BALANCE SOCIAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL DISTRITO ... · En esta fase surgen el sida, la caída de la URSS, que se mantenía como una esperanza entre la juventud, las hambrunas

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BALANCE SOCIAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

DEL DISTRITO CAPITAL

CONSUMO DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS EN ADOLESCENTES

VIGENCIA 2017

PLAN ANUAL DE ESTUDIOS – PAE – 2018

DIRECCIÓN DE ESTUDIOS DE ECONOMÍA Y POLÍTICA PÚBLICA

Bogotá D. C, octubre de 2018

http://www.contraloriabogota.gov.co/


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BALANCE SOCIAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

DEL DISTRITO CAPITAL

Juan Carlos Granados Becerra Contralor de Bogotá

Andrés Castro Franco Contralor Auxiliar

Carlos Gabriel Camacho Obregón Director de Estudios de Economía y Política Pública

Luis Alfredo Sánchez Rojas Subdirección de Evaluación de Política Pública

Profesional Jorge Alejo Calderón Perilla

Escuela Superior de Administración Pública Ana Gisell Álvarez Rodríguez - Practicante Académica



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TABLA DE CONTENIDO

PRESENTACIÓN ....................................................................................................... 1

1. MARCO LEGAL .................................................................................................. 5

2. MARCO CONCEPTUAL ................................................................................... 10

2.1 SUSTANCIAS PSICOACTIVAS LEGALES ............................................................................... 11 2.1.1 Bebidas Alcohólicas ........................................................................................................................ 11 2.1.2 Cigarrillo/Nicotina ........................................................................................................................... 11

2.2 SUSTANCIAS PSICOACTIVAS ILEGALES .............................................................................. 12 2.2.1 Cannabis/Marihuana ...................................................................................................................... 12 2.2.2 Cocaína ........................................................................................................................................... 12 2.2.3 Basuco ............................................................................................................................................. 13 2.2.4 Dick / Cloruro de Metileno ............................................................................................................. 13 2.2.5 Éxtasis ............................................................................................................................................. 14 2.2.6 Popper ............................................................................................................................................ 14 2.2.7 Heroína ........................................................................................................................................... 15 2.2.8 LSD/ Tripi......................................................................................................................................... 15 2.2.10 Metanfetaminas ........................................................................................................................... 16

3. ANÁLISIS DEL PROBLEMA ............................................................................ 18

3.1 ANÁLISIS DEL PROBLEMA EN EL ENTORNO SOCIAL .......................................................... 19 3.1.1 Factores Megaestatales .................................................................................................................. 19 3.1.2 Efectos multifactoriales .................................................................................................................. 21

3.2 DINÁMICAS DEL CONFLICTO ................................................................................................... 25

3.3 COMPORTAMIENTO DE LA PRODUCCIÓN............................................................................... 27

3.4 ANÁLISIS DEL PROBLEMA A PARTIR DE LAS CONDICIONES JURÍDICAS ................................... 28

4. EVALUACIÓN A LA POLÍTICA PÚBLICA ........................................................ 30

4.1 EVALUACIÓN A LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA ........................................... 31

4.2 ANÁLISIS A LAS ACTAS DEL CONSEJO DISTRITAL DE ESTUPEFACIENTES ................................. 32

4.3 ANÁLISIS A LA FORMULACIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN ............................................................. 35 4.3.1 EJE 1: Fortalecimiento y/o desarrollo de potencialidades para la vida .......................................... 35 4.3.2 EJE 1: Fortalecimiento y/o desarrollo de potencialidades para la vida .......................................... 36 4.3.3 EJE 2: Alternativas socioculturales, deportivas y recreativas ......................................................... 38 4.3.4 EJE 3: Movilización de redes Sociales ............................................................................................. 39 4.3.5 EJE 4: Oferta de servicios de atención integral y diferencial .......................................................... 40 4.3.6 EJE 5: Resignificación del consumo y la vinculación a la oferta de alcohol, tabaco y otras

sustancias psicoactivas ............................................................................................................................ 41



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4.3.7 EJE 6: Información y comunicación................................................................................................. 43 4.3.8 EJE 7: Investigación y evaluación .................................................................................................... 43

4.4 EVALUACIÓN A LA EJECUCIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN ............................................................. 44 4.4.1 IDIPROM, Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud ...................................... 46 4.4.2 IDPAC, Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal ......................................................... 46 4.4.3 SCRD, Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte ....................................................................... 47 4.4.4 SDH, Secretaría Distrital de Hacienda ............................................................................................. 47 4.4.5 SDIS, Secretaría Distrital de Integración Social ............................................................................... 48

4.5 RESULTADOS A LA EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA .............................................. 49 4.5.1 Examen a la política pública de SPA................................................................................................ 49 4.5.2 Revisión a las Actas el Consejo Distrital de Estupefacientes .......................................................... 50 4.5.3 Evaluación a la formulación del Plan de Acción .............................................................................. 51 4.5.4 Examen a la ejecución del Plan de Acción ...................................................................................... 53

5. CONCLUSIONES FINALES .............................................................................. 56

Bibliografía ................................................................................................................ 58

Webgrafía ................................................................................................................. 58



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ÍNDICE DE GRÁFICAS

GRÁFICO 1 ........................................................................................................................................................... 21 GRÁFICO 2 ........................................................................................................................................................... 28 GRÁFICO 3 ........................................................................................................................................................... 45



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ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1 PRESUPUESTO PLAN DE ACCIÓN – 2017…………………………………………………………………..………35

Tabla 2 EJECUCIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN…………………………………………………………………………….………55



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PRESENTACIÓN Algunos autores sostienen que las desigualdades, las presiones sociales, la búsqueda desmedida de la felicidad, la transformación nociva de la economía y los problemas sociales han transformado profundamente la sociedad tradicional de los años cincuenta, cuya característica principal estaba marcada por su manifestación religiosa de donde se segregaban valores exigentes en disciplina y en la imposición de una forma de proceder orientado hacia el control sobre el comportamiento y el éxito económico. Hay que añadir, que después de la segunda guerra mundial, paulatinamente el mundo fue cambiando por la dinámica de sus propias fuerzas; ante la muerte masiva,1 el poder político fue profundamente cuestionado y en respuesta surgieron nuevas ideas liberadoras. Con la aparición de un nuevo orden mundial se instauró de manera oficial la ONU, organismo que elevó la Declaración Universal de los Derechos Humanos a tratados internacionales acogidos por la mayoría de los países democráticos. Los estados nacionales perdieron credibilidad, en parte porque no pudieron hacer efectivos los valores de igualdad y libertad que daban realce a sus constituciones. La paz se convirtió en un bien colectivo, por lo que junto con los derechos humanos surgieron diversos movimientos contraculturales que proclamaron libertad y pacifismo, adoptaron la revolución sexual y el amor libre. Este movimiento fue apoyado por el surgimiento del rock, representado en grupos musicales con imágenes ingenuas y luego con presentaciones estrambóticas. Eran los años 60’s cuando el movimiento hippie se extendió por todo América Latina, muchas personas se apropiaron de estos valores “espirituales” asumiendo un activismo radical para fomentarlos como estilo de vida, mientras usaban marihuana y alucinógenos como el LSD y otras drogas con el único propósito de alcanzar “estados alterados de conciencia”, que se esperaba, llevarían a la creación de una sociedad alternativa, pacífica e igualitaria. Da la impresión que ante la barbaridad de la guerra, la dominación política, el racismo, el trabajo alienante (cuestionado por el marxismo) y la presión de una

1 Se estima que durante la segunda guerra mundial murieron entre 50 y 70 millones de personas, una cantidad nunca antes imaginada que

seguramente no volverá a ser superada en la historia de la humanidad.



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religiosidad impuesta, los jóvenes buscaban otro estadio de existencia ajeno al sistema económico, libre de presiones y donde pudieran ejercer su libertad. Aunque todo este movimiento, identificado como “hippismo”, constituyó un pequeño resurgimiento, paulatinamente fue pasando de moda dejando su impronta en la sociedad; pues las siguientes generaciones mantendrían vigentes algunos de sus valores instaurando una subcultura basada fundamentalmente en su adicción a las drogas y al rock pesado. La orgía de la guerra había desembocado en una felicidad inédita, que pronto mostraría su lado oscuro: el consumo de sustancias psicoactivas, en múltiples variedades y su consecuente descomposición social. Paralelamente, después de la guerra, la antigua Liga de las Naciones se convirtió en la Organización de Estados Americanos –ONU-, organización que suscribió con los Estados democráticos el tratado de Declaración Universal de los Derechos Humanos2, lo que significa que la gobernabilidad interna de los Estados miembros asumieron la obligación de transformar sus políticas públicas internas para hacer efectivos estos derechos. De otra parte y como respuesta al “Estado de Guerra”, la ciencia política y económica postularon el concepto de “Estado de Bienestar”, que consistió en desmonopolizar el poder ideológico de los derechos fundamentales, lo que conllevó a la desmonopolización del poder económico tendiente a garantizar la libre circulación de las ideas. En este nuevo marco gubernamental el Estado garantizaba los derechos de seguridad social: las pensiones, la sanidad, el empleo y otros servicios sociales como el derecho a la educación, la cultura y los servicios públicos domiciliarios usados por el conjunto de los ciudadanos para garantizar su “bienestar social”. El estado de bienestar no solo protegía a los trabajadores, sino que su beneficio llegaba a los familiares de este, generando una mayor cobertura y reduciendo las desigualdades. El Estado buscaba transformarse con el objeto de garantizar los derechos, mientras la juventud buceaba en los estados alterados de la conciencia, en procura de su utopía. En los años 80’s la guerra fría y el terrorismo internacional marcaron el comienzo de lo que sería el Estado Neoliberal. La paz de los 60´s se desmitifica y el Estado de bienestar pierde su norte porque las políticas neoliberales intervienen en las economías nacionales para reducir los beneficios sociales del Estado de Bienestar, con el propósito de reunir el dinero suficiente para pagar la deuda externa a la Banca Mundial. La juventud ha perdido la esperanza en una nueva sociedad, mientras el Estado frustra las posibilidades del bienestar social.

2 Con lo que los Estado se comprometen a incorporarlos a sus constituciones nacionales como derechos fundamentales para ser garantes

de los mismos.



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En esta fase surgen el sida, la caída de la URSS, que se mantenía como una esperanza entre la juventud, las hambrunas en varios países de África, la catástrofe nuclear de Chernóbil, el terremoto de México, el narcotráfico y las desapariciones forzadas en Latinoamérica. Desde la década de los 90’s se instauró definitivamente en el mundo el Estado neoliberal y la globalización como formas de vida. El dinero se erigió por encima de las personas a quienes solamente las salvaba el “sueño americano”. Fue un período de convulsiones, durante el cual se radicó la incertidumbre social como una constante que genera inestabilidad económica y desequilibrio emocional. Colombia no fue ajena a estos procesos, máxime si se tiene en cuenta la existencia del narcotráfico cuyo efecto en la economía nacional presenta varios resultados: altas inversiones en el país con dineros ilegales, alta inflación, por el efecto del derroche como máximo valor de la mafia, apropiación de grandes extensiones de tierra, poder armado y corrupción para sobornar a las autoridades. Estos y otros factores dañaron la economía, llegando también a deteriorar la política y a financiar la actividad electoral. Este fenómeno junto con la violencia histórica, conllevó a la aparición de las autodefensas quienes posteriormente se convertirían en paramilitares. En Colombia, la delincuencia, la violencia, el narcotráfico y la corrupción destruyeron lentamente los valores sociales generando un impacto dañino en la colectividad juvenil, por ser la población más vulnerable, víctima del desempleo y de la falta de oportunidades. La globalización deterioró el mercado nacional afectando gravemente el sector agrícola y el Estado neoliberal suprimió los factores que garantizaban el bienestar social. La pobreza prosperó junto con la destrucción de valores incrementando la violencia y la criminalidad. En este caldo se cultivó una generación de jóvenes colombianos cuyo ADN social no les pertenece, sino que fungen como el resultado de procesos propios de generaciones anteriores. Esta deducción nos lleva a concluir que se trata de una generación pérdida, que no es dueña de su condición y por tanto, víctima del proceso social y económico antes descrito. A esta generación pertenece el grupo etario que hemos seleccionado para realizar la presente investigación. El objetivo tiene también el propósito de suministrar elementos para la evaluación de la política pública de prevención y atención del consumo y la prevención de la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas, contenida en el decreto 691 de 2011.



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En cuanto a la metodología, esta investigación aplicará un método de tipo cualitativo descriptivo para analizar el problema desde sus orígenes y su comportamiento, así como la dinámica de sus actores y componentes socioeconómicos, para este propósito utilizaremos la teoría de la complejidad. Este método dará cuenta de la dinámica interna del problema, lo que permite identificar sus componentes mediante el diseño de un mapa del problema, en el cual se disgregarán los elementos y actores que lo conforman. Igualmente, se evaluará con criterios técnicos, administrativos y legales la política pública “de prevención y atención del consumo y la prevención de la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas en Bogotá D.C.”; esta evaluación se realiza mediante el examen a la formulación, diseño y estructura de la política pública; análisis a las actas del Consejo Distrital de Estupefacientes; evaluación a la formulación del Plan de Acción y por último evaluación a la ejecución del Plan de Acción desde donde se perciben los resultados y el impacto de la gestión pública en la población objeto. Es la correlación y coordinación eficiente de estos cuatro componentes, lo que permite examinar la eficiencia y eficacia de la política pública.



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1. MARCO LEGAL

La Constitución Política de Colombia abre con unos principios primigenios para la nación colombiana donde encontramos que “Son fines esenciales del Estado: servir a la

comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y

deberes consagrados en la Constitución…”3. Este mandato se desarrolla en la Ley 1566 de 2012, por la cual se dictan normas para garantizar la atención integral a personas que consumen sustancias psicoactivas, se reconoce que el consumo, abuso y adicción a sustancias psicoactivas, lícitas o ilícitas es un asunto de salud pública y bienestar de la familia, la comunidad y los individuos. Por lo tanto, el abuso y la adicción deberán ser tratados como una enfermedad que requiere atención integral por parte del Estado, conforme a la normatividad vigente y las Políticas Públicas Nacionales en Salud Mental y para la Reducción del Consumo de Sustancias Psicoactivas –PSA- y su Impacto, adoptadas por el Ministerio de Salud y Protección Social.

La norma anterior también se debe interpretar en el marco de la Ley 1089 de 2006

por la cual se expide el Código de la Infancia y Adolescencia, que manifiesta que “los niños, las niñas y los adolescentes tienen derecho a ser protegidos contra todas las acciones o

conductas que causen muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico”4. De igual manera

se enfatiza que los NNA5 deben ser protegidos especialmente contra “El consumo de

tabaco, sustancias psicoactivas, estupefacientes o alcohólicas y la utilización, el reclutamiento o la

oferta de menores en actividades de promoción, producción, recolección, tráfico, distribución y

comercialización”6. La protección sobre el consumo de bebidas alcohólicas para este

grupo poblacional, también está amparada por la Ley 124 de 1994, en la cual se

especifica la prohibición del expendio de bebidas embriagantes a menores de edad.

Dado que el inicio de consumo de SPA se da a temprana edad y en ocasiones desde

el núcleo familiar, la Ley 745 de 20027 establece una serie de sanciones

relacionadas con el consumo de sustancias psicoactivas o estupefacientes (que

3 Artículo 2° constitucional. 4 Inciso 1, Artículo 18. Derecho a la integridad personal, Código de Infancia y Adolescencia. 5 Niños, niñas y adolescentes, en adelante. 6 Artículo 20 derechos de protección Inciso 3, código de infancia y adolescencia. 7 Por la cual se tipifica como contravención el consumo y porte de dosis personal de estupefacientes o sustancias que produzcan dependencia, con peligro para los menores de edad y la familia.



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generen dependencia) en presencia de menores de edad, ya sea en el ámbito

familiar, escolar o lugares aledaños a los mismos; puesto que atenta contra la

integridad física y psicológica del menor de edad e incentiva el consumo.

En cuanto a la dosis mínima, la Ley 30 de 19868, establece entre otras, la prohibición

del porte y consumo de sustancias psicoactivas como la marihuana y la cocaína,

señalando como dosis personal “la cantidad de marihuana que no exceda de veinte (20)

gramos; la de marihuana hachís que no exceda de cinco (5) gramos; de cocaína o cualquier

sustancia a base de cocaína la que no exceda de un (1) gramo, y de metacualona la que no exceda

de dos (2) gramos”9. Sin embargo la Corte Constitucional en jurisprudencia dictada en

la Sentencia C-221/94, declaró inexequible los artículos de esta ley que

sancionaban el porte y consumo de la dosis mínima permitida, considerando que

estos vulneran el derecho al libre desarrollo de la personalidad, debido a que el

consumo de sustancias psicoactivas se realiza en el ámbito privado, “a no ser que se

violenten derechos de terceras personas, caso en el que se tomarían acciones penales al respecto”;

de otra parte, la Corte afirma que la Constitución Política de Colombia reconoce la

persona como autónoma por lo que ésta “…consiste en que los asuntos que sólo a

la persona atañen, sólo por ella deben ser decididos”; adicionalmente, agrega que

no se puede penalizar a una persona por una conductas realizada sobre sí mismo,

sino que la sanción penal opera cuando la conducta se expande sobre otro individuo

para causarle daño.

Como medida para la protección y garantía del derecho a la salud, de los

consumidores de SPA en el país se sancionó la Ley 1566 de 2012, la cual busca

garantizar la atención integral a personas que consumen sustancias psicoactivas,

ya que los trastornos mentales ocasionados por su consumo, abuso y dependencia

son catalogados como un asunto de salud.

A nivel distrital, la normatividad encaminada a la protección de los derechos de los

NNA ligados a la promoción y prevención del consumo de sustancias psicoactivas,

se destaca: el Acuerdo 376 de 2009 el cual tiene por objetivo “Establecer las directrices

para la elaboración de la Política Pública Distrital de prevención integral del consumo de tabaco,

alcohol y otras sustancias psicoactivas en niños, niñas y adolescentes en Bogotá, D.C”10,

8 Por el cual se adopta el Estatuto Nacional de Estupefacientes y se dictan otras disposiciones. 9 Artículo 2, Ley 30 de 1986. 10 Inciso 1, Artículo 1, Acuerdo 376 de 2009.



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destacando la prevención integral como base para la intervención de las causas que

originan el consumo de sustancias psicoactivas en este grupo poblacional.

En concordancia con la norma anterior, está vigente el Decreto 520 de 2011, por el

cual se adopta la Política Pública de Infancia y Adolescencia de Bogotá, D. C, norma

que enfatiza en la protección y desarrollo integral de la primera infancia y

adolescencia; y por último aplica el Decreto 691 de 2011, por la cual se adopta la

Política Pública de Prevención y Atención del Consumo y la Prevención de la

Vinculación a la Oferta de Sustancias Psicoactivas en Bogotá, D.C, la cual

constituye la base legal del presente documento.

No obstante las normas anteriores, del nivel nacional y distrital, es importante señalar que, vía bloque de constitucionalidad, estas normas obedecen y están jurídicamente vinculadas con los tratados internacionales suscritos y ratificados por Colombia con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para hacer efectiva en Colombia “La Declaración Universal de los Derechos Humanos”, norma imperativa que reconoce que “la maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y

asistencia especiales”. En este sentido y una vez ratificado este tratado, la Constitución Política de Colombia incorporó la normativa internacional consagrando que “Los

derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”11.

Aun cuando la Corte Constitucional dictamina que “quienes sufren enfermedades y

trastornos psicológicos derivados del consumo de psicotrópicos, tienen derecho a acceder a servicios que les permitan alcanzar el mejor estado posible de salud mental y que propendan por su rehabilitación y recuperación funcional, correspondiéndole a las EPS, tanto dentro del régimen

contributivo como del subsidiado, asumir su costo” 12, jurisprudencia que incorpora un nuevo actor cuya respuesta carece de efectividad, pues, en ocasiones las Entidades Prestadoras de Salud -EPSs- no suministran los tratamientos adecuados y necesarios para controlar la adicción producto del consumo de SPA, vulnerando el “derecho fundamental a la salud de personas que sufren trastornos mentales derivados del consumo

adictivo de sustancias psicoactivas lícitas e ilícitas”13

Ante la menciona jurisprudencia es evidente que “Las E.P.S. no pueden negar su

prestación bajo el argumento que el servicio se encuentra fuera del P.O.S. pues de esa manera

incumplen las obligaciones que tienen a su cargo”14.Entre los servicios de salud, que aluden

las EPSs que no están incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, está la internación de las personas farmacodependientes. No obstante, la Corte Constitucional “considera que la internación en una unidad de salud mental es un servicio de salud para el

tratamiento de una enfermedad mental de todo tipo, eso quiere decir que incluye la afecciones que

11 Inciso 3 Artículo 44, Constitución Política de Colombia 1991. 12 Sentencia T-124/14. 13 Sentencia T-153/14. 14 Sentencia T-450/16.



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se derivan de la adicción a sustancias psicoactivas o estupefacientes”15. Este precepto se desarrolla en la Resolución 5521 de 2013, la cual señala “El POS cubre la internación de

pacientes con trastorno o enfermedad mental de cualquier tipo durante la fase aguda de su enfermedad o en caso de que esta ponga en peligro su vida o integridad, la de sus familiares o la

comunidad”16; es decir, que al referirse a “trastorno o enfermedad mental de cualquier tipo”, no se excluyen los trastornos mentales producto del consumo, abuso y adicción de sustancias psicoactivas, resaltando la garantía y protección especial constitucional dirigida hacia esta población.

Al obstaculizar o negar la atención médica oportuna y continua que se requiera para tratar efectivamente el problema de consumo de SPA, se estaría vulnerando no solo el derecho a la salud, sino también la integridad personal y la dignidad humana del paciente implicado en la problemática. De manera que la atención integral en salud17

en cuestión de trastornos mentales, ocasionados por el consumo de sustancias psicoactivas, debe ser garantizada por el Sistema General de Seguridad Social en Salud mediante las Empresas Promotoras de Salud18 de los regímenes contributivos y subsidiados, e instituciones públicas y privadas especializadas para el tratamiento de dichos trastornos, con el fin de garantizar el derecho fundamental a la salud de las personas farmacodependientes. Otro de los derechos fundamentales de los NNA que se ha visto inmerso en el fenómeno de consumo de SPA, es el derecho a la educación19, específicamente quienes tienen problemas de consumo y en ocasiones tráfico de estupefacientes. Este derecho es vulnerado puesto que no se desarrolla el debido proceso disciplinario al cual tienen derecho cuando se enfrentan a situaciones relacionadas con este fenómeno que cada vez más afecta a la población estudiantil, colocando en riesgo su integridad y permanencia en el plantel educativo.

Frente a este tema la Corte Constitucional señala que “la garantía constitucional al debido

proceso (artículo 29 Superior) tiene aplicación en los procesos disciplinarios adelantados por los centros educativos de naturaleza pública y privada. En virtud de ello, la imposición de una sanción disciplinaria debe estar precedida del agotamiento de un procedimiento justo y adecuado, en el cual el implicado haya podido participar, presentar su defensa y controvertir las pruebas presentadas en

su contra”20; lo anterior significa que las instituciones educativas, sean públicas o privadas, deben regirse por los principios, reglas y lineamientos contenidas en la

15 Sentencia T-010/16. 16 Inciso 1 Artículo 67, Resolución 5521 de 2013. 17 Compuesta por acciones de promoción, prevención, diagnóstico precoz, tratamiento, rehabilitación en salud e inclusión social 18 ley 1566 de 2012. 19 Acompañado del derecho al buen nombre, pues son objeto de escrutinio público en el ámbito escolar 20 Sentencia T-196/11.



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Constitución Política de Colombia y la ley; y ajustar su manual de convivencia de conformidad. Lo anterior, con el fin de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en este caso el derecho a la educación y al debido proceso; puesto que en ocasiones los estudiantes involucrados con sustancias psicoactivas son expulsados por el consumo y tráfico de drogas en los entornos escolares, las conductas e indisciplina que generan, ya que su conducta atenta contra los manuales de convivencia, los cuales consagran en su mayoría, un componente sobre prevención de la drogadicción.



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2. MARCO CONCEPTUAL

Según la Organización Mundial de la Salud, las sustancias psicoactivas son “toda

sustancia que introducida en el organismo por cualquier vía de administración, produce de algún

modo una alteración del natural funcionamiento del sistema nervioso central del individuo y además

es susceptible de crear dependencia, ya sea psicológica, física o ambas”21. Para complementar

esta definición, el Observatorio de Drogas de Colombia señala que el origen de las

SPA “Pueden ser de origen natural o sintético y… Se consumen por cualquier vía (oral-nasal-

intramuscular-intravenosa)”22 Así mismo señalan algunos efectos que puede causar,

tales como inhibir el dolor, modifica el estado anímico y altera las percepciones de

la realidad.

Las sustancias psicoactivas se pueden clasificar, bajo el criterio de efectos que

producen sobre el sistema nervioso según la OMS en: Depresoras, Estimulantes y

Alucinógenas y/o Psicodélicas.

Las sustancias psicoactivas depresoras “Son aquellas que disminuyen o retardan el

funcionamiento del sistema nervioso central. Producen alteración de la concentración y en ocasiones

del juicio; disminuyen la apreciación de los estímulos externos y provocan relajación, sensación de

bienestar, sedación, apatía y disminución de la tensión”23. Entre este tipo de SPA se

encuentra el alcohol, los barbitúricos, los tranquilizantes y el opio y sus derivados.

Por el contrario, las sustancias psicoactivas estimulantes “aceleran la actividad del

sistema nervioso central provocando euforia, desinhibición, menor control emocional, irritabilidad,

agresividad, menor fatiga, disminución del sueño, excitación motora e inquietud”.24 Este grupo

incluye drogas como la cocaína, los estimulantes de tipo anfetamínico, el crack,

bazuco, nicotina, bebidas energizantes y el éxtasis.

Por otra parte, existen las sustancias psicoactivas alucinógenas / psicodélicos que

se identifican por generar distorsiones y alterar las sensaciones, estados de ánimo,

visiones, alucinaciones y alteraciones en las percepciones de la realidad5. Entre las

SPA alucinógenas más comunes están: hongos o setas alucinógenas, polvo de

ángel, ola de marfil, entre otras.

21 Tomado el 05 de febrero de 2018, http://www.infodrogas.org/drogas/que-son-las-drogas?showall=1 22 Tomado el 05 de febrero de 2018, http://www.odc.gov.co/problematica-drogas/consumo-drogas/sustancias-psicoactivas 23 Tomado el 05 de febrero de 2018, http://www.infodrogas.org/drogas/que-son-las-drogas?showall=1 24 OMS, Tomado el 05 de febrero de 2018, http://www.infodrogas.org/drogas/que-son-las-drogas?showall=1



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A continuación se mencionarán las sustancias psicoactivas (legales e ilegales) de

mayor consumo por parte de la población adolescente, definición y cifras relevantes

con base en el Estudio de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Bogotá D, C

2016.25

2.1 SUSTANCIAS PSICOACTIVAS LEGALES

2.1.1 Bebidas Alcohólicas

Se entiende por bebidas alcohólicas aquellas que “contiene más de 2,5º de alcohol,

específicamente, etanol o alcohol etílico el cual es un depresor del Sistema Nervioso Central que

adormece sistemática y progresivamente las funciones del cerebro, como la coordinación, la

memoria y el lenguaje”.26

La ley 124 de 1994 prohíbe el expendio de bebidas embriagantes a menores de 18

años, sin embargo, de acuerdo a las cifras arrojadas por el Estudio de Consumo de

Sustancias Psicoactivas en Bogotá D,C 2016, los jóvenes entre los 18 y 24 años

representan la mayor tasa de uso de alcohol en la ciudad con el 50.7%.

2.1.2 Cigarrillo/Nicotina

De acuerdo a la Organización Mundial de la Salud se define como el “Alcaloide que

constituye la principal sustancia psicoactiva presente en el tabaco. Tiene efectos estimulantes y

relajantes. Produce un efecto de alerta en el electroencefalograma y, en algunas personas, eleva la

capacidad de concentración. En otras, reduce la ansiedad y la irritabilidad”27. Su consumo a largo

plazo puede causar cáncer de pulmón, garganta, y enfermedades cardiacas.

De acuerdo al estudio “entre las personas que contestaron haber fumado en el último mes, la

mayor tasa se presenta entre los jóvenes de 18 a 24 años con el 23%, seguido del grupo de 25 a 34

años con el 17%. Los adolescentes de 12 a 17 años son quienes menor tasa de consumo presentan

con el 5.1%”.28

25 Este estudio fue realizado por la Alcaldía de Bogotá - Secretaría Distrital de Salud y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga

y el Delito (UNODC), con el apoyo de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (Cicad) y la Organización de los Estados Americanos (OEA). 26 Redpapaz org, http://www.redpapaz.org/alcohol/index.php/que-es/que-es-una-bebida-alcoholica 27 Organización Mundial de la Salud, http://www.who.int/substance_abuse/terminology/lexicon_alcohol_drugs_spanish.pdf. 28 Estudio de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Bogotá D, C 2016.



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El consumo de alcohol y cigarrillo por parte de la población adolescente, es mucho

más frecuente debido a la aceptación social de su consumo y a la facilidad de

acceso del mismo, ya que es una sustancia legal y en muchas ocasiones, el mismo

círculo familiar y social incentiva su consumo.

2.2 SUSTANCIAS PSICOACTIVAS ILEGALES

2.2.1 Cannabis/Marihuana

Según el Instituto Nacional sobre el Abuso de Drogas (NIDA, por sus siglas en

inglés) la marihuana “es una combinación de hojas, tallos, semillas y flores secas y picadas de

la planta conocida como cáñamo (Cannabis sativa) y puede ser de color verde, café o gris. Tiene

muchos nombres diferentes como mota, hierba, mafú, pasto, maría, hachis, monte y moy, entre

otros”29 . Su consumo en la mayoría de los casos, es en forma de cigarrillo conocido

popularmente como “porro” “moño”, el uso de pipas y mezclando la marihuana en

las comidas.

La marihuana sobreestímula las áreas del cerebro ocasionando alteraciones de los

sentidos, de la percepción del tiempo, cambios anímicos, entre otros. Cuando se

consumen grandes dosis produce delirios, psicosis y alucinaciones. Su consumo

desde temprana edad (adolescencia) afecta el desarrollo del cerebro, debido a que

debilita la capacidad de pensar, memoria y las funciones cognitivas30.En Bogotá

ésta sustancia ilícita, manifiesta un consumo considerable en la población

adolescente, “El mayor consumo se observa entre los jóvenes de 18 a 24 años, con 6%, seguido

del grupo de 25 a 34 años (3,2%) y el de 12 a 17 años (2,8%)”.31

2.2.2 Cocaína

La OMS define la cocaína como “Alcaloide que se obtiene de las hojas de la coca o que se sintetiza

a partir de la ecgonina o sus derivados... Potente estimulante del sistema nervioso central que se emplea

con fines no médicos para producir euforia o insomnio; el consumo repetido provoca dependencia”.32

Los efectos que produce a corto plazo, según el Instituto Nacional sobre el Abuso

29 La marihuana: Información para adolescentes, https://www.camara.cl/camara/media/seminarios/cannabis/5_folleto.pdf 30 Instituto Nacional sobre el Abuso de Drogas, https://www.drugabuse.gov/es/publicaciones/drugfacts/la-marihuana 31 Estudio de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Bogotá D,C2016 32OMS Glosario de Términos de Alcohol y Drogas, Obtenido de http://www.who.int/substance_abuse/terminology/lexicon_alcohol_drugs_spanish.pdf



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de Drogas son “vasos sanguíneos restringidos, pupilas dilatadas, náusea, elevación de la

temperatura corporal y la presión arterial, latidos del corazón más rápidos, temblores y tirones

musculares”.33 A largo plazo afecta el sistema inmune y digestivo, pérdida del sentido

del olfato, grave deterioro de los intestinos. Si se administra vía intravenosa, se

incrementa el riesgo de contraer enfermedades transmitidas por la sangre como la

hepatitis C y el VIH. Los mayores índices de consumo de cocaína34 se encuentran en la población entre

los 18 a 24 años con un 1,3%.35

2.2.3 Basuco

Se entiende por bazuco la mezcla entre la pasta de coca36 con marihuana.37 Para

su preparación también se incluyen otros compuestos como el ácido sulfúrico,

querosene, éter, hidróxido de sodio, residuos de hidrocarburos, cemento blanco,

insecticidas, acetona y disolventes, soda caustica, herbicidas, ladrillo molido y

anfetaminas entre otros.38

De acuerdo al Observatorio de Drogas de Colombia, su empleo hace que el

consumidor experimente las siguientes etapas: euforia, caracterizada por el

aumento de los latidos y ritmo cardiaco; disforia proceso donde generalmente,

aparece una sensación de inseguridad; depresión o angustia, que provoca la

necesidad de volver a fumar; y la etapa de adicción en la cual se busca prolongar

los efectos de euforia y eliminar la disforia.39

2.2.4 Dick / Cloruro de Metileno

Según la Agencia para Sustancias Tóxicas y el Registro de Enfermedades el Dick

o cloruro de metileno (Diclorometano) “es un líquido incoloro de olor levemente dulce que no

se evapora ni se enciende fácilmente. Es ampliamente usado como solvente industrial y para

remover pintura. Se puede encontrar en algunos aerosoles y en plaguicidas y se usa en la

33 Tomado el 08 de febrero de 2018, https://www.drugabuse.gov/es/publicaciones/drugfacts/la-cocaina 34 Ocupa el segundo lugar entre las sustancias ilícitas de mayor consumo en Bogotá. 35 La información recolectada se obtuvo a través de una muestra 6.398 personas entre los 12 a 65 años de edad. Estudio de consumo de sustancias psicoactivas en Bogotá D.C 2016 36 Producto obtenido de las hojas de la coca durante el primer pasó del proceso de extracción de la cocaína. 37 OMS, Glosario de Términos de Alcohol y Drogas, Obtenido de http://www.who.int/substance_abuse/terminology/lexicon_alcohol_drugs_spanish.pdf. 38 Composición química de muestras de bazuco incautado en Colombia primer semestre 2010. Revista salud pública 14. (6): 1014-1025, 2012. 39 Observatorio de Drogas de Colombia, http: //www.unodc. org/unodc/en/data-and-analysis/bulletin/bulletin_1978-01-01_3_page002.html.



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manufactura de cinta fotográfica (…) Puede encontrarse en algunas pinturas en aerosol, en

productos para limpiar automóviles y en otros productos de uso doméstico”.40

Esta sustancia según el médico toxicológico Jairo Alonso Téllez “produce un estado de

embriaguez y abstracción de la realidad, y no es fácil de detectar puesto que lo impregnan en la ropa

(en el antebrazo) lo inhalan y quedan adormecidos”.41

2.2.5 Éxtasis

El éxtasis o Metilendioxi-Metanfetamina (MDMA) “es una droga sintética que altera el

estado de ánimo y la percepción (la conciencia de los objetos y las condiciones circundantes). Su

composición química es similar a la de los estimulantes y los alucinógenos y genera una sensación

de aumento de la energía, el placer y la calidez emocional. Además, distorsiona la percepción

sensorial y temporal”.42 Entre los efectos que produce su consumo está: aumento de la

euforia, aceleración de la frecuencia cardiaca y presión sanguínea, altera la

capacidad de regulación de la temperatura del organismo, provoca náuseas,

calambres musculares, visión borrosa y escalofríos.43

De acuerdo con el Estudio de Sustancias Psicoactivas en Bogotá “La mayor prevalencia

de consumo de éxtasis en el último año se registra en el grupo de 18 a 24 años (1.2%), seguido por

los adolescentes con el 0.2%”.44

2.2.6 Popper

Los Nitritos son una clase especial de inhalantes que se utilizan principalmente para

intensificar el placer sexual, entre ellos se encuentra el Popper también conocida

como droga del amor.45 Según la OMS el “Popper” o Nitrito amilo, alifático, “es una

sustancia inhalada volátil que es irritante para la mucosa respiratoria y es un potente vasodilatador.

Se utiliza en medicina para aliviar el dolor de la angina de pecho y el cólico biliar. Se emplea con

fines no médicos (“popper”) momentos antes de alcanzar el orgasmo para potenciar y prolongar el

placer”.46 Los principales efectos que genera su consumo es la estimulación y

vasodilatación, euforia, aumento del libido sexual y distorsión de la percepción de la

realidad.

40 Agencia para sustancias toxicas y el registro de enfermedades, Tomado el 09 de febrero de 2018 https://www.atsdr.cdc.gov/es/phs/es_phs14.html 41 Tomado el 09 de febrero de 2018, https://www.atsdr.cdc.gov/es/phs/es_phs14.html 42 National Institute on Drug Abuse, https://www.drugabuse.gov/es/publicaciones/drugfacts/mdma-extasis 43 Tomado el 09 de febrero de 2018 https://www.drugabuse.gov/es/publicaciones/drugfacts/la-metanfetamina 44 Estudio de consumo de sustancias psicoactivas en Bogotá D.C 2016, Sección III. Resultados: Consumo, Abuso y Dependencia de sustancias Psicoactivas 45 Este nombre se da debido a que provoca una relajación de esfínteres, aumento del libido sexual. Estos efectos convirtieron esta sustancia psicoactiva en una droga popular entre los homosexuales y posteriormente en heterosexuales. 46 OMS Glosario de Términos de Alcohol y Drogas, Obtenido de http://www.who.int/substance_abuse/terminology/lexicon_alcohol_drugs_spanish.pdf



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Según el Estudio, existe una alta percepción de facilidad de acceso de esta

sustancia en el grupo poblacional entre los 18 a 24 años con un 36.2%; En los

grupos de 12 a 17 años, 25 a 34 y 35 a 44 años reflejan porcentajes cercanos al

25%.47

2.2.7 Heroína

Según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, la heroína48 es “una droga adictiva con propiedades analgésicas que se obtiene de la morfina, una sustancia de

origen natural presente en la adormidera de Asia. La heroína pura es un polvo de color blanco. Por

lo general, la que se consigue en la calle es de color blanco parduzco porque está diluida o "cortada"

con impurezas, lo que hace que cada dosis sea distinta”.49 Las vías de administración

utilizadas para su consumo son oral, nasal, intravenosa e intramuscular.

En el corto plazo, su consumo ocasiona “Rush”50 o euforia, enrojecimiento de la piel,

aguda comezón, náuseas, sensación de pesadez en las extremidades superiores e

inferiores y ciclos repetidos de situación de vigilia y adormecimiento. El consumo a

largo plazo provoca colapso de las venas donde se inyecta la droga, infección del

pericardio, neumonía, enfermedades del hígado y riñones, trastornos mentales,

disfunción sexual.51

De acuerdo al estudio desarrollado por el Ministerio de Protección Social y la Oficina

de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, UNODC “El inicio del consumo de

heroína tiende a ocurrir alrededor de los 18 años en esta población, que es la edad que corresponde

a la salida del colegio y la entrada a la universidad; esto puede explicar el gran número de personas

que aparecen como estudiantes universitarios o de carreras técnicas incompletas, pues todos habían

abandonado sus carreras. Los jóvenes entrevistados aseguraban que la deserción estudiantil estaba

directamente ligada al ‘enganche’ con la heroína”52.

2.2.8 LSD/ Tripi

Según la RAE el LSD es una “Sustancia alucinógena que se obtiene de alcaloides presentes

en el cornezuelo del centeno (hongo)”.53 Esta sustancia al pertenecer al grupo de los

47 Estudio de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Bogotá D, C 2016. 48 Nombre químico Diacetilmorfina, diamorfina; hace parte de los alcaloides opiáceos derivados de la adormidera del opio, OMS 49 UNODC, tomado el 09 de febrero de 2018, https://www.unodc.org/pdf/26june05/fs_heroin_S.pdf 50 Entendido como la oleada de placer inmediato después de administrarse ciertas drogas. 51 Instituto Nacional sobre el Abuso de Drogas (NIDA), https://www.drugabuse.gov/es/publicaciones/drugfacts/la-heroina 52 Heroína: Consumo, tratamiento y su relación con el microtráfico en Bogotá y Medellín. Estudio desarrollado en el marco del Convenio suscrito entre el Ministerio de la Protección Social y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, UNODC. 53 Real Academia Española http://dle.rae.es/?id=NdTwE3T



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alucinógenos “induce alteraciones de la percepción, el pensamiento y sensaciones similares a las

provocadas por las psicosis funcionales, pero que no producen una marcada alteración de la

memoria y la orientación que son características de los síndromes orgánicos”.54

Su consumo en el corto plazo provoca 3 momentos: Subida, donde se incrementa

el ritmo cardiaco y la presión arterial; euforia, risa, desinhibición, insomnio; viajes,

producto de las alucinaciones y distorsiones de la realidad (tiempo, espacio,

conciencia y pensamientos); y por último el bajón, en el cual desaparecen los

efectos e inicia el cansancio, fatiga y debilidad corporal.55 A largo plazo,

desencadena episodios de paranoia, crisis de ansiedad y depresión, dificultades en

el sistema cognitivo, trastornos psiquiátricos y flashback.56

3.2.9 Anfetaminas

Según la Organización Mundial de la Salud, las anfetaminas son un “tipo de amina

simpaticomimético con una potente actividad estimulante sobre el sistema nervioso central”.57 La

intoxicación por esta sustancia provoca taquicardia, aumento de la tensión arterial,

escalofríos, anorexia, náuseas, insomnio y alteraciones en el comportamiento del

individuo caracterizado por episodios de agresividad, desconfianza, y psicosis

acompañada de paranoia.58

De acuerdo a la Secretaría Distrital de Educación el consumo de drogas por parte

de estudiantes de colegios distritales, entre 2014 y 2015 se duplicó pasando de

2.494 casos a 5.196.59

2.2.10 Metanfetaminas

Conforme al Instituto Nacional sobre el Abuso de Drogas, la Metanfetamina60 es un

estimulante derivado de la anfetamina, en forma de polvo blanco, cristalino y con

sabor amargo, la cual se puede inhalar, aspirar, inyectar, ingerir o fumar.61

54 OMS Glosario de Términos de Alcohol y Drogas, Obtenido de http://www.who.int/substance_abuse/terminology/lexicon_alcohol_drugs_spanish.pdf 55 Departamento de Salud, http://www.euskadi.eus/informacion/lsd-dietilamida-del-acido-lisergico-adicciones/web01-a3adidro/es/ 56 Consiste en que la persona revive alguna alucinación de las que tuvo durante el “viaje“, es decir el fenómeno aparece en los momentos en los que el sujeto no ha consumido droga. 57 OMS Glosario de Términos de Alcohol y Drogas, Obtenido de http://www.who.int/substance_abuse/terminology/lexicon_alcohol_drugs_spanish.pdf 58 Organización Mundial de la Salud. 59 Tomado el 09 de febrero de 2018 http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-16624127 60 También conocida como “anfeta”, “meta”, “chalk”, “ice”, “cristal” 61 Instituto Nacional sobre el Abuso de Drogas (NIDA https://www.drugabuse.gov/es/publicaciones/serie-de-reportes/abuso-y-adiccion-la-metanfetamina/que-es-la-metanfetamina



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Su consumo provoca aumento de la temperatura corporal, insomnio, ritmo cardiaco,

presión arterial que puede conllevar a un derrame cerebral, incrementa el riesgo de

contraer infecciones como la Hepatitis B y el VIH/SIDA, desencadena episodios de

ansiedad irritabilidad, paranoia intensa y alucinaciones.62

Según el Estudio, los jóvenes entre 18 y 24 años manifiestan que es difícil o

imposible el acceso a esta sustancia psicoactiva.63

62 Instituto Nacional sobre el Abuso de Drogas (NIDA) https://www.drugabuse.gov/es/publicaciones/juventud-latina/informacion-sobre-la-metanfetamina 63 Estudio de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Bogotá D, C 2016 Percepción sobre facilidad de acceso a metanfetaminas.



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3. ANÁLISIS DEL PROBLEMA

La alteración de la consciencia y los efectos posteriores producidos por las

sustancias psicoactivas, inducen al deterioro de la personalidad del individuo,

alterando sus actividades diarias como el trabajo, el estudio y las relaciones sociales

y familiares. Igualmente y en el peor de los casos, conlleva al paciente a involucrarse

en problemas de criminalidad.

Cuando esta práctica es generalizada conlleva a destruir los vínculos

fundamentales de las relaciones aislando al individuo, no solo de su núcleo familiar,

sino también de los centros de interacción donde se produce el tejido social. La

persona involucrada permanentemente en el consumo de SPA es percibida por la

sociedad como un individuo indeseable, peligroso y no apto para mantener vínculos

confiables que permitan la realización de proyectos o el logro de objetivos.

La escisión del individuo de las relaciones sociales lo descontextualiza generando

una ruptura en la sociedad, este fenómeno generalizado se percibe como la

“descomposición social”, que constituye un mal que afecta la sociedad de manera

negativa.

Adicionalmente, el problema genera un conflicto secundario: 1) Mientras el Estado

percibe este problema como un asunto propio de la salud pública que por tanto, se

debe tolerar; 2) muchas personas juzgan esta percepción como una apreciación

“alcahueta”, que no contribuye a generar una solución definitiva, sino que por el

contrario, la fomenta.

Entonces, en el entorno social se observan tres problemas fundamentales: 1) el

daño en la salud del individuo; 2) el deterioro en las relaciones sociales que conlleva

a la descomposición social, y 3) el conflicto entre sociedad y Estado, que genera

perdida de legitimidad y credibilidad en la formulación y ejecución de la política

pública. A estos conflictos se debe añadir el gran problema del narcotráfico, que,

por su dimensión socioeconómica y jurídica, no es objeto del presente estudio; sin

embargo, será tenido en cuenta solamente como variable del problema por su

incidencia como factor reproductor del fenómeno.



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Este último, se deriva de la relación del fenómeno con la institucionalidad y el

ordenamiento jurídico del Estado; en esta dimensión el problema adquiere una

naturaleza mucho más compleja. En su acción contra este fenómeno, resultan

afectados derechos fundamentales que se ratificaron por Colombia al adoptar la

Declaración de los Derechos Humanos, razón por la cual dichos derechos entran a

formar parte del bloque de constitucionalidad siendo de obligatorio cumplimiento por

parte de Colombia. Esta situación se analizará independientemente de la

problemática social generada, pues, en el núcleo del conflicto se genera una

dinámica que confronta los derechos de los consumidores con la responsabilidad

que tiene el Estado para combatir el fenómeno y la criminalidad que del mismo se

deriva,64 generando una dialéctica, al parecer irresoluble.

3.1 ANÁLISIS DEL PROBLEMA EN EL ENTORNO SOCIAL

3.1.1 Factores Megaestatales

A grandes rasgos, a nivel mundial la crisis económica ha generado disminución del

comercio internacional, fuerte desaceleración de las exportaciones, recesión global,

disminución de los ingresos por turismo, caída del precio de los bienes primarios, la

disminución de los flujos de inversión extranjera y disminución del PIB.

Está crisis ha tenido repercusiones multiplicadoras en América Latina, más

específicamente en lo concerniente al problema del desempleo el documento “La

actual crisis económica mundial: Oportunidades y desafíos para el desarrollo de

América Latina” señala que “La tasa de desempleo puede elevarse a niveles cercanos al 9% y

esto traerá aparejado además un aumento de la informalidad. Ambas cosas producirán un aumento

de los niveles de pobreza”65, a este 9% se debe sumar la inflación y los efectos de las

crisis nacionales, lo que genera un efecto negativo en el desempleo y la calidad de

vida. Lo anterior, se puede relacionar como uno de los factores globales que inciden

en el uso y comercialización de sustancias psicoactivas por parte de los jóvenes, en

la medida que al aumentar los índices de desempleo y pobreza algunos de los

segmentos de la población juvenil, principalmente aquellos que se encuentran en

64 Ver la entrada “ANALISIS DEL PROBLEMA A PARTIR DE LAS CONDICIONES JURÍDICAS”. 65 Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, “La actual crisis económica mundial: oportunidades y desafíos para el desarrollo de

América Latina”. Clase magistral de inauguración año académico 2009.



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entornos donde predomina la inseguridad y delincuencia, buscan alternativas para

percibir ingresos entre las cuales se encuentra el tráfico de drogas.

Desde el punto de vista psicológico la crisis mundial genera inestabilidad emocional,

por la no satisfacción de necesidades y deseos (creados por el mismo sistema) del

individuo, máxime si se tiene en cuenta que se han perdido las posibilidades de

realizar el “sueño americano”. De otra parte, la cultura del narcotráfico sembró en la

juventud colombiana los valores de dinero fácil y satisfacción rápida de necesidades

suntuosas, creando un estilo de vida distanciado de los valores tradicionales cuya

base consiste en estudiar para obtener un trabajo bien remunerado, que permitirá

alcanzar los objetivos económicos y el bienestar familiar; sin embargo, el desempleo

constituye una limitación para cumplir este objetivo.

Todos estos elementos exógenos y endógenos son determinantes de las causas de

la problemática en estudio. La descomposición del problema desde sus orígenes

hasta su tratamiento actual permite avizorar los diferentes componentes y

elementos que interfieren en su dinámica. En el mapa del conflicto se incluyen todos

los factores y actores que conllevan a la aparición de la problemática, lo mismo que

las reacciones de otros actores, tales como el estado y la sociedad.

La globalización, la transculturización y el tráfico de drogas son componentes

originados en “factores mega estatales” que se producen por la dinámica del

sistema económico mundial (caso globalización), por la acción humana y la

criminalidad. En términos de complejidad estos factores constituyen un sistema que

no se puede analizar de manera independiente, sino que sus propiedades se deben

examinar de forma global e integrada, pues, desde este punto de vista sistémico es

posible comprender su funcionamiento y no sólo como la simple suma de sus partes.

Dada la complejidad de la problemática sus efectos socioeconómicos perjudican de

manera indeterminada los valores, la idiosincrasia y la vida de las personas.

La transculturización está definida como la "Recepción por un pueblo o grupo social de

formas de cultura procedentes de otro, que sustituyen de un modo más o menos completo a las

propias" (RAE, 2011), lo que significa que la población objeto asimila y hace suyas

“formas de cultura”, es decir, se apropia de algunas costumbres y tradiciones de

otras culturas o naciones, las cuales le llegan mediante la globalización. Es el caso

de las sustancias psicoactivas, cuya dinámica en Colombia tiene su fomento en la

cultura hippie de EEUU. Igualmente y en el marco de la contracultura, las nuevas

costumbres (vicios) y formas de consumo llegan al país mediante la globalización

de las comunicaciones y la Internet se ha constituido en un medio por el cual se



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propagan con rapidez. Por otra parte, el narcotráfico se encarga de ponerlas en los

mercados locales garantizando de esta manera la satisfacción de la demanda.

Gráfico 1

Mapa del conflicto – Consumo SPA

Fuente: Elaboración Subdirección Evaluación de Política Pública, Contraloría de Bogotá

3.1.2 Efectos multifactoriales

El consumo de sustancias psicoactivas proviene de la dinámica antes expuesta,

pero igualmente, se canaliza dentro de la sociedad colombiana originando

consecuencias negativas. Se identifican por lo menos seis efectos negativos: crisis

familiar, desempleo, pérdida de capacidad cognitiva, pérdida de capacidad laboral,

criminalidad y descomposición social, aunque en realidad la última se produce por

el agregado de las anteriores, tanto en el individuo como en la colectividad.

Toda vez que la trascendencia nociva del consumo de sustancias psicoactivas se

manifiesta consolidada en la descomposición social, es evidente que el problema

adquiere una característica estructural, pues no solo sus causas son integrales, sino

también sus efectos. Esta particularidad nos permite determinar la magnitud del

problema, a lo que hay que agregar su incidencia trasnacional.



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Como nexo perceptible entre la globalización y el país, en Colombia existe el

fenómeno denominado “turismo de drogas”, que se constituye en una de las

problemáticas latentes porque desvía la actividad turística centrándola en el

consumo de drogas e incrementando la demanda, lo que contribuye notablemente

a la reproducción del problema.

Según la infografía titulada “Sexo y drogas: un paquete turístico en Medellín”,66 debido a la

arraigada concepción sobre el narcotráfico y el consecuente menudeo o microtráfico

de sustancias psicoactivas, Medellín es una de las ciudades con más demanda de

narcoturismo en el país. En todo el país el medio más utilizado para iniciar el turismo

de drogas es a través de la Internet donde grupos delincuenciales ofrecen servicios

de turismo de droga; lo que significa, distribución y comercialización de

estupefacientes como parte del paquete turístico. De otra parte, el “voz a voz” como

medio de información también juega un papel importante para escoger los lugares

turísticos con destinación al consumo de sustancias psicoactivas. Las personas

inmersas en esta dinámica suelen ser taxistas, botones, recepcionistas, vendedores

y dueños de establecimientos nocturnos quienes facilitan la información y la

comunicación entre el turista y el expendedor de drogas. Lo anterior, sustentado por

el representante de las Naciones Unidas en Colombia Bo Tathiansen quien señala

que los traficantes de drogas obtienen beneficios “por un sector hotelero informal con

taxistas, empleados y vigilantes que orientan al turista en el consumo de drogas”67

De igual manera, es preocupante el hecho de que esta problemática está

estrechamente relacionada con el turismo y/o explotación sexual, en el cual los

NNA, en la mayoría de los casos son inducidos u obligados a consumir drogas,

vulnerando su derecho a la vida, salud, integridad y desarrollo integral como

personas.

Este fenómeno no solo afecta la percepción de Colombia en el resto del mundo;

sino también obstaculiza las intervenciones encaminadas a la disminución del

tráfico de estupefacientes, pues, al persistir la demanda de drogas por parte de

extranjeros, la oferta sigue una tendencia creciente. De la misma manera, la

subcultura de este estilo de vida se multiplica de generación en generación

originando antivalores y grandes cambios en las características de nuestra

sociedad.

66 Obtenido en http://especiales.semana.com/especiales/medellin-narcoturismo/ 67 Tomado el 23 de mayo de 2018 de https://www.noticiasrcn.com/nacional-regiones-centro/medellin-ciudad-del-narcoturismo-segun-

onu



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Como se expuso en el aparte anterior, la dinámica conjunta que se produce entre la

globalización, la transculturización y el tráfico de drogas, origina un sistema que

conlleva a generar en la sociedad un problema estructural, el cual a su vez, influye

de manera directa o indirecta en: 1) la vida de las familias afectando sus relaciones,

sus ingresos, o su desarrollo, ya sea individual o social, 2) en el desarrollo social del

país, en cuanto la juventud se torna parasitaria, improductiva y enfermiza,

ocasionando un carga para el Estado, no solo por el efecto negativo en la salubridad

pública, sino por el fomento de la criminalidad que suscita el narcotráfico.

La crisis familiar: el deterioro en la vida familiar se produce por la descomposición

las personas que consumen sustancias psicoactivas, quienes, en lugar de aportar

al crecimiento familiar, se constituyen en una carga para sus parientes; a menudo

en una carga tóxica, porque el dependiente de SPA demanda dinero

constantemente o substrae los objetos de su casa para venderlos a reducidores y

obtener dinero para comprar su vicio. El dependiente de SPA tiene que ser

mantenido por sus padres, quienes además en muchos casos deben soportar sus

agresiones; esta situación conlleva a desestabilizar la familia, a generar pobreza y

violencia intrafamiliar.

El desempleo es el segundo efecto multifactorial. Radica en el hecho que el

dependiente no accede fácilmente a los puestos de trabajo, en primer lugar por su

propia desidia, pues no quiere estudiar ni trabajar, en segundo, porque no pasa

fácilmente las entrevistas al no desarrollar las competencias laborales o por su baja

escolaridad, y existe un tercer estadio, quienes poseen un trabajo, pero su

dependencia reduce el rendimiento o los induce a delinquir para mantener su vicio,

lo que finalmente termina por llevarlos al desempleo.

Pérdida de capacidad cognitiva y laboral: este factor es muy relevante porque

detiene al individuo dependiente en su crecimiento personal y desarrollo social. Las

sustancias psicoactivas reducen las posibilidades de aprendizaje, es el caso de la

marihuana, quizá la que presenta más alto consumo, un estudio, realizado en Nueva

Zelanda, concluye que “los consumidores frecuentes de marihuana muestran una disminución

en su memoria, concentración y capacidad mental en comparación con el resto de las personas,

pero estos problemas son más pronunciados en aquellos que iniciaron el consumo desde

adolescentes”, máxime si se tiene en cuenta que en los NNA el cerebro se encuentra

en formación y la inteligencia en su momento de afianzamiento, por lo que el daño

es doble e irreparable. En este sentido el doctor Jeffrey Brosco, profesor de pediatría

en la Escuela de Medicina de la Universidad de Miami, afirmó que “En el cerebro que

se está desarrollando, las neuronas están creciendo y cambiando, las sinapsis (conexiones



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neuronales) se están formando”,68 lo que conlleva a producir una generación de

individuos incapaces de desarrollar su capacidad cognitiva, adicionalmente, se

vuelven disfuncionales para confrontar los problemas de la vida y aportarle a la

sociedad. Estos individuos no son productivos, pues presentan serias alteraciones

que impiden el aprendizaje académico y su desempeño normal dentro de la

sociedad, pues el consumo de sustancias psicoactivas tiene un efecto negativo en

el cerebro conllevando “a la disminución del Coeficiente Intelectual en los consumidores

habituales”.69

La criminalidad: en una etapa más avanzada, cuando el NNA dependiente, pierde

los vínculos familiares; o sin perderlos, es aislado económicamente, queda en alto

riesgo de asumir comportamientos antijurídicos para sostener el vicio y satisfacer

sus necesidades. En Colombia "El estudio nacional entre adolescentes infractores de la ley

penal mostró que un 63 % consumió marihuana en el último año, el 40 % pepas de alguna clase y

un 30 % cocaína", el documento afirma posteriormente que “41 % de los sujetos cometieron

el delito bajo efectos de marihuana; 27 % bajo los efectos del alcohol; y 26 % para comprar drogas”.70

Adicionalmente, es necesario tener en cuenta que la demanda de SPA aumenta el

narcotráfico, a mayor demanda mayor narcotráfico y a mayor narcotráfico mayor

criminalidad, esta hipótesis no requiere demostración porque ya está demostrada

su relación directa y constituye un hecho notorio en la historia de la criminalidad en

el mundo. Por tanto, la criminalidad no solamente se produce por el consumo, sino

también por la demanda cuya actividad económica alimenta a las mafias y a los

grupos criminales.

Descomposición social: el impacto estructural de todos los anteriores factores

deterioran lentamente la sociedad, generando altos costos sociales para la

comunidad. La degradación social ataca la cultura cívica, las buenas costumbres,

los valores de sana convivencia, entre otros, originando un estilo de vida basado en

los antivalores, en mínimo esfuerzo y el éxito basado en el dinero fácil y rápido. En

otros casos el dependiente, cuando entra en una fase superior sufre cambios

intensos: comienza a desvanecerse su identidad, deteriora su propia motivación,

pierde su escala de valores, deja de trazarse objetivos y entra en el abandono de

su cuidado personal, lo que altera sus relaciones sociales y puede llevarlo a

convertirse en habitante de calle.

68 http://cnnespanol.cnn.com/2012/08/28/el-consumo-de-marihuana-reduce-la-inteligencia-segun-un-estudio/ 69 https://medicalxpress.com/news/2012-08-adolescent-pot-mental-deficits.html 70 https://www.elespectador.com/noticias/salud/consumo-de-drogas-directamente-relacionado-delincuencia-articulo-542344



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3.2 DINÁMICAS DEL CONFLICTO

La actividad del consumidor de sustancias psicoactivas presenta dos facetas: una activa cuando actúa como auto-proveedor de sus propios requerimientos para satisfacer su dependencia, en esta faceta puede incurrir en conductas criminales o en rompimiento de las pautas y valores sociales aun en contra de su círculo familiar más cercano originando conflicto social; la segunda, es una conducta pasiva que se presenta cuando el consumidor se encuentra en pleno uso de una sustancias psicoactivas, en este estado a menudo el individuo pierde su dignidad por el estado alterado de la conciencia, dependiendo de la sustancia su comportamiento puede ser irritado o pacífico. Estos comportamientos dificultan la comunicación del consumidor con el resto de individuos generando una dinámica que exaspera el conflicto por la existencia de una serie de problemas contingentes y específicos que incrementan la complejidad de la problemática. En este sentido y siguiendo a Filley (1989)71 se reconocen las siguientes condiciones que alimentan estos conflictos:

1. Barreras de comunicación: si bien al interior de esta comunidad existe un

lenguaje consensuado que dio lugar a la aparición de una jerga, ésta no es coherente con el lenguaje común, ni con el lenguaje convencional de las autoridades, que intenta mantener el orden público, ni con la sociedad civil. La diferencia de lenguajes impide la comunicación y por tanto el compromiso para acceder a soluciones negociadas.

2. Dependencia: la dependencia, no solo de la droga, sino que el consumidor de sustancias psicoactivas puede fácilmente ser reclutado por las bandas criminales para, de esta manera, convertirse en actor que alimenta el conflicto.

3. Diferenciación de la organización: el consumidor de sustancias psicoactivas no tiene ni pertenece a una organización propia, ellos son simples adictos indefensos, actores pasivos; pero para las organizaciones de traficantes, son clientes necesarios para que funcione la organización del narcotráfico. Por tanto, coexisten como un actor más, entre diversas formas de organización e intereses.

4. Regulaciones comportamentales: dado que las anteriores organizaciones, cohabitan con intereses diferentes, chocan entre sí alimentando el conflicto. Aunque se identifica el dominio y control que ejercen las bandas organizadas sobre el consumidor, quien funge como el sujeto subordinado.

5. Conflictos previos no resueltos: el consumidor de sustancias psicoactivas está abstraído en un conflicto de segunda generación, pues su condición

71 “Solución de conflictos interpersonales”. Trillas. México.



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indigente es una consecuencia de conflictos de primera generación que previamente se han desatado sobre su existencia en otros espacios: familiar, escolar, laboral, entre otros. Lo que significa que es necesario resolver los conflictos iniciales para encontrar una salida al conflicto resultante.

Esta colectividad de individuos dependientes, en su calidad de consumidores de sustancias psicoactivas, se complejiza porque: 1) no constituye en sí una organización unitaria representada por un individuo con quien se pueda llegar a una conciliación, 2) las causas son personales, cada individuo tiene su propia historia y sufre sus propias consecuencias, 3) los efectos psicosociales son igualmente diferentes. Por tanto, cada individuo aborda el conflicto de manera diferente generando reacciones diversas, tanto a nivel individual como colectivo, lo que dificulta la formulación de una solución colectiva.

Respecto a la conducta de los diferentes actores, Acosta (2010)72 identifica la presencia de las siguientes actitudes, según se acepte o se niegue, la situación de habitante del consumidor de sustancias psicoactivas:

1. Superación: el consumidor reconoce su condición y acepta la rehabilitación. 2. Ventaja: las organizaciones narcotraficantes sacan provecho de la

criminalidad y la venta de drogas. 3. Negación: no se reconoce la existencia del problema, es la situación más

generalizada, pues para el consumidor de sustancias psicoactivas éste es su estilo de vida, donde se siente cómodo; mientras que el estado lo acepta al reconocerle la dosis mínima dentro del derecho al libre desarrollo de la personalidad.73

4. Evasión: el estado reconoce el conflicto, al trazar los lineamiento de una política pública para el problema de sustancias psicoactivas, pero elude la búsqueda de una solución definitiva; de otra parte, los consumidores y traficantes, no están interesados en resolver el problema, sino que luchan por conservar dichos valores.

Todos los anteriores factores, junto con los factores jurídicos y la dinámica del mercado crean un paradigma mayor, desde donde se debe percibir el problema para lograr mayor objetividad en la formulación de una política pública efectiva y pertinente con la realidad de la situación. En consecuencia y para dilucidar la situación auténtica, a continuación se analiza el problema a partir de las condiciones jurídicas.

72 Acosta León, Amelia. “Conflicto, medios alternos y pensamiento complejo en México”. Ed. Historia y pensamiento social. Universidad Juárez Autónoma Tabasco. México, 2010. 73 Desde 2013 y por orden de la Corte Constitucional el Estado está obligado a formular una política pública para atender la problemática.



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3.3 COMPORTAMIENTO DE LA PRODUCCIÓN

La lucha contra el tráfico de drogas a nivel nacional e internacional tiene como

elemento fundamental la identificación de los precursores químicos. Un precursor

químico es una sustancia química que se vuelve ilícita en el momento que es

utilizada de manera ilícita para producir sustancias psicoactivas ilegales. Estas

sustancias están plenamente identificadas, registradas y prohibidas para facilitar la

lucha contra el narcotráfico y tipificar el delito.

Los productores de estupefacientes para eludir la Ley y los controles cada día

cambian los precursores por otros no registrados ni tipificados en la Ley; esta

actividad transformadora va produciendo nuevas sustancias que por su alta

diversidad a menudo transitan sin ser detectadas. Desde hace muchos años el LSD

se trafica en pequeños cartones de medio centímetro cuadrado, que a simple vista

parece una cartulina de colores, prácticamente imposible de detectar.

Esta estrategia constituye un mecanismo efectivo para eludir los controles de las

autoridades, impedir la judicialización y generar impunidad; igualmente y por la

confianza que genera, este método alimenta el mercado de manera efectiva

llegando al consumidor con seguridad. Entre las drogas más extrañas el periódico

“El Norte de Castilla”, nos ilustra con lo siguiente: el Shabú, o “la droga de los

pobres”, Krokodil, la famosa “droga caníbal”, el Jenkem, “consiste en inhalar los

gases de las heces humanas, (…) era el recurso de los niños africanos para

'colocarse', entre otras sustancias psicoactivas ocultas como “la muerte gris”, recién

salida al mercado en Colombia.

El mercado de las drogas se caracteriza por su oculto y extraño comportamiento,

pues muchas veces el vendedor (jibaro) no sabe lo que está vendiendo, ni el

comprador sabe lo que está comprando. Una simple “pepa” puede ser cualquiera

de las sustancias antes mencionadas una ketamina, anfetamina, LSD,

metanfetamina, 2CB o la mezcla de éstas. Sin saberlo, se puede estar comprando

una sustancia que produce la muerte.



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3.4 ANÁLISIS DEL PROBLEMA A PARTIR DE LAS CONDICIONES JURÍDICAS

En el siguiente mapa se concentran las diferentes variables jurídicas en lo relativo

a normas, derechos otorgados por la jurisprudencia, las variables económicas de

oferta y demanda, lo mismo que los actores comprometidos en el conflicto del

consumo de sustancias psicoactivas. El proceso de retroalimentación muestra las

diferentes variables y factores que intervienen para finalmente reproducir y

fortalecer la problemática.

Gráfico 2 Mapa del conflicto – Condiciones Jurídicas


La lucha contra las drogas es vista desde dos perceptivas: 1) el consumo que

conlleva a la demanda y 2) la producción de grandes utilidades que tiene como

derivación la oferta. Estas dos variables las identificamos en el centro del anterior

mapa del conflicto. Aunque son las polarizaciones del problema, juntas son

interpretadas desde el punto de vista jurídico:

1. En el caso del consumidor la jurisprudencia reconoce la protección del

derecho al libre desarrollo de la personalidad, como derecho fundamental, y

a la dosis mínima, como derecho legal (Ley 30 de 1986), es evidente que se

produce una tolerancia a la dependencia y por supuesto unas libertades

lícitas que aprovecha el consumidor para mantenerse abiertamente en el

consumo de sustancias psicoactivas; de esta manera se genera un entorno



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social tolerante y disipado, la consecuencia de una vida en este contexto

conlleva a la incorporación de una mayor dependencia y la vinculación

temprana de NNA al consumo; sin duda el impacto final promueve la

degradación social.

2. En el caso del expendedor (oferta) la Ley lucha contra esta actividad, pero al

momento de judicializar a los individuos presuntamente responsables se

encuentra con algunas limitaciones originadas en las garantías que les

otorga la Ley, tales como las rigurosas formalidades en la captura, la calidad

de las pruebas (pues la duda favorece al indiciado) y de otra parte, el juez se

encuentra a menudo con hacinamiento carcelario por lo que tiene que darle

la casa por cárcel al condenado, quien abusa de esta garantía y con

frecuencia sale nuevamente a delinquir. A lo anterior es necesario agregar la

corrupción que se presenta en la Rama Judicial, lo que impide que se

terminen satisfactoriamente los procesos de judicialización generando casos

de impunidad. En consecuencia, la lucha contra el flagelo del narcotráfico no

alcanza sus objetivos para reducir la venta de sustancias psicoactivas, sino

que por el contrario la impunidad genera una reproducción del fenómeno

aumentando su expansión y por tanto, dinamizando su mercado.

De conformidad con lo antes expuesto, tanto el consumo como la producción, así

como la oferta y demanda, se manifiestan en la confrontación entre el control

institucional versus la acción delictiva, donde los mismos delincuentes alegan el

derecho a la dosis mínima y a la dosis de “restitución” (para días posteriores), lo que

genera, en algunos casos de menudeo, incertidumbre para determinar cuál es la

cantidad de SPA permitido para transportar. Igualmente, no tienen contradictores

contundentes, sino que juntos fenómenos conviven en virtud de la tolerancia y

libertad lícita originando entre ambos un fenómeno de mayor impacto que expande

y mantiene vigente el mercado. En síntesis, la oferta y la demanda activan el

mercado, el cual a su vez se dinamiza por la coexistencia de la tolerancia y

libertades lícitas; esta constante retroalimentación recicla el proceso, impulsando la

reproducción y fortalecimiento de la problemática. Así, el fenómeno se identifica y

contextualiza dentro de un círculo vicioso, que cada vez es acrecentado y

retroalimentado, lo que tiene como consecuencia su inevitable reproducción y

expansión.



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4. EVALUACIÓN A LA POLÍTICA PÚBLICA

La política pública es una herramienta técnico-administrativa de alto nivel jerárquico

y funcional, para ejecutarla y hacerla realidad requiere ser desagregada en diversos

componentes, tales como normas, planes, programas o proyectos. La formulación

de la política pública determina cómo serán dichos componentes y cuál será su

efecto en el ámbito social. La política pública, junto con sus ejecutores

institucionales y componentes, configuran un sistema único y especializado en la

temática del problema que pretende resolver. En el Distrito Capital este sistema está

conformado por:

1. El Decreto 691 de 2011, mediante el cual se define la política pública de SPA.

2. El Consejo Distrital de Estupefacientes.

3. El Plan de Acción.

4. Las instituciones distritales, en su calidad de ejecutoras del Plan de Acción.

Las políticas públicas se ejecutan mediante las acciones derivadas de la gestión

pública de las entidades. Así mismo, el Plan de Acción traduce la política pública en

asignación de recursos y responsabilidades, para ejecutar un conjunto de

actividades y metas sobre la población objeto con el propósito de resolver la

problemática. En consecuencia, el Plan de Acción termina por direccionar la gestión

pública de las entidades ejecutoras. Por esa razón, es de vital importancia evaluar

la formulación del Plan de Acción.

La evaluación a la política pública “de prevención y atención del consumo y la

prevención de la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas en Bogotá D.C.”

se realiza mediante el examen a los siguientes componentes: 1) evaluación a la

formulación, diseño y estructura de la política pública, 2) Análisis a las actas del

Consejo Distrital de Estupefacientes, 3) evaluación a la formulación del Plan de

Acción, y 4) evaluación a la ejecución del plan acción desde donde se perciben los

resultados y el impacto de las gestión pública en la población objeto. Es la

correlación y coordinación eficiente de estos cuatro componentes, lo que garantiza

el éxito de la política pública o, por lo menos, la reducción de la problemática social

que intenta resolver.



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En este marco y como criterio principal de esta evaluación, es importante recordar

que una política pública será efectiva y estará bien diseñada si está orientada a

cambiar los valores y costumbres de las personas, para que el problema, al ser

eliminado de la cultura, no se vuelva a repetir en el espectro social. Cuando la

política pública no tiene esa orientación, lo más probable es que el problema no sea

resuelto de manera definitiva, sino que en el mejor de los casos, se contrarreste

parcialmente mediante la inversión de muchos esfuerzos y recursos. Esta última

estrategia no es plausible porque no logra resolver el problema; pues este se

mantiene vigente con tendencia a mutar para sobrevivir, incrementando el conflicto.

Es decir, si se lograra cambiar la dependencia (como valor social y costumbre

individual) a las sustancias psicoactivas, la demanda desaparece y por tanto, la

oferta también; el problema sería resuelto. Pero si se contrarresta forzosamente sin

lograr su exterminio, el problema se reproduce, haciéndose cada vez más

impetuoso y en consecuencia, más difícil de combatir.

4.1 EVALUACIÓN A LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA

En primer lugar el Decreto Distrital 691 de 2011 que contiene la política pública en

ninguna de sus partes identifica ni define el problema social del consumo de

sustancias psicoactivas en Bogotá. Dado que el nombre de la política pública es

extenso porque incluye diversos elementos tales como: 1) prevención y atención del

consumo y 2) la prevención de la vinculación a la oferta, es evidente que la

identificación del problema debería definir cómo se relacionan estos elementos,

cuáles son sus causas, cuáles sus efectos y el impacto en la sociedad a mediano y

largo plazo. Nada de esto está definido, por lo que es imposible diseñar una política

pública puesto que no se sabe hacia dónde se deben dirigir las acciones y los

recursos.

Ahora, el objetivo general de la política pública consiste en “Establecer las directrices

para el abordaje integral, articulado y continuo del fenómeno del consumo y la prevención a la

vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas reconociendo las múltiples manifestaciones del

fenómeno y la diversidad poblacional y cultural que caracteriza al Distrito Capital”.74 Nótese el

verbo recto “establecer” y su complemento, “…las directrices para el abordaje integral,

articulado y continuo del fenómeno del consumo...”; es evidente que cuando se limita la

acción a “establecer las directrices”, se está todavía en una etapa de planeación,

74 Artículo 2°, Decreto Distrital 691 de 2011.



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una fase previa a la ejecución de recursos para acometer el problema. Es

indiscutible, en este caso, que no existe aun la intensión certera de atacar el

problema. En esa situación preliminar se encuentra la política pública objeto de la

presente evaluación.

Al analizar la estructura de la política pública se encuentra que es muy general,

prácticamente se disipa por su falta de precisión y enfoque, por ejemplo el “Artículo

6º. Eje Estructural. Fortalecimiento y/o desarrollo de potencialidades para la vida”, es muy amplio

en el sentido de que la vida tiene muchas dimensiones dado que su característica

natural es la universalidad, lo que impide determinar qué es lo que en realidad

propone este eje; igualmente, el “Artículo 10º. Eje Estructural. Resignificación del consumo y

la vinculación a la oferta de alcohol, tabaco y otras sustancias psicoactivas”, no manifiesta cuál

es el significado que se le quiere dar a esta iniciativa, no expresa cuál es la nueva

concepción frente al consumo de sustancias psicoactivas; nótese que no suspende

la idea del consumo, sino que se le quiere dar otro valor, manteniendo el consumo

en la práctica, lo que no cambia la situación real, por el contrario, lo puede agravar

porque la “resignificación” puede otorgarle un significando inofensivo. De otra parte,

no se sabe si el nuevo significado está orientado al consumidor, o por el contrario,

a cambiar la concepción del resto de la sociedad, de quienes lo reprochan. Esas

confusiones impiden determinar qué es lo que realmente se quiere, cuál es la

sociedad que queremos, generando escollos en la formulación y ejecución del Plan

de Acción.

4.2 ANÁLISIS A LAS ACTAS DEL CONSEJO DISTRITAL DE ESTUPEFACIENTES

El Consejo Distrital de Estupefacientes fue creado por el Decreto Distrital 691 de

2011 para adoptar la política pública de prevención y atención del consumidor y la

prevención de la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas en Bogotá. La

ejecución de esta política pública es transversal a todas las entidades del Distrito

Capital.

Refiriéndose a la gestión de 2015, la Secretaria de Integración Social manifiesta

que:

“Las acciones fueron desarticuladas, repetidas, indirectas, las SDI planteó un diseño piloto

de herramientas metodológicas para prevención, la SDS contrató un estudio de sustancias

psicoactivas en Bogotá y puso en funcionamiento la estrategia CAMAD; se hicieron algunas



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mesas locales, que fueron acciones esporádicas, la SDE con la estrategia RIO;

desafortunadamente todo ha sido desarticulado y fraccionado”75

Esta intervención deja ver claramente la situación en que se encontraba el

fenómeno del consumo de sustancias psicoactivas en Bogotá a principios de 2015.

Es evidente que la actividad administrativa no estaba unificada y carecía de un plan

operativo que aunara las acciones de cada entidad. Es evidente que la estrategia

del CAMAD no surgió como una estrategia derivada de la experiencia anterior ni del

conocimiento de la problemática, sino que también constituyó un modelo fortuito

para atacar un problema del que se tenía poca información. Posteriormente,

concluye el acta con dos compromisos exclusivamente administrativos, tales como,

elaborar el Plan de Acción y elaborar un estudio de caracterización territorial.

Después de esta fecha el consejo no volvió a sesionar en 2016,76 lo que da cuenta

de la falta de interés en la problemática, máxime si se tiene en cuenta que, a la

fecha de esa reunión, no se disponía de un Plan Operativo, ni de ninguna otra

herramienta de gestión y control, que permitiera dar inicio a la gestión y aplicación

de los recursos públicos.

El 27 de Abril de 2017, el Consejo Distrital de Estupefacientes se vuelve a reunir

con el propósito de “socializar, validar y aprobar el Plan de Acción de la Política Pública de

Prevención y Atención del Consumo y la Prevención de la Vinculación a la Oferta de SPA en Bogotá”.

Sin embargo, la sesión se levanta por falta de asistencia de la mayoría de delegados

de las entidades gestoras.77 El 3 de Mayo del mismo año, el Consejo Distrital de

Estupefacientes se vuelve a reunir para aprobar el Plan, pero la aprobación no se

logra porque se considera que se deben realizar ajustes de conformidad con las

acciones específicas que cumple cada entidad y de acuerdo con el presupuesto que

ejecutan para tal fin. Los compromisos concluyentes están orientados a cumplir tal

propósito.

Posteriormente, el 12 de Junio de 2017, el Consejo Distrital de Estupefacientes se

vuelve a reunir, pero, la presidente del Consejo anuncia que la Resolución 009 de

2016 modificó la titularidad de la presidencia, la cual quedó en cabeza de la

Secretaría de Seguridad Convivencia y Justicia, razón por la cual no se puede

aprobar el plan. Igualmente, los delegados se quejaron de que fueron convocados

sin que exista posibilidad de delegación y sin normatividad que la soporte. En

consecuencia, la reunión concluye en que “se realizará la revisión jurídica de ambos

75 Consejo Distrital de Estupefacientes, Acta (sin número) de 29/03/2016. 76 De conformidad con la información allegada por la Secretaría del Consejo Distrital de Estupefacientes. 77 Acta de la misma fecha.



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Decretos Distritales, esperando ajustar una nueva normatividad que regule el espacio distrital y

permita avalar el Plan de Acción…”

Es decir, que un año y tres meses después del pronunciamiento de la Secretaria de

Integración Social, no se había aprobado el Plan de Acción.

El 8 de junio de 2017, el Consejo Distrital de Estupefacientes se vuelve a reunir y

abre la sesión con la noticia de que el Decreto que se debería justar y que “estaba a

cargo de (…) la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, queda postergado para la

próxima sesión en cuanta (sic) que dicho decreto está en proceso de aprobación y firmas”. A

continuación se hace una presentación del Plan de Acción de la Política Pública de

Prevención y Atención del Consumo y la Prevención de la Vinculación a la Oferta

de SPA en Bogotá D. C. 2016-2020, donde se destacan tres acciones a las que se

le asignan los siguientes presupuestos:

Acción 1.1: Implementar el programa escolarizado de prevención al consumo de

Drogas y la Evidencia de prevención del consumo de sustancias psicoactivas en

46 instituciones educativas distritales y énfasis en 9 IED.

Tabla 1

PRESUPUESTO PLAN DE ACCIÓN - 2017

En millones de pesos

Sector responsable

Presupuesto 2017-2020

SDS $ 9.591.0

SED $ 9.210.1

POLICIA $ 3.216.4

ICBF $ 1.762.1

SCJ $ 3.840.0

TOTAL $ 27.619.8

Finalmente, en esta misma fecha, el plan es aprobado con el compromiso de

adoptar un mecanismo de medición a cargo de la Secretaría de Planeación. El Plan

es aprobado por unanimidad en la totalidad de su texto, que “contiene acciones

específicas para el abordaje integral, articulado y continuo del fenómeno del consumo y la prevención

de la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas, reconociendo las múltiples manifestaciones



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del fenómeno y la diversidad poblacional y cultural que caracteriza al Distrito Capital, teniendo en

cuenta los recursos existentes, recursos financieros definidos para la ejecución”.78

4.3 ANÁLISIS A LA FORMULACIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN

El Plan de Acción es un calco de la política pública, copia su mismo diseño y

estructura, y por tanto, sus mismas deficiencias. El plan aprobado presenta una

estructura conformada por ejes, objetivos, metas, indicador y actividades. Estos

componentes, desde el punto de vista técnico, deben ser coherentes unos con otros

y especialmente enfocarse en la solución o atención a la problemática del consumo

de sustancias psicoactivas. A continuación se realiza el análisis a la formulación del

plan, en los siguientes términos:

4.3.1 EJE 1: Fortalecimiento y/o desarrollo de potencialidades para la vida

Objetivo 1: Fortalecer y/o desarrollar potencialidades en los diferentes escenarios de la vida cotidiana, con énfasis en familia y comunidad, que permita a los ciudadanos y las ciudadanas, prevenir y afrontar el consumo, y prevenir la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas.

Meta: Implementar en los sectores del Distrito Capital un documento de directrices distritales de prevención integral del consumo de sustancias psicoactivas en colegios, familias, comunidad y sistema de responsabilidad penal para adolescentes (SRPA), desde el enfoque poblacional y diferencial.

Actividad 1: Desarrollo de mesas de trabajo sectoriales e intersectoriales para socialización de diagnósticos, protocolos o lineamientos relacionados con la construcción de lineamientos.

Actividad 2: Establecimientos de acciones para la definición y formulación de los lineamientos según los grupos poblaciones/cursos de vida priorizados.

Actividad 3:

78 Acta (sin número) de Noviembre 8 de 2017.



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Construcción de documento con lineamientos formulados, socializados y validados.

Observaciones

Para este primer eje se evidencia que no hay focalización directa sobre la

problemática. La meta “implementar (…) un documento de directrices” no constituye

un propósito manifiesto, claro y medible, que tenga consecuencias positivas en la

solución del problema; pues, no se implementa un documento, sino que se ponen

en marcha un conjunto de acciones precisas y previamente formuladas de

conformidad con un diagnóstico e identificación de la problemática. Si bien se

formulan dos indicadores para esta meta:

"No. de documentos de directrices de prevención distrital con implementación en el 100%

de los sectores Distrito Capital que hacen parte del Consejo Distrital de Estupefacientes

No. De sectores vinculados/ No. De sectores programados"

Ninguno de estos indicadores está relacionado directamente con la cantidad de

personas atendidas. Se deduce que las actividades hacen referencia a procesos

parciales o intermedios, por lo que el producto (asistencia a consumidor) no se

puede medir.

De otra parte, ninguna de estas actividades tiene impacto directo en la solución del

problema de consumo de sustancias psicoactivas. Es decir, los recursos aquí

aplicados no llegan a la población objeto, sino que se utilizan para alimentar

procesos intermedios. Esta meta no ataca el problema todavía, su formulación (para

cuatro años) pertenece a la etapa de planeación, que debería por lo menos

comenzar con la identificación del problema, pero este aún no se conoce.

4.3.2 EJE 1: Fortalecimiento y/o desarrollo de potencialidades para la vida

Objetivo 2: Fortalecer y/o desarrollar potencialidades en los diferentes escenarios de la vida cotidiana, con énfasis en familia y comunidad, que permita a los ciudadanos y las ciudadanas, prevenir y afrontar el consumo, y prevenir la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas.

Meta: Implementar el Programa Escolarizado de Prevención al Consumo de Sustancias Psicoactivas con énfasis en 46 Instituciones Educativas Distritales priorizadas

Actividad 1:



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Implementar 9 Servicios de Orientación para Jóvenes entre los 10 y 26 años con Consumos Iniciales de Sustancias Psicoactivas en las localidades priorizadas por II Estudio Distrital en los entornos escolares de las 4 subredes de servicios de salud.

Actividad 2: Implementar un programa que, a través de la práctica del fútbol desarrolle y fortalezca en los niños, niñas y adolescentes (NNA) participantes, competencias socio-emocionales, físicas, cognitivas y ciudadanas, que contribuyan en su proceso de formación integral y brinde espacios y oportunidades extracurriculares para el aprovechamiento del tiempo libre.

Actividad 3: Implementar una estrategia de mejoramiento integral de los entornos escolares de instituciones educativas oficiales de Bogotá priorizadas.

Actividad 4: Implementar el modelo de vigilancia privada con apoyo de caninos antinarcóticos en 69 establecimientos educativos priorizados como de alto riesgo.

Actividad 5: Implementación del Programa Escolarizado de Prevención al Consumo de Drogas y la Evidencia de prevención del consumo de sustancias psicoactivas en 46 instituciones educativas distritales (56 año 2018).

Observaciones

Se identifica que las actividades 1, 4 y 5 tienen impacto directo sobre el problema

del consumo de sustancias psicoactivas. El resto de actividades corresponden a

acciones que el Distrito Capital realiza en virtud de la ejecución de otros planes; es

decir, se trata de actividades que corresponden al objeto social de algunas

Secretarías, que si bien se recogen para alimentar el Plan de Acción, estas

actividades tienen presupuestos independientes, provienen de otras funciones o

proyectos institucionales por lo que no están enfocadas de manera directa y

especializada al problema de sustancias psicoactivas.

Lo que se quiere significar es que a estas actividades ya existentes en el Plan de

Acción, se deberían adicionar nuevas actividades de impacto sobre la población

objeto, que efectivamente contribuyan al desarrollo de una solución para mitigar el

problema. Estas “actividades de impacto” se deben escalar sobre esas ejecuciones

de otros planes y funciones que vienen realizando las entidades; es decir, se deben

utilizar como apoyo para avanzar y medio para alcanzar de manera más eficiente

los objetivos del Plan de Acción.



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4.3.3 EJE 2: Alternativas socioculturales, deportivas y recreativas

Objetivo: Construir y dinamizar alternativas sociales, culturales deportivas y recreativas que favorezcan el ejercicio pleno de los ciudadanos, potencien los vínculos afectivos y sociales y mejoren la calidad de vida.

Meta: Realizar e implementar una estrategia en prevención de consumo de sustancias psicoactivas dirigida a los diferentes grupos etáreos desarrollados con un enfoque diferencial y poblacional focalizando la intervención en los territorios en los cuales se tienen las mayores prevalencias e incidencias de consumo. 26 UNIDADES CON APROX 12000

Actividad 1: Diseño, planeación e implementación de la estrategia de prevención del consumo de sustancias psicoactivas "Con-Sintiendo-Nos. 1. Formulación e implementación de los 5 componentes de la estrategia Con-Sintiendo-

Nos: Gestión, Formación, Alternativas de abordaje, comunicaciones y Territorio. 2. Seguimiento a la implementación de los 5 componentes de la estrategia Con-

Sintiendo-Nos: Gestión, Formación, Alternativas de abordaje, comunicaciones y Territorio.

Observaciones

La meta de este eje y la aplicación de recursos, está dirigida a “diferentes grupos

etáreos” cuya localización no se determina. Nuevamente se presenta una falla de

focalización y de caracterización porque tampoco define los grupos etarios para

intervenirlos, máxime si se tiene en cuenta que es muy diferente una población de

estudiantes, a una población de habitantes de la calle o de consumidores de estrato

alto; lo que significa que estos grupos requieren tratamientos y estrategias

diferentes. Esta inconsistencia demuestra una falla técnica en la formulación del

plan, cuyo efecto en su ejecución conllevará a la generación de resultados negativos

en la búsqueda de una solución.

De otra parte, el indicador:

“Estrategia implementada / Estrategia programada”

No está relacionado con el número de personas atendidas, es decir, está desligado

de los resultados efectivos; para medir, en términos muy generales, únicamente una

estrategia no definida y que tendrá que construirse. Un Plan de Acción debe

contener las acciones que atacan directamente el problema y no limitarse

únicamente a mencionar una estrategia inexistente, cuya acción aun pertenece a la

fase de planeación. Es decir, estamos ante un Plan de Acción que se propone

realizar el proceso de planeación, un proceso absurdo.



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4.3.4 EJE 3: Movilización de redes Sociales

Objetivo: Movilización de redes comunitarias e institucionales que promuevan la prevención del consumo de sustancias psicoactivas y la reducción de los riesgos y daños asociados.

Meta: Desarticulación de estructuras criminales para la desestimulación de la oferta de SPA.

Actividad: Construcción de reportes de seguridad ciudadana para los entornos ubicados en las localidades de Ciudad Bolívar, Usme, Santafé, Rafael Uribe, Suba, Bosa, Kennedy, Mártires y Tunjuelito, con base en trabajo articulado con Policía Metropolitana de Bogotá y autoridades estudiantiles locales.

Observaciones

No existe relación entre el objetivo y la actividad, el primero “busca movilizar la

comunidad y las instituciones”, mientras que el segundo se reduce a la

“Construcción de reportes de seguridad”, una actividad parcial, intermedia, que no

aporta las acciones necesarias para controlar o mitigar el problema en coordinación

con los agentes mencionados en el objetivo. Esta es otra fractura en la formulación

del plan, donde no se puede ajustar técnicamente la meta “Desarticulación de

estructuras criminales”, porque no tiene coherencia con el objetivo.

El propósito de incorporar la participación ciudadana e institucional es una idea

plausible. Sin embargo, nótese que este eje no incluye cuál sería la forma de

organización y de control social; tampoco da cuenta de la forma cómo se

coordinarían las autoridades institucionales, policiales y la ciudadanía. Ahora, se

sabe que la participación ciudadana no es una solución fácil de implementar porque

los ciudadanos no siempre quieren participar por falta de tiempo y de recursos, el

Plan de Acción no considera esas limitaciones, ni considera otras formas de

participación. La coordinación autoridades/ciudadanía, es vital para la formulación

de este propósito, de lo contrario no se puede hacer realidad. Sería muy efectiva la

realización de una prueba piloto en un barrio, antes que incorporar todas las

localidades en un objetivo pleno de incertidumbres.

De otra arte, no se identifican las locaciones donde ocurre el problema, ni se

determina qué tratamiento se les debe dar a cada una, pues son diferentes por sus

condiciones, por la extracción de clase, nivel cultural, etc.



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4.3.5 EJE 4: Oferta de servicios de atención integral y diferencial

Objetivo: Fortalecer la oferta de servicios de atención integral y diferencial, garantizando la protección y ejercicio del derecho a la salud por parte de los habitantes de la ciudad

Meta 1: Diseño e implementación de la estrategia de prevención selectiva e indicada para población juvenil que ingrese al sistema de responsabilidad penal para adolescentes (SRPA). La fase inicial de este centro de escucha se llevará a cabo en la Casa de Justicia Juvenil Restaurativa (SDSCJ) y replicará sus acciones en los 6 Hogares del ICBF y los 3 Forjar de SDIS.

Actividad 1: Sesiones de fortalecimiento de capacidades para la implementación de estrategias de prevención en centros operadores del SRPA

Actividad 2: Implementación de centros de escucha en el 100% de las instituciones operadoras del SRPA para la valoración del riesgo e intervención breve

Actividad 3: SRPA, Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes

Actividad 4: Implementar estrategias y metodologías pedagógicas flexibles de educación formal (Proyecto de vida - Plan de carrera) para adolescentes y jóvenes vinculados al Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes (SRPA).

Meta 2: Desarrollar una estrategia de valoración del riesgo y mitigación de daños por consumo de sustancias psicoactivas entre las Secretarías distritales de Salud e Integración Social en población habitante de calle y en calle con consumos problemáticos y dependientes de sustancias psicoactivas en las instituciones de SDIS (3) e IDIPRON (2).

Actividad 1: Sesiones de fortalecimiento de capacidades para la implementación de estrategias de reducción del riesgo y daño (RRD) en población vulnerable de las instituciones de SDIS e IDIPRON

Actividad 2: Implementación de cinco centros de escucha en las instituciones de SDIS (3) e IDIPRON (2) que atienden población en habitabilidad de calle para la valoración del riesgo e intervención breve

Actividad 3: Diseñar e implementar acciones pedagógicas de reducción de riesgos y daños con los jóvenes habitantes de calle de las Unidades de Protección Integral La Rioja y Oasis I y II.

Actividad 4: Formulación e implementación del proyecto "Habitar mis Historias" realizado con Habitantes de Calle y jóvenes en riesgo de habitabilidad en calle, para recuperar su nombre y resignificar su relación con la sociedad a partir de la construcción de relatos en primera persona

Actividad 5: Realizar 3 jornadas pedagógicas para la ciudadanía en el marco de la metodología “Transforma: participación por una mejor ciudad". Espacio para abordar experiencias relacionadas con el cambio de prácticas alrededor del consumo de SPA con personas que habitaron la calle.



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Actividad 5: Revisión y adopción de la Ruta Integral de Atención (RIA) de evento específico consumo de SPA Nacional a la Distrital.

Observaciones

En esta sección se ofrecen “servicios de atención integral y diferencial”, lo que

supone que se determinan acciones para atacar el problema de manera directa.

Está conformado por dos metas, pero ninguna de las dos hace aportes a la solución

o mitigación del problema; nuevamente vuelven a procesos parciales, la primera

orientada al “Diseño e implementación de la estrategia de prevención…” y la

segunda, “Desarrollar una estrategia de valoración del riesgo y mitigación de daños

por consumo...” Ninguna de las dos aporta una herramienta terminada para atacar

el problema, son herramientas inexistentes que están por diseñar; pero, la situación

es aún más crítica si tenemos en cuenta que ni siquiera el plan se fundamenta en

un diagnóstico que dé cuenta de la situación real de la población objeto (tampoco

definida), para definir el problema y establecer cuáles serían los requerimientos

(económicos, sociales y administrativo) para diseñar esas herramientas.

Adicionalmente, nótese la desarticulación con el objetivo de este eje, el cual

establece “Fortalecer la oferta de servicios de atención integral y diferencial,

garantizando (…) el derecho a la salud...”. De una parte, es evidente que el derecho

a la salud, es apenas una pequeña parte en la extensa complejidad de este

problema; de otra, este derecho no se puede garantizar con herramientas

inexistentes. Todo el conjunto de los componentes de este eje están en evidente

disociación, no hay coherencia, ni se puede identificar la presencia de acciones

consecutivas cuyo esfuerzo este orientado a un resultado común.

4.3.6 EJE 5: Resignificación del consumo y la vinculación a la oferta de

alcohol, tabaco y otras sustancias psicoactivas

Objetivo: Incidir en los imaginarios, significados y concepciones que se han construido socialmente alrededor de la oferta y la demanda de alcohol, tabaco y otras sustancias psicoactivas, para promover una cultura preventiva frente a este fenómeno.

Meta 1: Consolidar e implementar la estrategia distrital de prevención y mitigación de riesgos por consumo de alcohol “Farra en la Buena” en 9 territorios de la ciudad de Bogotá, identificados por violencias asociadas. Esta acción conjunta será complementada con operativos de control (IVC) con las Secretaría de Hacienda, Gobierno, Seguridad, Convivencia y Justicia y Salud, para intervenir el expendio de licor



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adulterado en zonas priorizadas por la estrategia y el consumo problemático en puntos informales que dan lugar a riñas y otros problemas de convivencia.

Actividad 1: Adopción e implementación de los lineamientos de Saber Beber, Saber Vivir (Pactos por la Vida) desde la estrategia Farra en la Buena a través de jornadas en el espacio público

Actividad 2: Consolidar un esquema de intervención zonal, dividido en intervenciones culturales por parte de organizaciones locales seleccionadas de la convocatoria realizada entre la SDCRD y SDSCJ. Adicionalmente, construir planes de mejoramiento para cada una de las zonas intervenidas (10 territorios en 9 localidades).

Actividad 3: Implementar un programa en instituciones educativas distritales que contribuya a la prevención temprana del consumo de alcohol como sustancia precursora de adicciones y que incida en el mejoramiento del clima escolar, la convivencia y los entornos escolares de la ciudad y en el fortalecimiento de las escuelas de padres y madres.

Actividad 4: Diseñar e implementar una estrategia de prevención de consumo de SPA y mitigación del daño, en las actividades desarrolladas en los diferentes equipamientos del Idartes, con especial énfasis en los Festivales al Parque, a partir del año 2018.

Observaciones

La meta está orientada al “consumo de alcohol “Farra en la Buena”, mientras que el

objetivo de este eje tiene la finalidad de “Incidir en los imaginarios, significados y

concepciones...”; “incidir”, significa influir en un asunto o causar un efecto en el

comportamiento de alguien. En realidad no se trata de cambiar el comportamiento

mediante la incorporación de nuevos valores; la incidencia tiene un efecto inicuo y

aún menos trascendente cuando se recae en el “imaginario”, elemento sobre el cual

recae la acción del Plan, pero que no está definido en el mismo.

Las actividades que se proponen para cumplir este objetivo están formuladas a

partir de las expresiones: “Adopción e implementación de los lineamientos…, Consolidar un

esquema…, Implementar un programa en instituciones… e Implementar y Diseñar e implementar

una estrategia...” todas las cuales carecen de precisión y dado que no son

denominados por su nombre, se deduce que son herramientas no construidas e

inexistentes al momento de la formulación. Es decir, el Plan de Acción formulado en

estos términos no suministra la información suficiente para atacar la problemática,

que como ya se dijo tampoco está definida.



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4.3.7 EJE 6: Información y comunicación

Objetivo: Implementar una estrategia distrital de información y comunicación para la prevención integral del consumo y prevención de la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas

Meta: Diseñar e implementar una estrategia distrital de información y comunicación para la prevención integral del consumo y prevención de la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas

Actividad 1: Establecimientos de acciones para la definición y formulación de los lineamientos de la estrategia de información y comunicación distrital de prevención del consumo de SPA según los grupos poblaciones/cursos de vida priorizados.

Actividad 2: Construcción de documento con lineamientos de la estrategia de información y comunicación, formulados, socializados y validados.

Actividad 3: Implementación de la estrategia de información y comunicación para la prevención del consumo de SPA en el 100% de los sectores que hacen parte del CDE

Observaciones

El objetivo indica una estrategia y la meta señala un diseño. Es evidente que no

existe la herramienta, pero, sin embargo y de manera absurda, se formulan las

actividades sobre aquello que todavía no se ha definido, sobre la construcción de

lineamientos y la implementación de una estrategia que no existe. Es claro que no

hay una formulación real que conlleve a la posibilidad de ejecutar acciones

concretas que tengan efecto positivo sobre la problemática.

Haciendo una proyección, se presume una línea telefónica de atención al

consumidor de sustancias psicoactivas quien sería atendido por un profesional, tal

como la “línea de vida” para los suicidas; pero el plan no lo alcanza a definir esta

precisión evidente y necesaria en la atención al consumidor, se queda en la

posibilidad de “diseñar o construir lineamientos”.

4.3.8 EJE 7: Investigación y evaluación

Objetivo: Generar nuevos conocimientos y procesos permanentes de evaluación, para la comprensión y abordaje del fenómeno de sustancias psicoactivas desde una perspectiva sociocultural.

Meta 1: Actualización de la información con respecto consumo de sustancias psicoactivas en el Distrito Capital



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Actividad 1: "Realizar el III Estudio Distrital de Consumo de Sustancias Psicoactivas"

Actividad 2: Desarrollar informes semestrales de seguimiento al Plan de Acción de la política pública.

Actividad 3: Actualizar el diagnóstico soporte del diseño de la política pública con miras a su reformulación en 2021.

Observaciones

El objetivo de este eje consiste en “Generar nuevos conocimientos y procesos permanentes

de evaluación…”, ese propósito es plausible y necesario, pero es necesario también

tener en cuenta que este conocimiento surge como resultado de la retroalimentación

del mismo Plan de Acción. Es decir, debe existir un mecanismo de evaluación del

plan (el cual no está contemplado) para que este mismo, en su calidad de

herramienta técnico-administrativa, retroalimente los diferentes componentes del

Plan de Acción con el objeto de hacerlo cada vez más efectivo. La retroalimentación

es un proceso vital para que hace cada vez más efectivo el plan de Acción, sin este

mecanismo, el Plan pierde su dinámica y se convierte en un dispositivo estático que

no aporta nuevos elementos para resolver la problemática.

4.4 EVALUACIÓN A LA EJECUCIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN

La gestión institucional constituye la acción administrativa mediante la cual se

ejecutan las actividades, metas y objetivos del Plan de Acción para aplicar los

recursos directamente sobre la población objeto con el propósito de resolver el

problema que se propone resolver la política pública.



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Gráfico 3 ESTRUCTURA LEGAL E INSTITUCIONAL DEL SISTEMA


Con este propósito y en el marco de cumplimiento de la Política Pública de Prevención y Atención del Consumo y la Prevención de la Vinculación a la Oferta de Sustancias Psicoactivas, se pidió a las entidades ejecutoras informar sobre la gestión adelantada en cumplimiento del Plan de Acción con el objeto de atender la problemática del consumo de sustancias psicoactivas. Se solicitó la siguiente información:79

1. Informar si la entidad tiene un plan coordinado desde el Consejo Distrital de Estupefacientes, o si ha formulado actividades propias, específicas y directas, para atender la problemática de uso de sustancias psicoactivas. En caso positivo adjuntarlo.

79 Información solicitada mediante correo electrónico oficial por la Dirección de Estudios de Economía y Política Pública de la Contraloría de Bogotá y contestado por la misma vía.



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2. Respecto a la ejecución, informe cuáles fueron las actividades adelantadas por esa entidad para dar cumplimiento a la política para la mitigación del consumo de sustancia psicoactivas. Si estas actividades se aplicaron directamente sobre la población objeto, informar cuántas personas fueron beneficiadas, en cuáles lugares, cuál es el grupo etario de dicha población y en qué consistió dicha actividad.

3. Ejecución presupuestal, informe la gestión presupuestal de las actividades antes mencionadas de acuerdo con el siguiente cuadro:

Entidad:_______

Ejecución presupuesto 2016 y 20017

Actividades /acciones

Presupuesto disponible

Presupuesto ejecutado

% Ejecución

Observaciones

2016 2017 2016 2017 2016 2017

Las entidades encargadas de la ejecución del Plan de Acción en el Distrito Capital

son las Secretarías Distritales que forman parte del Consejo Distrital de

Estupefacientes, tal como se aprecia en el cuadro anterior. A continuación se

realizará la evaluación a las respuestas dadas por esas entidades.

4.4.1 IDIPROM, Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud

No suministró información sobre las preguntas ni diligenció el cuadro adjunto

presupuestal.

4.4.2 IDPAC, Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal

La primera pregunta no es contestada, en cuanto a la segunda, las acciones

realizadas son:

Diseño del Plan de Acción Subcomisión Social Vigencia 2018 - Componente Salud – Acción: implementar talleres en prevención integral (Consumo de Sustancias Psicoactivas - SPA) en las localidades y los escenarios deportivos de la ciudad.

Acciones de Prevención en los Estadios de la Ciudad: desde el 2016 se ha

implementado acciones que buscan prevenir el ingreso y consumo de Sustancias Psicoactivas por parte de los aficionados, hinchas y barras futboleras dentro y fuera de los estadios Nemesio Camacho El Campín y Metropolitano de Techo, esto se ha realizado a través de acciones policivas



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y pedagógicas que han permito disminuir el porte, venta y consumo de sustancias psicoactivas en los estadios de la ciudad,

Observatorio de Seguridad y Convivencia en estadios: herramienta que

permite monitorear y hacer seguimiento a las incidencias que alteran la convivencia y la seguridad en los estadios, dentro del observatorio se hace seguimiento a los casos de porte y consumo de Sustancias Psicoactivas en el Estadio por parte de hinchas, aficionados y barras futboleras identificados antes, durante y después de los eventos deportivos.

Como se observa, estas acciones, aunque son de carácter preventivo (como

muchas otras) no se desprenden directamente del Plan de Acción, ni están dirigidas

a la población objeto del consumo de sustancias psicoactivas. No existe un

mecanismo para identificar la población en riesgo, ni para seleccionar a quiénes se

debe aplicar los recursos.

En cuanto a la tercera pregunta, ésta no es contestada lo que indica que no existe

un presupuesto claramente definido y sin presupuesto, no hay tampoco acciones

precisas que se deriven del Plan de Acción.

4.4.3 SCRD, Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte

Como en el caso anterior, se mencionan actividades generales propias del objeto

social de dicha Secretaría, tales como recreación, deporte, actividades culturales,

disposición de parques, entre otras; pero no se identifican acciones específicas

destinadas a mitigar el consumo de sustancias psicoactivas. En cuanto a la

ejecución presupuestal, esta entidad diligencia el cuadro, advirtiendo que se trata

de “la gestión presupuestal de las actividades antes mencionadas”, lo que indica que el

presupuesto no es específico para el Plan de Acción en evaluación, pues las

actividades indicadas tampoco lo son.

4.4.4 SDH, Secretaría Distrital de Hacienda

Como es de conocimiento general esta entidad tiene “…la misión de gestionar recursos

y distribuirlos entre los sectores de la Administración Distrital, para cumplir con las metas

establecidas en el Plan de Desarrollo, bajo el principio de sostenibilidad fiscal”,80 por lo que se

deduce que esta entidad debería conocer la asignación y ejecución presupuestal de

80 http://www.shd.gov.co/shd/node/16631



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los dineros públicos con destino a la ejecución del Plan de Acción de sustancias

psicoactivas. Sin embargo, en su informe no da cuenta de la existencia de dicho

presupuesto.

En este sentido, en la respuesta dada por esta entidad, el cuadro de presupuesto

aparece en blanco y en cuanto a las metas y actividades sus acciones se limitan a

“…desarrollar programas, planes y actividades tendientes a prevenir y evitar que sus trabajadores

ingieran o consuman sustancias psicoactivas, licitas o ilícitas que vayan en detrimento de la salud,

la seguridad, la imagen y la productividad de la empresa.” Lo que significa que no hay

asignación ni disponibilidad de recursos para las entidades operadoras y ejecutoras

del Plan de Acción.

Las demás entidades no dieron respuesta a la solicitud de la Contraloría de Bogotá,

a pesar de que la misma fue realizada también verbalmente por los funcionarios de

la Contraloría de Bogotá en el Consejo Distrital de Estupefacientes de 31 de Mayo

de 2018.

4.4.5 SDIS, Secretaría Distrital de Integración Social

Esta entidad si presentó un Plan de Acción propio, diseñado para el cuatrienio,

mediante el cual se programan las actividades que debe realizar cada dependencia

involucrada en la temática del consumo de sustancias psicoactivas. Este plan

interno esta formulado con indicadores y dispone de unos campos de seguimiento

a las metas por período. La ejecución total de este plan presenta una eficacia de

96%.

5.4.6 SDSCJ, Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia: Menciona el

Plan de Acción como plan general, pero no manifiesta la existencia de un plan

operativo propio de esa entidad para ejecutar el Plan de Acción; manifestando que

“el Plan de Acción constituye una armonización de los diferentes esfuerzos ya implementados por

los actores distritales de acuerdo a sus respectivas competencias territoriales”.

En cuanto a la ejecución manifiesta que:

“En la matriz Seguimiento Plan de Acción 2017-2020 de la Política Pública de

Prevención y Atención del Consumo y la Prevención a la Vinculación de la Oferta

de Sustancias Psicoactivas en Bogotá D.C. 2011-2021, adjunta en este correo, se

detallan los avances de la implementación del Plan de Acción.”

En lo relacionado con la ejecución presupuestal, esta entidad manifiesta que:



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“…es necesario advertir que por tratarse de un problema de salud pública y no de

seguridad ciudadana, cuyo sector líder en el Distrito Capital es la Secretaría Distrital

de Salud, la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia no es

competente para asignar recursos dirigidos directamente a la prevención o atención

del consumo de drogas, toda vez que las acciones de esta Secretaría en el marco

del Decreto Distrital 691 de 2011 están dirigidas a la reducción de la oferta.”

Adicionalmente, adjunta un cuadro sobre incautación de drogas en Bogotá (donde

no se establece la unidad de medida), con las siguientes estadísticas:

INCAUTACIÓN DE DROGA (GRAMOS) POR TIPO BOGOTÁ D.C.

2010/2018 ENE/MAY

Tipo de droga 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Enero/Mayo

BASE DE COCA 38.334 24.702 40.236 54.342 93.933 147.831 368.438 338.848 43.161 BASUCO 391.597 265.995 383.493 410.544 454.336 456.816 438.448 499.214 122.101 COCAINA 4.766.679 986.716 1.372.468 8.777.161 9.664.358 43.159.607 7.318.761 2.108.916 786.421 HEROINA 25.522 22.069 46.314 44.458 54.019 67.296 26.766 21.141 8.157 MARIHUANA 2.794.819 4.757.768 4.077.884 19.957.407 8.453.290 4.575.586 7.058.081 5.175.621 2.762.925

Total 8.016.952 6.057.249 5.920.396 29.243.912 18.719.936 48.407.136 15.210.494 8.143.740 3.722.765

Fuente: Cálculos propios con información de SIEDCO de la DIJIN - POLICÍA NACIONAL. Elaborado por la Oficina de Análisis de Información y Estudios Estratégicos. Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia. Información sujeta a cambios.

Adicionalmente, esta entidad adjunta una MATRIZ DE SEGUIMIENTO al Plan de

Acción, donde se mencionan algunos logros el cual se evaluará más adelante para

determinar el avance de dicho Plan de Acción.

4.5 RESULTADOS A LA EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA

Como se dijo atrás, la evaluación de la política pública implica el examen a los

componentes que conforman su sistema, a saber:

1. El Decreto 691 de 2011, mediante el cual se revisa la política pública de SPA.

2. El Consejo Distrital de Estupefacientes, revisión de las actas emitidas.

3. El Plan de Acción, examen a su formulación.

4. Las instituciones distritales, en su calidad de ejecutoras del Plan de Acción.

4.5.1 Examen a la Política Pública de SPA

En términos generales toda la política pública está formulada de manera muy

genérica, es imprecisa y no focaliza los puntos neurálgicos donde el problema causa

mayor daño a la sociedad.



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Carece de enfoque, esta privada de su esencia tal como la definición del problema

y la población objeto, no precisa los espacios geográficos donde el problema tiene

mayor incidencia, no determinan cuáles son los agentes y actores que generan la

dinámica del problema, y finalmente, está formulada de manera disipada, sin

precisión y sin atacar el problema fundamental.

Estas deficiencias no proporcionan claridad y debilitan la política pública porque su

comprensión se vuelve confusa; asimismo, su implementación se hace difícil y

enrevesada.

4.5.2 Revisión a las Actas el Consejo Distrital de Estupefacientes

Desde 2011 el Decreto 691 del mismo año ya había adoptado la Política Pública de

Prevención y Atención del Consumo y la Prevención de la Vinculación a la Oferta

de Sustancias Psicoactivas en Bogotá D. C.; es decir, la política pública era

conocida, pues existía desde 2011.

No se tiene evidencia de que alguna entidad haya elaborado formulaciones

extraordinarias o adicionales para hacer realidad la política pública durante el primer

semestre de 2017.

Sin embargo, revisadas las actas, se puede concluir que el Distrito Capital demoró

hasta el 8 de junio 2017 para adaptarlo como un Plan de Acción donde se deberían

subsanar los vacíos que tiene la política pública, hecho que no se produjo porque el

Plan de Acción resultó ser una copia de la política pública con evidentes

repeticiones.

Finalmente, el Plan de Acción es aprobado en el 2017, esta dilación denota una

ineficiencia injustificada, que da cuenta de la inoperancia del Consejo Distrital de

Estupefacientes para formular acciones efectivas orientadas a atacar el problema

real.



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4.5.3 Evaluación a la formulación del Plan de Acción

Si bien el Plan de Acción aprobado por el Consejo Distrital de Estupefacientes se

fundamenta en un “contexto de la oferta y demanda de sustancias psicoactivas en Bogotá”,81 es

evidente que el plan tampoco parte de la identificación de un problema específico,82

no define cuáles son las variables que dan origen a sus causas, no identifica los

focos principales donde se desarrolla el problema, ni reconoce la población objeto

sobre la que se ejecutarán las acciones. Tampoco se definen las consecuencias y

el efecto del consumo de sustancias psicoactivas en la sociedad bogotana, no da

cuenta del daño social, ni de otras variables ocultas que delimitan el problema en

su naturaleza. Adicionalmente, no existen estrategias acabadas, ni mecanismos

para controlar el problema de manera efectiva. Igualmente, se evidencia la falta de

lineamientos (todos por definir) y de esquemas de intervención, para atacar el

problema.

En toda la formulación se observa que existe falta de relación entre los diferentes

componentes del Plan de Acción, a menudo las metas no son coherentes con los

objetivos, ni éstos con las actividades, lo que denota que el plan carece de sinergias

internas que permitan configurarlo como una herramienta administrativa eficaz, en

un verdadero dispositivo técnico, capaz de unificar las dinámicas endógenas del

sistema para orientar los esfuerzos hacia un fin último, que llevaría a la resolución

o mitigación de la problemática que busca resolver.

El Plan de Acción no cuenta con un sistema de control interno ni con un sistema de

autoevaluación, que permita la identificación de errores, caracterización de fallas y

comprobar las desviaciones en su formulación y en su ejecución; todos estos

elementos son necesarios para generar el proceso de retroalimentación. Es

precisamente, esta característica, la retroalimentación, la que otorga al plan el

estatus de herramienta administrativa, de sistema técnico apto, para la aplicación

eficiente de recursos y la gestión de actividades. Sin sinergias internas, sin sistema

de control y sin sistema de autoevaluación, el Plan de Acción no es idóneo para

ejecutar recursos públicos y alcanzar resultados efectivos.83

81 Consagrado en el “Documento Plan de Acción”, aportado por la Secretaría del Consejo Distrital de Estupefacientes. 82 De manera somera y con el propósito de evaluar la política pública objeto del presente estudio, en este documento se ha realizado

dicho cometido en el capítulo “4. ANALISIS DEL PROBLEMA”. 83 Se entiende por efectividad la sumatoria obtenida entre la eficiencia (procesos) y la eficacia (resultados).



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Igualmente, el Plan de Acción no propone una prueba piloto sobre un segmento

social definido, ni lo focaliza en un barrio o punto específico84 donde se concentre

el fenómeno en su máxima expresión porque allí se produce la relación oferta

demanda y el consumo abierto. Incluso, en esta dinámica participa la policía como

actor cotidiano. No está definida una prueba piloto, herramienta necesaria cuando

se trata de confrontar problemáticas complejas.

El Plan de Acción no contempla las relaciones que este estudio identifica en los

mapas de conflicto antes expuesto, lo que significa que no hay integralidad de los

actores y fenómenos que se presentan, como tampoco una visión totalizante de la

problemática. Igualmente, ignora los cambios del mercado que se originan a partir

de las transformaciones de los precursores que a su vez crean nuevos productos.

Es importante resaltar que el Plan de Acción no apunta a un resultado especifico

porque ha dejado en las EPSs la atención a los consumidores de sustancias

psicoactivas. No obstante, el Decreto Distrital 691 de 2011, le asigna a la política

pública el siguiente objetivo:

“Artículo 2º. Objetivo General. La Política Pública tiene como objetivo general

establecer las directrices para el abordaje integral, articulado y continuo del fenómeno

del consumo y la prevención de la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas,

reconociendo las múltiples manifestaciones del fenómeno y la diversidad poblacional y

cultural que caracteriza al Distrito Capital.

Parágrafo 1º. La implementación de la Política Pública, tiene presente que el fenómeno

del consumo está mediado por los efectos contingentes en la salud física, mental,

social, y por los factores históricos, políticos, económicos y culturales que influyen en

las dinámicas y relaciones que se establecen con las sustancias psicoactivas, tanto

legales como ilegales.

Parágrafo 2º. Para el logro de este objetivo corresponde a las entidades del Distrito

Capital ubicar en un lugar de preferencia de la agenda social temas como la atención,

la prevención del consumo y la prevención de la vinculación a la oferta de sustancias

psicoactivas, y promover acciones de intervención con base en un enfoque de

derechos.”

El subrayado para hacer énfasis en la “integralidad”, vocablo que incumbe a la

unidad entre los procesos parciales y el resultado final. Es decir, la política pública

está diciendo que el Plan de Acción debe incluir no solamente las acciones de

prevención, sino que también debe contener “la atención”; esto significa la

84 En Bogotá existen varios puntos tradicionales de consumo donde el fenómeno se expone en su máxima expresión: algunos parques

barriales, en el centro de la ciudad la Plazoleta del Rosario y el Parque de los Periodistas, son puntos de concentración para el consumo y la transacción abierta entre la oferta y la demanda de sustancias psicoactivas.



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implementación de las acciones necesarias y directas sobre el consumidor de

sustancias psicoactivas para llevarlo al abandono de esa práctica cotidiana. De la

misma manera, la política pública claramente apunta a la ejecución de “acciones de

intervención” sobre el individuo consumidor, pues es sobre él, y solo en su dignidad

humana, que se ejercen y recaen los derechos.

Por último, es lógico que si no se focaliza la intervención directamente sobre el

individuo consumidor y su familia, es imposible restituirle sus derechos. Sin esta

acción directa el esfuerzo institucional, la gestión de los delegados y la aplicación

de los recursos públicos quedarán sumergidos en los procesos intermedios, sin que

nunca lleguen al resultado final, por lo que se estaría entonces incumpliendo la

política pública establecida en el Decreto 691 de 2011. En definitiva, se demuestra

que los recursos aplicados se usan para activar los procesos intermedios sin que

logren alcanzar un efecto eficaz, porque no están direccionados al resultado.

En síntesis, el Plan de Acción no define el problema que va a resolver, sus metas,

objetivos y actividades carecen de coherencia por lo que es imposible que se

produzcan las sinergias entre sus componentes internos. No tiene un sistema de

retroalimentación. Las metas y objetivos están proyectados al diseño de estrategias

y lineamientos, sin que se propongan actividades para atacar el problema de

manera directa. Paradójicamente, es un plan para planear cómo se va a resolver un

problema que no se conoce.

Por lo antes expuesto, se concluye con toda evidencia, que el plan, ejecutado tal

como está formulado, no es eficiente ni su ejecución cabal puede llevar a la

eficiencia, porque los procesos intermedios, por si solos, no resuelven el problema;

tampoco es eficaz, porque dichos esfuerzos, gestión institucional y recursos

aplicados, no están orientados a resultados. Lo que significa que con esta

herramienta es imposible atender la problemática del consumo de sustancias

psicoactivas de manera efectiva.

4.5.4 Examen a la ejecución del Plan de Acción

De conformidad con el examen a las respuestas dadas por la Administración y en

las cuales se rinde cuenta sobre las actividades realizadas para el cumplimiento del

Decreto 691 de 2011, por el cual se adopta la Política Pública de Prevención y

Atención del Consumo y la Prevención de la Vinculación a la Oferta de Sustancias

Psicoactivas en Bogotá, D.C, se deduce lo siguiente:



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El Plan de Acción fue aprobado hasta el 8 de junio de 2017 por el Consejo Distrital

de Estupefacientes, por lo que es evidente que durante el primer semestre de dicho

año la Administración no disponía de dicha herramienta. Sin embargo, la norma

estaba vigente lo que implicaba su cumplimiento mediante la adopción de un plan

operativo al interior de cada entidad; o en su defecto, incluir las actividades

correspondientes en el plan operativo o estratégico de la entidad. En sustitución, las

entidades no formularon un plan operativo propio sino que asumieron que sus

funciones y sus proyectos existentes contribuían de alguna manera con la

prevención del consumo de sustancias psicoactivas.

Aunque a esta situación se le ha llamado transversalidad, no es una herramienta

apropiada para atacar los problemas específicos, pues no se perciben acciones

directas sobre los grupos cuya vulnerabilidad induzca a la reproducción del

consumo de sustancias psicoactivas, con el propósito de atacar la problemática. La

transversalidad se debe entender en el contexto de la existencia de un Plan de

Acción debidamente financiado, donde las responsabilidades, recursos, actividades

y metas estén perfectamente correlacionadas en un solo sistema que organice, dirija

e implemente el conjunto de tareas necesarias para la consecución de los objetivos

que resolverán el problema. En su ejecución, son las sinergias internas del Plan de

Acción las que materializan la transversalidad y no las funciones de las entidades

ejecutadas de manera aislada y sin enfoque sobre el objeto poblacional.

4.5.4.1 Indicadores del Plan de Acción

Tal como se ha reiterado en anteriores párrafos las deficiencias en el diseño y

estructura de la política pública fueron replicadas en el Plan de Acción, por lo que

estas características cualitativas tienen un peso notable tanto en la resolución de la

problemática, como en la evaluación de la política pública.

A continuación se presenta el cuadro de indicadores del Plan de Acción para 2017,

teniendo en cuenta que su ejecución comenzó en junio del mismo año.

Tabla 2

EJECUCIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN

EJE DESCRIPCIÓN EJEC.

1 Fortalecimiento y/o desarrollo de potencialidades para la vida 70%

2 Alternativas socioculturales, deportivas y recreativas 30%

3 Movilización de redes Sociales 30%

4 Oferta de servicios de atención integral y diferencial 30%



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5 Resignificación del consumo y la vinculación a la oferta de alcohol, tabaco y otras sustancias psicoactivas

30%

6 Información y comunicación - N. A para 2017 0,0

7 Investigación y evaluación - N. A para 2017 0,0

TOTAL EJECUCIÓN 38% Fuente: Elaboración propia, información tomada del Plan de Acción.

Frente a los problemas de diseño y estructura de la política pública y del Plan de

Acción, estos indicadores cuantitativos no son tan relevantes, puesto que el Plan de

Acción está en fase de planeación y diseño de estrategias. Lo que significa que es

muy poco lo que se ha logrado frente a la comunidad de consumidores de

sustancias psicoactivas.

La falta de definición del problema, sus actores y factores que lo delimitan constituye

un grave problema de fundamentación del Plan de Acción. A lo anterior, agregamos

que el Plan de Acción tiene incoherencias internas, entre sus objetivos metas y

actividades, carece de retroalimetación y de actividades que ataquen de manera

directa el problema, que adicionalmente no se conoce en sus detalles.

Por lo expuesto, se confirma técnicamente que el Plan de Acción no es una

herramienta eficiente, ni eficaz, para combatir la problemática del consumo de

sustancias psicoactivas en Bogotá.



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5. CONCLUSIONES FINALES

Ni en la Política Pública, ni en el Plan de Acción se define el problema de

consumo de sustancias psicoactivas en Bogotá. Tampoco, se precisa cuál

es la población objeto, no se determina cuáles son los agentes y actores

que generan la dinámica del problema, ni las diferentes variables que lo

conforman.

La Política Pública está formulada de manera genérica, no focaliza las

situaciones de alto riesgo donde el problema de consumo y oferta, causa

mayor daño a la sociedad. No se diferencian los grupos etarios, por lo que

es imposible formular estrategias de acción acertadas para mitigar o

resolver el problema. No es coherente dar el mismo tratamiento a

diferentes estratos y formas de consumo, porque las poblaciones tienen

dinámicas diferentes. De la misma manera, los espacios de consumo y

distribución son variados según los estratos, lo que significa que las

estrategias deben ser también diversas.

El Plan de Acción replica las mismas deficiencias de la Política Pública,

en muchos casos sus actividades no constituyen un propósito claro y

medible, que conlleve a la solución del problema, sus acciones están

orientadas a la realización de procesos parciales sin llegar al objetivo final

de la población objeto. Por tanto, esto significa que los recursos aplicados

no llegan a los beneficiarios, sino que se utilizan para alimentar procesos

intermedios.

En el eje de movilización de redes sociales, el Plan de Acción no indica

cuál sería la forma de organización y de control social; tampoco da cuenta

de la forma como se coordinarían las autoridades institucionales,

policiales y la ciudadanía. De igual forma, no se identifican las locaciones

donde ocurre el problema, ni se determina qué tratamiento se les debe

dar a cada una según sus características.



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En la mayoría de metas y actividades, contenidos dentro del Plan de

Acción, los indicadores carecen de estructura técnica, no existen o son

incoherentes. Esta deficiencia implica, que el Plan de Acción pierde su

naturaleza como herramienta administrativa porque no se puede

retroalimentar para suministrar información real sobre el cambio

verdadero de la problemática.

En el Plan de Acción, el eje de “Resignificación del consumo y la vinculación a la

oferta de alcohol, tabaco y otras sustancias psicoactivas”, no define cuáles son los

nuevos “significados” y cómo la “resignificación” puede contribuir a

cambiar los hábitos de consumo. Tampoco explica si la “resignificación”

está orientada hacia la sociedad y medios de comunicación, para generar

tolerancia, o hacia los productores y consumidores, lo que genera mucha

confusión en la implementación y evaluación del Plan de Acción.

Al tenor de lo anterior, el Plan de Acción tampoco involucra en su

contenido, una acción o normativa para exigir a las EPSs, el cumplimiento

de su obligación legal, en el sentido de internar a los pacientes del

consumo de las sustancias psicoactivas, máxime si se tiene en cuenta

que en reiteradas sentencias la Honorable Corte Constitucional85 se ha

pronunciado al respecto, confirmando que la normativa en materia de

salud, está obligada a garantizar la atención integral en salud, de los

pacientes adictos a las sustancias psicoactivas. Esta intervención es

pertinente en el Plan de Acción, porque se estaría impidiendo la

vulneración del derecho a la salud, de la integridad personal y de la

dignidad humana del paciente.

Con el estudio realizado no se percibe que el Plan de Acción contribuya

con la mitigación del problema a corto plazo. Por los vacíos e

inconsistencias del Plan de Acción, puede llegar a ser predecible, que

dicho fenómeno se siga incrementando en los años venideros.

85 Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-221 del 5 de mayo de 1994, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz; Sentencia T-153 del 13 de marzo de 2014, M.P. Dr. Mauricio González Cuervo.



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