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Baltazar Vilches Hinojosa

Prólogo

La seguridad pública es un tema esencial en América Latina que cada vez requiere ser estudiado desde diferentes perspectivas y latitudes debido a que es un problema que atañe a todos los segmentos so­ciales de la región geográfica americana. Debido a ello los estudios transculturales y comparativos deben ser abordados a partir de la problemática local que permitan entender, atender y estructurar políticas públicas acorde a la realidad.

Específicamente se abordan experiencias y propuestas en ma­teria de seguridad ciudadana que muestran importantes logros en la definición de políticas de seguridad que se caracterizan por el reconocimiento en la importancia de la prevención de la crimina­lidad así como de la participación ciudadana. Logros fundamen­tales para comprender el fenómeno desde una perspectiva multi­dimensional que, en suma, permitan el diseño de políticas públicas incluyentes, plurales, cívicas y tolerantes dentro de un marco de respeto a los derechos humanos.

Una serie de capítulos de este texto reconocen los grandes desa­fíos que en materia de seguridad existen, lo cual muestra la nece­sidad de seguir trabajando en el estudio de esta temática así como en el establecimiento de agendas tanto nacionales como regionales de política que busquen focalizar el problema e intercambiar expe­riencias y conocimiento con relación a formas para prevenir y controlar la criminalidad.

* Secretario de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato.

� Baltazar VilcHes Hinojosa

El presente material es un trabajo labrado por los coordinadores cuyo interés es la problemática de la inseguridad ciudadana y su respectiva repercusión en diferentes ámbitos. Material que hoy se difunde gracias a la colaboración entre el Instituto Estatal de Cien­cias Penales del Gobierno del Estado de Guanajuato y la casa edi­torial Miguel Ángel Porrúa.

Estamos seguros que el contenido del presente libro contribuirá, como experiencia latinoamericana, en trabajos serios de gran alcance.

[Septiembre de 2009]

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luis González Placencia

Presentación

América Latina –como prácticamente todo Occidente– ha vivido desde los años noventa una creciente ansiedad debida al tema de la inseguri­dad. En los primeros años de esa década, los expertos observaban un cambio en los intereses del Estado, desde las grandes problemáticas re­lacionadas con la criminalidad organizada como amenaza general a la economía y a la integridad política del Estado, hasta la más convencio­nal criminalidad doméstica, aquella que la vieja criminología distinguía como criminalidad común. A lo largo de los siguientes años, ello motivó importantes transformaciones en la política criminal destinadas a imple­mentar dispositivos urbanos que a la postre se conocieron más concre­tamente como políticas de seguridad pública.

En el contexto de transiciones de distinta índole, los países de la re­gión han visto cambios que denotan que no sólo no es posible distinguir una criminalidad doméstica y común, de otra de dimensiones trasnacio­nales y organizada; más allá, en todo caso, si alguna línea existe, es hoy una línea de continuidad que explica el fenómeno criminal como una especie endémica de la fase de la modernidad que estamos viviendo: un en­tramado de intereses con matices pronunciadamente políticos en unos casos, pero con un componente económico insoslayable como telón de fondo en todos ellos.

Nuestros países, en mayor o menor medida, han experimentado los efectos de esta ansiedad debida a la criminalidad, y han visto renacer los discursos de la intolerancia y de la severidad social, e instalarse igual­mente en sectores con poder económico, tanto como en los sectores mar­ginados. La violencia asociada al delito, la visibilidad de asaltos, robos y secuestros, contribuyen a la demanda de mayor seguridad y con ello

� luis González Placencia

también a la respuesta cada vez más invasiva del Estado como opción primaria para el combate al delito. Ello se expresa en molestias que en la forma de cateos, revisiones, detenciones por sospecha y otros operati­vos son, no obstante su elevado grado de autoritarismo, aceptadas por los ciudadanos, porque se las considera necesarias.

Quizá por ello una constante en este libro es la necesidad de recon­ducir el estudio, las propuestas y las prácticas en materia de inseguridad por el camino de nuestras realidades, lo que implica lidiar con tradiciones, inercias, cosmovisiones y formas de ser que los latinoamericanos com­partimos y que no necesariamente se manifiestan en Europa, Canadá o Estados Unidos, donde los modelos de seguridad que aplicamos en Amé­rica Latina surgieron, y cuyo ámbito geográfico y cultural denota el referente para valorar sus éxitos o sus fracasos. Y es que, además de la ansiedad por el tema del delito, los latinoamericanos compartimos tam­bién una larga tradición de instituciones débiles, no profesionales; una organización pública sostenida en relaciones interpersonales familiares –en el sentido más amplio del término–, clientelismo, corrupción, ata­jismo; policías violentas y mal preparadas y sistemas de justicia –salvo quizá algunas excepciones– defectuosos y, en casos como México, pro­clives a la corrupción y la disfuncionalidad.

Ello explica por qué instaurar un paquete de prácticas preventivas, di­suasoras o represoras del delito no ha sido suficiente; es necesario pensar en reformas de Estado que involucren a toda la administración pública en la atención de un fenómeno que requiere, por así decirlo, de cirugía mayor, que impacta no sólo a las policías, ni tampoco se ciñe a las políticas de seguridad, ni siquiera al sistema de justicia penal –instituciones, orga­nizaciones, políticas y prácticas incluidas–, sino que precisa de enfoques distintos sobre el modo en el que deberíamos gestionar el tema del delito y los efectos colaterales que de esa misma gestión se sigan.

Finalmente, si la necesidad de adoptar enfoques nativos es evidente, hacerlo al extremo es obligado; en otras palabras, es obligado localizar al máximo posible nuestros enfoques; y es que, como suele decirse, la visión del bosque entero no debe obstaculizar la de cada uno de los árboles. Vista de cerca, la realidad latinoamericana posee tal cantidad de particu­laridades que difícilmente permiten observarla como una, sola y homo­

�Presentación

génea: Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, México y Perú son, incluso, dentro de sus propios límites, conjuntos de realidades tan distin­tas que obligan de hecho a hablar de Santiago, Bogotá, San José, Ciudad de Guatemala, Ciudad de México y Lima; y aun dentro de cada una de estas metrópolis no es lo mismo los Condes que San Joaquín en Chile, o la Zona Rosa que Ciudad Bolívar dentro mismo de Bogotá.

Para comprender el fenómeno de la inseguridad es necesario situarse en barrios y manzanas, y asumir la responsabilidad en los niveles más locales del gobierno, de modo que las acciones sean más directas, sus re­sultados susceptibles de evaluación y de seguimiento y sus gestores, parte misma, honestamente involucrada, de la comunidad para y en la que se trabaja.

Sin limitar la elevada posibilidad de que el lector halle en los textos que siguen una gran riqueza de ideas, observaciones acuciosas e inspira­ción para nuevos modos de entender la inseguridad, en lo personal, creo que hay al menos tres grandes llamadas de atención que emergen de los análisis que hay en estas páginas: la primera, la inseguridad no es un asunto que pueda resolverse simplemente trasladando prácticas exitosas desde un contexto ajeno al propio; la segunda, tampoco basta con enfo­ques restringidos a la policía o sólo al sistema penal, y la tercera, el ámbito de lo local no puede ser desatendido ni ignorado. En otras palabras, se llama la atención para asumir enfoques locales, integrales y que partan de lo que constituye a nuestras propias realidades. ¿Cómo se construyen dichos enfoques? Eso lo dejo a la letra de los materiales que forman este libro y la sabiduría de los lectores que tengan a bien tenerlo en cuenta.

A nombre de mis colegas en la coordinación de este proyecto y, desde luego en nombre propio, resta agradecer muy cumplidamente a Hugo Acero, Azún Candina, Laura Chinchilla, Lucía Dammert, Manuel Garro y Gabriel Prado, ellas y ellos reconocidos expertos latinoamericanos en el tema, la respuesta afirmativa y oportuna a nuestra convocatoria y su disposición para que publicáramos sus colaboraciones. Asimismo, resta agradecer la importante participación del Instituto Estatal de Ciencias Penales del Gobierno del Estado de Guanajuato quien colaboró con la editorial Miguel Ángel Porrúa para publicar este proyecto.

En lo personal, agradezco y reconozco asimismo el trabajo de José Luis Arce, a quien debemos el contacto permanente con los autores y los ama­

10 luis González Placencia

bles intercambios electrónicos y personales para persuadirles de participar, así como para solicitar su paciencia y comprensión con las dificultades que son propias de la organización de un libro que, como éste y gracias a ellos, es una pléyade. Muy especialmente reconozco y agradezco tam­bién a mi amiga y colega Metztli Álvarez, quien ha sido, literalmente, el motor de este y otros proyectos en los que hemos trabajado juntos y sin cuya tolerancia, perseverancia y capacidad para mover cielo, mar y tierra, este libro, algún otro que ya hemos publicado y los que vendrán en el futuro simplemente no habrían sido ni serían posibles.

[Verano de 2007]

11

Hugo acero Velásquez

los gobernadores y los alcaldes deben responder por la seguridad de los ciudadanos.Programa Departamentos y Municipios seguros (dms). colombia

IntroduccIón

La seguridad ciudadana en los últimos años se ha convertido en uno de los temas más importantes para los ciudadanos en cualquiera de los países de América Latina, en la medida en que es uno de los problemas que más afectan su bienestar. Contrario a las políticas de seguridad de los estados que predominaron durante las últimas décadas del siglo anterior, este problema debe ser abordado por los gobiernos locales, en coordinación con los gobiernos nacionales y con políticas integrales que deben ir desde los ámbitos preventivos, hasta los coercitivos.

Sin embargo, la seguridad ciudadana, en la mayoría de los casos, se ha reducido a los debates políticos y al aumento y profesionalización de las fuerzas de policía y de los organismos de justicia, sin que se tenga en cuenta a los gobiernos locales, llámense éstos municipios, departamentos, provincias, prefecturas, etcétera, como actores importantes para enfren­tar las problemáticas de convivencia y seguridad ciudadana. Hoy se puede asegurar que después de los atentados del 11 de septiembre en Estados Unidos, se está pasando de la seguridad de los estados a la lucha contra del terrorismo,1 bajo la dirección de los gobiernos nacionales, dejando de lado los problemas que afectan de manera cotidiana a los ciudadanos

1 Al respecto es importante aclarar que acontecimientos recientes como los ocurridos en Londres el 7 de julio del presente año, así como los atentados terroristas perpetrados en Estados Unidos el 11 de septiembre de 2001 y el 11 de marzo de 2002 en Madrid, contribuyen a que paradigmas como el de la seguridad nacional se fortalezcan, al igual que las estructuras nacionales e internacionales que los soportan.

12 HuGo acero Velásquez

comunes y corrientes en su vida, integridad y bienes, así como el manejo de local estos problemas.2

Cuando se analiza el tema de la seguridad ciudadana en el nivel de América Latina, se comprueba que la gran mayoría de los países todavía tienen una organización estatal que responde más a la seguridad nacional (a la seguridad del Estado), que a la seguridad ciudadana; es decir, que a pesar de haberse acabado hace más de 10 años la Guerra Fría,� todavía se sitúa la seguridad en términos de los enemigos internos y externos que atentan contra la estabilidad de los estados, persistiendo las estructuras y los conceptos que sustentan la doctrina de la seguridad nacional.

Son muy pocos los países en los cuales las autoridades locales, llá­mense alcaldes, gobernadores, prefectos e intendentes, tienen responsa­bilidades constitucionales y legales en materia de seguridad ciudadana. En la gran mayoría la responsabilidad de la seguridad ciudadana recae en el Presidente de la República, como es el caso de El Salvador, Ecuador, Venezuela, Perú, entre otros. En países como Brasil, Argentina y México las autonomías territoriales (estados, federaciones, gobernaciones, etcétera) han permitido que este tema se maneje en el nivel local, incluso llegando a tener cuerpos policiales propios, con la dificultad manifiesta que no existe o existe muy poca coordinación entre estas autoridades locales, las autoridades de policía y los cuerpos armados nacionales. Suele suceder, en estos últimos países, que el manejo de las problemáticas de seguridad se encuentra fraccionado, por ejemplo, en materia de delitos, mientras las autoridades nacionales atienden delitos trasnacionales como el nar­cotráfico, el lavado de activos, el contrabando, el comercio ilegal de armas y la trata de personas entre otros, los gobiernos locales manejan delitos que afectan la vida, integridad y bienes de los ciudadanos, como son los hechos de violencia y delincuencia cotidianos.

2 Lo más grave de la anterior situación, es que las autoridades nacionales todavía pretenden dar respuesta a los problemas actuales que afectan la convivencia, la seguridad ciudadana y la calidad de vida de los ciudadanos a partir de los principios y supuestos de la doctrina de seguridad nacional, mediante una centralización excesiva en manos del ejecutivo nacional del manejo de estos temas, desconociendo que las manifestaciones de inseguridad tienen características locales.

� A partir de 1945 se construye una noción de seguridad completamente ajena a la vida de los seres humanos y las necesidades de los ciudadanos comunes. La estrechez del concepto logra “dejar de lado las preocupaciones legítimas de la gente común que procuraba tener seguridad en su vida cotidiana” (Informe de Desarrollo Humano. pnud, 1994) dando prioridad a las preocupaciones e intenciones que cada Estado­nación tenía según el bloque al que pertenecía.

13los GoBernaDores y los alcalDes

Cabe anotar cómo, paralelo a lo anterior, las autoridades locales de la mayoría de los países de América Latina no se sienten responsables de estos temas, ni asumen sus responsabilidades, a pesar de que las comu­nidades, cada vez más, les demandan acciones en estas materias, como lo demuestran las distintas marchas ciudadanas que demandan más segu­ridad y que se han presentado en Buenos Aires, Ciudad de Mexico, Gua­yaquil, Quito, Bogotá, entre otras ciudades.

En Colombia, a pesar de ser el país de América Latina que más ha su­frido las consecuencias de un conflicto armado interno, el cual tiene 40 años y ha cobrado, hasta el año 2004, 529,075 vidas, hace 15 años el manejo de los temas de convivencia y seguridad ciudadana es responsa­bilidad de las autoridades locales, a saber, alcaldes municipales y gober­nadores. Sin embargo, hasta hace cerca de tres años la gran mayoría de los mandatarios locales no habían asumido esta responsabilidad, deján­dola en manos de las autoridades de seguridad y justicia.

El objetivo de este documento es dar a conocer el Programa Departa­mentos y Municipios Seguros (dms), que en el nivel de Colombia se ha venido ejecutando para que los 1,089 alcaldes de municipios y los �2 go­bernadores de departamentos, asuman sus responsabilidades constitucio­nales y legales, y se fortalezca la gestión local de estas temáticas, en el marco de las disposiciones normativas existentes, respecto al manejo de las problemáticas de convivencia y seguridad ciudadana.

En este orden de ideas, el documento se encuentra articulado en tres partes fundamentales, las cuales son:

• La primera parte, expone las razones por las cuales las problemá­ticas de seguridad y convivencia ciudadana son reglones funda­mentales de la agenda pública local y presenta un recorrido por las disposiciones e instrumentos legales que existen en Colombia en estas materias.

• La segunda parte, explica en qué consiste el Programa Departamen­tos y Municipios Seguros (dms), presentando sus logros y avances a lo largo de dos años de labores.

• La tercera parte, expone una serie de conclusiones que buscan dejar abierta la discusión sobre la pertinencia y alcances de un modelo de gestión de la seguridad y la convivencia ciudadana, que pone su én­fasis en la responsabilidad que deben asumir las autoridades locales frente a problemáticas ubicadas en tiempo y espacios específicos.

14 HuGo acero Velásquez

Las autorIdades LocaLes deben gestIonar La segurIdad de Los cIudadanos

Para nadie es un secreto que las problemáticas de convivencia y seguridad ciudadana se han convertido en un reglón fundamental en las agendas de los gobiernos locales, desplazando de los primeros lugares temas como la pobreza y el desempleo. Hoy uno de cada tres e incluso uno de cada dos ciudadanos en América Latina ha sido víctima de algún delito, según algu­nas encuestas disponibles. Igualmente se puede asegurar que el problema es más grande de lo que las cifras oficiales registran, como lo muestran las siguientes gráficas de victimización y porcentaje de no denuncia:4

Gráfica 1AS-TASA de vicTimizAción por deliToS: porcenTAJe de hoGAreS, 1998-2005

Fuente: latinobarómetro 1998-2003 y encuestas recientes (margen error 3 por ciento aproximada-mente).

4 Arturo Herrera Verdugo, La cooperación regional y la seguridad: exigencias presentes y futuras en el campo de la colaboración policial en la región. Encuentro regional de “Seguridad Ciudadana”, orga­nizado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Santiago de Chile, noviembre de 2006.

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1�los GoBernaDores y los alcalDes

Gráfica 2Al-porcenTAJe de no denunciA (“ciFrA neGrA”) de deliToS, SeGún pAíS

Fuente: encuestas nacionales.

Asimismo, es fundamental reconocer que muchos de los delitos que afectan a todos los ciudadanos tienen particularidades locales y que su solución debe ser abordada desde los gobiernos municipales, e incluso re­conocer que los delitos considerados trasnacionales como el narcotráfico, el comercio ilegal de armas, la trata de personas, el hurto de automotores, entre otros, terminan afectando a los ciudadanos en su vida cotidiana, como es el caso de la venta y consumo de drogas al menudeo, el comercio ilegal y el uso de armas de fuego en manos de los particulares, la difusión de la cultura mafiosa que se expresa en los estereotipos y en el uso indiscrimi­nado de la violencia para resolver cualquier conflicto.

Este planteamiento tiene su justificación en que las problemáticas de seguridad ciudadana, además de ser multicausales, tienen diferentes for­mas de manifestarse de acuerdo con los lugares donde se presentan, por cuanto median en ellas características culturales, sociodemográficas, con­diciones económicas y hasta en ciertas oportunidades condiciones geo­gráficas. Por otro lado, al tener las autoridades locales jurisdicciones

100

Uruguay(2004)

Colombia(2005)

Panamá(2004)

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1� HuGo acero Velásquez

sobre determinados territorios, tienen la posibilidad de intervenir en los problemas de seguridad con más elementos de juicio y a tiempo.

En este mismo sentido, cada vez es más común escuchar los reclamos y las interpelaciones que inician los ciudadanos comunes frente a las auto­ridades locales con el fin de recibir respuestas adecuadas para manejar las problemáticas locales de convivencia y seguridad ciudadana, asimismo, son claros y explícitos los interés de los ciudadanos por organizarse y desarrollar estrategias que les permitan hacer frente a estas problemá­ticas, experiencias como los Frentes Locales de Seguridad y los Frentes Empresariales de Seguridad en Colombia, así como programas como el Plan Cuadrante en Chile o procesos como los desarrollados en El Salvador mediante el Programa Sociedad sin Violencia y su Seminario Permanente sobre Violencia, promovido por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), han contribuido desde hace varios años a incluir en la agenda pública local, en uno de sus primeros renglones, las problemá­ticas de convivencia y seguridad ciudadana.

Aunque existe una buena cantidad de experiencias exitosas en la región en el manejo de ciertos aspectos de seguridad ciudadana, las cuales en algunas ocasiones han sido excelentemente documentadas, son muy pocos los procesos integrales en la materia que se han producido desde el ámbito local. Los procesos desarrollados en la ciudad de Bogotá­Colom­bia en el transcurso de nueve años consecutivos durante tres administra­ciones, así como los avances de la ciudad de Quito­Ecuador en los últi­mos cuatro años, las acciones desarrolladas por la actual administración de la ciudad de Medellín­Colombia, los intentos que actualmente está realizando la República de El Salvador en compañía de una asesoría es­pecial por parte de pnud, para empezar a manejar desde lo local las pro­blemáticas de seguridad ciudadana, así como, el ejercicio que está reali­zando en Colombia la Policía Nacional en compañía de los ministerios del Interior y la Justicia y de Defensa mediante el Programa Departamentos y Municipios Seguros (dms), se constituyen en buenos ejemplos de lo que significa que la seguridad ciudadana sea asumida por las autoridades locales.

Pese a la trascendencia de los anteriores planteamientos y a su per­tinencia en cuanto al manejo de las problemáticas de seguridad ciuda­dana, son muy pocas las administraciones locales que en América Latina

1�los GoBernaDores y los alcalDes

han liderado procesos en la materia con buenos resultados. De igual forma, son muy pocos los estados en los que la normatividad permite que sean las autoridades locales las responsables del tema de seguridad ciudadana.

coLombIa: fundamentos LegaLes e Instrumentos de gestIón de La convIvencIa y segurIdad cIudadana

Con la promulgación de la Constitución de 1991, el concepto de orden público, que era utilizado para definir una serie de situaciones que aten­taban contra la seguridad del Estado, se extendió a otros ámbitos como la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana (artículo 21�, cpc). Así, apareció constitucionalmente el concepto de convivencia ciu­dadana que, junto con el de seguridad ciudadana, que no aparece en la Constitución, reorientaron la mirada y acción del Estado hacia la tran­quilidad y seguridad de los ciudadanos, y no exclusivamente hacia la seguridad de las instituciones.

De acuerdo con lo anterior, la Constitución estableció que “los alcaldes y gobernadores deben conservar el orden público en el municipio y en de­partamento, respectivamente, de conformidad con la ley y las instruccio­nes y órdenes que reciba del Presidente de la República”. Igualmente, de­terminó que “los alcaldes y gobernadores son las primeras autoridades de policía en sus jurisdicciones” y que “La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que imparta estos mandatarios por conducto del respectivo Comandante”.

De esta manera la Constitución de 1991 le dio la amplitud al concepto de orden público y además determinó, de manera clara, que el presidente, los gobernadores y los alcaldes son los responsables del “manejo del orden público” en sus respectivas jurisdicciones, lo que incluye, desde luego, la seguridad de los ciudadanos frente a cualquier hecho que pueda afectar su vida, integridad, bienes y honra, tal como lo establecen los artículos 189, 296, �0�, �15 y ��05 y las leyes que existen para tal fin.

5 La Constitución Nacional, establece: Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […]

�. Dirigir la fuerza pública y disponer de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República.

1� HuGo acero Velásquez

Estas facultades fueron desarrolladas posteriormente por la Ley 4 de 19916 y la Ley 62 de 199�, que estableció que los alcaldes y gobernadores “deberán diseñar y desarrollar planes y estrategias integrales de seguri­dad con la Policía Nacional, atendiendo las necesidades y circunstancias de las comunidades bajo su jurisdicción”. Esta Ley en su artículo 16 estable­

4. Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.5. Dirigir las operaciones de guerra cuando lo estime conveniente.6. Proveer a la seguridad exterior de la República, defendiendo la independencia y la honra de la

Nación y la inviolabilidad del territorio; declarar la guerra con permiso del Senado, o hacerla sin tal autorización para repeler una agresión extranjera; y convenir y ratificar los tratados de paz, de todo lo cual dará cuenta inmediata al Congreso.

Artículo 296. Para la conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes.

Artículo 303. En cada uno de los departamentos habrá un gobernador que será jefe de la admi­nistración seccional y representante legal del Departamento; el gobernador será agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público […]

Artículo 315. Son atribuciones del alcalde: […]2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones

y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligen­cia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.

Artículo 330. De conformidad con la Constitución y las leyes, los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus co­munidades y ejercerán las siguientes funciones:

7. Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional.

6 La Ley 4 de 1991 en sus artículos 9o. y 12 establece que:• “Las órdenes y decretos del Alcalde en materia de policía, serán de aplicación preferente e

inmediata frente a las disposiciones y medidas que adopten los inspectores y demás auto­ridades de policía de su jurisdicción” (artículo 9o.).

• “El alcalde, como jefe de Policía en el Municipio, puede revocar las decisiones tomadas por los Comandantes de Estación o Subestación, o quien haga sus veces en relación con las contravenciones y demás decisiones de su competencia. cuando éstas sean violatorias de la legalidad o cuando la conveniencia pública lo exija para la conservación y manteni­miento del orden público” (artículo 12).

• En casos de perturbación grave del orden público el alcalde amparándose en la ley 1�6 de 1994 puede

a) Restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos. b) Decretar el toque de queda. c) Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes. d) Requerir el auxilio de la fuerza armada en los casos permitidos por la Consti­

tución y la Ley. e) Dictar dentro del área de su competencia, los reglamentos de policía local nece­

sarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al artículo 9o. del decreto 1�55 de 1970 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen.

1�los GoBernaDores y los alcalDes

ció las siguientes atribuciones y obligaciones de los de los gobernadores y alcaldes en relación con los comandantes de policía.

1. Proponer medidas y reglamentos de policía, de conformidad con la Constitución y la Ley, a las asambleas departamentales o a los con­sejos municipales, según el caso, y garantizar su cumplimiento.

2. Impartir órdenes a la Policía Nacional atinentes al servicio, por con­ducto del respectivo comandante.

�. Disponer con el respectivo Comandante de la Policía, el servicio de vigilancia urbana y rural.

4. Promover en coordinación con el Comandante de Policía programas y actividades encaminadas a fortalecer el respeto por los derechos humanos y los valores cívicos.

5. Solicitar al Comandante de Policía informes sobre las actividades cumplidas por la institución en su jurisdicción.

6. Emitir un concepto en forma periódica sobre el desempeño del Co­mandante de la Policía.

7. Convocar y presidir el Consejo de Seguridad Departamental o Mu­nicipal y desarrollar los planes de seguridad ciudadana y orden público que apruebe el respectivo Consejo.

8. Verificar el cumplimiento del Código Nacional de Policía y en cuanto al conocimiento y corrección de contravenciones por parte de los Comandantes de Estación.

9. Solicitar el cambio motivado del Comandante titular de la Policía que se halle en ejercicio de sus funciones.

10. Pedir a las instancias competentes que se investigue disciplinaria­mente a los oficiales, suboficiales y agentes que presten sus servi­cios en la respectiva jurisdicción.

11. Analizar las necesidades de la Policía Nacional y promover ante la Asamblea Departamental o ante el Concejo Municipal, según el caso, la destinación de partidas presupuestales para el efecto.

Para el cumplimiento de estas funciones, los alcaldes y gobernadores cuentan con instrumentos operativos que les permiten gestionar las polí­ticas de convivencia y seguridad ciudadana, como son: los consejos de se­

20 HuGo acero Velásquez

guridad y comités de orden público, municipal, metropolitano y regio­nal, los fondos de seguridad, la elaboración de los planes de seguridad y la participación ciudadana.

consejos de segurIdad

Los consejos de seguridad son espacios donde se reúnen y trabajan de manera coordinada las autoridades de seguridad y justicia, las reuniones se realizan mensualmente o de manera extraordinaria cuando las cir­cunstancias lo ameritan, convocados y presididos por la primera auto­ridad en el nivel local o regional (gobernadores o alcaldes), al cual deben asistir obligatoriamente los comandantes de policía y demás fuerzas armadas, las organizaciones de justicia, el procurador o los organismos estatales que promuevan los derechos humanos.

A través de estos consejos, se busca que el alcalde o gobernador, junto con las autoridades armadas, de justicia y otros agentes pertinentes, dis­pongan de mecanismos para el análisis de la violencia y la delincuencia, para asegurar el orden público, preservar la tranquilidad, la convivencia ciudadana y fortalecer las formas de coordinación interinstitucional bajo los preceptos y directrices que imparta el alcalde.

Es importante tener en cuenta que las autoridades municipales tienen la facultad de programar sesiones con la participación de dirigentes cí­vicos, gremiales, representantes de organizaciones comunitarias, movi­mientos políticos, e igualmente llevar a cabo sesiones de trabajo en veredas, corregimientos, barrios, áreas metropolitanas o regiones, con el fin de escuchar las inquietudes de los distintos sectores sociales sobre los pro­blemas de seguridad, vinculándolos en este proceso a la solución de dichas cuestiones, dentro de los planes locales de seguridad y estableciendo vee­durías cívicas para su adecuado y cabal cumplimiento.

comItés de orden púbLIco

Dentro de cada municipio funciona un comité de orden público, integrado por el alcalde y gobernador, quien lo preside, el comandante de las fuerzan

21los GoBernaDores y los alcalDes

militares con jurisdicción en cada territorio y el comandante del depar­tamento de policía. Este comité se encuentra facultado para el empleo legítimo y proporcionado de la fuerza pública y de los distintos orga­nismos de seguridad y es el responsable de poner en ejecución los planes de seguridad respectivos.

fondos de vIgILancIa y segurIdad

De acuerdo con las normas vigentes dentro de cada municipio, se tiene la posibilidad de crear fondos de vigilancia y seguridad en el ámbito local, con el objetivo de obtener recursos para financiar las distintas activida­des que garanticen la convivencia y la seguridad ciudadana, además de inversiones en bienestar social, convivencia pacifica, desarrollo comuni­tario y en general todas aquellas inversiones sociales que permitan una presencia real del Estado. Estos fondos se alimentan de una contribución espacial, que es un porcentaje (5 por ciento) sobre el valor total de los contratos de obras públicas.

pLanes de segurIdad

Como ya se hacía explícito anteriormente, hasta hace muy poco tiempo el orden público y la seguridad ciudadana, era de manejo exclusivo de los organismos de seguridad del Estado y su tratamiento era esencialmente coercitivo y fundamentado en el uso indiscriminado de la fuerza como mecanismo privilegiado en la protección de los derechos ciudadanos.

Actualmente, no es suficiente enfrenar los fenómenos de seguridad y violencia por medio de la trilogía policía­prisión­justicia, es necesario que las administraciones locales desarrollen una política de seguridad y con­vivencia de carácter integral que contemple tanto acciones preventivas como de control.

En este orden de ideas, las administraciones locales desarrollan y eje­cutan políticas de seguridad y convivencia ciudadana, bajo la responsabi­lidad de la primera autoridad en el nivel de estas jurisdicciones. Una polí­

22 HuGo acero Velásquez

tica integral, que sin descuidar las acciones coercitivas frente al accionar delincuencial y los diversos hechos de violencia, fortalece las acciones pre­ventivas, buscando consolidar relaciones sociales basadas en el respeto a la vida y los derechos humanos. Todos estos esquemas apuntan, de ma­nera esencial, a retomar las obligaciones del Estado en cuanto garante de libertades y derechos individuales.

Esta priorización está fundamentada en los altos índices de violencia y en el lamentable proceso de banalización de la vida, que ha conllevado a asumir de manera natural el aumento progresivo de los homicidios, los hechos violentos trasmitidos en los medios de comunicación y observa­dos en el interior de la cotidianidad vivida en los hogares y las calles.

Las administraciones locales están en la obligación de diseñar planes de seguridad y convivencia ciudadana, sustentados en el fortalecimien­to de los mecanismos sociales y culturales de control frente a la trasgre­sión de las normas, la agresión, el apoyo a la convivencia pacífica y la re­solución pacífica de conflictos, buscando garantizar los bienes, la honra y la vida de las personas.

Estos planes de convivencia y seguridad, se incorporan a los planes de desarrollo a nivel local, lo cual permite un mayor margen de maniobra en la asignación de recursos para el tema, el fortalecimiento de los orga­nismos de seguridad y hacer más eficiente y efectiva la acción de la justicia.

De forma específica, los planes de seguridad y convivencia, articulados al plan de desarrollo local:

– Impulsan los mecanismos de participación.– Recuperan la convivencia ciudadana en zonas inseguras y preser­

van la seguridad en áreas tranquilas.– Establecen mecanismos extrajudiciales de gestión y tratamiento pa­

cífico de conflictos.– Promueven la defensa de los derechos humanos.– Acompañan los distintos programas de un presupuesto para su

financiación.– Fijan responsabilidades, metas y plazos para el cumplimiento de los

planes establecidos.

23los GoBernaDores y los alcalDes

– Deben evaluarse periódicamente.– Crean canales amplios y confiables para que la ciudadanía pueda

ejercer una veeduría sobre la marcha del mismo.

El monitoreo e implementación del plan está en cabeza de la Secretaría de Gobierno o como se denomine en los municipios en departamentos, los cuales prestan todas las medidas jurídicas necesarias para la aplica­ción obligatoria de los programas en cabeza de las autoridades munici­pales y departamentales (Decretos y resoluciones).

partIcIpacIón comunItarIa

En materia de seguridad y convivencia ciudadana, ninguno de los actores implicados, sean autoridades civiles, policiales, comunidad organizada o el ciudadana común, puede estar al margen de la búsqueda de solu­ciones y el diseño de programas realistas, de fácil ejecución y apropiados para cada problemática de seguridad. La participación ciudadana en asuntos de seguridad se desarrolla de acuerdo con las particularidades de la situación que se pretende abordar y las características de las poblacio­nes afectadas. Los gobiernos locales promueven una nueva y positiva actitud ciudadana hacia los asuntos de seguridad ciudadana en general y hacia un uso de la fuerza legítimo, particularmente logrando que la ciudadanía asuma su parte correspondiente en la compleja función po­licial.

La cooperación del conjunto de la sociedad con la función policial por medio de su activa y permanente participación en diversas y creativas prácticas de prevención y control del delito, con certeza contribuyen en gran medida a generar y mantener las condiciones de tranquilidad y segu­ridad que demanda el normal desarrollo de la vida colectiva.

La solidaridad ciudadana, la colaboración y el fortalecimiento de las redes comunitarias de los vecindarios y barrios, son decisivos a la hora de implementar los diferentes programas; logrando una alianza estraté­gica entre autoridades y ciudadanía en el ámbito local, se garantizará una reducción en los factores de riesgo generadores de focos de inseguridad en los distintos municipios.

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programa departamentos y munIcIpIos seguros (dms): hace de una experIencIa LocaL una estrategIa nacIonaL de segurIdad cIudadana

Teniendo en cuenta los buenos resultados en materia de convivencia y seguridad ciudadana logrados en los últimos años en Bogotá7 y de acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales que responsabi­lizan a los gobernadores y alcaldes del manejo de la seguridad, la Policía Nacional, acompañada de otras instituciones del Estado y contando con la valiosa cooperación técnica y financiera de Agencia para el Desarrollo de la Embajada de Estados Unidos y de expertos de la Universidad de Georgetown, empezó en marzo del año 2004 a implementar el Programa dms, el cual buscó desde su inicio fortalecer la gestión de la seguridad ciudadana a nivel de los 1,098 municipios y de los �2 departamentos en que está dividido territorialmente el país.

El Programa partió de reconocer que no existía, de manera explícita, una política de seguridad ciudadana y de constatar como paralelo la cre­ciente diversificación e incremento de las manifestaciones de inseguridad e intranquilidad ciudadana, la mayoría de los alcaldes y gobernadores habían declinado su responsabilidad esencial en la conducción de los pro­blemas relativos al orden público y a la convivencia y seguridad ciuda­danas, delegándola en las autoridades armadas.

Para su diseño y puesta en práctica, el Programa reconoció la diver­sidad de la sociedad colombiana, así como la complejidad de la violencia y la inseguridad en sus múltiples expresiones, que varían en intensidad y formas de expresión en cada región y que se deben tener en cuenta a la hora de asumir y dar soluciones a los problemas de convivencia e inse­guridad que hoy enfrentan la mayoría de los ciudadanos.

7 Los alcaldes Antanas Mockus y Paul Bromberg (1995­1997), Enrique Peñalosa (1998­2000) y Antanas Mockus (2001­200�), asumieron de manera directa el manejo de los problemas de segu­ridad y convivencia dando cumplimiento a lo establecido en la Constitución y la legislación vigente. Cabe destacar cómo desde el año 1995, la administración distrital elaboró e implementó un plan integral de seguridad y convivencia, que sin descuidar las funciones de control a las actividades delincuenciales a través del uso legítimo de la coerción, ejecutó una serie de proyectos y programas orientados a la prevención y al mejoramiento de la convivencia ciudadana. Este plan dio como resul­tado la disminución de los índices de homicidios de una manera ejemplar, pasando de 4,�52 homi­cidios comunes en 199� a 1,582 en 2004.

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El objetivo de este Programa ha sido el de fortalecer el manejo de la convivencia y seguridad ciudadana en el nivel local, mediante acciones en­caminadas a procurar la concurrencia de los esfuerzos interinstituciona­les de los organismos de seguridad y justicia, las administraciones locales y las comunidades organizadas, para afrontar los problemas asociados a la violencia y la delincuencia.

En este sentido, se ha venido capacitando a los alcaldes y goberna­dores en seminarios­talleres en los siguientes temas:

• Legislación existente para el manejo de la convivencia y la seguridad ciudadana.

• Responsabilidades que tienen los mandatarios locales en estas ma­terias.

• Instrumentos para gestionar estos temas (consejos de seguridad, comités de orden y fondos de seguridad).

• Manejo de la información de violencia y delincuencia.• Elaboración de planes integrales de seguridad.• Mecanismos de seguimiento y evaluación de los planes de seguri­

dad ciudadana y convivencia.• Participación ciudadana en materias de Convivencia y seguridad

ciudadana.• Manejo de crisis.• Manejo y atención de actor terroristas.

De acuerdo con los temas de capacitación, se han elaborado tres car­tillas, la primera sobre las responsabilidades constitucionales y legales de los alcaldes y gobernadores, la segunda, sobre los instrumentos de gestión de la seguridad y la convivencia ciudadana, y la tercera un protocolo de manejo de eventos de terrorismo. Estas cartillas son utilizadas como herramientas prácticas en los seminarios­talleres.

Asimismo, se han elaborado documentos de carácter interno dirigi­dos a comandantes de Policía de los departamentos y municipios con el fin de capacitarlos de manera específica en la elaboración de los planes de convivencia y seguridad, de tal forma, que identifiquen claramente las diferencias que existen entre estos planes, que resultan más integrales y en

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los cuales se cuenta con la participación de las autoridades territoriales y la comunidad en general y los planes de vigilancias, que son de carácter técnico y que en algunas oportunidades se limitan a acciones que sólo responden a la prevención situacional de los delitos.

Hasta la fecha se han realizado los siguientes eventos:

1. En marzo de 2004 el Primer Seminario Nacional de Gobernadores y Comandantes de Departamento orientado a capacitar a las auto­ridades en lo que se refiere a la normatividad para la gestión y ma­nejo de la convivencia y la seguridad ciudadana. Al evento asistieron 28 gobernadores y �2 comandantes de policía departamentales.

2. Entre los meses de abril y mayo de 2004, se realizaron ocho talleres regionales sobre los mecanismos de gestión de la seguridad. A estos eventos asistieron �85 alcaldes, 12� secretarios de gobierno y 220 presidentes de concejos municipales.

�. En el mes de junio de 2004 se capacitó en temas de gestión de la seguridad ciudadana y planeación a �2 secretarios de gobierno y �2 comandantes operativos de los departamentos y a los jefes de gestión de los respectivos comandos.

4. Para la elaboración de los planes locales de convivencia y seguri­dad ciudadana, entre junio y noviembre de 2004, se realizaron 26 talleres departamentales con la asistencia de 802 alcaldes munici­pales, �16 secretarios de Gobierno, 1,107 comandantes de Policía, 70� presidentes de Consejo y 2�6 invitados especiales.

5. Con el fin de evaluar los resultados del primer año del Programa y de fortalecer las acciones que se habían desarrollado se realizó el Se­gundo Foro Nacional de Gobernadores, Alcaldes de Ciudades Ca­pitales y Comandantes de Policía en el mes de enero de 2005.

6. Se realizaron 28 de �2 talleres departamentales durante los meses de marzo a mayo de 2005. El objetivo de estos talleres era elaborar de manera conjunta entre las autoridades territoriales de todos los departamentos y municipios del país y la policía los planes lo­cales de convivencia y seguridad ciudadana para el año 2005 y parte del 2006.

7. A partir de finales del mes de julio de 2005 se realizaron ocho reunio­nes regionales, con la asistencia de los gobernadores, los coman­

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dantes departamentales, los comandantes de las regiones de Poli­cía y las demás autoridades de seguridad y justicia del Estado, con el fin de fortalecer el trabajo interinstitucional para el manejo del orden público territorial.

8. Durante el desarrollo el Programa se diseñó y colocó en funciona­miento la página web del Programa (www.policia.gov.co), en la cual se puede consultar toda la información sobre el dms. De igual forma, se inició la construcción de una base de datos sobre la nor­matividad que existe en todos los departamentos y municipios del país sobre disposiciones en materia de convivencia y seguridad ciu­dadana, la cual se encuentra en permanente actualización y a dis­posición de los interesados en la página web del Programa. La razón fundamental de esta acción es ir recopilando los avances norma­tivos que se presentan en la materia, de tal forma que las autorida­des de todo el país encuentren allí referentes útiles para su gestión y disposiciones que pueden replicar en sus territorios.

9. Se diseñó, elaboró y distribuyó una revista del Programa en el nivel nacional que permite divulgar las acciones del Programa y las accio­nes que en convivencia y seguridad ciudadana se están produciendo en el ámbito local. Al momento se han editado dos números.

10. Con el fin de generar procesos de retroalimentación se inicio desde comienzos de 2005 un proceso de distribución de la infor­mación que genera el Programa en el medio de expertos naciona­les e internacionales en el tema, de tal forma que se puede propi­ciar un espacio de sana discusión en el cual se enriquezcan no sólo la experiencias de Colombia, sino las experiencias que se han desarrollado en otras naciones.

11. En la actualidad se está trabajando, de manera directa e intensiva, con cerca de 220 municipios, en los cuales existen serios proble­mas de violencia y delincuencia, con el objetivo de ayudarles a elaborar estrategias para enfrentar estas problemáticas en el inme­diato, mediado y largo plazo.

12. Se diseñó y aplicó un diplomado de Gestión Municipal de la Convi­vencia y la Seguridad Ciudadana, dirigido a 58 municipios.

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Hasta el momento el Programa dms ha logrado que la mayoría de los alcaldes y gobernadores:

1. Asuman las funciones constitucionales y legales que tienen en el manejo de la seguridad y la convivencia ciudadana, como primeras autoridades de policía.

2. Diseñen e implementen planes de seguridad y convivencia de acuer­do con los resultados de los diagnósticos elaborados por los orga­nismos de seguridad y de justicia.

�. Destinen recursos presupuestales, especialmente través de los fondos –cuenta de seguridad y redireccionamiento de ciertas rentas loca­les–, para el apoyo y desarrollo de los programas de seguridad, preventivos y coercitivos.

4. Creen o fortalezcan los sistemas de información de violencia y delincuencia.

5. Realicen las reformas necesarias para crear una estructura admi­nistrativa al interior de las secretarías de Gobierno que coordine, elabore y haga seguimiento de la política pública de convivencia y seguridad ciudadana.

6. Integren a la comunidad a los procesos de diseño, implementación y evaluación de las políticas en materia de seguridad y conviven­cia ciudadana, buscando su vinculación activa en las soluciones a los diferentes problemas.

7. Difundan los planes de seguridad y convivencia, de tal forma que cada autoridad o ciudadano se convierta en promotor y ejecutor de los programas.

8. Generen procesos de integración con representantes del sector pri­vado que les permitan desarrollar acciones con juntas en la ma­teria.

9. Formalicen el funcionamiento mensual del Consejo de Seguridad, como escenario privilegiado de decisión, análisis y toma de decisio­nes en materia de seguridad y convivencia.

10. Y, finalmente, se conviertan en líderes en la promoción de la convi­vencia y la seguridad ciudadana.

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Con base en el trabajo adelantado por el Programa dms y los esfuerzos que las autoridades han realizado en el marco de la Política de Seguridad Democrática, Colombia ha avanzado mucho, en los últimos tres años la violencia homicida se redujo en �8.5 por ciento, al pasar de 28,8�7 homicidios en 2002 a 17,728 en 2005, es decir se paso de una tasa de 64 homicidios por cada 100,000 habitantes en 2002 a �8 en 2005, como se puede ver en la siguiente gráfica. Igualmente, es importante reconocer que los demás delitos han disminuido y que hoy es más seguro recorrer el país, pero hace falta mucho camino para considerar que Colombia es un país seguro y por tanto competitivo.

Gráfica 3TASAS de homicidioS. colombiA, 1961-2005

Fuente: información policía nacional, centro de investigaciones criminológicas (cic) y medicina legal, colombia.

refLexIones fInaLes

Como lo demuestra el caso colombiano y el Programa Departamentos y Municipios Seguros (dms), en los últimos años se ha producido un despla­zamiento en la concepción del manejo de la seguridad en el nivel local, dándole un sentido mucho más integral y enfocado esencialmente hacia

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el ciudadano. Igualmente, se ha precisado que las diferentes instituciones del Estado tiene un papel que cumplir en la prevención y el control de la violencia y la delincuencia, y en el incremento de la percepción positiva frente a la situación de seguridad, aspecto que no está a cargo exclusi­vamente de la policía y de los organismos de justicia.

Indiscutiblemente, en Colombia con el Programa Departamento y Municipios Seguros (dms) se ha presentando un avance muy importan­te en cuanto al manejo de las problemáticas en materia de convivencia y seguridad ciudadana en el nivel local. Este avance ha permitido que se produzcan procesos de empoderamiento por parte de los gobernadores y alcaldes, que han redundando en mejores niveles de convivencia y segu­ridad ciudadana.

Lo anterior ha sido posible en la medida en que en Colombia es clara la subordinación que debe existir por parte de la policía frente a las auto­ridades civiles legítimamente elegidas, así como la claridad que existe en cuanto a los principios que deben regir los procesos de descentralización administrativa y territorial en las diferentes temáticas, entre los cuales la coordinación y la complementariedad son fundamentales. Esta subor­dinación, la diferenciación clara de las funciones y la mirada civilista que desde la policía se tiene respecto al tema de convivencia y seguridad ciu­dadana, sin desconocer en ningún momento las acciones que esta misma institución desarrolla para hacer frente al conflicto armado interno, han permitido un accionar coherente por parte de las instituciones y han dado mayor integralidad a las políticas de seguridad.

Pese a los anteriores avances, resulta claro que actualmente existe un vacío fundamental al momento de ejecutar planes y programas en ma­teria de convivencia y seguridad ciudadanas, que es más fuerte en el ámbito local, como es la falta de recursos. En este orden de ideas, es fun­damental continuar trabajando en el estudio y análisis de diferentes opcio­nes para destinar recursos a este importante punto de la agenda local y nacional.

Para aumentar el pie de fuerza de la policía, fortalecerla y desarrollar programas preventivos y de justicia, se requieren recursos, no basta con poner un impuesto por una sola vez, como alguna vez se pensó en Co­lombia; es necesario que se discuta con los ciudadanos y poderes legisla­tivos alternativas de financiación de la seguridad. Es importante tener en cuenta que actualmente los ciudadanos no son renuentes al pago de

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impuestos o gravámenes que vayan dirigidos a la seguridad, existen varias experiencias que así lo demuestran.8

Es importante resaltar que la especial condición de Colombia debido a su conflicto armado interno, ha permitido que de manera tímida algunas administraciones territoriales reconozcan que las problemáticas de segu­ridad ciudadana deben tener un tratamiento especial y diferente, frente a las dinámicas propias del conflicto armado interno y que este tratamiento especial, indiscutiblemente, debe continuar presentándose bajo dos su­puestos; primero, la necesidad de que las autoridades locales asuman sus responsabilidades sobre el tema y, segundo, la necesidad de manejar las problemáticas de seguridad ciudadana desde una perspectiva integral y civilista que garantice que los ciudadanos son el centro de la preocupa­ción en la materia y que sólo atendiendo las necesidades y demandas de éstos se lograrán altos niveles de institucionalización y eficiencia en ma­teria de seguridad.

Finalmente, no se puede negar que en algunos municipios de Colom­bia se ha reconocido que los delitos trasnacionales, como el narcotráfico, la trata de personas, el comercio ilegal de armas, el contrabando, entre otros, terminan afectando la seguridad de los ciudadanos en su diario vivir, motivo por el cual se han empezado a controlar desde lo local las acti­vidades o manifestaciones de estos delitos.

bIbLIografía

Centro de Investigaciones Criminológicas (CIC), Policía Nacional de Colombia.Fiscalía General de la Nación. Medicina Legal y Ciencias Forenses, Colombia. Herrera Verdugo, Arturo, La cooperación regional y la seguridad: exigencias presentes

y futuras en el campo de la colaboración policial en la región, Encuentro regional de “Seguridad Ciudadana”, organizado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Santiago de Chile, noviembre de 2006.

Imprenta Nacional de Colombia, Diario Oficial, Constitución Política de Colombia, 1991, Ley 4 de 1991 y Ley 62 de 199�.

pnud, Informe de Desarrollo Humano, 1994., Programa Sociedad sin Violencia y su Seminario Permanente Sobre

Violencia, El Salvador, 2004.

8 Quito, Guayaquil, Medellín y Cartagena (impuesto a la telefonía) y Pereira (impuesto al comercio).

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azún candina Polomer

seguridad ciudadana y sociedad en chilecontemporáneo. Delincuentes, políticas y sentidos de una sociedad

eL nuevo deLIto

En las novelas policiales, los crímenes son cometidos por individuos sa­gaces que elaboran complicados ardides para acabar con sus víctimas y escapar de la justicia. El ambiente del crimen suele ser refinado: villas cam­pestres, balnearios de invierno o calles de ciudades famosas como Lon­dres, París o Nueva York. Los policías son sabuesos que siguen metódi­camente las pistas dejadas por los sospechosos. Finalmente, esos policías logran develar el misterio. El gato entre las palomas (como se titulaba una de las numerosas novelas de Agatha Christie) es atrapado, y todo vuelve a la coherente y segura normalidad. La versión televisiva de dichas his­torias no es muy diferente: los policías son arriesgados paladines que persiguen a psicópatas sangrientos o mafiosos millonarios. A veces el mafioso gana, pero no por mucho tiempo. Los malvados siempre son castigados. Al final, corresponden a un mundo dividido en buenos y malos; en personas decentes y pacíficas (la mayoría) y personas inde­centes y violentas (la minoría).

Ese tipo de historias policiales parecen ser las favoritas del público masivo y “global”, y también de la prensa chilena. Los delitos cometidos por asesinos en serie, en la clase alta y/o entre la gente famosa son la pri­mera prioridad de los editores periodísticos chilenos a la hora de publicar esas noticias. Como menciona un trabajo de Cecilia Dastres, un asalto en Las Condes recibe más atención periodística que uno en Conchalí, y si el robo ocurre a un personaje conocido, es “más noticia” que a alguien desconocido. La violencia del asalto o el monto de lo robado son la se­gunda prioridad a la hora de informar.1

1 Cecilia Dastres, ¿Visiones personales, ideología o mercado al momento de informar? Un análisis de las noticias sobre inseguridad ciudadana desde el emisor, Santiago de Chile, CESC, Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile, noviembre de 2002 [Capítulo VII].

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Lamentablemente (para los editores) los delitos violentos y con re­sultados fatales son allí poco frecuentes. La gran mayoría de lo que el Ministerio de Interior chileno llama “delitos de mayor connotación social”2 ocurre en las zonas céntricas y populares de las grandes ciudades. Sus actores son (tanto agresores como víctimas) las personas comunes y corrientes. En Chile, la mayor parte de los homicidios se producen entre hombres jóvenes y bajo la influencia del alcohol o de otras drogas, tanto en el caso del agresor como de la víctima. Según estadísticas de 1999 para el caso de los homicidios, 95 por ciento de los hechores eran hombres y 44 por ciento tenían entre 20 y 29 años; 11 por ciento no había estudia­do nunca, 46 por ciento había asistido parcial o totalmente a la educación básica y sólo 8 por ciento tenía alguna forma de educación superior. De ellos, 58 por ciento tenía antecedentes de delitos contra la propiedad. En torno al perfil de las víctimas de homicidio, era similar: 16 por ciento de las víctimas tenían entre 10 y 19 años, y 44 por ciento, entre 20 y 29 años. Es decir, 60 por ciento eran jóvenes, hombres y presentaban bajos niveles educacionales. Los homicidios se cometían principalmente de noche; tres de cada cuatro homicidas se encontraba bajo los efectos del alcohol u otras drogas, y dos de cada tres víctimas también lo estaba.� Asimismo, los estudios muestran que prácticamente todos los “delincuen­tes profesionales” (cogoteros, asaltantes, lanzas) recluidos en las cárceles chilenas fueron niños abandonados, que desertaron pronto de la escuela y se iniciaron robando para comer.4 Asimismo, el enorme porcentaje de las denuncias por abuso policial se registra en contra de hombres jóve­nes de sectores populares; obreros, comerciantes ambulantes y jóvenes en edad escolar.5

Nada de refinados y solitarios asesinos que matan por grandes he­rencias o para dominar el mundo, como vemos. Y nada de metódicos poli­cías que descubren paso a paso la marca del gato entre las palomas.

La situación de Chile ni lejanamente es la peor de su contexto. Según los cálculos de Naciones Unidas, América Latina es una de las regiones más violentas del mundo en estos términos. Las grandes ciudades lati­

2 Entendiéndose por ello los homicidios, asaltos, violencia doméstica, agresiones sexuales y robos con violencia contra la propiedad y las personas.

� Fundación Paz Ciudadana, Caracterización del Homicidio en Chile, Santiago, 1999.4 Luis Barros, Planificación de la actividad delictual en casos de robo con violencia o intimidación,

Santiago de Chile, CESC, Universidad de Chile, marzo de 200� [Capítulo I].5 Claudio Fuentes, “Denuncias por violencia policial el Chile”, documento PDF, www.flacso.cl

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noamericanas –ciudad de México, Sao Paulo, Río de Janeiro, Cali, Bogo­tá– están entre las ciudades más “peligrosas” del planeta. Según los datos de las Naciones Unidas, en el periodo 1996­1999, 77 por ciento de los ha­bitantes de América Latina fue víctima de delitos comunes en los últi­mos cinco años, comparado con 45 por ciento en Asia y 61 por ciento en Europa Occidental, y sólo cercano a 74 por ciento registrado en África.6 Se considera que, según las estadísticas, la criminalidad violenta aumentó sostenidamente en la región desde la década de 1970 en adelante.

Mencionando uno de los numerosos ejemplos acerca de cómo estos fenómenos han afectado la vida cotidiana de nuestros habitantes metro­politanos, en Brasil hace ya años se convirtió en un buen negocio vender muñecos (bonecos) de tamaño natural, imitando a un hombre que se instala en el asiento del copiloto y acompaña a las mujeres conductoras solas en Río y Sao Paulo. Su precio podía alcanzar hasta los dos mil dólares, dependiendo de la sofisticación de su hechura.7 En América Latina, incluso crímenes cuyos blancos solían ser las personas ricas se han vuelto una amenaza para quienes tienen mucho menos, como el secuestro. El enrejado de calles y pasajes y la contratación de guardias privados ya no es algo que hacen sólo los más adinerados.

El delincuente, y en especial el delincuente urbano, se ha transformado en nuestro monstruo social. Puede atacar a cualquiera. Basta volver un poco tarde a casa, basta confiar en un desconocido para que ocurra. A veces, no es necesario nada; sólo estar ahí. Las personas no se detienen cuando uno de estos delitos está ocurriendo; es mejor seguir de largo. De todas maneras, no es mucho lo que se puede hacer, y no se sabe qué tan peligroso puede ser ese asaltante. El triángulo clásico de los estudios sobre el delito (agresor­oportunidad­víctima) parece engrosarse y estar en todos los lugares, en todos los horarios, en todas las facetas de la vida. Para el caso de Chile, como escribía Hugo Frühling en el año 1999,

El crecimiento de la acción represiva del gobierno y de las actuaciones de los grupos armados concitan preocupación y temor, pero provocan bajos índices de incertidumbre. […] Lo mismo ocurre con las acciones terroris­tas, las que sólo en contadas ocasiones afectan a terceros no involucrados

6 Datos de la Encuesta de Victimización de Naciones Unidas, 2000. 7 Elizabeth Sussekind, “Los precios de la inseguridad”, Boletín Policía y Sociedad Democrática,

año I, núm. 1, CED, septiembre de 1998.

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en el conflicto político central. Algo distinto ocurre en la actualidad respec­to del temor a la delincuencia.8

Las encuestas actuales del Ministerio del Interior chileno muestran que, por ejemplo, en 1997, 12 por ciento de los encuestados había sido objeto de robo en la calle; 80 por ciento de ellos consideraba que era bas­tante probable o muy probable que sería víctima de un delito igual en los próximos 12 meses. Con respecto a otro tipo de delitos contra las personas, aproximadamente 2 por ciento de los encuestados revelaron haber sido objeto de una agresión sexual o violación, y 50 por ciento de los mismos pensaba que podía volver a ocurrirle en los próximos 12 meses.9

De tal manera, estas visiones contienen una paradoja. Mientras se ase­vera que la delincuencia sí ha aumentado en Chile durante las últimas décadas y que los debates sobre la seguridad ciudadana son un tema “nuevo” en Chile, se afirma que esta delincuencia no es tan alta como parece, que los niveles de delito y violencia en Chile son mucho menores que en otros países latinoamericanos y que la “inseguridad subjetiva” de los chilenos no tiene tanto que ver, en verdad, con índices de crimi­nalidad o violencia muy altos.

¿Qué hay de cierto tras estas informaciones? Refiriéndose a las cifras del delito, el largo ensayo acusatorio de Ramos y Guzmán subraya que en el Chile de la década de 1990, “las personas tuvieron más posibilidades de perder su empleo que de sufrir un robo con violencia; de ser víctimas del abuso policial que de ser asesinadas; de que una empresa los engañara (vendiéndoles un producto defectuoso o aplicándoles intereses abusivos) que de ser víctimas de un hurto”10

Asimismo, el estudio indica que si las denuncias por robo aumenta­ron en los últimos 20 años en 144 por ciento, la mayor parte del alza (100 por ciento) se produjo en la década de 1980 –antes de la llegada de la democracia–, indicando que las dos mayores alzas del periodo se re­

8 Hugo Frühling, “Violencia e Inseguridad en el Chile Moderno”, en ¿Vivimos inseguros los chilenos?, Santiago de Chile, Cuadernos del Segundo Centenario, núm. 10, 2000, p. 77.

9 Encuesta Nacional sobre Seguridad Humana, CEP­PNUD, 1997. 10 Marcela Ramos y Juan A. Guzmán, La guerra y la paz ciudadana, Santiago de Chile, LOM

Ediciones, 1999, p. 4�. Los datos provienen de la Corporación de Asistencia Judicial, el Ministerio del Interior y el Servicio Nacional del Consumidor.

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gistran coincidiendo con periodos de crisis económica: 1982 y 1998. El hurto, otro delito definido como muy preocupante para los chilenos, tuvo dos grandes etapas de alza: 1982­1986 (50 por ciento) y 1992­1999 (70 por ciento). De hecho, el lapso entre 1991 y 1994 –cuando se instala con mayor fuerza el discurso público de auge de la delincuencia– las cifras de hurtos bajaron en el país.11 Ahora, debe agregarse que desde 1994 hasta el año 2000, las denuncias por robo, por ejemplo, aumenta­ron espectacularmente, sobrepasando los índices de todo el periodo desde 1944 en adelante,12 como puede verse en el cuadro 1 y las gráficas 1 y 2.1�

cuadro 1denunciAS de roboS y hurToS.

FrecuenciA y TASA (x 100,000 hAbiTAnTeS)

Año Población país Hurtos Tasa Robos Tasa

1948 5’854,715 20,835 355.9 14,935 255.11949 5’962,981 22,573 378.6 13,902 233.11950 6’081,931 23,584 387.8 14,951 245.81951 6’202,797 23,130 372.9 14,907 240.31952 6’332,409 21,367 337.4 13,439 212.21953 6’469,786 20,381 315.0 13,603 210.31954 6’613,955 21,278 321.7 13,578 205.31955 6’763,940 22,175 327.8 13,552 200.41956 6’920,390 22,194 320.7 14,241 205.81957 7’083,958 21,027 296.8 13,916 196.41958 7’253,666 19,859 273.8 13,590 187.41959 7’428,539 19,528 262.9 13,548 182.41960 7’607,600 20,321 267.1 15,145 199.11961 7’793,440 19,129 245.5 14,958 191.91962 7’986,710 17,606 220.4 14,832 185.71963 8’183,524 18,639 227.8 16,129 197.11964 8’379,998 20,899 249.4 18,723 223.41965 8’572,247 20,454 238.6 19,881 231.91966 8’760,948 19,940 227.6 19,773 225.71967 8’948,692 17,786 198.8 19,767 220.91968 9’134,462 18,070 197.8 19,758 216.31969 9’317,241 17,213 184.7 21,298 228.61970 9’496,014 17,553 184.8 25,228 265.71971 9’669,935 16,513 170.8 27,671 286.2

11 Ramos y Guzmán, op. cit., pp. 44­45. 12 Los datos desde 1944 hasta 1994 fueron tomados de la investigación realizada por Hugo

Frühling. Desde 1994 a 2000, fueron recabados para este trabajo. 1� Fuente: Anuario Estadístico de la República de Chile, INE, 1948­1976. Anuario de Estadísticas

Policiales de Carabineros de Chile, INE­Carabineros, 1977­2000. Estimaciones y Proyecciones de Po­blación 1950­2050, INE­Celade, 1996.

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cuadro 1 (Continuación)

Año Población país Hurtos Tasa Robos Tasa

1972 9’839,683 17,845 181.4 31,597 321.11973 10’006,524 17,952 179.4 27,630 276.11974 10’171,727 15,848 155.8 21,706 213.41975 10’336,560 18,157 175.7 28,698 277.61976 10’449,098 17,825 170.6 29,351 280.91977 10’658,494 15,705 147.3 26,901 252.41978 10’817,638 16,100 148.8 27,765 256.71979 10’979,419 15,295 139.3 29,449 268.21980 11’146,726 15,514 139.2 31,679 284.21981 11’318,558 13,927 123.0 29,398 259.71982 11’492,991 14,292 124.4 38,570 335.61983 11’671,524 16,979 145.5 45,648 391.11984 11’855,655 18,052 152.3 51,747 436.51985 12’046,884 21,690 180.0 63,814 529.71986 12’246,720 22,082 180.3 71,215 581.51987 12’454,160 22,961 184.4 67,831 544.61988 12’666,946 19,802 156.3 61,719 487.21989 12’882,818 17,685 137.3 61,082 474.11990 13’099,513 19,118 145.9 76,719 585.71991 13’319,726 18,205 136.7 81,804 614.21992 13’544,964 15,457 114.1 74,182 547.71993 13’771,187 16,102 116.9 74,779 543.01994 13’994,355 17,576 125.6 72,058 514.91995 14’210,429 19,769 139.1 72,544 510.51996 14’418,864 25,088 174.0 81,694 566.61997 14’622,354 24,940 170.6 82,183 562.01998 14’821,714 27,559 185.9 87,792 592.31999 15’017,760 33,889 225.7 108,494 722.42000 15’211,308 40,391 265.5 110,672 727.6

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Gráfica 1TASA de roboS

Gráfica 2TASA de hurToS

Sin embargo, estos datos siempre pueden cuestionarse; las denuncias no son los delitos. En ciertos delitos (asalto menor, robo de especies, o incluso delitos más serios como las agresiones sexuales o las lesiones) las personas a menudo no denuncian los hechos por distintos motivos: el bajo valor de lo sustraído, evitarse engorrosos trámites judiciales o no confiar en que el sistema de justicia les será de ayuda. En el caso del trá­fico de drogas, es un hecho reconocido –pero muy poco medible cuantita­

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tivamente– que en los lugares donde el tráfico se concentra, los residen­tes tienen más reticencia o temor a denunciarlo. Cabe resaltar también la situación inversa: si hay un mejoramiento en la imagen y la eficiencia del sistema de justicia, policía y prevención (en los niveles nacional o local) las denuncias también aumentarían; las personas empezarían a considerar que vale la pena denunciar los delitos, y la “cifra negra” dis­minuiría considerablemente, con una aparente alza delictual que en realidad no es tal.14

Es por ello que, en el estudio comparado en el nivel internacional, el delito de homicidio es utilizado como uno de los más confiables para acer­carse a la realidad de violencia de un país, dada su baja tasa de subno­tificación o subregistro. Hugo Frühling, en un trabajo publicado en el año 2000, presentó las tasas de homicidios por cada 100,000 habitantes desde 1944 hasta 1994, basado en las órdenes de investigar de la Policía de Investigaciones de Chile, su relación con el total de las órdenes de inves­tigar por delitos y la población del país. La información entregada en un cuadro muestra que las tasas se mantienen relativamente estables du­rante 50 años (una tasa que varía de 10 a seis cada 100,000 mil habitantes, aproximadamente). Los años en que las tasas son más altas son 1946 (10.22), 1947 (10.72) y 1970 (10.2). Se registra una baja durante 1990 a 1994. De hecho, los dos últimos años del periodo investigado (199�­1994) muestran la tasa más baja de todo el periodo: 4.71 y 4.64 por cada 100 mil habitantes.15 En 1994­2000, según la investigación realizada para este trabajo, la tasa de homicidios no aumentó significativamente, e incluso estuvo por debajo del promedio “histórico”, como puede verse enseguida (cuadro 2 y gráfica �).16

14 De hecho, en medios académicos y gubernamentales en el nivel internacional cada vez se expande más la convicción de que las encuestas de victimización y no las tasas de denuncia son una manera mucho más precisa de medir los cambios en la frecuencia y volumen de la actividad delictual.

15 Hugo Frühling, op. cit., pp. 84­85. 16 Fuente: Anuario de Estadísticas Policiales de Investigaciones de Chile, INE­Policía de Investiga­

ciones, 2000. Estimaciones y Proyecciones de Población 1950­2050, INE­Celade, 1996. Elaboración propia.

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cuadro 2homicidioS. órdeneS de inveSTiGAr y TASA (x 100,000 hAbiTAnTeS)

Órdenesdeinvestigar Año Poblaciónpaís homicidios Tasa

1994 13’994,355 650 4.641995 14’210,429 548 3.861996 14’418,864 633 4.391997 14’622,354 532 3.641998 14’821,714 561 3.781999 15’017,760 676 4.502000 15’211,308 744 4.89

Gráfica 3TASA de homicidioS

Los nuevos conceptos: La seguridad como un estado de La socIedad

¿Cómo llegamos a esta situación? Parte de la respuesta sólo puede bus­carse seriamente en los antecedentes histórico­políticos recientes de dicho auge.

Según declaraciones del subsecretario del Interior hechas en el año 2002,17 a comienzos de la década de 1990 el recién asumido gobierno

17 Conferencia “La Investigación Académica y su Importancia para la Política del Gobierno en Materia de Seguridad Ciudadana”, dictada en el Primer Seminario Internacional Sobre Nuevos Métodos y Antiguos Desafíos en la Investigación sobre la Policía, Vera Institute of Justice y Centro de Estu­dios en Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile, 18 de noviembre de 2002.

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democrático chileno había hecho planes para temas como la vivienda, la salud o la educación pública, pero había un tema que no había sido rele­vante en su agenda: el control del delito y la violencia, y de un término que entonces recién comenzaba a pronunciarse en nuestro medio polí­tico: la seguridad ciudadana. Sabemos que la mayor parte del discurso crítico a la dictadura y de los debates de los años ochenta se habían cen­trado en otros temas de las arenas social, económica y política: el pro­blema de la marginalidad, el cómo y cuándo se realizaría la transición a la democracia, las cuentas pendientes de abusos a los derechos huma­nos, o el modelo económico que adoptaría el Estado. Ni la oposición ni la dictadura habían prestado especial atención al problema del delito, ni siquiera en las propagandas electorales de los años 1988 y 1990.

En verdad, el primer tema asociado con seguridad ciudadana no fue la delincuencia común ni su “auge”, sino las acciones armadas de grupos radicales de izquierda en los inicios del periodo democrático. El actor que alzó la voz contra la incapacidad del gobierno para contener las acciones de dichos grupos –asaltos bancarios, asesinatos selectivos y secuestros– fue precisamente la derecha política, que había pasado a ser oposición. El secuestro de Cristián Edwards y el asesinato del senador por la UDI Jaime Guzmán Errázuriz,18 realizados por el FPMR19 en 1991, fueron los hechos más relevantes en dicho posicionamiento. Era allí, entonces, donde se situaba también el debate académico. En una publi­cación hecha por la Corporación de Investigación para el Desarrollo (Cinde) en 1992 –titulada Seguridad Ciudadana– y que reunió artículos de Beltrán Urenda, Hugo Frühling, Augusto Varas, Roberto Durán y Guillermo Sunkel, entre otros, el tema transversal (y principal) era la go­bernabilidad y estabilidad del Estado en la recién inaugurada democracia y el debate sobre cómo las acciones terroristas vulneraban la seguridad del Estado y la misma democracia. La delincuencia común fue sólo tan­gencialmente considerada en dichos trabajos, y como un hecho mucho menos grave que la violencia armada con objetivos políticos.20

18 Cristián Edwards es hijo de uno de los empresarios más importantes del país en la prensa escrita, Agustín Edwards. Jaime Guzmán Errázuriz fue acaso el más destacado intelectual que dio su apoyo a la dictadura.

19 El Frente Patriótico Manuel Rodríguez fue una organización de izquierda armada, nacida como brazo militar del Partido Comunista Chileno en la década de 1980.

20 Cinde, Estado y seguridad ciudadana, Santiago de Chile, Cuadernos del Foro ’90, Ediciones Cinde, núm. �, 1992.

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Fue después del virtual desmantelamiento de los grupos armados que seguían funcionando cuando el tema se redirigió hacia la delincuen­cia común. La dupla seguridad ciudadana/terrorismo prácticamente no volvió a ser mencionada, ni por la oposición ni por el gobierno. Actual­mente, y aun si se revisa la bibliografía más reciente, es como si nunca hubiese existido.

La Fundación Paz Ciudadana, creada por Agustín Edwards en 1992 y que reunía un directorio políticamente amplio recibió, evidentemente, una vasta difusión en los medios. Su sitio web entrega una versión de la historia donde aquel “empujón inicial” también está minimizado:

A comienzos de la década de 1990, la sociedad chilena enfrentó un fenómeno inesperado de fuerte incremento de la delincuencia, tanto en número de delitos, como en diversificación de sus formas y aumento de la violencia con que muchos de ellos eran perpetrados. Asimismo, se detectaron, en ciertos casos, formas di­ferentes de organización para la actividad delictiva. Incluso se registraron graves casos de delincuencia extremista que se había supuesto que desaparecería con el restablecimiento de la plena democracia, en ese año y síntomas de expansión de redes de narcotráfico hacia Chile.El país no estaba preparado para ese fenómeno, ni en el plano psicológico ni en el técnico ni en el institucional. Sobrevino un largo periodo de debate público, que adquirió fuertes ribetes políticos en muchos momentos, en torno a las causas y responsabilidades por este aumento de la delincuencia.21

A partir de allí, el tema de la seguridad asociada al incremento de los delitos se posicionó como un asunto fuerte de la oposición de derecha al gobierno democrático, mientras el gobierno intentaba seguir el ritmo y cumplir el papel que se le demandaba. Las medidas, en líneas gruesas, han sido las siguientes.

En primer lugar, el aumento de los recursos de las policías. El pre­supuesto de carabineros e investigaciones se ha duplicado en los últimos 15 años, y la dotación de carabineros ha aumentado en 20 por ciento en el mismo periodo. En segundo término, el gobierno ha creado oficinas y programas dedicados al tema de la seguridad ciudadana, a fin de di­señar políticas en el nivel nacional y destinar fondos en el nivel local destinados a la prevención y control del delito. Entre estos planes se

21 (www.pazciudadana.cl). Las cursivas son nuestras.

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pueden mencionar, en la actualidad, el Plan Comuna Segura/Compro­miso Cien –que libera fondos concursables para planes de prevención del delito en el nivel local–, el Programa Barrio Seguro –cuyo objetivo es en­focar recursos en barrios populares fuertemente afectados por fenóme­nos de narcotráfico y violencia– y el SIG, sistema en el cual se ingresan los datos de denuncias de las policías y se construyen mapas digitaliza­dos de la criminalidad en las mayores ciudades chilenas. Por último y en términos del sistema de justicia –uno de los peor evaluados por los ciudadanos en cuanto a su efectividad contra la delincuencia– Chile está implementando la reforma procesal penal: una reforma integral del procedimiento penal, cambiando un sistema inquisitivo por uno de ca­rácter acusatorio, basado en los principios de la separación de funciones, la oralidad y la inmediación. Los principales elementos del proyecto son la existencia de un juicio oral a cargo de jueces letrados; la reformulación del Ministerio Público, como elemento indispensable para la acusación; la organización de la Defensoría Pública de los acusados, y las modifi­caciones orgánicas necesarias a cada reforma. En términos generales, esta reforma busca separar las funciones de investigar y de juzgar, que hoy están radicadas en una sola persona, el juez del Crimen, de modo que los procesos puedan dar garantías a todos. Está en marcha en todo el país desde 2006.

Debe decirse que tras estas medidas no ha existido un solo concepto de seguridad. Para Andrés Domínguez, asesor del director general de la Policía de Investigaciones y abogado conocido por su participación en el movimiento de derechos humanos chileno, la seguridad no es lo opuesto a los derechos humanos, sino precisamente uno de ellos: el derecho a sentirse seguro, a confiar y a que se ofrezcan todas las garantías de vivir pacíficamente. Para la derecha, la seguridad ciudadana –a comienzos de la década de 1990 fuertemente ligada al control de los grupos armados de izquierda– luego de su rápida neutralización ha derivado en aquello que, en las primeras publicaciones sobre el tema, era secundario; el alza de los delitos y la violencia asociada a ellos, la cual debe prevenirse (pre­vención situacional y social) y reprimirse (sistema de justicia más duro, eficiente y rápido).

Existe también un concepto sociológicamente más complejo del pro­blema de la seguridad ciudadana: se trata del concepto de Seguridad

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Humana, acuñado por el Programa de Naciones Unidas para el De­sarrollo (PNUD). En resumidos términos, plantea como hipótesis de tra­bajo que son las tensiones de la creciente modernización vivida por Chile las que han provocado “tensiones” que explican la contradicción entre un país en definitivo y sostenido crecimiento económico, y el creciente “ma­lestar” de los chilenos, que no sienten confianza en el futuro, han per­dido lazos sociales y viven crecientes procesos de individuación. En su informe de 1998, dice:

La Seguridad Humana consistiría, entonces, en la existencia y disposición de los mecanismos sociales que hagan posible la manutención de la com­plementariedad (el equilibrio) entre esas tensiones… en el caso chileno, podría argumentarse que la supremacía del cuadrante referido a la modernización de los sistemas, en especial de la economía, estaría provocando desconexio­nes y asintonías entre todos los cuadrantes, afectando sobre todo la subje­tividad individual y colectiva.22

La utilidad del concepto de seguridad humana para políticas basadas en el “ajuste”de la realidad social a las realidades económicas es clara. La seguridad humana permite tratar conflictos estructurales profundos (precarización del empleo, creciente desigualdad social, retirada de servi­cios sociales para todos) como problemas que en verdad no son tales; se trata sólo de las tensiones provocadas por la modernización del país, la cual es aceptada como un proceso sentado y como la única moderniza­ción que podría haberse llevado a cabo. El auge de la delincuencia, el miedo ante el futuro, la vejez, la cesantía y la desconfianza en el Estado son los dolores de ese cambio. Como subrayó Carlos Ruiz en una deta­llada reflexión a ese respecto: “La modernización, entendida como la expansión de la racionalidad instrumental al conjunto de la vida social, es lo que otorga a la vida social su eficiencia y dinamismo. Es, por lo tanto, inevitable. Al mismo tiempo, la persona debiera ser el eje y el sujeto de estas transformaciones. Pero esa exigencia choca con la expan­sión de la racionalidad instrumental.2�

Esta contradicción está presente incluso en textos críticos de la se­guridad ciudadana como sólo control y represión de la delincuencia. En

22 PNUD, Las paradojas de la modernización, Santiago de Chile, p. 18. 2� Carlos Ruiz, “Seguridad y desarrollo. Notas sobre el Informe de Desarrollo Humano Chile 1998.

Las paradojas de la modernización”, en CED, ¿Vivimos inseguros los chilenos?, Santiago de Chile, CED, p. 42.

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un trabajo de Patricia Arias, se reconoce que la seguridad es un tema multiforme, pero se afirma que:

Aun cuando la seguridad ciudadana puede extenderse hacia ámbitos tan diversos como los accidentes de tránsito, las catástrofes naturales, la salud pública, los atentados contra el medio ambiente, el desempleo, diversas formas de marginalidad, la delincuencia y otros, es evidente que el núcleo central al que se ha reducido –en tanto causante del sentimiento de insegu­ridad de la población– y objeto de la misión urgente del Estado, lo consti­tuye la delincuencia y la criminalidad.24

Si se examinan los programas de gobierno respecto de la seguridad ciu­dadana, este marco conceptual (y sus contradicciones) está claramente presente en sus análisis. Ello es visible en dos aspectos. Primero, la se­guridad ciudadana no es sólo la lucha contra el delito; es una especie de estado de seguridad, que ha sido dividido por los estudios más recientes en seguridad objetiva y subjetiva. Mientras la (in)seguridad objetiva es la posibilidad real de ser justamente objeto de un acto delictivo, la subjetiva es definida por el temor a esos riesgos, coincida o no con los datos de la realidad. Se arguye que la inseguridad subjetiva es tan dañosa como la objetiva para la sociedad; provoca fragmentación de los lazos sociales, desconfianza entre las personas y hacia las instituciones, pérdida de plusvalía de propiedades y zonas urbanas completas y gastos de segu­ridad privada que podrían dedicarse a otras actividades.25

En segundo lugar, los delitos y comportamientos (los “desórdenes so­ciales”) que el gobierno ha decidido enfrentar como el problema central de la seguridad ciudadana son principalmente aquéllos relacionados con los delitos directos contra la persona y la propiedad (hurtos, robos, asal­tos, homicidios, delitos sexuales, violencia doméstica y tráfico de drogas). Junto a ello, lo que se busca combatir es la inseguridad subjetiva, el miedo a los Otros, que provocaría individuación y fragmentación social, pérdida de los lazos comunitarios y desconfianza en las instituciones. Debe des­tacarse aquí un hecho de la mayor importancia. La seguridad subjetiva

24 Patricia Arias, Democracia y seguridad ciudadana: una mirada humanista, Cuadernos del CED núm. 12, CED, Ediciones del Segundo Centenario, Santiago de Chile, 2000, p. 9.

25 Tulio Kahn, Policía comunitaria. Evaluando una experiencia, Cuadernos del CED, Área Seguridad Ciudadana, CED, agosto de 200�.

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y objetiva no está ligada a otros delitos (o comportamientos) que calza­rían bastante bien con las “tensiones” de la modernización propuestas por la seguridad humana. Delitos como la corrupción, la estafa y la violencia institucional no son mayormente considerados en la órbita de estos estudios ni estas nuevas instituciones, al menos en el caso chileno. Las encuestas hechas por el gobierno o la oposición no preguntan a las per­sonas si junto a ser objeto de delitos (o temer delitos) como el asalto, la agresión sexual o el robo a sus casas, han sido objeto de estafas, usura o abusos por parte de las autoridades. Por motivos no explícitos, ellos no son considerados delitos de “mayor connotación social”. Una y otra vez, a pesar de las declaraciones generales y abstractas que admiten que la (in)seguridad es un problema amplio y profundo, un hecho social y no un manojo de comportamientos aislados de mentes enfermas, en la práctica las políticas públicas y la investigación académica dedicada al tema vuelven a focalizarse en la prevención y el control de ciertos deli­tos, en el sistema policial y de justicia, en los menores “en riesgo” y en la rehabilitación de la población reclusa, compuesta muy mayoritaria­mente por hombres y (en menor porcentaje) mujeres de los sectores po­pulares de las grandes ciudades.

El contexto internacional

Junto a ello, debe mencionarse en esta “nueva” seguridad ciudadana la fuerte influencia internacional en la definición de los problemas de la se­guridad: qué es, cómo debe enfrentarse y hasta dónde hay que realizar reformas en dicho sentido. La mayor parte de las iniciativas hoy al uso y del vocabulario para hablar del tema de la seguridad –desde el medio académico hasta la prensa– se han poblado de términos antes desconoci­dos y de teorías nuevas, y ninguna de ellas ha sido elaborada en la reali­dad latinoamericana. La policía comunitaria (community policing), las estra­tegias de Tolerancia Cero (Zero Tolerance), las estrategias de resolución de problemas (problem solving) y otras, han venido no sólo a Chile, sino a América Latina como un alimento al problema –al parecer insoluble desde el interior– del delito y su auge. Han sido elaboradas e importadas principalmente en países del hemisferio norte, como Estados Unidos, Canadá, el Reino Unido y España.

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De hecho, la similitud en cuanto a lenguaje e iniciativas de todos los “nuevos programas” de seguridad en el nivel hemisférico es notable. Sus objetivos suelen resumirse en los siguientes puntos: el aumento de la seguridad objetiva y subjetiva; la reducción de delitos como narcotráfico, homicidio, robo violento a la propiedad y las personas, violencia domés­tica y delitos sexuales; y en la reforma de las instituciones existentes (especialmente las policías y el sistema de justicia). Para ello, en prácti­camente todos los países se han creado reparticiones gubernamentales específicamente dedicadas al tema de la seguridad (generalmente depen­dientes de los ministerios del Interior o de Justicia o de instancias locales similares en los municipios o gobernaciones) y se ha estimulado la par­ticipación ciudadana a partir de consejos de seguridad o juntas vecinales de seguridad. Se busca que estos consejos sean un espacio de encuentro entre vecinos, funcionarios públicos y policías para lograr el gran obje­tivo de que las personas participen y colaboren en la prevención del delito y aumenten su confianza en la policía y el sistema de justicia. Asi­mismo, la informatización y el mapeamiento digitalizado de los delitos se ha convertido en una técnica reputada como muy valiosa para poder contar con datos “duros” para combatir el delito en el nivel urbano, y en particular de las grandes ciudades latinoamericanas.

Un buen ejemplo de esa influencia internacional y de cómo antiguas instituciones han puesto a la seguridad ciudadana entre sus objetivos es­tratégicos en América Latina y Chile, es el comportamiento del BID en los años más recientes. El Banco Interamericano del Desarrollo (BID o IDB, por sus siglas en inglés) es una institución que se creó en 1956 para “colabo­rar a acelerar el desarrollo económico y social en América Latina y el Caribe”. Originalmente creado como una institución de apoyo al desarrollo industrial y agrícola –es decir, con préstamos dedicados al desarrollo pro­ductivo de los países latinoamericanos– el BID ha mantenido una larga relación con Chile, apoyando proyectos de la Corporación de Fomento de la Producción (Corfo) y en el periodo 1974­1989, otorgando présta­mos que se dedicaron principalmente al desarrollo de las centrales hi­droeléctricas chilenas, “Todos los importantes proyectos hidroeléctricos realizados en el periodo (Antuco, Colbún­Machicura, Alfalfal, Canutillar y Pehuenche) recibieron aporte financiero del Banco, el que alcanzó en total 794.� millones de dólares”.26

26 www.idbd.org

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La misma página del Banco informa que, a partir de la década de 1990, la situación fue algo diferente. Los préstamos concedidos por el Banco se focalizaron, a través del gobierno, en proyectos locales y fueron canalizados a través de instituciones bancarias privadas. El sitio web de la institución informa que,

el BID fue un socio clave del gobierno en sus esfuerzos por estimular el desarrollo del país y apoyar sus proyectos de inversión. Chile recibió tres préstamos que sumaron más de US$5�0 millones para apoyar el desarrollo de la pequeña y mediana empresa. El Programa Multisectorial, ejecutado por la Corporación de Fomento de la Producción (Corfo), fue canalizado, a través del sistema financiero, en forma de créditos a mediano y largo plazo a empresas privadas para inversiones en todos los sectores de la economía, a excepción de vivienda y desarrollo urbano. Debido a que Corfo usó la mo­dalidad de intermediación financiera a través de bancos y empresas de leasing –en lugar de la colocación directa de recursos a los sujetos del cré­dito– este Programa adicionalmente favoreció el desarrollo del mercado de capitales del país.

Aunque el BID mantiene como uno de sus principios que su ayuda busca producir cambios significativos en el largo plazo, también acepta que hay condiciones a corto y mediano plazo donde su papel es impor­tante, a través de la asesoría técnica y también del préstamo de fondos. En una entrevista publicada en su sitio institucional, Ricardo Santiago27 puntualizó que,

específicamente en términos de reformas institucionales, el BID busca impul­sar la creación de las denominadas “redes de seguridad” que son sistemas que ayudan a los más pobres en circunstancias de crisis de la actividad econó­mica y social. Son dos cosas distintas que el Banco tiene que hacer: una de largo plazo, tratar de crecer, fomentar la competitividad, promover una distribución más equitativa del ingreso, y en lo más inmediato con relación a las crisis es tratar de defender a las poblaciones más vulnerables.

Es en ese contexto del mediano plazo donde el BID ha ingresado en el tema de la seguridad ciudadana. Allí se enmarca, por ejemplo, el Proyecto

27 Ricardo Santiago es el gerente de la Región 1 del BID, y supervisa todos los proyectos del Banco en Brasil, Argentina, Chile, Paraguay, Uruguay y Bolivia.

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BID de apoyo al Programa Barrio Seguro, que se ejecuta bajo la tutela de la División de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior de Chile. Según la descripción institucional, el préstamo aprobado por el BID invo­lucra la realización de un Programa de Prevención de la Violencia en Barrios Vulnerables, por un total de 15 millones de dólares, de los cuales cinco son el aporte local y 10 corresponderían a un préstamo del BID. La propuesta del BID es, en resumidos términos, intervenir directamente en dichas zonas a través de lo que se ha denominado Enfoque Integral, Enfoque Participativo, Enfoque Territorial y Enfoque Intersectorial. Ello quiere decir, en la práctica, focalizar la intervención en la elevación de la autoes­tima de las personas y el estímulo a sus propias capacidades, estimular la organización y participación barrial en el programa, identificar la his­toria propia y las relaciones particulares de los barrios e integrar en el nivel local los programas sociales de ministerios y servicios públicos que apoyen a los habitantes (“pobladores”) de estos barrios, especialmente en las áreas de educación, salud, vivienda, recreación y deportes.

Iniciativas no iguales a la anterior, pero basadas en los mismos princi­pios, podemos encontrarlas en otros países de América Latina. Una poli­cía más cercana a la comunidad; estímulo a la organización ciudadana para que acepte el tema de la seguridad como un asunto que le es propio y en el que debe participar; financiamiento internacional dedicado a pro­yectos de corto y mediano plazo, coordinado con los gobiernos, para disminuir la inseguridad o la mala evaluación ciudadana de la seguri­dad. Como expresó el BID en una publicación de fines de los noventa: “no es posible, tal vez, enfrentar las ‘causas profundas’ de la delincuencia para solucionarla; sin embargo, el catastrofismo sería lo peor que po­dría pasarnos: hay que trabajar en planes y medidas concretas que puedan paliar un poco las situaciones de violencia y temor que vivimos”.

eL comportamIento hIstórIco de La segurIdad cIudadana como tema de debate en La socIedad chILena

Sin embargo, la caracterización anterior suele adolecer de una omisión importante: el análisis singular y pormenorizado de lo que ha sido el discurso hacia el delito, su prevención y control antes de que la seguridad

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ciudadana se transformara en una de las vedettes de nuestra chilena cotidianeidad, es decir, cuando delincuentes y penas eran un tema de cri­minólogos y asistentes sociales, cuando se albergaban en la trasera cró­nica roja de los periódicos, y no en la portada dominical ni en los cinco minutos iniciales del noticiero. Postulamos aquí que profundizar en esa realidad es de la mayor importancia en el contexto actual, tanto para com­prender el éxito de la instalación actual de la seguridad ciudadana como para pensar en las rutas posibles que el tema puede seguir más adelante.

Si retrocedemos a la década de 19�0, parece haber dos ejes o conduc­tos de entrada básicos para entender las visiones sobre la seguridad y la delincuencia en el Chile de la época; la idea de que la vagancia y la po­breza aumentan, y que los modelos tradicionales de familia y moralidad están en decadencia. En el decenio 19�0­1940, las grandes causas apun­tadas de la criminalidad son tres: las causas morales, de larga data en la explicación de la criminalidad popular chilena,28 las causas médicas, cuyas enfermedades endémicas y hereditarias predisponen al delito, y las cau­sas sociales, que apuntan al ambiente negativo que arrastra a la crimi­nalidad en los sectores populares.

Las “causas morales” del delito son casi las mismas que se apunta­ban a fines del siglo xIx y comienzos del xx; el medio ambiente “vicioso y pervertido” en que vive un porcentaje importante del bajo pueblo chileno, donde no recibe una formación moral: familias mal constituidas, con hijos ilegítimos, padres alcohólicos, madres de dudosa moralidad sexual y niños explotados. Salvador Allende los ve como la vastísima zona de la población mal adaptada a la vida social; los “malvivientes”, quienes son “una etapa de transición entre la honestidad y el delito”.29 Junto a las anteriores e indisolublemente ligadas a ellas –pues unas provocan las otras– las razones de herencia anormal, las llamadas razones médicas; enfermedades venéreas, alcoholismo, epilepsia y tuberculosis,�0 que des­truyen al bajo pueblo. Ellas influyen en producir individuos enfermos y predispuestos al delito.

28 Véase Gabriel Salazar, “Ser niño ‘huacho’ en la historia de Chile (siglo xIx)”, en Revista Pro­posiciones, núm. 19, Ediciones SUR, Santiago de Chile, 1990, Capítulo III, pp. 67 y ss. Allí se analiza en detalle la política del Estado chileno decimonónico y del Centenario en relación con la delincuen­cia; es un fenómeno de las clases bajas, que debe ser controlado mediante la reclusión y represión de vagos, huachos y mujeres de vida libre.

29 Salvador Allende, “Higiene mental y delincuencia”, Resumen de tesis de grado para optar por el título de médico cirujano, Universidad de Chile, 19��, p. 16.

�0 Salvador Allende, op. cit., tercera parte.

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Finalmente, las causas sociales y económicas, también estrechamente relacionadas con lo anterior. Se apunta principalmente a dos de ellas: el “industrialismo”, que destruye a la familia tradicional y hace que los deli­tos aumenten en el medio urbano, y la crisis económica de la década de 19�0, que hizo aumentar la vagancia y la migración de grupos pobres a los sectores urbanos de la Zona Central, concentrándose en Santiago. Para 1940, Abraham Meerson calcula 4,000 mendigos adultos para la ciudad de Santiago, y 6,000 individuos que vagan por la ciudad sin acti­vidad fija.�1 En opinión de hombres como Meerson, los vagabundos son “más perversos y viciosos que el delincuente mismo”.�2 Se considera que la lucha contra estos flagelos se traducirá de inmediato en una dismi­nución de la delincuencia.�� El aumento de la delincuencia –especial­mente de los delitos de vagancia, ebriedad, robos y homicidios– alarma a las elites sociales e intelectuales; a fines de los años treinta, Chile se encuentra en una situación crítica, donde todos los índices de crimina­lidad y reclusión han aumentado:

Ello {la falta de bienestar} se debe a que nuestros trabajadores carecen por lo general de sensatez para emplear sus salarios; les gusta comprar, y no saben comprar. Esto, cuando no desperdician malamente el dinero, bebiendo o jugando. Es indispensable guiarlos; conocer la vida del trabajador y su familia; aconsejarlos sobre sus gastos; intervenir en las adquisiciones, y faci­litarles la compra de lo que realmente necesitan[…] entonces, y solo enton­ces, se habrá terminado con la miseria, y a la vez con el peor factor de la delincuencia chilena.�4

Quienes reflexionan y estudian el tema de la criminalidad y la segu­ridad son, en su mayoría, médicos (desde el punto de vista de las anor­malidades patológicas del criminal) como el caso de Salvador Allende, y estudiantes de derecho y abogados. También se hacen presentes las infor­maciones venidas de las visitadoras sociales. Al respecto, es interesante mencionar que en la década de 19�0 comienza en Chile la labor de servi­

�1 Abraham Meerson, Factores sociales de la delincuencia en Chile, tesis para optar al grado de licenciado en Ciencias Jurídicas, Santiago, Universidad de Chile, 1940, p. 29.

�2 Abraham Meerson, op. cit., p. �1. �� Ibidem, p. �2.�4 Adolfo Ibáñez, Contribución al estudio del aumento de la delincuencia en Chile, Santiago, 1940,

p. �6.

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cio social profesional, y su asistencia al Poder Judicial y las prisiones. Según la memoria de prueba de Renato Fuentealba, la primera escuela de Servicio Social chilena se creó en 1925, bajo la influencia de profesio­nales belgas.�5 En 19�0 se creó Servicio Social de Prisiones, cuya tarea era colaborar con el poder judicial.�6 Allí su tarea será, por una parte, colaborar en la readaptación del reo, y por otra, ayudar a las familias de los reos y a las víctimas de delitos. Ello a través de encuestas, elabo­ración de diagnósticos y redacción de informes para presentar al juez.�7 Es una época donde la sociología como ciencia social aún no ingresa y donde los grandes referentes intelectuales son los estudios europeos de criminología, en las escuelas de Lombroso (ya algo pasada de moda, pero aún citada), Ingenieros y Tarde.

Las alternativas de solución que se plantean también apuntan a los ámbitos de la educación para la moralidad y la salud. Se considera que el vínculo matrimonial, los buenos valores familiares y la ocupación de­crementan exitosamente la criminalidad. Abraham Meerson apunta al valor del matrimonio, como una alternativa que si no soluciona, al menos disminuye el impulso delictivo. El matrimonio, aunque no funciona de manera definitiva, es un buen elemento para detener la perversión “pues obra como elemento inhibitorio en la delincuencia en general”�8 y “ésta es la repugnancia que tienen todos los delincuentes por el ma­trimonio; éstos, en su vida llena de azares, prefieren estar libres de todo lazo familiar”.�9 También va para el caso de las mujeres solteras; su vida más libre, especialmente si trabajan en fábricas y talleres, las aproxima al alcohol y el delito.40 Por ejemplo, afirma, la viuda se distingue en los delitos económicos; eso se explica por su situación desvalida y su nece­sidad de mantener el hogar.41

También el alcoholismo recibió una fuerte atención. Junto al vago, el ebrio pobre y urbano es la otra gran amenaza de la vida y la seguridad. En el Chile de los años treinta, había una cantina por cada 19� habitan­

�5 Renato Fuentealba, “El servicio social ante las ciencias penales”, memoria de prueba para optar al grado de licenciado en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile, 1942, p. 27.

�6 Renato Fuentealba, op. cit, p. 28. �7 Ibidem, pp. 66 y ss. �8 Abraham Meerson, op. cit., p. 47.�9 Ibidem, p. 48. 40 Ibidem, p. 49. 41 Ibidem, pp. 52­5�.

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tes, y se destacó que la mayor parte de los delitos de sangre, como homicidios, uxoricidios y parricidios, se cometían bajo la influencia del alcohol. También la violencia entre conocidos y en el interior de la fami­lia –lo que hoy llamaríamos la violencia doméstica– tenía en la ebriedad su principal causa.42

Estas interpretaciones estuvieron en la base de las políticas privadas y públicas para enfrentar el delito desde 1940 en adelante. Mientras el enfoque psicopatológico del delito pierde importancia hasta práctica­mente desaparecer, lo que podríamos llamar una interpretación social­disciplinaria cobra cada vez mayor fuerza. Aunque no se refieren espe­cíficamente al tema de la inseguridad y la delincuencia, los estudios de Karin Rosemblatt sobre la política familiar del llamado Estado de Com­promiso son altamente coherentes con las denuncias y visiones que hemos tratado aquí. El matrimonio y la familia constituida formal­mente son vistos como una manera de estabilizar la muy alta movilidad del obrero soltero, y de disminuir su tendencia a los vicios que, para las compañías mineras, era tan amenazante laboralmente, como lo era para quienes temían sus delitos:

las compañías sintieron la necesidad de inculcarle al hombre un sentido de responsabilidad por su familia e intentaron apartarlo de “vicios”, como el alcohol y el juego, que lo alejaban de sus familiares y lo hacían malgastar su jornal. Para esta tarea, las empresas contrataron visitadoras sociales, cuya misión moralizadora empezaba en la familia y terminaba por formar un trabajador disciplinado.4�

Asimismo, el Estado también asumió esa postura moralizadora y re­presiva en relación con los grupos populares, especialmente obreros. El médico Salvador Allende, como ministro de Salubridad, Previsión y Asis­tencia Social del gobierno de Pedro Aguirre Cerda, fue uno de los princi­pales promotores de la política de incorporación y bienestar de los sec­tores populares del Frente Popular. En su obra más conocida sobre el tema, Allende se refiere a la mortalidad infantil, la ilegitimidad y las en­fermedades como una traba importantísima al desarrollo y la integración

42 Ibidem, p. 54. Véanse también los trabajos de Julio Peña y de la Revista Chilena de Ciencias Penitenciarias, tomo I, 1950.

4� Karin Rosemblatt, Masculinidad y trabajo: el salario familiar y el estado de compromiso, 1930­1950, en Revista Proposiciones, núm. 26, Santiago de Chile, Ediciones SUR, 1995, p. 76.

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a la vida ciudadana de los más pobres.44 Como apunta Rosemblatt, el pro­blema de la salud era para Allende un problema de seguridad nacional, y “el razonamiento de Allende era parte del sentido común de la época y, por lo tanto, es difícil determinar si él fue el autor inicial de esa formu­lación”.45

También, debido a la alarma producida por el delito, veremos propo­ner medidas de castigo que intentan soluciones más acordes con el enfo­que social­disciplinario ya mencionado. Adolfo Ibáñez, por ejemplo, propone en 1940 medidas como las siguientes:

–Justicia severa y rápida.–”Prisión siempre con trabajo”, aconsejando “entregar a los reos a una sec­

ción del Ejército, que los vigile, los distribuya, los haga trabajar disciplina­damente y los controle en reclusión severa, pero sin crueldad ni envileci­miento”.

–”Control efectivo, estricto, del juego y la crónica roja”.–Trabajo patronal para estabilizar a los obreros, atención a niños abando­

nados y una educación sólida.46

La “lucha contra la delincuencia” es una lucha contra los factores económicos y culturales que la hacen aumentar en los sectores más pobres. Y, en una continuidad muy relevante con el presente, el proble­ma de la criminalidad es mayoritariamente el problema de las clases populares urbanas. Tal como en la actualidad, se subraya muy poco un fenómeno paralelo al anterior; se trata de la impunidad de las clases altas, expresada en la sensación de que los criminales ricos (aun los más violentos) no son castigados en Chile.

También como hoy, dichos casos (escasos) tuvieron una amplia re­percusión mediática. Desde comienzos de siglo hasta los años treinta, se registraron en Chile sonados casos de homicidios, y especialmente uxo­ricidios, cometidos por hombres de la oligarquía. La prensa les dio una amplia cobertura, y se trasformaron, en importante medida, en casos uti­

44 Salvador Allende, La realidad médico social chilena, Santiago, 19�9, citado por Karin Rosemblatt, “Por un hogar bien constituído. El Estado y su política familiar en los Frentes Populares”, en Disci­plina y desacato, construcción e indentidad en Chile, siglos xIx y xx, Colección Investigadores Jóvenes, Santiago de Chile, Ediciones SUR CEDEM, 1995, p. 16.

45 Karin Rosemblatt, “Por un hogar bien constituído, El Estado y su política familiar en los Frentes Populares”, en Disciplina y desacato, construcción de identidad en Chile, siglos xIx y xx, San­tiago de Chile, Colección Investigadores Jóvenes, Ediciones SUR CEDEM, 1995, p. 214.

46 Adolfo Ibáñez, op. cit, pp. �7­41.

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lizados políticamente, que denunciaran las marcadas diferencias sociales en Chile. Varios casos47 fueron polémicos en el más preciso sentido del término; levantaron encendidas proclamas a favor y en contra de los cul­pables en los periódicos, los magazines, los partidos políticos, los grupos de avanzada social –como las primeras asociaciones feministas– y la Iglesia.

En especial, hay que mencionar el asesinato de Rebeca Larraín Eche­verría, a manos de su esposo Roberto Barceló. El hechor era un destacado gentleman y miembro de la milicia republicana alessandrista. El crimen desató una fuerte campaña pública, donde el eco de los casos anteriores y la intervención de la escritora Inés Echeverría (“Iris”), madre de la víc­tima (y feminista y alessandrista reconocida) pesaron en una decisión sin precedentes en la historia de Chile; en 19�6, Roberto Barceló fue conde­nado a muerte y fusilado. Por primera y acaso última vez en la historia reciente, un miembro de la oligarquía nacional recibía la pena de muerte por un delito común. El hecho causó estupor en la sociedad chilena, y estuvo sometido a una fuerte incredulidad:

según el Heraldos de Reformación, folleto del Servicio de Prisiones que cuenta los fusilamientos de la Penitenciaría, costó calmar a los presos después de la ejecución, pues, según ellos, se había llevado a cabo un simulacro en que se usaron sólo balas de fogueo, y que Barceló se había hecho el muerto, que lo habían colocado en un ataúd mal cerrado y llevado al extranjero, “pues él era hombre pudiente y sólo a los humildes se les fusilaba”.48

Hay que indicar que estos casos fueron una bandera de lucha para dos denuncias centrales: la corrupción y decadencia de la aristocracia decimo­nónica chilena, y la ineficacia de los aparatos de justicia, que castigan al pobre y dejan en la impunidad a los poderosos. En todos esos casos, los culpables fueron productos negativos de las rancias familias chilenas: jóvenes calaveras, dispendiosos y de baja moralidad, que cometieron crí­menes violentos contra víctimas indefensas. No fue una casualidad que

47 Véase en Mónica Echeverría Yáñez, Agonía de una irreverente, Santiago de Chile, Sudamericana, 1996, pp. 20� y ss. Allí se relatan, por ejemplo, los casos del “Crimen del Boldo” (1914), donde Gustavo Toro Concha degolló a su esposa Zulema Morandé y alegó un suicidio que nadie creyó, y más adelante, el de Marcial Espínola, que asesinó a su esposa Mercedes García Huidobro bajo una muy dudosa acusación de adulterio, que los sectores alessandristas y feministas no creyeron.

48 Mónica Echeverría Yáñez, op. cit., p. 278.

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el fusilamiento de Barceló ocurriese en el gobierno de Alessandri. Y si en las décadas futuras la denuncia a la “aristocracia en decadencia” dismi­nuyó, la percepción de que la justicia no castiga a las clases altas siguió vigente.

La idea de que la transformación de Chile en una sociedad urbana y de las desigualdades y desconfianzas que estimularían un alza de los deli­tos fue desarrollada por Jorge Ahumada y otros intelectuales. Comple­jizaban así las opiniones previas. Para Ahumada, Chile era un país aún lleno de “resabios feudales”, donde el pueblo está acostumbrado a que los poderosos manejen la ley a su arbitrio y, por lo tanto, donde los ciuda­danos están siempre dispuestos a burlar la ley a su favor:

Chile no se caracteriza por el respeto a las normas de conducta social esta­blecidas en leyes, reglamentos y tradiciones. El sometimiento al mandato envuelto en todas estas expresiones de la voluntad de la mayoría parece ser, según el entender de cada cual, algo a lo que sólo los demás están obliga­dos. La noción de ser privilegiado frente a la ley de la que se provee cada chileno, la facilidad con que se evaden los castigos a que están sujetos los infractores, la filosofía caritativa que inspiró a los legisladores y la total des­preocupación por la formación de una ética cívica en la escuela, el liceo y la universidad, constituyen explicaciones satisfactorias de por qué las trans­gresiones se registran con la misma frecuencia en cosas importantes de la vida que en las cosas nimias.49

Por otra parte, y dentro de la misma crítica, se involucra a la prensa; Israel Drapkin, destacado criminólogo de la época, se dolió de la inexac­titud de la prensa, que alarmaba a la población con su crónica roja sensacionalista y editoriales sin mayor fundamento sobre la delincuen­cia. Para él, la prensa era uno de los principales fundamentos de la de­mocracia y la educación ciudadana, pero ¿qué ocurre si la prensa escribe y opina con poca seriedad? En su obra Prensa y criminalidad, Drapkin da ejemplos de esa situación:

con relativa frecuencia se citan en los editoriales las cifras referentes al volu­men de nuestra criminalidad. Ello no tendría nada de particular y hasta resultaría útil, si no se modificara el sentido de las cifras que se comentan. Sabemos que estadísticamente se ha establecido que durante el año 195�

49 Jorge Ahumada, op. cit., p. 26.

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fueron detenidos en el país 477,482 ciudadanos […] [lo que equivalía a un 7.76 por ciento de la población chilena] […]Basados en estas cifras hubo editoriales que clamaban por un mayor rigor en la aplicación de medidas represivas, en atención al tremendo número de “delincuentes” que indican estas estadísticas. En brillante pirotecnia se dilataban estos editoriales en argu­mentaciones sobre la impunidad del delito, la necesidad de mayor severidad en las penas e incrementar las fuerzas policiales. Con esto se logra crear un clima de alarma y desconcierto que en forma alguna contribuye a la solu­ción racional del problema.

Drapkin apunta que “de ellos, sólo �7,452 sujetos fueron detenidos por crímenes y simples delitos, lo que equivale a 7.84 por ciento del nú­mero total de aprehendidos. “¿Es así como algunos diarios entienden la tan defendida libertad de prensa?”50 Asimismo, se refiere a los continuos editoriales en contra de la libertad condicional; “deseamos mencionar como en casi todos ellos se combate esta institución penal con un entu­siasmo y una perseverancia que sólo encuentran parangón en la caren­cia de documentación seria y la apriorística argumentación que esgri­men sus redactores. Jamás recordamos haber encontrado la cita de una sola cifra estadística o la opinión de un magistrado, de un penalista u otro experto”.51

Julio Peña, abogado del Servicio de Prisiones, también hizo énfasis en dicho punto: las contradicciones en cuanto a la opinión sobre la delin­cuencia, que es índice de la falta de estudios sistemáticos: “no existe toda­vía en la realidad chilena un conocimiento exacto del problema”, sostenía don Julio Phillippi al inaugurar las Cuartas Jornadas de Ciencias Penales, que organizara el Instituto de Ciencias Penales. Y agregaba: “ello ha conducido a que, en no pocas ocasiones, a presentar un cuadro defor­mado de esa realidad al exagerarse su gravedad o al no concederle la importancia que correspondía”.52

Para autores como Drapkin y Ahumada, así como para los especia­listas en el tema de la delincuencia infantil que veremos en el punto si­guiente, la solución está en la educación del pueblo, en disminuir las penas carcelarias y crear otro tipo de castigos, como los trabajos obligatorios.

50 Israel Drapkin, Prensa y criminalidad, Santiago de Chile, Ediciones Anuario de la Universidad de Chile, 1958, p. 12�.

51 Israel Drapkin, op. cit., p. 125.52 Julio Peña, “Asistencia al menor delincuente”, en Revista Ciencias Penitenciarias, tomo I,

1960, p. 9.

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La década de 1950 fue, además, un periodo en que se estructuraron legislaciones expresas de control hacia los grupos –y no sólo los indivi­duos– considerados de alta peligrosidad social. La Ley Núm. 11.625 de Es­tados Antisociales, aprobada el 4 de octubre de 1954, nació como iniciativa en el gobierno de Gabriel González Videla (1946­1952), y fue aprobada en el segundo gobierno de Carlos Ibáñez del Campo (1952­1958). Es un excelente reflejo de una cúpula gobernante que ha decidido tomar me­didas más directas y acordes con el pensamiento de la época al respecto.

En vista a detener el delito del robo con violencia en las personas,5� se tomaron medidas contra grupos que, tarde o temprano, estarían con­denados a incurrir en delito. Se aborda por primera vez en Chile y de manera integral el tema de los “estados antisociales”, entendidos como “situaciones por las que atraviesan determinadas personas, que consti­tuyen, realmente, un peligro para la sociedad y que son, por así decirlo, el caldo de cultivo de delincuentes, de gente que más tarde ha de cometer delitos”.54 Los penalizados fueron los homosexuales, los toxicómanos, los vagos, los ebrios, los que falseaban su identidad y aquellos ya con­denados y que se encontraban en situaciones sospechosas, como poseer bienes que no podían justificar claramente. Además, la ley contiene re­formas al proceso penal que agilizan la condena de los culpables. Esta ley recoge las ideas que ya circulaban en las elites de la época; más que recluidos en las cárceles tradicionales, este tipo de infractores deben ser condenados a trabajos forzados o a ausentarse de sus lugares de resi­dencia habitual. El artículo �o. describe las “medidas de seguridad”, que corresponden a:

– Internación en casa de trabajo agrícola, que no exceda los cinco años. – Internación curativa en establecimientos adecuados por “tiempo absolu­

tamente indeterminado”. – Obligación de declarar domicilio o de residir obligatoriamente en un lugar

determinado por un tiempo que no podrá exceder a cinco años. – Prohibición de residir en lugar o región determinados por un plazo no

superior a cinco años.

5� Según el senador Pedro Álvarez, “Se convocó a una comisión integrada por magistrados y especialistas en materia penal, casi todos miembros del Instituto de Ciencias Penales, para que estu­diara las reformas pertinentes para el delito de robos y asaltos con violencia en las personas, cono­cido como el ‘cogoterismo’, que se ha hecho muy frecuente, y que ha producido verdadera alarma pública”, Libro de Sesiones Ordinarias del Senado, junio de 1954, tomo I, p. 294.

54 Idem.

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– Sujeción a vigilancia del Patronato de Reos por un tiempo no superior a cinco años.

– Caución de conducta por un tiempo que no podrá exceder a cinco años. – Multa de 500 a 50 mil pesos e incautación de dinero y efectos.

Por lo tanto, la Ley de Estados Antisociales tenía dos objetivos: preve­nir penalizando aquellas conductas sociales que se consideran de hecho como un delito, y por otro, agilizar la denuncia y el castigo del robo calle­jero con violencia, que alarma a la opinión pública: “así no volverá a suce­der lo que muchas veces hemos visto: que los transeúntes no se atreven a oponerse al que está cometiendo estos delitos, por no caer en alguna responsabilidad penal. Se castiga como delito consumado la tentativa de estos atentados contra las personas”.55

Es decir, la ley norma claramente que el Estado chileno ha decidido tomar una posición dura contra los grupos de peligrosidad social; homo­sexuales, adictos, vagos y reincidentes son así considerados delincuentes per se, aunque no se los sorprenda en comisión flagrante de delito. Esta ley, derogada formalmente sólo en 1994,56 es quizás el mejor ejemplo de la mezcla de moralización y temor, de represión e intento de moder­nización que caracteriza la preocupación por la seguridad ciudadana en el periodo.

El reemplazo por la violencia política

¿Qué ocurrió después de los años cincuenta? En el nivel exploratorio y en una hipótesis que debe investigarse con mayor acuciosidad y profundidad, entre las décadas de 1960 y 1980 la delincuencia “pura” parece haber pa­sado a un remoto segundo plano. Hablar de “seguridad” se transformó, para los sectores derechistas y luego de los partidarios de la dictadura, en hablar de “seguridad interior del Estado”, es decir, de la amenaza y el nece­sario control a los elementos subversivos. Asimismo, hablar de “seguri­dad” para los sectores de izquierda y centro –los opositores a la dictadura– se refirió a la represión contra los sectores populares y de izquierda. La delincuencia aparentemente no fue para los chilenos una de sus grandes

55 Ibidem, p. 295. 56 Ley 19.�1�, del 21 de julio de 1994.

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preocupaciones. Pareció haber en Chile, durante muy largo tiempo, si­tuaciones y personas mucho peores y más peligrosas que los asaltantes, los borrachos o los niños vagos que robaban en las calles.

En estas páginas no profundizaremos en el carácter específicamente político de este tipo de violencia, es decir, en las coyunturas o continuos histórico­políticos de fondo que la han provocado; ello excedería y des­bordaría nuestro tema. La violencia política nos interesa aquí como pro­blema que progresivamente afectó al sentimiento de seguridad de una sociedad, sino como una emergencia más del miedo a las multitudes des­bordadas y a los pobres, y como percepción de un gobierno ineficiente a la hora de manejar esos peligros generales. Cuando esa seguridad y ese debate perdió fuerza, la violencia delictual reapareció recién como un tema académica y políticamente importante.

Lentamente, de manera subyacente en estudios cuyo sujeto de estu­dio central no era la delincuencia ni su “alza” (ni “baja”), empezaron a aparecer los delincuentes o potenciales delincuentes populares como una amenaza creciente. Dentro de estos estudios es en especial destacable el trabajo realizado por SUR Profesionales, con sus textos sobre la violencia en Chile desde 1947 hasta la década de los ochenta. El trabajo de Gabriel Salazar, basado en la teoría de la emergencia o estallidos de violencia popular continuos en la vida política chilena,57 es un compendio de los hechos de violencia política popular (VPP) en dicho periodo. Asimismo, el trabajo de Martínez, Tironi y Weinstein revisa la discusión en torno al origen de la violencia popular en Chile, especialmente en el caso de San­tiago. En un trabajo de encuesta, detectaron que los índices de agresividad contenida y expresada por los sectores pobres eran altos. Respecto a com­portamientos delictuales, se destaca que:

Más de un tercio de los encuestados se mostró parcial o totalmente de acuerdo con la afirmación de que “cuando uno no tiene a quien recurrir, no queda otra que hacerse justicia con las propias manos”; vale decir, se mos­tró partidario del uso de la fuerza en situaciones de impotencia. A su vez, también un tercio se proyectó favorablemente a su empleo (“yo estoy con­tra la violencia, pero comprendo a los jóvenes que la usan”) […] Llama la atención también que, ante una pregunta donde se pide a los encuestados definirse expresamente ante la legitimidad de un padre para asaltar un 57 Gabriel Salazar, op. cit., “Introducción”.

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supermercado en día de protesta con el fin de alimentar a sus hijos, sólo un quinto juzga esa situación como delictual, más de la mitad la estima una conducta comprensible, y más del 16 por ciento de los encuestados declara que ese acto corresponde a un imperativo moral (“es lo que todo padre debe hacer”).58

Junto a ello, “el joven delincuente”, como amenaza a la paz social, empezó a perfilarse con fuerza como un interesante (y antes abandonado) sujeto de estudio sociológico en el Chile que se asomaba dificultosamente a la democracia. No nos encontramos ya con la definición sólo de “me­nores en situación irregular”, con “el niño vago y en peligro” como ocurría en décadas pasadas; el joven delincuente se transformó en un personaje bastante más definido y perturbador. Mencionar los estudios al respecto es una labor que rebasaría ampliamente este trabajo, pero en resumen, podemos afirmar que se manejó un enfoque y una imagen común a la mayoría de ellos: se trataba de un joven escéptico ante la política, la ley y el respeto a la autoridad. Venía de las poblaciones marginales, no tenía o no creía tener un futuro auspicioso y muy a menudo consumía drogas; especialmente una droga nueva, la pasta base de cocaína, lo que lo vol­vía impredecible y violento con suma facilidad. Se trataba, para algunos intelectuales, de los hijos bastardos y no amados de la dictadura:

La sociedad chilena post autoritaria ha comenzado a tomar conciencia de que la realidad juvenil, sobre todo en las áreas urbanas marginalizadas, se ha vuelto problemática. Y con el agravante de que son las áreas más populosas y de mayor crecimiento. La delincuencia, el alcoholismo y la drogadicción han sido la señal de alarma para que el conjunto de la sociedad, o mejor dicho los adultos, reparen en la existencia del mundo traumatizado de los jóvenes. Naturalmente, éstos han sido percibidos más como una amenaza que como una llaga social. Sin embargo, son el síntoma de una realidad más compleja, que apunta hacia responsabili­dades de otro tipo.59

Son, para quienes se han ocupado de tratar de explicarlos, el producto de casi dos décadas de represión violenta contra sus poblaciones y villas, del

58 Martínez, Tironi y Weistein, Personas y escenarios de la violencia colectiva, La violencia en Chile, vol. II, p. 152.

59 Andrés Opazo, Escuchando a la juventud poblacional, Santiago de Chile, Ediciones CED, 1991, p. 5. Las cursivas son nuestras.

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retroceso de las políticas sociales de salud y educación, de la inestabilidad laboral de sus padres y del abandono de sus madres. Son, a su vez, prin­cipales actores de una delincuencia considerada “sin sentido”, debido a las magras ganancias que obtienen de delitos sumamente violentos.

Ya en esas citas está presente el otro gran fenómeno nuevo de las dé­cadas de 1980 y 1990; el aumento del narcotráfico y sus redes de corrup­ción anexas como un problema serio en el país. Durante años, el problema del narcotráfico fue considerado un punto lejano, una realidad de otras realidades, como la peruana y la colombiana, hablando de América La­tina, y la norteamericana, saliendo de nuestro subcontinente. Al parecer, Chile mantuvo su percepción de país “a salvo” de esos flagelos. Desde fines de la década de 1980 dicha percepción cambió. Dentro de ello, el aumen­to del consumo de drogas más duras, como la pasta base (PBC) y la cocaína fue visto como el más preocupante. Dice un estudio que:

Según antecedentes aportados por la Brigada de Narcóticos, habría eviden­cia de tráfico de PBC desde 198� (Mass y Kirkberg, 1990). Según un estudio realizado por estos autores desde el punto de vista del sector salud, en 1984 no existía en Iquique y Arica mayor preocupación por el consumo de PBC. Sería a fines de 1985 cuando los encargados de salud mental y otros orga­nismos de la ciudad de Arica se alertaron por los primeros indicios locales de lo que sería esta epidemia.

Siguiendo a estos autores, a fines de 1987 se habrían detectado nu­merosos casos de tóxico­adicción en Iquique, mientras que en Arica el consumo masivo se consolidaba con forma epidémica. Desde esa fecha, el consumo se extendería al resto del país.60

Como característica tal vez más preocupante de este problema, está la “angustia” generada por el consumo de PBC. La PBC produce una satis­facción breve, seguida por estados de depresión y violenta necesidad de la droga, donde cualquier cosa es posible con tal de conseguir una nueva dosis. El “pastero” se transforma en un inadaptado permanente, hostil incluso a su propio medio espacial y social:

En la localidad del “enganchado” se disputa cierta legitimidad del consumo frente a otras identidades populares que lo sanciona y lo marginan. Es un

60 Varios autores, Futuro y angustia. La juventud popular y la pasta base de cocaína en Chile, Santiago de Chile, Ediciones SUR, 1997, p. �0.

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medio social penetrado también por la amenaza policial y carcelaria. En tal contexto, la penalización pena. La sanción social aísla. Mejor no hablar de lo que es mejor no hablar. En un espacio social, urbano y popular tam­bién marcado por una historia de alzada, los pastabaseros figuran como identidades al margen extraviadas en el limbo de la “drogadicción”. Total­mente disímiles a sectores con conciencia crítica que en los ochenta desple­garon comportamientos colectivos contestatarios a condiciones de vida espantosas61

Se habló también de la formación de “carteles” poblacionales, donde a la delincuencia habitual chilena, de robo, asalto y “cogoteo”, se sumó el tráfico y las pandillas de adictos. En el estudio ya mencionado, en­contramos el estudio antropológico titulado “Historia de vida de un vendedor de pasta base”.62 En él, se transcribe el testimonio de vida de este poblador de 52 años. Después de una temporada en la cárcel por otros delitos se integró al circuito de vendedores de droga, donde la ten­sión es enorme y la tarea, un producto de las necesidades cotidianas:

Así me metí en el tráfico. Unos cuñados míos de La Legua me alumbraron, que convenía y yo, que no quería salir más a la calle, no me quedó otra. Así es que empecé a vender marihuana hace varios años, también algunas pepas, hasta que salió la pasta base. Mi señora tampoco quería, pero tuvimos que meternos; nosotros tenemos cuatro hijos…6�

Ha crecido también la idea de calles más peligrosas, especialmente en las grandes ciudades como Santiago. En este renglón, el comercio infor­mal callejero creciente tiene importancia. El comerciante ambulante es visto como un ladrón en potencia, en permanente conflicto con el go­bierno municipal y los carabineros. Un buen ejemplo de este tipo de percepciones se encuentra en el Informe sobre la Decencia, publicado en 1996. A partir de un trabajo de recopilación y análisis de testimonios de hombres y mujeres que trabajan de manera formal e informal en el Gran Santiago, se plantea la hipótesis de una “cultura de la pobreza” y una “cultura de la decencia”; esta última diferenciaría dentro de los mismos

61 Ibidem, p. 114. 62 Ibidem, pp. 199 y ss. 6� Ibidem, p. 208.

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sectores pobres a aquellos que se consideran no marginales, sino miem­bros honestos y respetables de la sociedad. El estudio planta que, dentro de grupos como los comerciantes ambulantes, la represión de que son objeto llevaría a que rápidamente sean “tentados” a dejar de ser “decen­tes”; son tratados como delincuentes por la policía y por la municipa­lidad. Entre ellos, es poderosa la denuncia de ser mal vistos por la socie­dad, ser confundidos con los delincuentes y ser perseguidos por las autoridades:

El principal problema de esta imagen que la sociedad tiene de ellos es el de la represión consecuente, y personifican ambas dimensiones claramente en el alcalde de Santiago. No lo ven como un problema legislativo nacional, sino local. A su vez, su relación cotidiana de lucha con la sociedad se expresa en el lenguaje de violencia con que describen su relación con la policía: debido al maltrato que han recibido de carabineros, afirman odiarlos, y cuentan que se alegran cuando uno de ellos muere en un atentado. No es solamente el hecho de que los lleven presos les cobren multas, sino que los golpeen hasta dejarlos con hematomas, coimeen, o bien que los carguen con merca­dería que no les pertenecen.64

Tampoco confían en los beneficios estatales. Se acumulan los testi­monios en contra del manejo de los subsidios habitacionales, único beneficio considerado realmente importante. En todo caso, afirman, “sólo van a obtener beneficios los que se ‘mueven’: si no, de ningún modo se consigue la ayuda”.65

En resumen, podemos advertir en esta somera revisión que es la gente de la calle y los adictos de diverso tipo quienes han sido la suma de los miedos y el objeto de las políticas de seguridad en las ciudades chilenas del siglo xx. Las causas y las soluciones han variado; desde el diagnóstico moral al diagnóstico sociológico, desde la crisis provocada por la misma urbanización a la crisis provocada por la dictadura, y luego por la democracia y sus faltas de sentido. Como una constante, la hipótesis de víctimas/victimarios ha seguido vigente.

64 Martínez y Palacios, p. 94. 65 Ibidem, p. 99.

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La segurIdad revIsItada: La perspectIva gLobaL y La turbuLencIa LocaL de Los enfoques actuaLes

En 1994, Martin Hopenhayn veía el crecimiento de la violencia delictual urbana como una de las posibilidades de la instalación de estructuras laborales y de convivencia neoliberales en América Latina. Esta violencia delictual vendría de aquellos que no son ni apocalípticos ni integrados, y además son jóvenes y pobres; no odian al sistema, realmente, no des­precian a la sociedad de consumo ni su brillo seductor, sino que desespe­ran y delinquen justamente porque no tienen acceso a ella por medios legales. En ese año, Hopenhayn escribía:

El drama de la inseguridad ciudadana se extenderá hacia ciudades de tradición pacífica –como ya lo está haciendo en Buenos Aires y Santiago de Chile– y dará un fundamento muy concreto a la paranoia general. […] Lo privado se hará cada vez más público y lo público cada vez más policiaco. La muerte por agresión física rondará como fantasma los sueños de la gente. A la reacción desde abajo frente a la violencia institucionalizada o la violencia implícita en la injusta distribución de la riqueza, sobreviene una nueva con­tra­reacción desde arriba, mucho más despiadada.66

Su profecía no parece estar errada. Y la opinión de Hopenhayn no es aislada; la mayor parte de los estudios críticos a la instalación de la globalización neoliberal postula una relación directa entre moderniza­ción/globalización y aumento de la criminalidad violenta. Autores que hacen una dura crítica a la globalización manejada desde las instituciones financieras internacionales, como Joseph Stiglitz, atribuyen el aumento de los índices de delitos a las brutales medidas de ajuste económico impues­tas a los países más pobres por poderosas instituciones como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional.67 Zygmunt Bauman, crí­tico bastante feroz de las políticas thatcherianas y de Reagan durante los ochenta en Inglaterra y Estados Unidos, hace la misma relación: es el retroceso del Estado de Bienestar, de las políticas de empleo, salud y vi­vienda para todos lo que ha hecho estallar la criminalidad, y abarrotar

66 Martin Hopenhayn, Ni apocalípticos ni integrados. Aventuras de la modernidad en América Latina, Santiago de Chile, Fondo de Cultura Económica (FCE), 1994, p. 52. Destacado en el original.

67 Joseph Stiglitz, Globalization and its discontents, Nueva York, Norton & Co., 2002 [Capítulo I].

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las cárceles de condenados por delitos violentos contra las personas, y también ha logrado que todos aquellos que no pueden pagar servicios privados sean vistos como una injustificable carga social por aquellos que sí pueden hacerlo.68 Nuestras sociedades se han convertido, como decía Beck a fines del siglo xx, en sociedades que han pasado de la solidaridad de la miseria a la solidaridad del miedo; de la sociedad de clases cuyo sistema axiológico era la sociedad “desigual”, a la sociedad del riesgo, cuyo sistema axiológico es el de la sociedad “insegura”. Sus fines no son positivos, como en la anterior; la utopía de la seguridad es negativa y defensiva. Ya no se trata de lograr lo mejor para todos, sino sólo de evitar lo peor. “El sueño de la sociedad de clases es que todos quieren y deben participar del pastel. El objetivo de la sociedad del riesgo es que todos han de ser protegidos del veneno”.69

Cerrando el círculo de lo ya tratado, vale la pena examinar los mo­tivos del éxito de ese discurso.

En primer lugar, hay que mencionar que la gran capacidad ame­drentadora de la delincuencia ha sido poderosamente explotada en nues­tra sociedad. Los especialistas pueden insistir una y otra vez –como hicieron en décadas pasadas– que los asaltos sangrientos ocurren poco y que la prensa no es seria ni precisa al tratar estos temas. Pero no es nece­sario que se cometa un homicidio diario en nuestra calle para temerlo; basta saber que hay asesinos sueltos. Tampoco consolará a la mayoría el hecho de que muchos delincuentes violentos tienen historias difíciles y hasta conmovedoras. ¿En qué incidirá, al temer que alguien amenace a mi familia con un arma de fuego, que yo entienda que el delincuente es producto de una sociedad de desigualdades?

En segundo término, se trata de un tema coherente con la visión de la instalación del neoliberalismo, la globalización de la economía y los problemas asociados como una suerte de glaciación; es decir, como un fenómeno natural e inevitable, que no puede ser cuestionado por noso­tros desde nuestras capacidades humanas: no podemos cambiar el clima, como no podemos cambiar la rotación y traslación del planeta. Tampoco podemos cambiar la crisis y el fracaso del socialismo y el Estado de bie­nestar, el avance de la tecnología y la astucia del mercado. No nos queda

68 Zygmunt Bauman, Trabajo, consumismo y nuevos pobres, Barcelona, Gedisa, 2000 [primera edición en inglés, 1998].

69 Ulrich Beck, La sociedad del riesgo, Barcelona, Paidós, 1998, p. 55. Destacado en el original.

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más que adaptarnos, y tratar, sin cuestionar las situaciones de fondo que los producen, de resistir sus embates de la mejor manera posible. Frente al tema de la delincuencia no hay otro camino que apostar a medidas de modernización de la gestión penal y policial, intentar que los indivi­duos se sientan “comunidad” para enfrentar el delito y esperar que, con suerte, esas medidas disminuyan los índices criminales.

Luego, debe reconocerse que esta instalación encontró en Chile un terreno históricamente fértil. En Chile ha existido una larga tradición que –como hemos visto– se ha movido de lo social/disciplinario a lo legal/re­presivo, pero nunca ha dejado que la delincuencia como hecho social (y no como anormalidad individual) gane la batalla en las políticas públicas ni las leyes; es decir, generando estudios no sólo sobre cómo y cuándo prevenir y reprimir conductas concretas, sino reflexionado e investigan­do sobre la delincuencia como una de las maneras en que nos reprodu­cimos y vivimos colectivamente. El comercio informal es un buen ejem­plo de lo anterior; un comerciante ambulante informal es alguien que rompe la ley. Se instala en las calles sin permiso, no paga impuestos y a menudo su misma mercancía puede ser ilegal –como en el caso de libros y discos compactos “piratas”–. De tal manera, son perseguidos, detenidos, multados y a veces físicamente maltratados. Sin embargo, probablemente decenas de distribuidoras venden mercancía a los comer­ciantes de la calle, y miles de personas (decentes y legales) compran sus productos cada día. Quizás podríamos decir lo mismo de un desvalijador de casas, de un asaltante del centro de Santiago o de un traficante de dro­gas. Sus “productos” tienen un mercado entre la “gente decente”; de no haberlo, su arriesgada actividad no tendría sentido alguno.

Por último, los sectores críticos a las políticas represivas no han sido, al mismo tiempo, ricos en producir modelos alternativos a los triunfantes. Los organismos del law enforcement no han sido precisamente sus suje­tos de estudio favoritos, salvo para denunciarlos como el brazo ejecutor de las políticas represivas de los gobiernos. Tenemos en Chile numerosos estudios sobre la represión a individuos y grupos rebeldes, revoltosos y “malentretenidos”; sabemos también cómo la represión y el disciplina­miento han caído sobre ellos y los ha encerrado en las cárceles, los ha exiliado a regiones lejanas del país y los ha empujado incluso a huir de él. Lo que nos falta son investigaciones acerca de cómo se constituyen los

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organismos que diseñan y ejercen el control de los delitos y la violencia, cuál ha sido la aceptación social de los mismos y, lo más importante, cómo generar otras propuestas de trabajo a ese respecto. Implícitamente, los sectores más críticos han parecido aceptar sin mayores discusiones que haciendo desaparecer la “justicia de clase” desaparecería el abuso de la autoridad, y que la delincuencia es y será un tema menor que también, casi mecánicamente, se volvería aún más pequeño si aumentan el acceso a las oportunidades y la seguridad social.

Estas omisiones han contribuido a la instalación hegemónica de los enfoques reduccionistas actuales. En la actualidad, ningún Estado y nin­gún gobierno puede minimizar (sin un alto costo político) el problema del delito, y particularmente del delito violento. Aunque se entienda a los de­lincuentes como parte de la sociedad, aunque se reconozca que los fenó­menos y cambios estructurales de la sociedad tienen una incidencia sobre el carácter y crecimiento de la delincuencia y la violencia asociada a ella, ningún Estado de derecho y prácticamente ninguna sociedad humana organizada ha dejado de castigar (de alguna manera) los hechos consi­derados delitos dentro de ella ni de construir mecanismos para disminuir y reprimir la violencia que considera ilegítima. El concepto de que hay comportamientos que pueden ser explicados socialmente, pero que no pueden permitirse ni dejarse al libre arbitrio de los individuos, atraviesa a las sociedades humanas. Sectores progresistas pueden declararse con­tra la pena de muerte, la disminución de la edad penal de los inculpados o el aumento de recintos carcelarios, entendiendo dichas medidas como penalizaciones exageradas e inoperantes. Al mismo tiempo, esos sectores pueden estar de acuerdo con la tipificación como delitos de la violencia doméstica, el acoso sexual o la emisión de gases contaminantes; es decir, con penalizar legalmente comportamientos que hasta hace no mucho tiempo eran considerados “normales” en nuestras sociedades. En esa línea, el adulterio (condenado por siglos como delito en distintas culturas) puede ser considerado una situación privada donde la ley no tiene por qué intervenir, y a la vez puede juzgarse que golpear a una esposa es un verdadero crimen que debe denunciarse y castigarse. Pero, ¿por qué agre­dir físicamente a un cónyuge es merecedor de castigo, y no lo es evadir el compromiso de la exclusividad sexual? El objetivo de estas observaciones no es responder a esas preguntas, sino subrayar esa mencionada carac­

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terística de las sociedades; lo que consideramos legalmente punible cam­bia. En el tema de la seguridad ciudadana y el control ejercido por las instituciones que esgrimen la fuerza, esta paradoja es constante y rele­vante. Al mismo tiempo, cualquier persona que alguna vez haya ejercido alguna autoridad, sabe lo difícil que es conciliar la línea entre el castigo de los (cambiantes) comportamientos reprobados y el mantenimiento de los derechos individuales y ciudadanos de todas las personas. Particu­larmente, si consideramos que no vivimos en pequeñas y homogéneas comunidades (si tal portento existe) sino en estados, regiones y megaciu­dades donde conviven millones de habitantes en muy distintas situacio­nes socioeconómicas, y con distintas creencias, modos de vida y opiniones sobre qué es delito, qué es violencia y en qué debe dejar que la ley y sus herramientas intervengan en sus vidas.

Probablemente ése es el problema de fondo del tema de la seguridad en el Chile de nuestros días. Por una parte, se ha instalado una propuesta híbrida de la seguridad, donde los componentes tradicionales (más poli­cías, más penas, más cárceles) se combinan con componentes venidos de la modernización de la gestión y la lucha por la legitimidad de los regí­menes políticos (pedagogía a la comunidad, elaboración de indicadores de gestión, fondos concursables) sobre una base de análisis situacionales y de amedrentamiento creciente a partir de la prensa, que insiste en mostrar la situación delictual como un boom incontrolable y que se centra en deter­minado tipo de delitos y de violencia, como los delitos callejeros cometi­dos por los jóvenes más pobres, dejando en lugar secundario los llamados delitos de cuello blanco y la violencia institucional. El tema de la segu­ridad ciudadana, a diferencia de sus antepasados (la doctrina de la seguri­dad nacional) o de sus parientes fuera de las fronteras (la seguridad he­misférica, la seguridad global) es de gobernabilidad interna. Es difícil presentarse al mundo como una zona segura para la inversión y el crecimiento cuando la violencia delictual se descontrola, cuando las ciu­dades se vuelven locas, cuando las encuestas de Naciones Unidas mues­tran a América Latina como un territorio peligroso y las guías turísticas indican a los viajeros que no se alejen de los hoteles ni porten sus per­tenencias de valor. Y cuando nosotros, los ciudadanos, empezamos a ser convencidos una y otra vez de que los asaltos, robos y homicidios son uno de los problemas más graves de nuestra cotidianeidad: peor que la violen­

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cia institucional, que la corrupción, que la miseria, que la contaminación del aire, la comida y el agua. Y cuando se nos convence, además, de que el problema es nuevo, y que antes no vivíamos de esta manera.

El papel pendiente de los cientistas sociales en estos temas es enorme. Es muy poco lo que sabemos de cómo, en la particularidad de nuestra historia reciente, los delincuentes –esos aparentes “antisociales”– han sido parte activa e integrada de nuestra sociedad. Es muy poco lo que sabemos también de cómo quienes trabajan directamente con ellos han intentado hacer su trabajo, y con qué recursos, y bajo qué formación y apoyo de la ciudadanía. Es muy poco también lo que hemos reflexionado acerca de cómo enfrentar eficientemente el tema del delito…, más allá de fruncir nuestros ilustrados ceños frente a las políticas crudamente represivas y los desmadres de la prensa sensacionalista. La respuesta no sólo crítica, sino también propositiva y viable ante la marejada de la instalación neo­liberal, aquí también está pendiente.

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laura chinchilla M.

experiencias sobre seguridad ciudadana: el caso del municipio de Villa nueva, en Guatemala

IntroduccIón

Como en casi todos los países centroamericanos, en Guatemala el incre­mento regular de la criminalidad –en especial de los delitos violentos– y del sentimiento de inseguridad de la población ante este fenómeno y una percepción generalizada sobre la ineficacia de los organismos estatales encargados de enfrentarlo han ocasionado una pérdida de credibilidad de las instituciones de justicia penal y dado lugar a que los ciudadanos recurran a ciertas medidas de protección privada (por ejemplo, la insta­lación de mecanismos de seguridad –tales como rejas o sistemas de alarma–, la contratación de guardias o la organización de vecinos) y exijan de las autoridades públicas una mayor severidad en su intervención (otorgamiento de más poderes y recursos para la policía, sentencias ju­diciales más rigurosas, incremento de las penas). En algunos países del área y sobre todo en los últimos años, estas exigencias se han traducido en la intervención de las fuerzas armadas en la lucha contra la delin­cuencia y la organización de operativos policiales de “limpieza social”, así como en el recurso a una justicia “de propia mano”.

Estas tendencias y prácticas eminentemente represivas, impropias de un Estado de derecho, lejos de garantizar soluciones efectivas y sosteni­bles en el largo plazo, agravan la situación, ya que no sólo tienden a postergar la articulación de respuestas de naturaleza integral y preven­tiva, sino que contribuyen a exacerbar los conflictos sociales, poniendo de esta manera en riesgo los aún jóvenes procesos de consolidación de­mocrática y gobernabilidad en la región.

�� laura cHincHilla M.

En este contexto se sitúan dos importantes proyectos que seguida­mente se analizan. El primero, la experiencia piloto llevada a cabo en el municipio de Villa Nueva desde principios de 1998 hasta junio del 2000, en el marco de un proyecto titulado “Seguridad Ciudadana en Centroamé­rica”, subvencionado por el gobierno de la República de China­Taiwán y auspiciado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH). El segundo, el proyecto “Prevención del Delito en el Plano Local”, uno de los ejes temáticos del Programa de Justicia USAID/Guatemala, “Forta­lecimiento y Reforma Institucional”, que se aplicó desde enero hasta diciembre de 2004, también como experiencia piloto, en cinco munici­pios seleccionados donde existían centros de justicia (uno de ellos Villa Nueva); sin embargo, debido a la finalización de tal programa, el pro­yecto terminó –al menos oficialmente– cuando ya se había realizado un diagnóstico sobre la situación y establecido un plan de acción, pero antes de su aplicación.

El presente ensayo contiene los resultados de la evaluación realizada sobre ambos proyectos a partir de dos fuentes de información: 1) docu­mentos de tales proyectos (diagnósticos, encuestas, informes de labores, etcétera), la mayor parte de ellos incluidos en las referencias bibliográficas antes indicadas, y 2) en el caso del estudio centroamericano auspiciado por el IIDH, entrevistas con personas ligadas a su ejecución y represen­tantes de diversos sectores de Villa Nueva llevadas a cabo por la autora de este ensayo en agosto de 2001 en el marco de una consultoría para el Banco Interamericano de Desarrollo. Se divide en cinco partes: los ante­cedentes de los dos proyectos; la descripción de sus objetivos y etapas: los mecanismos de participación ciudadana promovidos en materia de seguridad; la presentación de sus resultados a partir de los objetivos previstos; los principales obstáculos enfrentados a lo largo del proceso y las lecciones aprendidas de las experiencias realizadas.

Conviene señalar que, pese a tratarse de dos proyectos llevados a cabo en diferentes fechas –aunque en la misma localidad–, su metodología es similar por haber sido diseñados y dirigidos por un mismo consultor internacional.

��exPeriencias soBre seGuriDaD ciuDaDana

antecedentes

Principales características de la zona

Teniendo en cuenta el carácter novedoso de los dos proyectos, la com­plejidad de la problemática y la metodología seguida en otros países, la selección de la zona de aplicación debía efectuarse –según la opinión de los expertos– con base en criterios tales como el número de residentes, la existencia de instrumentos para medir la criminalidad, la presencia de una comisaría de policía y organismos de la sociedad civil, y no conside­rar zonas sin problemas o con problemas demasiado graves. Sin embar­go, estos parámetros no fueron tomados totalmente en cuenta por las máximas autoridades de los ministerios de Seguridad o de Gobernación de algunos países, quienes en general decidieron seleccionar dicha zona en función de otros criterios, generalmente político­electorales. En el caso de Guatemala, las más altas autoridades del Ministerio de Gober­nación privilegiaron fundamentalmente dos aspectos en la selección de la zona: la alta concentración poblacional y los altos niveles de alarma ciudadana frente al delito.

El municipio de Villa Nueva, con una extensión aproximada de 75 kilómetros (114 en 2004), pertenece al Departamento de Guatemala, donde se ubica la capital del país. En 1994 su población se estimaba en unos 192,000 habitantes (10.6 por ciento de la población del Departamento de Guatemala y 2.4 por ciento de la población total del país): 48 por ciento del sexo masculino y 52 por ciento del femenino, con solamente 5.� por ciento pertenecientes al sector indígena (7.6 por ciento en 2002); 5� por ciento de sus habitantes residen en zonas urbanas (84.8 por ciento en 2002) y 47 por ciento en zonas rurales. La población económica­mente activa (PEA) representaba en 1994 �4 por ciento de la población y, en 2002, la tasa de alfabetización era de casi 90 por ciento).

Villa Nueva parece haber experimentado cambios importantes en los últimos 10 años. De un municipio fundamentalmente dedicado a la acti­vidad agrícola, ha pasado a constituir una zona con importante presen­cia de industrias y comercios. Esta situación ha generado una impor­tante explosión demográfica en el municipio, el cual pasó de tener 120 poblados en 1994 a �17 en 1998. Este crecimiento poblacional se expli­

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ca fundamentalmente por movimientos migratorios internos (por su cercanía a la capital, Villa Nueva se ha ido transformando en una “ciu­dad dormitorio”, ya que numerosas familias residentes trabajan en la capital).

Contexto general

Después de �6 años de guerra civil, que dejaron cerca de 200,000 muer­tos y más de un millón de desaparecidos y desplazados, las partes beli­gerantes en el conflicto firmaron en diciembre de 1996 los Acuerdos de Paz, uno de cuyos aspectos más importantes se relacionaba con la segu­ridad pública, sector históricamente a cargo de instituciones de natura­leza militar tales como la Policía Militar Ambulante, la Policía Nacional y la Guardia de Hacienda, todas ellas acusadas de corrupción, violacio­nes de derechos humanos y desconocimiento de las normas mínimas de un Estado de derecho.

Entre las reformas propuestas se encontraban las siguientes: a) una redefinición en el nivel constitucional del papel de las Fuerzas Armadas en las tareas de seguridad interna; b) la abolición de los antiguos cuer­pos de seguridad de naturaleza militar; c) el establecimiento de una Policía Nacional Civil (en adelante PNC) y un crecimiento en su personal (de 12,000 a 20,000 miembros); d) la creación de una nueva Academia de Policía que garantizara una capacitación básica de seis meses a los nuevos reclutas; e) la diversificación de la composición de la policía, de manera tal que reflejara la composición étnica de la sociedad guatemal­teca, y f) la promulgación de una legislación dirigida a regular el fun­cionamiento de la seguridad privada y el uso de armas de fuego.

Si bien se logró desmantelar las viejas instituciones de seguridad y crear un nuevo cuerpo de policía dependiente del Ministerio de Gober­nación, mediante la aprobación de la Ley de la Policía Nacional Civil, promulgada en 1997, aún prevalecen diversos problemas que han limi­tado el alcance de los acuerdos en materia de seguridad pública.

En primer término, no se consiguió reformar la Constitución de 1985, la cual asignaba a las Fuerzas Armadas responsabilidad en materia de se­guridad interna, lo que ha permitido que los gobiernos hagan uso frecuen­te de personal militar en tareas de patrullaje policial y de prevención del

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delito. Según declaraciones hechas por el Ministro de la Defensa en di­ciembre de 1998, unos 12,000 militares estaban colaborando ese año con la PNC en diversos operativos policiales; posteriormente, en enero y junio de 2000, el Congreso de la República autorizó de manera expresa, median­te legislación, que el ejército podría asistir a la PNC sin ningún tipo de limitaciones.

En segundo lugar, la ejecución de los acuerdos de paz y la reforma de la seguridad pública se dieron en un contexto de creciente criminalidad y alarma social frente a este fenómeno. Aunque resulta imposible deter­minar con cierto grado de precisión su nivel en el país, dada la inexis­tencia de estadísticas confiables sobre el particular, la mayoría de los análisis admiten un deterioro de la misma y ubican a Guatemala entre los países con mayores tasas de homicidio y de secuestro en el mundo. Esta situación se ve agravada con la tendencia observada en la población de tomarse la justicia “por mano propia”, lo que explica la comisión de un promedio anual de 100 linchamientos populares de presuntos delin­cuentes.

Finalmente, la constitución de la nueva PNC se enfrentó con diversos obstáculos tales como el ingreso a la misma de un número significa­tivo del personal de los viejos cuerpos de seguridad –estimado para finales de 1998 en un 75 por ciento de su personal–; las restricciones financie­ras para alcanzar las metas establecidas en cuanto al número de perso­nal con que debería contar la policía, que también afectaba los aspectos de equipamiento y logística de la institución; la baja representación de grupos étnicos dentro de la misma; una muy deficiente capacidad en materia de investigación criminal, y ausencia de coordinación entre la policía y las otras agencias del sistema penal.

Con el fin de aplacar los problemas delictivos que vive el país, la PNC impulsó la constitución de Juntas Locales de Seguridad Ciudadana, cuya finalidad era movilizar a los ciudadanos para que prestaran apoyo e información a la policía y así favorecer el acercamiento entre la institu­ción y la comunidad. Las juntas están coordinadas por el jefe de la Oficina de Relaciones e Información de la PNC (Oris), son impulsadas por los jefes de las estaciones y subestaciones policiales y están conformadas por representantes de los distintos sectores de la localidad (gobierno local, servicio de bomberos, centros de enseñanza, asociaciones, comités de

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vecinos, comerciantes, empresarios, Organismo Judicial y Ministerio Pú­blico). Según algunos análisis sobre el funcionamiento de las juntas, en comunidades de clase media o clase alta, el modelo ha sido funcional, habiéndose establecido lazos de confianza y cooperación entre ciudada­nos y policía; sin embargo, en regiones más deprimidas económica­mente, con problemas más graves de criminalidad, o donde hubo fuerte presencia de organizaciones paramilitares durante el conflicto armado, el modelo no ha funcionado, puesto que no ha logrado restituir la con­fianza entre las fuerzas de seguridad y la población.

característIcas

Objetivos

Además de su objetivo general consistente en iniciar, mediante la utili­zación del enfoque “resolución de problemas” y como experiencias pilo­to por ser replicadas en otras zonas, acciones encaminadas a aportar soluciones sostenibles a los problemas de criminalidad e inseguridad ciudadana, los dos proyectos analizados perseguían los siguientes obje­tivos específicos:

1. Identificar los principales problemas de la comunidad, en particular los relacionados con la criminalidad y el sentimiento de inseguri­dad, así como posibles soluciones sostenibles frente a los mismos.

2. Disminuir las formas más graves y frecuentes de delincuencia y el sentimiento de inseguridad de los ciudadanos.

�. Mejorar la imagen de la policía y del sistema penal.4. Favorecer y promover la participación activa de la sociedad civil

en la solución del problema de la criminalidad y la inseguridad ciudadana.

5. Contribuir a la coordinación interinstitucional en la materia, y 6. Sentar las bases para el establecimiento de políticas integrales en

el sector.

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Etapas

Ambos proyectos se estructuraron en cuatro etapas, con actividades di­ferenciadas para cada una de ellas: 1. actividades preparatorias y diag­nóstico; 2. elaboración y aprobación de un plan de acción, �. ejecución del mismo, y 4. seguimiento y evaluación.

actividades preparatorias y diagnóstico

En una primera fase, se llevaron a cabo una serie de actividades li­deradas por la cooperación internacional. Entre ellas merecen destacarse las siguientes: reuniones con representantes de diversos organismos es­tatales y de la sociedad civil involucrados en la problemática para apro­bar los principales lineamientos del programa y lograr consenso en torno a ellos; identificación y organización de los actores participantes y selección de responsables, y determinación de la zona geográfica en donde se ejecutaría el proyecto.

Una vez seleccionada la zona, se realizó un diagnóstico que incluyó la compilación y análisis de la información pertinente sobre las principales características de la zona (entre ellas la criminalidad) y la realización de una primera encuesta de opinión pública destinada, entre otras cosas, a conseguir datos sobre la victimización y la percepción ciudadana sobre la delincuencia, el sentimiento de inseguridad y la intervención estatal oficial. Sus resultados fueron analizados en seminarios, con la partici­pación de unas 60 personas que representaban a las principales institu­ciones involucradas y a la sociedad civil.

elaboración y aprobación de un plan de acción

En los seminarios, los participantes procedieron también a la elabo­ración de un plan de acción. Para la determinación de las acciones por emprender se insistió en privilegiar estrategias que atendieran los si­guientes lineamientos:

a) corresponder a los objetivos del proyecto; b) permitir resultados concretos, debidamente identificados; c) señalar los indicadores de éxito del plan adoptado; d) determinar los recursos humanos, materiales y financieros indis­

pensables para su adecuada aplicación;

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e) identificar a las instituciones, organismos, grupos y personas par­ticipantes;

f) tener en cuenta los resultados a corto, mediano y largo plazo; g) apoyar o completar actividades en curso; h) permitir su continuidad, una vez concluido el proyecto, asegurando

su autofinanciamiento o la utilización de los recursos locales o nacionales;

i) estar centradas en la prevención del delito más que en su represión; j) estar orientadas hacia los jóvenes; k) contribuir, o bien a desarrollar la capacidad actual de los organismos

de la sociedad civil involucrados en el tema, o bien a crearla, y l) establecer un cronograma para su puesta en práctica.

Teniendo en cuenta estos parámetros, los planes de acción de los dos proyectos comprendieron las siguientes actividades, que debían llevarse a cabo bajo la responsabilidad de los organismos encargados de su eje­cución, que asimismo se indican:

Creación de un Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana (CMSC). Este Consejo, conformado por representantes de todas las instituciones y organismos involucrados e interesados en el tema, tendría por objetivo coordinar las di­ferentes acciones que en adelante se ejecutarían en el municipio. Dada la amplitud de su conformación, los integrantes del mismo designaron un Comité Ejecutivo encargado de la ejecución de las acciones acordadas.Vigilancia y patrullaje en las zonas de mayor incidencia delictiva. Con base en el primer diagnóstico realizado en 1998, se decidió intensificar la presencia policial en ciertas áreas seleccionadas en la Zona Central por el CMSC, espe­cialmente en los lugares cercanos a escuelas y colegios, puesto que en ellos se reportaban muchas incidencias criminales. En el 2004, se mantuvo esta zona de vigilancia y patrullaje, ampliándola a todo el Parque Central y a los lugares frecuentados por las “maras”.Control de y sanción a ciertos negocios cercanos a escuelas y parques. El propó­sito de esta actividad (realizada de manera conjunta por la policía, el Muni­cipio y los directores de escuelas y colegios) era detectar y sancionar la venta ilegal de bebidas alcohólicas y drogas, así como regular el ejercicio de la prostitución. Reuniones periódicas entre policías, fiscales, jueces y abogados defensores. Desde el inicio, se consideró esta acción como uno de los más importantes compo­nentes del plan de trabajo. Se procuraba así solventar los problemas de

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coordinación entre los diferentes agentes estatales encargados de la seguri­dad ciudadana en la zona, crucial para una mayor eficiencia de las acciones a emprender.Campañas de educación y sensibilización. Este componente incluía activida­des relacionadas con la elaboración y ejecución de programas de educación legal y campañas publicitarias dirigidas a los ciudadanos para procurar su colaboración con las autoridades policiales en la denuncia de delitos y la búsqueda de información relevante para la investigación de ciertos casos. Participaron en estas campañas representantes de la PNC, el Ministerio Público y los medios de comunicación.Inicio de contactos con líderes de pandillas juveniles. Con esta actividad, en la que participaron líderes comunitarios, maestros y miembros de la PNC, se pretendía sentar las bases para la recuperación social de los componentes de bandas juveniles implicados en hechos delictivos.Programas artísticos y culturales para niños y jóvenes. Esta actividad tenía como finalidad combinar estos programas con estrategias de educación legal y prevención del delito, y debía llevarse a cabo con la participación de representantes de los ministerios de Educación y Familia, la PNC y diversos sectores culturales de la zona.Mejoría de la infraestructura. Se programaron actividades relacionadas con la instalación de teléfonos públicos conectados con la delegación policial y la mejoría del alumbrado público en las zonas de mayor peligrosidad.“Devolución” a la comunidad de los resultados del proyecto. Con esta actividad se pretendía transmitir a la comunidad, en forma pedagógicamente clara y sencilla, los principales resultados del proyecto, considerándose que esta información podía ser un valioso recurso para el necesario trabajo conjun­to entre las instituciones públicas y la sociedad civil.Durante esta etapa, aunque la presencia de la cooperación del IIDH fue siem­pre importante brindando asistencia técnica en el diseño de programas específicos, no lo fue tanto como en la etapa de diagnóstico: a partir de la constitución de la CMSS y su Comité Ejecutivo, los representantes locales adquirieron mayor preeminencia en la conducción del proyecto y en el establecimiento de lineamientos y prioridades.

Ejecución del plan de acción

En agosto de 1999 se inició la ejecución del plan de acción del primer pro­yecto, el cual contó con la asistencia técnica del IIDH hasta junio de 2000. A partir de entonces, ha venido funcionando exclusivamente con los

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recursos de las instituciones locales y nacionales involucradas en el mismo. Durante esta etapa, el apoyo brindado consistió fundamental­mente, además de la asesoría técnica, en el financiamiento para la adqui­sición de algún equipo para la policía y la presencia permanente en el Comité Ejecutivo del CMSS de una persona que facilitara los procesos de coordinación y convocatoria.

A continuación se detallan algunos aspectos específicos que caracte­rizaron la puesta en marcha del plan de acción del proyecto auspiciado por el IIDH.

recursos policiales asignados

En 1998 Villa Nueva contaba con una Subestación de Policía, que al inicio del proyecto centroamericano estaba conformada por 117 efecti­vos. Durante su ejecución, y con base en las recomendaciones emitidas en el diagnóstico, se asignaron –en dos fases– 80 oficiales de policía a los efectivos ya existentes (casi todos ellos “reciclados” de la anterior Policía Nacional), con el compromiso de no trasladarlos; sin embargo, en el transcurso del proyecto hubo varias veces traslados de funcionarios policiales que participaron activamente en la elaboración y ejecución del programa (entre ellos, comisarios, jefes y subjefes y oficiales de nivel inter­medio), lo que obligó a la continua sensibilización y capacitación del nuevo personal sobre los objetivos del proyecto y el plan de acción, mo­tivando así retrasos en la ejecución del programa. En agosto de 2001, el total de efectivos asignados era de 127.

En marzo de 2004, en el departamento de Guatemala, la Comisaría número 15 ejercía su jurisdicción sobre Villa Nueva y otros tres muni­cipios (Amatitlán, Villa Canales y San Miguel Petapa). La configuraban tres estaciones (una de ellas en Villa Nueva), nueve subestaciones y sie­te subestaciones móviles; sin embargo, algunos sectores del municipio estaban bajo la jurisdicción de las comisarías número 14 y 16. Respecto a los efectivos policiales de la Comisaría 15, aunque la plantilla debía disponer de 922 policías, en la fecha antes indicada su número era de 740, de ellos 588 en activo, estando los demás de vacaciones (59), sus­pendidos (26), en situación especial (26), con destino temporal en otra unidad (14) o ausentes por otras diversas razones. El patrullaje se hacía a pie, en moto o en autopatrullas, no existiendo aún en esa fecha en la zona patrullas conjuntas con el Ejército.

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La tasa de encuadramiento policial de Villa Nueva siempre ha sido bastante inferior a la tasa nacional. En la primera etapa del proyecto del IIDH –enero a agosto de 1998– era de aproximadamente un policía por cada 1,770 habitantes; para el año 2000 se incrementó a un policía por cada 1,052 habitantes y en 2001 la tasa volvió a bajar a un poli­cía por cada 1,6�0 habitantes. Mientras tanto, en el plano nacional la tasa para 1998 era de 720 y en 2001 de 586; sin embargo, debe reco­nocerse un incremento en el número de policías asignados a la zona a lo largo de la ejecución del proyecto.

selección y capacitación

Aunque en 1998 la Subestación contaba con personal reciclado de los antiguos cuerpos de policía, la mayor parte de los policías asignados para participar más activamente en el programa fueron seleccionados entre los agentes de nuevo ingreso que habían seguido con éxito el curso de seis meses dictado en la Academia de la PNC. Para este efecto, también se tuvo en cuenta su capacidad para relacionarse con la comunidad, habiendo intervenido en el proceso, aunque de manera ocasional, el CMSC; sin embar­go, una de las principales quejas que plantearon los entrevistados se refería a las altas tasas de rotación del personal y a la dificultad que esto supuso, no sólo en términos de garantizar una adecuada selección de personal, sino de sostener los esfuerzos de capacitación.

Como parte de las actividades, se realizó un programa de capacita­ción sistemática y permanente de todo el personal de la PNC –incluyendo los niveles superiores– del municipio. Durante las jornadas de capacita­ción se abordaron temas de educación legal, derecho procesal penal, técnicas policiales y relaciones de la policía con la comunidad. Todos los cursos y talleres de discusión sobre problemas coyunturales fueron impartidos por ciudadanos y funcionarios de diversas instituciones aportados en el distrito, mereciendo destacarse los ofrecidos por aboga­dos y profesionales en diferentes disciplinas, así como los dictados por la Fiscalía de Villa Nueva sobre las actividades policiales durante las primeras diligencias en materia penal y las demás etapas procesales. En todos ellos, se enfatizó en la relación de la policía con el resto de funcio­narios encargados de hacer cumplir la ley.

Además, en el marco de la cooperación brindada por el IIDH, se impar­tieron cursos especiales con invitados extranjeros, entre ellos en materia

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de derechos humanos, métodos alternos de solución de conflictos, soli­daridad y policía comunitaria. Asimismo, conviene mencionar la capa­citación ofrecida durante una semana, en febrero de 2000, por oficiales del Departamento de Policía de Miami­Dade, quienes acompañaron a los policías asignados a la zona seleccionada, instruyéndolos sobre la forma de actuar en el marco del nuevo modelo de policía comunitaria.

Después de la finalización de la cooperación prestada por el IIDH, las actividades de capacitación sufrieron un decaimiento aunque, según indi­caron diversas personas entrevistadas, MINUGUA planeaba contratar a pro­fesionales ligados al proyecto para la preparación de un manual y un curso especializado en policía comunitaria, que sería impartido por la Academia de Policía.

equipamiento

Al inicio del proyecto del IIDH, la Subestación de Villa Nueva sólo contaba con cinco pick­ups de doble cabina, dos autopatrullas y ocho motocicletas en buen estado. En materia de comunicaciones, disponía de una línea telefónica y un equipo de fax, así como de una base de radio con algunas terminales, exclusivamente destinadas a jefes y encarga­dos. Con la excepción de los conductores de los autopatrullas, los agen­tes no contaban con terminal de radio. En cuanto a armas y uniformes, la situación era precaria, y en lo que respecta a la infraestructura, mobi­liario y equipo, la Subestación adolecía de serias deficiencias. Tampoco contaba con informe de labores, manuales de procedimientos o sistemas fiables de estadísticas.

En el marco de aplicación del proyecto, el Ministerio de Gobernación aportó 65 motocicletas adicionales y mejoró las condiciones de la infraes­tructura. Gracias a la intervención del sector empresarial, se adquirieron abrigos para distribuirlos entre los agentes que carecían de esta prenda. Finalmente, con fondos del IIDH, se compraron 18 radiotransmisores y un equipo mínimo de cómputo para el registro de la criminalidad en la zona, se adquirieron dos nuevas líneas telefónicas y se financiaron va­rias becas para oficiales en cursos de computación.

Como puede advertirse, el programa supuso el incremento en los costos tanto fijos como recurrentes, puesto que se incrementó la inver­sión en equipamiento y la mejora de infraestructura y se aumentó el

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personal asignado a la zona. Adicionalmente, dadas las limitaciones de personal, se tuvo que recurrir a modificaciones en la jornada labo­ral de los policías, lo cuales pasaron de trabajar en turnos de ocho horas a hacerlo en turnos de 12 horas. Esta jornada, junto con el hecho de tener que patrullar de manera más intensa, la mayor de las veces a pie, generó quejas entre los policías, para quienes el modelo de policía co­munitaria significó más trabajo con casi los mismos recursos.

En marzo de 2004, la Comisaría disponía de un total de 14� vehícu­los, 96 de ellos fuera de circulación por su mal estado: �5 pick­up (28 inservibles), seis paneles (uno fuera de circulación), 20 automóviles (15) y 8� motocicletas (52) y, en materia de comunicaciones, de 114 teléfo­nos móviles.

Despliegue policial y actividades con la comunidad

Tal como se reseñó, el plan de trabajo incluía un conjunto de activi­dades en las cuales fue importante la participación de la policía: reunio­nes con la comunidad; actividades conjuntas con funcionarios de la administración de justicia; aplicación de medidas de control conjunta­mente con las autoridades municipales y escolares en bares aledaños a los centros de enseñanza; participación en campañas de sensibilización; etcétera. El trabajo sistemático de la policía con otros sectores de la co­munidad en el análisis, planificación y ejecución de actividades para la prevención y control de la criminalidad constituyó un aspecto novedo­so para un cuerpo tradicionalmente alejado de la ciudadanía y acos­tumbrado a acudir al encuentro con la comunidad exclusivamente para la atención de denuncias sobre hechos consumados.

De manera particular deben destacarse los nuevos esquemas de pa­trullaje –tanto motorizado como de a pie– implementados en el casco central de Villa Nueva, los cuales procuraron una mejor cobertura geo­gráfica del municipio y una más efectiva asignación del personal a las zonas de mayor conflictividad, las cuales fueron definidas de manera conjunta por la policía y el Comité Ejecutivo. Esta actividad, sin embar­go, se vio afectada en sus alcances debido a las constantes rotaciones de personal que se efectuaron. La inestabilidad de los cuadros policiales impactó negativamente la capacitación del personal y la actitud de los mismos frente a esquemas de mayor interacción con la comunidad.

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Seguimiento y evaluación

La aplicación en Villa Nueva del plan de acción fue monitoreada cada dos meses en forma conjunta por el equipo de expertos del IIDH y el Comité Ejecutivo del proyecto, lo que permitió hacer diversos ajustes e incor­porar al plan actividades no previstas inicialmente.

Asimismo, el IIDH llevó a cabo, entre marzo y mayo del 2000, una evaluación general del conjunto del proyecto. Los instrumentos utiliza­dos para esta evaluación fueron los datos (cuantitativos y cualitativos) obtenidos fundamentalmente a partir de encuestas de opinión y victi­mización llevadas a cabo en la zona y entrevistas con personas clave de las instituciones oficiales involucradas en el tema y de la sociedad civil. Respecto a este último instrumento, conviene indicar que las opiniones emitidas por los integrantes de los grupos focales presentan el sesgo me­todológico inherente al hecho de que la gran mayoría de tales personas participaron –a menudo muy activamente– en la elaboración y ejecu­ción de diversas acciones del proyecto.

Estos datos, que se analizan más adelante, permitieron determinar el grado de cumplimiento de las actividades programadas y su correspon­dencia con sus objetivos, comparando la situación inicial con la existen­te varios meses después; sin embargo, después de la practicada por el IIDH, no se registra evaluación posterior alguna. Esta última situación pone de relieve el alto grado de dependencia del proyecto, en algunos de sus componentes, del aporte financiero de la cooperación internacional.

mecanIsmos de partIcIpacIón cIudadana

Uno de los objetivos específicos del proyecto del IIDH consistía en promo­ver la participación activa de la sociedad civil en la solución del proble­ma de la criminalidad y de la inseguridad ciudadana. Entre las actividades previstas para su consecución cabe destacar la creación de un Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana y de un Comité Ejecutivo, y la cele­bración de reuniones periódicas entre la PNC y la comunidad, que segui­damente se analizan.

Previamente, conviene indicar que las iniciativas procedentes de la sociedad civil, aunque numerosas en otras áreas, suelen ser muy escasas

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en materia de seguridad ciudadana. Las entrevistas a personas clave de la comunidad mostraron, en efecto, que con la excepción de diversos acuerdos verbales entre los vecinos de ciertas calles, auspiciados por la PNC con la finalidad de establecer sistemas de vigilancia por turnos o construir obstáculos móviles para mantener cerrados sus accesos, no había organizaciones comunitarias en materia familiar (protección y servicio a menores, violencia doméstica, por ejemplo) o de drogas. Fue el proyecto el que contribuyó a ampliar este campo la acción de los organismos existentes o a crear nuevas estructuras.

Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana y su Comité Ejecutivo

El principal mecanismo para promover la participación ciudadana en el programa fue asegurado gracias a la creación del Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana y de su Comité Ejecutivo. Con la creación del pri­mero se pretendía ir más allá de la concepción de las Juntas Locales de Seguridad Ciudadana que el gobierno venía implementando en otras zonas del país y, sobre todo, de las anteriores Patrullas de Autodefensa Civil y Comisionados Militares. Esta circunstancia impuso un difícil trabajo de sensibilización sobre las orientaciones del proyecto, tan dife­rentes de las vehiculadas por las demás experiencias.

En el proyecto del IIDH, el Consejo se conformó en marzo de 1999 con representantes de los distintos sectores de la comunidad de Villa Nueva y se reunió en promedio una vez al mes. Estaba compuesto por funcio­narios estatales provenientes de las agencias de control social –policías, jueces, fiscales, defensores públicos–, funcionarios municipales, directores y profesores de escuelas y colegios –públicos y privados–, representan­tes de la Iglesia católica, periodistas y comerciantes.

Para la más ágil dirección y ejecución de las acciones previstas, el Consejo constituyó un Comité Ejecutivo, integrado originalmente por un presidente (uno de los jueces del Tribunal de Sentencia), una represen­tante de los directores de educación y el jefe de la Subestación de la PNC. Poco tiempo después, fue ampliando su composición para fines específi­cos con un representante de otros sectores (religioso, empresarial, medios de comunicación y municipalidad). El Comité Ejecutivo se reunió por lo

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menos una vez a la semana hasta finales del año 2000, además del tiempo que le dedicaron sus miembros a la ejecución de cada una de las diferentes actividades previstas en el plan de acción. El Comité se cons­tituyó además en un gestor de cooperación entre los mismos miembros del Consejo, así como con empresas privadas e instituciones guberna­mentales; en este sentido, cabe destacar diversas solicitudes para el for­talecimiento de la PNC en las temporadas de alto riesgo, así como la dota­ción de alimentación para los efectivos asignados en esas épocas.

Ambos órganos contribuyeron además a la coordinación interinsti­tucional, que al día de hoy ha permitido generar numerosas soluciones concretas y expeditas a problemas comunes (por ejemplo, la coordina­ción entre los miembros del sistema de justicia penal de Villa Nueva).

En general, puede sostenerse que esta actividad se aplicó en forma satisfactoria, aunque, con la finalización de la cooperación brindada por el IIDH, disminuyó de manera notoria la frecuencia de las reuniones del Consejo y del Comité. Uno de los factores explicativos de esta situación es que no se logró consolidar un liderazgo local con suficiente capacidad de convocatoria dentro de dichas instancias.

Encuentros policía-comunidad

Los encuentros entre la PNC y la comunidad se efectuaron de varias ma­neras:

1. Mediante la amplia participación policial en el Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana y su Comité Ejecutivo, donde se analiza­ron y decidieron las diversas actividades que la PNC debía llevar a cabo en el marco del plan de acción.

2. En la campaña de control de los negocios cercanos a escuelas y parques que vendían ilegalmente bebidas alcohólicas y permitían la prostitución. Para estos efectos, se diseñaron una estrategia de apoyo y una vía de comunicación expedita entre policías y educa­dores destinadas a poder clausurar dichos establecimientos y a fiscalizar tales negocios, con la participación directa de padres de familia, directores de centros educativos y la Oficina de Servicios Públicos de la municipalidad.

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�. A través de la participación de los miembros de la PNC que forma­ban parte del Comité Ejecutivo en los programas de educación y sensibilización sobre el tema de la criminalidad, llevados a cabo en dos canales televisivos y en diversos centros educativos. Según re­conocieron diversos sectores, el papel de los medios de comunicación fue vital para canalizar la información procedente de los ciudada­nos hacia la policía, que le ayudó en las pesquisas y en la resolu­ción de ciertas investigaciones.

4. Gracias al trabajo conjunto llevado a cabo en los asentamientos y colonias interesados en crear una Junta Local de Seguridad Ciu­dadana con la finalidad de explicar los principales lineamientos del proyecto ejecutado en Villa Nueva.

5. Finalmente, con ocasión de los programas de “devolución” a la comunidad de los resultados del proyecto y de contactos con pan­dillas juveniles, materializados en la realización de una serie de cuatro cursos en los cuales participó la PNC.

Actualmente, la mayor parte de estas actividades se siguen mante­niendo, habiéndose debilitado sólo la colaboración entre policía y me­dios de comunicación para la solución de cierto tipo de investigaciones; las razones aducidas son fundamentalmente de índole económica, no pudiendo los medios sostener la contribución de espacios televisivos para campañas de seguridad.

Es importante destacar que la encuesta realizada en marzo del 2000 ofreció valiosa información sobre el potencial participativo de la socie­dad civil en acciones orientadas a la prevención de la delincuencia en su barrio y a las modalidades de la misma. Así, casi la mitad (47.5 por ciento) de las personas entrevistadas manifestaron su disponibilidad para participar en dichas acciones, sobre todo en aquellas que tuvieran por finalidad la organización entre vecinos, las reuniones periódicas con el Consejo Municipal, la realización de charlas sobre la prevención del delito, la vigilancia nocturna y los patrullajes conjuntos con la policía. En cuanto al tiempo que dichas personas estarían dispuestos a dedicar a tales actividades, una cuarta parte de los encuestados indicaron entre una y dos horas semanales, y 10.8 por ciento entre tres y cuatro horas.

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Los datos presentados en el párrafo anterior ponen de manifiesto que, pese a los obstáculos que para este tipo de proyectos suponen los bajos niveles de cultura democrática en países como Guatemala, los ciuda­danos están dispuestos a participar en acciones relacionadas con la se­guridad si se les ofrecen las oportunidades adecuadas para hacerlo. Esta actitud positiva alienta la implementación de proyectos de policía co­munitaria y ofrece una gran oportunidad para intentar revertir tanto la tradicional desconfianza que ha prevalecido en estos países entre po­licía y comunidad como ciertas tendencias represivas de la policía y la población. Respecto a este último punto, merece señalarse que las en­cuestas de opinión pública muestran un cambio en la actitud de la gente entre 1998 y el 2000, más favorable hacia las soluciones preventivas (mejorar la situación económica, ampliar los programas de prevención y rehabilitación) que hacia las represivas.

resuLtados

Seguidamente se exponen los resultados obtenidos en el proyecto del IIDH en cuanto al cumplimiento de los objetivos específicos del programa, a partir del análisis del comportamiento de diversas variables para de­terminarlo.

Disminución de las formas más graves y preocupantes de la criminalidad

Pese a las críticas de que son objeto los mecanismos e instrumentos oficiales destinados a la compilación y tratamiento de datos sobre la delincuencia, las estadísticas sobre la criminalidad elaboradas por la PNC, completadas con los resultados de las encuestas de opinión pública y las entrevistas con grupos focales o personas clave de las instituciones invo­lucradas y la sociedad civil, permiten una primera aproximación de las principales formas de criminalidad en el país y en las zonas de aplica­ción de los proyectos analizados.

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información estadística

Respecto a la información estadística, conviene sin embargo distin­guir entre el método utilizado durante el primer proyecto y el segundo. Hasta el año 2000, la PNC compilaba manualmente las denuncias recibi­das o los casos detectados por sus intervenciones. En ese año, comenzó a funcionar un sistema estadístico computarizado sobre criminalidad que, pese a haber uniformizado la información en todo el país, merece las siguientes observaciones críticas:

1. No incluye todas las categorías delictivas previstas en la legisla­ción penal.

2. Entre los delitos contra la propiedad, los hurtos y los robos apa­recen agrupados.

�. Contrariamente a los métodos usuales en otros países, ambas categorías se presentan en forma muy detallada.

4. El sistema de compilación de datos no está unificado, reportando cada departamento a su manera.

5. Sólo desde 200� los datos son desglosados por municipios.

Teniendo en cuenta lo anterior, la prudencia debe ser de rigor en el momento de comparar los datos procedentes de estas fuentes. Por ejem­plo, según las “Notas de hechos delictivos de la Estación de la Policía Nacional Civil de Villa Nueva”, los delitos más frecuentes registrados en este municipio entre enero y julio de 1998 fueron los robos con violen­cia sobre las personas y fuerza en las cosas (820), las lesiones (�60), los homicidios (1�7), los robos de vehículos (11�) y las violaciones (19). En cambio, los registrados en 200� fueron los robos y hurtos de vehículos (260, o sea, �2.5 por ciento de un total de 799 infracciones), las lesiones (194: 24 por ciento), los homicidios (141: 17.6 por ciento), los robos y hurtos en residencias (58: 7 por ciento) y los robos y hurtos a personas (57: 7 por ciento).

La situación de Villa Nueva es relativamente favorable cuando se le compara con los delitos registrados en otros municipios del Departa­mento: en 200�, la mayoría de ellos se cometieron en Ciudad de Gua­temala (72 por ciento) y Mixco (15 por ciento), viniendo Villa Nueva en tercer lugar, con 4 por ciento. Estos porcentajes se dan también en cuanto a las diversas categorías delictivas.

�4 laura cHincHilla M.

encuestas y entrevistas

Los datos que acaban de presentarse deben, sin embargo, ser anali­zados teniendo en cuenta la existencia de un subregistro de los delitos efec­tivamente cometidos. En este sentido, las encuestas mostraron altos niveles de victimización en la zona: �4 por ciento al inicio del proyecto del IIDH en 1998, pero 24 por ciento al final (segunda encuesta llevada a cabo en marzo del 2000), lo que representa una considerable mejoría de la situación, alterada por un importante crecimiento a más de 59 por ciento a principios de 2004.

La comparación entre los datos procedentes de las estadísticas poli­ciales y los arrojados por las encuestas indica, en segundo lugar, la existencia de importantes divergencias entre ambas fuentes. En efecto, según la primera encuesta, los delitos de los que los residentes del mu­nicipio fueron víctimas en 1998 fueron sobre todo los asaltos en la calle para robar (21.7 por ciento), seguidos de lejos por los ataques con arma (7.� por ciento), los robos en la propia vivienda y en el lugar de trabajo (1.� por ciento), el homicidio y la estafa (1 por ciento ambos).

Las encuestas y entrevistas muestran, en tercer lugar, la percepción de los ciudadanos sobre la evolución de la criminalidad. Aunque en los dos proyectos las encuestas indicaron, sobre todo en 2004, una impor­tante tendencia a considerar que ésta había aumentado, tanto en el país como en Villa Nueva, la realizada en marzo del 2000, que indica una baja considerable en esta percepción, constituye una buena prueba del éxito obtenido gracias al proyecto del IIDH (cuadro 1). Las principales razones invocadas por quienes creían en un aumento de la delincuencia en la zona apenas variaron en los dos proyectos, siendo las más signi­ficativas el uso de drogas, el desempleo, la pobreza, la ineficiencia poli­cial y la pérdida de los valores tradicionales.

cuadro 1 percepción ciudAdAnA Sobre lA evolución de lA criminAlidAd

(porcentajes)

Septiembrede1998 Marzode2000 Marzode2004

País Zona País Zona País Zona

ha aumentado 76.7 61.7 40.8 36.3 88.6 68.0Sigue igual 16.7 24.0 40.0 40.8 8.0 24.3ha disminuido 6.0 6.7 13.8 3.3 1.6 4.6

nota: no se incluyen las respuestas nS/nr.

��exPeriencias soBre seGuriDaD ciuDaDana

Los resultados de algunas de las actividades previstas en el plan de acción del proyecto centroamericano parecen haber contribuido a los datos positivos relacionados con la victimización y la percepción acerca de la evolución de la criminalidad. Entre ellos pueden mencionarse el incremento de los efectivos policiales en la zona, la puesta en marcha de un plan de vigilancia y patrullaje policial (sobre todo en las cercanías de escuelas y colegios), el control policial de los negocios que vendían ile­galmente bebidas alcohólicas (sobre todo a menores), los programas iniciados en materia educativa sobre el problema de la criminalidad y de la inseguridad ciudadana y los contactos con los líderes de las pandillas juveniles.

Se trata pues de un resultado satisfactorio, mitigado sin embargo por la imposibilidad de corroborarlo con evidencias derivadas de las estadís­ticas policiales. Tampoco resultó posible incorporar variables de control que permitieran atribuir la baja en las tasas de victimización y la percep­ción positiva sobre la evolución de la criminalidad a otros factores que no fueran la implementación del programa de policía comunitaria ni corroborar el comportamiento de estas mismas variables en otras zonas en donde no se ejecutó el programa.

Denuncias a la PnC

En el proyecto del IIDH, el porcentaje de personas que, habiendo sido víc­timas de un delito, denunció el hecho a alguna autoridad se incrementó levemente, pasando de �0.� por ciento en 1998 a �1.5 por ciento en el 2000. Al mismo tiempo, entre las personas que habían denunciado el delito, disminuyó la opinión de que las autoridades no hacían nada ante tales denuncias, pasando de 7 por ciento en 1998 a 4.8 por ciento en el 2000. De manera consistente con esta última percepción, aumen­tó la opinión de que la policía había hecho una investigación (0.7 por ciento en 1998 y 1.8 por ciento en 2000).

Disminución del sentimiento de inseguridad

En relación con esta variable, las encuestas de opinión realizadas en el marco del proyecto centroamericano mostraron una situación relativa­mente positiva: mientras que la criminalidad perdía importancia entre

�� laura cHincHilla M.

las principales preocupaciones del ciudadano, pasando del primer puesto en 1998 al cuarto en el 2000, la percepción sobre el grado de inseguri­dad en Villa Nueva y en el país mejoraba. Sin embargo, en 2004, aun­que la criminalidad volvía a ser la principal preocupación de los ciuda­danos, las personas interrogadas se sentían de nuevo “muy seguras” y “seguras” en mayores proporciones que en el 2000 (cuadro 2).

cuadro 2percepcioneS Sobre lA inSeGuridAd en villA nuevA

(porcentajes)

Variables Septiembre de 1998 Marzo de 2000 Marzo de 2004

principales problemas del paíscriminalidad 33.3 8.8desempleo 21.3 16.9pobreza 9.3 14.8costo de la vida 6.0 11.3corrupción pública 6.0 3.4

Grado de seguridad­inseguridad País Zona País Zona País Zona

muy seguro y seguro 16.6 25.6 10.8 15.8 7.3 20.2poco seguro 16.7 32.7 35.3 44.0 11.0 37.3inseguro y muy inseguro 65.7 41.3 47.0 35.6 79.6 41.3

Violencia y abusos policiales

En el proyecto del IIDH, la opinión de los entrevistados en cuanto a las violaciones de los derechos humanos atribuidas a las actuaciones del servicio policial arrojó un resultado más bien negativo. En efecto, el por­centaje de quienes estimaron que la policía violaba siempre y casi siempre los derechos humanos pasó de 25.� por ciento en 1998 a �6.5 por ciento en el 2000, y el de las personas que opinaron que la institución nunca y casi nunca violaba tales derechos bajó de 41 por ciento a 1�.6 por ciento. No obstante, los resultados de otras preguntas de las encuestas que pre­tendían indagar la opinión de la ciudadanía acerca de las instituciones que más violaban los derechos humanos mostraron que la policía había experimentado una mejora, pasando del tercer lugar en 1998, después del Ejército y el gobierno, al cuarto lugar en el 2000, después del Poder Judicial, el gobierno y el Ejército.

��exPeriencias soBre seGuriDaD ciuDaDana

Las entrevistas llevadas a cabo en marzo de 2000 con personas clave de la comunidad reflejaron, sin embargo, una opinión bastante diferente sobre el servicio policial, ya que no parecía haberse observado violaciones de los derechos humanos imputables a los agentes asignados al programa. En las entrevistas realizadas en agosto de 2001, se mantuvo una percep­ción relativamente positiva del desempeño policial en materia de abusos a los derechos humanos y del uso de la fuerza, especialmente por parte de personas ligadas a la administración de justicia (fiscales y jueces); sin embargo, en marzo de 2004 la situación se había deteriorado conside­rablemente: 62.6 por ciento de las personas interrogadas opinaron que la PNC violaba siempre o casi siempre los derechos humanos, y sólo 27 por ciento que no lo hacía nunca o casi nunca.

Grado de confianza en la policía

Los residentes de Villa Nueva evaluaron en forma bastante negativa el servicio que la PNC prestaba en su barrio aun después de implementado el proyecto (cuadro �). Así, mientras que en 1998 el 44.7 por ciento de ellos estimó que dicho servicio era adecuado y muy adecuado, en el 2000 este porcentaje bajó a 18.� por ciento (y a 12.6 por ciento en 2004); en el mismo sentido, la proporción de personas que opinaron que el servi­cio era poco o nada adecuado aumentó de 51.� a 79.� por ciento (85 por ciento en 2004). Los mismos resultados negativos se dieron en cuanto al patrullaje policial: en 1998, 49.� por ciento opinó que la po­licía patrulló a menudo y muy a menudo su zona, mientras en el 2000 ese porcentaje bajó a 2�.8 por ciento (a 26 por ciento en 2004), y la opinión de que la presencia policial era muy poca o nula aumentó du­rante ese periodo (así lo estimó en 1998 27 por ciento de los entrevis­tados, �7.1 por ciento en el 2000 y 58.� por ciento en 2004).

Finalmente, tampoco la policía representaba para los ciudadanos de Villa Nueva la institución que les inspiraba una mayor confianza para su protección personal contra el crimen. En este sentido, no solamente la proporción de quienes así la consideraron bajó de 24.� por ciento en 1998 a 16.5 por ciento en marzo de 2000, sino que 50 por ciento de la población encuestada manifestó su falta de confianza, tanto en ella como en el Ejército y los guardas privados (un incremento considerable frente al �4.7 por ciento registrado en 1998).

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Aunque en las entrevistas realizadas con representantes de las insti­tuciones involucradas y de la comunidad en el marco del proyecto del IIDH se destacó un cambio radical de la imagen pública del organismo policial, también se criticó la prioridad acordada por la PNC a la protección de ciertas entidades (sobre todo los bancos), justificada por los representan­tes policiales por las órdenes emitidas por sus superiores. Esta situación, junto con la concentración que ha tenido el trabajo policial en algunas zonas señaladas como prioritarias –como las escuelas–, pueden haber afectado negativamente un despliegue policial de más cobertura en tér­minos geográficos y de cantidad de población.

cuadro 3percepción de lA policíA

(porcentajes)

Variables Septiembre de 1998 Marzo de 2000 Marzo de 2004

Servicio prestadoAdecuado y muy adecuado 44.7 18.3 12.6poco o nada adecuado 51.3 79.3 85.0Frecuencia de patrullasA menudo y muy a menudo 49.3 23.8 26.0poca o nula 27.0 37.1 58.3

Estas percepciones negativas son difíciles de justificar si se tienen en cuenta los esfuerzos desplegados en la zona para transformar a este orga­nismo en una policía comunitaria e informar a los ciudadanos sobre el nuevo papel que el servicio policial debe desempeñar. En este sentido, se recomendó un mayor énfasis en su reforma integral, particularmente en la capacitación de su personal.

Aceptación del programa

Las entrevistas realizadas en marzo del 2000 indicaron en forma uná­nime una valoración positiva del proyecto, así como una elevada moti­vación para continuarlo. En este sentido, el Consejo Municipal de Segu­ridad Ciudadana expresó su intención de proseguirlo, habiendo tomado para ello importantes iniciativas, ya señaladas. También la PNC, que de­

��exPeriencias soBre seGuriDaD ciuDaDana

sempeñó un importante papel en la elaboración y aplicación del plan de acción, manifestó su firme intención de continuarlo, tanto en Villa Nueva como en otras localidades del país.

Sin embargo, más de un año después, las personas entrevistas en agosto de 2001 criticaron en forma unánime la falta de seguimiento del proyecto y su ostensible debilitamiento al finalizar la cooperación pres­tada por el IIDH. También indicaron la falta de apoyo por parte de las más altas autoridades de la PNC y de la Alcaldía de la zona. Si desde entonces los programas del IIDH y USAID siguen manteniéndose, se debe a algunos esfuerzos individuales de quienes integraron el Comité Ejecutivo.

Otros resultados relevantes

Además de los resultados que acaban de presentarse, merecen destacarse otros de naturaleza más cualitativa, relacionados con los objetivos que perseguían los dos proyectos.

En primer término, se consiguió, mediante métodos relativamente ri­gurosos, la identificación de los principales problemas de la comunidad, en particular los relacionados con la criminalidad y el sentimiento de inse­guridad, así como posibles respuestas frente a los mismos. Esto resulta significativo en un contexto caracterizado por la carencia de estadísticas confiables y de instrumentos científicos que permitan la medición de los problemas delictivos y la adecuada planificación de las actividades poli­ciales.

En segundo lugar, los dos proyectos, pero sobre todo el auspiciado por el IIDH, contribuyeron a la coordinación interinstitucional. Respecto a este objetivo, la realización –o al menos su inicio– de algunas de las acti­vidades previstas en el plan de acción (la constitución del Consejo Muni­cipal y de su Comité Ejecutivo, conformados por miembros procedentes de diversas áreas; las reuniones periódicas entre policías, fiscales, jueces y defensores públicos; los programas de educación y sensibilización sobre temas relacionados con la materia, y los planes de mejoría del alumbra­do) permite sostener que dicho objetivo se cumplió.

En las entrevistas efectuadas en marzo de 2000 se planteó el pro­blema de la colaboración eficiente entre policías, fiscales y jueces. De acuerdo con la normativa vigente, la policía tiene la obligación de some­

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ter en un plazo de seis horas ante la autoridad judicial competente a cualquier persona detenida, teniendo a su vez los jueces el deber de recibir su primera declaración en un plazo de 24 horas. En el caso de Villa Nueva, parecía ser que los jueces no recibían tal declaración en el plazo legal­mente estipulado, por lo que numerosos indagados permanecían dete­nidos ilegalmente en las celdas –insuficientes e inadecuadas– de la PNC, lo cual le ocasionaba problemas a este organismo. No obstante lo anterior, la entrevista llevada a cabo en agosto de 2001 indicó una notable me­joría de las relaciones entre la PNC, el Ministerio Público y los jueces.

Finalmente, se sentaron algunas bases para la elaboración de una política integral sobre el tema, mediante la generación de insumos y el establecimiento de mecanismos que permitieran un abordaje interinsti­tucional y más equilibrado de la problemática. En relación con los insu­mos, las encuestas de opinión pública ofrecieron algunos parámetros para la elaboración en el país de una política integral de seguridad ciu­dadana. A criterio de los encuestados, las acciones que debería impulsar el gobierno para combatir la delincuencia eran una variada combinación de medidas preventivas y represivas: cerca del �0 por ciento de las perso­nas consideró necesario mejorar la situación económica y generar empleo, alrededor del 20 por ciento propuso incrementar la severidad de las pe­nas, 18 por ciento aumentar el número de policías y alrededor del 5 por ciento construir más cárceles y ampliar los programas de prevención del delito y de rehabilitación de los reos. Sin embargo, la opinión de las per­sonas encuestadas también destacó medidas de corte más extremo tales como la aplicación de la pena de muerte para delitos graves (entre un 75.8 y 82 por ciento), y la actuación de grupos armados fuera de la ley para enfrentar a los delincuentes (cerca de 40 por ciento).

dIfIcuLtades enfrentadas

Pese a los logros obtenidos, los dos proyectos encontraron numerosas difi­cultades, algunas de ellas de carácter general, otras en materia policial.

101exPeriencias soBre seGuriDaD ciuDaDana

En el entorno político y social

Entre las dificultades relacionadas con tal entorno pueden destacarse las siguientes:

1. La ausencia de una política nacional de seguridad ciudadana, y la escasa o casi nula tradición de enfocar en forma científica e integral el tema de la criminalidad y de la reacción oficial ante este fenó­meno, privilegiándose soluciones improvisadas, de corto plazo y más bien destinadas a impresionar al electorado.

2. La existencia de tendencias represivas (demandas de mayores pode­res para la policía y de sanciones más severas, introducción y apli­cación de la pena de muerte) que, pese a estar motivadas por fuertes incrementos de las tasas delictivas (sobre todo de los delitos vio­lentos) y del sentimiento de inseguridad de los ciudadanos, cons­tituyen una seria amenaza para una respuesta oficial al problema basada en el escrupuloso respeto a las garantías fundamentales de los ciudadanos.

�. La presencia de grupos armados incontrolados que pretenden re­solver a su manera (incluso con linchamientos) el problema de la criminalidad y que condicionan una respuesta más bien de natu­raleza represiva por parte de la comunidad.

4. Los cambios de gobierno –y por consiguiente de los titulares de los ministerios y organismos estatales involucrados– ocurridos en 1999 y 2004 con ocasión de elecciones en los planos nacional y local, lo que supuso volver a iniciar contactos con las nuevas autoridades y generó importantes atrasos en la implementación del proyecto.

5. Las reticencias iniciales observadas por los más altos representantes de las principales instituciones gubernamentales directamente invo­lucradas en la problemática ante un programa caracterizado por su complejidad, el rigor de su planteamiento y la ruptura que su­ponía respecto a las políticas tradicionales en la materia, así como las referentes a la necesaria concertación, tanto entre diversos orga­nismos estatales acostumbrados a actuar en forma separada como entre éstos y la sociedad civil.

6. Las escasas iniciativas procedentes de la sociedad civil relacionadas con los temas de la criminalidad y la inseguridad ciudadana.

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En la PnC

En cuanto a las dificultades observadas en la organización policial, las principales fueron:

1. Los cambios que desde una época relativamente reciente se han estado dando en los servicios policiales (de Guatemala y otros países centroamericanos), con la finalidad de transformar una policía mili­tarizada en un organismo de corte civilista y que, pese a los avan­ces experimentados, aún no han logrado revertir las tradicionales características de estas instituciones: patrones de comportamiento rígidos y autoritarios en el personal policial, organización alta­mente concentrada y vertical, poca transparencia en el manejo de la información, débiles mecanismos de control sobre la actuación policial, etcétera.

2. El continuo recurso al Ejército para la realización de operaciones conjuntas con la policía, lo que produce una “contaminación” del proceso de reforma de esta institución, cuya intervención frente al problema criminal difiere drásticamente de aquella para la que están preparadas las Fuerzas Armadas en el área de la defensa na­cional.

�. La carencia –o la falta de fiabilidad– de datos sobre el fenómeno criminal y el sentimiento de inseguridad de los ciudadanos, la cual impide disponer de insumos indispensables para el diseño de pro­gramas, la planificación de acciones en la materia y la evaluación de las mismas.

4. Algunos problemas en el plano de las relaciones policía­sociedad civil para abordar el problema de la seguridad ciudadana, motiva­das, entre otros factores, por la desconfianza que siempre ha ca­racterizado tales relaciones.

5. La frecuente rotación del personal policial asignado a la Subesta­ción de Villa Nueva, entre ellos funcionarios policiales de alto rango que participaron activamente en la elaboración y aplicación del plan de acción en Villa Nueva y que fueron promovidos, lo que representó un serio inconveniente para la continuidad de algunos esfuerzos y la sostenibilidad del programa.

103exPeriencias soBre seGuriDaD ciuDaDana

6. Los escasos recursos (humanos, materiales y financieros) en ma­teria policial, lo que, en una perspectiva de policía “de proximidad”, puede implicar costos elevados que posiblemente el país no pueda asumir; además, en varias ocasiones ante la ocurrencia de acon­tecimientos de particular trascendencia nacional, se solicitó la movilización de la policía, interrumpiéndose el desarrollo del pro­yecto (por ejemplo, el asesinato de monseñor Gerardi en abril de 1998, el huracán Mitch en septiembre de 1998; la fuga de 90 de los reos más peligrosos en mayo de 2001, las protestas por el incre­mento en los impuestos en agosto de 2001, etcétera).

7. La excesiva carga de trabajo que, debido a la falta de recursos hu­manos y a una mayor demanda de servicios e información por parte de los ciudadanos, implica la introducción del nuevo modelo de policía comunitaria (los efectivos asignados a la zona debían cada día recorrerla a pie durante doce horas seguidas) y que genera una actitud de rechazo por parte de los policías hacia el modelo.

8. Finalmente, el modelo de policía comunitaria no ha sido incorpo­rado a la reforma policial del país, habiéndose limitado los esfuer­zos al impulso de experiencias aisladas, la mayor parte de ellas inducidas, o bien por la comunidad, o bien por la cooperación inter­nacional; de hecho, la aplicación del programa en Villa Nueva no supuso cambios organizativos en el servicio policial de la zona, sino que las transformaciones más significativas respecto al siste­ma tradicional sólo implicaron una actitud diferente frente a la comunidad y a los demás actores involucrados, al trabajo conjun­to que debía llevarse a cabo y a la ampliación de sus actividades a problemas que antes no formaban parte de sus funciones.

LeccIones aprendIdas

A. Los nuevos modelos y enfoques en materia de seguridad ciudada­na, aunque exitosos en otros contextos, exigen importantes reade­cuaciones al aplicarse en realidades como la guatemalteca.

Los proyectos analizados plantean la cuestión de la “importación” de modelos foráneos. En materia de seguridad ciudadana y policía co­

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munitaria, los principales lineamientos conceptuales, metodológicos y estratégicos utilizados en el sector en América Latina suelen inspirarse en experiencias exitosas llevadas a cabo en numerosos países desarrolla­dos (Estados Unidos, Canadá, Europa, etcétera), postulándose que, con las debidas adaptaciones a las características propias de otros, su apli­cación podría realizarse sin mayores problemas; sin embargo, los países antes mencionados presentan importantes características que los distin­guen de los centroamericanos, por ejemplo, datos estadísticos bastante fiables sobre la criminalidad, servicios policiales profesionales bien equi­pados y con numeroso personal, una ventajosa situación socioeconó­mica y, pese a la existencia de una criminalidad organizada y violenta, una mayor preocupación de la población por la delincuencia mediana y pequeña; sin embargo, las reflexiones hechas en ellos sobre el tema han permitido esclarecer diversos aspectos importantes sobre el signifi­cado y la naturaleza de tales modelos y enfoques, además de inspirar la necesidad de evaluaciones sobre el particular.

En los casos estudiados, diversos factores obstaculizaron una ágil aplicación de tales proyectos, lo que obliga a considerar estos impedi­mentos desde el proceso de diseño y a no minimizar las posibles dife­rencias entre contextos no necesariamente homogéneos.

B. La introducción de un nuevo modelo policial en países como Gua­temala impone reconocer ciertas limitaciones de partida.

1. La primera se refiere al conocimiento y aceptación por la institu­ción policial del nuevo modelo de “policía comunitaria” o “de proximidad”. Uno de los mayores obstáculos respecto a este pun­to es que tal modelo es generalmente percibido como una acción aislada cuyo objetivo se limita a mejorar las relaciones públicas de la institución, y no como un elemento esencial en el proceso de reforma integral de las políticas y estrategias en materia de segu­ridad ciudadana, lo que implica cambios importantes relacionados con su filosofía de base, su organización y recursos, la capacitación de su personal, su planificación operativa y el despliegue policial.

2. La segunda, a la previsible generación de mayores expectativas en la población respecto al trabajo policial y el consiguiente incremento de los niveles de demanda sobre los servicios prestados por la insti­tución. Este aspecto fue constatado en el caso de la experiencia gua­

10�exPeriencias soBre seGuriDaD ciuDaDana

temalteca. A criterio de algunos miembros de la policía que parti­ciparon de los nuevos esquemas de patrullaje, su mayor cercanía a la ciudadanía generaba un incremento en las demandas ciuda­danas de seguridad y otro tipo de servicios. Una posible solución a este problema podría consistir en el diseño de estrategias que permitan una fluida canalización de las nuevas demandas ciuda­danas mediante el establecimiento de mejores mecanismos de coordinación entre las instituciones policiales y otras agencias que provean servicios de naturaleza social. Igualmente importante es considerar la intensificación en las demandas ciudadanas para introducir mejoras laborales que compensen los mayores niveles de esfuerzo en que incurriría el personal policial.

C. El incierto papel de la comunidad en materia de seguridad ciuda­dana.

Aunque unánimemente se reconoce la importancia de la participa­ción de la sociedad civil en materia de seguridad ciudadana, así como el meritorio y eficiente trabajo llevado a cabo en Villa Nueva por el Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana y, sobre todo, de su Comité Ejecutivo, subsisten numerosos problemas en cuanto a la eficacia del aporte procedente de la comunidad: relación de desconfianza –histórica­mente justificada– con la policía, posibilidad de explotación política de la experiencia; peligro inherente a las tendencias represivas de la pobla­ción ante el delito; ausencia de una cultura cívica para la organización de experiencias en el nivel comunitario; falta de estabilidad de los miem­bros que conforman el Consejo; creación indebida de expectativas; cier­to abandono del Estado de sus atribuciones tradicionales en materia de protección social y expansión incontrolada de ONG. A estos inconvenien­tes puede añadirse el carácter novedoso de una tarea hasta hace poco reservada a las diversas agencias que conforman el sistema penal.

Por ello, una de las principales y primeras estrategias de una política integral de seguridad ciudadana debe consistir en sensibilizar y capaci­tar sobre el tema a los organismos, asociaciones y grupos de la sociedad civil interesados en la problemática, y asistirlos y dotarlos de recursos para su eficiente y duradera organización, factores clave para la insti­tucionalización de su funcionamiento. Estas actividades podrían llevar­se a cabo mediante foros públicos y campañas publicitarias.

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D. Pese a las dificultades enfrentadas por este tipo de proyectos, consti­tuyen una gran oportunidad para generar efectos demostrativos que, entre otros aspectos, ayuden a elaborar una política pública integral en materia de seguridad ciudadana.

En efecto, de no haberse implementado en Guatemala se corría el riesgo casi seguro de una agravación de la criminalidad y de la sensa­ción de inseguridad y de una acentuación de las tendencias represivas en una zona geográfica en la cual, salvo raras excepciones, se pretende, entre otras cosas, la democratización de sus instituciones fundamentales, tradicionalmente orientadas hacia políticas y prácticas contrarias a las características básicas de un Estado de derecho.

Considerando lo anterior, y partiendo de una gran dosis de realismo, los proyectos sólo pretendían ser experiencias piloto destinadas, entre otras cosas, a identificar las posibilidades reales de introducir en el país los nuevos modelos de seguridad ciudadana y policía comunitaria. En este sentido, los resultados obtenidos en Villa Nueva muestran que, en un cor­to periodo, se pueden empezar a revertir las formas tradicionales de actuación de la PNC y orientar este organismo hacia nuevas vías más eficientes y respetuosas de las garantías fundamentales de los ciudada­nos. Algunos efectos inmediatos resultantes de estos proyectos están asociados a la percepción ciudadana sobre los problemas de criminalidad y a una mayor disposición de las personas a colaborar con los servicios de policía. Otro efecto positivo fue la influencia ejercida sobre oficiales de policía, que posteriormente fueron ascendidos y, desde sus nuevas po­siciones, apoyaron iniciativas dentro de la filosofía de policía “de proxi­midad”; tal fue por ejemplo el caso, en el marco del proyecto del IIDH, de quien fuera oficial de operaciones de la Subestación de Villa Nueva, posteriormente asignado a la Subdirección General de Operaciones de la PNC, posición desde la cual impulsó las llamadas “Subestaciones Móviles de Policía Comunitaria”.

E. Aunque la cooperación internacional puede jugar un importante papel impulsando este tipo de experiencias, se deben tomar medi­das que garanticen su continuidad al finalizar los recursos apor­tados por ella.

10�exPeriencias soBre seGuriDaD ciuDaDana

En los casos analizados, los proyectos mostraron su mayor dinamis­mo en términos de las actividades promovidas y de los recursos asigna­dos por las autoridades mientras se contó con la asistencia –técnica y financiera –de la cooperación internacional. Una vez que ésta terminó, su ritmo disminuyó. Así, en el proyecto centroamericano, esta ausencia significó la casi paralización del Comité Municipal de Seguridad Ciuda­dana –con la excepción de algunos encuentros del Comité Ejecutivo– y una reducción del personal policial asignado a la zona. En cuanto al proyecto auspiciado por el Programa de Justicia USAID­Guatemala, pese a que el diagnóstico realizado a principios de 2004 mostraba un serio de­terioro de la situación en numerosos aspectos (la criminalidad consi­derada como el problema cada vez más preocupante y en alza constan­te, mayores índices de victimización, percepción negativa de inseguridad más acentuada, impresión más negativa de la intervención policial, imagen más deteriorada del sistema penal y una opinión más rigurosa de que dicho sistema protege más a los infractores que a las víctimas), su suspensión no sólo impidió tomar medidas adecuadas para, con los resultados del plan de acción aplicado unos años antes, mejorar la situa­ción, sino que ésta se ha agravado considerablemente hasta el momen­to de redactar este ensayo; recuérdese, además, que el actual Programa Estado de Derecho decidió abandonar la metodología aplicada en los proyectos anteriores, limitando los planes de prevención aplicados en 15 municipios a un solo “delito meta”, de criticable determinación, en cada uno de ellos.

La asistencia brindada por la cooperación internacional, aunque deseable por lo novedoso de la propuesta en América Latina y por la ca­pacidad de convocar a diversos sectores, requiere del diseño paralelo de una estrategia que haga sostenible el esfuerzo emprendido. Esto implica considerar aspectos tales como: a) tomar previsiones para garantizar que los proyectos de seguridad ciudadana no constituyan una experiencia aislada, sino que se incorporen dentro de una estrategia de reforma inte­gral en el sector; b) prever un periodo más extenso para la fase prepa­ratoria que considere, entre otros aspectos, el apoyo político de las altas autoridades de los organismos involucrados; c) desarrollar una capa­cidad de liderazgo en los niveles local y de los miembros de la comuni­dad mediante la capacitación en la gestión de este tipo de proyectos, y

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d) diseñar estrategias que permitan el financiamiento sostenido del pro­yecto por parte de las contrapartes locales.

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lucía Dammert

Prevención comunitaria del delito en américa latina ¿discurso o posibilidad?

IntroduccIón

La prevención del delito es enarbolada como una de las tareas primor­diales en las políticas públicas de seguridad ciudadana. En esta materia se ha consolidado, además, una perspectiva que enfatiza el involucra­miento de la ciudadanía en las iniciativas por desarrollar en el nivel local, lo que trae aparejado un significativo número de políticas de pre­vención comunitaria desarrolladas en América Latina.

Sin embargo, existen aún áreas grises en la definición y conceptua­lización misma de la prevención y la comunidad. Esta última, por ejem­plo, puede entenderse como los representantes de los individuos organi­zados, o bien directamente como los individuos. Estas diferencias, que pueden parecer menores, impactan fuertemente el diseño de políticas de prevención del delito, pues involucran enfoques y modelos de interven­ción muy disímiles que deben ser abordados de manera más reflexiva.

Lamentablemente, es posible afirmar que el interés por la prevención de la violencia y el delito tiene más de retórica que de realidad. Esta afir­mación se ratifica cuando se observan las prioridades de inversión pú­blica, el debate presupuestario y los escasos recursos humanos dedica­dos a estas tareas. Otra de las principales razones para esta brecha entre discurso y práctica es la carencia de información empírica que muestre los beneficios de intervenciones preventivas con participación de la población.

Así, la “definición misma de sistemas eficientes en la evaluación debe instalarse en centro del debate sobre la prevención”.1 Ahora bien, el pro­blema no son los políticos (o las políticas), sino en muchos casos las per­sonas a cargo de los programas que no desarrollan sistemas de evalua­

1 Jean Van Dijk, “Crime prevention: current and future challenges”. Presentación en la Confe­rencia Internacional sobre Prevención del Crimen desarrollada en Hungría, 20 de octubre de 200�.

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ción, indicadores, líneas base de análisis. En este sentido incluso los programas europeos han sido débiles en la evaluación de estas iniciati­vas, centrándolas mayormente en el proceso que en el impacto sobre los objetivos propuestos.

Por otro lado, el talón de Aquiles de la prevención comunitaria es la tendencia hacia la exclusión, creando un “otro” amenazante, estigmati­zado como peligroso y supuestamente legitimado por la comunidad. Este problema, que se presenta en prácticamente todas las iniciativas en desarrollo en América Latina, debe ser tomado en consideración en el diseño e implementación de las políticas de prevención comunitaria.

Tomando en cuenta lo anterior, el presente artículo se divide en cuatro secciones. En primer lugar se busca reiterar la importancia de la preven­ción entendida como una acción que complementa las iniciativas de con­trol destinadas a disminuir el impacto de la violencia y el delito. Así, una vez enfatizada la necesidad de superar aquella visión errónea que pone énfasis en una aparente dicotomía existente entre estas acciones, se re­flexiona sobre el rol de la comunidad en las iniciativas de prevención de la violencia y la criminalidad. A partir de este marco interpretativo claro se propone en la tercera sección una breve presentación de algunas ini­ciativas desarrolladas en América Latina en prevención comunitaria del delito, si bien existe una amplia gama de programas y políticas, se ha optado por analizar aquellas que presentan elementos indispensables para la obtención de los objetivos propuestos en el presente documento. Cabe destacar que estas iniciativas tienen carácter disperso y de ninguna manera conforman un “modelo” de intervención. Por el contrario, en la mayoría de casos se fundan en iniciativas desarrolladas en países europeos o en Estados Unidos. Finalmente, se establecen los principa­les desafíos que se requiere enfrentar para poder responder a la interro­gante que se plantea en el título mismo del artículo. A saber, sí se puede disminuir la brecha existente en la actualidad entre discurso y práctica de la prevención comunitaria de la violencia y el delito.

eL faLso dILema entre controL y prevencIón

Dado que la violencia y el delito son fenómenos sociales complejos que no pueden ser enfrentados con una sola estrategia de política pública,

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sino que requieren un diseño que incluya iniciativas dirigidas a los di­versos factores causales, al hablar de factores vinculados al aumento de la violencia y la criminalidad encontramos enfoques que hacen hincapié en la importancia de alguno de ellos, pero que reconocen la necesidad de una estrategia combinada para lograr efectos tangibles y sostenibles en el tiempo. Pero, a pesar de este aparente consenso sobre la necesidad de políticas diversas, el debate político de la última década ha estado cen­trado en una aparente disputa entre las políticas de mayor control y represión, y aquellas que se focalizan en la prevención.

Las iniciativas centradas en el control y la represión ponen énfasis en las acciones del sistema de justicia criminal que permiten detectar al individuo que ha cometido un delito y utilizar los mecanismos legales para establecer su responsabilidad penal. En líneas generales, las insti­tuciones encargadas del control son la policía y el sistema judicial. La primera cuenta con facultades para utilizar la fuerza del Estado como una de sus herramientas principales en el control de la criminalidad,2 situando a la sociedad democrática ante el dilema del potencial uso de la fuerza traducido en violaciones de los derechos humanos.� A su vez, el sistema judicial es el encargado de establecer las responsabilidades pena­les de los imputados de algún delito y de imponer las sanciones corres­pondientes.

Paradójicamente, la justicia aparece hoy desprovista de legitimidad social en la mayor parte de la región y en el imaginario ciudadano se ha instalado la sensación de que ella no es igual para todos y de que los delincuentes no son castigados. En Chile esta situación no es distinta; recientes estudios confirman que los tribunales cuentan con escasos niveles de confianza por parte de la ciudadanía.4

Las políticas de control abarcan un abanico de iniciativas que van desde el mejoramiento del servicio policial mediante el patrullaje aleato­rio y una mayor rapidez de reacción ante los llamados del público, hasta propuestas legislativas de endurecimiento de las sanciones para los victimarios o que buscan restringir los beneficios intrapenitenciarios

2 Skolnick, Justice without trial, Nueva York, Wiley, 1966, p. 1.� En Chile estos casos son menores a los evidenciados en otros países de la región pero no

dejan de estar presentes. Para mayor detalle véase Claudio Fuentes, Denuncias de actos de violencia policial, Santiago de Chile, Flacso­Chile, 2001.

4 Lucía Dammert y Alejandra Lunecke, Victimización y temor en Chile: revisión teórico­empírica en doce comunas del país [Serie Estudios], Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana, Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, 2002.

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de la población carcelaria. Cada una de ellas tiene por objetivo disminuir la criminalidad mediante la detección, disuasión e incapacitación de los victimarios, y enfatizan la capacidad del Estado para disminuir estos pro­blemas.

Por otro lado, existen políticas de carácter preventivo de la crimina­lidad orientadas a actuar sobre los factores que potencialmente podrían incitar a los individuos a utilizar la violencia o a cometer delitos. En esa tarea, dichas políticas involucran a nuevos actores y crean nuevos esce­narios de acción, lo que implica una serie de aristas y dimensiones que serán analizadas a continuación; sin embargo, no es nuestro propósito establecer que estos enfoques (control y prevención) sean mutuamente excluyentes, sino que pueden actuar de manera complementaria. Por tanto, la prevención se puede identificar no necesariamente por las solu­ciones que implica, sino por los efectos que tiene en conductas futuras.5

eL roL de La comunIdad en La prevencIón

En las últimas décadas se ha evidenciado un cambio en la forma como se aborda la prevención del delito en el mundo. Es así como en la actua­lidad el control del delito no es visto como una tarea única y exclusiva de las instituciones públicas destinadas a ello, sino más bien se ha con­vertido en una tarea difusa y fragmentada en manos de diversas insti­tuciones públicas, organizaciones no gubernamentales y la comunidad en general. De esta manera, la responsabilidad del problema del crimen ha empezado un lento proceso de traslado de la esfera gubernamental hacia la esfera pública.

En el centro de este cambio Crawford6 encuentra tres conceptos sobre los que las principales políticas públicas han sido construidas: preven­ción, comunidad y asociación (partnerships). Estos conceptos son tam­bién centrales en la definición de las políticas de seguridad en América Latina pero, a pesar de su importancia, carecen de una definición con­

5 Lawrence Sherman, “Thinking about crime prevention”, en Lawrence Sherman (ed.), Preven­ting crime. What works, what doesn’t, what’s promising, Report to the US Congress prepared for the National Institute of Justice, 1998.

6 Adam Crawford, The local governance of crime: appeals to community and partnerships, Oxford, Londres, Clarendon Press, 1997.

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ceptual clara, lo que permite su utilización en estrategias diversas que involucran perspectivas sociales e ideológicas distintas. A continuación se presenta un breve debate sobre las características principales de estos conceptos en políticas públicas de prevención del delito.

En primer lugar la prevención definida como “las políticas, medidas y técnicas, fuera de los límites de sistema de justicia penal, dirigidas a la reducción de las diversas clases de daños producidos por actos definidos por el Estado”,7 línea que se ha consolidado como una estrategia eficaz y eficiente en la disminución del delito. El reconocimiento de la impor­tancia de la prevención ha ido de la mano con el desarrollo de interpreta­ciones de la criminalidad que ponen énfasis en los factores de riesgo.8 De esta manera, las medidas que buscan prevenir el incremento de dichos factores (por ejemplo, consumo de alcohol y portación de armas) son consideradas centrales en la disminución no sólo de los delitos, sino también de la sensación de inseguridad ciudadana; sin embargo, como se mencionó, subsiste una mirada de sospecha frente a las iniciativas de prevención por parte de aquellos que postulan al control como meca­nismo fundante de las políticas de seguridad.

En segundo término, el concepto de comunidad se ha convertido en uno de los más utilizados en política pública. Especialmente en el área de la prevención del delito, el interés por la comunidad se puede comprender a partir de las diversas posturas que interpretan la relación entre delito y comunidad. Así, por ejemplo, la consolidación de la comunidad puede ser entendida como un proceso ligado a la disminución del delito y de las oportunidades para cometerlos, o como un mecanismo de defensa frente a los extraños, o como posibilitadora de la formación de un espacio social homogéneo y por ende seguro. Esta amplitud en su conceptuali­zación debilita su utilización en programas concretos, obstaculizando también la definición y evaluación del impacto que puede tener en la disminución de la criminalidad; sin embargo, estas debilidades no deben desdeñar su importancia y centralidad en las políticas públicas ni des­conocer su profunda vinculación con la prevención del delito.

7 Jean van Dijk, “Crime prevention policy: Current state and prospects”, en G. Kaiser y H. Albrecht, Crime and criminal policy in Europe. Criminological Research Report, vol. 4�, Max Planck Institute Freiburg, 1990, pp. 205­220.

8 Lucía Dammert, Participación comunitaria en la prevención del delito en América Latina. ¿De qué participación hablamos?, Santiago de Chile, Cuadernos del Centro de Estudios del Desarrollo, 2001. G. de Roux, “Ciudad y violencia en América Latina”, en F. Carrión y A. Concha (eds.), Ciudad y violencias en América Latina, Quito, Programa de Gestión Urbana, 1994.

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Finalmente, la asociación se presenta como una estrategia de acción necesaria para poder enfrentar el delito. La literatura pone énfasis en la formación de asociaciones entre diversas agencias estatales9 y en las funciones que esta asociación puede tener, considerando además sus consecuencias sobre el delito. Asimismo, es también relevante analizar la asociación entre la comunidad y los organismos públicos en la bús­queda de mejoras al problema delictual, de esta forma se involucra di­rectamente a la comunidad en el diseño y desarrollo de las iniciativas preventivas.

Este llamado a la participación de la comunidad en tareas de preven­ción y en la formación de asociaciones de trabajo se ha hecho especial­mente evidente en dos estrategias gubernamentales aplicadas en Amé­rica Latina y específicamente en Chile: reforma policial y consolidación de espacios de participación comunitaria.

La participación de la comunidad en la implementación de políticas no se reduce a las políticas de seguridad, por el contrario, en América Latina existe una importante experiencia de participación comunitaria vincu­lada con iniciativas sociales de educación, salud, vivienda, entre otras. Lamentablemente, aquellas iniciativas desarrolladas en el tema de la seguridad no han sido convincentes ni duraderas.10

InIcIatIvas en desarroLLo

En América Latina, a partir de la década de los noventa, se desarrollaron diversas iniciativas vinculadas con la prevención comunitaria del delito. Basados en las experiencias desarrolladas en Europa y Estados Unidos, así como por la reivindicación del rol ciudadano en la prevención (y en algunos casos del control) del delito, los actores públicos diseñaron inter­venciones similares a las desarrolladas en otros contextos.

Paradójicamente, diversos estudios resaltan la falta de claridad sobre el impacto de este tipo de iniciativas en el delito. Dos de los ensayos más destacados sobre esta temática resaltan que “hay poco éxito sostenible

9 Adam Crawford, 1997.10 José María Rico y Laura Chinchilla, Seguridad ciudadana en América Latina, México, Siglo xxI,

2002.

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de estas iniciativas”11 y que “no hay programas que evidencien éxito comprobado”.12 Esta situación se vincula con la falta de claridad origi­nal sobre los indicadores que pueden ser utilizados para cuantificar el impacto de estas medidas; es decir, no existe una identificación precisa de aquellos indicadores que pueden estar relacionados con la disminu­ción de los delitos, como tampoco de aquéllos vinculados con la sensación de inseguridad de la población, con la desconfianza ciudadana en las instituciones policiales, y/o con el aumento del involucramiento de la población en acciones comunitarias.

Paradójicamente, a pesar de esta debilidad en el diseño de las inicia­tivas de prevención comunitaria del delito en los países desarrollados, el proceso de “importación” de políticas públicas hacia América Latina no lo tomó en cuenta. Por ende, hoy se enfrentan los mismos problemas, dudas e incertidumbre sobre su impacto.

Además, en el contexto latinoamericano estas iniciativas se caracte­rizan por su novedad, pero también por su parcialidad, corta duración y en algunos casos su desaparición del escenario político sin haber ter­minado el proceso de implementación. Si bien su origen responde a una reacción estatal ante las críticas a los servicios policiales, a la descon­fianza sobre la eficiencia estatal en la disminución del delito e incluso a la necesidad de responsabilizar a la comunidad en esta temática, los planes nacionales elaborados “constituyen más bien operaciones con fines políticos y electorales”.1�

Esta situación de limitado diseño y evaluación de las iniciativas de­sarrolladas, aunada a la insuficiencia de recursos materiales y huma­nos, de estudios en la temática, y a una participación restringida de la población, ha generado una multiplicidad de críticas al involucramiento de la comunidad en la prevención; sin embargo, es necesario destacar que en la mayoría de los países de la región el consenso sobre la impor­tancia de la prevención y de la participación de la comunidad se ha quedado generalmente en el nivel discursivo. Así, los principales presu­puestos en la materia están destinados al aumento de la dotación poli­cial, infraestructura penitenciaria o reforma del sistema de justicia. De

11 Crawford, 1998, p. 155.12 Lawrence Sherman, “Trust and confidence in criminal justice”, National Institute of Justice

Journal, 22­�1, 2002.1� José María Rico y Laura Chinchilla, op. cit., p. 8�.

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igual forma, son limitadas las definiciones de política que ponen énfasis en la prevención como método reconocidamente más eficaz y eficiente que el control, para disminuir el incremento de la violencia y la crimi­nalidad.

A pesar de lo anterior, diversas experiencias de prevención comuni­taria llevadas a cabo en América Latina parecen tener incidencia signifi­cativa sobre la sensación de inseguridad y en algunos casos sobre la percepción de la policía.14 Si bien la gama de intervenciones realizadas abarca prácticamente todos los países de la región, e involucra temáti­cas que van desde la organización barrial de comités de vigilancia hasta iniciativas de prevención social, todas comparten la carencia de evalua­ciones efectivas de su impacto sobre el delito.

A pesar de las limitaciones definidas previamente, a continuación se muestran algunos ejemplos de intervenciones que se presentan como prometedoras en la prevención de la violencia, la delincuencia y el te­mor. En primer término, el éxito obtenido por la ciudad de Bogotá en la disminución de las tasas de homicidio y de muertos en accidentes de trán­sito se vincula con una intervención gubernamental que puso énfasis en la prevención como mecanismo educativo, metodológico y de gestión.

El Programa de Convivencia en Bogotá

En el marco del programa de reducción de la violencia y la delincuencia desarrollado en esta ciudad en el periodo 1994­2002 se definieron inicia­tivas especialmente dirigidas a vincular a las comunidades con el tema de la inseguridad. Una de ellas es la creación de las Escuelas de Seguridad Ciudadana donde se capacitó a la comunidad (con apoyo de la Policía Metropolitana) en temas de seguridad y convivencia con el objetivo de mejorar los comportamientos ciudadanos e incentivar que los líderes capacitados orienten a sus comunidades para que apoyen a las autori­dades en la prevención. De igual forma, se impulsó la creación de los Frentes Locales de Seguridad que son organizaciones de carácter comu­nitario que integran a vecinos por cuadras para que combatan el miedo, la apatía, la indiferencia y la falta de solidaridad frente a los actos vio­lentos. Asimismo, en el año 1999 se impulsó la implementación de la

14 Tulio Kahn, Policía comunitária: avaliando a experiencia, Brasilia, ILANUD, 2000.

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Policía Comunitaria, cuyo objetivo fue acercar al policía a la comunidad y propiciar una cultura de seguridad ciudadana en el barrio. Finalmen­te, en 2001 con el apoyo de la Cámara de Comercio de Bogotá se dio inicio al programa Zonas Seguras, que definió sectores de la ciudad donde la alta presencia ciudadana y de lugares comerciales ofrecía ma­yores oportunidades para la realización de actos delictuales. En estos espacios se potenció la colaboración entre policías y la comunidad orga­nizada, así como su presencia permanente en los espacios públicos.15

Esta experiencia destaca la importancia de un liderazgo personal e institucional fuerte ejemplificado en la figura del alcalde Antanas Mockus que dirigió personalmente la mayoría de las intervenciones, participó de los diseños de política y logró establecer un discurso que puso de relieve la necesidad de encarar la violencia y la criminalidad desde una perspec­tiva diferente. De igual forma, la continuidad de los diseños de política es un aspecto central en la búsqueda de resultados favorables de las inter­venciones implementadas. Por ende, la necesidad de un cierto consenso político sobre los programas implementados puede ayudar a establecer una imagen de seriedad frente a la comunidad que es convocada a par­ticipar.

En el otro lado del espectro se encuentra la experiencia de una orga­nización no gubernamental fundada con el objetivo de mejorar la cali­dad de vida de las poblaciones más vulnerables de Río de Janeiro. Esta experiencia muestra las oportunidades de colaboración y asociación entre la comunidad, sus organizaciones y el sector público, así como la impor­tancia de mecanismos de accountability social por parte de la sociedad civil.

Viva Río. Una experiencia desde las organizaciones no gubernamentales

Esta ONG fue creada en medio de una ola de tensiones y crisis de violencia en la ciudad de Río de Janeiro. Sus actividades principales están vincu­ladas con la juventud, considerada el grupo más vulnerable ante la violencia y los factores de riesgo. Esta ONG trabaja en más de �50 fave­las y otras comunidades de bajos ingresos para superar la violencia y la

15 Fuente: Secretaría de Gobierno, Alcaldía Mayor de Bogotá.

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exclusión social. Algunos ejemplos de los proyectos que llevan a cabo se describen a continuación: Jardinerios do Bairro, que capacita a adoles­centes en trabajos de jardinería, mantenimiento de espacios públicos, servicios particulares y formación en educación ambiental en los cole­gios del barrio. Luta pela Paz es una academia de box donde entrenan jóvenes entre 12 y 25 años que reciben entrenamiento deportivo, así como elementos de ciudadanía y de resolución pacífica de conflictos. Villa­Lobinhos es un programa de formación de jóvenes talentos en aspectos musicales que viven en barrios de bajo nivel socioeconómico. De igual forma, Viva Río desarrolla campañas constantes en temas vincu­lados con la violencia como Brasil sem Armas, que incorporó una serie de caminatas ciudadanas por la recolección de armas, así como por la aprobación de leyes que limiten la capacidad de porte de armas en el país.16

El compromiso con los jóvenes de los sectores populares de la ciudad demuestra la focalización de las intervenciones desarrolladas, así como la identificación de los principales factores vinculados con el aumento de la violencia y la delincuencia. En este sentido, la experiencia de esta organización incluye iniciativas diversas que tienden a enfrentar situa­ciones de extrema magnitud en la población juvenil, sin por esto des­cuidar temáticas macro en debate en los niveles estatal y nacional.

La importancia de los equipos locales de trabajo en prevención es pilar en la iniciativa desarrollada en la ciudad de Medellín. Si bien las características de las violencias presentes en esta ciudad limitan su com­paración con otros contextos en la región, es interesante observar que la participación de la comunidad es posible aun en contextos tan vio­lentos.

Comités vecinales para la convivencia en Medellín

Esta ciudad, azotada por la violencia, definió una estrategia que incluye la movilización comunitaria para planificar, coordinar, manejar y rea­lizar un seguimiento en un marco de promoción de la paz, a través de la creación de estos comités. En estos espacios se generaron iniciativas de formación de promotores e inspectores sociales con el objeto de formar

16 Fuente: Vivarío.org.br

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líderes que encabecen los esfuerzos de cada barrio. La estructura de los comités consiste en un líder comunitario, un inspector (enlace entre la co­munidad y los organismos no gubernamentales), un promotor social (enlace entre comunidad y municipio), un sacerdote (apoyo espiritual) y ONG de la comunidad. Además del trabajo realizado en cada uno de los barrios, se conforma una red de comités que facilita el intercambio de experiencias, sistematiza la información y coordina las actividades entre las comunidades. Además, se crea un Centro para Mediación y Resolu­ción de Conflictos encargado del trabajo con los grupos armados, así como las campañas de desarme y difusión con la juventud. Finalmente, se generan unidades de apoyo productivo cuyo objetivo es optimizar la asignación de recursos entre los barrios y proporcionar recursos a las comunidades comprometidas que carecen de éstos.17

La consolidación de los recursos humanos en los gobiernos munici­pales es uno de los elementos comunes en muchas de las experiencias analizadas, como es el caso de la experiencia de los comités de Medellín. Otra experiencia que se vincula con esta iniciativa es la que se enmarca dentro del Programa Comuna Segura desarrollado en más de 50 comu­nas del país, la cual avanza en esta dirección mediante la contratación de un secretario técnico que aporta en la elaboración de un diagnóstico y plan de trabajo en el nivel local, integrando a la comunidad en estas tareas. De igual forma, este Programa reconoce la necesidad de compro­meter recursos públicos que permitan la financiación de los proyectos comunitarios.

Programa Comuna Segura en Chile

Este Programa de prevención comunitaria del delito tiene componentes diversos, entre los que se destaca la conformación de un Consejo de Se­guridad Ciudadana en el nivel local. En relación con la participación de la comunidad, el principal mecanismo generado para este fin es el finan­ciamiento de proyectos de prevención propuestos, elaborados e imple­mentados por las instituciones y organizaciones de la comunidad (jun­tas de vecinos, clubes de adultos mayores, clubes deportivos, entre otros). En cada una de las comunas elegidas para participar en el Pro­

17 Fuente: Guía didáctica para Municipios: Prevención de la delincuencia y la violencia a nivel comu­nitario en las ciudades de América Latina, Banco Mundial, 200�.

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grama, se elabora un diagnóstico que permite identificar las necesidades y prioridades de inversión en seguridad; especialmente se ha vinculado con iniciativas de prevención situacional (mejora, remodelación y apro­piación del espacio público, así como instalación de mecanismos de vi­gilancia barrial), y en menos medida con prevención social. Los proyectos se financian por un periodo de un año y se buscan mecanismos de aso­ciación con organizaciones públicas y privadas para lograr su posterior sostenibilidad.18

El desarrollo de diagnósticos y planes de seguridad en el nivel local es la herramienta fundamental para la implementación de iniciativas efi­cientes en la prevención de la violencia y la criminalidad; sin embargo, en muchos casos los problemas de acceso a información de calidad son el principal escollo que deben enfrentar las políticas de prevención que, comúnmente, se basan en hipótesis interpretativas más que en análisis de la realidad. Reconociendo esta situación, la ciudad de Quito desarrolló un Observatorio de la Seguridad que permite mejorar la calidad de la información y por ende de la eficiencia de las políticas desarrolladas.

El Observatorio Metropolitano de Quito

El municipio de Quito, apoyado por la Flacso­Ecuador y la Organiza­ción Panamericana de la Salud, creó el observatorio con el objetivo de recopilar, analizar, intercambiar y difundir información sistemática y actualizada sobre las diferentes formas de muerte violenta, la incidencia de los delitos contra las personas y los domicilios, la violencia intrafa­miliar y de género, considerándolos como algunos de los principales pro­blemas que afectan la seguridad y los derechos de la ciudadanía.19

El análisis de las diversas iniciativas desarrolladas en los últimos años en la región muestra que más allá de los problemas conceptuales desarrollados previamente, en el nivel de la política pública se han dise­ñado e implementado iniciativas diversas y en algunos casos contradic­torias que apelan a la participación de la ciudadanía. En este sentido, si bien la definición de la participación como crucial en la prevención del delito y la violencia es un consenso general, las diferencias se plantean

18 Fuente: Ministerio del Interior de Chile, 2004.19 Cfr. Daniel Pontón, “Políticas públicas de seguridad ciudadana: el caso de Quito”, en Lucía

Dammert (ed.), Seguridad ciudadana: experiencias y desafíos, Valparaíso, Programa URBAL, 2004.

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en la forma como se articula esta participación y el rol de la ciudadanía en cada uno de los esquemas.

A continuación se presenta un breve resumen de los principales de­safíos que tiene la prevención comunitaria para convertirse en un ele­mento eficaz y eficiente en la disminución de la violencia y la crimina­lidad en la región.

desafíos

La prevención es una tarea fundamental para lograr la disminución de la violencia y la criminalidad en América Latina. Muchos son los avances alcanzados: el reconocimiento de su importancia y de la convergencia con iniciativas de control, consideradas previamente como antagónicas, Esto mismo ha llevado a su incorporación en el discurso político que reconoce la necesidad de avanzar con medidas preventivas y sobre todo incorporar a la comunidad en éstas. Esta aceptación del rol ciudadano se ha visto incluso desarrollada en las instituciones policiales de algunos países de la región que están incorporando programas de policía comu­nitaria o de proximidad; sin embargo, es evidente que estos avances no son suficientes. Por el contrario, la ligereza con la que en algunos casos se ha tomado la implementación de políticas preventivas de participa­ción comunitaria puede poner en riesgo su eficiencia, generando así una percepción pública e institucional contraria, o por lo menos de sospecha, sobre los alcances reales de la prevención y específicamente de la preven­ción comunitaria. En este contexto es necesario establecer los desafíos centrales a los que se enfrentan las políticas de prevención en América Latina.

Financiamiento a pesar del “riesgo”

La prioridad definida en el discurso sobre la prevención no se cristaliza en una inversión pública que ponga énfasis en estas iniciativas. Por el con­trario, en la mayoría de países de la región es evidente el énfasis colocado en aumentar y mejorar la dotación e infraestructura policial, la amplia­ción de los sistemas penitenciarios, y en algunos casos la reforma a los procesos penales.

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La carencia de “evidencia empírica” sobre la efectividad de las medi­das preventivas, así como la falta de visibilidad pública de estas inver­siones, limita la capacidad de definición a la hora del debate presupues­tario. Es así como se instala una brecha entre el discurso y la realidad en términos de prevención, estando muy presente en lo primero y limi­tado en la implementación de iniciativas.

Por todo lo anterior es necesario construir consenso en el gobierno de la necesidad de financiar estas iniciativas, desarrollando mecanismos de evaluación, estructuras públicas en las que se apoyen y mecanismos de coordinación interinstitucional. En este sentido, es tal vez necesario en­fatizar que la mayoría de buenas prácticas en prevención de la violencia y el delito desarrolladas en Estados Unidos y Europa han iniciado con un decidido apoyo gubernamental que permite su sostenibilidad en el tiempo.

Finalmente, es vital avanzar en mecanismos de financiamiento del tipo asociativo con el sector privado y las organizaciones no guberna­mentales que permitan financiar aquellas iniciativas consideradas rele­vantes para todas las partes.

Sostenibilidad política

La definición de una prioridad de Estado para la prevención es un desafío en la mayoría de los países de la región, donde las iniciativas han sur­gido de forma indistinta y muchas veces descoordinada. Si bien en algu­nos casos se plantea la necesidad de una planificación centralizada de las iniciativas de política, para de esta forma evitar problemas políticos e insti­tucionales, es evidente que las iniciativas deben florecer en el espacio local.

De las experiencias analizadas se desprende también la necesidad de contar con apoyo gubernamental de los organismos de mayor jerarquía en el país. De esta forma, el reconocimiento de su importancia permitirá aminorar los problemas de implementación en el nivel local. Aún más, es necesario la presencia y liderazgo permanente de los principales repre­sentantes del Estado para avalar esta perspectiva así como generar una mayor probabilidad de sostenibilidad.

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Sin embargo, es evidente que la particularidad de la temática de la seguridad ciudadana permite y requiere un énfasis local en la formula­ción e implementación de políticas comunitarias. Si bien los contextos de incremento de la criminalidad y de sensación de inseguridad son simi­lares en diversos países, es evidente que los motivos de esta situación son diversos y multidimensionales en cada ciudad o barrio. De esta manera, los gobiernos locales deben asumir un rol protagónico no sólo en las polí­ticas nacionales o estaduales de prevención, sino también en la formu­lación misma de políticas locales. Esta estrategia tiene el potencial para influir directamente sobre los problemas locales, así como para captar mayor atención de la comunidad que se siente parte del problema y de sus soluciones.

Reforma policial y judicial

La desconfianza en el accionar de la justicia y las instituciones policiales se ubican en el centro de la desconfianza ciudadana hacia las políticas de seguridad. Este problema se enfrenta en prácticamente todos los paí­ses de la región aunque con magnitudes diversas. Es evidente que una política que se plantea la necesidad de participación y colaboración con la ciudadana requiere de niveles de confianza con las principales institucio­nes del sistema de justicia criminal.

En el caso de la justicia, algunos países han avanzado con reformas a la calidad del procedimiento penal, generando una justicia más cercana, rápida y preocupada por las víctimas; sin embargo, la percepción general de la ciudadanía la vincula con la metáfora de la “puerta giratoria”, donde los delincuentes no son castigados. En este punto se evidencia la necesidad de cambios en la eficiencia y efectividad de los sistemas de jus­ticia, así como un mayor acercamiento con la comunidad.

Por otro lado, la probabilidad de éxito de las políticas de participación para la prevención tiene una estrecha relación con el rol de la policía en dichas estrategias. La realización de cambios institucionales es central para lograr una mayor independencia en la toma de decisiones de los mandos locales: independencia que puede incentivar a los jefes de comi­sarías a implementar propuestas locales, ya que evita trámites burocrá­ticos lentos y complicados. En una institución jerárquica y a menudo

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autoritaria como la policía, el cambio suele ser un proceso de largo plazo: por ende, se requiere una buena planificación de las áreas involucradas, así como de los objetivos que se desean lograr.

El cambio de la cultura institucional debe estar entre las primeras prioridades, ya que la literatura analizada en países desarrollados con­cluye que la resistencia de la policía al cambio y la cultura institucional (jerárquica, militarizada y autónoma) son justamente los principales obstáculos para lograr políticas exitosas de prevención y participación. Asimismo, es necesario implementar un currículo de capacitación de los miembros de la policía que incluya trabajo con la comunidad, solución de problemas, mediación de conflictos y desarrollo de proyectos, para abrir el abanico de acciones a las que se puede responder en situaciones críticas. Igualmente, es necesario definir la relación que la policía enta­bla con las organizaciones comunitarias. La implementación de estrate­gias policiales con énfasis en la participación comunitaria ha puesto en evidencia la carencia de un marco de acción entre ambos miembros del binomio policía­comunidad.

Integración y coordinación interinstitucional

Uno de los mayores riesgos que enfrentan estas políticas es el desánimo y desconfianza de la población, que puede no estar dispuesta a partici­par sin ver una pronta solución de sus problemas comunitarios. Igual­mente, la falta de compromiso real de las instituciones públicas para apoyar estas estrategias genera una disminución de la participación y desconfianza hacia los intentos públicos por articularla. En este sentido, es prioritario generar una red interinstitucional de coordinación de estas políticas que disminuya la duplicación de actividades y coordine inicia­tivas de diversos organismos públicos en el tema. Si no se pone en marcha una verdadera transformación de los servicios por parte del Estado –en este caso, una mejora palpable en la atención al ciudadano en las comi­sarías, juzgados y demás organismos relacionados con la seguridad– será muy difícil lograr el compromiso de la comunidad, a menudo debilitado por deficientes experiencias de participación previas.

12�PreVención coMunitaria Del Delito en aMérica latina

Ampliación del papel ciudadano

Las iniciativas analizadas son un excelente punto de partida para impul­sar la participación ciudadana en una variedad de temas que involucran la seguridad: el uso de los espacios públicos, las redes de contención para jóvenes, la gestión de proyectos y la formulación de políticas públicas. Es necesario profundizar la participación en ellas, permitiendo la suma­toria de actores y líderes comunitarios de diversos ámbitos y de la comu­nidad en general. Esta apertura debe ir ligada a una flexibilización de los reglamentos establecidos para cada una de las experiencias de participa­ción. Evidentemente, la búsqueda de financiamiento propio suma un no­table problema en aquellas comunidades empobrecidas en las que sus habitantes colaboran con su tiempo como recurso principal. De esta ma­nera, el Estado debe garantizar los fondos necesarios para que estas ini­ciativas tengan asegurado su desarrollo en el tiempo. Finalmente, es preciso desalentar la estigmatización del “otro”, del “delincuente”, del “extraño”, ya que el problema de la seguridad ciudadana es un tema que involucra a todos y donde no se puede estimular la división y la estigmatización social. De esta manera, es importante alentar la parti­cipación de los considerados diferentes, cuya visión de las necesidades y problemas de la comunidad es esencial para la definición de políticas públicas exitosas.

En síntesis, las asociaciones comunitarias necesitan asegurar su re­presentatividad al incorporar organizaciones e individuos interesados en la temática. En este sentido se convierte en acción central el desarrollo de estructuras y procesos que aseguren la participación total de la comu­nidad.

Minimizando el discurso ciudadano autoritario

Las políticas de participación en prevención tienen un lado oscuro, ca­racterizado por la tendencia represiva de la población, que ha llegado a convertirlas en mecanismos de justicia por mano propia, ejemplarizada en los linchamientos ocurridos en Perú, México, Bolivia y otros países de la región.

El reconocimiento de la prevención como mecanismo efectivo para dis­minuir la violencia y el delito está presente en la población; sin embargo,

12� lucía DaMMert

la ocurrencia de actos violentos en una determinada comunidad desata enfrentamientos ciudadanos que pueden tener resultados aún más com­plejos. Es por esto que se hace necesario el reconocimiento de la necesi­dad de plazos específicos definidos con la ciudadanía para el logro de los objetivos propuestos, así como un diálogo constante con las institucio­nes policiales.

De igual manera, estas iniciativas pueden acentuar un proceso estig­matizador y segregador de la comunidad que parte por identificar al “otro” culpable de los problemas de inseguridad de un determinado lugar. Este proceso puede motivar la construcción de barreras físicas (muros, alarmas), o incluso la instalación de seguridad privada que limite la presencia de personas ajenas al barrio. En este sentido, el desafío prin­cipal es establecer mecanismos de participación que tiendan a limitar el desarrollo de un discurso autoritario y estigmatizador en la población, así como la utilización de estas iniciativas para aumentar la magnitud de estos procesos.

Evaluación y monitoreo

El análisis de las iniciativas de prevención en general pone énfasis en la necesidad de generar mecanismos de evaluación de éstas, contando con indicadores no sólo del proceso, sino también del impacto que tienen sobre los principales temas de preocupación local. Así, es necesario avan­zar en el mejoramiento de los equipos técnicos locales y nacionales, así como en su estabilidad para permitir el análisis de mediano y largo plazo.

Es también necesario hacer hincapié en el proceso de retroalimenta­ción con los ejecutores de los proyectos en el nivel local ya que, en muchas de las iniciativas desarrolladas, la sistematización y monitoreo están limi­tados a equipos centrales que de forma esporádica transmiten o dialogan con aquellos que están implementando las iniciativas en el nivel local.

Intercambio de experiencias

Finalmente, una de los principales limitantes para el mejoramiento de las iniciativas en prevención comunitaria es la carencia casi completa de intercambio de información. Notablemente, en algunos casos se des­

12�PreVención coMunitaria Del Delito en aMérica latina

cubre varias veces la misma “solución” para el aumento de la violencia y la criminalidad en un determinado lugar debido a la carencia de siste­matizaciones de la experiencia local y de todos sus procesos. En este sentido, los cambios de gobierno e incluso de los funcionarios encarga­dos de la temática, presentan en muchos casos un retroceso casi com­pleto de lo avanzado por las administraciones previas.

Esta situación en el nivel nacional se magnifica en el continente, donde se encuentran esfuerzos limitados y aislados por compartir informa­ción de prácticas buenas o prometedoras en la prevención de la violencia y el delito. Esta situación abre paso a la repetición de los mismos pro­blemas en iniciativas de diversos contextos, restringiendo las posibilida­des de aprendizaje y, por ende, el mejoramiento de las iniciativas.

En este sentido queda aún pendiente un debate más profundo sobre los impactos que se presentan cuando el Estado pierde o comparte el monopolio de la violencia y regula diversamente el problema de la segu­ridad incorporando nuevos actores como el sector privado y la comu­nidad. Sin duda, éste se convierte en uno de los desafíos centrales para poder analizar las iniciativas de prevención comunitaria del delito.

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12�

Manuel aquiles Garro chacón

Políticas de seguridad de los habitantes y mecanismos de participación ciudadana*

IntroduccIón

Haré en primer término una referencia al contexto y las razones que a nuestro entender avalan una creciente sensación de inseguridad en nues­tros ciudadanos. En segundo lugar, desarrollaremos algunos ejes sobre los que a nuestro juicio debe edificarse una estrategia de seguridad pública. En tercer término, y una vez demarcado el campo de competencias que nuestros gobiernos municipales tienen sobre el tema que nos ocupa, de­sarrollaremos algunos aspectos relevantes donde la acción municipal juega un papel importante en la preservación de la seguridad de sus ciudadanos.

En particular habremos de extendernos en dos de ellos: el de las es­trechas relaciones entre seguridad ciudadana y participación social, y tam­bién la preeminencia que las políticas sociales adquieren en un enfoque preventivo de la seguridad pública. Finalmente, haremos algunos co­mentarios sobre las acciones que nuestro gobierno local realiza en pro de participar en la construcción de una política de Estado en materia de seguridad ciudadana.

Desde nuestro punto de vista –el de un gobierno de signo progresis­ta– el modelo económico dominante en nuestro continente ha provocado una grave segmentación social, consolidando procesos de exclusión con sus inevitables secuelas en el plano de la violencia y el delito.

A los ya elevados niveles de pobreza estructural en nuestro conti­nente, se agregó el incremento de los llamados “pobres recientes”, quienes fueron los principales damnificados de las políticas de ajuste estructural que sufrieron nuestras economías en la década de los noventa; ello como

* Conferencia presentada en el Primer Congreso Internacional de Seguridad Ciudadana, Nau­calpan, México, agosto de 2005.

130 Manuel aquiles Garro cHacón

consecuencia del endeudamiento externo generado por nuestros países en la aciaga década anterior, también conocida como la década perdida.

Lo anterior ha supuesto que el continente no haya logrado reducir la pobreza, sino que ésta asciende hoy a casi el 50 por ciento del total de la población de la región.

La nota de la inseguridad generada por estos fenómenos se añade a los producidos por las profundas transformaciones en el mundo del tra­bajo y en el ámbito de la familia, provocando sensaciones y realidades de desamparo e incertidumbre inusualmente agobiantes. Los cambios en las formas de organización internacional del trabajo, entre otras conse­cuencias, han traído una segmentación de los mercados laborales. Existe hoy un mercado en expansión centrado en las profesiones más dinámi­cas, pero como contrapartida surge un “mercado de trabajo para los pobres”, caracterizado por una creciente precarización, informalización y estrechamiento de la oferta de mano de obra.

Por su parte, la familia tradicional nuclear, ha sido sustituida crecien­temente por las familias extendidas y compuestas, donde sus integrantes establecen nuevos núcleos familiares intentando generar estrategias de supervivencia. Estos cambios en agentes de socialización tan importan­tes generan un clima general de incertidumbre y, sobre todo, la incapa­cidad de definir e implementar proyectos de vida en el mediano y largo plazo.

Resulta necesario, antes de ingresar de lleno en el tema que nos ocupa, explicar brevemente algunos ejes centrales del enfoque que a nuestro juicio debe orientar el diseño de una política de seguridad pública adecuada a los requerimientos de la gente:

• Debe concebirse e implantarse como política de Estado a través de consensos que aseguren la continuidad de las grandes líneas ma­trices.

• Los derechos humanos son el objetivo por ser protegido y no una limitante para la acción y efectividad de las políticas. El bien por tutelar son los derechos humanos.

• Debe estructurarse por medio de fuertes mecanismos de coordina­ción y articulación institucional, tanto público­público como público­privado.

131Políticas De seGuriDaD De los HaBitantes

• Debe potenciar el sistema de administración de justicia incremen­tando su capacidad de respuesta en tiempo y forma, abatiendo los índices de impunidad.

• Debe modernizar y consustanciar al instituto policial con una lógica democrática, civilista y ciudadana, y sobre todo descentralizada, po­tenciando el modelo de servicio.

• Debe involucrar a la ciudadanía en los asuntos de la seguridad pública, promoviendo modalidades participativas en el diseño y la implantación de las estrategias definidas.

Es importante precisar ahora que en el marco legal y constitucional de Costa Rica los gobiernos municipales no tienen competencia en materia de seguridad pública, por lo menos en lo que hace al enfoque más tradi­cional del concepto. Sin perjuicio de ello, son múltiples y significativos los aportes que desde los municipios se pueden y deben realizar a la hora de construir políticas de seguridad ciudadana integradas y efectivas.

¿Cuál es entonces el rol de los municipios? ¿Qué papel le cabe a los gobiernos locales? ¿Qué función desempeña la descentralización y la par­ticipación vecinal en materia de seguridad pública?

Las preocupaciones y los conceptos que relacionan la planificación y la gestión de las ciudades con sus posibles efectos en la seguridad ciu­dadana no son nuevas. Vamos a comenzar reconociendo algunos aspec­tos que tocan la esencia de nuestros gobiernos municipales y que guar­dan una relación indisociable con una política de seguridad pública:

• En primer término, la propia preservación y optimización del espa­cio público como lugar de encuentro, confluencia e integración de las más variadas expresiones sociales en una perspectiva democrá­tica de abierto antagonismo con las tendencias a la segmentación y exclusión en curso.

• Una segunda dimensión relevante se vincula con los trazados urba­nos. La relación de este aspecto con una política de seguridad públi­ca resulta sumamente visible: si existen zonas de la ciudad, barrios o asentamientos en los que no es posible o es extremadamente difícil circular porque el ancho de una senda no permite que tenga acceso una ambulancia o un patrullero o una dotación de bomberos, obviamente la seguridad pública aparece severamente vulnerada.

132 Manuel aquiles Garro cHacón

• Como tercer aspecto por considerar, remarcamos por su creciente incidencia en estos tiempos la situación de las zonas en las que se afinca demográficamente la exclusión social. El gobierno central no ha podido detener el avance de los “cinturones urbanos” de la pobreza y la marginación, natural caldo de cultivo para la violen­cia, el crimen y el delito. Es necesario afirmar de manera enfática que el logro de este objetivo trasciende largamente la órbita de los municipios y su competencia. Por tanto, su abordaje y solución requiere necesariamente de políticas económicas y sociales nacio­nales acordes con la meta planteada.

• Naturalmente, hay un aspecto muy relacionado con el tema que nos convoca y muy específico de los municipios: nos estamos refiriendo al alumbrado público y zonas de interés colectivo. En nuestras mediciones de opinión pública hemos detectado que en los distritos periféricos que funcionan en el territorio de la ciudad de San José, las encuestas de opinión revelan una muy alta prio­ridad entre las demandas vecinales del reclamo de alumbrado público. Es clara la identificación que se establece entre la oscuri­dad y el terreno fértil para la comisión de delitos.

• En todos estos aspectos inherentes a la gestión y obras municipa­les que guardan relación con la seguridad pública, nosotros estima­mos que los gobiernos nacionales debieran proceder a una exonera­ción impositiva a efectos de liberar de cargas tributarias a aquellas iniciativas privadas que contribuyan con la seguridad de sus ha­bitantes (mejoramiento de espacios públicos, parques, juegos para niños, canchas multiuso, etcétera).

• Por último, queremos remarcar la relación estrecha que observamos entre participación social y seguridad ciudadana. A través de una presencia activa y de un involucramiento real de los vecinos, se logra acorralar mejor y combatir en forma más eficiente las situaciones de inseguridad.

Construir políticas de la seguridad ciudadana comporta –según se expresó anteriormente– varias dimensiones. En primer lugar, fomentar la participación ciudadana es una condición necesaria para la afirma­ción de la democracia. La existencia de ciudadanos protagónicos que se

133Políticas De seGuriDaD De los HaBitantes

desempeñan en las cuestiones de la comunidad, de pie a que el espacio público adopte una nueva fisonomía. La participación ciudadana permite que se restablezcan lazos de socialidad entre las personas en el espacio urbano; en barrios que se han visto crecientemente amenazados por la inseguridad, la violencia y la marginalidad. La presencia de ciudadanos activos trabajando en y por la comunidad, refuerza la identidad y el sen­tido de pertenencia al territorio, y lo resignifica como un espacio público donde cotidianamente se construye la solidaridad, en oposición a una alternativa donde la ausencia de actores alienta fenómenos de privatiza­ción de dicho espacio, debido a la retracción de los ciudadanos en la inti­midad y seguridad de sus hogares. La participación social, la presencia activa de los vecinos, su involucramiento y poder de decisión en las cues­tiones públicas relacionadas con la gestión urbana, y con la ciudad en general, son el mejor antídoto a las situaciones de inseguridad.

El gobierno local de la ciudad de San José, fiel a su compromiso con la profundización de la democracia, definió como uno de los ejes verte­bradores de su estrategia el desarrollo de un proceso de descentraliza­ción política, que tal como lo hemos entendido, va mucho más allá de la mera desconcentración o descentralización de servicios sociales; es un camino que apuesta al protagonismo vecinal, a la realización en forma participativa del presupuesto, a la desconcentración de servicios y la descentralización de las decisiones, a la autogestión y a la cogestión de líneas de política social y de servicios municipales.

Esta apuesta del gobierno de la ciudad –que asumiera por primera vez en el año 1999– representó un doble esfuerzo, en un país que como el de Costa Rica tiene una larga tradición centralista –la mitad de la po­blación vive en la Provincia de San José y más de un millón transitan dia­riamente por la ciudad capital–. Esto ha dado como iniciativa que desde la Alcaldía de San José exista hoy en día el llamado Consejo Social de la Ciudad, formado por el alcalde, ministros de Gobierno, presidentes ejecu­tivos de instituciones estatales, que tratan de elaborar políticas y estrate­gias sobre la marginación social, niños deambulantes, jóvenes con pro­blemas de adicción, indigencia, etcétera.

Este proceso de descentralización política ha supuesto por un lado la creación de una nueva institucionalidad. La ciudad intenta aproximar a la gente las diferentes acciones que el gobierno desarrolla. Por otra parte,

134 Manuel aquiles Garro cHacón

se han constituido los llamados Foros Vecinales de Seguridad, conforma­das por ciudadanos y ciudadanas que son conscientes de la problemática y se esfuerzan para que en conjunto se den soluciones; tienen funciones de control, propositivas, y canalización de demandas, encuentran su fundamento en la Ley de Policía. Asimismo, una autoridad política –los ediles locales–que tienen a su cargo de manera colegiada la Comisión de Policía y Seguridad Ciudadana, dicho cuerpo es pluripartidista y su de­signación es efectuada por el presidente municipal, a propuesta de los diferentes partidos con representación en el Legislativo de la ciudad.

A guisa de comentario general, debemos expresar que al margen de los lógicos problemas que una estrategia de reingeniería social de esta natu­raleza comporta, los avances en la afirmación de la participación ciuda­dana, de la profundización de la democracia en la ciudad, y del aumento de la eficiencia en la gestión, son sin duda de un alto valor estratégico para el proyecto progresista que estamos impulsando.

Ahora bien, ¿cuál es la contribución que las instancias de participación vecinal puede hacer a la seguridad ciudadana? ¿Cómo pueden estas instan­cias de participación crear, consolidar o profundizar modos democráticos, ajustados a derecho y razonables de operar en cuestiones de seguridad? ¿Cómo evitar que cualquier conflicto social se transforme ahora en un problema de seguridad, criminalizando el disenso con el orden establecido y las luchas legítimas? ¿Cómo hacer que estas instancias de participación social salven con éxito el facilísimo, la simplificación, la demagogia, tan fértil cuando campea la sensación de inseguridad? En nuestro país, en el marco del Programa de Policía de Proximidad, hemos oído con frecuen­cia a grupos de vecinos plantearle con fuerza al ministro de Seguridad Pública: “Los derechos humanos no son para los delincuentes” ¿Cómo evitar entonces que los mecanismos de participación comunitaria poten­cian las peores ideas y prácticas a través de la legitimación popular?

No hay respuestas simples para esta dificultad y es importante que los gobernantes de ideas democráticas cumplan también un rol pedagó­gico en esta dirección; sin embargo, la contribución que un gobierno municipal puede hacer al mejoramiento de la seguridad ciudadana, no se agota en el desarrollo de mecanismos de participación eficaces. Nuestro gobierno ha aprovechado este proceso de descentralización como plata­forma para el desarrollo en profundidad de políticas sociales.

13�Políticas De seGuriDaD De los HaBitantes

Por las razones que antes se han esgrimido, desarrollar políticas so­ciales que apunten al mejoramiento de la calidad de vida de nuestros vecinos, sobre todo de aquellos que atraviesan situaciones de exclusión social y cultural, constituye un gran esfuerzo puesto en la prevención de situaciones de inseguridad y violencia ciudadanas.

En este sentido, la Alcaldía de la Ciudad de San José, desarrolla una amplia gama de políticas sociales focalizadas que tienen los siguientes ejes rectores:

– Priorizar la inversión social en los sectores excluidos.– Articular las políticas sectoriales (salud, empleo, vivienda, educación) a tra­

vés de los cortes de generación y de género. Para ello se han creado la oficina de la mujer, mejoramiento de barrios, atención de adultos indigen­tes, de niñez en explotación sexual, Policía Municipal, etcétera. También está presente el tratamiento cada vez más amplio de un sector de ciuda­danos con capacidades diferentes.

– Priorizar la implementación por medio de la estructura descentralizada ya referida.

– Promover la participación de la sociedad civil en todas las fases de la implementación de las mismas.

Ahora bien, si las políticas de seguridad ciudadana deben ser a nuestro entender políticas de Estado, es necesario asumir que el trabajo en la di­mensión municipal o local no puede ser unilateral, sino que debe ser parte integrante de una estrategia que el país debe consensuar entre todos sus actores institucionales y sociales.

En el nivel nacional, y con la ayuda de gobiernos amigos, el gobierno central de Costa Rica, viene desarrollando un Programa de Seguridad Ciudadana, desde la órbita del Ministerio de Seguridad Pública.

Al margen de los debates que ha suscitado en la sociedad civil el hecho de que determinadas políticas sociales que intentan prevenir la violencia y el delito se desarrollen desde un ministerio que tradicionalmente ha ejercido la labor de represión, el gobierno de la ciudad de San José en­tiende que dicho Programa de Seguridad Ciudadana ha desarrollado una serie de acciones que sin lugar a dudas coadyuvan positivamente en este esfuerzo por mejorar la seguridad de nuestros ciudadanos.

13� Manuel aquiles Garro cHacón

Por último, nos parece oportuno señalar que hemos dado algunos pasos en la necesaria articulación de acciones entre el gobierno nacional y la Alcaldía Municipal de San José.

La Ley General de Policía, en su artículo �9, establece la creación de co­misiones de seguridad para desarrollar acciones de prevención. Dichas comi­siones son presididas por los municipios respectivos, y se integran con representantes de los vecinos, barrios o caseríos. Esto representa un es­fuerzo importante de todos, en el dejar de lado nuestras diferencias –que por cierto tenemos– en el entendido de que los problemas que nuestras sociedades atraviesan requieren un compromiso que vaya más allá de las fronteras partidarias.

Antes de concluir, voy a expresar mi adhesión a un concepto elabo­rado por Gustavo Palmieri del Centro de Estudios Legales y Sociales de Argentina, que me gustaría compartir con ustedes:

Si es importante, necesario y hasta podría decirse enriquecedor incorporar al debate público la perspectiva de la seguridad ciudadana –antes ausente– una hegemonía fuerte de este punto de vista puede resultar empobrecedora y ofrecer un lugar muy limitado desde donde abordar cuestiones como el uso de la vía pública, la educación, el trabajo, el deporte, la familia, etcétera. En contextos pobres esta cuestión es fundamental, dado que ya en lugar de incluir la perspectiva de la seguridad como goce de los derechos se termina condicionando su ejercicio, asignación y desarrollo desde la perspectiva de la seguridad.

Queremos concluir reafirmando dos conceptos que a nuestro juicio resultan centrales. El primero se refiere a la idoneidad de la descentraliza­ción para realizar aportes en esta materia. Ningún aparato central, por eficiente que sea, dispone de la capacidad de detección de problemas y de diseño de soluciones que la descentralización provee a los gobiernos mu­nicipales para la toma de decisiones en relación a la seguridad pública. Sólo los órganos de gobierno local, a través de los aportes de la gente, co­nocedora de sus barrios, sus zonas, sus fortalezas y debilidades, pueden discernir con eficiencia si en tal o cual lugar las inversiones prioritarias para reforzar la seguridad ciudadana pasan por multiplicar la ilumina­ción, combatir la pobreza, incrementar las políticas sociales, mejorar el trazado urbano, potenciar espacios públicos de carácter integrador o aumentar el patrullaje o la vigilancia policial.

13�Políticas De seGuriDaD De los HaBitantes

El segundo concepto tiene relación con la prioridad que en nuestra opinión debe asignarse a los enfoques preventivos sobre los represivos en esta materia. Esto sin adherir a ninguna visión ingenua que desconozca la necesidad de disponer de mecanismos eficaces de represión del delito, siempre que sea necesario. Se trata justamente de superar viejas dicoto­mías imputables a izquierdas y derechas, para pasar a trabajar en un plano conceptual que bien podría sintetizarse en una idea­fuerza de Tony Blair: “Hay que ser duros con el crimen, y duros con las causas del crimen”.2

A mi juicio, el Estado sufre una esclerosis crónica cuando se trata de elaborar políticas públicas de participación social en la seguridad; histó­ricamente se han atribuido labores represivas a la policía, considerán­dose como parte esencial de la acción policiaca la tradicional forma de concebir el mantenimiento del orden público. Debemos recordar aquella frase de César Becaria cuando señaló:

Es mejor evitar los delitos que castigarlos, he aquí que el fin de toda buena legislación, que es el arte de conducir a los hombres al punto mayor de felicidad o a la menor infelicidad posible, ¿queréis evitar los delitos?[…] haced que las leyes sean claras y simples y que toda la fuerza de la nación esté empleada en defenderlas, ninguna en destruirlas.�

Es decir, circunscribe la prevención del delito a toda la sociedad y no sólo al gobierno, y ésta es precisamente la concepción moderna de la pre­vención del delito. De esta manera, estimo que debemos dar un paso trascendental en la evolución de la cultura de la prevención del delito, y con ello afianzar bases definitivas para lograr que nuestras ciudades vuelvan a ser espacios de paz, desarrollo, seguridad, solidaridad y alegría.

Estamos firmemente convencidos de que un gobierno progresista debe caminar en esta dirección, de ensanchar el enfoque y la práctica de las acciones en pro de la seguridad ciudadana fortaleciendo la construc­ción de solidaridad sobre el retraimiento individualista. Estamos con­vencidos de que una comunidad protagonista es una comunidad más segura, comprometida con la gestión de su propio hábitat.

2 Tony Blair, “Hay que ser duros con el crimen, y duros con las causas del crimen”, en New York Times, septiembre de 2004.

� César Becaria, De los delitos y las penas, 1762.

13�

luis González Placencia

administración del delito y percepción de inseguridad en la ciudad de México: 2000-200�

antecedentes y objetIvos

Hacia mediados de los años noventa, la Ciudad de México1 experimentó un fuerte incremento en las denuncias presentadas por la comisión de delitos ante la Procuraduría General de Justicia local (PGJDF). Eran tiem­pos de transición entre, por una parte, un régimen agotado en el que titular del entonces Departamento del Distrito Federal era designado directamente por el presidente de la República y, por la otra, el recién inaugurado gobierno democrático que por primera vez en la historia de la capital nacional fue resultado de una elección libre.

Los años de ese primer periodo democrático, entre 1997 y 2000, fueron precedidos por el ascenso y consolidación en México de un discurso cen­trado en la seguridad pública, que al menos desde 1995 se enfocó de diversos modos en la delincuencia común y en el descontento que, en apreciación de las autoridades y algunos sectores sociales, ésta producía en los habitantes de los centros urbanos del país. La campaña política en el Distrito Federal de 1997, como la presidencial de 1994, se vio fuerte­mente influida por la necesidad de ofrecer, dentro de la plataforma polí­tica de los partidos políticos contendientes, un programa específico desti­nado a la reducción de la inseguridad y al control del delito.

Aun cuando los datos oficiales del gobierno capitalino reportaron un descenso en las denuncias entre 1997 y 2000 para el primer semestre

1 Aunque en sentido estricto la demarcación de la Ciudad de México no corresponde vis a vis con los límites geopolíticos del Distrito Federal –en tanto que la primera incluye a las zonas conur­badas del vecino Estado de México e incluso, según algunos analistas, excluye las zonas no urbanas del Distrito Federal– para los fines de este texto utilizo como sinónimos ambas denominaciones, entendiendo que toda referencia a la Ciudad de México corresponde únicamente al territorio político del Distrito Federal.

140 luis González Placencia

de ese año, escenario de una nueva campaña presidencial y otra parale­la por la jefatura de gobierno de la Ciudad de México, el discurso de la inseguridad estaba ya plenamente instalado en el debate político y for­maba parte de los criterios de evaluación que, objetivamente o no, se rea­lizaban para denostar a las administraciones salientes, o bien para articu­lar nuevas promesas de atención privilegiada frente al fenómeno.2

La elección de 2000 la ganó el Partido Acción Nacional (PAN) en el nivel federal, y en la ciudad capital, el Partido de la Revolución Democrá­tica (PRD) volvió a triunfar con un amplio margen para su candidato Andrés Manuel López Obrador. El nuevo jefe de Gobierno llegó al poder con amplios niveles de aceptación entre los ciudadanos, mismos que mantuvo en ascenso hasta el �1 de julio de 2005, día en el que dejó su cargo para convertirse en candidato a la presidencia de la República. No obstante ello, el tema de la seguridad pública sigue siendo ampliamen­te debatido. Para la oposición, las cifras a la baja que continuamente dan a conocer tanto la PGJDF como la Secretaría de Seguridad Pública (SSPDF) no son reales, la ciudad es más insegura que antes y los niveles de incom­petencia policial son por lo menos tan malos como los de las viejas admi­nistraciones priístas. De ahí que el objetivo del presente documento sea el de realizar una valoración de la administración de la Ciudad de México en materia de control del delito y percepción de seguridad a lo largo de estos últimos cinco años. La idea de centrarse en el periodo gobernado por López Obrador se funda en las siguientes razones: la primera tiene que ver con una pretensión de continuidad –al menos en torno a la unidad de criterios sobre el problema que para la ciudad representa el delito y sobre la forma de combatirlo– que puede esperarse del primer gobierno electo para un sexenio completo,� lo que en efecto se ha reflejado en una planeación integral de las políticas públicas en torno al tema, no obstante los cambios de titulares ocurridos en la SSPDF. La otra razón radica en que es en este periodo en el que más y mejores datos se han producido sobre el fenómeno delictivo en la ciudad. La tercera es que, de acuerdo con las encuestas realizadas recientemente sobre la popularidad del gobierno

2 Sobre este punto remito a González Placencia 2000a y 2000b.� Cabe recordar que el periodo previo duró solamente tres años, durante los cuales hubo dos

jefes de Gobierno: el electo Cuauhtémoc Cárdenas, y la secretaria general de Gobierno, Rosario Robles Berlanga, quien quedó en funciones de jefa de Gobierno una vez que el primero renunció para ser candidato a la Presidencia de la República.

141aDMinistración Del Delito y PercePción De inseGuriDaD

del Distrito Federal, el encabezado por Andrés Manuel ha sido, sin duda, de los mejor evaluados en la historia reciente del país, lo que plantea un contexto político que podría estarse reflejando en la percepción genera­lizada de la inseguridad y de las políticas de control del delito.

Así, la intención de este análisis es la de constituirse en un docu­mento que aporte evidencia destinada a establecer, con parámetros más o menos objetivos, lo siguiente: 1) si en efecto la frecuencia delictiva se ha movido desde el año 2000 a la fecha y en qué sentido lo ha hecho; 2) si ello ha tenido influencia en la percepción de inseguridad, y �) qué hipótesis pueden construirse para explicar estos cambios.

método, estructura y LímItes

Desafortunadamente, una de las carencias más importantes en el aná­lisis de políticas públicas en México radica en la ausencia de datos que, en forma sistemática, señalen el estado que guardan los fenómenos que constituyen la cotidianeidad nacional. Aun con claras deficiencias, esta situación ha venido cambiando y, al menos para el Distrito Federal, hoy contamos con indicadores que permiten hacerse una idea aproximada de la situación que presenta la inseguridad relacionada con el delito.

En aras de hacer una evaluación fundada en argumentos empírica­mente constrastables acerca de la gestión de Andrés Manuel López Obrador en el Distrito Federal, se decidió tomar como línea base la información que sobre la seguridad pública presentaba la ciudad en diciembre del año 2000 –momento en el que tomó posesión– y compararla con el que dejó en julio de 2005, cuando renunció al cargo. Con esa finalidad se echó mano de dos indicadores: por una parte, el registro oficial de denuncias que diariamente capta la Procuraduría de Justicia del Distrito Federal; por la otra, y en contraste, los datos arrojados por las encuestas reali­zadas trimestralmente en la capital por uno de los diarios de mayor circulación en el país, el periódico Reforma, que ofrece una visión bas­tante certera de los niveles de victimización en la ciudad, de la percep­ción de los ciudadanos sobre la inseguridad, así como de otras variables de interés para este análisis. Además, siempre que fue posible hacerlo, los datos del periodo en estudio se compararon con otros registrados previamente para establecer comparaciones intra series.

142 luis González Placencia

En este orden de ideas, esta colaboración se estructura del siguiente modo: se expone primero una imagen de la seguridad pública en el año 2000, en la que se evidencia el promedio diario de denuncias recibidas en la PGJDF, así como los niveles de victimización y de percepción de insegu­ridad para ese momento. Se presentan enseguida las estrategias que puso en marcha el gobierno de López Obrador en materia de seguridad públi­ca y justicia penal. Posteriormente, se presenta un análisis comparativo que tiene en cuenta los mismos indicadores considerados para el año 2000, así como algunos otros que ofrecen información relevante para la evaluación. Finalmente, se ensayan algunas reflexiones conclusivas, tendientes a plantear explicaciones para los resultados encontrados.

Cabe señalar que la evaluación que aquí se presenta se limita a una descripción de las frecuencias registradas en cada uno de los indicadores que son analizados, y que está sujeta, por lo tanto, a la validez de los datos que le sirven de fuente. Como se ha dicho, para los efectos de este documento, por seguridad pública se entiende el estado de cosas que en relación con el delito se presenta, en función de los niveles de denuncia oficialmente registrados, así como de los niveles de victimización y per­cepción de inseguridad detectados.

marco de referencIa

Línea base: el estado de la inseguridad en diciembre de 2000

De acuerdo con sus propios registros, en el momento en el que Andrés Manuel López Obrador tomó posesión de la Jefatura de Gobierno, la PGJDF estaba recibiendo un total de 48� denuncias diarias; de ellas, casi una cuarta parte correspondieron a vehículos reportados como roba­dos, una décima parte la constituyen denuncias por robo a transeúnte y otro 10 por ciento más a lesiones dolosas. Delitos como la violación, del que se sabe comporta niveles importantes de subregistro, fueron denun­ciados, en promedio, cuatro por día, y de homicidio, del que se tienen niveles muy bajos de cifra oscura, se estaban recibiendo dos denuncias diarias (cuadro 1). Cabe hacer notar que, para entonces, el registro de denuncias había iniciado ya una tendencia al descenso, después de que se registró el más importante aumento del periodo en 1997.

143aDMinistración Del Delito y PercePción De inseGuriDaD

cuadro 1SiTuAción de lA inSeGuridAd en 2000

(cifra oficial)

denuncias diarias 483robo a transeúnte 67robo a casa habitación 17lesiones dolosas 52robo a transporte 32robo a negocio 34violación 4

Desde luego, el número de denuncias que se presentan ante la PGJDF puede ser tomado en cuenta sólo como un indicador relativo del movi­miento oficial de la criminalidad, dados los elevados niveles de cifra oscura que no permiten considerar este dato, por sí solo, como confiable; de hecho, es posible que el nivel de denuncia señale con más claridad otras variables, tales como el grado de confianza entre quienes sufren delitos para acercarse al Ministerio Público, o bien los niveles de actividad de la institución, en función de la política criminal puesta en marcha. Por esa razón, es indispensable allegarse otros datos. No obstante que el acceso a información confiable representa un problema, la “Encuesta trimestral sobre inseguridad” que levanta el periódico nacional Reforma se ha con­vertido en una importante fuente de cifras que, en tanto que obtenidas de forma sistemática desde 1999, constituyen hoy en día la más impor­tante serie de tiempo que existe sobre temas relacionados con la insegu­ridad en el Distrito Federal. De acuerdo con el levantamiento realizado en diciembre de 2000, el nivel de la victimización promedio indica que al menos 15 de cada 100 personas sufrió un delito en el último trimestre del año; que de esas personas 2� por ciento presentó denuncia (� por ciento respecto del total de la muestra); que al menos una de cada dos personas tenía una opinión mala o muy mala de la policía, y que aproxi­madamente dos de cada 10 personas percibía la ciudad como insegura (cuadro 2).

144 luis González Placencia

cuadro 2 vicTimizAción, denunciA y percepción de inSeGuridAd

(porcentaje)

victimización en promedio en el año 15.5nivel de denuncia 23opinión sobre la policía muy mala/mala 52 regular 26 buena/muy buena 17percepción de inseguridad 21.5

Como puede observarse, a juzgar por los datos oficiales, así como por los arrojados por las encuestas del periódico Reforma, la inseguridad se presentaba ya en el año 2000 como una situación preocupante, y aunque hay evidencia de que había una mejora respecto de 1997, se sabe también que los niveles registrados, de manera oficial y por la vía de las encuestas, eran superiores a los de la década anterior.4

Estrategias de la Jefatura de Gobierno contra el problema

Con toda claridad, la estrategia contra la inseguridad en el gobierno de Andrés Manuel López Obrador señala dos periodos: el primero, entre su toma de posesión y febrero de 2002, cuando se perciben acciones más bien desarticuladas intra e inter los diversos órganos encargados del tema en la ciudad; después, otro periodo mejor sistematizado, a partir de febrero de 2002 en el que se advierte la intención de hacer converger, en lo que se denominó el Gabinete de Gobierno y de Seguridad Pública, los esfuerzos de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP), la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF) e incluso de los juzgados cívicos de la capital, en un proyecto común destinado a mejorar la eficacia en el con­trol del delito y a reducir la inseguridad.5 El primero de estos periodos

4 Un análisis de la situación de la inseguridad en el Distrito Federal previa al año 2000 puede hallarse en J.C. Kala (200�).

5 De acuerdo con su Estatuto de Gobierno, el Distrito Federal mexicano cuenta con órganos si­milares a los de un estado libre y soberano de la República: una Asamblea Legislativa, un Tribunal Superior de Justicia (TSJDF) y un jefe de Gobierno. El sistema de justicia penal se compone por órga­nos de jurisdicción local para la procuración de justicia (la PGJDF), para la administración e impar­tición de justicia (juzgados penales y la sala penal del TSJDF), para la ejecución de penas, así como por un sistema de leyes penales locales que incluyen un Código Penal, un Código Procesal y una Ley de Ejecución de Sanciones. Además, para las funciones de policía preventiva y tránsito, el Go­

14�aDMinistración Del Delito y PercePción De inseGuriDaD

señala pocos cambios significativos; el segundo, a partir de febrero de 2002 y hasta la fecha, es por el contrario, cuando se advierte el giro más importante en la estrategia del Gobierno del Distrito Federal en materia de seguridad y reducción de delitos.6 De hecho, puede afirmarse, el enfo­que preventivo cambia, desde una perspectiva que oscila entre la preven­ción social en el discurso –enfoque privilegiado durante la campaña– y políticas de prevención situacional en los hechos, hacia una visión más apegada a los programas preventivos de ley y orden.7

Después de una consulta con los ex alcaldes de Palermo, Bogotá y Nueva York, así como de expertos de otros países, el Gobierno del Dis­trito Federal decidió contratar al despacho de Rudolph Guiliani, ex titular del gobierno neoyorkino, para realizar un diagnóstico y emitir recomenda­ciones. A partir de ese diagnóstico, el desarrollo programático de las re­comendaciones de Giuliani dio forma, desde mediados de 200�, a una redefinición de la estrategia contra la inseguridad centrada en los obje­tivos sugeridos por dicho reporte: 8

• Modernización de la policía.• Mejoramiento de la calidad de vida en las calles de la ciudad.• Reformas al Sistema de Justicia Penal, y • Mejoras en la relación con la comunidad.

bierno del Distrito Federal cuenta con la Secretaría de Seguridad Pública. A su vez, el Distrito Federal se divide en 16 delegaciones políticas –equivalentes a municipios, aunque sin autonomía– en los que se cuenta con un jefe delegacional electo, un cabildo y un sistema de juzgados cívicos donde se juzgan las contravenciones a la Ley de Cultura Cívica, bando gubernativo de carácter administra­tivo que regula conductas que, no siendo delitos, constituyen infracciones castigadas con multas, arrestos menores y otras sanciones de carácter restaurativo.

6 Cabe distinguir dos momentos en este segundo periodo: el primero, entre febrero de 2002 y diciembre de 2004, cuando el cargo de secretario de Seguridad Pública lo ocupó Marcelo Ebrard, y el segundo, de entonces a la fecha, en el que dicha Secretaría ha estado bajo el mando de Joel Ortega, nombrado en el cargo tras la destitución de Ebrard con motivo de un linchamiento ocurrido en la delegación Tláhuac del Distrito Federal en noviembre de 2004.

7 Sobre las características que permiten diferenciar las tácticas urbanas de prevención en so­ciales, situacionales y comunitarias puede verse el texto de M. Sozzo (2000).

8 El diagnóstico tomó la forma de 146 recomendaciones que tienen por finalidad incidir en cuatro rubros específicos: 1) modernización de la policía (111 recomendaciones); 2) calidad de vida (17 recomendaciones); �) revisión del sistema de justicia penal (ocho recomendaciones), y 4) comu­nidad (10 recomendaciones). El reporte se hizo llegar a diputados de la ALDF y otros funcionarios del gobierno local a través de una versión impresa por la propia Secretaría de Seguridad Pública con el título Reporte Giuliani­SSP, fechado el 7 de agosto de 200�. El texto del mismo está disponible en http://www.policia.df.gob.mx/htmls/ssp_sec_informe_giuliani_i.html. Desafortunadamente, los avances en el cumplimiento de las recomendaciones no han sido publicados.

14� luis González Placencia

Con base en las recomendaciones de Giuliani, la mayor parte de estas medidas se destinó al reordenamiento de la policía, a la generación de controles sobre sus agentes, así como a la necesidad de dotarla de mayor transparencia y mejores apoyos tecnológicos, especialmente mediante el funcionamiento del sistema Compsat, un recurso tecnológico a través del cual se recolectan, analizan y difunden los datos sobre el delito en la ciudad.

Este primer grupo de recomendaciones ha buscado optimizar los recursos tecnológicos, las políticas y los procedimientos de la Secretaría de Seguridad Pública, con los recursos humanos para mejorar el desempeño policial, particularmente frente al robo. Las medidas que se han venido implementando incluyen la identificación de zonas delictivas, el reorde­namiento del espacio público, el uso de fotografías y retratos hablados de “sospechosos” en patrullas y otros sectores, la instalación de cámaras en el Metro, el registro de choferes y vehículos destinados al transporte, la eliminación de taxis “pirata” –es decir, no legalmente registrados–, así como la instalación de dispositivos de pánico en los microbuses.

No sin dificultades derivadas de conflictos para trasladar el pago de la vigilancia bancaria a los propios banqueros, la policía metropolitana también se ha venido ocupando de establecer medidas para disminuir los robos a bancos y cuentahabientes. Asimismo, ha venido implementando programas para reducir el robo de vehículos, a través del fomento a la vigilancia ciudadana sobre los propios automóviles, del uso de localiza­dores satelitales y de la instalación de cámaras de circuito cerrado de tele­visión en puntos críticos de la ciudad para la recuperación de autos ro­bados; sin embargo, los rubros más significativos en términos de la orientación ideológica del enfoque Giuliani, los constituyen los destina­dos a mejorar la “calidad de vida” en la ciudad, así como la reforma al sistema de justicia penal local. En el primer caso, es claro el contenido “cosmético” de medidas tendentes a generar orden y limpieza en las via­lidades –con recomendaciones destinadas a buscar que se respeten las señales de tránsito, la efectividad de las multas por infracciones viales, la utilización de inmovilizadotes vehiculares, así como al establecimiento de estrategias de educación vial–, pero sobre todo en lo referente al con­trol y reducción del grafitti, del consumo de alcohol a través de alcoho­límetros, de la prostitución, así como de los franeleros (personas que “ren­

14�aDMinistración Del Delito y PercePción De inseGuriDaD

tan” espacios públicos para estacionamiento), los limpiaparabrisas y los niños de la calle. En lo que se refiere al sistema de justicia penal, desta­ca la recomendación de reformas legales que otorguen mayores facul­tades a la policía, que establezcan juicios sumarios en casos de flagrancia y que hagan obligatorio el trabajo y el estudio en las prisiones.

La naturaleza de las recomendaciones de Giuliani hace evidente que su orientación está destinada a aumentar el costo relativo de delinquir, lo que significa aumentar la capacidad real de sanción del sistema y reducir la impunidad, o en otras palabras, incrementar el número de arrestos, de consignaciones y de reclusión, con la intención de aislar al mayor número de delincuentes y de mantenerlos el mayor tiempo posible privados de la libertad.

Este proceso de articulación se materializó, en febrero de 2004, en el Plan de Acciones de Seguridad, Procuración de Justicia y Gobierno 2004­2006,9 vigente a la fecha, en el que se reconoce como objetivo ge­neral la reducción del índice delictivo de impacto social así como “afirmar la percepción de que se está actuando contra el crimen”.10 Se trata de un conjunto de acciones coordinadas entre las instituciones que configuran el Gabinete de Gobierno y Seguridad Pública de la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal, cuyas principales metas son las siguientes:

– Reducir el índice delictivo.– Mejorar la coordinación interinstitucional.– Vincular a las delegaciones políticas en las tareas de prevención.– Aumentar las remisiones a juzgados cívicos, al Ministerio Público y a los

juzgados penales.– Priorizar la investigación relacionada con la delincuencia organizada,

relacionada con robo de vehículos, robo en casa habitación, secuestro y homicidio.

– Hacer efectivas las órdenes de aprehensión pendientes por delitos graves y en zonas de mayor criminalidad.

– Supervisar a los agentes del Ministerio Público para mejorar los servicios a la ciudadanía.

– Dar seguimiento a procesos ante el Poder Judicial para evitar la libertad de delincuentes peligrosos.

9 Véase http://www.comsoc.df.gob.mx/documentos/programassp.pdf10 Ibidem, �.

14� luis González Placencia

– Establecer un sistema de información integral entre las áreas responsa­bles de la seguridad, la procuración de justicia, los reclusorios y los juz­gados cívicos.

– Establecer un sistema de registro y consulta de antecedentes penales en los juzgados cívicos.

– Mantener la gobernabilidad en reclusorios, evitando la comunicación con el exterior con fines delictivos.

– Reducir las preliberaciones, evitar la libertad de reincidentes o quienes cometieron delitos graves.

– Continuar el mejoramiento de la infraestructura penitenciaria.– Prevenir y resolver conflictos sociales y políticos mediante el diálogo y

evitar la represión.– Evaluar el desempeño de jefes de sector, ministerios públicos, fiscales,

comandantes, jueces cívicos y representantes del jefe de Gobierno.– Continuar con el sistema de reconocimiento a los buenos servidores pú­

blicos y promover ascensos.– Cambiar la percepción ciudadana sobre la inseguridad.

Para cada una de estas metas fueron planteadas acciones concretas que explican el enfoque del plan y que muestran que su base se centra en la búsqueda de más detenciones, más consignaciones, más sentencias condenatorias y menos preliberaciones. Esta fórmula se acompaña ade­más de mecanismos de reforzamiento de la confianza de los agentes poli­ciales en su labor, así como del establecimiento de medidas tendientes a la protección jurídica e institucional de quienes, en el cumplimiento del deber, se vean involucrados en la comisión de ilícitos. También se prevén apoyos para el reconocimiento de méritos a quienes realizan sobresalien­temente su trabajo, y controles para vigilar el adecuado funcionamiento de mandos y personal operativo de las instituciones involucradas en el Plan.

Como es posible observar, el papel de la Secretaría de Seguridad Pú­blica en el cumplimiento del Plan es prioritario; en convergencia con la orientación Giuliani, es prácticamente de la policía de la que depende el éxito de la estrategia.

14�aDMinistración Del Delito y PercePción De inseGuriDaD

evIdencIas

Hacer una valoración objetiva de los resultados que en materia de segu­ridad presenta el Gobierno del Distrito Federal en el periodo señalado re­quiere parámetros contra los cuales hacer válida una comparación. Tales parámetros pueden ser construidos al menos con dos tipos de cifras: por una parte, con los registros que ofrece la PGJDF que, en tanto se remon­tan a 199�, permiten ubicar los movimientos del periodo 2000­2005 en el contexto de los últimos 12 años.11 Por otra parte, con los datos que provienen de las encuestas realizadas por el periódico Reforma, que pro­veen importantes datos acerca de la victimización y la percepción sobre la inseguridad y las autoridades de la capital.

La criminalidad denunciada en los últimos 12 años

De acuerdo con los datos que arroja la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, la inseguridad en el Distrito Federal, medida con base en el índice delictivo, pasó de un promedio diario de �66.�5 delitos denun­ciados en 199�, a 44�.95 en 2005, según se advierte en la siguiente gráfica.

Gráfica 1

11 El periodo no es regular debido a que la PGJDF no proporciona los datos completos, especialmente los referidos al final de la serie, que a veces concluye en 2004 y otras en 2005. Cfr. http://www.pgjdf.gob.mx/estadisticas

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1�0 luis González Placencia

Como puede advertirse, la tendencia a la baja de los índices delictivos se observa a partir de 1998, cuando el promedio diario de denuncias de 1997 disminuyó de 700.09 (el índice delictivo más alto que se ha obser­vado en los últimos 12 años) a 652.51. Luego hay un nuevo incremen­to en 2002 a 487.92 denuncias por día, para llegar finalmente a 421.91 en 2005.

cuadro 3compArATivo, 2000-2005

Indicador 2000 2005 Variación

denuncias diarias 483 442 –41robo a transeúnte 67 53 –14robo a casa habitación 17 18 1lesiones dolosas 52 37 –15robo a transporte 32 15 –13robo a negocio 34 32 –2violación 4 3 –1robo de vehículos 119 77 –42homicidio doloso 2 1 –1promedio principales por delitos 329 257 –72

En otras palabras, desde la administración de Óscar Espinosa Villarreal (1994­1997) los datos no se han vuelto a incrementar de modo signi­ficativo e incluso han reportado una tendencia a la baja. Así, mientras que en la administración de Cuauhtémoc Cárdenas/Rosario Robles (1997­2000) disminuyó con respecto a la administración anterior un 10 por ciento el número del promedio diario de denuncias, durante el gobierno de Andrés Manuel López Obrador se observó una baja de 28 por ciento respecto a la administración de Espinosa Villarreal y de 20 por ciento respecto a la de Cárdenas y Robles. De acuerdo con las cifras oficiales dadas a conocer por la PGJDF los números de los últimos 12 años en torno a la denuncia de los principales delitos son los siguientes:

1�1aDMinistración Del Delito y PercePción De inseGuriDaD

robo a transeúnte

De acuerdo con la PGJDF, el robo a transeúnte alcanzó su máximo histórico en el año de 1999, con un promedio diario de denuncias por este ilícito de 1�5.60; a partir de ahí la frecuencia de denuncias fue a la baja, aunque en 200� se registró un incremento, hasta reportarse en el 2004 un promedio diario de denuncias por este delito de 55.86.

Gráfica 2

robo a casa habitación

En este caso, el máximo histórico se registró en 1996, pero como es notorio, el robo a casa habitación sí reportó un incremento en el pro­medio diario de denuncia, respecto a los cuatro años anteriores, siendo en el 2000 de 17.�1 y en 2004 del 18.98 (gráfica �).

lesiones dolosas

El promedio diario de denuncias por el delito de lesiones dolosas tuvo un decremento de casi 50 por ciento en el año 2004 respecto al índice reportado en 1998, cuando alcanzó un promedio diario de 67.11 denuncias (gráfica 4).

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1�2 luis González Placencia

Gráfica 3

Gráfica 4

robo a transporte público

El robo a transporte público alcanzó el máximo de denuncias en 1996, con un promedio diario de 78.11, a partir de entonces la tenden­cia fue a la baja hasta casi regresar a las cifras reportadas en 199�. Así, en los últimos cuatro años se pasó de un promedio diario de 4�.94 de­nuncias en 1999 a 17.10 en 2004.

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1�3aDMinistración Del Delito y PercePción De inseGuriDaD

Gráfica 5

robo a negocio

El robo a negocio mostró también un decremento del promedio diario de denuncias. Desde 1996, en el que reportaron en promedio 56.28 de­nuncias por día, hasta 2004, que registró un promedio diario de denun­cias correspondiente al �5.80; cabe mencionar que en 2001 hubo un incremento en las denuncias por este delito respecto al año anterior, que marca una tendencia a alza hacia 2004.

Gráfica 6

Violación

Acerca del delito de violación se puede decir, de acuerdo con los datos proporcionados por la Procuraduría, que es un ilícito que no ha presen­tado cambio en los últimos 12 años, manteniéndose en una media de

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19981997199619951994199� 20001999 20022001 2004200�

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1�4 luis González Placencia

�.5 delitos denunciados diariamente, lo que refleja que han sido los de­litos patrimoniales los que han observado una variación mayor a partir de 1994. Pero cabe señalar que siguiendo la tendencia a la baja del nu­mero de denuncias, también el delito de violación ha disminuido en razón del promedio diario de denuncias a partir del incremento de 4.1� en el 2000 (el más alto en 12 años) a �.�6 en 2004.

Gráfica 7

robo de vehículos

En el robo de vehículos, podemos observar la misma tendencia a la baja a partir del severo incremento en el promedio diario de denuncias observado desde 1997, cuando se registraron 160.22 hasta llegar a 85.�7 denuncias diarias en 2004.

Gráfica 8

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1��aDMinistración Del Delito y PercePción De inseGuriDaD

Homicidio

El homicidio doloso registró en 1995 un incremento notable en el número de denuncias diarias (2.68); sin embargo, desde entonces este índice ha tendido a la baja y no se ha elevado en la misma proporción que los delitos patrimoniales. Pero se observa que en la actual administra­ción se elevaron las denuncias diarias en 2001, llegando a 2.22 y luego empezó a reducirse para registrarse en 2004, 1.94 denuncias diarias.

Gráfica 9

Como puede advertirse, a juzgar por los datos presentados, puede afirmarse que en efecto, salvo algunos repuntes en los años 2002 y 200� en algunos delitos, esta variable ha mostrado una tendencia al descenso.

Análisis de las encuestas de inseguridad del periódico reforma

A juzgar por los datos ofrecidos por la propia PGJDF, no obstante que hay, en efecto, una reducción de la denuncia de delitos en la última década, hay ciertos ilícitos que han permanecido sin cambios notables, o bien que han aumentado. Entre los primeros están las violaciones y el homicidio; entre los últimos están el robo a negocio y el robo a casa habitación. Con la finalidad de contrastar esta información, es posible recurrir, como se ha dicho, a los datos que para todo el periodo ha aportado la encuesta trimestral de inseguridad realizada por el periódico Reforma. Cabe hacer notar que, dado que sus fuentes son diversas, las cifras aportadas por Reforma no se corresponden vis a vis con las de la PGJDF, pero en tanto que son el producto de levantamientos hechos casa por casa en muestras

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1�� luis González Placencia

representativas de habitantes de ambos sexos en la ciudad, representan una aproximación más verosímil sobre el fenómeno de la inseguridad y de la que es posible, incluso, esperar mayor validez debido a que el error muestral permanece controlado. Estas encuestas miden diversas varia­bles, pero para los fines de este reporte se tienen en cuenta las siguien­tes: el nivel de victimización, elaborado a partir de una pregunta directa al público para saber si ha sido o no victima de algún delito en los últimos tres meses; los niveles de denuncia, inquiridos a quienes reportaron ser víctimas; la percepción sobre la inseguridad, que se mide pidiendo a las personas que evalúen comparativamente si ésta ha mejorado o empeo­rado. También se ha considerado importante consignar los datos de percepción sobre el desempeño de la policía y los relativos a la aproba­ción de la política de López Obrador en materia de seguridad.

Victimización

De acuerdo con los datos de Reforma, en promedio, el nivel de personas por cada 100 que reportan haber sido víctimas de algún delito ha descen­dido dos puntos porcentuales desde diciembre de 2000 y hasta agosto de 2005. Aunque al principio de la administración se registró un repunte de la victimización hasta alcanzar 21 por ciento en 2002, los años siguien­tes esta variable volvió a los niveles en los que estaba en el año 2000.

Gráfica 10porcenTAJe de vicTimizAción

Como puede observarse, a primera vista estos datos confirman que la criminalidad en efecto ha descendido; el análisis del registro trimestral de los datos permite observar con mayor detalle el movimiento de la vic­timización.

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1��aDMinistración Del Delito y PercePción De inseGuriDaD

Gráfica 11vicTimizAción (reGiSTro TrimeSTrAl)

Según se observa en la gráfica anterior, la criminalidad se fue incre­mentando paulatinamente hasta alcanzar el 2� por ciento en el mes de febrero de 2002; desde allí fue bajando para situarse en 14 por ciento un año más tarde. Nuevamente, el registro se eleva en los dos trimestres siguientes para luego llegar a su nivel más bajo en todo el periodo, en febrero de 2004, donde la magnitud de la victimización es de 12 por ciento. Si se toma como referencia este movimiento anual, se verá que, de entonces a la fecha, se registra un nuevo incremento que señala un crecimiento más rápido de la delincuencia en los nueve meses siguientes, luego un decrecimiento en febrero de 2005, que no obstante marca una victimización un punto porcentual mayor respecto del mismo mes de 2004; posteriormente, hay un crecimiento más lento hasta alcanzar 14 por ciento de victimas en los últimos seis meses de 2005. Lo que se sigue de lo anterior es que, aun cuando en efecto la criminalidad está hoy dos puntos abajo respecto del inicio del sexenio, se encuentra dos puntos arriba respecto del registro más bajo, obtenido hace un año y medio.

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1�� luis González Placencia

Gráfica 12TendenciA de lA vicTimizAción en el úlTimo Año y medio

Movimiento de los delitos

Desafortunadamente no es posible contar con el registro trimestral de los delitos que sufrieron las víctimas reportadas en las encuestas rea­lizadas entre diciembre de 2000 y agosto de 2005; sin embargo, los datos permiten conocer los promedios que se registraron al inicio de la gestión y los últimos que se reportan. Como se ve en la gráfica 1�, el asalto a personas descendió de 78 a 61 por ciento, pero el robo de vehículos se incrementó de 1� a 16 por ciento. Las personas que dicen haber sufrido asaltos en sus casas y secuestros express se mantienen sin cambio, al igual que el resto de los delitos considerados bajo el rubro “otros”. Si bien re­sulta imposible por ahora conocer las fluctuaciones, tomando en cuenta el punto de partida de la gestión, es claro que el único avance obtenido fue el de la disminución de asaltos a personas.

Gráfica 13FrecuenciA de vicTimizAción por deliTo

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1��aDMinistración Del Delito y PercePción De inseGuriDaD

niveles de denuncia y cifra oscura de la criminalidad

Otro indicador importante en el análisis de la inseguridad lo consti­tuye el movimiento en los niveles de denuncia. Estos niveles dan cuenta del nivel de confianza que las personas tienen en las autoridades y per­miten conocer también cuántos delitos no se registran en el sistema. Como se ve en la gráfica 14, los niveles de denuncia se incrementaron a lo largo del periodo, aunque todavía representan porcentajes muy bajos. La línea punteada en gris señala el porcentaje de personas que sí denun­ciaron el delito del que fueron víctimas. A juzgar por la información de la gráfica, los niveles de denuncia han pasado de 20 a 28 por ciento en todo el periodo y presentan una tendencia a la alza. Por su parte, el por­centaje de personas que no denuncia también se ha incrementado. La línea punteada negra representa el nivel de no denuncia y, como es posible observar, también registra un incremento entre diciembre de 2000, cuando el registro era de 84 por ciento, y agosto de 2005 en el que el porcentaje alcanzó los 96 puntos.

El área gris claro que se ubica entre las dos líneas punteadas expresa gráficamente la cifra oscura de la criminalidad a lo largo del periodo. De hecho, la diferencia entre los porcentajes de denuncia y no denuncia ofrece una idea de la magnitud que ésta presenta. Según se advierte en la gráfica 15, la cifra oscura descendió a su nivel más bajo en febrero de

Gráfica 14niveleS de denunciA

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No Si

1�0 luis González Placencia

2002 y, a partir de entonces, inició un crecimiento que alcanza los 69 puntos un año mas tarde, en febrero de 200�. De esa fecha y hasta agosto de 2005 el crecimiento ha sido menor, con notorias depresiones en agosto de 2004 y mayo de 2005.

Gráfica 15movimienTo de lA ciFrA oScurA

Percepción de inseguridad

No obstante que la percepción de inseguridad plantea algunas difi­cultades de medición, Reforma ha optado por un sistema de preguntas que ha utilizado sistemáticamente de modo que las mediciones trimes­trales resultan comparables. Los resultados en este rubro se muestran en la gráfica 16.

Gráfica 16percepción de inSeGuridAd

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1�1aDMinistración Del Delito y PercePción De inseGuriDaD

El porcentaje de personas que opina que la situación no ha mejorado, pero tampoco empeorado es el mayoritario en todos los casos. La pro­porción permite afirmar que al menos uno de cada dos capitalinos no observa cambios en la situación de la inseguridad entre 2000 y 2005. Las otras dos variables muestran también decrementos; quienes ven mejoras pasaron de 21 a 18 por ciento, cifra esta última que representa el valor más bajo de todo el periodo. Por su parte, quienes opinan que la situación ha empeorado pasaron de �� por ciento al inicio del periodo a 26 por ciento en agosto de 2005; sin embargo, cabe hacer notar que esta variable muestra porcentajes superiores prácticamente en todos los registros. En consecuencia, si consideramos sólo a quienes han percibido cambios, es mayoría la de los que perciben peores condiciones de segu­ridad en la ciudad.

Una situación similar se observa en la percepción que los capitalinos han tenido de la policía (gráfica 17).

Como puede advertirse, el porcentaje de personas que opina que la labor policial ha empeorado aumentó cuatro puntos porcentuales, de 28 por ciento en 2002 a �2 por ciento en agosto de 2005; por su parte, quienes consideran que mejoró pasaron de �9 por ciento al inicio del pe­riodo a �1 por ciento al final. Si bien en 2002 había más personas que percibían cambios positivos en la policía, de entonces hasta hoy la pro­porción se invirtió y a juzgar por la tendencia la diferencia podría incre­mentarse a favor de quienes tienen una percepción negativa en el futuro próximo.

Gráfica 17percepción de lA policíA

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2002 200� 2004 2005

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1�2 luis González Placencia

Finalmente, los datos aportados por Reforma ofrecen una idea de la percepción que los capitalinos tienen respecto de la labor realizada por López Obrador durante su gestión en materia de seguridad pública.

Gráfica 18percepción Sobre el TrAbAJo

de Amlo en SeGuridAd públicA

Como se ve en la gráfica 18, la opinión de los capitalinos en este rubro ha mejorado en los últimos cuatro años; de hecho, puede afirmarse que uno de cada dos personas aprueba lo realizado en materia de seguridad pública en su gestión.

anáLIsIs de resuLtados

Los datos evidencian que, a lo largo del periodo y en términos generales, mientras que la criminalidad está descendiendo y los niveles de denuncia tienden a la alza, la percepción de seguridad y los niveles de aprobación de la policía están en decremento. No resulta fácil ofrecer una explicación para estas tendencias; sin embargo, un análisis más detallado de algu­nas de estas variables sugiere algunas hipótesis.

Si se analiza el registro trimestral de los niveles de victimización es posible observar que el periodo que señaló un primer repunte que llevó los niveles de victimización a 2� por ciento, sólo un punto por debajo el registro histórico más alto desde 1998. Desde allí, la tendencia a la baja ha sido relativamente constante. De acuerdo con los registros, hay tres repuntes notorios: el primero, un incremento de dos puntos porcentua­les entre marzo y agosto de 200�, el segundo, un incremento de 4 por

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02002 200� 2004 2005

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1�3aDMinistración Del Delito y PercePción De inseGuriDaD

ciento que comenzó a gestarse en febrero de 2004 y que se detuvo en agosto de ese mismo año, y el tercero, entre febrero de 2005 y mayo del mismo año, periodo en el que la victimización pasó de 1� a 14 por ciento que aún se mantiene. El ritmo que presenta la serie es interesante por los periodos en los que se dan los incrementos.

El primer periodo se corresponde con la gestión de Leonel Godoy y es evidentemente que registra el incremento más importante en los ni­veles de victimización de todo el sexenio lopezobradorista, pues pasó de 16 por ciento con el que comenzó la gestión del nuevo gobierno en di­ciembre de 2000, a 2� por ciento en el momento en el que Godoy aban­donó el cargo. En otras palabras, la criminalidad se incrementó en su periodo un 7 por ciento.

Por su parte, el primer año en que Marcelo Ebrard ocupó el cargo de secretario de Seguridad se registró un descenso muy importante en la victimización, que bajó de los 2� puntos cuando asumió la titularidad de la SSP, a 14 por ciento en febrero de 200�. De hecho, puede decirse, el nivel de victimización descendió dos puntos por debajo del que se pre­sentó en diciembre de 2000. Justo en febrero de 200�, se inicia un nue­vo incremento en los niveles de victimización que se detiene a mediados del mismo año. Cabe observar que en esas fechas se opera el cambio de estrategia sugerido por la consultoría de Rudolph Giuliani y que se ma­terializa, entre otras cosas, en una reforma al Código Penal del Distrito Federal que agrava distintos delitos, entre ellos, varias hipótesis de robo; a partir de ese momento, comienza un nuevo descenso hasta febrero de 2004, momento en el que se registra el mínimo histórico en todo el pe­riodo, que es de 12 por ciento.

Es de hacer notar que en febrero de 2004 fue cuando se articuló la estrategia integral de combate a la inseguridad en el Plan de Acciones de Seguridad, Procuración de Justicia y Gobierno 2004­2006 y que, a partir de ese momento, se registró, en el semestre posterior, un incremento que elevó el nivel de victimización a 16 por ciento.

El último periodo, entre noviembre de 2004 y febrero de 2005, la vic­timización volvió a descender, para aumentar desde esa fecha al nivel que presenta hasta agosto de 2005, que es de 14 por ciento, es decir, dos puntos debajo de aquel con el que se inició la gestión. Cabe comentar que el inicio de este periodo coincide con tres eventos importantes ocurridos en la última parte de 2004: un lamentable linchamiento de policías fede­

1�4 luis González Placencia

rales en la delegación Tláhuac del Distrito Federal el 2� de noviembre; la consecuente destitución de Marcelo Ebrard como secretario de Seguridad Pública de la capital el 6 diciembre, y el nombramiento de Joel Ortega para sustituirlo, siete días más tarde, el 1� de diciembre del mismo año.

Estas fluctuaciones dan cuenta de que la discontinuidad en el mando de la Secretaría de Seguridad Pública y los cambios en las políticas de seguridad podrían tener alguna relación con los niveles de victimiza­ción. Como la política criminal no ha sido uniforme en todo el periodo, es difícil asegurar que el movimiento de la victimización se debe a la inci­dencia de estas políticas, aunque hay evidencia de que en el periodo de Marcelo Ebrard, con el Plan de Acciones en marcha, la estabilidad fun­cionó bien en lo que a la reducción del delito se refiere, sin embargo, ello no explica el que la percepción que tienen los ciudadanos respecto de la policía, así como de la seguridad pública, no sólo no ha mejorado, sino que incluso muestra descensos importantes.

En lo que se refiere a la policía, de agosto de 2002 a agosto de 2005 el porcentaje de personas que piensa que la policía ha mejorado cayó de 44 a 29 por ciento, es decir, que dos de cada 10 personas dejaron de per­cibir mejoras, mientras que entre los que piensan que empeoró el nú­mero de cada 10 subió de uno a tres. Si se observa la gráfica siguiente, puede apreciarse con más detalle el registro trimestral de la percepción en torno a la policía.

Gráfica 19percepción Sobre lA policíA (reGiSTro TrimeSTrAl)

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Mejoró

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1��aDMinistración Del Delito y PercePción De inseGuriDaD

Como puede observarse se advierten en este caso, también, tres pe­riodos: en el primer periodo, quienes piensan que la policía empeoró pa­saron de 12 por ciento en mayo de 2002 a �8 por ciento en agosto de 200�; de ahí el porcentaje baja a 28 por ciento en febrero de 2004, para volver a subir hasta �5 por ciento en mayo de 2004. El tercer periodo comienza con ese registro para finalmente mantenerse por encima de los �0 puntos porcentuales hasta mayo de 2005. De estos datos puede obser­varse que el número de personas con una imagen negativa de la policía se incrementó en 18 por ciento en sólo tres años, de los cuales, la mayor parte corresponde a la administración de Marcelo Ebrard, quien dejó el cargo con un porcentaje de desacuerdo con el trabajo de la policía de �2 puntos. Aun cuando en los primeros meses de la administración de Joel Ortega este porcentaje subió dos puntos más hacia mayo de 2005, para agosto del mismo año este dato presentó un descenso a �0 por ciento, nivel que Ebrard logró tener sólo dos veces en su gestión: al principio de la caída de este dato en la serie en agosto y noviembre de 2002, y luego como un repunte en febrero de 2004.

Por su parte, quienes piensan que la policía mejoró alcanzaron el porcentaje más elevado de todo el periodo en agosto de 2002, con 44 puntos porcentuales. A partir de entonces, el número de personas ha ve­nido descendiendo hasta llega a 29 por ciento en mayo de 2005. Nueva­mente es el periodo de Ebrard cuando el número de personas que piensan que la policía ha mejorado descendió de manera más notoria, aunque a diferencia de lo reportado entre las personas con actitud negativa, en este caso el descenso es más lineal y presenta una tendencia a la baja conti­nua entre las tres administraciones.

En lo que se refiere a la percepción de inseguridad, la gráfica 20 mues­tra el registro trimestral de esta variable. Como puede observarse, inne­gablemente la percepción es mucho mejor después de diciembre del año 2000, pero tomando este registro como inicio de la serie, se ven de nuevo tres periodos más o menos claros: el primero, de diciembre de 2000 a febrero de 2002, en el que se registra un aumento que parte de 19 y llega a los �4 puntos porcentuales entre quienes perciben un empeoramiento en la seguridad pública; cabe hacer notar que durante este primer periodo, en febrero de 2001, se obtuvo el nivel más bajo entre quienes perciben empeoramiento en la inseguridad de la ciudad, con un porcentaje de 1�

1�� luis González Placencia

por ciento. El siguiente periodo marca una tendencia descendente entre febrero de 200� y hasta febrero de 2004, cuando la cifra de percepción negativa correspondió a 21 por ciento. El último periodo es más inesta­ble, pero sin duda expresa un incremento en el descontento por la segu­ridad que tiene dos picos, el primero en agosto de 2004 (�2 por ciento) y el segundo un años después en agosto de 2005, en el que se alcanzaron los �4 puntos porcentuales de percepción negativa. Lo que se advierte aquí es un empeoramiento de la percepción durante el periodo de Leonel Godoy al mando de la SSP, luego un periodo de mejoramiento en la per­cepción durante la gestión de Marcelo Ebrard, que sin embargo no logró remontar el nivel al del inicio del sexenio, y finalmente, un nuevo ascenso de las percepciones negativas que comenzó en agosto de 2004 y que, aun con fluctuaciones de cerca de 10 por ciento, en un semestre, cayó 1� por ciento en los tres últimos meses de la serie.

Gráfica 20percepción de inSeGuridAd (reSGiSTro TrimeSTrAl)

Por su parte, como era de esperarse, una imagen convergente señala el nivel de quienes opinan que la inseguridad ha mejorado, cuyos por­centajes se mantuvieron por encima de 20 por ciento en promedio du­rante la gestión de Ebrard, para caer en el último periodo de la serie tres puntos por debajo de 20 por ciento.

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1��aDMinistración Del Delito y PercePción De inseGuriDaD

dIscusIón y concLusIones

Como se ha dicho, al final de la gestión de Andrés Manuel López Obrador todos los datos disponibles dan cuenta de que, en efecto, la criminalidad ha disminuido y los niveles de denuncia se han incrementado; no obstante lo anterior, la percepción de inseguridad presenta una tendencia que va en aumento, al igual que la actitud negativa hacia la policía. En este con­texto, es notorio que estas actitudes negativas distinguen la aplicación concreta de la política de seguridad, del rol más general jugado por el ex jefe de Gobierno a quien, no obstante, califican positivamente en su labor contra la inseguridad. Aunque parece contradictorio, los datos dan cuenta de que la ciudadanía aprueba el enfoque general que sobre el tema ha asumido públicamente López Obrador, pero reprueba su aplicación en los hechos, especialmente reprueba a la policía y, aun cuando en realidad se cometen cada vez menos delitos, los ciudadanos se niegan a aceptarlo y, al parecer, esta actitud negativa se debe menos a la conciencia real sobre la fenomenología delictiva que a la desaprobación de las políticas que en materia de seguridad han puesto en marcha las autoridades de la ciudad.

De estos resultados emergen dos hipótesis: la primera sugiere que este comportamiento de los ciudadanos puede hallarse en el hecho de que el propio López Obrador nunca asumió públicamente un discurso de en­durecimiento de la política pública contra el delito; por el contrario, ha sostenido que desde su perspectiva, la delincuencia tiene un origen social y está más bien asociada con la pobreza, de modo que, en lo que a él se refiere, publicitó mucho más su política social que la relativa a la segu­ridad. Ese aspecto lo dejó en manos del secretario de Seguridad Pública y, en menor medida, del procurador general de Justicia. Quizá ello ge­neró una actitud diferenciada en el ciudadano entre el discurso del titu­lar del gobierno y su manifestación concreta en las políticas de seguridad puestas en marcha por el Gabinete de Gobierno y Seguridad Pública.

La segunda hipótesis conjetura que, si se tiene en cuenta que esas polí­ticas han correspondido en los hechos de modo predominante a la SSP, cabe considerar la posibilidad de que la percepción de inseguridad y la mala opinión de la policía esté más bien asociada con prácticas policiales concretas que con la experiencia ciudadana frente al delito –sea ésta directa, indirecta o mediática.

1�� luis González Placencia

La materialización objetiva de las tareas de la SSP para mejorar la situación de inseguridad en la ciudad ha buscado expresarse, sin lugar a dudas, en lo que a su juicio representa la reducción del índice delictivo, en particular de aquellos delitos que, desde el punto de vista de la insti­tución, tienen un mayor impacto en el patrimonio e integridad de la ciudadanía. De ahí que esta institución haya dirigido su actuar de forma especial contra el delito de robo; sin embargo, es un hecho que si exis­tiera una relación entre el número de remisiones que los agentes poli­ciales realizan ante el Ministerio Público y las averiguaciones que conse­cuentemente se seguirían de estas remisiones, los datos relativos al índice delictivo oficial se habrían incrementado, entre otras razones porque es de suponer que, a los niveles de delitos registrados en promedio en los años previos al sexenio de López Obrador, se habrían añadido los derivados de las remisiones que, según se afirma, realiza cada vez con mayor frecuencia la policía. Éste es un dato interesente porque es de suponerse que a mayor eficiencia de una policía que trabaja reactiva­mente, dado un universo de delitos que se compone del número total de eventos criminalizables ocurridos en un periodo determinado, los regis­tros oficiales de delitos tenderían a aumentar y no al revés como se ha reportado que sucede. Lo que disminuiría, en todo caso sería la cifra oscura. Un modelo eficiente de labor policial, para expresarlo gráfica­mente, tendría que ofrecer una imagen como la que se observa en cual­quiera de las siguientes:

Gráfica 21modelo reAcTivo eFicienTe

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1��aDMinistración Del Delito y PercePción De inseGuriDaD

Gráfica 21modelo ideAl de lA relAción enTre denunciAS y deliToS

La gráfica 21 muestra un modelo policial reactivo eficiente. Teórica­mente, la simple actividad reactiva no influye necesariamente en el número de delitos que se comete, cuya tendencia puede darse a la alza o a la baja debido a factores ajenos a la acción policial; pero en todo caso, la acción de la policía, centrada en un número cada vez mayor de remi­siones que inician averiguaciones en el Ministerio Público, debería tender al incremento en el número de delitos registrados y a la disminución de la cifra oscura, que está representada en la gráfica por el área en ma­genta. La gráfica 22 presenta una opción en la que la combinación efi­ciente de políticas proactivas y reactivas a cargo de la policía podría tener una influencia positiva en la reducción de la victimización, en el incre­mento de la criminalidad registrada y, por tanto, en la reducción de la cifra oscura, idealmente hasta un punto de equilibrio.

Lo que tenemos, según los datos oficiales es, sin embargo, una situa­ción en la que la policía reporta una gran cantidad de remisiones y la PGJDF una disminución de los delitos registrados, lo cual resulta incongruente. Naturalmente, parte de la explicación se encuentra en que hasta ahora, y dado el ámbito natural de acción de la policía preventiva, un número mayoritario de las remisiones no llegan al Ministerio Público, sino al juez cívico, sin embargo, es necesario hacer notar que, de acuerdo con el Plan de Acciones de Seguridad, Procuración de Justicia y Gobierno 2004­2006, y en congruencia con la lógica de los modelos de ley y orden, la orientación de las políticas policiales se ha centrado en la remisión como el criterio principal de eficiencia policial, y que esas mismas políticas señalan la

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Denuncias

Delitosaño 1

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1�0 luis González Placencia

necesidad de incrementar la proporción de remisiones que van al Minis­terio Público y de reducir las que llegan al juzgado cívico.12

Resulta obvio que esta orientación en la política policial debe estarse expresando en un mayor número de contactos entre la policía preven­tiva y los ciudadanos, especialmente en aquellos contactos que pueden derivar en remisiones al Ministerio Público. En tanto que la remisión es un criterio de eficiencia policial, el número bruto de detenciones y remi­siones constituye el indicador más recurrido para evaluar los logros de la policía. Quizá por ello no sorprende que el mando policial haya incluso trazado como meta la detención de un número cada vez mayor de per­sonas ni que haya ofrecido estímulos y recompensas a los agentes poli­ciales que son responsables del mayor número de estas detenciones.1�

Ante este panorama, como se puede inferir, debe haberse producido un crecimiento importante en las detenciones y remisiones de personas de algún modo involucradas en situaciones percibidas por la policía como infractoras de la ley, en especial de la ley penal y ello, a su vez, debe tener alguna expresión en el incremento de las posibilidades de maltrato y abuso de poder por parte de la policía que es percibida directa, indirecta o me­diáticamente por la ciudadanía.

Sobre este punto, la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal reportó en su informe de 200� que las denuncias recibidas que señalan a distintos servidores públicos de la Secretaría de Seguridad Pú­blica del Distrito Federal fueron 651 y, aunque esto representa el 0.2 por ciento de posibles violaciones imputadas a la Secretaría en ese periodo, ello evidenció un incremento de 6 por ciento en relación con 2002. Los tipos de violación que se denunciaron ante la CDHDF estuvieron relacio­nados con posibles casos de detenciones arbitrarias, extorsión, tratos crueles, inhumanos y degradantes, abuso de autoridad y del ejercicio público, entre otros. Para 2004, la CDHDF reporta haber recibido por parte de la ciudadanía quejas que incluyeron 8�5 menciones en contra de servidores públicos encargados de la seguridad pública, lo que signi­fica un incremento de 28 por ciento respecto a 200�.

12 De hecho, según sus propios reportes, el número de remisiones al MP creció 10 puntos por­centuales en los últimos tres años.

1� En el informe de la SSP de 200�, por ejemplo, se planteó como objetivo por alcanzar durante el año siguiente, la detención de 22,000 personas, cifra que fue superada en �6 por ciento en septiem­bre de 2004 con �0,0�9 presuntos delincuentes. En 2004 se registró un crecimiento de 18.1 por ciento con relación al 200� en remisiones de los principales delitos.

1�1aDMinistración Del Delito y PercePción De inseGuriDaD

A mayor abundamiento, un reciente estudio de la organización Fundar, realizado en una muestra representativa en la Ciudad de México entre los meses de noviembre de 200� y octubre de 2004 destinado a medir los niveles de abuso policial y del Ministerio Público contra la población de la capital, reportó que la policía está involucrada en dos tercios del total de los abusos que se cometen en el Distrito Federal, que estos abusos tienen lugar como resultado de contactos de la policía con la población debidos a infracciones de tránsito y revisiones, y que los lugares donde con más frecuencia se cometen son la calle y durante los traslados en patrullas y otros vehículos. Según el estudio, en 24 por ciento de los contactos en los que se reporta algún abuso, éste es realizado por agen­tes de la Policía Preventiva, corporación a cuyos agentes corresponde a su vez, 40 por ciento de los casos en los que una autoridad amenaza con levantar cargos al ciudadano y �� por ciento de los casos de humilla­ciones, insultos, así como diversas medidas de presión y agresión.14

En síntesis, la evidencia sugiere que la policía del Distrito Federal está utilizando una red demasiado amplia en la que, dado lo cerrado de sus nudos, caen por supuesto más presuntos delincuentes, con un alto costo en detenciones arbitrarias, en contactos en los que se cometen abusos y otras molestias que afectan no sólo a quien es un presunto delincuente, sino a la población en general. De ahí que pueda inferirse que la percepción de inseguridad y la mala opinión sobre la policía están relacionadas y que esa opinión deriva de que la policía, en efecto, está deteniendo a más personas, aun cuando en la mayoría de los casos ello no tenga como corolario un proceso en el sistema penal. Si a ello se añaden las continuas revisiones a taxistas, la aplicación indiscriminada del alcoholímetro y la pésima actuación de la policía frente a conflictos sociales, parece razonable que las personas que perciben estas prácti­cas sostengan una actitud negativa frente a la policía en lo particular, y frente a la seguridad en lo general.

Ello explicaría por qué, no obstante la eficacia de las políticas de ley y orden en la reducción del delito, la percepción de inseguridad no sólo no disminuye, sino que por el contrario, se incrementa. En conclusión, puede afirmarse que, en el caso de la ciudad de México al menos, la aplicación del modelo de ley y orden evidencia que el costo mismo de

14 Cfr. Naval y Salgado (2006).

1�2 luis González Placencia

la reducción del delito puede serlo, paradójicamente, la producción de inse­guridad. Ello confirmaría lo que es ampliamente sabido: que la seguri­dad objetiva no se corresponde con la inseguridad subjetiva, pues esta última tiene en sus fundamentos mucho más que la sola base de la frecuencia delictiva; más bien, como lo sugiere este breve análisis, la inse­guridad subjetiva contiene también un componente político que juzga con severidad las prácticas policiales y a sus responsables y que no debe­ría ser soslayado en la construcción de políticas públicas más integrales.

bIbLIografía

Gobierno del Distrito Federal, “Plan de Acciones de Seguridad, Procuración de Jus­ticia y Gobierno 2004­2006”, disponible en http://www.comsoc.df. gob.mx/documentos/programassp.pdf, 2004.

, Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, “Estadísticas delic­tivas”, disponibles en http://www.pgjdf.gob.mx/estadisticas

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“El modelo de la seguridad: contra el sistema de justicia penal”, en Diá­logo y Debate, año �, núm. 12, abril­junio de 2000, pp. 5�­75.

kala, J., Fenomenología de la delincuencia. Ciudades seguras, vol. V, México, fce, 200�.

naVal, C. y J. Salgado, “Irregularidades, abusos de poder y maltratos en el Dis­trito Federal. La relación de los agentes policiales y del Ministerio Público con la población”, México, Fundar, disponible en www.fundar.org.mx, 2006.

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sozzo, M., “Seguridad urbana y tácticas de prevención del delito”, en L. Da­mert (ed.), Seguridad ciudadana: experiencias y desafíos, Valparaíso, Uni­versidad de Valparaíso, 2000.

1�3

Gabriel Prado ramos

juzgados de paz letrados y comisarías. una alternativa a la impunidad

IntroduccIón

El acceso a la justicia es una construcción jurídica que acompaña a todo individuo que busca garantía y vigencia de sus derechos o para resolver conflictos originados por su afectación. La protección se desenvuelve –teó­ricamente– en condiciones de igualdad, sin barreras culturales, de género, económicas, lingüísticas, geográficas o de otra índole; sin embargo, el Perú adeuda la incorporación de mecanismos y reformas que faciliten el acceso igualitario a métodos heterocompositivos de resolución de conflictos, sobre todo en lo referente a un “acceso para todos y todas” y en la “acce­sibilidad de quienes menos tienen”.

Las razones de la inaccesibilidad a la justicia son multidimensionales. Pero anotaremos dos enfoques como constantes rémoras en el arribo a la anhelada justicia. En primer lugar, es inevitable resaltar las limitacio­nes cuantitativas y cualitativas de los recursos humanos y económicos con los que se cuenta. Los límites cuantitativos son alarmantes: existen sólo �04 defensores de oficio para una sociedad con más de 10 millones de habitantes en condiciones de pobreza. Doscientos diez y seis (216) en­cargados de casos penales y tan sólo ochenta y ocho (88) especializados en casos de familia. Colaboran los centros gratuitos de conciliación, que según cifras del Ministerio de Justicia suman �� en el nivel nacional, con­centrando la gran mayoría en Lima y dejando sólo 15 para provincias. El Estado responde al centralismo poblacional y olvida que distritos judicia­les completos carecen de centros gratuitos de conciliación. Tal distribu­ción no se reedita dramáticamente, aunque no resulta suficiente, con los cincuenta y nueve (59) consultorios jurídicos gratuitos de los cuales treinta y cinco (�5) se ubican en provincias.

1�4 GaBriel PraDo raMos

En el nivel cualitativo existen serios problemas en la calidad de las resoluciones impartidas. En septiembre de 2006, una encuesta elaborada por Apoyo, Opinión y Mercado, 74 por ciento de personas interrogadas en 16 ciudades importantes del país desaprobaron la labor del Poder Judicial y 94 por ciento de los encuestados demandó una reforma inme­diata. La situación no es nueva y actualmente se debate la actuación de los agentes del sistema de justicia, considerando obviamente a la policía como eslabón inicial en materia de seguridad ciudadana. Como objeto en nuestros constantes análisis la policía no se encuentra al margen de similar percepción. En una encuesta realizada por Apoyo, Opinión y Mercado, en octubre de 2005, a pedido del Instituto de Defensa Legal, se hizo la siguiente pregunta: ¿de cada diez policías, cuántos cree que son honestos? El promedio no superó el 2.8 en ninguno de los lugares donde la encuesta fue realizada.

En segundo lugar, la instrumentalización no ha resultado del todo eficiente. Los procedimientos antiguos, resguardados por reformas incon­clusas, han hecho inflexible e ineficiente al sistema de justicia. Esta situa­ción finalmente redunda en la carga procesal que tenía en el año 2000 a 810,�24 de expedientes pendientes de ser tramitados o resueltos, y para el año 2005, la sobrecarga aumentó en más de un millón, alcan­zando 1’804,0�� procesos.

Resulta evidente que la solución no es aislada, que la acelerada fina­lización de los procesos judiciales no resuelve los problemas en el cum­plimiento de la pena ni aleja al inocente de volver a los tribunales por su condición estigmatizada. Como anotamos al comenzar, las entradas al estudio del problema son multidimensionales. En este escenario, y en el marco de la seguridad ciudadana que es la que nos ocupa, las cognitivas trabas formales hacen tortuosa la actividad interinstitucional y apartan a los actores involucrados de su necesaria participación en el sistema de justicia. Se piensa que las actuales herramientas normativas no han re­sultado suficientes en un estado aún burocratizado. En ese sentido, las interrelaciones entre los distintos actores del sistema de justicia no es idónea, pero principalmente por la ausencia de liderazgo e iniciativa en la formación de canales de trabajo conjunto y oportuno.

El acceso a la justicia, en materia de seguridad ciudadana, particular­mente en lo relacionado a faltas, se ve impedido por trabas formales, ma­

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teriales y cognitivas; estas últimas manifestadas desde aquella persona que hereda la costumbre de denunciar o no dar aviso al Estado, a través del policía, de algún daño o afectación en sus derechos.

En una sociedad donde felizmente la presencia de homicidios es se­cundaria, son la propiedad y el cuerpo los bienes jurídicos que más de­mandan protección de parte del Estado. Así lo entiende un ciudadano que fue (o se siente) víctima de ver disminuida su propiedad y que en­cuentra en el Estado la continuación de su mala suerte. La tipicidad no será relevante para la víctima o el ciudadano que camina (in)tranquilo en Lima, o que es separado de su cartera, celular o que sufre el despojo de las autopartes de su vehículo. Éstos son daños que jurídicamente no son considerados iguales al ponderarse, de acuerdo con su gravedad, como faltas o delitos. En todo caso, se encuentran en el Poder Judicial y ahí se igualaron por la demora en sus resultados.

Según el Ministerio de Justicia, en 2004, 60 por ciento de las infrac­ciones penales cometidas en Lima fueron faltas. La situación no ha va­riado. Las deficiencias observadas en el acceso a la justicia redundan en su impunidad y devuelven al linchamiento como réplica social.

En las siguientes páginas explicaremos de manera sucinta las modifi­caciones normativas emprendidas por el Estado con la intención de re­vertir la impunidad ante la comisión de faltas. El nuevo procedimiento en el caso de faltas, recientemente introducido, concatenado con el plan piloto de jueces de paz despachando en el interior de las comisarías busca di­namizar el trabajo interinstitucional, acercando el armatoste judicial a la comunidad local.

Analizaremos, entonces, el marco normativo que regula la función de los jueces de paz letrados y las faltas, haciendo hincapié, luego, en la importancia que tienen éstas en nuestro ordenamiento.

En segundo lugar, describiremos la nueva normativa que fue expe­dida en el año 200�, así como los objetivos con los que se aprobó el Plan Piloto. Finalizaremos con una evaluación de tres las experiencias que, hasta la fecha, han tenido lugar.

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Los jueces de paz Letrados, Las faLtas y su ImportancIa para La segurIdad cIudadana

Los jueces de paz letrados

Los jueces de paz letrados forman parte del Poder Judicial, siendo uno de los órganos jurisdiccionales que lo conforman. En concreto, se trata de los jueces de menor jerarquía dentro del aparato judicial, lo que supone que tengan a su cargo las materias de menor complejidad pero, cierta­mente, muchas de gran relevancia para el correcto acceso a la justicia, la mejora de la seguridad ciudadana y la paz social.

Cabe aclarar que en el Perú existen también jueces de paz no letrados. Éstos no se encuentran dentro de la jerarquía jurisdiccional del Poder Judicial, aun cuando, por mandato constitucional, pueden impartir jus­ticia mediante los usos y costumbres de las comunidades en las que de­sempeñan su labor y en materias relacionadas con problemas de familia, por mencionar un ejemplo importante. No tienen necesariamente que ser abogados y trabajan en comunidades alejadas, siendo elegidos por los po­bladores cada dos años. Para evitar discriminación dentro de la estruc­tura de justicia se ha pretendido evitar la diferenciación entre letrados y no letrados, siendo todos ellos jueces de paz.

Sin embargo, los jueces de paz letrados, de acuerdo con el Decreto Supremo 017­9�­JUS, norma que regula la estructura y funciones de los distintos órganos del Poder Judicial, algunas de las materias sometidas a su competencia han sido: a) en materia civil: de las acciones derivadas de actos o contratos civiles o comerciales, incluso las acciones interdictales, posesorias o de propiedad de bienes muebles o inmuebles, siempre que estén dentro de la cuantía señalada por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial; de las acciones de desahucio y de aviso de despedida conforme a la cuantía que establece el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial; de las acciones relativas al Derecho Alimentario, con la cuantía y los requisitos señalados por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial; entre otras, b) en materia laboral: de los procesos de pago de remuneraciones, compensa­ciones y derechos similares que sean de obligación del empleador y tengan expresión monetaria líquida hasta un monto máximo fijado por la ley; de las impugnaciones de las sanciones disciplinarias impuestas por el

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empleador durante la vigencia de la relación laboral, y c) en materia penal los jueces de paz letrados tienen competencia para sancionar las faltas.

Nos centraremos en esta última competencia por ser materia del proyecto que comentaremos en el presente artículo.

Las faltas y su importancia

Las faltas son infracciones a la ley penal que no revisten de la gravedad de un delito ya sea porque no causan daños serios a la persona o porque no suponen una afectación cuantiosa al patrimonio.

Su caracterización no ha sido obstáculo para que este conjunto de infracciones tengan lugar con gran frecuencia y que generen, por tanto, un fuerte sentimiento de inseguridad y de falta de acceso a la justicia en la población. Antes de demostrar la afirmación anterior mediante algu­nos cuadros estadísticos, es preciso conocer cuáles son las faltas y qué san­ciones ha previsto el ordenamiento peruano para castigarlas.

Las faltas se encuentran reguladas en el Libro Tercero del Código Penal de 1991, modificado por la Ley núm. 28726 de mayo de 2006. A con­tinuación mostramos una lista de algunas de las faltas más recurrentes en nuestro país:

1. Cuando uno con intención causa a otra persona una lesión que requiere hasta diez días de asistencia o descanso puede ser casti­gado con 40 a 60 jornadas de trabajo comunitario.

2. Arrojar a otro objetos de cualquier clase, sin causarle daño. Es san­cionado con prestación de servicio comunitario de 10 a 15 jornadas.

�. Hurtar o dañar un bien ajeno, cuando su valor no sobrepase una remuneración mínima vital (S/. 500). La sanción es la prestación de servicios comunitarios de 40 a 80 jornadas o con 60 a 120 días­multa, sin perjuicio de la obligación de restituir el bien sustraído o dañado.

4a) Apoderarse, para su consumo inmediato, de comestibles o bebi­das de escaso valor o en pequeña cantidad.

4b) Hacer servir alimentos o bebidas en un restaurante, con el desig­nio de no pagar o sabiendo que no podía hacerlo.

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En estos casos, la sanción es la prestación de servicio comunitario de diez a veinte jornadas.

5. Penetrar, por breve término, en terreno cercado, sin permiso del dueño. La sanción es de 20 a 60 días­multa.

6. El encargado de la custodia de ganado o de animal doméstico que lo introduce o lo deja entrar en inmueble ajeno sin causar daño, no teniendo derecho o permiso para ello. La sanción es de hasta 20 días­multa.

7. Organizar o participar en juegos prohibidos por la ley. La sanción es de hasta 60 días­multa.

8. Perturbar, en lugares públicos, la tranquilidad de las personas o poner en peligro la seguridad propia o ajena, en estado de ebriedad o drogadicción. La sanción es de hasta 60 días­multa.

9a) Hacer a un tercero, en lugar público, proposiciones inmorales o deshonestas.

9b) Suministrar, en establecimientos públicos o en lugares abiertos al público bebidas alcohólicas o tabaco a menores de edad.

9c) Obsequiar, vender o consumir en establecimientos públicos o en lugares abiertos bebidas alcohólicas en los días u horas prohibidos.

9d) Destruir las plantas que adornan jardines, alamedas, parques y avenidas.

Todas estas conductas tienen una sanción de prestación de servicio comunitario de 10 a �0 jornadas.

10. Cometer actos de crueldad contra un animal, someterlo a traba­jos manifiestamente excesivos o lo maltratarlo. La sanción es de hasta 60 días­multa.

Si el animal muriera a consecuencia de los maltratos sufridos, la san­ción es de 120 a �60 días­multa.

11a) Descuidar la vigilancia que corresponde sobre un insano men­tal, si la omisión constituye un peligro para el enfermo o para los demás; o no dar aviso a la autoridad cuando se sustraiga de su custodia.

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11b) El que, habiendo dejado escombros materiales u otros objetos o habiendo hecho pozos o excavaciones, en un lugar de tránsito público, omite las precauciones necesarias para prevenir a los transeúntes respecto a la existencia de un posible peligro.

11c) Descuidar, no obstante el requerimiento de la autoridad, hacer la demolición o reparación de una construcción que amenaza ruina y constituye peligro para la seguridad.

11d) Inutilizar, arbitrariamente, el sistema de un grifo de agua contra incendio.

11e) Conducir vehículo o animal a excesiva velocidad, de modo que importe peligro para la seguridad pública o confía su conduc­ción a un menor de edad o persona inexperta.

11f) Arrojar basura a la calle o a un predio de propiedad ajena o que­mar de manera que el humo ocasione molestias a las personas.

Todas estas conductas son sancionadas con prestación de servicio comunitario de 15 a �0 jornadas o hasta con 180 días­multa.

Faltas: su importancia para la seguridad ciudadana y para el acceso a la justicia

Como hemos adelantado, la inseguridad que se siente y vive en el país por la constante comisión de faltas es, tal vez, el principal problema para la población, especialmente en los sectores de menos recursos económicos, sea porque que no cuentan con los medios para dotarse autónomamente de protección, como ocurre en otros sectores, o porque viven en zonas donde la preocupación y los servicios del Estado para la seguridad son menores o inexistentes.

A su vez, la falta de sanción frente a las faltas genera una sensación y una realidad de falta de acceso a la justicia, percepción que también se expresa claramente en las encuestas de percepción y victimización. De ahí que la demanda por seguridad y justicia es cada vez más intensa y apremiante en el país. Demanda que se expresa a través de encuestas, mo­vilizaciones contra las autoridades, reclamos explícitos a través de pliegos petitorios a las autoridades y hasta actos de violencia, como es el caso de protestas violentas o linchamientos.

1�0 GaBriel PraDo raMos

Otra prueba de que hay una intensa demanda en ese sentido se ma­nifestó en las últimas campañas electorales, tanto en las presidenciales, re­gionales y municipales el tema de la inseguridad ciudadana fue uno de constante demanda de la ciudadanía. A contracorriente de la demanda ciudadana por mejores niveles de seguridad los partidos políticos en ge­neral muestran falencias en el enfoque; las medidas inmediatistas han acompañado buena parte del discurso y la práctica política.

A continuación presentamos algunos cuadros que grafican la impor­tancia de las faltas y su vinculación con la inseguridad ciudadana. El primero da cuenta de la alta cantidad de faltas que se cometen en nues­tro país y los siguientes corresponden a las repercusiones que generan en la gente dichas faltas.

cuadro 1evAluAción AnuAl por Tipo de FAlTA, 2000-2004

2000 86,217 56,553 227 2,690 1,809 3,356 150,9022001 91,296 51,649 534 2,248 1,380 5,106 152,2132002 94,855 51,800 322 2,729 1,222 9,066 159,9942003 100,622 49,813 390 1,966 1,334 10,834 164,9592004 101,573 48,946 414 1,832 1,137 20,730 174,632Total falta 474,563 258,761 1,937 11,465 6,882 49,092

Fuente: http://www.inei.gob.pe/Sisd/aplic/consulta.asp, ministerio del interior, oficina Sectorial de pla-nificación, policía nacional del perú.

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l 2005.

1�2 GaBriel PraDo raMos

cuadro 3percepción ciudAdAnA Sobre el problemA principAl de lA vidA diAriA en limA (SAn JuAn de luriGAncho)

Problema Total Hombres Mujeres 18a24 25a34 35omás

delincuencia 22.5 26.5 18.8 19.8 25.4 22.0pandillaje 21.6 21.1 22.0 19.8 22.1 22.0desempleo 12.3 11.8 12.8 14.3 10.7 12.4limpieza/basura 9.0 7.4 10.6 9.9 7.4 9.6drogadicción 8.5 9.3 7.8 6.6 8.2 9.6pobreza 7.8 8.8 6.9 9.9 8.2 6.7pistas/veredas 5.2 3.4 6.9 4.4 4.9 5.7Agua/desagüe 5.0 2.9 6.9 6.6 4.9 4.3deficiencia policial 2.1 2.0 2.3 2.2 1.6 2.4otros problemas 5.2 6.4 4.1 6.6 5.7 4.3no responde 0.7 0.5 0.9 0.8 1.0Total de entrevistas 423 205 218 91 122 210

cuadro 4denunciA de robo o inTenTo de robo AnTe AlGunA AuToridAd o inSTiTución

(Sólo A quieneS Fueron vícTimAS de robo o inTenTo de robo)

¿Denunció? Total Hombres Mujeres 18a24 25a35 35amás

Sí 9.5 10.2 8.5 2.4 12.8 12.1no 90.5 89.8 91.5 97.6 87.2 87.9número de casos 147 88 59 42 39 66

cuadro 5opinión Sobre linchAmienToS y JuSTiciA por propiA mAno

Opinión Total Hombres Mujeres 18a24 25a34 35amás

Aprueban 56.5 54.6 58.3 44.0 50.0 65.7desaprueban 36.4 37.6 35.3 47.3 37.7 31.0no responde 7.1 7.8 6.4 8.8 12.3 3.3Total de entrevistas 423 205 218 91 122 210

Fuente: instituto de defensa legal. Área de seguridad ciudadana, 2005.

De los datos anteriores se sigue que los delitos contra el patrimonio superan a cualquier otro problema delincuencial. Robos en las calles y en los hogares, sumados, dan cuenta de casi 60 por ciento de las res­puestas; por su parte, la falta de empleo ha sido desplazada por el temor a la delincuencia y el pandillaje, de lejos los principales problemas de los

1�3juzGaDos De Paz letraDos y coMisarías

vecinos del distrito más grande del Perú. Finalmente, los datos de la no denuncia son abrumadores, menos de 10 por ciento de las víctimas acudió a una comisaría a denunciar el hecho.

Nótese que como delincuencia o robo, la afectación al patrimonio ha resultado ser una preocupación primordial, justificada por la tendencia creciente que el Instituto Nacional Penitenciario (Inpe) registra de las faltas contra el patrimonio. Entre el año 2000 y el 2004, se ha crecido a razón de �,700 faltas por año. Su cada vez más sólida presencia, su­mada a la pérdida de fe en la administración estatal de justicia, 90.5 por ciento de personas, del distrito de SJL, afectadas en el patrimonio decide no denunciar, deviene en una calidad de vida inferior, insegura, de no acce­so a la justicia y legitima localmente la resolución violenta o la violenta llegada de la justicia. Como refleja el último cuadro, en el distrito más grande de Lima, más de la mitad de las personas encuestadas aprueban los linchamientos.

¿Se acerca el Estado al individuo al introducir juzgados de paz letra­dos en comisarías? Ésta sería una afirmación no del todo cierta, pues su simple instalación no moviliza al Estado en la atención de la víctima en los casos arriba mencionados; sin embargo, es un paso importante que no se agota en su constitución.

A continuación veremos cómo operaron los cambios en el procedi­miento de sanción de faltas, así como la normativa que facultó la inser­ción de los mencionados juzgados en las comisarías. Realizada esta la­bor, pasaremos a efectuar un análisis de los beneficios y problemas que estas innovaciones han ocasionado.

eL nuevo procedImIento para sancIonar Las faLtas y La creacIón de juzgados en comIsarías

La Ley Núm. 279�9, de febrero de 200�, introdujo dos cambios en lo que respecta al tratamiento de las faltas en el ordenamiento jurídico peruano: a) modifica el procedimiento a seguir para sancionar las fal­tas; y, b) establece la necesidad de elaborar un Plan Piloto para introdu­cir jueces de paz letrados en comisarías.

1�4 GaBriel PraDo raMos

Autoridades involucradas

Ministerio Público

En el nivel del Ministerio Público intervienen:

Policía nacional (pnp)

La policía nacional se ubica dentro de la estructura orgánica del Mi­nisterio del Interior, es decir, forma parte del Poder Ejecutivo. De acuerdo con la Ley Núm. 272�8, la Policía Nacional del Perú es una institución del Estado creada para garantizar el orden interno, el libre ejercicio de los dere­chos fundamentales de las personas y el normal desarrollo de las activi­dades ciudadanas. Con tal finalidad, cuenta con la facultad de detener a una persona por la comisión de una falta o de un delito; de manera directa, si la persona es descubierta in fraganti, o en cumplimiento de una orden judicial, si no existe flagrancia. En lo que respecta a su papel dentro del Proyecto, las comisarías en las que se reciben las denuncias por faltas y donde deben funcionar los juzgados de paz letrados, dependen de la Policía Nacional. Asimismo, la policía hace las primeras investigaciones que en muchas situaciones son determinantes para que el caso pase al juez de paz letrado como falta.

Médicos legistas

Los médicos legistas dependen del Instituto de Medicina Legal del Perú “Leonidas Avendaño”, siendo un organismo público descentralizado del Sector Justicia. Dicho Instituto tiene como fines:

a) Emitir dictamen pericial científico y técnico especializado al Poder Judicial y al Ministerio Público, cuando le sea requerido, y b) colaborar con las facultades de Medicina y de Derecho en la información integral especializada y desarrollar actividades de investigación.

En cuanto al Proyecto, su función radica en realizar las pericias en los casos de faltas por lesiones, principalmente en los casos de violencia familiar. En ese sentido, juegan un rol central en el futuro de cada uno de los casos.

1��juzGaDos De Paz letraDos y coMisarías

Poder judicial (jueces de paz letrados)

Los jueces de paz letrados forman parte del Poder Judicial, siendo una de los órganos jurisdiccionales que lo conforman. Son elegidos por el Consejo Nacional de la Magistratura mediante concurso público y es el Presidente de la Corte Superior, correspondiente a cada distrito judicial, la autoridad que puede destacar concretamente a un juez de paz letrado a una determinada comisaría. De acuerdo con el Decreto Supremo, algu­nas de las materias sometidas a su competencia son: a) En materia civil: de las acciones derivadas de actos o contratos civiles o comerciales, incluso las acciones interdictales, posesorias o de propiedad de bienes muebles o inmuebles, siempre que estén dentro de la cuantía señalada por el Con­sejo Ejecutivo del Poder Judicial; de las acciones de desahucio y de aviso de despedida conforme a la cuantía que establece el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial; de las acciones relativas al Derecho Alimentario, con la cuantía y los requisitos señalados por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial; entre otras, b) En materia laboral: de los procesos de pago de remuneraciones, compensaciones y derechos similares que sean de obli­gación del empleador y tengan expresión monetaria líquida hasta un monto máximo fijado por la ley; de las impugnaciones de las sanciones disciplinarias impuestas por el empleador durante la vigencia de la re­lación laboral.

Es de suma importancia resaltar que, de acuerdo con el Decreto Su­premo, los jueces de paz letrados tienen competencia para sancionar las faltas en materia penal.

Ministerio de justicia

En el nivel del Ministerio de Justicia intervienen:

abogados de oficio

La defensa de oficio está a cargo del Servicio Nacional de la Defensa de Oficio, el cual se ubica dentro de la estructura orgánica del Ministerio de Justicia, dependiente de la Dirección Nacional de Justicia. El servicio se brinda ante los organismos policiales, fiscales y jurisdiccionales del país; específicamente, la defensa se brinda en el área penal y de derecho de fa­milia. Pueden acceder a la defensa de oficio las personas de bajos recursos, entendiendo por tales a quienes para pagar un abogado tuvieran que

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poner en riesgo su supervivencia. En lo que respecta al Proyecto, es importante señalar que los abogados de oficio son requeridos para que asesoren a las personas de bajos recursos en el juzgamiento y condena de las faltas. De modo que son actores de fundamental importancia.

instituto nacional Penitenciario (inpe)

El Instituto Nacional Penitenciario (Inpe) es un Organismo Público Descentralizado del Sector Justicia, rector del Sistema Penitenciario Na­cional. Es misión del Inpe dirigir y controlar técnica y administrativa­mente el Sistema Penitenciario Nacional, asegurando:

a) La reeducación, rehabilitación y reincorporación del interno a la sociedad, b) el establecimiento y mantenimiento de la infraestructura penitenciaria, así como el marco de seguridad necesario.

En lo referido al Proyecto, es importante anotar que el Inpe tiene por función determinar dónde los sentenciados por faltas deben cumplir los servicios comunitarios. Asimismo, es la autoridad a cargo de supervisar el cumplimiento de los servicios comunitarios.

autoridades municipales

Las municipalidades, de acuerdo con la Ley mencionada, represen­tan al vecindario, promueven la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción. En lo atinente al Proyecto, están llamadas a cumplir el papel fundamental en cuanto a unidad receptora para el cumplimiento de los servicios comunitarios de faltas.

comité Distrital de seguridad ciudadana

De acuerdo con la Ley, los comités distritales son los encargados de formular los planes, programas, proyectos y directivas de seguridad ciu­dadana, así como ejecutar los mismos en sus jurisdicciones, en el marco de la política nacional diseñado por el CONASEC. Igualmente, supervisan y evalúan su ejecución. El Comité Distrital de Seguridad Ciudadana es presidido por el alcalde de su respectiva jurisdicción e integrado por los siguientes miembros:

– La autoridad política de mayor nivel de la localidad.– El comisario de la Policía Nacional a cuya jurisdicción pertenece el distrito.

1��juzGaDos De Paz letraDos y coMisarías

– Un representante del Poder Judicial.– Dos alcaldes de centros poblados menores.– Un representante de las juntas vecinales.– Un representante de las rondas campesinas.

Los miembros del Comité Distrital, con base en la realidad particular de sus respectivos distritos, deberán incorporar a otras autoridades del Estado o representantes de las instituciones civiles que consideren con­veniente.

Inicio del procedimiento

El juez de paz letrado tiene el deber de examinar lo actuado por la autori­dad policial. En los casos de flagrancia que originen la detención del agente por presumirse la comisión del delito, la Policía Nacional tiene el deber de comunicar de inmediato el hecho al juez de paz letrado correspon­diente, así como de poner al detenido a su disposición, con el respectivo parte de remisión, tan pronto aquél se constituya en la dependencia policial. En caso de que considere que ha existido una falta el juez refe­rido dictará el auto de apertura de instrucción.

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LE TR AD O

JU ZG AD O D E P AZ

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M AG IST R AD O S Y AU XIL IAR E S

JU R ISD IC C IO N AL E S

AB O G AD O D EF EN SO R D E O F IC IO PR O F ESIO N AL ES D EL IN P E

M IN IS TE R IO D E L

IN TE R IO R

¿ Q u ienes partic ipan en e l funcionam ien to de l juzgado?

MUNICIPALIDADES PROVINCIALES Y DISTRITALES

MÉDICOLEGISTA

MINISTERIOPÚBLICO

MINISTERIODEL

INTERIOR

PERSONAL POLICIALY COMISARÍAS

MINISTERIODE JUSTICIA

ABOGADODEFENSOR DE OFICIOPROFESIONALESDE INPE

CORTE SUPREMADE JUSTICIA

MAGISTRADOSY AUxILIARES

JURISDICCIONALES

JUZGADODE PAZ

LETRADO

JuzGAdoS de pAz leTrAdoS en comiSAríAS

¿Quiénes participan en el funcionamiento del juzgado?

ACONDICIONAMIENTOY EQUIPAMIENTO

JU ZG AD O D E P AZ

LE TR AD O

JU ZG AD O D E P AZ

LE TR AD O

M IN IS TE R IO D E JU S TIC IA

M IN IS TE R IO P Ú B LIC O

C O R TE S U P R E M A JU S TIC IA

M U N IC IP A LID A D E S P R O V IN C IA LE S Y

D IS TR IT A LE S

M É D IC O L EG IST A

AC O N D IC IO N A M IEN T O Y EQ U IP A M IEN T O

PER SO N AL PO L IC IAL Y C O M IS AR Í AS

M AG IST R AD O S Y AU XIL IAR E S

JU R ISD IC C IO N AL E S

AB O G AD O D EF EN SO R D E O F IC IO PR O F ESIO N AL ES D EL IN P E

M IN IS TE R IO D E L

IN TE R IO R

¿ Q u ienes partic ipan en e l funcionam ien to de l juzgado?

1�� GaBriel PraDo raMos

Desarrollo de la audiencia

En la audiencia a realizarse en un solo acto y sin interrupción alguna, salvo causas de fuerza mayor, se escucha al agraviado y al procesado. Si el procesado reconoce espontáneamente su responsabilidad y no se estima necesaria la actuación de otras diligencias, el juez dicta de inmediato la sentencia que corresponda, señalando la pena y la reparación civil. Cuando el procesado no reconozca su responsabilidad, o fueren necesarias otras diligencias, el juez de paz letrado actuará la prueba ofrecida de inmediato; recibidos los alegatos y sin más dilación será dictada la sentencia.

En el caso de que en el proceso sea necesaria la realización de otras diligencias, la instrucción no puede exceder de 20 días, salvo prórroga excepcional hasta de 10 días adicionales. Al término de estos plazos se ci­tará al imputado para que se apersone a la audiencia de lectura de sen­tencia. En ambos casos, el juez notificará al procesado para que compa­rezca en la fecha que señale, bajo apercibimiento de ser conducido de grado o fuerza.

lA denunciA

CASONO

FLAGRANCIA

CASOFLAGRANCIA

AGRAVIADO O SU

ABOGADO

AGRAVIADO YPRESUNTO AUTOR JUZGADO DE

PAZ LETRADO

CONDUCIDO DIRECTAMENTE AL JUZGADO

ORAL O

ESCRITA

JUZGADO DEPAZ LETRADO

COMISARÍA

COMISARÍA

1��juzGaDos De Paz letraDos y coMisarías

Procedimiento de apelación

La sentencia es susceptible de apelación dentro del plazo de un día de efectuada la lectura de sentencia. Los autos serán elevados en el día al juez especializado en lo penal correspondiente.

Recibida la apelación, el juez especializado en lo penal señalará la fecha para la vista de la causa dentro de los cinco días de recibidos los autos. Los abogados defensores presentarán por escrito los alegatos que estimen convenientes, sin perjuicio del informe oral que puedan realizar en la vista de la causa. Realizada la vista de la causa, el juez resolverá en el plazo improrrogable de tres días.

Creación de juzgados de paz letrados en comisarías

En las disposiciones finales de la norma que hemos descrito líneas arriba se establece que “El Poder Judicial, en coordinación con el Ministerio del Interior, diseñará un plan piloto destinado a ubicar jueces de paz letra­dos en las comisarías de Lima Metropolitana, en un plazo no mayor de 45 días útiles”. Asimismo, se menciona que “excepcionalmente, en los

SENTENCIA CONDENATORIA

JuzGAdo de pAz leTrAdo

MINISTERIO PÚBLICO (RML)POLICÍA (INVESTIGACIÓN)

SENTENCIA ABSOLUTORIA

ABOGADO DEFENSOR DE OFICIO (OPCIONAL)

ESPECIALISTA LEGAL

AGRAVIADO

INCULPADO

APERTURADEL PROCESO

(JUEZ)

AUDIENCIA

M IN IST ER IO PÚ B L IC O (R M L ) PO L IC ÍA (IN VEST IG AC IÓ N )

AU D IE N C IA

AP E R TU R A D E L P R O C E S O

(JU E Z)

JU ZG A D O D E P A Z LETR A D O

S E N TE N C IA AB S O LU TO R IA

A G R A V I A D O

I N C U L P A D O

S E N TE N C IA C O N D E N ATO R IA

* A B O G A D O D E FE N S O R D E O F IC IO (O P C IO N A L )

* E S P E C IA LIS T A LE G A L

1�0 GaBriel PraDo raMos

lugares donde no exista juez de paz letrado, el procedimiento a que se refiere esta ley será realizado por el juez de paz”.

Los objetivos de esta medida son:

a) Impulso de procesos judiciales con celeridad para los casos de las faltas.

b) Fomento de una cultura de denuncia ciudadana de los ilícitos me­nores, los cuales, si bien no causan graves daños a la sociedad, generan una percepción de inseguridad pública.

c) Lucha contra la impunidad en los casos de faltas, mediante la eje­cución efectiva de las penas de prestación de servicios a la comu­nidad.

d) Impulso de la integración de los organismos públicos que confor­man el sistema de justicia penal en materia de faltas (Policía Nacional del Perú, Poder Judicial, Instituto Nacional Penitenciario, Ministerio Público y Ministerio de Justicia); funcionamiento sistémico en be­neficio de la comunidad.

e) Contribución a la identificación de asuntos de naturaleza legal, admi­nistrativa o de coordinación que vienen limitando un servicio de justicia eficiente en materia de faltas.

f) Sistematización e integración de la estadística de la Policía Nacional y del Poder Judicial sobre faltas, con la finalidad de contar con infor­mación confiable y actualizada sobre el funcionamiento de los juz­gados de Paz Letrados en el nivel nacional.

g) Fomento de una cultura de conciliación y de respeto al sistema de justicia formal por parte de los ciudadanos y ciudadanas.

La coincidencia con los objetivos es mayoritaria; sin embargo, es rele­vante distinguir que la normativa no asegura ni intenta revertir el 90 por ciento de ciudadanos de San Juan de Lurigancho que no denuncia en caso de ser víctima de robo. Si la reflexión de una cultura de denuncia ciudadana es por el futuro impacto social de que las faltas se sancionen y se cumplan, dependerá del sistema de cumplimiento de penas y no del proceso de faltas. Por esa razón, se añade la integración de organismos públicos parte del sistema de justicia penal en materia de faltas. Una verdad indispensable.

1�1juzGaDos De Paz letraDos y coMisarías

La ejecución de las sanciones

Otro cambio importante fue el de la legislación que reguló la ejecución de las sanciones. Como hemos visto, aun cuando un caso llegará a ser sen­tenciado no existía seguridad de que lo resuelto tuviera correlato en la rea­lidad. Para ello fue modificada la Ley Núm. 270�0, de diciembre de 1998, por la Ley Núm. 279�5 de enero de 200�. A continuación resumimos cómo quedó diseñado el marco normativo para la ejecución de las sanciones.

Las sanciones de prestaciones de servicio se cumplen en entidades re­ceptoras, es decir, por toda institución pública o privada, registrada como tal en el Instituto Nacional Penitenciario (Inpe), que recibe al sentenciado para que preste servicios en forma gratuita, en cumplimiento de la pena de prestación de servicios a la comunidad. Cambio fundamental fue, en este punto, incluir la posibilidad de que entidades privadas sean receptoras, toda vez que antes las únicas facultadas eran las del sector público.

Como hemos dicho, el Inpe es el organismo responsable de la ejecu­ción de las sanciones. Para tal efecto se encarga de:

a) Coordinar con las entidades receptoras para la prestación de los servi­cios o para el apoyo en tareas educativas en el caso de limitación de días libres.

b) Evaluar al sentenciado.c) Designar la entidad en la que se va a realizar la prestación de servi­

cios o la encargada de dar apoyo en tareas educativas.d) Supervisar el cumplimiento de las penas.e) Informar al órgano jurisdiccional y al Ministerio Público sobre la

ejecución de la pena.f) Llevar un registro de entidades receptoras, sujetas al plan de pres­

tación de servicios y de apoyo educativo.

En las provincias, distritos y localidades, donde el Inpe no cuente con oficinas de ejecución de penas limitativas de derechos, la ejecución de las penas alternativas estará a cargo de las municipalidades y la Policía Na­cional. Para estos efectos, el Inpe celebrará convenios con los represen­tantes de dichas instituciones. En el caso de la Policía Nacional el conve­

1�2 GaBriel PraDo raMos

nio se celebrará con el Ministerio del Interior. El procedimiento de ejecución de las sentencias es el siguiente:

a) El órgano jurisdiccional competente remite copia certificada de la sentencia consentida y ejecutoriada al Inpe, indicando el domicilio del sentenciado.

b) El sentenciado debe firmar un Acta de Compromiso con el Inpe para el cumplimiento de la sanción impuesta.

c) En caso de inasistencia, en la prestación de servicios a la comunidad y limitación de días libres, el sentenciado debe justificar su falta, en forma oportuna con documentos probatorios para continuar con el cumplimiento de la sentencia impuesta.

El Jefe del Órgano Técnico debe:

1. Disponer la evaluación del sentenciado por los profesionales que conforman el equipo multidisciplinario de tratamiento, para la colocación laboral o tarea educativa que debe cumplir de acuerdo a la sentencia, coordinando con las entidades receptoras a efectos de conocer sus necesidades para la asignación de sentenciados a trabajos gratuitos.

2. Realizar visitas inopinadas a las entidades receptoras donde se vie­ne ejecutando la prestación de servicios.

�. Disponer el control de la asistencia de los sentenciados a limita­ción de días libres, debiendo éstos registrar su concurrencia en el Libro de Control. Firmar y estampar su huella digital en la planilla individual.

4. Dar cuenta al juez correspondiente del cumplimiento de la senten­cia impuesta, solicitando la rehabilitación del sentenciado a pres­taciones de servicios a la comunidad y limitación de días libres.

Para la evaluación y asignación a las entidades receptoras, el juez no­tifica al sentenciado para que se apersone a las oficinas del Inpe, bajo aper­cibimiento de ser conducido de grado o fuerza, en el plazo improrrogable de tres días de notificado.

1�3juzGaDos De Paz letraDos y coMisarías

En el caso de que el Inpe cuente con oficinas en la sede del Juzgado de Paz Letrado, el sentenciado deberá presentarse inmediatamente después de leída la sentencia, bajo responsabilidad del juez, quien ordenará que sea conducido con el auxilio de la Policía Nacional. Cuando el sentenciado no se presente a las autoridades del Inpe, dentro del plazo señalado, el juez modificará su sentencia y convertirá la condena en pena privativa de libertad.

De igual manera, en el caso de que el sentenciado por delito no asista injustificadamente a más de tres jornadas consecutivas o a más de cuatro jornadas no consecutivas, se le revocará la pena de prestación de servicios a la comunidad o de limitación de días libres, por la de pena privativa de libertad según las reglas del Código Penal.

Éste es, pues, el marco normativo que se expidió para solucionar el problema de la impunidad por la comisión de faltas. A continuación mostramos una breve evaluación de su trabajo.

eJecución de lAS penAS limiTATivAS de derecho-inpe

Notifica al sentenciado

EPLD­INPE

Comunicación sobre el

cumplimiento de jpsc

Comunicación sobre el

cumplimiento de jpsc al

Juez

•Municipalidad (comedores, maestranza, parques y jardínes)•Centros educativos

Entrevista con el sentenciado

Designación de la entidad receptora

Comunicación del inicio de jpsc al juez

1�4 GaBriel PraDo raMos

hacIa una evaLuacIón

El Proyecto Piloto de Juzgados de Paz en comisarías se lleva a cabo en los siguientes distritos y comisarías del país:

Distritos Comisarías

independencia-lima independencialima-lima cercadoTrujillo-la libertad AyacuchoSapi-cusco SapiSan Juan de lurigancho-lima zarateSan Juan de miraflores-lima San Juan de mirafloresla victoria-lima la victoriaArequipa-Arequipa palacio viejochilca-Junín chilcaleonardo ortiz-lambayeque leonardo ortizFerreñafe-lambayeque Ferreñafehuamanga-Ayacucho huamangacarmen Alto huamanga

Los resultados de la evaluación todavía son incipientes. Se cuenta con datos parciales de algunas de las experiencias en marcha.

Beneficios encontrados

a) El procedimiento y el dictamen de sentencia se hace con mayor rapidez.

b) Más de la mitad de los casos remitidos han sido concluidos.c) La prestación de servicios a la comunidad y el pago de los días mul­

ta son una alternativa al encarcelamiento. Disminuye la carga al sistema penal (las faltas no se sancionan con cárcel).

d) Las faltas, aunque sea menores, reciben una sanción. Esto es una forma de alerta a los ciudadanos para no cometer actos de mayor gravedad.

e) Algunos sentenciados que prestan servicio a la comunidad apren­den o perfeccionan un oficio.

f) En el Juzgado de Alfonso Ugarte, dependiendo del comportamiento y del cumplimiento de la jornada, algunos sentenciados pueden ser

1��juzGaDos De Paz letraDos y coMisarías

ubicados en centros de trabajo: galerías, supermercados, empresas, etcétera.

g) En el caso de Zárate, las estadísticas muestran que la mayoría de los casos no concluyen por condena, sino se recurre mucho a la conciliación, desistimiento, transacción, entre otros. Asimismo, en los casos que concluyen con sanción, ésta se cumple en su gran mayoría.

Problemas encontrados

a) Poca capacitación del cuerpo policial para enfrentar el procedimien­to en los casos de faltas.

b) Poca articulación de los organismos que participan en el funcio­namiento del Juzgado de Paz Letrado.

c) Un juez atiende los casos que llegan a dos o tres comisarías, lamentablemente no hay coordinación entre éstas y la informa­ción no es procesada de la misma manera. Esto dificulta una correcta labor del juez.

d) No se cuenta con cifras actualizadas y la falta de información desagregada no permite que algunos casos puedan atenderse de manera efectiva. Por ejemplo, los casos de violencia familiar.

e) Problema en las notificaciones por falta de información o acredita­ción de pruebas, lo que dificulta la atención de los casos.

f) Dificultad en el cumplimento de los días­multa y de las jornadas de Prestación de Servicios a la Comunidad.

g) Poco conocimiento de la población acerca de la existencia, función y objetivos de los juzgados de paz letrados en comisarías.

h) Problema logístico y falta de personal.

Algunos aspectos por mejorar

De lo dicho hasta el momento podemos concluir que estamos ante una experiencia novedosa que ha dado algunos frutos, pero que aún puede ser mejorada sustancialmente. Perfeccionarla sería un paso en el propó­sito de acercar la justicia a la ciudadanía y, con esto, hacia disminuir las brechas en el acceso a la justicia que tanto afectan a los ciudadanos pe­

1�� GaBriel PraDo raMos

ruanos; olvidar el proyecto y sus posibilidades sería darle la espalda a dichas necesidades. Algunos de los aspectos para fortalecer la experien­cia son:

a) Mayor capacitación a las autoridades involucradas. En definitiva, aun cuando la estructura del procedimiento y los cambios en general son positivos, los operadores muchas veces continúan con serias falencias cualitativas.

b) Incrementar las entidades que podrían estar a cargo de organizar, o de ser unidades receptoras o de supervisar el cumplimiento de todo lo relacionado con los servicios comunitarios como sanción impuesta frente a faltas. Hasta ahora, el cumplimiento de los servi­cios comunitarios está muy centrado en las municipalidades dis­tritales y en las mismas comisarías. Potenciar la participación de entidades privadas se muestra, entonces, como una posibilidad que debe ser tomada en cuenta.

c) Crear mecanismos de coordinación permanente entre todas las autoridades involucradas en la aplicación del sistema en cada comi­saría. Y es que aun cuando estamos en áreas geográficamente comunes, existen problemas en la interrelación entre los diversos agentes.

d) Hacer que los comités distritales de seguridad, y especialmente las juntas vecinales, en el interior de ellos, participen mucho más en la aplicación de esta experiencia. La finalidad es hacer que la sociedad civil también participe, de modo que puede existir ma­yor fiscalización.

e) Mayor difusión de la existencia de este sistema de sanción de faltas por medio de servicios comunitarios y de sus resultados. Has­ta ahora hay gran desconocimiento en cuanto a la existencia misma de la experiencia y de sus resultados, parciales pero posi­tivos.

f) Mayores posibilidades de participación y de defensa de la víctima, la que, por ejemplo, a diferencia del agresor responsable de la falta, no cuenta con asistencia legal.

1��juzGaDos De Paz letraDos y coMisarías

g) Contemplar la posibilidad de que existan médicos legistas itineran­tes, por lo necesario que son por la gran frecuencia de faltas denun­ciadas que implican la comisión de una lesión.

h) Creación de mecanismos de transparencia y de participación de la sociedad civil.

i) Incorporación de una labor frente al agresor o responsable de la falta, encaminada a la rehabilitación y resocialización.

bIbLIografía

BasomBrío IglesIas, Carlos, Manuel Boluarte, Leonardo Caparros, Enrique Castro, Gino Costa, María Jesús Gamarra, Adolfo Gazzo, Miguel Huerta, Gabriel Prado, Fer-nando Rospigliosi, Ricardo Valdés, Rubén Vargas, Dante Vera y Susana Villarán, Manejo y gestión de la seguridad. De la reforma al inmovilismo, diciembre de 2004.

, Percepciones, victimización, respuesta de la sociedad y actuación del estado. Evo­lución de las tendencias de opinión pública en lima metropolitana 2001­2005, agosto de 2005.

, Seguridad ciudadana. Diagnóstico del problema y estrategias de solución, no-viembre de 2005.

Constitución Política del Perú de 1993.Decreto Legislativo 635, Código Penal de 1991.Decreto Legislativo Núm. 767, Ley Orgánica del Poder Judicial.Encuesta de Percepción y Victimización, Área de Seguridad Ciudadana de Instituto de

Defensa Legal, abril de 2005. Encuesta realizada por Apoyo Opinión y Mercado a pedido del Instituto de defensa

legal sobre administración de justicia, octubre de 2005. Instituto de Defensa Legal, Seguridad y Sociedad, La hora de la policía comunitaria,

agosto de 2005.Instituto de Defensa Legal, Seguridad y sociedad. Manejo civil de la Ley Núm. 24128, Ley que regula las funciones de los médicos legistas. Ley Núm. 25993, Ley que regula las funciones del Instituto Nacional Penitenciario.Ley Núm. 27019, Ley que regula a las funciones de la Defensoría de Oficio.Ley Núm. 27030, Ley que regula el procedimiento de ejecución de faltas.Ley Núm. 27238, Ley que regula las funciones de la Policía Nacional del Perú.Ley Núm. 27933, Ley que crea el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana.Ley Núm. 27939, Ley que crea el nuevo procedimiento de faltas.Ley Núm. 27972, Ley que regulas las funciones de las municipalidades.

1��

nota bibliográfica de los colaboradores

Hugo acero Velásquez es consultor internacional de pnud en los temas de convivencia y seguridad ciudadana, y asesor y coordinador del Programa Departamentos y Municipios Seguros liderado por la Policía Nacional de Colombia.

azún candina palomer es licenciada y magister en Historia de Chile por la Universidad de Chile. Académica del Departamento de Ciencias Históricas e investigadora del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana de la misma universidad. Entre sus publicaciones destaca Participación ciudadana y reformas a la policía en América del Sur, editado en conjunto con Hugo Frühling (2004).

laura cHincHillla es maestra en políticas públicas por la Universidad de Georgetown (Estados Unidos). Fue ministra de Seguridad Pública de Costa Rica y actualmente es vicepresidenta de la República y ministra de Justicia en ese mismo país. Ha dirigido proyectos sobre administración de justi­ cia en diversos países latinoamericanos. Es también consultora de los principales organismos internacionales involucrados en la problemática de la seguridad ciudadana y la reforma policial, y es autora de varios libros y artículos relacionados con estos temas.

lucía dammert es socióloga, y tiene un master en Desarrollo Urbano Regional. Ha trabajado en instituciones académicas en Estados Unidos, Argentina, y en la actualidad se desempeña como coordinadora del Pro­grama Seguridad y Ciudadanía de Flacso en Chile. Ha publicado artículos y libros sobre participación comunitaria, seguridad ciudadana y temas urbanos en revistas nacionales e internacionales. Entre sus últimas pu­blicaciones se encuentra Seguridad ciudadana: experiencias y desafíos (urB-al, Valparaíso, 2004), y Prevención comunitaria del delito en Chile.

200 nota BiBlioGráfica

Una visión desde la comunidad (Universidad de Chile, Santiago, 2004). En el plano de la gestión pública ha participado de programas de segu­ridad ciudadana en Argentina y fue asesora de la División de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior. Se desempeña también como aseso­ra experta en seguridad ciudadana de la Red 14 del Programa urB-al de la Comisión Europea.

manuel aquiles garro cHacón es licenciado y doctor en Derecho, y tiene además un master en Derecho Constitucional y un diploma en Adminis­tración Pública con énfasis en municipalidades. Ha sido expositor de la Unión de Ciudades Iberoamericanas ucci, en diversos temas de Seguridad Ciudadana y Violencia, expositor del Instituto Latinoamericano para la Prevención del Delito, Naciones Unidas, así como expositor del Parlamento Latinoamericano. Es autor de diversos ensayos sobre policía municipal como cuerpo de policía comunitario, el poder de policía municipal y el prin­cipio constitucional de autonomía municipal. Actualmente se desempeña como director de Policía Municipal de la ciudad de San José en Costa Rica.

luis gonzález placencia es psicólogo y sociólogo del Derecho. Es doctor en Política Criminal por el Instituto Nacional de Ciencias Penales de México y master in law por el International Institute for the Sociology of Law, con sede en Oñati, España. Es autor de diversos libros y artículos relacionados con la política criminal y los derechos humanos. Es reconocido por el Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología como Investigador Nacional, nivel 2. Actualmente es inves­tigador asociado de tiempo completo en el Centro de Estudios Jurídicos y Políticos de la Universidad Autónoma de Tlaxcala, México.

gaBriel prado ramos estudió Ciencias Sociales en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Es presidente de la Asociación Warma, investigador del Instituto para la Seguridad Ciudadana y Reforma Policial, coordinador de la Red Desarme Perú y miembro de la Coalición Latinoamericana contra la Violencia Armada.

prólogo

Baltazar Vilches Hinojosa ......................................................... 5

presentación

Luis González Placencia ........................................................... 7

los goBernadores Y los alcaldes deBen responder por la seguridad de los ciudadanos. programa departamento Y municipios seguros (dms). colomBia

Hugo Acero Velásquez ............................................................. 11

Introducción .................................................................... 11Las autoridades locales deben gestionar la seguridad de los ciudadanos ........................................... 14Colombia: fundamentos legales e instrumentos de gestión de la convivencia y seguridad ciudadana ................ 17Consejos de seguridad ........................................................ 20Comités de orden público ................................................... 20Fondos de vigilancia y seguridad .......................................... 21Planes de seguridad ........................................................... 21Participación comunitaria ................................................... 2�Programa Departamentos y Municipios Seguros (dms): hace de una experiencia local una estrategia nacional de seguridad ciudadana .................................................... 24Reflexiones finales ............................................................. 29Bibliografía ..................................................................... �1

índice

seguridad ciudadana Y sociedad en cHile contemporáneo. delincuentes, políticas Y sentidos de una sociedad

Azún Candina Polomer ........................................................... ��

El nuevo delito .................................................................. ��Los nuevos conceptos: la seguridad como un estado de la sociedad ........................................... 41El comportamiento histórico de la seguridad ciudadana como tema de debate en la sociedad chilena .......................... 50La seguridad revisitada: la perspectiva global y la turbulencia local de los enfoques actuales ...................... 66Bibliografía ..................................................................... 71

experiencias soBre seguridad ciudadana: el caso del municipio de Villa nueVa, en guatemala

Laura Chinchilla M. .............................................................. 75

Introducción .................................................................... 75Antecedentes .................................................................... 77Características .................................................................. 80Mecanismos de participación ciudadana................................. 88Resultados ....................................................................... 92Dificultades enfrentadas ................................................... 100Lecciones aprendidas........................................................ 10�Bibliografía ................................................................... 108

preVención comunitaria del delito en américa latina ¿discurso o posiBilidad?Lucía Dammert .................................................................. 109

Introducción .................................................................. 109El falso dilema entre control y prevención ............................ 110El rol de la comunidad en la prevención ............................... 112Iniciativas en desarrollo ................................................... 114Desafíos ........................................................................ 121Bibliografía ................................................................... 127

políticas de seguridad de los HaBitantes Y mecanismos de participación ciudadana

Manuel Aquiles Garro Chacón ................................................... 129

Introducción .................................................................. 129

administración del delito Y percepción de inseguridad en la ciudad de méxico: 2000-2005Luis González Placencia ........................................................ 1�9

Antecedentes y objetivos .................................................. 1�9Método, estructura y límites ............................................. 141Marco de referencia ......................................................... 142Evidencias ..................................................................... 149Análisis de resultados ...................................................... 162Discusión y conclusiones.................................................. 167Bibliografía ................................................................... 172

juzgados de paz letrados Y comisarías. una alternatiVa a la impunidad

Gabriel Prado Ramos ............................................................ 17�

Introducción .................................................................. 17�Los jueces de paz letrados, las faltas y su importancia para la seguridad ciudadana .................... 176El nuevo procedimiento para sancionar las faltas y la creación de juzgados en comisarías ................ 18�Hacia una evaluación ...................................................... 194Bibliografía ................................................................... 197

nota BiBliográfica de los colaBoradores................................... 199