar de la dictadura. Contrariamente a lo que afirman aquellos que abogan por el personalismo, el mando de Pinochet sobre el Ejercito y el control del Ejecutivo nunca implic6 un dominio absoluto sobre el resto de los cuerpos militares, ni tampoco signific6 que estuviera libre de las restricciones dadas por la estructura colegiada original de la Junta. La Armada y la Fuerza Aerea, si bien ausentes del Ejecutivo, siempre retuvieron un papel sustancial en el proceso legislativo y utilizaron dicho poder en oportunidades claves para bloquear las ambiciones de Pinochet.

La formaci6n de la Junta y la definici6n de la presidencia Como es bien sabido, el golpe del 11 de setiembre de 1973 puso fin a la profunda crisis

econ6mica, social, politica y constitucional que desat6 la elecci6n de Salvador Allende en 1970 y el intento del gobierno de la Unidad Popular de instaurar los fundamentos del socialismo a traves de la democracia. En una maniobra cuya brutalidad Ileg6 a ser simbolizada en la imagen de los aviones Hawker Hunter bombardeando el palacio presidencial, las fuerzas armadas depusieron a Allende, declararon el estado de sitio, impusieron el control militar en todo el pais, disolvieron el Congreso e iniciaron una cruenta represi6n contra funcionarios del gobierno, partidos de izquierda y organizaciones sociales. Las fuerzas armadas se arrogaron el Mando Supremo de la Nacibn y constituyeron la Junta de Gobierno compuesta por el general Augusto Pinochet Ugarte, el almirante Jose Toribio Merino Castro, el general Gustavo Leigh Guzman y el general Cesar Mendoza Duran, los comandantes respectivos del Ej6rcito, la Armada, la Fuerza Aerea y Carabineros. El general

4 Para Remmer (1989: 34-42) estas variantes corresponden respectivamente a regimenes "oligarquicos" y "feudales", tomando a Brasil (1964-1985) y Uruguay (1973-1985) como ejemplos del primero y a Argentina (1976- 1983) del segundo. Repetidamente, la autora se refiere a regimenes personalistas como "neopatrimoniales" o "sultinicos".

5V ase, en particular, Remmer (1989). 6 Estos documentos incluyen las Actas de la Honorable Junta de Gobierno (AHJG), transcripciones oficiales

de las reuniones secretas de la Junta; el archivo legislativo de la Junta que contiene historias legislativas de la mayoria de los decretos-leyes y leyes sancionadas por la dictadura; las Actas Oficiales de la Comisi6n Constituyente (AOCC); las actas de la comisi6n que prepar6 el primer borrador de la constituci6n de 1980; y los papeles personales de Jaime Guzmin, el asesor civil mis importante durante los primeros diez ahos de gobierno militar. Los primeros tres grupos de documentos se encuentran en la Biblioteca del Congreso Nacional en Santiago; los papeles de Guzmcn en la Fundaci6n Jaime Guzman, tambi6n en Santiago.



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Pinochet fue nombrado presidente de la Junta y esta prometi6 respetar la ley y la Constituci6n, siempre y cuando las condiciones asi lo permitieran.

A diferencia de sus pares militares argentinos, quienes al tomar el poder en 1976 inmediatamente promulgaron una legislaci6n detallada que reglamentaba la organizaci6n del poder, las fuerzas armadas chilenas Ilegaron al poder sin ning0n precedente reciente de gobierno y, en un principio, gobernaron sin ninguna definici6n clara de poderes o procedimientos. No obstante, a mediados de 1975 este manejo informal del poder dio lugar a reglas que definieron la naturaleza de los poderes de la presidencia e instituyeron un sistema com- plejo para legislar y modificar la Constituci6n. Como Pinochet emergi6 controlando la presidencia, los que abogan por el personalismo vieron estas reglas justamente como una prue- bade la centralizaci6n del poder de Pinochet. Sin embargo, la documentaci6n interna revela que Pinochet no impuso sus terminos, ni tampoco las reglas promulgadas aseguraron su dominio. Mas bien, el marco legal-institucional de la dictadura codific6 un compromiso que dio la presidencia a Pinochet, pero tambien asegur6 a los otros comandantes mecanismos con los cuales articular y mantener firmes sus posiciones individuales en el proceso de promulgaci6n de leyes.

El primer paso, la decisi6n de 1975 sobre la naturaleza de la presidencia, puso punto final a una conversaci6n inicial sobre una presidencia anualmente rotativa. Los eventos que precipitaron esta definici6n fueron parte de una operaci6n que buscaba reforzar la posici6n de Pinochet en el Ejercito. A diferencia del almirante Merino y el general Leigh, Pinochet estaba en una posicion relativamente debil en su propio cuerpo. No sdlo los oficiales de la Fuerza A6rea y la Armada habian sido los principales instigadores del golpe, sino que ademas los mas destacados conspiradores en el Ejercito habian sido generales y coroneles en rangos inferiores a Pinochet; este Oltimo se uni6 a la conspiraci6n s6lo dos dias previos al golpe (Gonzalez, 2000). Para consolidar su autoridad en el Ejercito y establecer su posici6n en la Junta, Pinochet debia alcanzar influjo sobre estos oficiales. Un camino era salirse de la coequidad de la Junta colegiada y alcanzar preeminencia7. Si bien la secuencia de eventos entre los O1timos meses de 1973 y la promulgaci6n del Estatuto de la Junta de Gobierno (decreto ley N* 527, Diario Oficial, 26 de junio de 1974), que establecia la naturaleza de la presidencia es esquemAtica, la evidencia sugiere que la promulgaci6n del estatuto fue resultado de los intentos de Pinochet por establecer una dictadura absoluta del Ejercito8.

La naturaleza de estas maniobras es revelada por una versi6n preliminar del Estatuto de la Junta, que difiere marcadamente de la ley eventualmente sancionada9. El borrador del estatuto estructuraba procedimientos que hubieran permitido a Pinochet dominar tanto el Ejecutivo como el proceso legislativo. El Articulo NI 3 denominaba al presidente de la Junta "Presidente de la RepOblica", impedia cualquier tipo de rotaci6n a partir de la omisi6n de un periodo de gobierno especifico y ataba dicho cargo al comandante de cada cuerpo de acuerdo con un determinado orden de prioridad institucional (Ejercito, Armada, Fuerza Aerea, Carabineros). En cuanto al proceso legislativo, el Articulo 10 reemplazaba la unanimidad por la decisi6n mayoritaria y daba a Pinochet un quinto voto para definir

7 Una posici6n indiscutida dentro de la Junta tambibn permitiria a Pinochet consolidar mayormente su posici6n en el Ejercito a traves de la modificaci6n de procedimientos legales que regulaban los ascensos y retiros en el Ejercito. La manipulaci6n por parte de Pinochet de la cadena de mando como un medio para influenciar al cuerpo de oficiales subordinados ha sido extensivamente analizada por Arriagada (1985). Como enfatizo ms abajo, mas allaI de las creencias comOnmente sostenidas sobre lo contrario, esta autoridad nunca se extendi6 alas otras fuerzas.

8 Un anclisis completamente documentado de este proceso es presentado en Barros (pr6ximamente). 9Anteproyecto Estatuto de la Junta de Gobierno, en D. L. N2 527, Secretaria de Legislacibn, Decretos-leyes

Dictados por la Honorable Junta de Gobierno, Transcripciones y Antecedentes, vol. 19, fol. 279-281.




1995: 16-18). Asi, los gobernantes personalistas alcanzan un grado de control sobre las politicas y las fuerzas armadas que los distingue de aquellos regimenes militares en los cuales las fuerzas armadas como instituci6n retienen un papel significativo en el ejercicio del poder politico, ya sea a traves de la selecci6n de sucesivos presidentes -a veces sin ning0n otro papel mas que el gobernar de todos los dias- o a traves de arreglos para compartir el poder que otorgan a cada fuerza responsabilidades directas de gobierno4.

En estudios comparativos sobre autoritarismos en America Latina, el "regimen Pinochet" figura de manera destacada en el desarrollo de conceptos de gobierno personalistas. Sin embargo, documentos fundamentales, que por largo tiempo han permanecido en secreto, revelan que la Armada y la Fuerza Aerea jugaron un papel decisivo tanto a la hora de definir la estructura de la dictadura, como en la sanci6n de la Constituci6n6. Esta influencia y participacion constante e institucionalizada de otros comandantes ha pasado inadvertida entre los estudiosos, en parte, porque los militares nunca permitieron que su proceso de toma de decisiones viera la luz de la publicidad: la Junta operaba detras de un muro de secreto y las actas de sus sesiones eran inaccesibles para todos, salvo algunos pocos oficiales de alto rango. La actual disponibilidad de estos documentos demanda una revisi6n de la caracterizaci6n estandar de la dictadura. Contrariamente a lo que afirman aquellos que abogan por el personalismo, el mando de Pinochet sobre el Ejercito y el control del Ejecutivo nunca implic6 un dominio absoluto sobre el resto de los cuerpos militares, ni tampoco signific6 que estuviera libre de las restricciones dadas por la estructura colegiada original de la Junta. La Armada y la Fuerza Aerea, si bien ausentes del Ejecutivo, siempre retuvieron un papel sustancial en el proceso legislativo y utilizaron dicho poder en oportunidades claves para bloquear las ambiciones de Pinochet.

La formaci6n de la Junta y la definici6n de la presidencia Como es bien sabido, el golpe del 11 de setiembre de 1973 puso fin a la profunda crisis

econ6mica, social, politica y constitucional que desat6 la elecci6n de Salvador Allende en 1970 y el intento del gobierno de la Unidad Popular de instaurar los fundamentos del socialismo a traves de la democracia. En una maniobra cuya brutalidad Ileg6 a ser simbolizada en la imagen de los aviones Hawker Hunter bombardeando el palacio presidencial, las fuerzas armadas depusieron a Allende, declararon el estado de sitio, impusieron el control militar en todo el pais, disolvieron el Congreso e iniciaron una cruenta represi6n contra funcionarios del gobierno, partidos de izquierda y organizaciones sociales. Las fuerzas armadas se arrogaron el Mando Supremo de la Nacibn y constituyeron la Junta de Gobierno compuesta por el general Augusto Pinochet Ugarte, el almirante Jose Toribio Merino Castro, el general Gustavo Leigh Guzman y el general Cesar Mendoza Duran, los comandantes respectivos del Ej6rcito, la Armada, la Fuerza Aerea y Carabineros. El general

4 Para Remmer (1989: 34-42) estas variantes corresponden respectivamente a regimenes "oligarquicos" y "feudales", tomando a Brasil (1964-1985) y Uruguay (1973-1985) como ejemplos del primero y a Argentina (1976- 1983) del segundo. Repetidamente, la autora se refiere a regimenes personalistas como "neopatrimoniales" o "sultinicos".

5V ase, en particular, Remmer (1989). 6 Estos documentos incluyen las Actas de la Honorable Junta de Gobierno (AHJG), transcripciones oficiales

de las reuniones secretas de la Junta; el archivo legislativo de la Junta que contiene historias legislativas de la mayoria de los decretos-leyes y leyes sancionadas por la dictadura; las Actas Oficiales de la Comisi6n Constituyente (AOCC); las actas de la comisi6n que prepar6 el primer borrador de la constituci6n de 1980; y los papeles personales de Jaime Guzmin, el asesor civil mis importante durante los primeros diez ahos de gobierno militar. Los primeros tres grupos de documentos se encuentran en la Biblioteca del Congreso Nacional en Santiago; los papeles de Guzmcn en la Fundaci6n Jaime Guzman, tambi6n en Santiago.



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cuerpo principal del texto estructurabaun regimen esencialmente republicano y representativo, si bien controvertido, un conjunto de Disposiciones Transitorias (D.T.) anexadas a la parte final de la Constituci6n suspendia gran parte de este marco y reinstalaba el statu quo de la dictadura, elevando anivel constitucional la estructura de la Junta y prolongando el gobierno militar por un periodo presidencial de ocho ahos17. Mientras que no se iniciara una transici6n o una liberalizaci6n del regimen, la Constituci6n pareciafuncionar segOn las necesidades de Pinochet correspondiendo a sus preferencias, y reflejando su deseo de permanecer en el poder "con legitimaci6n popular, sin modificar la estructura del regimen" (Linz, 1992:454.)18

Sin embargo, los mismos documentos internos que nos fuerzan a reconsiderar el significado del derecho pOblico inicial de la dictadura tambien nos obligan a vislumbrar una visi6n diferente de los origenes, contenidos y efectos de la Constituci6n de 1980. Al igual que en definiciones institucionales anteriores, la Constituci6n no fue el resultado preferido de Pinochet, sino que fue mas bien la expresi6n de un acuerdo entre fuerzas adoptado s61o una vez que la Armada y la Fuerza Aerea de nuevo rechazaran otro intento de instituir una dictadura del Ejercito como respuesta a la presi6n internacional. Como resultado, la Constituci6n plasm6 el rango de acuerdo y diferencia presente dentro de la Junta a fines de los '70. Por un lado, todos los comandantes consideraban que un retorno a la democracia era prematuro y, por lo tanto, acordaron el mantenimiento de la dictadura atraves de las D.T. Por el otro lado, los comandantes de la Armada y de la Fuerza Aerea rechazaron respaldar al autoritarismo como forma de regimen permanente, y demandaron un acuerdo sobre la naturaleza del regimen civil sucesivo. De esta manera se explica la especificaci6n de una democracia fuertemente constitucional en el texto permanente y la inclusi6n de un plan transitorio acomparado de un cronograma. Este conflictivo aspecto de la Constituci6n ha permanecido por mucho tiempo perdido en el secreto que rode6 Ia genesis de la Constituci6n. Sin embargo, esta cuesti6n debe ser reexaminada para explicar por que la Constituci6n, si bien aparentemente dejaba la dictadura intacta, en realidad introducia cambios institucionales importantes que, en Oltima instancia, constrehian la dictadura y Ilevarian a la derrota de Pinochet en el plebiscito de 1988. La Constituci6n no fue ni en sus origenes, ni en su contenido y efectos, una herramienta implementada y disenada esencialmente para perpetuar el poder personal de Pinochet.

Las Actas Constitucionales y el conflicto acerca del gobierno militar permanente Los conflictos internos que forman el tel6n de fondo de la Constituci6n de 1980 fueron

precipitados por las estratagemas que adopt6 laJunta para detener las criticas internacionales y que tomaron la forma de la promulgaci6n de una serie de Actas Constitucionales (ACs). A diferencia de medidas similares decretadas por el regimen militar de Brasil o la dictadura de Franco, las ACs no fueron pensadas para regular poderes dictatoriales, sino para restablecer gradualmente un nuevo orden constitucional. Esta Constituci6n parcial y en desarrollo iba a permitir alos militares enfrentar las criticas con el argumento de que estaban comprometidos con una normalizaci6n constitucional. El paquete anunciado el 11 de setiembre de 1975

17 Esto fue realizado en D.T. 14-20 y 18-19, y 13, respectivamente. S61o al final de este periodo la constituci6n entr6 en plena vigencia, siguiendo un plebiscito no competitivo para ratificar al candidato de la Junta para el siguiente periodo presidencial (D.T. 27). Sin importar el resultado del plebiscito, las elecciones legislativas debian seguir y el gobierno militar cesaria una vez que el Congreso fuera inaugurado nueve aios despues que la constituci6n entrara en plenavigencia (D.T. 28). Si el candidato de la Junta perdia, las elecciones presidenciales se harian simultineamente con las elecciones legislativas (D.T.29).

18 Esta interpretaci6n de la constituci6n puede ser encontrada en Garret6n 1986:158-163; Constable y Valenzuela 1991: 136; GonzAlez Encinar, Miranda, Lamounier, y Nohlen 1992; y Linz 1992: 411-2.




La unanimidad otorgaba a cada participante un veto absoluto, garantizando asia cada uno "el derecho de preservar sus propios intereses contra aquellos de otros miembros" (Mueller, 1989:102). Como un mecanismo tipico de los 6rganos colegiados la unanimidad excluye la dominaci6n, y las actas de las sesiones de la Junta documentan ampliamente que el cuerpo no era una legislatura subordinada a Pinochet que aprobaba automaticamente los proyectos sin una consideraci6n apropiada. Pinochet estaba constrerido por estos vetos potenciales y la consecuente necesidad de alcanzar acuerdos. Los proyectos eran modificados hasta que alcanzaran la satisfacci6n de todos o de lo contrario morian en el sistema, ya que el Ejecutivo usualmente retiraria un proyecto antes que enfrentar el veto, si bien los vetos efectivamente tuvieron lugar.

Estas restricciones eran institucionales y constantes. Otras configuraciones institucionales y otras reglas entre los mismos actores hubieran tenido diferentes consecuencias. Algunas, tales como la propuesta de decisi6n mayoritaria con un voto de desempate para Pinochet, no hubieran implicado ning'n tipo de limitaci6n. Contrariamente al argumento de la personalizaci6n, lo que era Unico en el caso de la dictadurachilena no era la presidencia unipersonal, sino la separaci6n de un poder legislativo colegiado que estructuraba multiples vetos. La division de poderes introdujo un primer limite institucional dentro de la dictadura: el Ejecutivo no podia simultaneamente actuar y legislar sin el consenso de otro cuerpo. Si la soberania es entendida como el poder de crear y aplicar normas vinculantes sobre un territorio y su poblaci6n, entonces la soberania en el caso del regimen militar chileno estaba dividida.

Antes de examinar la Constitucion de 1980, parece necesario enfatizar dos puntos. En primer lugar, los limites dados por la estructura colegiada de la Junta y la separaci6n de los poderes legislativo y ejecutivo eran internos a la Junta: cuando la Junta estaba de acuerdo, ningOn tipo de instituci6n externa, tal como la Corte Suprema o la Contraloria General de la RepOblica -un cuerpo aut6nomo que revisaba la legalidad de los decretos del Ejecutivo- podian hacer que la dictadura acatara las reglas; ya que la Junta podia modificar la Constituci6n, una ley, o sus propios decreto-leyes para sobrepasar o evadir una regla negativa cuando le fuera conveniente. Como un cuerpo, entonces, la Junta era suprema. En segundo lugar, el control legislativo sobre el Ejecutivo era relativo. Una vez adoptadas las reglas, 6rganos aut6nomos como la DINA -el aparato represivo asociado solamente a Pinochet- retenian capacidades de acci6n incontrolada y unilateral, incluso cuando sus acciones tuvieran consecuencias para las fuerzas armadas como un todo, particularmente debido a la respuesta internacional que provocaban. Pero en la medida que los poderes represivos eran regulados por decretos-leyes y el regimen respondia a la presi6n externa sancionando medidas legales y constitucionales, los otros comandantes tenian un canal institucional para influenciar esta respuesta. Dichas tensiones internas, particularmente las precipitadas por el repudio al asesinato de Orlando Leteliersucedido en 1976 en Washington D.C., fueron factores primordiales detras de la decisi6n de promulgar una constituci6n.

Pinochet, la Junta y la Constituci6n de 1980

Los estudiosos generalmente han asimilado la Constituci6n de 1980 ala caracterizaci6n estAndar del regimen como una dictadura personalista, ya que en el corto plazo la Constituci6n parecia no hacer otra cosa que prolongar el poder de Pinochet. Aunque el

no podia imponer legislaci6n sin el consenso del ejecutivo. De manera similar, Pinochet, como presidente, determinaba c6mo los poderes del estado de sitio eran implementados, pero 61 no tenia poder para declarar unilateralmente el estado de sitio -una declaraci6n tal requeria del consenso un&nime de la Junta.




consistia en seis o siete ACs, de las cuales sdlo tres fueron sancionadas, todas en el tercer aniversario del golpe19.

Las controversias internas sobre el futuro del poder militar siguieron a la promulgaci6n de estas tres ACs. Durante la preparaci6n de ACs. N0 2-4 los asesores legales reconocieron que si las ACs eran presentadas como las Onicas normas con rango constitucional, la Junta corria el riesgo de disminuir el status constitucional de otros decretos-leyes que daban marco legal a la Junta y sus poderes represivos. Para eliminar este riesgo, la Junta decidid reformular los numerosos decretos-leyes que regulaban los poderes pOblicos y elevarlos a la categoria de ACs. Si bien la Junta no queria reafirmar abiertamente la estructura legal del gobierno militar en las ACs, esta maniobra inadvertidamente reabri6 Ia cuesti6n sobre la organizaci6n de la Junta, ya que Pinochet utiliz6 esta oportunidad para proponer cambios en los poderes ejecutivo y legislativo de la Junta.

Esta maniobra sigui6 a una propuesta de la Armada que reafirmaba la existente divisi6n de poderes e introducia controles para prevenir que el presidente se apartara de los acuerdos de la Junta, y Ilamaba a un periodo limite de cuatro aios para la presidencia, con la posibilidad de una reelecci6n por la Junta2. La contrapropuesta de Pinochet de enero de 1977 abogaba por una linea mas dura cuyo objetivo era establecer la dictadura como la forma de r6gimen normal en Chile. El estatuto de Pinochet fue denominado "Estatuto del Gobierno de Chile" para evitar dar cualquier impresion de gobierno temporal. Como afirmaba este borrador, "El periodo de transicion ha Ilegado a un fin yes necesario presentar el Gobierno de la Naci6n con un caracter estable"21. Este caracter estable iba a consistir en una dictadura del Ejercito: reapareci6 la f6rmula anterior de decisi6n por mayoria, aunque estavez para actos legislativos y constituyentes, y la presidencia quedaria permanentemente ligada al Ejercito.

Esta propuesta precipit6 una aspera crisis interna y tambien un alejamiento de las practicas usuales; fueron organizadas reuniones para consultar a los oficiales generales de cada fuerza. Un documento que describe las posiciones dentro de cada cuerpo revela que la Armada constituia la fuerza mas cohesionada. Once de doce almirantes optaron por la rigurosa propuesta de la Armada. Aunque las opiniones entre los quince generales de la Fuerza Aereafueron mas variadas, se opusieron abrumadoramente al esquemade Pinochet y unanimemente rechazaron la fusion de la presidencia al Ejercito -incluso algunos demandaron una fecha limite para Ilamar a elecciones-. Los Carabineros, por su parte, se dividieron en proporciones iguales entre aquellos generales que no expresaron opinion y aquellos que abogaron por mantener el statu quo22. Una vez mas la Armada y la Fuerza Aerea rechazaron el intento de Pinochet de reestructurar la dictadura.

Inmediatamente despues de esta resoluci6n, Pinochet anuncid un cronograma para una transicion en su "Discurso de Chacarillas" (El Mercurio, 10 de julio de 1977). Aunque este plan no habia sido acordado por la Junta, indicaba un nuevo periodo en el debate

19 Estos eran ACs. N9 2-4, que concernian a "Bases esenciales de la institucionalidad chilena", "De los Derechos y deberes constitucionales" y "Regimenes de emergencia." AC N- 1, decretada el 9 de enero de 1976 habia creado el Consejo de Estado, organismo puramente de asesoramiento.

20 El documento es denominado Acta Constitucional N-De

los poderes del Estado. Si bien no estA fechado, el documento tiene escrito a mano en el mismo, "Remitido por la Armada de Chile el 14-X-76."

21. Oficio CASMIL (R) NQ 31000/2 de 04.ENE.77. El documento, sellado "Secreto" constituye una copia no fechada, pero si numerada. Mi referencia concierne a la identificaci6n dada al documento en la respuesta del general Leigh, las referencias cruzadas en su respuesta concuerdan totalmente con la copia que poseo.

22 Jaime GuzmAn, "Sintesis del Resumen Planteamientos Altos Mandos a la Consulta D/L 527", D. Papeles de Guzman. El documento tampoco posee fecha pero, de todas maneras, las referencias cruzadas establecen que trata sobre el debate de 1977 sobre el acta constitucional de la Junta.




consistia en seis o siete ACs, de las cuales sdlo tres fueron sancionadas, todas en el tercer aniversario del golpe19.

Las controversias internas sobre el futuro del poder militar siguieron a la promulgaci6n de estas tres ACs. Durante la preparaci6n de ACs. N0 2-4 los asesores legales reconocieron que si las ACs eran presentadas como las Onicas normas con rango constitucional, la Junta corria el riesgo de disminuir el status constitucional de otros decretos-leyes que daban marco legal a la Junta y sus poderes represivos. Para eliminar este riesgo, la Junta decidid reformular los numerosos decretos-leyes que regulaban los poderes pOblicos y elevarlos a la categoria de ACs. Si bien la Junta no queria reafirmar abiertamente la estructura legal del gobierno militar en las ACs, esta maniobra inadvertidamente reabri6 Ia cuesti6n sobre la organizaci6n de la Junta, ya que Pinochet utiliz6 esta oportunidad para proponer cambios en los poderes ejecutivo y legislativo de la Junta.

Esta maniobra sigui6 a una propuesta de la Armada que reafirmaba la existente divisi6n de poderes e introducia controles para prevenir que el presidente se apartara de los acuerdos de la Junta, y Ilamaba a un periodo limite de cuatro aios para la presidencia, con la posibilidad de una reelecci6n por la Junta2. La contrapropuesta de Pinochet de enero de 1977 abogaba por una linea mas dura cuyo objetivo era establecer la dictadura como la forma de r6gimen normal en Chile. El estatuto de Pinochet fue denominado "Estatuto del Gobierno de Chile" para evitar dar cualquier impresion de gobierno temporal. Como afirmaba este borrador, "El periodo de transicion ha Ilegado a un fin yes necesario presentar el Gobierno de la Naci6n con un caracter estable"21. Este caracter estable iba a consistir en una dictadura del Ejercito: reapareci6 la f6rmula anterior de decisi6n por mayoria, aunque estavez para actos legislativos y constituyentes, y la presidencia quedaria permanentemente ligada al Ejercito.

Esta propuesta precipit6 una aspera crisis interna y tambien un alejamiento de las practicas usuales; fueron organizadas reuniones para consultar a los oficiales generales de cada fuerza. Un documento que describe las posiciones dentro de cada cuerpo revela que la Armada constituia la fuerza mas cohesionada. Once de doce almirantes optaron por la rigurosa propuesta de la Armada. Aunque las opiniones entre los quince generales de la Fuerza Aereafueron mas variadas, se opusieron abrumadoramente al esquemade Pinochet y unanimemente rechazaron la fusion de la presidencia al Ejercito -incluso algunos demandaron una fecha limite para Ilamar a elecciones-. Los Carabineros, por su parte, se dividieron en proporciones iguales entre aquellos generales que no expresaron opinion y aquellos que abogaron por mantener el statu quo22. Una vez mas la Armada y la Fuerza Aerea rechazaron el intento de Pinochet de reestructurar la dictadura.

Inmediatamente despues de esta resoluci6n, Pinochet anuncid un cronograma para una transicion en su "Discurso de Chacarillas" (El Mercurio, 10 de julio de 1977). Aunque este plan no habia sido acordado por la Junta, indicaba un nuevo periodo en el debate

19 Estos eran ACs. N9 2-4, que concernian a "Bases esenciales de la institucionalidad chilena", "De los Derechos y deberes constitucionales" y "Regimenes de emergencia." AC N- 1, decretada el 9 de enero de 1976 habia creado el Consejo de Estado, organismo puramente de asesoramiento.

20 El documento es denominado Acta Constitucional N-De

los poderes del Estado. Si bien no estA fechado, el documento tiene escrito a mano en el mismo, "Remitido por la Armada de Chile el 14-X-76."

21. Oficio CASMIL (R) NQ 31000/2 de 04.ENE.77. El documento, sellado "Secreto" constituye una copia no fechada, pero si numerada. Mi referencia concierne a la identificaci6n dada al documento en la respuesta del general Leigh, las referencias cruzadas en su respuesta concuerdan totalmente con la copia que poseo.

22 Jaime GuzmAn, "Sintesis del Resumen Planteamientos Altos Mandos a la Consulta D/L 527", D. Papeles de Guzman. El documento tampoco posee fecha pero, de todas maneras, las referencias cruzadas establecen que trata sobre el debate de 1977 sobre el acta constitucional de la Junta.



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como instrumento que al mismo tiempo que perpetuaba el gobierno militar proveia un marco para la transici6n hacia un orden constitucional posmilitar.

A diferencia de las restricciones mencionadas en el analisis de otros regimenes autoritarios, los limites sobre Pinochet y sobre la dictadura como un todo despues de 1981 no fueron dados por una conjunci6n de facciones cambiantes ojuegos de poder coyunturales, sino que fueron institucionales y constantes. Pinochet nunca ejerci6 el poder absoluto en el sentido te6rico-politico de la palabra. Mas alla de su control del Ejecutivo y la discreci6n que ello implicaba, mientras una politica requiriera la creaci6n o modificaci6n de la ley, Pinochet no podia actuar unilateralmente. La regla de la unanimidad estableci6 una restricci6n institucional fundamental sobre el poder de Pinochet. Como ya he enfatizado, hasta que la Constituci6n entraraen vigenciaen marzo de 1981, este limite era interno yfundamentalmente afectaba la relaci6n entre Pinochet y laJunta. En adelante, estos limites internos fueron complementados porel Tribunal Constitucional que en areas sujetas a su revisi6n obligaba a ila Junta a respetar los t6rminos de la Constituci6n. De esta manera, la Constituci6n Ileg6 a cobrar una vida aparte de sus creadores, restringiendolos e instituy6 un marco legal-institucional que permiti6 a la oposici6n derrotar a Pinochet en el plebiscito del 5 de octubre de 1988.

Podria argumentarse que las reglas eran insignificantes; que si los otros comandantes hubieran estado de acuerdo con Pinochet los militares podrian habersuprimido laConstituci6n y la corte y mantenerse en el poder; que la estabilidad de las reglas era contingente alas diferencias entre las fuerzas armadas. Estos argumentos no constituyen un desafio ya que meramente serialan unacondici6n general propia de la estabilidad institucional: las instituciones siempre estan en peligro cuando mayorias abrumadoras pueden modificar y suprimir los limites constitucionales. El punto central de este articulo es mostrar que justamente las diferencias constantes en el apice de un regimen permiten sostener instituciones restrictivas. Este fue el caso de Chile. Desde el comienzo, las diferencias fueron dadas por la estructura plural anterior de las fuerzas armadas. Cada cuerpo militar era independiente, con sus propias tradiciones, identidad, estilo de organizaci6n, y sin ningun precedente de subordinaci6n de una fuerza a otra. Este pluralismo, como emergi6 naturalmente del formato anterior de las fuerzas armadas, podia ser institucionalizado en su apice sin por ello alentar la probable politizaci6n y fragmentaci6n hacia abajo propia de una Junta formada por oficiales de un solo cuerpo. Esta estructura original plural fue protegida y mediada por las reglas que separaban poderes e impedian la predominancia del Ejecutivo sobre la Junta como legislatura.

Asi, la incapacidad de Pinochet para influenciar a la Junta mediante la manipulaci6n del cuerpo de oficiales en la Armada y la Fuerza A6rea fue la piedra fundamental que permiti6 a la Junta operar como un limite y un escenario para la articulaci6n de diferencias. Este punto es ampliamente confirmado por la debilidad de las legislaturas en aquellos casos donde un ejecutivo autoritario detiene el poder de designar y remover legisladores o promulgar normas sin el consenso de la legislatura, como por ejemplo en la Espaia franquista o el Brasil militar26. Comparaciones con la Argentina (1976-1983) tambien resaltan la importancia de la separaci6n de los poderes ejecutivo y legislativo en Chile. La Junta argentina tambien estaba caracterizada por una estructura plural anterior de las fuerzas armadas, pero contrariamente a Chile, cada cuerpo retenia un fuerte peso en el Ejecutivo, factor que para algunos alent6 tendencias centrifugas que, en Oltima instancia, causaron la retirada de los militares (Fontana, 1987; Remmer, 1989; Arceneaux, 1997). Contrariamente

26 Sobre las Cortes franquistas, v6ase Gunther, 1980: 38-39, 312. Sobre Brasil, v6ase Fleischer, 1983; Alves, 1985; Martinez-Lara, 1996: capitulo 1.




efectuados por las disposiciones transitorias fueron: el alejamiento de Pinochet de la Junta legislativa y su reemplazo por el general del Ejercito que Io seguia en antigGedad (quien servia en la Junta a discreci6n del presidente); y una nueva regla a traves de la cual las modificaciones constitucionales debian requerir aprobaci6n plebiscitaria ademas de la unanimidad de la Junta (lo cual impedia una facil modificaci6n de la misma). Una vez mas, la primera modificaci6n fue interpretada desde la perspectiva personalista. Sin embargo, esta visi6n es consecuencia de la malinterpretaci6n de la regla de la unanimidad ya discutida. Las restricciones mis significativas sobre la Junta vendrian de instituciones estructuradas por el cuerpo principal de la Constituci6n que devino operativo bajo la dictadura, particularmente el capitulo sobre garantias constitucionales y el Tribunal Constitucional-unacorte constitucional con facultades para defender laConstituci6n, dirimir conflictos entre poderes (incluyendo el ejecutivo military laJunta) y revisar laconstitucionalidad de las leyes organicas que complementaban a la Constituci6n.

El porque los militares permitieron que estas instituciones operaran bajo el gobierno militar deviene inteligible sdlo cuando los articulos permanentes de la Constituci6n son desprendidos de la interpretaci6n personalista. El cuerpo principal del texto no fue creado para encubrir a Pinochet con unaaparienciaconstitucional, ni para otorgar tutela permanente a los militares sobre politicos civiles. M"s bien, se trataba de un intento por rectificar puntos anteriores de debilidad institucional ycontener asi lademocracia entre limites constitucionales efectivos. Este diseho fue elaborado por destacados constitucionalistas civiles que empezaron a trabajar en una nueva constituci6n pocos dias despues del golpe. MAs alla de unos pocos preceptos destinados a rectificar problemas revelados por la experiencia del gobierno militar, los cambios introducidos por la Constituci6n fueron diseiados principalmente mirando hacia atras; es decir, mirando hacia los problemas constitucionales que surgieron durante los anos '60 y la presidencia de Allende24. Sin embargo, en contraposici6n con la extrema derecha, estos juristas buscaban corregir mecanismos constitucionales deficientes y no abandonar principios democraticos. La democracia iba a ser circunscripta dentro de claros limites constitucionales, protegida por varias instancias de controles tales como 6rganos de control legal y constitucional. En este contexto, el capitulo de garantias constitucionales y el Tribunal Constitucional devinieron operativos bajo el gobierno militar como parte de una estrategia cuyo objetivo perseguia asegurar la validez de la Constituci6n previamente a cualquier transici6n. La idea era que si la Junta ponia en practica la mayor parte posible de texto, la probabilidad de su desmantelamiento posterior iba a ser menor que si el cuerpo principal entraba en vigencia s6lo a partir del retorno del gobierno civil.

A esta altura parece importante enfatizar el caracter minimo de la Constituci6n, ya que ello explica por que todos los cuerpos de los militares podian aceptar sus terminos. En 1980 el texto dejaba aspectos fundamentales del regimen futuro y del eventual plebiscito a ser regulados por Leyes Organicas Constitucionales (LOC)-estas incluian estados de excepci6n, padrones electorales, elecciones y partidos politicos, entre otros-. Esta indefinici6n permitia a los actores ver la Constituci6n como un vehiculo hacia regimenes ytransiciones ampliamente variadas. El rango de posibilidades fue capturado por un comentarista de extrema derecha, Pablo Rodriguez Grez (1983), quien escribi6:

24 Los cambios mis significativos desde esta perspectiva fueron: 1) una prohibici6n constitucional de los partidos antisistema; 2) una especificaci6n mis meticulosa de los derechos; 3) una segunda ronda para las elecciones presidenciales; 4) la constitucionalizaci6n de la autoridad de la Contraloria de ejercer control de la legalidad de los actos del ejecutivo; 5) restricciones sobre la autoridad militar del presidente, en particular la remoci6n de cualquier poder exclusivo para retirar a los comandantes en jefe; 6) la constitucionalizaci6n de un Consejo Nacional de Seguridad con una mayoria militar; 7) requerimientos m~s demandantes para modificar la constituci6n (una mayoria de tres quintos de todos los miembros del Congreso y una mayoria absoluta de dos tercios en dos sucesivos congresos para modificar algunos capitulos considerados fundamentales).



20 ROBERT BARROS

ser comon, ya que dictaduras altamente represivas en general combinan formas de represi6n arbitrarias, extrajudiciales, con formas legales. A pesar de esto, diversos estudios han enfatizado tanto el legalismo de varios regimenes autoritarios y postotalitarios (Linz, 1975: 287; Shain y Linz, 1995: 10-6; Martinez-Lara, 1996: cap. 1), como el hecho de c6mo un mandato arbitrario, caprichoso, tiende a ser generalmente restringido a una subclase menor de regimenes "sultnicos" (Chehabi y Linz, 1998). El punto central sobre el autoritarismo y los limites institucionales no gira en torno de la presencia o ausencia de estructuras formales y practicas institucionalmente vinculantes dentrodel regimen, sino en la imposibilidad de someter a reglas a aquellos actores en el apice del regimen que concentran el poder de hacer y deshacer leyes.

De manera similar, este argumento sobre los limites institucionales no implica que los detentores del poder esten libres de toda forma de restricciones. El problema de controles institucionales concierne a los efectos de reglas e instituciones y no a la forma en que factores tales como: rivalidades, facciones y movimientos de poder interactuan dentro de un regimen, o la necesidad de mantener cohesionada una coalici6n de partidarios diversos, o de asegurarse la cooperaci6n de actores econ6micos claves; pueden restringir las opciones posibles de los gobernantes autoritarios o inclusive forzarlos a aceptar resultados nunca deseados3. Cualquier dictador, o en todo caso, cualquier gobernante, que posea el interes estrategico de retener el poder, va a ser constrerido por la necesidad de anticipar c6mo sus decisiones afectaran a otros funcionarios que podrian tener la capacidad de interrumpir su mandato o desplazarlo del poder. Estas formas de limitaciones, sin embargo, son muy diferentes del tipo de limites institucionales delineados anteriormente y no afectan el caracter absoluto del poder autoritario. Asi, en la visi6n estandar, aunque sujeto a restricciones de contexto y capacidad, el poder autoritario es, sin embargo, absoluto porque se mantiene por encima de las reglas y es incapaz de "atar" su propio poder absoluto.

Personalizaci6n del poder y gobierno militar en Chile

Sorprendentemente, las interpretaciones de los gobiernos militares como personalistas no s6lo no toman en cuenta las restricciones institucionales, sino que ademas subestiman las restricciones politicas antes descriptas y, por lo tanto, Ilevan a un extremo la noci6n de que las dictaduras se encuentran libres de restricciones. En estos analisis, la personalizaci6n emerge como una estrategia y un modo de gobernar que permite a quienes detentan el poder incrementar su discreci6n en la toma de decisiones liberandose asi de las disputas internas, rivalidades y faccionalismos, que en regimenes puramente militares generalmente terminan en presiones por retirarse del poder en el nombre de la unidad militar. Los gobernantes personalistas exitosos utilizan numerosas estrategias para incrementar su control personal sobre decisiones de politica importantes: socavan cualquier tipo de acuerdo que implique compartir el poder con otras facciones militares; fuerzan a oficiales de su misma edad de cohorte a retirarse para agrandar las diferencias de status que los separa de cualquier rival eventual; y consolidan en una sola organizaci6n, bajo su control personal, servicios militares de inteligencia que previamente se encontraban separados. Puesto que este proceso de concentraci6n del poder en un solo individuo da por resultado continuas asimetrias de poder entre el gobernante y sus rivales potenciales, la probabilidad de un desafio exitoso a su gobierno personal disminuye crecientemente y los disidentes potenciales enfrentan pocos incentivos, mas alla de la cooperaci6n con la figura preeminente (Geddes,

3 Stepan (1971: 248-266) y Cardoso (1973: 168-172) han enfatizado la importancia del faccionalismo intra fuerzas militares como una restricci6n sobre presidentes autoritarios en Brasil.



18 ROBERT BARROS

en secreto, revelan que Pinochet no concentr6 los poderes ejecutivo y legislativo, ni tampoco determin6 unilateralmente el contenido de la nueva Constituci6n. Mas bien, la Junta, ya desde sus inicios, instituy6 un marco cuasi institucional para prevenirel tipo de concentraci6n del poder en un solo hombre que es comonmente atribuida al general Pinochet. Y en este mismo sentido, la Junta mas tarde adoptaria la Constituci6n como un compromiso intra fuerzas armadas en respuesta a los intentos del Ejercito por concentrar el poder. Sorprendentemente, estas dinamicas involucraron controles institucionales que no son comonmente asociados con las dictaduras. Inicialmente, estos controles eran internos a la Junta; sin embargo, a partir del 11 de marzo de 1981 -fecha en que entr6 parcialmente en vigencia la Constituci6n-instituciones que limitaban a la Junta como cuerpo, particularmente el Tribunal Constitucional, devinieron operativas y restringieron la capacidad de los militares para determinar unilateralmente la implementaci6n de la Constituci6n. El caracter y el resultado del plebiscito del 5 de octubre de 1988, disparador de latransici6n ala democracia en 1990, fueron en gran medida determinados por estas restricciones y la naturaleza no personalista del regimen militar.

Estos resultados traen aparejadas consecuencias que van mas alla de lacaracterizaci6n de la dictadura chilena. Los regimenes personalistas figuran de manera destacada en recientes andlisis comparativos sobre el desempeno de los diferentes tipos

de



de juego del plebiscito del 5 de octubre de 1988. La Armada y la Fuerza Aerea se preocupaban de que el plebiscito fuerajusto; pero al igual que el Ejercito estaban dispuestos a sancionar normas que limitaran la capacidad de la oposici6n de organizarse y competir. Sin embargo, el Tribunal Constitucional consistentemente declar6 inconstitucionales las clausulas que restringieran la competencia politica o permitieran intervenciones arbitrarias en el proceso politico. Aqui, la inclusi6n en la Constituci6n de un capitulo completo de garantias constitucionales fue decisiva para limitar a la Junta. Las garantias del Capitulo Dos de derechos tales como la igualdad ante la ley, la igual protecci6n del derecho, el proceso debido y la libertad de asociaci6n, como tambien de derechos politicos, dieron a la corte fundamentos para anular cualquier norma que introdujera inequidades. En el periodo que condujo al plebiscito, el tribunal anul6 de las LOCs politicas una gran cantidad de articulos que establecian desigualdades o permitian restricciones arbitrarias a los derechos en las diferentes etapas del proceso politico-electoral -la formaci6n y registro de partidos, la organizaci6n partidaria interna, los registros electorales, las campanas electorales y plebiscitarias, la convocatoria a elecciones y plebiscitos, las votaciones y la calificaci6n de las elecciones (ver ap6ndice)-. Un fallo incluso oblig6 a la Junta a sancionar legislaci6n organica que otorgara a ambos bandos en el plebiscito igual cantidad de tiempo libre en la televisi6n y acceso pago a los medios grificos y la radio.

Estas reglas, incluso cuando se tornaron contra la Junta, eran tolerables porque la implementaci6n parcial del sistema electoral significaba que la batalla nunca apareciera irremediablemente perdida. Como es sabido, Pinochet, cuyos asesores le estaban entregando datos de opini6n pOblica manipulados a su favor, finalmente enfrent6 el hecho de que podia perder el plebiscito en la noche del 5 de octubre de 1988 y para ese entonces ya habia perdido. Mas aOn, como sugeri, Merino y Matthei nunca vieron la Constituci6n como esencialmente un vehiculo para perpetuar el poder de Pinochet. Estas diferencias fueron vividamente evidentes esa misma noche cuando Matthei, entrando a la Moneda para ver a Pinochet, remarc6 a los periodistas que el sabia que el "No" habia ganado y que estaba tranquilo. Estos comentarios senalaron que cualquier maniobra para precipitar actos de violenciay desentender los resultados del plebiscito no iba a contar con el apoyo institucional de las fuerzas armadas como un todo, un factor que habia sido decisivo en el golpe de Estado que trajo a los militares al poder el 11 de setiembre de 1973.

Personalizaci6n, controles institucionales y dictadura en Chile

Contrariamente a la interpretaci6n dominante, Pinochet no fue el principal actor determinando el curso de la dictadura prolongada en Chile. Aquellos que abogan por el argumento de la personalizaci6n enfatizan correctamente que el continuo control de Pinochet sobre el Ejecutivo distingue al regimen chileno de otros casos recientes en America Latina, entre los cuales las instituciones militares aseguraban la rotaci6n entre multiples presidentes militares. Sin embargo, el control de Pinochet del Ejecutivo nunca se tradujo en el tipo de dominaci6n muchas veces sugerido en la literatura. Como ya he documentado, en 1974 y 1975 los comandantes de la Armaday de la Fuerza Aerea aceptaron su exclusi6n del Ejecutivo a cambio de reglas y procedimientos que estructuraran canales efectivos de participaci6n en la sanci6n de leyes y que protegieran a sus cuerpos de la manipulaci6n de ascensos y retiros por parte del Ej6rcito. Pinochet repetidamente intent6 reformular estas instituciones a su favor; sin embargo, en cada ocasi6n estos proyectos por centralizar el poder ejecutivo y legislativo fueron bloqueados. Estos conflictos entre los distintos cuerpos de las fuerzas armadas explican la sanci6n de la Constituci6n de 1980 y su caracter dual




a la interpretaci6n personalista, entonces, el "regimen de Pinochet" fue distintivo no s6lo porque se trat6 de una presidencia unipersonal, sino porque una Junta colegiada limit6 a Pinochet, dio fuerza ala Constituci6n y permiti6 que operaran controles institucionales sobre la dictadura, una combinaci6n que torna inadecuado el apelativo "r6gimen de Pinochet".

APENDICE Fallos claves del Tribunal Constitucional

Sentencia Rol N2 33, 3 de octubre de 1985, sobre la ley orgAnica constitucional (LOC) sobre la corte especial electoral: el Tribunal Calificador de Elecciones. Estipul6 que esta corte, cuya funci6n es supervisar y calificar alas elecciones, fuera efectiva durante el plebiscito. Tambi6n estipul6 que el sistema electoral completo debla operar para este acto. Elio implic6 el registro de votantes y el uso de registros electorales.

Sentencia Rol N2 38, 10 de octubre de 1986, sobre la LOC sobre inscripciones electorales y el Servicio Electoral. Anul6 medidas que permitian al director del Servicio Electoral impugnar y cancelar arbitrariamente padrones individuales.

Sentencia Rol N2 43, 23 de marzo de1987, sobre la LOC de partidos politicos. Anul6 numerosas normas tales como restricciones inconstitucionales ala libertad de asociaci6n, incluyendo una prohibici6n sobre el uso de nombres de partidos anteriores y reglamentos concernientes a laorganizaci6n interna de partidos.

Sentencia Rol N2 53, 13 de abril de 1988, sobre la LOC sobre votaciones populares y escrutinios. Adem~s de anular normas inconstitucionales, notific6 al gobierno militar qu6 articublos especificos estaban incompletos y deblan ser complementados con legislaci6n adicional que proveyera igual tiempo gratuito en la televisi6n a ambos bandos durante la campafia precedente al plebiscito, como tambi6n acceso pago no discriminatorio a los medios grAficos y la radio. La sentencia tambi6n estableci6 Ia Onica interpretaci6n constitucionalmente vAlida de una ambig0edad que habla dejado abierta la posibilidad de una repentina convocatoria a plebiscito que hubiera limitado blos derechos a realizar propaganda electoral.

BIBLIOGRAFIA

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28 ROBERT BARROS

institucional. Slo despues del conflicto interno sobre las ACs en la Junta, los asesores del Ejecutivo empezaron a elaborar estrategias de institucionalizaci6n y surgi6 un debate p'blico entre "duros" y "blandos" en los medios pro regimen. El tel6n de fondo de estas medidas fue el creciente aislamiento internacional que sufria la dictadura, que se exacerbaba a medida que la investigaci6n sobre Letelier progresaba. En marzo de 1978, cuando pruebas fuertes ligaban a la DINA con el asesinato, la presi6n para encaminarse hacia una institucionalizaci6n juridica e institucional creci6 dentro del regimen.

De ahi en adelante, se aceler6 el ritmo de progreso en la preparaci6n de la Constituci6n y se procedio a traves de los pasos ya conocidos: en octubre de 1978 la Comisi6n Constituyente complet6 su primer borrador; luego le siguib una revisi6n en el Consejo del Estado, el que present6 una versi6n corregida en julio de 1980; y en un mes de sesiones marat6nicas, la Junta dictamino el texto final (Carrasco Delgado, 1981).

Estos conflictos intramilitares constituian el tel6n de fondo oculto que explica el dualismo de la Constituci6n de 1980 y la raz6n por la cual la Constituci6n no introdujo cambios significativos en la organizaci6n de la dictadura. La liberalizaci6n en la forma de un Congreso civil designado, que habia sido anunciada por Pinochet en su discurso de Chacarillas en 1977 y que constituia el foco de atenci6n de las interpretaciones pro regimen, fue rechazada porque los comandantes de la Armada y la Fuerza Aerea no podian aceptar ninguna f6rmula que implicara la supresi6n de su canal de influencia: la Junta. Como resultado, la Constituci6n apareci6 solo prolongando el gobierno de Pinochet -aunque de manera menos advertida, la Constituci6n tambien protegia a la Junta elevando sus poderes a rango constitucional.

En julio de 1978, en medio de estos eventos, el general Leigh fue forzado a renunciar a la Junta despues de una entrevista con un diario italiano en el que Ilam6 a un retorno a la democracia en un periodo de cinco anos. Varios analistas han leido este evento como una confirmaci6n del argumento de la personalizaci6n y como un punto de inflexion que permitia a Pinochet imponer libremente su Constituci6n (Remmer, 1989:131; Valenzuela, 1991:39, 50). Estos argumentos son, sin embargo, exagerados. En primer lugar, la ofensa principal de Leigh puede haber sido violar la convenci6n no escrita segOn la cual las diferencias internas a la Junta debian permanecer a puertas cerradas. En segundo lugar, esta crisis es congruente con la 16gica del proceso decisorio por unanimidad, que puede resultar en un conflicto irresoluble e incluso en el uso de la fuerza cuando diferencias persistentes paralizan el proceso de tomas de decisiones (Heinberg, 1932: 453-4). En ese momento, Leigh estaba bloqueando privatizaciones importantes apoyadas por Merino y Pinochet23. Merino pudo haber apoyado la salida de Leigh para poder asi proceder con las reformas estructurales, pero en ningOn caso fue partidario de establecer el autoritarismo como base permanente del regimen de gobierno. Ademas, y mas significativamente, la salida de Leigh no result6 en ningbn cambio en la estructura de la Junta, ni tampoco previno al almirante Merino y el sucesor del general Leigh -el general Fernando Matthei- de desarrollar y defender, de ahi en adelante, posiciones dentro de la Junta que diferian de las del general Pinochet.

La Constituci6n de 1980 y la dictadura bajo la Constituci6n Si bien en el corto plazo la Constituci6n de 1980 no parecia alterar la dictadura, su

entrada en vigencia el 11 de marzo de 1981 si introdujo cambios que, en 01tima instancia, constrehian al ejecutivo y legislativo militar como un todo. Los cambios mas visibles

23 Durante la confecci6n del borrador de las ACs, Leigh vet6 normas permitiendo que la educaci6n y la mineria fueran privatizadas. VWase, AHJG, Sesi6n 280, 3 de setiembre de 1976, 125-33; Sesi6n 281, 9 de setiembre, 22-28.




RESUMEN

Las caracterizaciones clsicas de la dictadura militar en Chile (1973-1990) retratan el caso como el de un r6gimen personalista, y utilizan las

dinamicas asociadas con ese tipo de r6gimen

para explicar el control de la presidencia del general Pinochet, la promulgaci6n de la Cons- tituci6n de 1980 y la longevidad del regimen militar. Recogiendo las actas del proceso de toma de decisiones dentro de la junta militar, este articulo presenta evidencias para una caracterizaci6n

diferente de la dictadura. Muestra que Pinochet nunca logr6 la supremacia que comOnmente se le atribuye, que los comandantes de las otras fuerzas retenifan poderes significativos y que la Cons- tituci6n de 1980 no fue promulgada para prolongar el poder personal de Pinochet. Por el contrario, este estudio sugiere que el poder personal no es una condici6n necesaria para la longevidad del r6gimen y que los sistemas colectivos pueden a veces producir cohesi6n y estabilidad.

SUMMARY

The standard account of military dictatorship in Chile (1973-1990) portrays the case as a personalist regime, and uses the dynamics associated with this type of regime to explain General Pinochet's control of the presidency, the enactment of the 1980 Constitution, and the longevity of military rule. Drawing on records of the decisionmaking process within the military junta, this article presents evidence for a different characterization of the dic-

tatorship. It shows that Pinochet never attained the supremacy commonly attributed to him, that the commanders of the the other brances of the armed forces retained significant powers, and that the 1980 Constitution was not enacted to project Pinochet's personal power. More generally, this study suggest that personal power is not a necessary condition for regime longevity; collective systems can also produce cohesion and stability.

REGISTRO BIBLIOGRAFICO BARROS, Robert "Personalizaci6n y controles institucionales: Pinochet, la Junta Militar y la Constituci6n de 1980". DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires), vol. 41, NQ 161, abril-junio 2001 (pp. 17-35). Descriptores: <Ciencia politica> <Fuerzas armadas> <Dictadura> <Poder> <Poder unipersonal ><Con- troles institucionales> <Chile>.



Documents

Barros, Roberto - Personalización y Controles Institucionales Pinochet, La Junta Militar y La Constitución de 1980