Barrières réglementaires aux échanges agro-

alimentaires internationaux :

Les accords SPS et TBT de l’OMC

ISAA – UV Analyse économique de l’alimentation et politiques publiques

2004Estelle Gozlan, UMR INRA INAPG Economie publique

Eléments de Contexte : Commerce Agricole et Agro-alimentaire Mondial Les échanges mondiaux de produits agroalimentaires

s'élèvent à environ 400 Milliards € en 2003. Les produits agricoles: 1/3 contre 2/3 pour les produits issus des

industries agroalimentaires. France: > 38 Milliards € de chiffre d'affaires en 2003,

3ème rang des pays exportateurs après Etats Unis et les Pays Bas.

Etats-Unis: 61 Milliards € d'importations : 1er rang (suivi du Japon)

Les principaux intervenants (exportateurs et importateurs) : pays européens (France, Allemagne, Pays Bas, Belgique, Royaume-Uni,

Espagne, Italie) Etats-Unis, Canada, Mexique, Brésil, Chine, groupe de Cairns

Afrique : grande absente

Eléments de contexte (suite)

Accords de Marrakech (1994) : Réduction progressive des droits de douane Engagements en termes d’accès au marché libéralisation des échanges dans le secteur

agro-alimentaire Néanmoins, processus entravé par le

maintien (renforcement) de barrières non tarifaires : Licences / procédures administratives Normes / standards / règlements techniques

…Eléments de Contexte…

En quoi les politiques alimentaires représentent-elles un enjeu commercial international ?

Réglementations nationales ont pour objectif (légitime) de protéger les consommateurs

Sécurité du conso. est souvent prétexte utile pour défendre les intérêts des producteurs et fabricants nationaux

Certains dossiers (niveaux d’exigence sanitaires…) opposent pays riches et pays en développement;

Mais pas seulement : différences d’appréciation du « niveau souhaitable de sécurité » sont fréquentes entre pays développés.

...Eléments de contexte

Obstacles Réglementaires au commerce : préoccupation importante au sein des Organisations internationales : Réforme réglementaire de l’OCDE OMC Cycle de Doha

Questions réglementaires, notamment dans les domaines sanitaires, phytosanitaires, et d’étiquetage, au centre des débats.

Plan de l’intervention

1. Normes et réglementations, quels effets sur les échanges ?

2. Le cadre juridique issu des accords du GATT

3. L’importance de l’établissement d’une jurisprudence et les nouveaux éléments issus du cycle de Doha

4. Barrières non-tarifaires ou prise en compte des aspirations des consommateurs ?

1. Normes et Réglementations,Quels effets sur les échanges ?

1. Normes et réglementations: quels effets sur les échanges ? Objectifs des politiques alimentaires :

Garantir l’innocuité des aliments Ex. Interdiction des farines animales, seuils de

contamination (mycotoxines…), etc. Assurer le respect de certaines règles dans le

processus de production Ex. HACCP, bien-être animal…

Protéger le consommateur d’allégations erronées ou ambiguës Ex. Réglementation des AOC, labels, « light », etc.

1. Normes et réglementations: quels effets sur les échanges ? objectif général : protection du consommateur

Soit directement de sa santé Soit de « tromperie sur la marchandise »

Autres objectifs : Garantir une concurrence « loyale » entre producteurs

Standards peuvent éviter un nivellement par le bas Les mêmes règles s’appliquent à tous (dans un pays)

Intégrer des éléments culturels, environnementaux ou sociaux Ex. Appellations d’Origine ne renvoie pas forcément à une

caractéristique objective ; Bien-être animal

1. Normes et réglementations: quels effets sur les échanges ?

Analyse économique : pourquoi l’intervention publique est-elle nécessaire ? Marchés alimentaires ne sont pas « parfaits »: Certaines défaillances de marché entraînent des

équilibres (allocations) inefficaces ; Dans le cas de la sécurité alimentaire :

Homogénéité des produits Atomisticité Transparence Absence d’externalités

…ne sont presque jamais vérifiées. Conséquences ?

1. Normes et réglementations: quels effets sur les échanges ? existence de dysfonctionnements de marché (=

inefficacités) qui peuvent nécessiter une intervention publique.

Ex. information imparfaite sur la qualité des produits baisse de la disposition à payer des consommateurs, voire disparition du marché. Labels ou certification obligatoire peuvent y remédier

Externalités prise en compte insuffisante des risques par les consommateurs d’où des pertes sociales (arrêts maladie…) Normes sanitaires peuvent éviter ces problèmes

1. Normes et réglementations: quels effets sur les échanges ?

RAPPEL :

Textes contenant des spécifications techniques, dont l’application par les entreprises est : Volontaire NORME Obligatoire REGLEMENTATION

1.1. La nécessité de normes communes Vocation initiale des normes / standards :

caractéristiques techniques communes reconnues entre partenaires commerciaux Condition nécessaire à un commerce loyal Rendent possible le commerce entre pays

hétérogènes Peuvent permettre de gagner la confiance de

consommateurs étrangers vis-à-vis de produits non familiers

1.2. Les normes, outil de protection Néanmoins, réglementations différentes peuvent se traduire par

d’importantes distorsions de concurrence, et constituer des barrières aux échanges

Evaluation chiffrée de l’impact des barrières aux échanges est difficile : USDA a identifié 300 cas où des réglementations nationales

nuisent aux exportations alimentaires américaines Impact annuel estimé à 5 Mds $, dont 1,5 liés à des restrictions

sanitaires (ex. 50 millions de recettes d’exportation perdues du fait de règles européennes d’abattage de la volaille)

Commission Européenne inventorie barrières aux échanges : ex. délais d’inspections trop long

Pays les + « vertueux » en termes de protection tarifaire (ex. Australie) sont parmi ceux qui imposent les critères sanitaires et techniques les + stricts limite leurs importations agro-alimentaires.

2. Le cadre juridique international

et ses évolutions récentes

L’Organisation Mondiale du Commerce Créée en 1995 pour remplacer les Accords

du GATT Ensembles d’accords commerciaux multilatéraux

signés par les pays membres depuis 1947 L’OMC s’occupe des règles régissant le

commerce entre les pays, à l’échelle mondiale (ou presque) : S’emploie à libéraliser le commerce Cadre dans lequel des gouvernements négocient Lieu où ils règlent leurs différends Administre un système de règles commerciales

L’OMC (suite)

Cadre de négociations : cycles Actuellement (depuis 2001): cycle de Doha 1986-1994 : Uruguay Round (GATT)

Un système de règles commerciales : Règles juridiques de base du commerce

international, négociées et signées par la plupart des pays

Contrats, aux termes desquels les gouvernement sont tenus de maintenir leur politique commerciale à l’intérieur de limites convenues

L’OMC (suite)Accords :

Négociés et signés par les gouvernements Objectif: aider les producteurs de biens et de

services, exportateurs et importateurs, à exercer leurs activités,

Tout en permettant aux gouvernements de répondre à des objectifs politiques, sociaux et environnementaux.

Objectif de ces règles Favoriser le + possible la liberté des échanges Tout en évitant les effets secondaires indésirables

L’OMC (suite)

Comment ? Il s’agit de supprimer les obstacles Mais aussi d’informer les particuliers, entreprises

et pouvoirs publics sur les règles commerciales en vigueur dans le monde…

… et de leur donner l’assurance qu’il n’y aura pas de changements soudains dans les politiques appliquées Règles doivent être transparentes et prévisibles

L’OMC (suite)

Pourquoi ? Arguments économiques (théoriques) en

faveur du libre-échange : Échange mutuellement bénéfique (exploitation

par chaque pays d’avantages –absolus ou relatifs)

En présence de rendements d’échelle croissants, marchés (débouchés) + grands réduction des coûts de production

Transfert technologique

L’OMC (suite)

En pratique :

Corrélation entre ouverture au commerce et croissance du PIB

Principes du GATT et de l’OMC Le commerce devrait être : Exempt de discrimination:

Clause de la nation la + favorisée (mais bcp d’exceptions) Traitement national

Plus libre: réduction des obstacles (tarifaires et non tarifaires)

Prévisible Consolidation des engagements (agriculture)

Plus concurrentiel Décourager les pratiques déloyales

Plus favorable aux pays les moins avancés Délais d’adaptation + longs, + grande flexibilité et privilèges

particuliers.

L’OMC (suite)

Deux accords signés dans le cadre du GATT concernent plus particulièrement les politiques alimentaires :

l’accord TBT (Technical Barriers to Trade) L’accord SPS (Sanitaire et Pytosanitaire)

2.1. L’accord sur les Obstacles Techniques aux Echanges (TBT) Signé en 1979, mais portée accrue depuis

l’UR Concerne réglementations techniques,

standards, procédures d’évaluation et de conformité

Couvre : toutes les marchandises et tous les réglements techniques et les normes, y compris sur l’emballage et l’étiquetage.

2.1. L’accord TBT (suite)

Dans l’agro-alimentaire : Accord TBT applicable à toutes les règles autres que celles concernant la santé des animaux, des végétaux et des homes ( relèvent de SPS)

En outre : applicable à tout ce qui ne concerne pas la santé : Conditionnement, Composition en rapport avec certaines

dénominations, Etiquetage nutritionnel, etc…

2.1. L’accord TBT (suite) Le Comité TBT supervise l’application de l’accord :

Fonctionne depuis 1980 ; Ouvert à tous les gouvernements des Etats signataires de l’UR

(mais pas les ONG ?? À vérifier ). 3 grands principes :

Les réglementations nationales ne doivent pas faire de discrimination non justifiée entre les produits selon leur origine ;

Les mesures doivent avoir pour objet un objectif légitime, et l’atteindre de manière à entraver le moins possible le commerce ;

Sont favorisés les Etats qui respectent les normes internationales pertinentes. Le non-respect de celles-ci par un Etat peut être légitime, mais il y a alors obligation de transparence : notification aux autres

Etats des projets de réglementation pour observation + obligation de justifier la légitimité de l’objectif et l’adéquation des

mesures.

2.1. L’accord TBT (suite)

En pratique, le Comité TBT : Organe centralisateur

des notifications qd un pays met en place réglementation différente des standards internationaux

des observation des autres Etats face à ces notifications Rôle de facilitation des négociations entre Etats

Réunions bisannuelles: permettent de régler la plupart des pbmes posés

Recours aux panels pour régler les différends reste exceptionnel.

2.2. L’accord SPS Accord Sanitaire et Phytosanitaire :

Directement issu des Accords de Marrakech Entré en vigueur en 1995 Concerne réglementations et contrôles dans le

domaine de la santé des animaux, de végétaux ou des hommes.

Affirme le droit des pays signataires à adopter les « mesures qu’ils jugent nécessaires pour protéger la santé des hommes, des animaux ou des végétaux »

Mais…

2.2. L’accord SPS (suite)

Ces mesures ne doivent pas être appliquées d’une manière « arbitraire et non justifiée », à des fins protectionnistes

En particulier, les pays doivent s’appuyer : Soit sur des normes internationales reconnues :

OIE, Codex Alimentarius, etc. Soit sur une analyse de risques.

L’accord SPS encourage une harmonisation internationale des nomes.

2.2. L’accord SPS (suite) L’accord couvre en particulier :

Les caractéristiques des produits Les quarantaines Les contraintes sur les processus La certification L’inspection Les procédures de test L’étiquetage, s’il est lié à des problèmes de santé.

Contrairement à l’accord TBT, présupposé de légitimité (santé des consommateurs.)

Néanmoins, référence + contraignante aux normes internationales.

2.2. L’accord SPS (suite)

Principes sur lesquels repose l’accord : Nécessité d’une base scientifique aux

réglementations Procédure d’analyse du risque

Principe d’équivalence Acceptation de processus / méthodes différentes si elles

aboutissent au même résultat

Régionalisation Reconnaissance de régions indemnes à l’intérieur d’un

pays

2.2. L’accord SPS (suite) Prise en compte de standards internationaux

dans la définition des réglementations nationales

Droit d’un pays à établir son propre niveau de protection

pourvu qu’il soit fondé sur des bases scientifiques

Non-discrimination Entre un même produit provenant de 2 origines différentes

Transparence des réglementations Obligation de notifier + permettre contrôles ds conditions ok

Cohérence des réglementations

2.2. L’accord SPS (suite)

Et le principe de précaution ?? Article 5:7 de l’accord SPS peut être

interprété comme une clause de précaution: En effet, en l’absence de certitude

scientifique, pays sont autorisés à adopter une approche « sécurité avant tout »

Article 5:7 autorise en effet des mesures « de précaution » temporaires – à condition de prouver qu’on mène une analyse de risque.

2.2. L’accord SPS (fin) Et les pays en développement ? Article 10 de l’accord SPS recommande de «

prendre en compte les besoins des pays en développement dans la définition des normes »… … inquiète associations de consommateurs du

Nord qui craignent un nivellement par le bas des réglementations.

Cycle de Doha : « cycle du développement »: objectif affiché: que le commerce profite à tous Traitement spécial et différencié

0

100

200

300

400

500

600

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Pays en développement

Pays développés hors OCDE

Pays de l’OCDE

Nombre de mesures SPS notifiées au cours de la période 1995 2001

Sécurité des aliments 52.1%

Santé animale22.7%

Santé végétale9.0%

Objectifs multiples15.2%Protection des

populations contre parasites et maladies des plantes et des animaux

0.4%

Protection des territoires0.6%

Objectif des mesures SPS notifiées en 2000-2001

0

2

4

6

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Question SPS mineure

Question SPS importante

Nombre de nouveaux différends SPS (demandes de consultation) après échec des négociations bilatérales

3. Applications : l’importance de la jurisprudence

3.1. Différend sur la viande bovine hormonée Etats-Unis : 60% des bovins viande traités avec

des activateurs de croissance Pratique courante ds nb pays exportateurs de viande :

Canada, N-Zélande, Argentine, Uruguay. UE : Tous les activateurs de croissance proscrits

depuis la fin des années 80 Décision motivée pour des raisons de santé publique avait

des objectifs largement socio-économiques. Depuis 1989 : importations de viande hormonée

interdite dans l’UE. Contestation des Etats-Unis: pas de danger pour la santé

humaine, simple mesure protectionniste.

3.1. Différend sur la viande bovine hormonée Ayant chiffré à 110 M$ les pertes de recettes

d’exportations, Etats-Unis mettent en place des mesures de rétorsion, puis portent le différend au niveau multilatéral.

Janvier 1996 : demande d’arbitrage de l’OMC, appuyés par l’Australie, le Canada et la Nouvelle Zélande

1er différend à rentrer dans le cadre de SPS Or standards internationaux (Codex) n’identifient pas de

risques particuliers pour la santé humaine liés aux activateurs de croissance incriminés.

3.1. Différend sur la viande bovine hormonée (suite) 1997: panel d’experts de pays tiers réuni par l’OMC

juge illégitime l’interdiction des importations en l‘absence de preuves de l’existence de risques porur la

santé des 6 molécules utilisées aux US : « Niveau arbitraire » de protection du

consommateur L’UE « crée des discriminations contraires à ses

engagements » L’argument d’une « tolérance 0 pour rétablir la

confiance des consommateurs » est rejeté car dans des conditions comparables, l’UE n’a pas mis en place un niveau de protection similaire

Carbadox autorisé dans la production porcine

3.1. Différend sur la viande bovine hormonée l’UE est condamnée pour pratique protectionniste

Soit à lever l’interdiction d’importer Soit à négocier des compensations avec les pays

plaignants. Février 1998: jugement d’appel inverse certaines

des conclusions du panel Mais maintient l’insuffisance de l’analyse de risques

En 1999, Europe a refusé de se plier au jugement rendu par l’ORD Et Etats-Unis ont appliqé des mesures de rétorsion sur

divers produits en Juillet 1999.

3.2. Le différend sur le saumon australien Australie: une loi de 1975 interdit l’importation

de saumon (frais ou congelé) Motivation: éviter l’introduction de 24 maladies

risquant d’affecter les truites sauvages et les élevages commerciaux de salmonidés

L’Office International des Epizooties (OIE) : a recensé 2 de ces maladies comme

particulièrement susceptibles de se propager Recommande aux pays indemnes de prendre les

mesures de prévention nécessaires.

3.2. Le différend sur le saumon australien Canada conteste cette réglementation auprès de

l’OMC : Australie ne prend pas des mesures aussi restrictives vis-

à-vis d’autres vecteurs possibles des maladies concernées : appâts de pêche, poissons d’aquarium…

1998: panel (puis le jugement d’appel) ont retenu cet argument et considéré que l’Australie imposait un niveau de protection arbitrairement élevé pour le saumon importé, qui n’était pas imposé à d’autres importations.

Bilan Dans les deux cas, les panels se sont appuyés sur

l’analyse de risques (son insuffisance le cas échéant)

Rejet des arguments basés sur des risques liés à la levée des restrictions Dans d’autres situations relativement proches, le pays

accusé de protectionnisme tolérait des niveaux de risque non nuls.

UE condamnée pour absence totale d’analyse de risques concernant les hormones

Australie condamnée sur la base du principe de cohérence

mesures « restreignant davantage le commerce que nécessaire » pour un objectif sanitaire donné ont été clairement sanctionnées.

4. Barrières non tarifaires ou

prise en compte des aspirations des

consommateurs ?

4. BNT ou prise en compte des aspirations des consommateurs ? Difficulté, lors de la remise en question de

réglementations protectionnistes, de faire la part des choses entre Celles établies dans le but de protéger les

producteurs domestiques Celles qui répondent à d’autres objectifs, mais qui

ont comme effet induit d’imposer des obstacles aux exportateurs des pays tiers.

4. BNT ou prise en compte des aspirations des consommateurs ?Désaccords sur les attributs de la qualité Différences de point de vue importantes sur :

Les attributs pertinents (sécurité, contenu nutritionnel, goût, méthodes de production, « typicité » des produits

La façon selon laquelle ces attributs doivent légitimement faire l’objet d’une réglementation

Ex. Typicité des produits: Élément important de la législation française, puis italienne,

puis communautaire sur les signes de qualité Pas en adéquation avec l’approche « qualité » adoptée sur

un plan international ( sécurité ou conformité à un processus de production)

4. BNT ou prise en compte des aspirations des consommateurs ?Des conceptions différentes du risque… Accord SPS requiert explicitement une analyse de

risque si un pays adopte des règles techniques différentes de

celles du Codex Alimentarius (article 5:1) Cependant, pas de consensus sur ce qui constitute

un risque « justifiable » ou acceptable t.q. mentionné dans l’accord SPS Ni sur ce qui doit être privilégié dans le cadre de la

procédure d’analyse ou de contrôle des risques Ambiguité de l’interprétation du « Principe de

précaution »

4. BNT ou prise en compte des aspirations des consommateurs ?Différences culturelles ; éthique et environnement

Restrictions commerciales sont-elles justifiées pour : Degrés d’acceptations divers des biotechnologies

(OGM) Respect des droits de l’homme Protection de l’environnement, bien-être animal ?

Article XX du GATT reconnaît légitimes des restrictions commerciales pour la protection de « valeurs morales et culturelles », mais la portée pratique de cette clause n’est pas claire.

4. BNT ou prise en compte des aspirations des consommateurs ?Critères scientifiques et critères économiques Uruguay Round : grands espoirs placés dans

la référence à la « Science objective » comme base de règlement des conflits

Réalité plus complexe : Problèmes d’incertitude scientifique Détermination des normes (ex. seuils de

radioactivité) fonction de contraintes techniques et économiques

Fréquents arbitrages coûts-bénéfices implicites.

4. BNT ou prise en compte des aspirations des consommateurs ? Or les réglementations constituent souvent une

réponse à un dysfonctionnement de marché Ex. information imparfaite Légitimité économique et pas scientifique stricto sensu

Par ex. la non prise en considération des préférences des consommateurs (réticence à consommer de la viande hormonée, des OGM…) peut avoir des conséquences économiques importantes.

4. BNT ou prise en compte des aspirations des consommateurs ? Pose la question de la définition pertinente d’une

barrière non-tarifaire : SPS mesure protectionniste qui n’est pas justifiée par

une analyse de risques Baldwin (économiste) mesure qui réduit le bien-être

collectif (surplus des consommateurs + profit des producteurs – effets externes éventuels) à l’échelle mondiale

Plaide pour un recours plus systématique à l’analyse coûts-bénéfices pour juger de la légitimité des réglementations nationales.

2 exemples d’analyse économique des effets des réglementations :

Bureau, Marette et Schiavina (1998): hormones

Otsuki, Wilson et Sewadeh (2001): aflatoxines

Beaucoup reste à faire…