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TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L’EMILIA-ROMAGNA – BOLOGNA
*
Nel ricorso R.G. n. 74/2011 proposto da:
GREEN VILLAGE S.p.A
- ricorrente - * avv. F. Gualandi
contro
COMUNE di SPILAMBERTO * avv. B. Graziosi
- amm.ne resistente - * avv. G. Graziosi
COMUNE di VIGNOLA
- amm.ne resistente - * avv. S. Gotti
COMUNE di SAVIGNANO sul PANARO * n.c.
SIPE S.p.A. * n.c.
- altri resistenti -
PROVINCIA di MODENA
- ricorrente incidentale - * avv. A.M. Vandelli
*
MEMORIA DIFENSIVA
PER IL COMUNE DI SPILAMBERTO
PREMESSE DI FATTO
La ricorrente ricostruisce la vicenda in modo incompleto, omissivo
e poco trasparente.
Poiché la presente vertenza non può essere compresa se non da
un esame complessivo di tutti gli atti intercorsi tra le parti, si rende
necessario riepilogare i fatti f in dall’origine.
Avv. GIACOMO GRAZIOSI
VIA DEI MILLE, 7/2 – 40121 BOLOGNA
TEL. 051.247945 – FAX 051.4219981
Avv. BENEDETTO GRAZIOSI
VIA DEI MILLE, 7/2 – 40121 BOLOGNA
TEL. 051.247945 – FAX 051.4219981
- 2 -
L’AREA SIPE-NOBEL/LE BASSE: LA DISCIPLINA URBANISTICA ORIGINARIA
1. Vi è in Spilamberto una vasta zona, collocata tra la Via
Vignolese e la Via Pedemontana ed in confine con il Comune di
Vignola, caratterizzata da un grave degrado urbanistico ed
ambientale
2. L’area è denominata “SIPE Nobel/Le Basse” ed è occupata da
impianti produttivi abbandonati nei quali operava la società SIPE
Nobel s.p.a. (Società Italiana Prodotti Esplosivi) che vi fabbricava
prodotti esplodenti ed ordigni bellici di vario tipo(1).
In seguito alla chiusura dello stabilimento, avvenuta nel 1992
senza rimozione dei fabbricati e senza bonifica, l’area ha subito un
gravissimo ammaloramento ed è divenuta di fatto inutilizzabile, per
la presenza di una contaminazione superficiale e di profondità da
prodotti esplodenti tra cui la nitrocellulosa.
La porzione orientale dell’area SIPE-NOBEL, di proprietà
demaniale e collocata in fregio al f iume Panaro, è stata occupata
negli anni varie aziende tra cui, da ultima, la Magneti Marelli.
Anch’essa, come la prima, è gravemente contaminata e bisognosa
di una onerosa bonifica ambientale.
(1) Da Wikipedia, voce SIPE Società Italiana Prodotti Esplodenti
(http://it.wikipedia.org/wiki/Societ%C3%A0_Italiana_Prodotti_Esplodenti doc. 41): «SIPE viene fondata il 31 dicembre 1891 a Milano da Ferdinando Quartieri e da Bocconi e Bonzani S.p.A.. Nei primi anni del Novecento acquista il Polverificio Pallotti e Osti di Spilamberto, tramite la joint venture SIPE Nobel S.p.A. (poi S.r.l.), in collaborazione con Dinamite Nobel S.A., dove prende luogo la fabbricazione di nitroglicerina e balistite”. A Spilamberto, con la Seconda Guerra Mondiale inizia la fabbricazione di mine navali e, dopo il 1945, di dinamite e di razzi antigrandine per la prevenzione delle grandinate
[2] [3].; dal 1970, sotto la proprietà SNIA Viscosa si fabbricherà
prevalentemente nitrocellulosa. Nel 1992 lo stabilimento SIPE Nobel di Spilamberto viene acquistato dalla francese Société Nationale des Poudres et Explosifs, che disporrà il termine della produzione industriale in Italia nel 1995, trasferendo la produzione del propellente in Repubblica Ceca».
- 3 -
Lo stato di degrado dell’area è testimoniato dalle fotografie che si
allegano sub doc. 40, e di cui si riportano alcuni stralci.
- 4 -
3. Per queste ragioni f in dall’anno 1996 il P.R.G. del Comune di
Spilamberto ha individuato l’area come ambito urbanistico di
riqualif icazione, tramite una “scheda” aperta contenuta nell’art. 52
delle N.T.A. (doc. 1).
Detta scheda conteneva l’indicazione di massima della tipologia di
interventi realizzabili (“riconversione degli edifici esistenti” e “nuovi
insediamenti”) e la generica indicazione delle possibili funzioni
insediabili (residenza, direzionale, cultura/ricerca, artigianato).
Veniva inoltre previsto che preliminare ad ogni intervento doveva
essere la bonifica dell’area.
Tali “azioni” urbanistiche venivano peraltro lasciate del tutto
indeterminate sia quanto alle quantità delle trasformazioni – la
volumetria realizzabile, gli standards, le opere pubbliche – sia
quanto allo strumento di iniziativa pubblica o privata con cui si
- 5 -
sarebbe potuto realizzare l’intervento. Tali aspetti e l’intera
disciplina di dettaglio erano demandati alla stipula di un “accordo
di programma” ai sensi dell’art. 27 l. n. 142/90 (oggi 34 TUEL), con
il quale sarebbe stato deciso se, quando, come e da parte di chi
sarebbe avvenuta l’opera di riqualif icazione (cfr. doc. 1).
Fino ad allora, l’area era inibita ad ogni trasformazione, essendo
ammessi unicamente la “manutenzione ordinaria e straordinaria
degli edifici esistenti” e dal “mantenimento delle attività in essere,
con esclusione della lavorazione e deposito dei materiali esplosivi
e nocivi in genere” (cfr. doc. 1).
L’area SIPE Nobel era disciplinata anche nel PTCP 1998 della
Provincia di Modena, che la» come sito di “potenziale
localizzazione del polo logistico del distretto tecnologico
modenese” (art. 39 co. 3.4, doc. 1-bis). Anche questa era peraltro
indicazione di larga massima, con valore di mero “Indirizzo” (I) per
gli strumenti pianificatori comunali.
4. La pianificazione urbanistica non attribuiva dunque al
proprietario delle aree nessuna effettiva attitudine edificatoria
né alcun diritto di trasformazione urbanistica ad iniziativa
privata.
Recava, al contrario, alcuni obiettivi generali di sviluppo, la cui
concreta definizione e realizzazione era riservata alla iniziativa
pubblica mediante lo strumento dell’accordo di programma.
L’accordo di programma di materia urbanistica è infatti, come noto,
lo strumento convenzionale con cui le amministrazioni pubbliche
- 6 -
procedono in unum a definire la disciplina urbanistica di un’area e
la sua concreta attuazione, eventualmente coinvolgendo soggetti
privati (art. 34 TUEL, integrato in materia urbanistica dall’art. 14
l.r. n. 6/1995 e poi dall’art. 40 l.r. n. 20/2000).
La riserva all’iniziativa pubblica è poi particolarmente accentuata
nella materia della c.d. «riqualif icazione urbana, nella quale le
Amministrazioni debbono preliminarmente cercare un accordo con
la proprietà dell’area da risanare, ma, se esso non viene trovato,
debbono provvedere alla pianificazione ed attuazione degli
interventi in via pubblicistica, mediante l’esproprio delle aree ed il
loro affidamento ad altri privati (cfr. artt. 2-5 l.r. n. 19/1998 sulla
“riqualificazione urbana”, nel testo anteriore alle modifiche di luglio
2009 ma sostanzialmente analogo all’attuale).
5. Quella svolta costituisce una premessa essenziale per
comprendere la successione degli atti e delle vicende che sono
intercorse dal 2003 in avanti: contrariamente a quanto si afferma
nel ricorso, la Green Village non aveva alcun diritto ad ottenere
una determinata disciplina urbanistica né aveva una legittima
pretesa a poter procedere ad iniziativa privata alla sua attuazione.
Entrambe tali facoltà erano nella piena disponibilità
dell’Amministrazione pubblica, che poteva negoziarle e concederle
ai privati nella misura in cui i progetti presentati – e gli obblighi
assunti – fossero ritenuti meritevoli per i f ini di riqualif icazione
dell’area.
*
- 7 -
GLI ACCORDI DELL’ANNO 2003
6. In questo contesto pianificatorio, nell’anno 2003 il Comune di
Spilamberto è stato contattato dalla società immobiliarista Green
Village s.p.a., che era divenuta medio tempore proprietaria di parte
dei terreni della zona Sipe/Le Basse.
La società proponeva di essere scelta come attuatore
dell’intervento di riqualif icazione senza oneri per
l’Amministrazione, ed anzi realizzando a proprio carico una parte
significativa della “parte pubblica” del nuovo insediamento. La
proposta di Green Village si articolava sulla seguente, semplice
operazione:
� il Comune avrebbe attribuito all’area una elevatissima capacità
edificatoria residenziale, terziaria e commerciale/artigianale ed
avrebbe riconosciuto la possibilità di attuarla con un piano
particolareggiato di iniziativa privata (e cioè da parte della
stessa Green Village). Tale disciplina sarebbe stata introdotta
con un apposito accordo di programma che Spilamberto si
impegnava a stipulare con la Provincia ed i Comuni limitrofi;
� a fronte della concessione di tale contenuto pianificatorio, la
società Green Village si sarebbe assunta una serie di
obbligazioni di interesse pubblico, volte a perseguire il f ine
della riqualif icazione urbana:
� la bonifica preliminare di tutte le aree;
� la progettazione e realizzazione di una serie di opere
pubbliche, tra cui varie opere stradali “di interesse
- 8 -
generale”;
� la cessione gratuita all’Amministrazione di aree ed edifici
nei quali si sarebbe ospitata la parte pubblica
dell’insediamento, il c.d. “Tecnopolo”: un Centro di ricerca
scientif ica e tecnologica di proprietà comunale che avrebbe
dovuto fungere da supporto e centro di rilancio per il
distretto industriale modenese.
� Ancorché attuato nella forma del piano di iniziativa privata,
l’intervento sarebbe stato rigorosamente calendarizzato nei
tempi sia procedimentali sia esecutivi, con la previsione di
termini stringenti a carico del Comune, ma soprattutto di Green
Village. Ciò in quanto si trattava di intervento alla cui
attuazione aveva primario interesse la stessa Amministrazione,
che, con esso, perseguiva la bonifica ambientale delle aree, la
loro riqualif icazione, l’acquisizione degli immobili per viabilità e
per il “Tecnopolo”.
7. Dal punto di vista procedimentale, l’operazione prevedeva
quattro fasi:
� la stipula di un Accordo ex art. 18 l.r. 20/2000 tra il Comune e
la Green Village, che formalizzasse gli impegni reciproci sopra
descritti;
� la stipulazione tra Comune, Provincia ed altri Comuni
interessati dall’Accordo di programma ex art. 40 l.r. n. 20/2000,
che attribuisse all’area la disciplina urbanistica concordata
nell’Accordo ex art. 18. L’Accordo di programma avrebbe
- 9 -
dovuto richiamare l’Accordo ex art. 18 e gli impegni in esso
assunti dal privato quale giustif icazione urbanistica della
Variante;
� l’avvio immediato da parte di Green Village delle operazioni di
bonifica, con precisa calendarizzazione dei tempi;
� l’approvazione del PPIP e la sua esecuzione da parte di Green
Village, anche qui con dettagliato pronoprogramma;
8. Il Comune ha condiviso tale proposta, dopo averla variamente
interpolata, integrata e perfezionata per renderla meglio
rispondente all’interesse pubblico. In data 16 dicembre 2003 ha
quindi stipulato con Green Village l’Accordo ex art. 18 l.r. 20/2000
nel quale erano riversati gli impegni descritti al paragrafo che
precede (doc. 2).
Senza entrare eccessivamente nel dettaglio –l’accordo è stato poi
novato nel 2009 e converrà esaminarlo nella sua versione
definitiva – è comunque utile riassumerne, sinteticamente, il
contenuto.
� L’Amministrazione Comunale si assumeva l’obbligo di stipulare
con la Provincia ed agli altri Comuni un Accordo di Programma
in Variante al PRG che introducesse per l’area SIPE/Nobel una
disciplina urbanistica di estremo favore per Green Village. Per
comprendere l’entità dell’intervento, sull’area venivano fatti
“atterrare” 33.000 mq. di SU per insediamenti residenziali (330
appartamenti), 10.000 mq./SU per insediamenti produttivi, circa
40.000 mq./SU per destinazioni commerciali/direzionali e circa
- 10 -
6.000 mq./SU per edifici turistico-alberghieri. In tutto quasi
90.000 metri quadrati di edificato, costituito in buona parte da
nuove costruzioni (art. 6 doc. 2).
� A fronte di tale obbligazione – e se l’Accordo di Programma
avesse approvato la Variante – la Green Village si impegnava
ad eseguire subito e secondo tempi prestabiliti la bonifica delle
aree e la cessione di alcuni terreni con destinazione pubblica
(art. 4 doc. 2).
� Green Village avrebbe inoltre ceduto al Comune le aree che la
Variante avrebbe individuato come parte pubblica
dell’insediamento, per realizzare il “Tecnopolo” e le opere di
urbanizzazione (art. 4 cit.).
� La società si impegnava infine a presentare il PPIP per
l’attuazione degli accordi (ed il Comune ad approvarlo) entro
tempi rigidamente prestabiliti (artt. 4-5 doc. cit.).
� Venivano infine previste varie clausole risolutive, che
garantissero l’amministrazione sull’effettivo avvio del
programma e sul rispetto dei tempi: tra queste la condizione
risolutiva della effettiva bonifica delle aree (art. L4).
9. Il Comune ha immediatamente adempiuto la propria
obbligazione, perfezionando la Variante urbanistica promessa alla
società. Il 20 marzo 2004 – meno di tre mesi dopo la stipula
dell’Accordo ex art. 18 – l’ente concludeva infatti con la Provincia e
i Comuni di Vignola e Savignano su Panaro l’Accordo di
Programma ex art. 40 L.r. 20/2000 con cui l’area SIPE Nobel/Le
- 11 -
Basse riceveva esattamente la destinazione urbanistica concordata
(doc. 3).
Si noti che la dotazione edificatoria impressa all’area (quasi 90.000
mq di superficie utile) era così consistente che, per reperirla, era
necessario attingere alle quote di sviluppo edilizio assegnate ai
due comuni contermini Vignola e Savignano: tanto era rilevante
l’interesse pubblico connesso alla riqualif icazione dell’area, alla
sua bonifica ambientale, alla realizzazione del Tecnopolo per la
ricerca scientif ica.
Si noti, altresì, che la Variante era giustif icata, sotto il profilo del
merito urbanistico, con le obbligazioni corrispettivamente assunte
da Green Village e cristallizzate nell’Accordo ex art. 18. Ed infatti,
si prevedeva che la positiva conclusione della bonifica costituiva
“condizione pregiudiziale inderogabile per l’attuazione
dell’intervento” (art. 4), ma, soprattutto, che il contenuto
dell’Accordo ex art. 18 doveva considerarsi “prescrizione
inderogabile per la riqualificazione generale ed attuativa dell’area”
(art. 3).
*
GLI ANNI 2004-2009: L’ INERZIA DI GREEN VILLAGE E LA RICHIESTA DI
RINEGOZIAZIONE IN MELIUS DEGLI ACCORDI
10. A questo punto, approvata la Variante, il Comune aveva
adempiuto la propria obbligazione; era la società a dover iniziare
l’adempimento delle proprie ed attuare l’intervento.
11. E’ invece iniziato un lungo periodo grigio, nel quale la società
- 12 -
ha rallentato ed infine congelato l’esecuzione degli accordi,
violando tutti i termini negozialmente previsti.
Non che alcune obbligazioni non siano state eseguite. La società
ha effettivamente ceduto al Comune le aree per la realizzazione
del “Tecnopolo” ed ha ceduto alla Provincia alcune aree per la
viabilità “extra comparto”.
12. Green Village non ha invece rispettato gli essenziali impegni
relativi alla bonifica, non avendo mai completato neppure i primi tre
stralci necessari alla decontaminazione della parte pubblica
dell’insediamento e della viabilità di interesse generale. E’ dunque
non veritiera e decettiva l’affermazione, contenuta nel ricorso,
secondo cui le operazioni di bonifica sarebbero state
“sostanzialmente completate”.
13. La società non ha inoltre presentato il PPIP per realizzare
l’intervento, ma ha avviato una trattativa per rinegoziare con il
Comune i contenuti della Variante, onde ottenere destinazioni
ancora più favorevoli a quelle già pattuite.
Invocando la crisi che aveva colpito il mercato immobiliare, Green
Village sosteneva che l’intervento progettato non era più
economicamente sostenibile e chiedeva una nuova modifica
urbanistica che incrementasse ancora la lucrosità
dell’investimento. Più precisamente, chiedeva che la zona SIPE-Le
Basse fosse trasformata in “Polo commerciale di rilievo
sovracomunale” per medie e grandi superfici di vendita,
destinazione, come noto, estremamente remunerativa.
- 13 -
14. Le Amministrazioni hanno creduto alle buone intenzioni di
Green Village ed hanno deciso di accordarle anche questo ulteriore
beneficio; ciò hanno fatto per le rilevanti ragioni di interesse
pubblico sottese alla riqualif icazione dell’area SIPE/Nobel,
rappresentate dalla necessità di bonificare l’area e realizzare il
“Polo tecnologico e di ricerca” per cui erano già stati ottenuti
ingenti f inanziamenti regionali. I tre Comuni avevano del resto
costituito una società a capitale pubblico a cui demandare la
realizzazione del Tecnopolo (la SIPE s.p.a.), e volevano dar
credito alla buona fede del privato per non vanificare il progetto in
atto.
15. Il 12 gennaio 2009 è stato così stipulato un secondo Accordo
ex art. 18 L.r. n. 20/2000 (doc. 4) con cui Green Village e il
Comune di Spilamberto hanno pattuito una modifica pro-privato
della pianificazione concordata nell’accordo 2003.
Ad esso ha fatto seguito un secondo Accordo di Programma ex art.
40 L.r. n. 20/2000, concluso tra la Provincia ed i tre Comuni il
28.4.2009 (doc. 5), che ha effettivamente introdotto la Variante
concordata.
A completamento dell’iter è stata quindi approvata una Variante
specifica al POIC (Piano operativo degli insediamenti commerciali,
parte tematica del PTCP) con cui la Provincia – adempiendo
quanto concordato nei due accordi – ha localizzato un polo
commerciale sovracomunale nell’area SIPE – Le Basse (doc. 6).
16. Occorre peraltro precisare che dopo il comportamento inerte
- 14 -
manifestato da Green Village nel periodo 2004-2008, il Comune ha
inteso rafforzare le clausole convenzionali a presidio
dell’interesse pubblico all’attuazione dell’intervento. Ciò è
stato fatto sia sotto il profilo dei tempi di esecuzione imposti al
privato, sia sotto il profilo delle garanzie finanziarie per
l’attivazione dell’intervento, sia, infine, sotto il profilo degli obblighi
di facere assunti da Green Village in pro della P.A..
*
L’ACCORDO EX ART. 18 L.R. 20/2000 DEL 12.1.2009
17. Il contenuto del secondo Accordo ex art. 18 non è stato
correttamente riportato da Green Village e deve essere
analiticamente esposto. Da esso ben si comprendono la gravità
degli inadempimenti che hanno caratterizzato il successivo
comportamento di Green Village.
Nelle “Premesse”, il nuovo Accordo ex art. 18 ripercorre
l’evoluzione della pianificazione dell’area e degli accordi tra le parti
(pp. 1-6). Dà atto inoltre che si è deciso di stipulare un nuovo atto
convenzionale in Variante al precedente, per meglio perseguire
l’interesse pubblico e garantire “ l’equilibrio economico” (e cioè la
redditività) del privato (p. 6).
Le premesse si concludono con la previsione
� che i privati “garantiscono di essere in grado di assumere tutti
gli impegni contenuti nel presente accordo” (lett. H);
� che l’Accordo “costituirà parte integrante del citato Accordo di
programma, in variante all’originario ed in corso di
- 15 -
approvazione” (lett. H);
� che l’Accordo si risolverà, in caso di mancata approvazione del
Piano Particolareggiato, entro un anno dalla presentazione del
progetto.
Già nelle premesse si trovano ribaditi, come si vede, alcuni punti
cardine del precedente accordo: in primis il nesso tra la Variante di
favore che sarà concessa al privato e gli impegni da questo assunti
ma, nel contempo, il nesso tra la Variante e la effettiva capacità
privata di adempiere gli impegni assunti. Viene inoltre ribadita la
centralità dell’elemento-tempo; in quanto all’attivazione del PPIP
privato “ libererà” i fondi per la realizzazione della parte pubblica
dall’insediamento.
18. Le obbligazioni assunte dalle parti sono contenute negli art. 4,
5, 6 e sono poste in una precisa consecutio logico-temporale, che
deve essere analiticamente esaminata.
A) GLI OBBLIGHI DEL COMUNE DI SPILAMBERTO (ART. 6 ACCORDO)
A1) Il Comune si impegnava ad introdurre, mediante stipula di
apposito Accordo di Programma, una Variante che attribuisca
alle aree la seguente destinazione:
� una zona C1 residenziale per 33.000 mq. di Su, di cui
30.000 di nuove costruzioni, localizzate in parte ad est ed in
parte ad ovest del Canale di S. Pietro, per complessivi 330
appartamenti;
� una zona residenziale con i vincoli dell’edilizia
convenzionata per complessivi 3.000 mq. di Su;
- 16 -
� una zona produttiva-artigianale per complessivi 2.850 mq. di
nuove costruzioni, divisi tra la subdestinazione DI3 (2.000
mq.) e DI1 (850 mq.);
� una zona commerciale-direzionale DT1 per 39.700 mq. di
Superficie utile con all’interno la facoltà di realizzare un polo
commerciale di rilievo comunale di 11.000 mq. di Su,
comprensivi di Grandi (4.000 mq. Sc), Medie (7.000 mq. Sc)
e Piccole (2.100 mq. Sc) struttura di vendita;
� una zona ricettiva per insediamenti turistico-alberghieri, per
complessivi 6.200 mq./Su, con facoltà di insediarvi esercizi
di vicinato.
A2) Il Comune si impegnava inoltre a consentire l’attuazione
dell’intervento con Piano Particolareggiato di iniziativa privata
(art. 6, par. L) così attribuendo a Green Village il ruolo di
dominus della parte privata dell’intervento.
*
B) GLI OBBLIGHI DI GREEN VILLAGE (ART. 4)
A fronte delle concessioni di cui sopra, la società si assumeva una
serie di precise obbligazioni urbanizzatorie e patrimoniali. Inoltre si
impegnava a rispettare un rigoroso cronoprogramma, e ciò sia per
le prestazioni immediate di interesse pubblico (la bonifica) sia per
il perfezionamento del Piano Particolareggiato di iniziativa privata.
All’approvazione del PPIP era infatti legata, come si vedrà,
l’esecuzione di numerose prestazioni assunte nell’interesse
dell’Amministrazione.
- 17 -
Si tratta dei seguenti obblighi con relativi tempi di esecuzione.
B1) L’OBBLIGO DI BONIFICA E I SUOI TEMPI (ART. 4 N. 1 ACCORDO). La
società Green Village si impegnava a realizzare la bonifica
integrale di tutte le aree comprese nel Piano Particolareggiato
(comprese, dunque, quelle destinate alla parte pubblica di
pertinenza comunale) con ciò intendendosi sia la “bonifica
militare” sia quella “ambientale”.
La bonifica era soggetta, per non ripetere l’esperienza del
2004/2008, ad una stringente calendarizzazione:
� entro 30 giorni dalla stipula dell’accordo ex art. 18 (dunque
entro il 11.2.2009) la società doveva “riavviare” la bonifica,
riprendendo i lavori degli stralci nn. 1-2-3 già iniziati e
presentando i progetti per gli stralci ancora da realizzare;
� entro 6 mesi dalla stipula dell’accordo ex art. 18 (dunque
entro il 12.7.2009) doveva essere completata la bonifica
degli stralci che interessavano le aree pubbliche (n. 1, 2, 3)
«comprensivi dello smaltimento dei materiali inquinanti
derivanti dai lavori»; il materiale inquinato estratto dai
terreni degli stralci nn. 1-2-3 era infatti stato accatastato
sullo stralcio n. 4 e mai bonificato, pur trattandosi di
materiali (nitrocellulosa) ad alto grado di contaminazione e
pericolo di esplosione.
� entro 12 mesi dalla stipula dell’accordo ex art. 18 (dunque
entro il 12.1.2010) doveva essere completata la bonifica del
4° stralcio; tali lavori avrebbero inoltre dovuto essere
- 18 -
condotti prima nelle aree limitrofe al nuovo Polo Tecnologico
pubblico, onde consentire subito i lavori di quest’ultimo: ai
f ini di quanto si dirà più innanzi, occorre specificare che il 4°
stralcio della bonifica riguardava la cosiddetta “Area
demaniale”, che avrebbe dovuto essere destinata in parte a
parco pubblico ed in parte a piazzale e spazio eventi del
Polo Tecnologico;
� entro il termine generale di tre anni (dunque entro il
12.1.2012) si sarebbe, infine, dovuta concludere
complessivamente la bonifica comprensiva di altri eventuali
stralci.
B2) L’OBBLIGO DI PRESENTARE IL PPIP. I SUOI TEMPI ED IL SUO
CONTENUTO (ART. 4 N. 2 ACCORDO)
B.2.1 Green Village si impegnava a presentare il Piano
Particolareggiato di iniziativa privata entro un termine
rigorosamente prefissato (45 giorni dalla stipula dell’Accordo
ex art. 18) e con un contenuto conforme a quello pattuito
nell’Accordo stesso.
B.2.2 Veniva inoltre pattuito che il progetto di PPIP avrebbe
dovuto prevedere il convenzionamento e la realizzazione a cura
e spese del privato di una serie di opere pubbliche e di
interesse pubblico, dettagliate all’art. 4.2 dell’Accordo e che di
seguito elenchiamo:
� la rinaturalizzazione dell’area demaniale;
� la realizzazione delle opere di adduzione idrica e
- 19 -
smaltimento/trattamento dei reflui;
� la realizzazione delle arterie di connessione alla viabilità
comunale esistente (raccordo Pedemontana – Via
Garofolana; ciclabile sulla Via per Spilamberto in Comune di
Vignola).
B.2.3 La domanda di PPIP avrebbe infine dovuto contenere il
“progetto definitivo” della viabilità sopra descritta, completo di
tutti gli elaboratori necessari per dare avvio alle operazioni
espropriative ai sensi della l.r. n. 37/2002 (legge regionale
sugli espropri). Anche tale progetto doveva essere presentato
entro 45 giorni dalla stipula dell’Accordo ex art. 18 l.r. n.
10/2000 (e dunque entro il 26.2.2009).
B.3 IL VERSAMENTO ANTICIPATO DEL CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE
(ART. 4 N. 3 ACCORDO). Ai sensi dell’art. 4 n. 3) dell’Accordo,
Green Village si impegnava a versare un acconto nel contributo
di costruzione prima dell’ottenimento dei titoli edilizi, sulla base
del solo presupposto della approvazione del PPIP.
L’acconto era fissato in € 9.000.000 (nove milioni di euro) ed
era scadenziato in 10 rate di importo variabile da 0,5 a 1,5
milioni di euro, scadenti a decorrere dal 30.11.2009.
Si precisava che l’Acconto sarebbe stato pagato a prescindere
dallo stato di esecuzione del PPIP, e che esso assolveva alla
f inalità, pubblica, di consentire l’immediato inizio dei lavori per
il Polo Tecnologico: “tali versamenti anticipati dal contributo di
costruzione sono riconosciuti dal privato come obbligazione
- 20 -
generale finalizzata alla positiva realizzazione del Parco
scientifico e tecnologico, in quanto il buon fine di tale
infrastruttura rappresenta il completamento e la riqualificazione
dell’intera area, anche nell’interesse del privato”.
B4. L’OBBLIGO DI REALIZZARE LA CENTRALE DI COGENERAZIONE A
FONTI RINNOVABILI (ART. 4 N. 4 ACCORDO).
Ai sensi dell’art. 4 n. 4) dell’Accordo ex art. 18, Green Village
si obbligava, «previa la verifica di fattibilità tecnico
economica», a realizzare a proprie spese una centrale di
cogenerazione ad energie rinnovabili a servizio
dell’insediamento ed a cederla gratuitamente al Comune, che
ne avrebbe curato la gestione. Anche tale obbligo doveva
essere regolato nella convenzione accessiva al piano
particolareggiato, che la Società doveva presentare entro 45
giorni dalla stipula dell’Accordo ex art. 18.
Su tale clausola cade uno dei tentativi di distorsione del ricorso
avversario, secondo cui il riferimento alla “previa verifica di
fattibilità tecnico-economica” starebbe a significare che Green
Village era libera di realizzare o meno la centrale, a propria
discrezione e secondo un proprio giudizio di “convenienza”
economica.
In realtà, la “verifica di fattibilità tecnico-economica” è uno
studio preliminare obbligatorio, che è volto a parametrare le
dimensioni e capacità dell’impianto all’insediamento urbano da
servire, ed è finalizzato a garantire l’eff icienza della sua
- 21 -
gestione. La redazione della “verifica” non era dunque
funzionale a decidere se Green Village avesse convenienza a
realizzare la centrale, ma a stabilire le dimensioni ottimali ai
f ini del suo esercizio.
Si trattava dunque di una prescrizione nell’interesse del
Comune, che la centrale avrebbe dovuto gestire ai sensi
dell’art. 4.4 dell’Accordo; Green Village avrebbe quindi dovuto
eseguire lo studio di fattibilità e sarebbe stato il Comune a
dover valutare e stabilire se la centrale fosse, o meno,
economicamente sostenibile.
Si trattava inoltre di una obbligazione che la legge vuole
adempiuta fin dalla fase di pianificazione dell’intervento
urbanistico: la centrale doveva infatti operare a servizio del
nuovo insediamento e, dunque, essere parametrata alle
dimensioni programmate dello stesso.
Che la realizzazione delle centrale non fosse rimessa agli
interessi ed all’arbitrio di Green Village si desume del resto
dallo stesso POIC provinciale (doc. 6) nel quale la centrale a
FER era indicata come inderogabile presupposto per
l’insediamento del polo commerciale nell’area SIPE/Le Basse.
La progettazione e lo studio di fattibilità della centrale non
potevano pertanto essere rimessi all’arbitrio del privato, né
posticipati o condizionati all’effettiva attività costruttiva.
B5. LA SALA CONVEGNI E IL RISTORANTE (ART. 4 N. 5) Anche queste
opere dovevano essere realizzate gratuitamente da Green
- 22 -
Village, quali “Servizi” per il limitrofo Centro Tecnologico e di
ricerca.
B6. LA CESSIONE DELLE AREE PER TECNOPOLO E VIABILITÀ (ART. 4 N. 6).
Si tratta delle aree per l’insediamento del “Centro Ricerche”
(Polo Tecnologico), per la pedemontana e la viabilità di
raccordo, già previste dal primo Accordo ex art. 18 dell’anno
2003.
Anche il nuovo accordo conferma l’obbligo di cessione
precisando che la cessione delle aree per il polo tecnologico
sarebbe avvenuta a scelta delle Amministrazioni in favore di
queste o della società pubblica SIPE, partecipata dai Comuni di
Spilamberto, Vignola e Savignano sul Panaro. Come già
anticipato, le tre Amministrazioni avevano costituito detta
società-veicolo per curare la realizzazione del Polo
Tecnologico, e poter ottenere, oltre alle sovvenzioni e
finanziamenti privati, appositi contributi. La Regione Emilia-
Romagna aveva all’uopo erogato finanziamenti per € 1,39
milioni di euro, volti alla tempestiva realizzazione del Parco
tecnologico.
B7. LA MESSA A DISPOSIZIONE DELL’AREA DEMANIALE (ART. 4 N. 7)
L’ultimo paragrafo dell’art. 4 impegnava la società Green
Village a procurare al Comune la piena proprietà o la
concessione amministrativa dell’area demaniale contaminata,
della quale l’Accordo già prevedeva un autonomo obbligo di
rinaturalizzazione a carico della stessa Green Village (art. 4 n.
- 23 -
2 primo “trattino”).
La prestazione da adempiere consisteva nel procurare al
Comune «la massima disponibilità dell’area demaniale ai fini
della sua successiva cessione» in proprietà o concessione
amministrativa. La data dell’adempimento era fissata nel
termine di approvazione del PPIP e dunque in un anno e 45
giorni dalla stipula dell’Accordo.
Entro tale termine Green Village doveva dunque procurare al
Comune o direttamente il trasferimento dell’area (in
concessione o proprietà) o quanto meno l’impegno dell’Agenzia
del Demanio ad accordare tale trasferimento una volta
avvenuta la bonifica.
C. LE MODALITÀ DI ADEMPIMENTO DEGLI OBBLIGHI DI GREEN VILLAGE
(ART. 5 ACCORDO)
La clausola ha una valenza essenzialmente chiarif icatrice. Precisa
che alcune obbligazioni di Green Village vanno adempiute “di
norma” in sede di esecuzione del PPIP. Si tratta, come si è già
visto:
- della realizzazione delle opere di rinaturalizzazione dell’area
demaniale e delle opere idriche e viarie previste dall’art. 4 n. 2;
- del versamento dell’acconto di € 9.000.000 sul contributo di
costruzione (art. 4 n. 3);
- della costruzione e cessione della centrale di cogenerazione
(art. 4 n. 4);
- della costruzione e cessione della sala convegni e del ristorante
- 24 -
(art. 4 n. 5).
La clausola è peraltro illuminante, perché evidenzia che a parte la
bonifica (art. 4 n.1) e la messa a disposizione dell’area demaniale
(art. 4 n. 7), tutte le altre prestazioni economicamente significative
a carico di Green Village scattavano solo dopo l’approvazione del
Piano Particolareggiato. Pertanto impedire, rallentare o
boicottare l’iter del PPIP consentiva alla società di eludere
l’adempimento delle obbligazioni su di sé gravanti, dopo aver già
lucrato quella spettante all’Amministrazione (la variante
urbanistica).
Si comprende così perché l’Accordo, memore di quanto accaduto
nel 2004-2008, avesse cura di far assumere al privato l’obbligo di
presentare il PPIP concordato entro un termine esattamente fissato
(45 giorni dall’Accordo); ed avesse cura di precisare che il PPIP
presentato da un lato doveva contemplare in regime di
convenzionamento tutte le opere pubbliche pattuite nell’Accordo;
dall’altro, doveva essere completo di tutti i progetti definitivi idonei
ad avviare le opere pubbliche, ai sensi della legislazione regionale
sugli espropri.
*
L’ADEMPIMENTO DEGLI OBBLIGHI DA PARTE DEL COMUNE.
Come detto, l’impegno ad approvare la Variante Urbanistica è stato
esattamente adempiuto dall’Amministrazione comunale.
Già il 28 aprile 2009 veniva stipulato dal Comune di Spilamberto,
dalla Provincia e dai Comuni limitrofi di Vignola e Savignano sul
- 25 -
Panaro l’Accordo di programma ex art. 40 l.r. n. 20/2000, con ciu
veniva introdotta la Variante concordata nell’Accordo ex art. 18 del
12 gennaio precedente (doc. 5).
Il 18.3.2009 veniva contemporaneamente approvata la variante
provinciale al PTCP, che identif icava l’area SIPE Nobel/Le Basse
come sede per il nuovo polo tecnologico e per il polo commerciale
sovracomunale (doc. 6).
Occorre peraltro evidenziare che – come già accaduto nel 2003-
2004 – anche l’Accordo di Programma del 2009 veniva
espressamente stipulato in considerazione degli impegni assunti
da Green Village con l’Accordo ex art. 18, impegni che
costituivano ad un tempo il presupposto giuridico e la causa
urbanistica della nuova destinazione impressa alle aree.
E difatti (come già l’Accordo di Programma del 2004) anche quello
del 2009 precisava:
- nelle Premesse, che il Comune aveva già stipulato l’Accordo ex
art. 18 con Green Village;
- all’art. 3, che gli accordi con Green Village costituivano le
“prescrizioni inderogabili” per la pianificazione urbanistica da
introdurre;
- all’art. 4, che la bonifica era “condizione pregiudiziale
inderogabile” per l’attuazione della nuova pianificazione.
- all’art. 8, infine, venivano dettagliatamente riassunti gli obblighi
assunti da Green Village (bonifica; cessioni; versamento
anticipato contributo di costruzione; centrale termica, ecc.) onde
- 26 -
esplicitare la loro valenza di “presupposti inderogabili” della
Variante da emanare.
Tra l’accordo ex art. 18 e quello ex at. 40 sussisteva dunque un
vincolo di collegamento negoziale, che faceva del primo il
presupposto per il raggiungimento degli obbiettivi del
secondo.
In altre parole, la Variante di favore per il privato era giustif icata
con il perseguimento di una serie di obbiettivi pubblici (bonifica,
opere pubbliche, contributi economici) i quali tuttavia erano
garantiti dal sottostante Accordo ex art. 18 con il privato.
*
LA CONDOTTA DI GREEN VILLAGE NEI DUE ANNI SUCCESSIVI (2009-2010)
19. Quanto accaduto dopo la stipula dei due accordi del 2009 viene
appena accennato dal ricorso di Green Village.
E non a caso, perché si tratta del “cuore” della vicenda, da cui
hanno avuto origine tutti i provvedimenti successivi.
E’ pertanto necessario, anche qui, una ricostruzione veritiera e
completa.
20. Green Village ha presentato il Piano Particolareggiato il
6.2.2009. Dunque nel rispetto dei termini previsti dall’Accordo, che
era di 45 giorni dal 12.1.2009 (doc. 4 par. 4.2).
21. Il piano e la bozza di convenzione erano peraltro incompleti, e
gravemente incompleti.
Mancavano la previsione della centrale di cogenerazione ed il suo
studio di fattibilità; mancava la disciplina sulla rinaturalizzazione
- 27 -
dell’area demaniale ed alcun accenno all’impegno dell’Agenzia del
Demanio alla sua cessione. Mancavano, infine, tutti gli elaborati e
progetti per le opere viarie di interesse comunale, con i requisiti ex
l.r. n. 37/02 per gli espropri.
22. Il piano era stato dunque presentato in modo da non poter
essere approvato. Per tenere pendente la procedura, senza
dare avvio all’intervento.
23. Nel corso del 2009 i funzionari del Comune hanno
ripetutamente segnalato tali carenze, ottenendo da Green Village
sempre la stessa risposta: data la perdurante “crisi” in atto nel
settore immobiliare, la società voleva “congelare” l’iniziativa
urbanistica, tenendo peraltro ferma – “in portafoglio” – la Variante
già lucrata. In sintesi volevano soprassedere all’approvazione del
PPIP, per non eseguire i versamenti e le opere di interesse
pubblico assunte.
24. Non solo.
Anche le operazioni di bonifica venivano rallentate violando tutti i
termini pattuiti nell’Accordo ex art. 17.
Come anticipato, l’art. 4.1) prevedeva che i primi tre stralci
venissero completati entro il 12.7.2009 ed il quarto entro il
12.1.2010. Ma a marzo 2010, gli stralci nn. 1-3 non erano ancora
completati e il n. 4 neppure approvato per carenze nel progetto
presentato.
L’attivazione dell’insediamento ne risultava ulteriormente
rallentata, perché gli stralci 1-4 riguardavano inter alia parte della
- 28 -
viabilità e le aree pubbliche per il nuovo Polo Tecnologico, e
l’Accordo vietava ogni iniziativa edificatoria prima del
completamento della bonifica.
25. Poiché i solleciti verbali risultavano inutili, il Comune si
risolveva a contestare formalmente tale situazione prima che
scadesse il termine annuale dalla presentazione del PPIP, entro
cui il Piano doveva essere approvato.
Il 5.2.2010 inviava quindi un nota (doc. 7) nella quale avvertiva che
la proprietà, pur “puntualmente informata”, non aveva provveduto
ad integrare il PPIP, rendendone impossibile l’approvazione.
Seguiva un elenco di varie carenze tra cui tre riguardavano la non
conformità del PPIP agli Accordi ex art. 18 ed ex art. 40:
� la mancanza dell’elaborato sul “risparmio energetico” nei quali
doveva prevedersi la centrale di cogenerazione ed energie
rinnovabili ed il suo studio di fattibilità (lett. a);
� la mancanza degli elementi afferenti la cessione/concessione
dell’area demaniale (lett. b);
� la mancanza del cronoprogramma e degli elaborati progettuali
relativi alla realizzazione delle opere viarie e di urbanizzazione
(lett. d.14).
Seguivano altre indicazioni, afferenti a questioni non sostanziali.
Alla proprietà erano concessi sessanta giorni per integrare il PPIP
e consentirne l’approvazione.
26. La proprietà rispondeva oltre un mese dopo e palesava, per la
prima volta, la propria “strategia” (nota 11.3.2010, doc. 8).
- 29 -
Green Village dichiarava infatti che
“la situazione di oggettiva, nota grave crisi complessiva del
mercato immobiliare impedisce allo stato di formulare
attendibili programmi di sviluppo dell’iniziativa in oggetto”.
Era la formale dichiarazione di non voler procedere alla attuazione
degli interventi nei tempi pattuiti. “Incassata” la Variante, la
proprietà voleva congelare l’iniziativa in attesa dei tempi di propria
convenienza.
E, difatti, la nota si concludeva con la seguente candida
ammissione:
“chiediamo di fissare un nuovo termine più congruo (fino al 31
dicembre 2010) per le modifiche richieste e la ripubblicazione del
Piano Particolareggiato, con l’auspicio che nel frattempo si
verifichino anche gli attesi segnali di un possibile superamento della
crisi generale del settore immobiliare che ci consentano di
ottemperare a tutti gli ulteriori impegni attuativi a ns. carico… ed a
fornirVi le relative fideiussioni”.
Si tratta, come si vede, di una vera e propria dichiarazione di voler
sospendere sine die l’adempimento dell’Accordo ex art. 18.
Nel merito, Green Village respingeva le richieste di miglioramenti
del PPIP avanzate dal Comune, ma respingeva soprattutto le tre
richieste di adeguamento dello stesso agli Accordi. E difatti:
� quanto all’elaborato sul risparmio energetico, la società negava
che esistesse un obbligo di realizzare la centrale, ravvisandosi
una semplice facoltà, da esercitare discrezionalmente “ in
- 30 -
relazione all’effettivo andamento delle vendite”, secondo un
giudizio di convenienza della stessa Green Village;
� quanto all’area demaniale, Green Village proponeva di cederla
con scomputo dei costi di acquisto dai costi di
rinaturalizzazione: benché l’Accordo prevedesse a carico della
società entrambi gli obblighi senza sconti di sorta (art. 4 n. 2 e
7);
� quanto agli elaborati progettuali per le opere di urbanizzazione
e di viabilità (coi requisiti ex l.r. 37/02) si dichiarava di voler
adempiere solo dopo l’approvazione del PPIP, in violazione
dell’art. art. 4.2) dell’Accordo che prevedeva la loro redazione
e fornitura entro 45 giorni dal 12.1.2009.
27. Il Comune replicava con nota 31.3.2010 (doc. 9), nella quale.
� puntualizzava che la società aveva l’obbligo di realizzare la
centrale ad energie rinnovabili e che essa doveva essere
inserita nella convenzione;
� puntualizzava che l’obbligo di cedere l’area demaniale (in
proprietà o concessione amministrativa) era aggiuntivo e non
sostitutivo a quello di procedere gratuitamente alla sua
“rinaturalizzazione”.
� prendeva anche atto del rif iuto ad adottare alcune prescrizioni
migliorative richieste nella precedente nota (di cui non si
parlerà più).
L’Amministrazione inoltre rif iutava di concedere la proroga di nove
mesi chiesta da Green Village, acconsentendo ad una più limitata
- 31 -
proroga fino al 21 maggio 2010.
Nella chiusa, infine, il Comune si preoccupava di puntualizzare che
la situazione di crisi immobiliare era già nota fin dalla stipula
dell’Accordo ex art. 18 e non poteva giustif icare una sua
(ennesima) rinegoziazione. Avvertiva inoltre che
“si segnalano le difficoltà dell’Amministrazione di poter
procedere con la realizzazione del Polo Tecnologico senza le
necessarie risorse derivanti dall’attuazione dell’accordo.
Ulteriori ritardi negli adempimenti previsti dall’Accordo
potrebbero portare alla revoca dei finanziamenti regionali per la
realizzazione del Tecnopolo, con conseguenti gravi danni per
l’Amministrazione comunale e per la società S.I.P.E.”.
28. Nel frattempo, il 25 marzo 2010 aveva luogo la conferenza di
servizi relativa alle operazioni di bonifica delle aree SIPE Nobel –
Le Basse, a cui partecipavano i Comuni di Spilamberto-Vignola-
Savignano sul Panaro, la Provincia, l’ARPA e la AUSL (doc. 10).
Anche su tale profilo emergeva l’inadempimento di Green Village
rispetto a quanto pattuito nell’Accordo ex art. 18 l.r. 20/2000.
Infatti:
� il quarto stralcio della bonifica (che doveva essere stato
completato entro il 12.1.2010 ex art. 4.1 dell’Accordo) non era
ancora stato autorizzato per le carenze del progetto della
società. A rilevarlo era l’ARPA, neppure il Comune;
� i lavori per gli stralci 1-2-3, che avrebbero dovuti essere
completati entro il 12.7.2009 (art. 4.1 Accordo) non erano stati
- 32 -
più ripresi da aprile 2009. Si noti che ad ammetterlo era lo
stesso tecnico di Green Village (ing. Monari) con una
dichiarazione di fronte alla conferenza.
Non si può non osservare che aprile 2009 era proprio la data in cui
era stato approvato l’Accordo di Programma: il che significa che,
non appena “ lucrata” la Variante, Green Village aveva cessato di
adempiere alle proprie obbligazioni di bonifica…
29. Il Comune emetteva a questo punto una nuova nota
(29.4.2010, doc. 11) in cui contestava sia l’idoneità del progetto
del 4° stralcio di bonifica sia la mancata conclusione degli
interventi negli stralci nn. 1-2-3.
Concedeva termine per la regolarizzazione fino al 21.5.2010, lo
stesso concesso con la precedente nota 31.1.2010 per la
regolarizzazione del PPIP.
30. La società Green Village non faceva nulla.
Trascorrevano aprile 2010 e metà del mese di maggio, e nessun
documento veniva depositato, né alcuna missiva inviata
all’Amministrazione.
31. Il Comune, nel tentativo di risolvere l’impasse, emetteva allora
un’ultima nota di avvertimento (17.5.2010, doc. 12) nel quale
ricordava il termine del 21.5.2010 e riepilogava tutti gli
adempimenti non rispettati della Green Village:
� l’obbligo di integrare il progetto del 4° stralcio della bonifica;
� l’obbligo di completare gli stralci 1-2-3 fermi da tredici mesi;
� l’obbligo di redigere progetto e studio di fattibilità della centrale
- 33 -
di cogenerazione a FER;
� l’obbligo di procurare al Comune la disponibilità dell’area
demaniale;
� l’obbligo di fornire i progetti definitivi per le opere stradali con i
requisiti ex l.r. n. 37/2003.
La nota ribadiva inoltre gli altri obblighi che sarebbero gravati su
Green Village non appena perfezionato il PPIP: la
rinaturalizzazione dell’area demaniale, la realizzazione della
centrale di cogenerazione e delle opere di viabilità, pagamento in
acconto del contributo di costruzione, eccetera.
32. La Green Village si affrettava a questo punto a depositare una
nota (20.5.2010, doc. 13) a cui allegava una serie di tavole,
allegati ed elaborati di piano. Asseriva di “avere da parte nostra
adempiuto a quanto concordato per questa fase” ed invitava il
Comune a mettere in “ripubblicazione” il PPIP ora completo.
Nel contempo tuttavia, ed in modo del tutto contraddittorio,
contestava le richieste avanzate dal Comune nella precedente
corrispondenza, avanzando nuovamente la pretesa ad una
integrale rinegoziazione degli Accordi:
“contestiamo nel merito tutte le richieste ivi contenute ... in termini
assolutamente contrastanti con l’intensità dei rapporti intercorsi e
con quanto convenuto nei numerosi incontri intercorsi. Pur se non
contenute in atti ufficiali, le motivazioni delle modifiche contrattuali
delineate in tali incontri sono state peraltro da voi ugualmente
attestate anche nella recente corrispondenza, dove ci si dava
- 34 -
espressamente atto anche delle conseguenze negative della grave
crisi in atto nel settore immobiliare .... e sulla conseguente necessità
di rivedere gli accordi attuativi, come già ampiamente anticipato.
Pare quindi assolutamente fuori luogo che si pretenda adempimento
in termini invariati, di patti ed impegni che erano stati assunti in un
contesto completamente diverso ....”.
Era evidentemente l’ammissione che l’Accordo ex art. 18 non era
stato adempiuto, e che la Green Village non voleva adempierlo.
Essa pretendeva, viceversa, una rimessione in discussione degli
obblighi a suo carico.
33. La volontà di non adempiere della società risultava comunque
palese non appena il Comune verif icava il contenuto degli elaborati
depositati il 20.5.2010.
34. Per esaminarli veniva convocata una apposita conferenza di
servizi, che si teneva il 21.5.2010 (doc. 14) ed a cui partecipavano
i dirigenti per la pianificazione ed i Lavori Pubblici del Comune di
Vignola (ing. Simonini e arch. Mordini), il Dirigente per la
pianificazione del Comune di Vignola (arch. Gianferrari) ed il
Responsabile dell’Ufficio tecnico del Comune di Savignano (arch.
Ponz de Leon).
La seduta si apriva con la premessa che “La Conferenza odierna è
stata convocata in ottemperanza a quanto previsto dal comma 2 dell’art. 6
dell’Accordo di Programma SIPE che stabilisce che «Il Comune di
Spilamberto si impegna ad autorizzare la presentazione dello strumento
attuativo di cui al preceente punto, previa conforme decisione espressa da
- 35 -
parte di tutti e tre i Comuni (Savignano s/P, Spilamberto e Vignola) con atto
formale in apposita Conferenza di Servizi tra di loro, nonché ad approvare lo
stesso»”.
Venivano quindi esaminati gli atti, con il seguente esito:
“Esaminata la documentazione è emerso, in particolare, che nella bozza di
convenzione del Piano Particolareggiato:
- non sono stati inseriti i tempi per l’attuazione delle opere pubbliche
strategiche previste nell’Accordo di Programma;
- è stato messo in discussione l’obbligo di realizzare quali opere di
urbanizzazione primaria, gli interventi rinaturalizzazione dell’area
demaniale.
Dall’esame della documentazione pervenuta si rileva inoltre che:
- pur essendo stata individuata una possibile area per la localizzazione della
Centrale di produzione di energia elettrica e calore funzionante a fonti
rinnovabili, la verifica di fattibilità tecnico-economica è stata posticipata e
collegata con il Permesso di Costruire delle Opere di Urbanizzazione
primaria;
- non sono pervenuti i necessari chiarimenti per consentire
all’Amministrazione Comunale di divenire, con tempi certi, proprietaria
dell’Area Demaniale.
La Conferenza rileva inoltre che nella lettera di trasmissione relativa alle
integrazioni al Piano Particolareggiato vengono contestati in maniera
generica tutte le richieste e rilievi in merito agli impegni assunti, ai sensi
dell’Accordo ex art. 18, contenuti nella nota di riepilogo del 17.5.2010, tra i
quali, altresì, anche la realizzazione di opere pubbliche strategiche e urgenti
- 36 -
contenute nello stesso Accordo di Programma.
La Conferenza ritiene che i mancati adempimenti, da parte della Società
Green Village S.p.A., degli impegni assunti in base ai citati Accordi, quali:
- la bonifica dei suoli;
- la progettazione esecutiva di opere strategiche;
- lo studio di fattibilità per la realizzazione della Centrale la produzione di
energia elettrica;
rendono il Piano Particolareggiato presentato non conforme al quadro
normativo-procedimentale costituito dagli stessi Accordi”.
La conclusione assunta dalla Conferenza era dunque la seguente.
“La Conferenza, per questi motivi, ritiene che la proposta di
Convenzione non sia completa in quanto carente di elementi
sostanziali.
La Conferenza di Servizi ritiene, pertanto, che mancano i
presupposti per la procedibilità dell’iter di approvazione del Piano
Particolareggiato, in quanto non vi è corrispondenza tra la proposta
di Convenzione e quanto convenuto in sede di Accordo ex art. 18 l.r.
20/00 e art. 40 della medesima Legge proprio perché non vengono
definiti né completamente né in termini propositivi gli interventi e le
azioni preordinate alla approvazione del Piano Particolareggiato.
La Conferenza dei Servizi, valutato che le carenze sopra individuate
incidono sostanzialmente sugli obblighi contrattuali a carico della
proprietà, ritiene, specificatamente, che non ci siano gli elementi e
non sussistano le condizioni per procedere alla pubblicazione, al
deposito ed alla successiva approvazione del Piano
- 37 -
Particolareggiato.
La Conferenza di Servizi pertanto ritiene corretto, a norma dell’art.
42 del T.U. 267/00, sottoporre al Consiglio Comunale la valutazione
dei rilievi sopra esposti, per l’assunzione degli opportuni
provvedimenti conseguenti”.
35. Il responsabile dell’uff icio pianificazione, ing. Simonini,
redigeva a questo punto una dettagliata relazione per il Sindaco, la
Giunta ed il Consiglio Comunale (nota prot. 6374 del 24.5.2010,
doc. 15) nella quale riassumeva gli inadempimenti gravi imputabili
alla Green Village. Il Tribunale vi troverà, rigorosamente, tutte le
questioni già emerse e contestate nel corso dei mesi precedenti,
ma mai regolarizzate:
� la Bonifica dell’area “Il completamento della bonifica
rappresenta un elemento preliminare importantissimo – inderogabile
e pregiudiziale sancito da entrambi gli Accordi ex artt. 18 e 40 l.r.
20/2000 – per la riqualificazione dell’intera area e per il recupero
dei fabbricati del Polo Tecnologico. I ritardi registrati non
permettono, tra l’altro, all’Amministrazione di procedere con i
lavori di riqualificazione e recupero dei fabbricati vincolanti per la
realizzazione del Parco Scientifico.
In merito agli obblighi relativi al lavori di bonifica si segnala
pertanto che:
- non sono stati completati ad oggi i lavori relativi agli stralci 1-2-
3 nei termini temporali previsti dall’Accordo (6 mesi dalla
sottoscrizione);
- 38 -
- è scaduto il termine per l’esecuzione delle opere del 4° stralcio
(ad oggi non è stato neppure possibile approvare tale progetto
dalla Conferenza in quanto carente di elaborati ed
approfondimenti sostanziali);
- non sono state versate, in conseguenza del ritardo, le garanzie
fideiussorie del valore pari all’importo residuale delle opere
ancora da eseguirsi. Importo da garantire stimato in €
4.000.000”.
� Il termine annuale di approvazione del PPIP, “L’Accordo
prevede che la mancata approvazione del Piano entro il termine di 1
anno dalla presentazione, determina la risoluzione dell’Accordo ex
art. 18 l.r. 20/00 (punto L.5 delle premesse e art. 3).
Il Piano è stato formalmente presentato in data 6.2.2009, però
l’Amministrazione non ha mai potuto completare positivamente
l’istruttoria ed approvarlo perché carente di alcuni aspetti
sostanziali”.
� Il mancato reperimento dell’impegno alla cessione dell’area
demaniale entro il termine pattuito del 6.2.2010 (un anno dalla
presentazione del Piano): “La Società Green Village ad oggi non
ha ancora provveduto ad avviare le opportune procedure con
l’Agenzia del Demanio per far sì che l’area demaniale possa essere
ceduta al Comune di Spilamberto”. (…)
“A fronte del generico impegno espresso nella nota del 11 marzo
2010 assunta agli atti in data 18.3.2010 prot. 3185, la Società non
ha comunque provveduto ad attivarsi per favorire il passaggio della
- 39 -
proprietà dal Demanio al patrimonio comunale. La stessa proposta
di convenzione presentata il 20.5.2010 non fornisce alcun elemento
certo rispetto all’impegno assunto nei citati Accordi”.
� La centrale di cogenerazione: “In merito a questo adempimento
previsto all’art. 4 comma 4), pag. 21, si precisa che il privato non
ha mai presentato un progetto/studio di verifica di fattibilità
tecnico-economica.
Non sono pertanto state fornite le indispensabili informazioni
inerenti:
- caratteristiche tecniche e di funzionamento dell’impianto;
- il costo dell’impianto;
- il piano economico-finanziario;
- i tempi di realizzazione;
- i tempi e le modalità di cessione dell’opera al Comune.
Il privato si è solamente limitato a presentare, come integrazione al
Piano Particolareggiato, una semplice planimetria che individua,
come possibile localizzazione della Centrale, un’area di verde
pubblico di cessione all’interno del comparto artigianale delle
«Aree ex Sipe – Le Alte». La stessa proposta di convenzione
presentata il 20.5.2010 non fornisce alcun elemento certo rispetto
all’impegno assunto nei citati Accordi”.
� La progettazione per le opere di viabilità: “L’Accordo
prevedeva l’impegno a presentare entro 45 gg. dalla sottoscrizione
avvenuta il 12.1.2009 il progetto definitivo per la realizzazione
della viabilità integrativa di collegamento tra via Vignolese e via
- 40 -
Garofolana.
Ad oggi, nonostante il ritardo di più di un anno, tale progetto non è
ancora stato consegnato al Comune e per conseguenza non sono
stati nemmeno realizzati i lavori”.
Occorre aggiungere che la relazione dava anche contezza di cosa
significava, in termini di lesione dell’interesse pubblico,
l’inadempimento di Green Village:
“Si ritiene corretto evidenziare nel contempo una forte preoccupazione
legata al fatto che gli inadempimenti e ritardi della società Green
Village sopra relazionati, incidono inevitabilmente in modo grave sulla
possibilità finanziaria e sui tempi di realizzazione del Polo Scientifico
Tecnologico e Tecnopolo. Entrambi gli interventi sono infatti
essenzialmente programmati con i proventi previsti dall’art. 4
dell’Accordo ex art. 18.
Il ritardo della Società Green Village nell’adempiere ai propri obblighi
comporta un ulteriore ritardo nell’incasso delle rate previste relative
all’anticipazione dei contributi di costruzione.
Per altro verso, i ritardi registrati nel completamento della bonifica
non permettono, tra l’altro, come già detto, all’Amministrazione di
procedere con i lavori di realizzazione del Polo Scientifico Tecnologico
e del Tecnopolo”.
La relazione si concludeva con la trasmissione degli atti al
Consiglio Comunale, a cui era chiesto di valutare se vi fossero i
presupposti per pronunciare la risoluzione dell’Accordo ex art. 18 e
la consequenziale decadenza.
- 41 -
LA CONTESTAZIONE DEGLI INADEMPIMENTI ED I FATTI SUCCESSIVI
36. La questione di Green Village veniva rimessa, come detto,
all’organo consiliare.
Il 25.5.2010 l’Amministrazione emetteva a tal f ine un apposito
comunicato stampa (doc. 16) col quale riassumeva l’iter della
pratica e l’interesse di discutere l’eventuale contestazione degli
addebiti e della seduta consiliare del 31.5.2010.
37. In tale data si riuniva il Consiglio Comunale (doc. 17), il quale,
valutati gli esiti della conferenza di servizi del 21.5.2010 e la
relazione 24.5.2010 deliberava, all’unanimità e dopo lunga
discussione:
“1) Di prendere atto dei contenuti del verbale della Conferenza di
Servizi del 21.5.2010 e della relazione del Responsabile del Servizio
Pianificazione Territoriale del 24.5.2010, documenti allegati alla
presente deliberazione sotto la lett. A) e B), dai quali emergono le
numerose inadempienze della Società Green Village S.p.A. rispetto
agli obblighi contenuti nell’Accordo ex art. 18 L.R. 20/00;
2) Di prendere atto della non procedibilità e conseguente approvabilità
del Piano Particolareggiato, così come evidenziato nel verbale della
Conferenza di Servizi del 21.5.2010, condividendone le risultanze;
3) Di incaricare, pertanto, il Responsabile del Servizio Pianificazione
Territoriale di inviare alla Società Green Village S.p.A. una formale
dichiarazione di preavviso di risoluzione espressa dei rapporti
convenzionali in atto ai sensi dell’art. 1456 del Codice Civile e di
preavviso ai sensi degli artt. 7 e 8 L. 241/1990 propedeutica alla
- 42 -
risoluzione dell’Accordo ex art. 18 L.R. 20/00 e della conseguente
decadenza dell’Accordo di Programma «Area Sipe» ex art. 40 L.R.
20/2000;
4) Di ritenere congruo il termine di 60 gg. naturale e consecutivi da
concedere alla Società Green Village S.p.A. per poter
controdedurre;
5) Di esaminare le controdeduzioni della Società Green Village S.p.A.
e, quindi, con successiva delibera, di procedere definitivamente”
(delibera C.C. 31.5.2010 n. 31).
La delibera valeva espressamente quale contestazione di
inadempimento ex art. 1456 c.c. e contestuale avvio del
procedimento di risoluzione per fatto e colpa di Green Village.
In essa si valutavano inoltre come meramente dilatorie le richieste
di ulteriori differimenti provenienti dalla società, e si poneva
l’accento sull’interesse pubblico primario sotteso al rispetto dei
tempi di esecuzione dell’Accordo ex art. 18.
38. Green Village trasmetteva una nota a mezzo legale (doc. 17),
sostenendo che gli inadempimenti contestati con la nota 17.5.2010
non fossero mai stati prima denunciati dal Comune.
Si insisteva inoltre sul fatto che la bonifica delle aree, la messa a
disposizione dell’area demaniale e la predisposizione degli
elaborati fossero obblighi del tutto indipendenti da quelli connessi
al PPIP, sì che l’Amministrazione doveva approvarlo anche in
presenza di una loro violazione.
Sul punto, dopo quanto esposto, non si ritiene di dover replicare.
- 43 -
39. Con nota in data 8.6.2010 il Comune trasmetteva a Green
Village l’atto di contestazione degli addebiti con preavviso di
risoluzione, ai sensi dell’art. 1456 c.c., basato sulla delibera C.C.
31.5.10 n. 31, sulla delibera conferenziale 21.5.2010 e sulla
relazione istruttoria 24.5.2010 (doc. 18).
Come già detto, la contestazione di addebito concedeva alla
società sessanta giorni di tempo per controdedurre gli addebiti
formulati.
In tale termine Green Village avrebbe dunque potuto o contestare
che l’inadempimento vi fosse stato, o, in alternativa, adempiere le
proprie obbligazioni e con ciò impedire la risoluzione dell’Accordo.
Tale è infatti il regime della diff ida ad adempiere ex art. 1456 cod.
civ..
40. La società Green Village non faceva né l’una cosa, né l’altra.
Inoltrava invece una nota (16.6.2010, doc. 19) nella quale
dichiarava che “ il vero punto centrale della controversia” era
l’incapacità della società di reperire i mezzi f inanziari per far fronte
agli obblighi “di pagamento dei futuri oneri di urbanizzazione”. Ed
aggiungeva:
“la situazione economica generale e di sviluppo dell’area non è
compatibile con le originarie aspettative del Comune, occorre trovare
una soluzione logica e percorribile ... stante la situazione di mercato
che non consente di immaginare tempi rapidi di avvio dell’attività
edilizia, alcuno istituto è disponibile ad un tale impegno [finanziario].
Ciò nonostante è possibile, in un processo virtuoso, proporre ed
- 44 -
ottenere dalle banche un minimo impegno .... questo, unitamente ad
altri aspetti di accordo (sic!) tra codesta Amministrazione e questa
società, potrebbe portare ad un accordo fattibile, oltre che equilibrato”.
Al di là della assoluta inconsistenza delle proposte – neppure
accennate – la lettera evidenziava la volontà di non adempiere
all’Accordo del 12.1.1009 e di volerlo unicamente rinegoziare “al
ribasso” per renderlo economicamente più conveniente.
Quel che si voleva rinegoziare, si badi, erano solo le obbligazioni
in favore del Comune ed i tempi di attuazione in favore del
Comune. La Variante accordata in considerazione di tali
controprestazioni non era in discussione; la si voleva “tenere in
tasca”, dandole per acquisita nel patrimonio della società.
41. A tale lettera è seguito un fitto carteggio (docc. 20-25) nel
quale le parti hanno cercato di concordare un incontro, senza
peraltro raggiungere alcun risultato utile a causa delle diverse
prospettive che muovevano le parti. Il Comune voleva infatti
discutere, in presenza dei propri legali, della diff ida ad adempiere
irrogata il 8.6.2010 e dell’esecuzione dell’Accordo 12.1.2009,
laddove la società intendeva unicamente discutere della
rinegoziazione di un nuovo Accordo.
Si veda in proposito la nota Green Village 24.6.2010 (doc. 21) (che
chiede l’incontro per “negoziare” un “auspicato accordo”, nel quale
“senza entrare nel merito di torti e ragioni si affronteranno solo i temi
tecnici e operativi” e la nota comunale 6.7.2010 (doc. 25) in cui si
replica che “l’oggetto dell’incontro non potrà che essere quanto
- 45 -
previsto nell’avvio del procedimento inviatovi in data 8.6.2010”.
42. Infine, in data 26.7.2010 la Green Village inviava una ultima
nota (doc. 26) nella quale, al di là delle formule di stile (“non
costituisce riconoscimento delle altrui pretese”, ecc.) essa ribadiva di
non voler più dare esecuzione all’Accordo 12.1.2009 e dettava
come unica condizione la rinegoziazione «al ribasso» di tutte
le obbligazioni in favore dell’Amministrazione: la sostituzione
dei 9 milioni di euro di contributo di costruzione con prestazioni di
facere, lo “scomputo” dei costi per l’acquisto dell’area demaniale
dei costi per la sua rinaturalizzazione, la remissione dell’obbligo di
realizzare la centrale di cogenerazione (rinviata a quando ci
saranno “ipotesi concrete di un programma di sviluppo immobiliare”,
“certezza legislativa sul trattamento fiscale, accise, tariffe” ed altre
condizioni imponderabili), il rinvio della progettazione delle opere
di viabilità dopo la data di approvazione del PPIP, eccetera.
La lettera si chiudeva con l’ammissione che “quanto proposto
rappresenta, per la nostra società, il massimo sforzo sostenibile
nell’attuale situazione”.
43. Il Comune replicava con nota del 29.7.2010 (doc. 27), nella
quale osservava che la nuova, ennesima proposta di
rinegoziazione con era accoglibile perché pregiudicava i tempi di
attuazione del Tecnopolo e metteva a rischio i f inanziamenti
regionali, già assegnati.
Osservava, inoltre, che si trattava di una proposta anche aleatoria
poiché “nella stessa andrebbero indicati i tempi di realizzazione dei
- 46 -
lavori nonché le informazioni sulle necessarie ed inderogabili garanzie
fideiussorie bancarie a garanzia della salvaguardia del rispetto delle
obbligazioni e a garanzia del risultato dell’intervento pubblico”.
Il Comune precisava inoltre che una delle modifiche proposte da
Green Village (la sostituzione del versamento di € 9.000.000 con
un obbligo di facere) “avrebbe maggiori probabilità di accoglibilità se
fosse diretta alla realizzazione diretta di opere per un importo lavori
pari a € 9 mln. sull’intervento già programmato di recupero dei
fabbricati del Parco Scientifico sulla base del progetto preliminare già
in dotazione della società SIPE S.p.A.”.
Era una apertura di credito alle “dichiarazioni di pace” di Green
Village, apertura peraltro limitata al singolo profilo della
sostituzione dell’obbligo pecuniario da €. 9 milioni con uno di
facere di pari importo. L’Amministrazione precisava comunque
(memore delle “furbizie della società”, che “anche in questo caso
l’intera obbligazione dovrà essere accompagnata da una fideiussione
bancaria assistita da un primario istituto di credito, ad esempio il
nostro tesoriere CRV Vignola”.
La lettera si concludeva con il seguente, testuale, monito:
“Si rimane in attesa di una integrazione alla Vostra proposta in linea
con quanto sopraesposto da poter sottoporre alle valutazioni degli Enti
sottoscrittori dell’Accordo di Programma e competente Consiglio
Comunale.
Si precisa che la presente nota non interrompe il procedimento di
risoluzione in corso ed assume valore di doverosa interlocuzione nello
- 47 -
spirito del principio di correttezza”.
44. E’ stata l’ultima volta che il Comune ha creduto – o ha cercato
di credere – agli scritti di Green Village.
La prova della sua buona fede sta nella lettera inviata in pari data
alla Provincia di Modena ed agli altri Comuni (nota prot. 9136 del
29.7.2010 doc. 28) con allegate la proposta di Green Village
26.7.2010 e la nota comunale di replica.
45. Green Village avrebbe dovuto, a questo punto, pronunciarsi.
Invece, sette giorni dopo, il Comune riceveva una nuova lettera del
legale della società (nota 6.8.2010: doc. 29), in cui si contestava
nuovamente l’illiceità della condotta comunale, l’inesistenza di
qualsiasi inadempimento della Green Village, la responsabilità
risarcitoria delle Amministrazioni.
Poi, più nulla.
46. Trascorrevano altri quaranta giorni e spiravano i sessanta
giorni concessi con la nota 8.6.2010, per adempiere ed evitare
l’inadempimento. La Green Village non adempiva e non scriveva
alcunché.
*
LA RISOLUZIONE DELL’ACCORDO
47. Il Comune procedeva, a questo punto, con la risoluzione
(decadenza) dell’Accordo ex art. 18 e la consequenziale
caducazione dell’Accordo di Programma.
48. Con delibera 13.9.2010 n. 102 (doc. 30) la Giunta di
Spilamberto proponeva al Consiglio di pronunciare la risoluzione, e
- 48 -
con nota 14.9.2010 (doc. 31) trasmetteva la delibera degli altri
Comuni perché si pronunciassero sul punto.
Nello stesso mese, sia Vignola che Savignano sul Panaro si
pronunciavano per la risoluzione (docc. 32-33).
49. La Green Village, a questo punto, si affrettava a trasmettere
una nuova nota (doc. 34) nella quale riproponeva la strategia da
“gioco delle tre carte” per rimettere la vertenza in alto mare.
Lasciamo giudicare direttamente il Tribunale:
“stiamo procedendo agli approfondimenti del caso per meglio
definire i diversi aspetti tecnici, procedurali e finanziari
necessari per la formulazione di una proposta formale di
revisione degli accordi programmatici inerenti l’intervento in
oggetto, con l’impegno di completarlo nel più breve tempo
possibile, compatibilmente con la complessità dei temi in esame”
A novanta giorni dalla contestazione ex art. 1456 c.c., Green
Village dichiara di volere unicamente una revisione degli accordi, il
cui contenuto viene peraltro lasciato indeterminato nell’an, nel
quando e nel quomodo.
50. Il Consiglio Comunale di Spilamberto procedeva quindi ad
adottare la delibera n. 64 del 18.10.2010 (doc. 35), con cui
pronunciava la decadenza dell’Accordo ex art. 18 del 12.1.2009
con la Green Village. In via consequenziale veniva dichiarata
l’inefficacia dell’Accordo di Programma 18.4.2009 che aveva
introdotto la Variante urbanistica sull’” inderogabile presupposto”
degli obblighi assunti nell’Accordo ex art. 18.
- 49 -
51. La pronuncia di decadenza è stata impugnata da Green Village
con ricorso notif icato il 4.1.2011.
52. In giudizio è intervenuta inoltre la Provincia di Modena, il cui
Presidente aveva sempre mostrato una incomprensibile
compiacenza verso le ragioni di Green Village. L’ente provinciale
non ha contestato la decadenza dell’Accordo ex art. 18, ma ha
sostenuto la sopravvivenza dell’Accordo di Programma recante la
Variante: il che vale a dire che Green Village avrebbe diritto di
lucrare sine die la disciplina urbanistica introdotta
“sull’inderogabile presupposto” degli impegni assunti verso il
Comune, nonostante questi non siano stati adempiuti, e siano
venuti meno insieme all’Accordo che li conteneva.
53. Resta da dire, sommariamente, di quanto avvenuto dopo.
Si tratta di circostanze non influenti sulla sorte dell’Accordo,
giacché, come noto, il comportamento successivo al momento di
risoluzione stragiudiziale è giuridicamente irrilevante e non vale a
sanare la precedente inadempienza (1454 c.c.; Cass. n.
6238/2010, ecc.).
54. E’ significativo tuttavia osservare che, nell’immediatezza della
risoluzione, Green Village ha dichiarato di voler comunque
procedere spontaneamente a completare gli interventi di bonifica
(doc. 36-37).
Ma si trattava di una dichiarazione “di corredo”, per consentire al
proprio difensore di scrivere, nel ricorso, che la bonifica non si era
interrotta ed era “sostanzialmente completata”.
- 50 -
In realtà la Green Village non ha mai ottemperato alle prescrizioni
imposte per l’esecuzione del 4° stralcio della bonifica (doc. 38), né
ha mai concluso i lavori di bonifica dei primi tre stralci.
L’Amministrazione ha dunque emesso nuovi provvedimenti di
diff ida alla bonifica, ai sensi del Codice dell’Ambiente (doc. 39).
* * * * * * *
Tanto premesso in punto di fatto, si deduce quanto appresso in
D I R I T T O
- 1 -
SUL PRIMO MOTIVO DI RICORSO
(INSUSSISTENZA DI ALCUN INADEMPIMENTO DI GREEN VILLAGE)
La società contesta di aver mai violato gli impegni pattiziamente
assunti con l’Accordo ex art. 18. Sostiene che, in ogni caso, non si
trattava di inadempimenti né gravi né conclamati.
La tesi si fonda peraltro su una ricostruzione lacunosa e
sostanzialmente infedele delle obbligazioni assunte da Green
Village e della condotta da questa tenuta.
Sulla vicenda in fatto confidiamo di aver già fatto giustizia nella
narrativa in fatto.
In questa sede replichiamo, brevemente, in punto di diritto.
1.1. SULLA CESSIONE DELL’AREA DEMANIALE
Green Village contesta in primis di essere inadempiente all’obbligo
concernente l’area demaniale.
Afferma che per essa non vi era alcun termine prescrittivo e che,
anzi, l’obbligo andava adempiuto solo dopo l’approvazione del
- 51 -
Piano Particolareggiato; poiché questo non era stato approvato
“per fatto e colpa” del Comune, doveva intendersi sospeso anche
l’obbligo afferente l’area demaniale.
Gli assunti sono tutti smentiti dal testo degli accordi in vigore.
La clausola dell’art. 4.7, recitava:
“Entro i termini di approvazione del Piano Particolareggiato di cui al
precedente n. 2, la proprietà dovrà dare la massima disponibilità
dell’are demaniale al fine di poter cedere la stessa, una volta bonificata
ai sensi dei precedenti commi, al Comune di Spilamberto o alla società
SIPE S.p.A. nella forma giuridicamente possibile secondo la natura del
bene ovvero in concessione amministrativa o in piena proprietà”.
Il termine di adempimento era dunque esplicitamente indicato:
quello di approvazione del PPIP ex art. 4 n. 2). Detto termine
scadeva il 6.2.2010 ma il Comune, su richiesta di Green Village, ha
accettato di prorogarlo prima di 60 gg. e poi di ulteriori 45 gg., f ino
al 21.5.2010 (doc. 7, 9).
Entro tale termine Green Village doveva procurare al Comune “la
massima disponibilità dell’area ai f ini di poterla cedere (in proprietà
o concessione) dopo la bonifica”. Ciò significa che, entro il
21.5.2010, Green Village doveva o far ottenere l’area al Comune
(in concessione o proprietà) o almeno procurarsi l’impegno
dell’Agenzia del Demanio a cedere l’area a titolo di concessione
o proprietà.
Nessuna di tali prestazioni è stata eseguita.
Non lo è stata alla data prefissata del 21.5.2010, ma non lo è stata
- 52 -
neppure alla data successiva del 6.8.2010, in cui scadevano i
sessanta giorni concessi con la diff ida ad adempiere del 8.6.2010
(doc. 18).
L’impegno dell’Agenzia del Demanio non risultava del resto
ottenuto né alla data del 13.9.2010 né a quella del 18.10.2010, in
cui, rispettivamente, la Giunta ha proposto ed il Consiglio
approvato la risoluzione dell’Accordo.
Tanto basta per ritenere che il contratto fisse da intendersi risolto.
E’ noto infatti che “In tema di contratti a prestazioni corrispettive,
la diffida ad adempiere ha lo scopo di realizzare, pur in mancanza
di una clausola risolutiva espressa, gli effetti che a detta clausola
si ricollegano e, cioè, la rapida risoluzione del rapporto
mediante la fissazione di un termine essenziale nell' interesse
della parte adempiente” (Cass., sez. III, n. 23315/2007, ecc.).
*
E’ invece palesemente falso che l’obbligazione di procurare l’area
demaniale fosse subordinata all’approvazione del PPIP.
Basti in proposito leggere l’art. 5 co. 1) dell’Accordo, che
testualmente elenca le obbligazioni subordinate all’approvazione
del PPIP: sono esclusivamente quelle di cui all’art. 4 n. 2, 3, 4 e 5,
ma anche quelle di cui all’art. 4 n. 7.
Ciò corrisponde del resto al complessivo assetto dell’Accordo, che
in sede di PPIP colloca la rinaturalizzazione dell’area demaniale a
cura di Green Village (art. 4 n. 2). Area che, dunque, deve essere
a tale data già acquisita.
- 53 -
*
La volontà di non adempiere l’obbligazione concernente l’area
demaniale emerge, d’altra parte, dalla stessa corrispondenza con il
legale rappresentante di Green Village.
Si vedano in proposito:
- la nota 11.3.2010 (doc. 8) nella quale, al di là delle formule di
stile, si avanza la pretesa a rinegoziare l’obbligo di procurare
l’area demaniale, “scomputandone” l’onere economico dalla
diversa obbligazione di rinaturalizzazione;
- la nota 20.5.2010 quart’ultimo paragrafo (doc. 13), in cui si
contesta la “equità” della clausola e si ammette di non avere
neppure “avviata una qualche trattativa con il soggetto che
dovrebbe cedere il bene”;
- la nota 26.7.2010 (doc. 26) in cui Green Village confessa di non
avere ancora avuto la delega di Magneti Marelli per cercare la
concessione demaniale in corso, ed ammette che ancora non si
sa «se sarà possibile» trasferirla al Comune. In chiusura si
ribadisce che qualora questa possibilità sfumasse non vi è
l’intenzione di acquistare l’area e cederla in proprietà al Comune
(come, invece, prevedeva l’art. 4 n. 7 dell’Accordo).
- la nota 18.9.2010 (doc. 34), inviata quando la Giunta aveva già
deliberato la proposta di risoluzione e dopo che il termine per
l’adempimento dettato l’8.6.2010 era già scaduto da quaranta
giorni; anche in tale occasione il Presidente della società
dichiara che per l’adempimento agli obblighi dell’Accordo (tra cui
- 54 -
quello per “l’Area demaniale”) “stiamo procedendo agli
approfondimenti del caso”, e non indica alcun termine entro cui
essi saranno adempiuti (“con l’impegno a concludere questa
fase di verifica nel più breve tempo possibile, compatibilmente
con la complessità dei temi in esame”).
*
1.2. SULLA CENTRALE DI COGENERAZIONE
Il ricorso afferma che la sua realizzazione era una “mera ipotesi”
(pag. 38), subordinata all’esito di uno “studio di fattibilità tecnico-
economica” che la società poteva realizzare quando voleva e che
serviva perché essa decidesse se aveva “convenienza” a
realizzarla.
La tesi non è, però, di buona fede.
L’art. 4 n. 4) dell’Accordo è chiarissimo nel porre a carico della
società l’impegno alla realizzazione della centrale “previo studio di
fattibilità”. L’obbligazione riguardava testualmente la esecuzione
dell’opera e la sua cessione gratuita al Comune.
Del resto, la “verifica di fattibilità tecnico-economica” costituisce
studio preliminare volto a parametrare le dimensioni e capacità
dell’impianto, ai f ini dell’eff icienza della sua gestione.
Si trattava dunque di prescrizione nell’interesse del Comune,
che la centrale avrebbe dovuto gestire ai sensi dell’art. 4.4
dell’Accordo. In altre parole, Green Village era obbligata ad
eseguire lo studio di fattibilità, ma sarebbe stato il Comune a dover
valutare se la centrale fosse, o meno, economicamente sostenibile.
- 55 -
Ugualmente pretestuoso è affermare che Green Village aveva
diritto di rinviare ad libitum lo studio di fattibilità della centrale “ in
relazione all’effettivo andamento delle vendite” (nota GV
11.3.2010, doc. 8) o addirittura, “quando si avranno ipotesi
concrete di sviluppo immobiliare ...certezze legislative sul
trattamento fiscale, accise, tariffe ed incentivi ... la possibilità di
individuare un partner imprenditoriale per la realizzazione degli
impianti” (nota GV. 26.7.2010, doc. 26).
Si osservi il quadro convenzionale e normativo:
� l’art. 5 n. 1) dell’Accordo prevedeva che l’obbligo inerente la
centrale fosse adempiuto “ in sede di piano particolareggiato
convenzionato di iniziativa privata”. Non dunque in un futuro
successivo e meno che mai nel corso della singola attività
edilizia;
� l’art. 4 n. 2) dell’Accordo prevedeva che il progetto di piano
particolareggiato dovesse essere conforme al contenuto
dell’Accordo: esso, dunque, doveva disciplinare anche la
realizzazione della centrale;
� la legge vigente in Emilia Romagna prevede che per i nuovi
insediamenti urbanistici superiori ai 1.000 mq. di superficie sia
obbligatorio valutare “ la fattibilità tecnico economica
dell’applicazione di impianti di produzione di energia basati
sulla valorizzazione di fonti rinnovabili” e prevede che tale
fattibilità “sia valutata in fase di progetto” del nuovo
insediamento (art. 5 co. 4° l.r. 26/2004). Non in fase di
- 56 -
vendita e certo non al momento della costruzione dei singoli
edifici.
Il mancato adempimento dell’obbligazione in sede di presentazione
del PPIP era dunque certamente illegittimo.
*
Va comunque osservato che quand’anche fosse vero che l’Accordo
e la legge non prevedevano termini e modalità per l’adempimento
dell’obbligazione (il che non è) varrebbe comunque la regola
generale dettata dall’art. 1183 c.c., secondo cui il creditore può
esigere la prestazione quando lo ritenga opportuno.
Giusta e corretta sarebbe dunque la richiesta che lo studio di
fattibilità da eseguirsi nell’interesse dell’Amministrazione, fosse
presentato al più tardi con il PPIP nel quale la centrale doveva
essere realizzata.
*
1.3. SUL PROGETTO DEFINITIVO PER LA VIABILITÀ DI COLLEGAMENTO
L’Accordo ex art. 18 prevedeva che Green Village lo fornisse a
propria cura e spese, e “completo degli elaborati utili per l’avvio
delle procedure espropriative” (art. 4 n. 2 terzo trattino).
I progetti non sono tuttavia mai stati presentati.
Il ricorso non nega tale circostanza, limitandosi a sostenere che i
progetti potevano essere liberamente presentati nel corso di
attuazione del PPIP.
L’assunto è però smentito dal tenore letterale dell’Accordo nel
quale è testualmente indicato il termine di 45 giorni per la fornitura
- 57 -
del progetto (art. 4 n. 2 terzo trattino).
Si tratta del resto dello stesso termine previsto per la
presentazione del PPIP (cfr. art. 4.2 cit.); è così dimostrato che il
progetto per le opere viarie doveva essere presentato non dopo la
presentazione del Piano Particolareggiato.
La tesi confligge infine con una lettura sistematica dell’Accordo,
nel quale i progetti definitivi per la realizzazione delle opere di
urbanizzazione del PPIP sono tutti privi di termine di consegna ad
eccezione di quello di questa speciale opera viaria per cui è
esplicitamente fissata una data di consegna. Leggere il termine
come irrilevante va contro ogni canone sistematico e letterale.
*
Ad abundantiam va osservato che l’arteria di cui trattasi era
destinata a servire non solo il PPIP privato ma anche il Polo
scientif ico e tecnologico realizzato ad iniziativa pubblica. Vi era
pertanto un preciso interesse pubblico a che il progetto definitivo
dell’opera viaria fosse pronto quanto prima, perché in tal modo il
Comune avrebbe potuto sostituirsi all’inerzia di Green Village, e
realizzare direttamente l’opera.
*
1.4. SULLE OPERAZIONI DI BONIFICA
Green Village afferma di avere diritto a realizzarle liberamente
entro tre anni dall’Accordo, senza altri obblighi o termini intermedi
(ricorso p. 40). Poco prima aveva affermato che, comunque, la
bonifica era stata medio tempore completata (ricorso, p. 19).
- 58 -
Entrambi gli assunti sono documentalmente non veri.
L’art. 4.1 dell’Accordo prevedeva per la bonifica un rigoroso
cronoprogramma, che contemplava
- l’immediato riavvio dei lavori (entro 30 gg. dalla stipula
dell’Accordo);
- il completamento entro 6 mesi dall’Accordo dei primi tre stralci,
già approvati nel 2005 e relativi tra l’altro ad aree di interesse
pubblico come quelle per viabilità e per il “Polo scientifico e
tecnologico” (n. 1,3);
- il completamento entro 12 mesi dall’Accordo dello stralcio n. 4,
relativo, tra l’altro, all’area demaniale su cui avrebbe dovuto
sorgere parte dello stesso Polo tecnologico ed il Parco fluviale.
Si trattava di termini certamente vincolanti perché funzionali a
consentire l’inizio delle opere pubbliche e di interesse pubblico.
La giurisprudenza ha del resto già osservato che nel quadro delle
convenzioni urbanistiche, i termini f issato per l’esecuzione di opere
di interesse pubblico pattiziamente assunte dal privato sono da
intendersi come vincolanti e non meramente indicative, e
danno luogo alla risoluzione del contratto secondo la
disciplina del Termine essenziale o, comunque, secondo quella
ordinaria mediante la diffida ad adempiere (TAR Lombardia,
sez. IV, n. 628/2011))(2)
(2) La sentenza osserva come “Il Consiglio Comunale autorizzò il rilascio di un
permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici, sotto condizione dell'impegno della società alla realizzazione di una serie di opere pubbliche. (…). Risulta evidente che la realizzazione delle opere suddette - che nel ricorso sono invece in qualche modo "minimizzate", in contrasto con le previsioni della convenzione - assurge, per un Comune tutto sommato di piccole dimensioni come
- 59 -
Come già esposto nella narrativa di fatto, gli obblighi di bonifica
sono stati macroscopicamente violati.
Sia alla data della diff ida ad adempiere (8.6.2010), sia alla
scadenza dei sessanta giorni da questa (8.8.2010) sia infine alla
data della pronuncia di risoluzione (18.10.2010) la bonifica dei
primi tre stralci non era stata ancora completata, mentre quella
dello stralcio n. 4 non era stata neppure autorizzata.
E difatti:
� Dai verbali del procedimento è risultato, del resto, che Green
Village aveva interrotto i lavori degli stralci nn. 1, 2, 3 ad aprile
2009 e cioè subito dopo avere “ lucrato” la Variante urbanistica
da parte delle Amministrazioni preposte. Lo ha dichiarato lo
stesso tecnico della proprietà ing. Monari, nell’audizione di
fronte ai Comuni, all’AUSL, alla Provincia ed all’ARPA (doc.
10).
� Nella stessa riunione le Amministrazioni hanno rilevato la
superficialità ed inadeguatezza del progetto del 4° stralcio
Monticelli Pavese, ad importanza fondamentale, sicché il termine contrattuale per la loro esecuzione deve reputarsi essenziale. La giurisprudenza ha del resto chiarito che l'essenzialità del termine deve desumersi dalla lettura complessiva delle clausole contrattuali, indipendentemente dall'esplicita qualificazione di "essenziale" attribuita dalle parti; così Cassazione civile, sez. II, 25.10.2010 n. 21838, per la quale «Il termine per l'adempimento può essere ritenuto essenziale ai sensi e per gli effetti dell'art. 1457 c.c., solo quando, all'esito di indagine istituzionalmente riservata al giudice di merito, da condursi alla stregua delle espressioni adoperate dai contraenti e, soprattutto, della natura e dell'oggetto del contratto, risulti inequivocabilmente la volontà delle parti di ritenere perduta l'utilità economica del contratto con l'inutile decorso del termine medesimo». Fermo restando quanto sopra esposto, anche a volere - per assurdo, non essendo tale l'opinione del Tribunale - ritenere non essenziale il termine di 12 mesi, nel caso di specie sussisterebbero comunque i presupposti per la risoluzione della convenzione, in applicazione dell'art. 1454 del codice civile ("Diffida ad adempiere"), in forza del quale la parte adempiente può intimare all'altra l'adempimento entro un congruo termine (non inferiore a quindici giorni), scaduto il quale il contratto deve senz'altro intendersi risolto”.
- 60 -
delle bonifica, presentata (come il PPIP) in modo tale da non
poter essere approvata. Si noti che a rilevarlo non è stato
neppure il Comune, ma l’ARPA ed i Vigili del Fuoco: secondo i
quali il progetto di bonifica tramite “combustioni” era mal
dettagliato, esposto a micro-esplosioni del materiale trattato e
privo dei requisiti di sicurezza. I progetti tuttavia non venivano
integrati, né entro il termine fissato con la diff ida ad adempiere
(8.8.2010), né alla data di pronuncia della risoluzione
(18.10.2010).
L’inadempimento dunque vi è stato ed è stato ripetutamente
contestato, prima con nota prot. 5180 del 29.4.2010 (doc. 11) e poi
con la diff ida ad adempiere 8.6.2010 (doc. 18).
*
1.5.SULLA MANCATA PUBBLICAZIONE DEL PIANO (DOPO LE
INTEGRAZIONI DEPOSITATE IL 20.5.2010).
Green Village ne assume la illegittimità, affermando che il PPIP
presentato era completo di ogni documento previsto.
La doglianza è in primis inammissibile.
La decisione di arrestare l’iter procedimentale del PPIP – e cioè di
non mettere lo stesso in pubblicazione – risale alla conferenza di
servizi 21.5.2010 (doc. 14), è stata recepita nella delibera di G.M.
n. 31 del 31.5.2010 (doc. 16) ed è stata comunicata via r.a.r. con
la nota di diff ida del 8.6.2010 ( doc. 18).
Tale delibera non è stata tuttavia impugnata, nonostante Green
Village ne avesse percepito l’effetto di arresto della procedura di
- 61 -
approvazione del PPIP.
*
La decisione di non pubblicare il PPIP era comunque pienamente
giustif icata dagli inadempimenti di Green Village.
Ci si riferisce alle gravi carenze riscontrate negli elaborati del PPIP
(lo studio di fattibilità nella centrale di cogenerazione) ma anche
alla mancanza di elaborati preliminari e propedeutici
all’approvazione dello stesso PPIP (il progetto di raccordo Via
Garofolana / via Vignolese).
Ci si riferisce inoltre alla mancata conclusione degli stralci 1-4
della bonifica.
L’art. 6 co. 2) dell’Accordo ex art. 18 prevedeva infatti che la
realizzazione degli interventi “sarà regolamentata dal Piano
Particolareggiato di iniziativa privata subordinatamente all’esser
stati acquisti i certificati di avvenuta bonifica da parte della
Provincia e/o enti preposti”.
*
1.6. ANCORA SULLA MANCATA RIPUBBLICAZIONE DEL PPIP.
La decisione di non ripubblicare il Piano Particolareggiato era
comunque giustif icata ex art. 1460 cod. civ..
L’impegno comunale ad approvare il PPIP si poneva su un piano
temporale successivo alle obbligazioni di bonifica, di progettazione
viaria e di «messa a disposizione» dell’area demaniale, gravanti
sulla società Green Village. Di fronte all’inadempimento di queste
ultime, il Comune aveva dunque il diritto e la legittima facoltà di
- 62 -
sospendere l’obbligazione di approvare il PPIP, quantomeno fino a
quando la controparte non avesse eseguito le proprie (art. 1460
cod. civ.).
E’ noto d’altronde che gli accordi ex art. 11 l. n. 241/1990 – tra cui
rientra l’Accordo ex art. 18 l.r. 20/2000 – sono soggetti alla
disciplina degli atti negoziali; ne segue che l’atto amministrativo
promesso dall’Amministrazione può pertanto essere rif iutato
quando il privato non abbia adempiuto le proprie obbligazioni,
scadenti prima di quella “provvedimentale” delle P.A..
*
Né può dirsi, d’altra parte, che la decisione comunale di
sospendere l’esecuzione delle proprie obbligazioni sia stata
scorretta o non ispirata a buona fede.
Si consideri infatti che prima di stabilire la non pubblicazione del
PPIP (doc. 16 del 31.5.2011) il Comune ha sollecitato per quattro
volte l’adempimento delle obbligazioni di Green Village (note
5.2.2010, 30.3.2010; 29.4.2010, 17.5.2010, docc. 7, 9, 11, 12))
senza che queste venissero adempiute.
Green Village ha anzi manifestato la pretesa di non ritenersi più
vincolata delle proprie obbligazioni e di volerle rinegoziare anziché
adempiere (doc. 8).
In questo contesto, la decisione di non procedere con la
ripubblicazione del piano è pertanto pienamente legittima.
*
1.7. SULLA GRAVITÀ DEGLI INADEMPIMENTI DI GREEN VILLAGE AI FINI
- 63 -
DELLA RISOLUZIONE.
Sia nel complesso sia singolarmente considerati, gli inadempimenti
addebitabili a Green Village non possono dirsi in alcun modo “di
scarsa importanza” nel senso predicato dall’art. 1455 cod. civ..
E’ noto che l’inadempimento di non scarsa importanza è quello che
incide su uno degli interessi primari perseguita dalla parte con il
contrato ed altera il nesso di reciprocità tra le prestazioni (ex
pluribus Cass. n. 20614/09, ecc.).
Sotto tale aspetto occorre considerare che i fini primari
perseguiti dall’Amministrazione con l’Accordo ex art. 18 erano
la bonifica dell’area e la realizzazione del “Tecnopolo” o “Polo
Scientifico e Tecnologico”; entrambi erano prefissati dalla
pianificazione precedente l’accordo (art. 52 del PRG originario e
PTCP 1999) ed erano contemplati come obbiettivi fondamentali di
sviluppo dell’area.
Altrettanto fondamentali erano i tempi di realizzazione di tali
obbiettivi, perché l’iniziativa era stata congelata già per sei anni a
causa della mancata esecuzione del primo Accordo ex art. 18.
Proprio a tale scopo le obbligazioni del privato erano state
sottoposte ad un dettagliato cronoprogramma sia per la bonifica
(30 gg. – 6 mesi – 1 anno per le varie fasi) sia per l’ottenimento
dell’area demaniale (1 anno) sia per la presentazione completa del
PPIP (45 gg.) e dei progetti definitivi delle opere di collegamento
con la viabilità esistente (45 gg.).
In un simile contesto, gli adempimenti contestati a Green Village si
- 64 -
configurano non solo come importanti ma come obbiettivamente
gravi.
� Lo è l’inadempimento all’obbligo di bonifica, la quale non solo ha
accumulato ritardi ma non è mai stata completata (e per uno
stralcio, neppure autorizzata per mancata integrazione del
progetto. Essa pregiudica il primario fine di riqualif icazione
ambientale ma danneggia anche la realizzazione della parte
pubblica dell’insediamento (il Tecnopolo), che non può essere
realizzata prima dell’esecuzione della bonifica sui terreni di
insediamento.
� Gravi sono anche la mancata disponibilità dell’area demaniale,
la mancata presentazione dei progetti di collegamento viario via
Garofolana-via Vignolese e la mancanza dello studio di fattibilità
della centrale di cogenerazione. Anch’essi impediscono la
materiale esecuzione del “Tecnopolo” (che insiste in parte
sull’area demaniale e deve utilizzare l’apparato viario e di
cogenerazione da realizzare a cura di Green Village) ma
soprattutto minano la fattibilità f inanziaria dell’intervento
pubblico. Essi impediscono infatti l’approvazione del Piano
Particolareggiato, da cui dipende il versamento dei 9.000.000 di
euro necessari al progetto pubblico.
� La gravità degli inadempimenti è infine comprovata dallo scopo
dichiaratamente perseguito dalla società Green Village: il rinvio
ad diem incertum della realizzazione dell’insediamento ed il
sostanziale azzeramento di tutti i progetti f ino ad allora
- 65 -
perseguiti. Si vedano, a tale proposito, le chiare intenzioni
espresse da Green Village nelle lettere 11.3.2010, 20.5.2010 e
26.7.2010 (docc. 8, 13, 26) già più volte citate.
La dichiarazione di risoluzione appare, in definitiva pienamente
giustif icata.
*
1.8. SULL’ INTERESSE ALLA RISOLUZIONE DELL’ACCORDO.
Green Village insiste con ostinazione sul concetto per cui la
risoluzione degli Accordi non arrecherebbe alcun vantaggio al
Comune, poiché la società sarebbe l’unica ed obbligata controparte
per realizzare la riqualif icazione dell’area ed il Tecnopolo
Scientif ico.
Si dice dunque che tanto varrebbe tollerare ritardi ed
inadempimenti, piuttosto che caducare Accordi a cui non esistono
alternative.
A tale obbiezione si è già data risposta nelle pagine introduttive
della presente memoria, osservando che, viceversa, la Green
Village non è affatto l’attuatore necessario dell’area.
La disciplina di PRG non prevedeva l’attuazione del piano ad
esclusiva iniziativa del privato, mentre la disciplina normativa della
riqualif icazione urbana prevede che, nel caso in cui non si trovi
l’accordo con il proprietario delle aree, l’Amministrazione può
affidare l’attestazione del progetto urbanistico ad altri privati che vi
provvederanno previa espropriazione (cfr. art. 3 commi 2, 3, 4 l.r.
n. 19/1998).
- 66 -
A ben vedere, del resto, il diritto di attuare l’intervento ad
(esclusiva) iniziativa privata era proprio una delle previsioni
urbanistiche concesse alla società Green Village, in
considerazione delle promesse, poi tradite, da questa fatte
all’Amministrazione.
L’interesse alla risoluzione dell’Accordo sta dunque nella
possibilità di trovare altri, più affidabili e meglio attrezzati partner
privati per attuare i f ini pubblici nella riqualif icazione. Oltre che di
poter ridefinire, in termini aggiornati e migliori, l’assetto di sviluppo
dell’area.
* * *
- 2 -
SUL SECONDO MOTIVO DI RICORSO
(PRETESO ADEMPIMENTO DEL COMUNE ALL’ACCORDO EX ART. 18).
Si tratta di una contestazione strumentale, funzionale alla domanda
risarcitoria proposta sub 4.
Dopo aver boicottato l’Accordo perché finanziariamente incapace
di darvi esecuzione (cfr. le note 11.3.2010 e 26.7.2010) la società
pretenderebbe di far accertare che, in realtà, esso si sarebbe
risolto per l’inadempimento del Comune. Con il malcelato scopo di
“battere cassa” contro l’Amministrazione.
E, difatti, le conclusioni chiedono proprio questo: che l’Accordo sia
dichiarato risolto ex art. 1455 cod. civ. per fatto e colpa del
Comune.
I contestati inadempimenti, peraltro, non sussistono affatto.
- 67 -
2.1 A dire di Green Village, il Comune avrebbe violato l’obbligo di
approvare il Piano Particolareggiato entro un anno dalla
presentazione e cioè entro il 6.2.2010 (essendo il PPIP stato
presentato il 6.2.2009). Ne deriverebbe la risoluzione del contratto.
Il motivo è infondato, ed al limite della temerarietà.
Innanzi tutto va osservato che l’approvazione del PPIP entro un
anno dalla presentazione non era affatto prevista nell’Accordo di
Programma ma alla lettera L5) dell’Accordo ex art. 18. Essa del
resto concretava una condizione risolutiva, e non un obbligo a
carico del Comune (si può francamente omettere di spiegare la
differenza).
Tanto premesso, la mancata approvazione del PPIP al 6.2.2010 è
stata determinata dalla grossolana carenza formale e sostanziale
degli elaborati depositati da Green Village il 6.2.2010: carenza
valutata e riconosciuta dalla stessa Green Village che nella nota
11.3.2010 chiede addirittura nove mesi per poter integrare gli
elaborati (cfr. doc. 8) mentre nella successiva nota 20.5.2010
deposita oltre trenta documenti, così “confessando” la carenza di
quelli originariamente forniti (doc. 13).
La mancata approvazione del PUA al 6.2.2010 è dunque dipesa
dall’inadempimento di Green Village nel presentare un PPIP
conforme al Piano Regolatore ed all’Accordo ex art. 18, come
quest’ultimo prevedeva all’art. 4 n. 2).
Tanto basta per escludere che l’Accordo si sia risolto per
inadempimento del Comune.
- 68 -
Ma basta anche per escludere che l’Accordo si fosse tout court
risolto, perché l’evento posto come condizione si considera
avverato quando sia mancato per causa imputabile alla controparte
(art. 1359 cod. civ. applicabile tanto agli eventi previsti a f ini
sospensivi, quanto a pena di risoluzione cfr. Cass. n. 2747/89).
*
A prescindere da quanto sopra, occorre comunque ricordare che
tanto la clausola risolutiva espressa quanto il termine essenziale e
la condizione risolutiva si considerano tacitamente rinunciati
quando la parte legittimata ad avvalersene, prima o dopo il loro
verif icarsi, dichiari di non volersene avvalere o comunque insista
per l’esecuzione del contratto (Cass. nn. 17059/2011, 23824/2019,
24299/2006, 12708/92).
Si tratta esattamente di quanto avvenuto nel caso di specie, dove
Green Village, di fronte alla richiesta in integrare il PPIP carente,
non ha affatto eccepito il superamento del termine annuale, ma ha
chiesto, addirittura, una proroga di nove mesi e mezzo per la sola
integrazione della documentazione (doc. 8).
*
Quanto infine alla definitiva impossibilità di approvare il PPIP -
maturata con la delibera n. 31 del 31.5.2010 – si rinvia a quanto
già detto ai precedenti paragrafi 1.6 ed 1.7: anche essa è stata
dovuta alla perdurante carenza degli elaborati del PPIP (a cui
mancavano documenti essenziali quali lo studio di fattibilità alla
centrale ed i progetti per la viabilità di collegamento con la rete
- 69 -
stradale esterna) nonché al già maturato inadempimento di
Green Village rispetto ad altri preliminari ed essenziali obblighi
dell’Accordo: quello di bonifica e quello di procurare, entro un
anno, l’impegno alla cessione in proprietà o concessione dell’area
demaniale.
Per un caso identico al presente si può richiamare la recente
decisione di T.A.R. Lombardia, Sez. II, 11.6.2010 n. 1800, relativa
ad una convenzione urbanistica che impegnava il Comune ad
autorizzare un progetto edilizio di un privato, dietro cessione di
alcune aree ed esecuzione di varie urbanizzazioni.
La parte privata aveva agito per la risoluzione nell’Accordo
contestando all’Amministrazione di non aver mai proceduto alla
promessa approvazione del progetto edificatorio.
Il T.A.R. ha respinto la censura osservando che
“ in particolare, a detta dell’esponente, l’inadempimento
sarebbe configurato dal grave ritardo dell’Amministrazione
che, pur a fonte del lungo tempo trascorso dalla stipula
della convenzione, non avrebbe mai rilasciato la
concessione edilizia per la realizzazione del parcheggio,
nonostante la sussistenza dei presupposti giuridici e
fattuali per l’ottenimento del titolo abilitativo edilizio. Sul
punto, reputa tuttavia il Tribunale, in base all’esame della
documentazione versata in atti, che la condotta tenuto dal
Comune di Milano dopo la sottoscrizione della convenzione
non realizzi gli estremi di un inadempimento contrattuale.
- 70 -
Infatti, la lettura dei documenti successivi alla
stipulazione (28.2.2000), dimostra come, pur a fronte
dell’attività degli uffici comunali, la parte privata non
abbia compiutamente posto in essere gli atti di sua
spettanza.
Così, con nota del 22.11.2000, l’Ufficio Stralcio Opere del
Comune, dopo avere rilevato che il progetto di autorimessa
interrata era comunque stato variato rispetto alla versione
originaria, evidenziava che lo stesso doveva adeguarsi
all’art. 33.4.1 del regolamento edilizio, con conseguente
invito al richiedente a produrre i tipi grafici con il Visto
Edilizio dei Vigili del Fuoco (cfr. doc. 7 della parte
resistente).
Il successivo 27.3.2001, l’Amministrazione ricordava
nuovamente ad Edilmaf Sas di produrre i suddetti tipi
grafici (cfr. doc. 8 della parte resistente), i quali però,
nonostante il sollecito comunale in data 5.12.2001 (cfr.
doc. 9 della parte resistente), erano ricevuti dal Comune
soltanto il 7.2.2003, come risulta dalla memoria difensiva di
parte resistente, al punto 13) di pagina 6 (tale circostanza
in fatto non è smentita dalla ricorrente).
Parimenti, la parte privata risultava in ritardo
nell’esecuzione delle opere di sistemazione del
soprassuolo, previste dall’art. 4 e dall’art. 6 della
convenzione (cfr. doc. 1 del Comune e doc. 13 della
- 71 -
ricorrente), tanto è vero che con nota del 3.6.2004, il
Settore Sportello Unico per l’Edilizia faceva presente che la
società non aveva ancora presentato alcun progetto per la
sistemazione a verde ed illuminazione pubblica del suolo
sovrastante l’autorimessa (cfr. docc. 19 e 20 del Comune).
Si badi che gli adempimenti di cui sopra (presentazione
del nulla osta dei Vigili del Fuoco e sistemazione del
soprassuolo), costituivano precisi doveri convenzionali
a carico della ricorrente, tenuto conto della chiara
disposizione dell’art. 6 dell’accordo (cfr. il già citato doc. 1
della parte resistente), in forza della quale il progetto del
parcheggio deve uniformarsi a tutte le prescrizioni di legge
e di regolamento vigenti, sottostando altresì a tutte le
modifiche che dovessero essere apportate dal Settore
Concessioni e autorizzazioni Edilizie.
Lo stesso art. 6 riporta inoltre, al di là della prescrizione di
ordine generale già ricordata, una serie di specifiche
incombenze a carico del privato, che devono essere
integralmente adempiute ai fini dell’ottenimento del titolo
edificatorio”. (T.A.R. Lombardia, II, n. 1800/2010, cit.).
*
2.2. Green Village sostiene poi che l’Accordo ex art. 18 sarebbe
sottratto ad ogni potere di risoluzione, perché le obbligazioni in
esso contenute erano state sussunte come “prescrizioni
inderogabili” del successivo Accordo di programma
- 72 -
L’assunto si muove peraltro da una completa inversione del
rapporto tra i due strumenti, urbanistici.
Infatti, come si è già esposto, dal punto di vista
procedimentale e negoziale è l’Accordo ex art. 18 ad essere il
presupposto di efficacia e validità del successivo Accordo di
programma.
L’Accordo di Programma del 2009 è stato infatti espressamente
stipulato in considerazione degli impegni assunti da Green Village
con l’Accordo ex art. 18. La Variante “di favore” che l’Accordo di
programma introduceva veniva infatti giustif icata con il
perseguimento di una serie di obbiettivi pubblici (bonifica, opere
pubbliche, contributi economici) la cui realizzazione era possibile
solo in forza del sottostante Accordo ex art. 18 con il privato.
E’ dunque l’Accordo di programma, con il suo contenuto di
Variante urbanistica, ad essere condizionata dalle vicende che
interessano l’Accordo ex art. 18, e non viceversa.
Qualora l’Accordo ex art. 18 non venga adempiuto nelle sue
prestazioni private, l’Amministrazione avrà il diritto (e il dovere) di
contestare l’inadempimento e di pronunciarne la risoluzione ai
sensi dell’art. 11 co. 4° l. n. 241/90. E sarà l’Accordo di programma
a subire gli effetti.
Il tema è stato indagato dalla recente decisione del TAR Lombardia
n. 628/2011, in un caso strettamente analogo a quello presente.
Nel quadro di una convenzione urbanistica, un Comune si era
impegnato a rilasciare ad un privato un permesso di costruire in
- 73 -
deroga al P.R.G., a fronte dell’impegno di quest’ultimo a realizzare
una serie di opere pubbliche. Inadempiute da parte del privato tali
obbligazioni, il Comune aveva pronunciato la risoluzione della
convenzione e, per l’effetto, aveva disposto la decadenza del titolo
edilizio in variante al P.R.G..
Il privato aveva allora impugnato la decisione, affermando che il
provvedimento di variante al PRG doveva rimanere fermo, mentre
l’Amministrazione doveva trovare altri mezzi convenzionali per
ottenere l’adempimento delle obbligazioni inadempiute. Proprio
come fa ora Green Village.
Il TAR ha respinto la censura ed osservato:
“Con l'ottavo motivo aggiunto (numero 16), si contesta
l'automatismo che sarebbe stato individuato
dall'Amministrazione, fra declaratoria di risoluzione della
convenzione e annullamento del titolo edilizio (DIA 12/2007),
con conseguente ordine di demolizione del fabbricato sino ad
allora realizzato.
In realtà, il denunciato automatismo consegue ai seguenti
elementi, peraltro già evidenziati dal Collegio nei precedenti
punti della narrativa in diritto e che si ritiene opportuno
riassumere:
a. il titolo abilitativo in deroga agli strumenti urbanistici (istituto
di carattere eccezionale, come da sempre affermato dalla
giurisprudenza, cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 2.4.1996, n.
439), è stato rilasciato, previa necessaria deliberazione del
- 74 -
Consiglio Comunale ex art. 40 LR 12/2005, nell'ambito di una
più ampia operazione urbanistica, la quale prevedeva, quale
condizione necessaria ed essenziale per il suo completamento,
la realizzazione da parte della società Makeall, di una serie di
opere pubbliche, individuate sia all'art. 1 della convenzione
urbanistica sia dalla pregressa delibera consiliare n. 28/2007;
b. se è pur vero che la realizzazione della casa albergo - che in
ogni caso sarebbe rimasta di proprietà del privato gestore -
corrispondeva anche ad un interesse della collettività di
Monticelli Pavese, è parimenti innegabile che l'interesse
pubblico non si esauriva nella fruizione da parte dei residenti
delle prestazioni socio-sanitarie proprie della casa albergo, ma
anche e soprattutto nella realizzazione di infrastrutture
urbanistiche essenziali per un piccolo Comune come quello
resistente (collettore fognario ed adeguamento del
collegamento alla strada provinciale);
c. la mancata realizzazione delle citate opere pubbliche,
implicando la risoluzione della convenzione, per le ragioni
sopra esposte, fa altresì venire meno la ragione fondamentale
del rilascio del permesso di costruire in deroga, vanificando
sostanzialmente tutta l'operazione urbanistica di cui alla citata
delibera consiliare 28/2007”
(TAR Lombardia, sez. II, 4 marzo 2011 n. 628).
2.3. Infondati sono, infine, tutti i richiami alla competenza del
“Collegio di Vigilanza” dell’Accordo di Programma.
- 75 -
Premesso che le Amministrazioni f irmatarie dell’Accordo di
Programma sono state costantemente informate dell’evolversi della
vicenda (docc. 28, 31) occorre ribadire come gli inadempimenti
contestati concernono la risoluzione dell’Accordo ex art. 18 di cui
era firmatario il Comune, per obbligazioni assunte dalla contraente
Green Village nei confronti del solo Comune.
La competenza ad accertare l’inadempimento, a contestarlo ed a
pronunciare la risoluzione dell’Accordo ex art. 18 spettava, dunque
all’ente che ne era parte.
* * *
– 3 –
SUL TERZO MOTIVO DI RICORSO
(PRETESA ILLEGITTIMITÀ DELLA DELIBERA N. 64/2010)
3.1. Con il primo motivo si ripropone le tesi per cui la risoluzione
dell’Accordo ex art. 18 doveva essere riservata al Collegio di
Vigilanza preposto all’attuazione dell’Accordo di Programma; o,
comunque, agli enti f irmatari dell’Accordo di Programma.
Sul punto si è già detto al precedente paragrafo n. 2.3., a cui si
rinvia.
Basti qui aggiungere che il Collegio di Vigilanza sull’Accordo di
Programma aveva esclusivamente compiti di “monitoraggio”,
“ informazione” e “risoluzione di dubbi interpretativi” circa l’Accordo
di Programma (art. 10 Accordo di Programma, doc. 5). Non aveva
dunque alcuna competenza a gestire il rapporto negoziale
nascente nell’Accordo ex art. 18 stipulato tra Spilamberto e la
- 76 -
società Green Village.
Nessuna competenza avevano neppure gli altri enti f irmatari
dell’Accordo di Programma, a cui spettava certamente il potere di
decidere variazioni sull’assetto urbanistico prodotto con l’Accordo
stesso, ma certo non decidere sull’inadempimento di obbligazioni
che Green Village aveva contratto direttamente (e solo) con il
Comune.
3.2. Con una seconda censura si ribadisce le tesi
dell’inadempimento comunale e del pieno adempimento di Green
Village, sì che la decisione di risoluzione dell’Accordo ex art. 18
sarebbe “sproporzionata”.
Sul punto dell’inadempimento grave della società e del pieno
adempimento comunale si è già trattato nei precedenti paragrafi
1.1/1.8. Il motivo è dunque puramente duplicativo.
* * *
– 4 –
SUL NESSO TRA L’ACCORDO EX ART. 18 L.R. 20/2000
ED IL SUCCESSIVO ACCORDO DI PROGRAMMA
Con il motivo di impugnazione n. III.3, Green Village contesta la
delibera n. 64/2010 nella parte in cui dichiara la inefficacia
dell’Accordo di Programma stipulato il 28.4.2009, in conseguenza
della risoluzione dell’Accordo ex art. 18 che ne era il presupposto.
Secondo Green Village, il Comune non potrebbe togliere
unilateralmente effetto all’Accordo di Programma, che potrebbe
perdere effetto solo per il “mutuo dissenso” manifestato da tutte le
- 77 -
Amministrazioni f irmatarie.
Ne conseguirebbe che, per effetto dello scioglimento dell’Accordo
ex art. 18, la Green Village non sarebbe più tenuta alle
obbligazioni contratte verso il Comune, ma continuerebbe a
“tenersi in tasca” la Variante pattuita col Comune nell’Accordo ex
art. 18, e realizzata con l’Accordo di Programma.
A tale assunto sembra avere aderito la stessa Provincia di
Modena. Con un “anomalo” ricorso incidentale, essa chiede di
accertare che l’Accordo di Programma ed il suo contenuto di
Variante restino in vigore nonostante siano venute meno le
obbligazioni assunte da Green Village, sul cui presupposto era
stata emessa la Variante stessa.
*
La tesi esposta muove peraltro da una errata comprensione del
rapporto intercorrente tra l’Accordo ex art. 18 ed il successivo
Accordo di Programma.
Come si è esposto nella narrativa di fatto, i due accordi urbanistici
sono legati da un vincolo di presupposizione, nel senso che
l’Accordo di Programma è stato stipulato sul “presupposto”
dell’esistenza e vigenza dell’Accordo ex art. 18, e degli obblighi,
oneri ed impegni che in esso si assumeva il privato proprietario.
Nell’atto pianificatorio consensuale stipulato tra il Comune di
Spilamberto e le altre Amministrazioni locali veniva infatti
esplicitamente previsto che la pianificazione urbanistica introdotta
aveva come “prescrizione inderogabile” il contenuto dell’Accordo
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ex art. 18 già stipulato con la società Green Village (art. 3) tanto
che i vari obblighi assunti da Green Village venivano recepiti quali
elementi costitutivi del nuovo assetto pianificatorio con la
precisazione che la loro fonte giuridica era costituita dall’Accordo
ex art. 18 già stipulato tra il Comune e la società (art. 8: “ i privati
sono tenuti ad assolvere pienamente quanto sottoscritto nel citato
accordo ex art. 28 l.r. n. 20/2000. In tale accordo sono
specificamente disciplinati i seguenti impegni ed obblighi:
“bonifica” … “cessioni” … “centrale termica” … “opere di
urbanizzazione”).
� Esaminati sotto il profilo pubblicistico, tra i due atti sussiste
un vincolo di presupposizione e reciproca integrazione, nel senso
che il primo – l’Accordo ex art. 18 – costituiva la causa giuridica
della stipulazione del secondo – l’Accordo di Programma ed il
presupposto inderogabile per la sua attuazione.
Poiché l’atto pianificatorio di variante al PRG era stato introdotto
sul presupposto degli obblighi assunti da Green Village, con il
venir meno di questi perdeva ad un tempo la sua ragione di
interesse pubblico e la sua pratica possibilità di attuazione.
La sorte del provvedimento consequenziale per il venir meno di
quello presupposto è stata esaminata nella citata sentenza n.
628/2011 del T.A.R. Lombardia; si trattava di un provvedimento
edilizio in Variante al PRG assunto sul presupposto di una
convenzione urbanistica e degli obblighi f ilo-amministrazione in
essa assunti dal privato.
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Il TAR ha osservato che qualora la convenzione urbanistica si
risolva per l’inadempimento del privato, viene meno una
“condizione essenziale” alla base del provvedimento, che deve
conseguentemente essere rimosso:
“una volta intervenuta la risoluzione per inadempimento
della convenzione, per le ragioni suesposte, doveva ritenersi
venuta meno una condizione essenziale da intendersi quale
condizione risolutiva, per il rilascio del titolo edilizio in
deroga, vale a dire la realizzazione delle opere pubbliche di
cui all’art. 1 dell’accordo. A questo punto, era giocoforza per
l’Amministrazione locale disporre l’annullamento del titolo
edilizio”.
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� Allo stesso risultato si perviene se i due atti sono guardati in
un’ottica negoziale, come accordi a cui si applicano “i principi in
materia di contratti” (art. 11 l. n. 241/1990).
Quando due contratti sono legati da un vincolo di presupposizione
o reciproca integrazione si ha la fattispecie del c.d. collegamento
negoziale, e cioè il fenomeno “attraverso il quale le parti
perseguono un risultato unitario e complesso attraverso una
pluralità coordinata di contratti, i quali mantengono ciascuno una
propria causa, anche se ciascuno è finalizzato ad un unico
regolamento dei reciproci interessi” (Cass., IIi, nn. 14611/2005,
8844/2001, ecc.).
In tali casi la giurisprudenza afferma che le vicende che
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interessano il contratto presupposto, quali la nullità, la risoluzione
o l’inefficacia, si ripercuotono sul secondo contratto,
determinandone l’inefficacia per sopravvenuta mancanza di cause
concrete (Cass. nn. 8844/2001, 7074/2006; ecc.).
Si tratta esattamente del caso di specie, nel quale l’Accordo di
Programma, per poter operare, abbisognava della vigenza ed
efficacia dell’Accordo ex art. 18, e degli obblighi in esso assunti.
Il venir meno del primo comporta dunque l’impossibilità di operare
del secondo per difetto di un essenziale presupposto.
� La conclusione è, insomma, univoca.
Per effetto della caducazione dell’Accordo ex art. 18, l’Accordo di
Programma dovrà dunque essere rimosso dal mondo giuridico,
mediante la procedura appositamente normata dall’art. 40 l.r.
20/2000 ovvero dal Giudice.
Fino a tale data esso resta in vita ma è colpito, evidentemente,
da inefficacia: per la sopravvenuta mancanza dell’Accordo
presupposto, che lo integrava e gli consentiva di operare.
Il Comune non ha dunque adottato un provvedimento unilaterale
costitutivo, ma una semplice pronuncia dichiarativa, con cui ha
acclarato gli effetti che la risoluzione dell’Accordo ex art. 18
produceva sull’Accordo di Programma: una temporanea inefficacia,
f ino a quando esso non sarà rimosso o fino a quando esso non
sarà integrato da un nuovo Accordo ex art. 18, che riattualizzi gli
obblighi decaduti.
* * *
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SULLA RICHIESTA RISARCITORIA
5.1. La domanda risarcitoria è infondata in primis per assenza di
alcun inadempimento comunale. Su cui si è già scritto.
5.2. Essa è comunque infondata per mancanza di nesso causale.
Infetti, se pur fosse accertato che il Comune è stato per primo
inadempiente (per aver tardato ad approvare il PPIP) l’Accordo ex
art. 18 sarebbe comunque naufragato per causa imputabile a
Green Village, impedendole di realizzare l’iniziativa edificatoria.
La stessa società ha infatti ripetutamente dichiarato di non essere
comunque in grado di proseguire l’attuazione dell’Accordo ex art.
18 a causa “della gravissima crisi immobiliare” in atto (doc. 8), di
non essere in grado di procurarsi le necessarie fideiussioni dalle
banche (doc. 19) e di non essere neppure in grado di elaborare un
“attendibile programma di sviluppo immobiliare” dell’area (doc. 26).
5.3. Quanto al danno per la “perdita di valore delle aree”, si
osserva che esso non si è allo stato ancora prodotto. Si produrrà
se e quando verrà perfezionato l’atto che, eventualmente con un
nuovo accordo ex art. 18, ripianificherà l’area. Ciò non toglie che
Green Village abbia ad oggi un’area potenzialmente edificabile.
5.4. Quanto al danno “da lucro cessante” ed al danno per “oneri
finanziari 2009-2012”, si tratta di poste irrisarcibili perché
indipendenti dal preteso inadempimento. L’iniziativa edificatoria
sarebbe rimasta infatti comunque bloccata per fatto della Green
Village, che ad oggi non ha ancora completato la bonifica a cui la
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Variante subordina ogni tipo di edificazione (art. 4).
5.5. Il danno è infine irrisarcibile per violazione dell’art. 30 c.p.a.,
perché Green Village non ha mai chiesto la sospensiva della
delibera che assumeva così “tragicamente” dannosa.
Essa ha così dimostrato di non avere realmente interesse a tenere
in vigore l’Accordo ex art. 18 ed a proseguire l’iniziativa
edificatoria. Come del resto emergeva da tutta la sua
corrispondenza, secondo cui l’operazione era in un completo stallo,
per la “notoria crisi immobiliare” in atto.
La scelta di non chiedere la sospensiva è allora indice di una
precisa strategia: ottenere in via risarcitoria quel guadagno che
mai si sarebbe ottenuto adempiendo gli accordi.
Ciò è però inammissibile, stante l’esplicita preclusione dettata dal
Codice del processo
* * *
Si insiste nelle già rassegnate conclusioni.
Bologna, .........................
(avv. Benedetto Graziosi)
(avv. Giacomo Graziosi)