49  

BAB II

TINJAUAN UMUM

2.1 Pengertian dan Konsep Pemerintahan Daerah

Pemerintahan memiliki dua arti, yakni dalam arti luas dan dalam arti

sempit. Pemerintahan dalam arti luas yang disebut regering atau goverment, yakni

pelaksanaan tugas seluruh badan-badan, lembaga-lembaga dan petugas-petugas

yang diserahi wewenang mencapai tujuan negara. Arti pemerintahan meliputi

kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudisiil atau alat-alat kelengkapan negara

yang lain yang juga bertindak untuk dan atas nama negara. Sedangkan pemerintah

dalam arti sempit (bestuurvoering), yakni mencakup organisasi fungsi-fungsi

yang menjalankan tugas pemerintahan. Titik berat pemerintahan dalam arti sempit

ini hanya berkaitan dengan kekuasaan yang menjalankan fungsi eksekutif saja.1

Philipus M. Hadjon memberikan pendapatnya mengenai Pemerintahan

sebagai berikut:

Pemerintahan dapat dipahami melalui dua pengertian: di satu pihak dalam arti “fungsi pemerintahan” (kegiatan memerintah), di lain pihak dalam arti “organisasi pemerintahan” (kumpulan dari kesatuan-kesatuan pemerintahan). Fungsi pemerintahan ini secara keseluruhan terdiri dari berbagai macam tindakan-tindakan pemerintahan: keputusan-keputusan, ketetapan-ketetapan yang bersifat umum, tindakan-tindakan hukum perdata dan tindakan-tindakan nyata. Hanya perundang-undangan dari penguasa politik dan peradilan oleh para hakim tidak termasuk di dalamnya.2

                                                                                                                         1 Sadjijono, 2008, Memahami Beberapa Bab Pokok Hukum Administrasi,

Laksbang Pressindo, Yogjakarta, hal. 41 2 Philipus M. Hadjon, dkk., 2005, Pengantar Hukum Administrasi

Indonesia (Introduction to the Indonesian Administrative Law) Gajahmada University Press, Yogjakarta, Cet. Kesembilan, hal. 6-8

50

Menurut Suhady, pemerintah (government) ditinjau dari pengertiannya

adalah the authoritative direction and administration of the affairs of men/women

in a nation state, city, ect. Dalam bahasa Indonesia sebagai pengarahan dan

administrasi yang berwenang atas kegiatan masyarakat dalam sebuah Negara, kota

dan sebagainya. Pemerintahan dapat juga diartikan sebagai the governing body of

a nation, state, city, etc yaitu lembaga atau badan yang menyelenggarakan

pemerintahan Negara, Negara bagian, atau kota dan sebagainya.3

Dengan demikian lahirnya pemerintahan memberikan pemahaman bahwa

kehadiran suatu pemerintahan merupakan manifestasi dari kehendak masyarakat

yang bertujuan untuk berbuat baik bagi kepentingan masyarakat. Defenisi ini

menggambarkan bahwa pemerintahan sebagai suatu ilmu mencakup 2 (dua) unsur

utama yaitu: pertama, masalah bagaimana sebaiknya pelayanan umum dikelola,

jadi termasuk seluruh permasalahan pelayanan umum, dilihat dan dimengerti dari

sudut kemanusiaan; kedua, masalah bagaimana sebaiknya memimpin pelayanan

umum, jadi tidak hanya mencakup masalah pendekatan yaitu bagaimana

sebaiknya mendekati masyarakat oleh para pengurus, dengan pendekatan terbaik,

masalah hubungan antara birokrasi dengan masyarakat, masalah keterbukaan juga

keterbukaan yang aktif dalam hubungan masyarakat, permasalahan psikologi

sosial dan sebagainya.

Reformasi pemerintahan yang terjadi di Indonesia, saat ini telah

mengakibatkan pula terjadinya pergeseran paradigma dari sentralistik ke arah

desentralisasi, yang ditandai dengan pemberian otonomi kepada daerah.

                                                                                                                         3 Riawan, 2009, Hukum Pemerintahan Daerah, Citra Aditya Bakti,

Bandung, h. 197

51

Pengalaman dari banyak negara mengungkapkan bahwa pemberian otonomi

kepada daerah-daerah merupakan salah satu resep politik penting untuk mencapai

sebuah stabilitas sistem dan sekaligus membuka kemungkinan bagi proses

demokratisasi yang pada gilirannya nanti akan semakin mengukuhkan stabilitas

sistem secara keseluruhan. Pelaksanaan desentralisasi dengan pemberian otonomi

kepada daerah tidak demikian mudahnya memenuhi keinginan daerah bahwa

dengan otonomi daerah segalanya akan berjalan lancar dan mulus. Keberhasilan

otonomi daerah sangat bergantung pada pemerintah daerah dalam hal ini adalah

DPRD dan Kepala Daerah, serta Perangkat Daerah lainnya. Dengan demikian,

perlu adanya hubungan yang harmonis antara DPRD dan Kepala Daerah.

Pembentukan pemerintahan daerah sesuai dengan amanat Pasal 18 UUD

1945 menjadi dasar dari berbagai produk undang-undang dan peraturan

perundang-undangan lainnya yang mengatur mengenai pemerintah daerah.

Tujuan pembentukan daerah pada dasarnya dimaksudkan untuk meningkatkan

pelayanan publik guna mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat

disamping sebagai sarana pendidikan politik di tingkat lokal.

Hubungan Pemerintah Pusat dengan Daerah dapat dirunut dari alinea

ketiga dan keempat Pembukaan UUD 1945. Alinea ketiga memuat pernyataan

kemerdekaan bangsa Indonesia. Sedangkan alinea keempat memuat pernyataan

bahwa setelah menyatakan kemerdekaan, yang pertama kali dibentuk adalah

Pemerintah Negara Indonesia yaitu Pemerintah Nasional yang bertanggung jawab

mengatur dan mengurus bangsa Indonesia. Lebih lanjut dinyatakan bahwa tugas

Pemerintah Negara Indonesia adalah melindungi seluruh bangsa dan tumpah

52

darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan

bangsa serta ikut memelihara ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan,

perdamaian abadi, dan keadilan sosial. Selanjutnya Pasal 1 UUD 1945

menyatakan bahwa “Negara Indonesia adalah negara kesatuan yang berbentuk

republik.” Konsekuensi logis sebagai Negara kesatuan adalah dibentuknya

pemerintah Negara Indonesia sebagai pemerintah nasional untuk pertama kalinya

dan kemudian pemerintah nasional tersebutlah yang kemudian membentuk

Daerah sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan. Kemudian Pasal 18 ayat

(2) dan ayat (5) UUD 1945 menyatakan bahwa “Pemerintahan Daerah berwenang

untuk mengatur dan mengurus sendiri Urusan Pemerintahan menurut Asas

Otonomi dan Tugas Pembantuan dan diberikan otonomi yang seluas-luasnya.”

Pemberian otonomi yang seluas-luasnya kepada Daerah diarahkan untuk

mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan

pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat. Di samping itu melalui

otonomi luas, dalam lingkungan strategis globalisasi, Daerah diharapkan mampu

meningkatkan daya saing dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan,

keadilan, keistimewaan dan kekhususan serta potensi dan keanekaragaman

Daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Pemberian otonomi yang seluas-seluasnya kepada Daerah dilaksanakan

berdasarkan prinsip negara kesatuan. Dalam negara kesatuan kedaulatan hanya

ada pada pemerintahan negara atau pemerintahan nasional dan tidak ada

kedaulatan pada Daerah. Oleh karena itu, seluas apa pun otonomi yang diberikan

kepada Daerah, tanggung jawab akhir penyelenggaraan Pemerintahan Daerah

53

akan tetap ada ditangan Pemerintah Pusat. Untuk itu Pemerintahan Daerah pada

negara kesatuan merupakan satu kesatuan dengan Pemerintahan Nasional. Sejalan

dengan itu, kebijakan yang dibuat dan dilaksanakan oleh Daerah merupakan

bagian integral dari kebijakan nasional.

Pembedanya adalah terletak pada bagaimana memanfaatkan kearifan,

potensi, inovasi, daya saing, dan kreativitas Daerah untuk mencapai tujuan

nasional tersebut di tingkat lokal yang pada gilirannya akan mendukung

pencapaian tujuan nasional secara keseluruhan.

Daerah otonom sebagai satuan yang pemerintahan yang mandiri yang

memiliki wewenag atributif, terlebih lagi sebagai subjek hukum (publick

rechtpersoon publick legal entity) berwenang membuat peraturan-peraturan untuk

menyelenggarakan rumah tangganya. Wewenang ini mengatur ini ada pemerintah

daerah (pejabat administrasi daerah) dan DPRD sebagai pemegang fungsi legislasi

di daerah.4

Pada hakikatnya Otonomi Daerah diberikan kepada rakyat sebagai satu

kesatuan masyarakat hukum yang diberi kewenangan untuk mengatur dan

mengurus sendiri Urusan Pemerintahan yang diberikan oleh Pemerintah Pusat

kepada Daerah dan dalam pelaksanaannya dilakukan oleh kepala daerah dan

DPRD dengan dibantu oleh Perangkat Daerah. Urusan Pemerintahan yang

diserahkan ke Daerah berasal dari kekuasaan pemerintahan yang ada ditangan

Presiden. Konsekuensi dari negara kesatuan adalah tanggung jawab akhir

pemerintahan ada ditangan Presiden. Agar pelaksanaan Urusan Pemerintahan

                                                                                                                         4 Bagir Manan, 2000, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi

Hukum FHUI, Jakarta, hal. 70

54

yang diserahkan ke Daerah berjalan sesuai dengan kebijakan nasional maka

Presiden berkewajiban untuk melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap

penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.

Lahirnya pemerintahan pada awalnya adalah untuk menjaga suatu sistem

ketertiban di dalam masyasrakat, sehingga masyarakat tersebut bisa menjalankan

kehidupan secara wajar. Seiring dengan perkembangan masyarakat modern yang

ditandai dengan meningkatnya kebutuhan, peran pemerintah kemudian berubah

menjadi melayani masyarakat. Pemerintah modern, dengan kata lain pada

hakekatnya adalah pelayanan kepada masyarakat. Pemerintah tidaklah diadakan

untuk melayani diri sendiri, tetapi untuk melayani masyarakat, menciptakan

kondisi yang memungkinkan setiap anggota mengembangkan kemampuan dan

kreatifitasnya demi mencapai kemajuan bersama.

Penyelenggaraan pemerintahan daerah diarahkan untuk mempercepat

terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan,

pemberdayaan, dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing daerah

dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, dan kekhasan

suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. efisiensi dan

efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah perlu ditingkatkan dengan lebih

memperhatikan aspek-aspek hubungan antara Pemerintah Pusat dengan daerah

dan anta rdaerah, potensi dan keanekaragaman daerah, serta peluang dan

tantangan persaingan global dalam kesatuan sistem penyelenggaraan

pemerintahan negara. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah tidak sesuai lagi dengan perkembangan keadaan,

55

ketatanegaraan, dan tuntutan penyelenggaraan pemerintahan daerah sehingga

perlu diganti, oleh karena itu pemerintah kemudian menetapkan Undang-Undang

Republik Indonesia Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

Menurut ketentuan yang diatur dalam Pasal 1 angka 3 UU Pemda

menyatakan bahwa: “Pemerintah Daerah adalah kepala daerah sebagai unsur

penyelenggara Pemerintahan Daerah yang memimpin pelaksanaan urusan

pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah otonom.” Kemudian dalam Pasal

1 angka 4 UU Pemda menyatakan bahwa: “DPRD adalah lembaga perwakilan

rakyat daerah yang berkedudukan sebagai unsur penyelenggara Pemerintahan

Daerah.”

Berbeda dengan penyelenggaraan pemerintahan di pusat yang terdiri atas

lembaga eksekutif, legislatif, dan yudikatif, penyelenggaraan Pemerintahan

Daerah dilaksanakan oleh DPRD dan kepala daerah. DPRD dan kepala daerah

berkedudukan sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah yang diberi

mandat rakyat untuk melaksanakan Urusan Pemerintahan yang diserahkan kepada

Daerah. Dengan demikian maka DPRD dan kepala daerah berkedudukan sebagai

mitra sejajar yang mempunyai fungsi yang berbeda. DPRD mempunyai fungsi

pembentukan Perda, anggaran dan pengawasan, sedangkan kepala daerah

melaksanakan fungsi pelaksanaan atas Perda dan kebijakan Daerah. Dalam

mengatur dan mengurus Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah

tersebut, DPRD dan kepala daerah dibantu oleh Perangkat Daerah. Sebagai

konsekuensi posisi DPRD sebagai unsur penyelenggara Pemerintahan Daerah

maka susunan, kedudukan, peran, hak, kewajiban, tugas, wewenang, dan fungsi

56

DPRD tidak diatur dalam beberapa undang-undang namun cukup diatur dalam

Undang-Undang ini secara keseluruhan guna memudahkan pengaturannya secara

terintegrasi.

2.2 Pengertian dan Konsep Kewenangan

Setiap perbuatan pemerintah diisyaratkan harus bertumpu pada

kewenangan yang sah. Tanpa adanya kewenangan yang sah seorang pejabat

ataupun Badan Tata Usaha Negara tidak dapat melakukan suatu perbuatan

pemerintah. Oleh karena itu kewenangan yang sah merupakan atribut bagi setiap

pejabat ataupun bagi setiap badan.5 Secara konseptual istilah wewenang atau

kewenangan sering disejajarkan dengan stilah Belanda “bevoegdheid”.

Keabsahan tindakan pemerintahan diukur berdasarkan wewenang yang diatur

dalam peraturan perundang-undangan. Perihal kewenangan dapat dilihat dari

Konstitusi Negara yang memberikan legitimasi kepada Badan Publik dan

Lembaga Negara dalam menjalankan fungsinya.Wewenang adalah kemampuan

bertindak yang diberikan oleh undang-undang yang berlaku untuk melakukan

hubungan dan perbuatan hukum.6

Kamus Besar Bahasa Indonesia memberi pengertian kewenangan sebagai

hak dan kekuasaan yang dipunyai untuk melakukan sesuatu.7 Kewenangan adalah

kekuasaan terhadap segolongan orang-orang tertentu atau kekuasaan terhadap

                                                                                                                         5 Lutfi Effendi, 2004, Pokok-Pokok Hukum Administrasi Bayumedia

Publishing, Malang, h. 77 6 SF. Marbun, 1997, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya

Administrasi di Indonesia, Liberty, Yogyakarta, h. 154. 7 Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, 1991, Kamus Besar Bahasa

Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta, hal. 170

57

sesuatu bidang pemerintahan (atau bidang urusan) tertentu yang bulat, sedangkan

wewenang hanya mengenai sesuatu onderdil tertentu saja. Di dalam kewenangan

terdapat wewenang-wewenang. Wewenang adalah kekuasaan untuk melakukan

sesuatu tindak hukum publik”.8

Dalam membicarakan bagaimana kedudukan wewenang pemerintahan

terhadap penyelenggaraan pemerintahan tidak bisa dilepaskan kaitannya denagn

penerapan asas legalitas dalam sebuah konsepsi negara hukum yang demokratis

atau negara demokrasi yang berdasar atas hukum. Asas legalitas merupakan salah

satu prinsip utama yang dijadikan sebagai pijakan dasar dalam setiap

penyelenggaraan pemerintahan di setiap negara yang menganut konsep negara

hukum.9

Dalam konsepsi negara hukum, wewenang pemerintahan itu berasal dari

peraturan perundang-undangan yang berlaku sebagaimana dikemukakan oleh

Huisman yang dikutip oleh Ridwan HR, bahwa organ pemerintahan tidak dapat

menganggap ia memiliki sendiri wewenang pemerintahan. Kewenangan hanya

diberikan oleh undang-undang. Pembuat undang-undang tidak hanya memberikan

wewenang pemerintahan kepada organ pemerintahan akan tetapi juga terhadap

para pegawai atau badan khusus untuk itu.10

Secara umum wewenang merupakan kekuasaan untuk melakukan semua

tindakan atau perbuatan hukum publik. Dengan kata lain Prajudi Atmosudirdjo

                                                                                                                         8 Prajudi Atmosudirdjo, 1981, Hukum Administrasi Negara, Ghalia

Indonesia, Jakarta hal. 29. 9 Aminuddin Ilmar, 2014, Hukum Tata Pemerintahan, Kencana, Jakarta,

hal. 93 10 Ridwan HR., op.cit, hal. 103

58

mengemukakan bahwa pada dasarnya wewenang pemerintahan itu dapat

dijabarkan ke dalam dua pengertian yakni sebagai hak untuk menjalankan suatu

urusan pemerintahan (dalam arti sempit) dan sebagai hak untuk dapat secara nyata

mempengaruhi keputusan yang akan diambil oleh instansi pemerintah lainnya

(dalam arti luas).11

Seiring dengan pilar utama dari konsepsi negara hukum, yakni asas

legalitas (legaliteitsbeginsel atau het beginsel van wetmatigheid van bestuur),

maka berdasarkan prinsip ini tersirat bahwa wewenang pemerintahan berasal dari

peraturan perundang-undangan, yang berarti sumber wewenang bagi pemerintah

ada di dalam peraturan perundang-undangan.

Menurut Indroharto, bahwa wewenang diperoleh secara atribusi, delegasi,

dan mandat, yang masing-masing dijelaskan sebagai berikut : Wewenang yang

diperoleh secara “atribusi”, yaitu pemberian wewenang pemerintahan yang baru

oleh suatu ketentuan dalam peraturan perundang-undangan. Jadi, disini

dilahirkan/diciptakan suatu wewenang pemerintah yang baru”. Pada delegasi

terjadilah pelimpahan suatu wewenang yang telah ada oleh Badan atau Jabatan

TUN yang telah memperoleh suatu wewenang pemerintahan secara atributif

kepada Badan atau Jabatan TUN lainnya. Jadi, suatu delegasi selalu didahului

oleh adanya sesuatu atribusi wewenang. Pada mandat, disitu tidak terjadi suatu

pemberian wewenang baru maupun pelimpahan wewenang dari Badan atau

Jabatan TUN yang satu kepada yang lain.12.

                                                                                                                         11 Prajudi Atmosudirdjo, Op.cit, hal. 76 12 Indroharto, 1993, Usaha memahami Undang-Undang tentang Peradilan

Tata Usaha Negara, Pustaka Harapan, Jakarta , hal. 90.

59

Penggunaan wewenang pemerintahan dalam penyelenggaraan peran dan

fungsi serta tugas pemerintahan pada hakikatnya perlu dilakukan pembatasan. Hal

ini penting untuk dilakukan agar dalam tindakan atau perbuatan pemerintahan

yang didasarkan pada adanya wewenang pemerintahan selalu dikhawatirkan

jangan sampai terjadi suatu tindakan atau perbuatan pemerintahan yang

didasarkan pada adanya wewenang pemerintahan selalu dikhawatirkan jangan

sampai terjadi suatu tindakan atau perbuatan pemerintahan yang

menyalahgunakan kewenangannya dan melanggar hukum. Kewenangan yang

telah diberikan oleh hukum kepada pemerintah untuk dapat melakukan suatu

tindakan atau perbuatan pemerintahan pada prinsipnya tidak diharapkan akan

terjadi suatu tindakan atau perbuatan pemerintahan yang dapat merugikan

kepentingan rakyat. Oleh karena itu, tindakan atau perbuatan pemerintahan

haruslah terbebas dari tindakan atau perbuatan pemerintahan yang dapat

menyimpang dari kewenangan yang diberikan kepadanya oleh hukum.

Kepentingan untuk membatasi wewenang pemerintahan yang dijadikan

sebagai dasar dalam melakukan tindakan atai perbuatan pemerintahan tidak lain

dimaksudkan untuk mencegah agar tindakan atau perbuatan pemerintahan tersebut

tidak disalahgunakan atau menyimpang dari wewenang pemerintahan yang telah

diberikan kepadanya, misalnya wewenang prelabel yakni wewenang untuk

membuat keputusan yang diambil tanpa meminta persetujuan terlebih dahulu dari

pihak manapun dan maupun wewenang ex officio, yakni wewenang dalam rangka

pembuatan keputusan yang diambil karena jabatannya, sehingga tidak bisa

60

dilawan oleh siapapun karena mengikat secara sah bagi seluruh rakyat (yang

berani melawan akan dikenakan sanksi pidana).

Philipus M. Hadjon menyatakan bahwa: “setiap wewenang dibatasi oleh

materi (substansi), ruang (wilayah; locus) dan waktu (tempus). Diluar batas-batas

itu suatu tindak pemerintahan merupakan tindakan tanpa wewenang

(onbevoegdheid) yang dapat berupa onbevoegdheid ratione materiae,

onbevoegdheid ratione loci en onbevoegdheid ratione temporis. Selanjutnya dapat

disimpulkan bahwa dengan adanya batas wewenang tersebut memberikan ruang

lingkup terhadap legalitas tindakan atau perbuatan pemerintahan yang meliputi

wewenang, prosedur, dan substansi.”13

Adanya wewenang dan prosedur merupakan landasan bagi legalitas

formal suatu tindakan atau perbuatan pemerintahan. Dengan dasar legalitas formal

tersebut maka lahirlah asas praesuptio iustae causa yang berarti bahwa setiap

tindakan atau perbuatan pemerintahan harus dianggap sah sampai ada pembatalan

untuk itu. Asas ini menjadi ratio legis dengan adanya norma aturan yang

menyatakan bahwa gugatan tidak menunda atau menghalangi dilaksanakannya

keputusan badan/atau pejabat pemerintahan serta tindakan atau perbuatan

badan/atau pejabat yang digugat. Tidak terpenuhinya tiga komponen legalitas

tindakan atau perbuatan pemerintahan tersebut mengakibatkan cacat yuridis yang

menyangkut wewenang, prosedur dan substansi.

                                                                                                                         13 Philipus M. Hadjon, 2011, Hukum Administrasi dan Tindak Pidana

Korupsi, Gadjah Mada University Press, Yogjakarta, hal. 22

61

2.3 Pengertian dan Konsep Izin dan Perizinan

Izin (vergunning) adalah suatu persetujuan dari penguasa berdasarkan

undang-undang atau peraturan pemerintah untuk dalam keadaan tertentu

menyimpang dari ketentuan-ketentuan larangan peraturan perundang-undangan.

Izin dapat juga diartikan sebagai dispensasi atau pelepasan/pembebasan dari suatu

larangan. Dengan memberi izin, penguasa memperkenankan orang yang

memohonnya untuk melakukan tindakan-tindakan tertetu yang sebenarnya

dilarang demi memperhatikan kepentingan umum yang mengharuskan adanya

pengawasan. Hal pokok pada izin, bahwa sesuatu tindakan dilarang kecuali

diperkenankan dengan tujuan agar dalam ketentuan-ketentuan yang bersangkutan

dilakukan dengan cara-cara tertentu. Penolakan izin terjadi bila kriteria-kriteria

yang telah ditetapkan oleh penguasa tidak dipenuhi. Misalnya tentang hal ini

dilarang mendirikan suatu bangunan, kecuali ada izin tertulis dan pejabat

berwenang dengan ketentuan mematuhi persyaratan-persyaratan.

Perizinan adalah salah satu bentuk pelaksanaan fungsi pengaturan dan

bersifat pengendalian yang dimiliki oleh pemerintah terhadap kegiatan yang

dilakukan oleh masyarakat. Perizinan maksudnya dapat berbentuk pendaftaran,

rekomendasi sertifikat, penentuan kuota dan izin untuk melaksanakan sesuatu

usaha yang biasanya harus dimiliki atau diperoleh suatu organisasi perusahaan

atau seseorang sebelum yang bersangkutan dapat melakukan suatu kegiatan atau

tindakan yang dilakukan. Membicarakan pengertian izin pada dasarnya

mencakup suatu pengertian yang sangat kompteks yaitu berupa hal yang

62

membolehkan seseorang atau badan hukum melakukan sesuatu hal yang rnenurut

peraturan perundang-undangan harus memiliki izin.

Perizinan sebagai salah satu instrumen hukum dari Pemerintah, pada

hakikatnya ditetapkan dengan mengkongkretisasi wewenang mengaturnya dengan

beberapa tujuan atau motif tertentu mengurus dan bersifat pengendalian yang

dimiliki Pemerintah terhadap keinginan masyarakat. Kata perizinan mengandung

arti yang sederhana yaitu pemberian izin terhadap sesuatu yang berkaitan dengan

aktivitas atau kegiatan, namun bila ditelusuri lebih jauh mengenai pengertian

perizinan maka dapat diketahui bahwa ada perbedaan dalam peristilahan antara

perizinan dan izin. Menurut N.M Splet dan J.B.J.M Ten Berge menyatakan bahwa

izin dalam arti luas (perizinan) adalah “suatu persetujuan dari penguasa

berdasarkan undang-undang dan peraturan pemerintah, untuk dalam keadaan

tertentu menyimpang dari ketentuan-ketentuan larangan perundangan.”14

Perizinan merupakan instrumen kebijakan pemerintah/Pemda untuk

melakukan pengendalian atas eksternalitas negatif yang mungkin ditimbulkan

oleh aktivitas sosial maupun ekonomi. Izin juga merupakan instrumen untuk

perlindungan hukum atas kepemilikan atau penyelenggaraan kegiatan. Sebagai

instrumen pengendalian perizinan memerlukan rasionalitas yang jelas dan

tertuang dalam bentuk kebijakan pemerintah sebagai sebuah acuan.15

                                                                                                                         14 N.M.Selt dan J.B.J.M Ten Berge, 1993, Pengantar Hukum Perizinan,

disunting oleh Philipus M.Hadjon, Yuridika, Surabaya, h. 1-2 15 Andrian Sutedi, 2011, Hukum Perizinan Dalam Sektor Pelayanan

Publik, Sinar Grafika Jakarta, hal. v

63

Perizinan adalah salah satu bentuk pelaksanaan fungsi pengaturan dan

bersifat pengendalian yang dimiliki oleh Pemerintah terhadap kegiatan-kegiatan

yang dilakukan oleh masyarakat. Perizinan dapat berbentuk pendaftaran,

rekomendasi, sertifikasi, penentuan kuota dan izin untuk melakukan sesuatu usaha

yang biasanya harus dimiliki atau diperoleh suatu organisasi perusahaan atau

seseorang sebelum yang bersangkutan dapat melakukan suatu kegiatan atau

tindakan. Dengan memberi izin penguasa memperkenankan orang yang

memohonnya untuk melakukan tindakan-tindakan tertentu yang sebenarnya

dilarang demi memperhatikan kepentingan umum yang mengharuskan adanya

pengawasan.16 Hal pokok pada izin, bahwa sesuatu tindakan dilarang kecuali

diperkenankan dengan tujuan agar dalam ketentuan-ketentuan yang bersangkutan

dilakukan dengan cara-cara tertentu. Penolakan izin terjadi bila kriteria-kriteria

yang telah ditetapkan oleh penguasa tidak dipenuhi. Misalnya, tentang hal ini

adalah dilarang mendirikan suatu bangunan, kecuali ada izin tertulis dan pejabat

yang berwenang dengan ketentuan mematuhi persyaratan-persyaratan.

E.Utrecht memberikan pendapatnya sebagaimana dikutip oleh Bachsan

Mustafa menyatakan bahwa: "Bilamana pembuat peraturan tidak umumnya

melarang suatu perbuatan, tetapi masih juga mernperkenankannya asal saja

diadakan secara yang ditentukan untuk masing-masing hal konkret, maka

perbuatan administrasi negara yang memperkenankan perbuatan tersebut bersifat

suatu izin (verguning)".17 E. Utrecht mengemukakan bila pembuat peraturan

                                                                                                                         16 Ibid, h. 168 17 Bachsan Mustafa, 2001, Sistem Hukum Administrasi Negara Indonesia,

Citra Aditya Bakti, Bandung, h. 80

64

umumnya tidak melarang suatu perbuatan tetapi masih juga memperkenankannya

asal saja diadakan secara yang ditentukan untuk masing-masing hal konkret,

keputusan administrasi negara yang memperkenankan perbuatan tersebut bersifat

suatu izin (vergunning).18

Kalau dibandingkan vergunning ini dengan dispensasi maka keduanya

mempunyai pengertian yang hampir sama. Perbedaan antara keduanya diberikan

oleh W.F.Prins sebagai berikut: “pada izin, memuat uraian yang limitatif tentang

alasan-alasan penolakannya, sedangkan bebas syarat atau dispensasi memuat

uraian yang limitatif tentang hal-hal yang untuknya dapat diberikan dispensasi itu,

tetapi perbedaan ini tidak selamanya jelas.” Sebagai contoh Bouwvergunning atau

izin bangunan itu diberikan berdasarkan Undang-Undang Gangguan (Hinder

Ordonnantie) tahun 1926 Staatblad 1926-226, yang mana pada Pasal 1 ayat (1)

ditetapkan secara terperinci objek-objek mana tidak boleh didirikan tanpa izin dari

pihak pemerintah yaitu objek-objek yang dapat menimbulkan bahaya, kerugian

dan gangguan-gangguan bagi bangunan sekelilingnya.19

W.F Prins juga mengemukakan istilah izin adalah tepat kiranya untuk

maksud memberikan dispensasi (bebas syarat) dan sebuah larangan, dan

pemakaiannya pun adalah dalam pengertian itu juga. Akan tetapi, sebetulnya izin

itu diberikan biasanya karena ada peraturan yang berbunyi “dilarang untuk...,

tidak dengan izin.” Atau bentuk lain yang dimaksud sama seperti itu.

                                                                                                                         18 E.Utrecht, 1985, Pengantar Hukum Administrasi Negara, Ichtiar Baru,

Jakarta, h. 187 19 Andrian Sutedi, Op.cit, h. 168

65

Dari sisi hukum administrasi negara, izin merupakan salah satu wujud

tindak pemerintahan. Tindak pemerintahan menurut Philipus M. Hadjon berarti

tindakan atau perbuatan yang dilakukan oleh administrasi negara dalam

melaksanakan tugas pemerintahan. 20 Izin sebagai suatu ketetapan pada

hakikatnya adalah tindakan hukum sepihak berdasarkan kewenangan publik yang

memperbolehkan atau memperkenankan menurut hukum bagi seseorang/badan

hukum untuk melakukan suatu kegiatan.21 Izin sebagai norma penutup diharapkan

mampu untuk mengendalikan setiap aktivitas manusia agar sesuai dengan

peraturan perundang-undangan yang berlaku. Hal ini merupakan tugas dan

kewenangan pemerintah untuk menjaga ketertiban dan keamanan dimana

merupakan tugas klasik yang sampai dengan saat ini masih tetap dipertahankan.

Dari segi hukum lingkungan izin merupakan salah satu bentuk upaya pengelolaan

dan perlindungan terhadap lingkungan hidup, dimana dalam pelaksanaanya

dilakukan secara terpadu dengan memperhatikan aspekaspek hukum lingkungan

diantaranya adalah aspek penataan ruang.

Bagir Manan menyatakan bahwa izin dalam arti luas berarti suatu

persetujuan dari penguasa berdasarkan peraturan perundang-undangan untuk

                                                                                                                         20 Philipus M. Hadjon, 1985, Pengertian-Pengertian Dasar Tentang

Tindak Pemerintahan, Djumali, Surabaya, h. 1 21 I Made Arya Utama, 2007, Hukum Lingkungan, Sistem Hukum

Perizinan Berwawasan Lingkungan Untuk Pembangunan Berkelanjutan, Pustaka Sutra, Bandung, h. 88.

66

memperbolehkan melakukan tindakan atau perbuatan tertentu yang secara umum

dilarang.22

RDH. Koesoemaatmadja memberikan pengertian izin dalam arti luas

(perizinan) merupakan bentuk bantuan pemerintah yang dapat di golongkan

menjadi :

1. Dispensasi sebagai tindakan dalam lapangan bestuur yang menghapuskan

daya laku dari peraturan perundang-undangan terhadap relaxio legis.

2. Izin nampaknya bagi dispensasi terhadap suatu larangan dan dalam

realitanya memang dipergunakan juga untuk pengertian semacam itu. Izin

tidak digunakan lagi sebagai penghapus daya laku peraturan umum untuk

kejadian khusus.23

Perizinan tidak lahir dengan sendirinya secara serta merta, namun

mestinya ditopang oleh “wewenang” yang telah diberikan kepada pejabat publik

(pemerintah sebagai pelaksana undang-undang/ chief excecutive). Pada akhirnya

pemberian Izin oleh pemerintah kepada orang/ individu dan badan hukum

dilaksanakan melalui surat keputusan atau ketetapan yang selanjutnya menjadi

ranah hukum administrasi negara.

Hukum perizinan merupakan hukum publik yang pelaksanaannya

dilakukan oleh pemerintah baik pemerintah di pusat maupun di daerah sebagai

aparatur penyelenggaraan negara mengingat hukum perizinan ini berkaitan                                                                                                                          

22 Bagir Manan, 1995, Ketentuan-Ketentuan Mengenai Pengaturan Penyelenggaraan Hak Kemerdekaan Berkumpul Ditinjau Dari Perspektif UUD 1945, Makalah tidak dipublikasikan, Jakarta, h. 8

23 R.D.H Koesoemaatmadja, 1975, Pengantar Hukum Tata Usaha Negara, Alumni, Bandung, h. 37

67

dengan pemerintah maka mekanisme media dapat dikatakan bahwa hukum

perizinan termasuk disiplin ilmu Hukum Administrasi Negara atau hukum 'Tata

Pemerintahan, seperti yang di ketahui bahwa pemerintah adalah : sebagai

pembinaan dan pengendalian dari masyarakat dan salah satu fungsi pemerintah

di bidang pembinaan dan pengendalian izin adalah pemberian izin kepada

masyaralat dan organisasi tertentu yang merupakan mekanisme pengendalian

administratif yang harus dilakukan di dalam praktek pemerintahan.

Berdasarkan uraian di atas dapat diketahui bahwa fungsi pemberian izin

disini adalah fungsi pemerintah itu sendiri yang dilaksanakan oleh departemen

sebagaimana tercantum dalam Pasal 3 ayat (1) Keppres No. 44 Tahun 1974 yang

menyatakan bahwa setiap departemen menyelengaraan fungsi kegiatan

perumusan kebijaksanaan pelaksanaan dan kebijaksanaan teknis, pemberian

bimbingan dan pembinaan serta pemberian perizinan sesuai dengan kebijaksanaan

umum yang ditetapkan oleh Presiden dan berdasarkan peraturan perundang-

undangan yang berlaku.

Pihak yang memiliki wewenang untuk mengeluarkan izin tersebut adalah

Pemerintah. Hanya saja dalam hal yang dernikian harus dapat dilihat izin yang

bagaimanakah yang dimohonkan oleh masyarakat, sehingga dengan demikian

akan dapat diketahui instansi pemerintah yang berwenang mengeluarkan izin

tersebut. Misalnya izin keramaian atau izin mengeluarkan pendapat di muka

umum, maka izin tersebut di dapatkan rnelalui kepolisian setempat dimana

keramaian akan dilakukan. Dalam kajian pihak-pihak yang berwenang

mengeluarkan izin maka dasarnya yang perlu dikaji adalah kedudukan aparatur

68

pemerintah yang melakukan tugasnya di bidang administrasi negara pemberian

izin kepada masyarakat.

Agar aparatur pemerintah sebagai bagian dari unsur administrasi negara

dapat melaksanakan fungsinya, maka kepadanya harus diberikan keleluasaan.

Keleluasaan ini langsung diberikan oleh undang-undang itu sendiri kepada

penguasa setempat. Hal seperti ini biasanya disebut dengan kekeluasaan delegasi

kepada pemerintah seperti Gubemur, Bupati/Walikota untuk bertindak atas dasar

hukum dan atau dasar kebijaksanaan. Di samping keleluasaan tadi kepada

aparatur pemerintah selaku pelaksana fungsi dalam administrasi negara juga

diberikan suatu pembatasan agar pelaksanaan perbuatan-perbuatannya itu tidak

menjadi apa yang disebut sebagai "onrechtmatig overheaddaad". Setidaknya

perbuatan itu tidak boleh melawan hukum balk formil maupun materiil. Tidak

boleh melampaui penyelewengan-kewenangan menurut undang-undang

(kompetentie). Adapun bentuk-bentuk dari perbuatan administrasi

negara/Pemerintah itu dalam bentuk memberikan izin secara garis besar dapat

dibagi atas :

1. Perbuatan membuat peraturan

2. Perbuatan melaksanakan peraturan.

Sementara itu menurut Van Poelje sebagaimana dikutip Victor Situmorang

perbuatan administrasi negara/Pemerintah itu adalah sebagai berikut :

1. Berdasarkan faktor (Feitlijke handeling).

2. Berdasarkan hukum (recht handeling).

a. Perbuatan hukum privat.

69

b. Perbuatan hukum publik, yang kemudian perbuatan ini dapat

dibagi atas:

1) Perbuatan hukum publik yang sepihak;

2) Perbuatan hukum publik yang berbagai pihak.

Pendapat lain tentang perbuatan hukum dari administrasi negara ini adalah

seperti yang dikemukakan oleh Prajudi Admosudirjo. Menurutnya perbuatan itu

dibagi ke dalam 4 (empat) macam perbuatan hukum administrasi negara, yakni:

1. Penetapan (beschiking), (administrative dicretion). Sebagai perbuatan

sepihak yang bersifat administrasi negara dilakukan oleh pejabat atau

instansi penguasa (negara) yang berwenang dan berwajib khusus untuk itu.

Perbuatan hukum tersebut harus sepihak (eenzijdig) dan harus bersifat

administrasi negara. Artinya realisasi dari suatu kehendak atau ketentuan

undang-undang secara nyata kasual, individual.

2. Rencana (Planning).

Salah satu bentuk dari perbuatan hukum Administrasi Negara yang

menciptakan hubungan-hubungan hulcuin (yang mengikat) antara

penguasa dan para warga masyarakat.

3. Norma jabatan (Concrete Normgeving).

Merupakan suatu perbuatan hukum (rechtshandeling) dari penguasa

administrasi negara untuk membuat agar supaya suatu ketentuan undang-

undang mempunyai isi yang konkret dan praktis serta dapat diterapkan

menurut keadaan waktu dan tempat.

70

4. Legislasi Semu (Pseudo Weigeving).

Adalah penciptaan dari aturan-aturan hukum oleh pejabat administrasi

negara yang berwenang sebenarnya dimaksudkan sebagai garis-garis

pedoman pelaksanaan policy (kebijaksanaan suatu ketentuan undang-

undang) akan tetapi dipublikasikan secara meluas.24

Memperhatikan batasan, ruang lingkup serta perbuatan-perbuatan dari

Administrasi Negara di atas jelaslah bahwa Hukum Administrasi Negara itu

adalah merupakan suatu perangkat ketentuan yang mernuat sekaligus memberikan

cara bagaimana agar organ-organ di dalam suatu organisasi yang lazim disebut

"negara" dapat melaksanakan fungsi dan kewenangannya demi terwujudnya suatu

tujuan yang dikehendaki bersama. Dalam praktek kehidupan sehari-hari acapkali

disebutkan bahwa peristiwa-peristiwa pada saat kewenangan aparatur pemerintah

itu direncanakan dan dilaksanakan sebagai suatu "Keputusan Pemerintah".

Selanjutnya menurut Hukum Administrasi Negara bahwa Pemerintah itu

mempunyai tugas-tugas istimewa, yakni tugas yang dapat dirumuskan secara

singkat sebagai suatu tugas "Penyelenggaraan Kepentingan Umum".

Kebijakan perizinan dirancang untuk mencegah terjadinya kegagalan

pasar. Pemerintah sebaiknya tidak mengatur melebihi yang diperlukan untuk

mencapai tujuan yang tidak dicapai selain menggunakan regulasi (minimum

effective regulation principle). Izin merupakan keputusan administratif yang lazim

disebut keputusan tata usaha negara. Keputusan tata usaha negara tersebut berisi

pengaturan mengenai kegiatan yang dapat atau tidak dapat dilakukan oleh

                                                                                                                         24 Prajudi Admodoedirjo, Op.cit, h. 102

71

masyarakat. Untuk memproses keputusan tata usaha negara, pemerintah

memerlukan dan memiliki organisasi yang disebut birokrasi. Birokrasi pemerintah

sebagai kumpulan tugas dan jabatan yang terorganisasi secara formal, berkaitan

dengan jenjang yang kompleks, dan tunduk pada pembuat peran formal.

Dikaitkan dengan konteks pemerintahan Indonesia, birokrasi sebagai

keseluruhan organisasi pemerintah yang menjalankan tugas-tugas negara dalam

berbagai unit organisasi pemerintah (departemen/lembaga non departemen baik di

pusat maupun di daerah) dan Pemda. Ada tiga kategori organisasi birokrasi.

Pertama, adalah birokrasi pemerintahan umum yang menjalankan fungsi

pengaturan. Kedua, adalah birokrasi yang yang memberikan pelayanan umum.

Kategori yang ketiga, adalah birokrasi pembangunan yaitu organisasi pemerintah

yang menjalankan salah satu bidang khusus untuk mencapai tujuan pembangunan,

seperti organisasi pemerintah yang bergerak di sektor pertanian, industri,

pendidikan dan lain-lain. Perizinan dikategorikan sebagai pemberian pelayanan,

sehingga dikerjakan oleh birokrasi yang memberikan pelayanan umum.25

Dalam menjalankan fungsinya birokrasi pelayanan umum menyusun

serangkaian mekanisme dan prosedur yang harus ditempuh oleh seseorang atau

badan usaha untuk mendapatkan izin tertentu yang didasari oleh berbagai

perangkat hukum. Mekanisme, prosedur dan perangkat hukum yang mendasari

tidaklah bersifat netral, melainkan disusun untuk melayani tujuan tertentu

misalnya efisiensi, keadilan, pemerataan. Izin merupakan keputusan tata usaha

negara dikeluarkan oleh pejabat yang berwenang dalam pemerintahan sebagai

                                                                                                                         25 Andrian Sutedi, Op.cit, hal. vi

72

konsekuensi dari jabatannya. Biaya perizinan melekat pada anggaran rutin

pemerintah dan tidak dibebankan sebagai biaya transaksi pada pemohon.

Melekatkan biaya transaksi pada izin merupakan salah satu distrosi dalam

pelaksanaan tata administrasi pemerintahan. Pasar yang kompetitif dapat bekerja

sangat baik dalam menyediakan barang dan jasa terbaik kepada publik denagn

harga terendah (competitive netrality principle). Dalam perizinan melekat fungsi

pembinaan, pengaturan, pengendalian dan pengawasan atas kegiatan pemanfaatan

ruang, penggunaan sumber daya alam, barang, prasarana dan sarana, atau fasilitas

tertentu guna melindungi kepentingan umum dan menjaga kelestarian lingkungan.

Untuk menilai keberhasilan suatu izin bukan hanya berdasar pada jumlah

izin yang dikeluarkan yang berkorelasi dengan jumlah retribusi yang diterima,

melainkan harus berdasarkan pada sampai sejauh mana instrumen perizinan

berfungsi dalam mengakselerasi kegiatan ekonomi atau mengendalikan kegiatan

masyarakat/swasta, sehingga kegiatan tersebut tidak menimbulkan masalah

ekternalitas, masalah barang publik, asimetri informasi dan pelanggaran hak

milik.

2.4 Pengertian dan Konsep Rekomendasi

Dalam Black’s Law Dictionary, rekomendasi (recommendation) diartikan

sebagai “an action which is advisory in nature rather than one having binding

effect”.26 Rekomendasi adalah suatu perbuatan atau tindakan, lisan maupun

tertulis, yang memiliki sifat anjuran dan tidak bersifat mengikat. Rekomendasi

                                                                                                                         26 Henry Campbell Black, 1979, Black’s Law Dictionary, West Publishing

Co, St. Paul Minn, USA, hal. 1144.  

73

juga dapat diartikan sebagai saran yang bersifat mendorong pihak lain untuk

melakukan sesuatu (suggestion), atau saran yang bersifat mengarahkan suatu

pihak untuk melakukan sesuatu (advise), karena sesuatu itu merupakan sesuatu

yang lebih tepat, lebih baik, dan lebih benar dibandingkan dengan berbagai

pilihan yang tersedia.27 Pengertian umum itu menunjukkan bahwa suatu

rekomendasi mencakup komponen-komponen sebagai berikut:

(1) Pihak yang memberikan saran (pemberi saran);

(2) Pihak yang diberi saran (penerima saran); dan

(3) Saran yang diberikan.

Dalam konsep hukum umum, rekomendasi diartikan sebagai jaminan yang

diberikan oleh pemberi rekomendasi kepada orang yang direkomendasi agar pihak

yang menerima rekomendasi melakukan suatu perbuatan hukum demi

kepentingan pihak yang direkomendasikan. Ketika pemberi rekomendasi

memberikan rekomendasinya berdasarkan itikad baik, maka yang bersangkutan

terbebas dari tanggungjawab terhadap segala akibat yang ditimbulkan oleh suatu

perbuatan yang diderita oleh pihak ketiga yang dilakukan berdasarkan

rekomendasi itu. Namun, bila si pemberi rekomendasi mengetahui bahwa

rekomendasi yang diberikannya sesungguhnya tidak benar, dan tondakan yang

dilakukan berdasarkan rekomendasi itu menimbulkan akibat terhadap pihak

ketiga, maka si pemberi rekomendasi terikat untuk bertanggungjawab secara

                                                                                                                         27 Cambridge International Dictionary of English, 1995, Cambridge

University Press, New York, hal. 1186.

74

hukum kepada pihak yang menderita akibat tindakan yang dilakukan berdasarkan

rekomendasi itu.28

Dalam hal pihak yang direkomendasikan mempunyai ikatan kewajiban

atau utang piutang dengan pihak yang memberikan rekomendasi, dan pihak yang

direkomendasikan sebelum transaksi telah menyatakan setuju untuk keluar dari

property yang ditempatinya setelah pelunasan utangnya dan kemudian ia

berkolusi dengan bank dengan cara memberikan rekomendasi kepada bank

merekomendasikan si peminjam untuk mendapt kredit dari bank untuk

kepentingan dirinya memperoleh properti yang ditempati oleh peminjam, maka

pemberi dan penerima rekomendasi dapat dihukum sebagai pelaku kejahatan

konspirasi.29

Konsep tersebut menunjukkan bahwa dalam konsep hukum umum,

rekomendasi merupakan instrumen hukum yang berisi saran yang diberikan oleh

suatu pihak (pemberi saran) kepada pihak lainnya (penerima saran) yang

digunakan oleh pihak penerima saran sebagai dasar untuk melakukan suatu

tindakan hukum. Suatu rekomendasi pada dasarnya tidak melahirkan ikatan

hukum antara si pemberi saran dengan si penerima saran, kecuali saran itu

diberikan tidak berdasarkan itikad baik sehingga menimbulkan akibat buruk atau

merugikan pihak ketiga. Dalam hal suatu saran diberikan tidak berdasarkan itikad

baik dan jika saran itu menimbulkan akibat merugikan terhadap pihak ketiga,

maka pemberi saran terikat kewajiban hukum untuk bertanggungjawab terhadap

                                                                                                                         28 John Bouvier, 1856, A Law Dictionary, Adapted to the Constitution and Laws

of the United States, http://legal-dictionary.thefreedictionary.com/recommendation, diakses terakhir 11 Agustus 2015.

29 Ibid.

75

akibat yang ditimbulkan oleh suatu tindakan yang dilaksanakan berdasarkan saran

yang diberikan.

Konsep tersebut menunjukkan bahwa ikatan hukum antara pemberi

rekomendasi dengan penerima rekomendasi ditentukan oleh terpenuhi atau tidak

terpenuhinya syarat-syarat umum rekomendasi, yaitu bahwa suatu rekomendasi

harus diberikan berdasarkan itikad baik. Suatu rekomendasi yang diberikan tidak

berdasarkan itikad baik mengandung potensi melahirkan hubungan hukum antara

pemberi dengan penerima rekomendasi dalam bentuk tanggungjawab pemberi

rekomendasi terhadap akibat-akibat tindakan yang dilakukan oleh penerima

rekomendasi berdasarkan rekomendasi yang diterimanya.30

Dalam analisis kebijakan, rekomendasi merupakan bagian dari proses

kebijakan. Terdapat lima prosedur umum dalam proses kebijakan, mencakup:

pemantauan, peramalan, evaluasi, rekomendasi, dan perumusan masalah. Salah

satu karakteristik penting dari prosedur analisis kebijakan adalah hubungan yang

bersifat hirarkis antara satu bagian prosedur dengan bagian prosedur lainnya, yaitu

tidak mungkin untuk menggunakan beberapa metode tanpa terlebih dahulu

menggunakan metode-metode lain.

Merekomendasikan kebijakan umumnya mengharuskan analis untuk

terlebih dahulu terlibat dalam semua prosedur mulai dari pementauan, peramalan,

dan evaluasi. Hal ini merupakan cara lain untuk mengatakan bahwa semua

rekomendasi kebijakan didasarkan pada premis faktual dan premis nilai.

Rekomendasi memungkinkan untuk menghasilkan informasi tentang

                                                                                                                         30 Ibid.

76

kemungkinan bahwa serangkaian tindakan yang akan datang akan mendatangkan

akibat-akibat yang bernilai.

Rekomendasi berhubungan dengan berbagai pilihan tindakan yang

tersedia. Karena itu, rekomendasi sangat berguna dalam membantu pengambil

keputusan untuk menetapkan keputusan yang paling tepat diantara berbagai

pilihan yang tersedia. Beberapa tipe pilihan rasional dapat diletakkan sebagai

kriteria keputusan yang digunakan untuk menyarankan pemecahan masalah

kebijakan. Dengan kriteria keputusan dimaksudkan secara eksplisit sebagai nilai-

nilai yang digunakan melandasi rekomendasi untuk tindakan. Kriteria keputusan

terdiri dari enam tipe utama, antara lain:

a) Efektifitas (effectiviness) berkenaan dengan apakah suatu alternatif

mencapai hasil (akibat) yang diharapkan, atau mencapai tujuan dari

diadakannya tindakan. Efektifitas, yang secara dekat berhubungan dengan

rasionalitas teknis, selalu diukur dari unit produk atau layanan atau nilai

moneternya.

b) Efisiensi (efficiency) berkenaan dengan jumlah usaha yang diperlukan

untuk menghasilkan tingkat efektifitas tertentu. Efisiensi yang merupakan

sinonin dari rasionalitas ekonomi, adalah merupakan hubungan antara

efektifitas dan usaha, yang terakhir umumnya diukur dari ongkos moneter.

c) Kecukupan (adequacy) berkenaan dengan seberapa jauh suatu tingkat

efektifitas memuaskan kebutuhan, nilai, atau kesempatan yang

menumbuhkan adanya masalah. Kriteria kecekupan menenkankan pada

kuatnya hubungan antara alternatif kebijakan dan hasil yang diharapkan.

77

d) Kriteria kesamaan (aquity) erat berhubungan dengan rasionalitas legal dan

sosial dan menunjuk pada distribusi akibat dan usaha antara kelompok-

kelompok yang berbada dalan masyarakat. Kriteria kesamaan erat

hubungannya dengan konsepsi yang saling bersaing, yaitu keadilan atau

kewajaran dan terhadap konflik etis sekitar dasar yang memadai untuk

mendistribusikan risorsis dalam masyarakat.

e) Responsivitas (responsiveness) berkenaan dengan seberapa jauh suatu

kebijakan dapat memuaskan kebutuhan, preferensi, atau nilai kelompok-

kelompok masyarakat tertentu. Kriteria responsivitas adalah penting

karena analis yang dapat memuaskan semua kriteria lainnya, efektifitan,

efisiensi, kecukupan, kesamaan masih gagal jika belum menanggapi

kebutuhan aktual dari kelompok yang semestinya diuntungkan dari adanya

suatu kebijakan.

f) Kriteria kelayakan (appropriateness) biasanya bersifat terbuka, karena

perdefinisi kriteria ini dimaksudkan untuk menjangkau keluar kriteria yang

sudah ada. Oleh karenanya tidak ada dan tidak dapat dibuatkan definisi

baku tentang kriteria kelayakan.

Kriteria tersebut menunjukkan bahwa suatu rekomendasi harus berdasar, yaitu

berdasarkan salah satu atau beberapa kriteria keputusan yang tersedia. Kriteria

tersebut merupakan kriteria akademis yang bersifat rasional dan obyektif.

Penempatan kriteria tersebut sebagai dasar rekomendasi dapat meringankan beban

tanggungjawab pemberi rekomendasi dalam hal rekomendasi yang diberikan oleh

78

pemberi rekomendasi kepada penerima rekomendasi menimbulkan akibat yang

bertentangan dengan tujuan penetapan keputusan.

Berdasarkan konsep tersebut di atas, maka secara hukum suatu

rekomendasi melahirkan ikatan tanggungjawab hukum antara pemberi

rekomendasi dengan akibat perbuatan yang dilakukan oleh penerima rekomendasi

mencakup dua kondisi, yaitu:

(1) Dalam hal suatu rekomendasi ditempatkan sebagai prasyarat atau

persyaratan suatu keputusan; dan

(2) Dalam hal suatu rekomendasi diberikan berdasarkan itikad tidak baik.

Dalam hal pertama, suatu keputusan tidak dapat ditetapkan tanpa rekomendasi.

Suatu rekomendasi bersifat mengikat pemberi dan penerima rekomendasi, yaitu

bahwa pihak penerima rekomendasi tidak dapat menetapkan suatu keputusan

tanpa adanya rekomendasi, demikian sebaliknya pemberi rekomendasi terikat

terhadap akibat-akibat yang ditimbulkan oleh tindakan yang dilakukan oleh

penerima rekomendasi, terutama dalam hal akibat-akibat itu merupakan akibat

langsung dari materi rekomendasi. Dalam hal yang kedua, suatu rekomendasi

bersifat tidak mengikat, yaitu tidak ditempatkan sebagai prasyarat keputusan.

Namun dalam hal suatu keputusan ditetapkan berdasarkan rekomendasi yang

dilandasi itikad tidak baik, maka pemberi rekomendasi secara hukum terikat untuk

bertanggungjawab terhadap akibat-akibat rekomendasi itu. Dalam hal terjadi

79

pengingkaran oleh salah sati pihak (penerima atau pemberi), maka pembuktian

pengadilan diperlukan untuk memastikan hubungan tanggungjawab hukum itu.31

Fungsi rekomendasi (recommending) merupakan fungsi sentral dalam

proses legislasi Amerika, baik dalam proses pembentukan produk legislasi

maupun pelaksanaannya. Posisi dan fungsi sentral itu bahkan ditandai dengan

pembentukan suatu lembaga khusus yang bertugas menyiapkan rekomendasi

dalam proses legislasi yang disebut dengan Advisory Committee, suatu lembaga

yang bertugas menjembatani antara kelompok kepentingan (interest group) yang

akan terkena dampak kebijakan dengan Presiden, Kongres, badan-badan

ekstekutif.32 Dalam proses legislasi, rekomendasi merupakan instrumen kebijakan

yang digunakan untuk mengendalikan isi produk legislasi, agar produk itu sesuai

dengan kebutuhan masyarakat. Sedangkan dalam proses pelaksanaan produk

legislasi, rekomendasi berfungsi sebagai instrumen kebijakan untuk

mengendalikan isi kebijakan yang dijabarkan dari produk legislasi. Dengan

demikian, fungsi utama rekomendasi adalah instrumen hukum dan kebijakan

untuk mengendalikan isi hukum atau kebijakan yang akan ditetapkan oleh

lembaga Negara atau lembaga pemerintah.

                                                                                                                         31 Jay A. Sigler, etall., 1977, The Legal Sources of Public Policy,

Lexington Books, Lexington, hal. 12 32 Ibid.