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Avances y Retos de la Política de Desarrollo Social
RESUMEN
Noviembre 2012
www.coneval.gob.mx
-10.0
-8.0
-6.0
-4.0
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0.0
2.0
4.0
6.0
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010
Población con ingreso menor a la línea de
bienestar
Acceso a la alimentación
Acceso a los servicios básicos en la vivienda
Calidad y espacios de la vivienda
Acceso a la seguridad social
Acceso a servicios de salud
Rezago educativo
Millones de personas
Pobreza extrema
Pobreza
2008 44.5 %
48.8 millones
2010 46.2 %
52.0 millones
2008 10.6 %
11.7 millones
2010 10.4%
11.7 millones
6
4
2
0
-2
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-10 -9.0
-2.9 -2.5 -2.3
-0.8
4.1 3.5 3.2
0.0
Carencias
4.8
Población con ingreso menor
a la línea de bienestar mínimo
Ha habido un incremento importante en la cobertura de servicios básicos a la población, con énfasis en entidades con mayor porcentaje de pobreza, por lo que las brechas sociales se han venido cerrando.
La política social ha tenido una mayor incidencia en la población con ingresos bajos, debido a programas y acciones que han sido, en general, progresivos.
Ha habido un esfuerzo programático por incrementar las capacidades básicas de la población con menos ingresos.
El gasto funcional de desarrollo social ha crecido 88% de 2000 a 2011 y 147% de 1996 a 2011, en términos reales.
Ya se recuperó y rebasó el nivel de trabajadores con derecho al IMSS en 2012, respecto a lo que se tenía en 2008, sumando en septiembre 16 millones de trabajadores.
AVANCES
Oportunidades: Niños y niñas ganan peso y talla, tienen mayor asistencia y menor deserción escolar en áreas rurales.
Piso Firme: Los niños tienen menos enfermedades gastrointestinales, mejor calidad de vida y menor pobreza.
Seguro Popular: Aumento de la cobertura de servicios de salud que reduce la pobreza. Menores gastos catastróficos en salud.
Escuelas de Calidad: Descenso en la tasa de deserción, reprobación y repetición de grado.
Leche Fortificada: Reducción de anemia en niños y niñas con ingresos bajos.
Estancias Infantiles: Mayor participación laboral de las jefas de familias.
Programa Alimentario: Aumento en la variedad de los alimentos de familias con ingresos bajos.
CONAFE: Disminuye la tasa de repetición escolar.
AVANCES
Institucionalización de la política de desarrollo social:
Ley General de Desarrollo Social
Medición y evaluación independiente a nivel federal. Balance de poder Congreso-Ejecutivo.
Evaluación de programas y de políticas y estrategias
Ahora todos los programas miden resultados
Uso gradual de evaluaciones en el proceso presupuestario del Ejecutivo.
Comisiones de coordinación para el desarrollo social: Intersecretarial y Nacional de Desarrollo Social
Mayores recursos a Entidades Federativas con fórmulas establecidas en diversos casos. A más de 10 años del Ramo 33 se han ejercido 3.5 billones de pesos, 34% de los ingresos tributarios de la federación en ese periodo.
AVANCES
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1990 2000 2010
44.3 32.3
19.3
Estados Unidos Mexicanos
Cambio en las entidades
Entidad Guerrero D.F Brecha 1990 72.2 9.6 62.6 2010 50.3 3.5 46.8
Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en los Censos de Población y Vivienda 1990 y 2000, y la Muestra del Censo de Población y Vivienda 2010.
PROTECCIÓN SOCIAL: PORCENTAJE DE HOGARES SIN COBERTURA DE PROGRAMAS SOCIALES NI SEGURIDAD SOCIAL 1992-2010
Nota: Comprende aquellos hogares que no cuentan con los apoyos de Procampo y Oportunidades, aquellos en donde ningún miembro del hogar cuenta con Seguro Popular y donde el jefe del hogar no cuenta con derechohabiencia a servicios médicos como prestación laboral.
Porc
enta
je
Trabajadores asegurados en el IMSS, 2005-2012
Fuente: Instituto Mexicano del Seguro Social
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
16,033,095
12,034,095
Estructura del gasto asignado a entidades federativas 1997-2009
0
100,000
200,000
300,000
400,000
500,000
600,000
700,000
800,000
1997 1998 2009
*Millones de pesos de 2009
$68,405
$116,731.5
$815,164.2
Ramo 25: Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal Tecnológica y de Adultos Ramo 28: Participaciones a Entidades Federativas Ramo 33: Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios
Confusión conceptual e institucional de la política de desarrollo social:
No existe una concepción institucional de lo que significa desarrollo social. Los objetivos se construyen de forma ad-hoc: ¿Reducir pobreza por ingresos? ¿Reducir la pobreza multidimensional? ¿Atender a la población en pobreza? ¿Reducir la desigualdad? ¿Acceso efectivo a los derechos sociales o mejorar capacidades básicas?
Las políticas y programas de desarrollo social no están directamente asociadas a derechos
Muchos de los derechos no tienen objetivos precisos en la norma (¿acceso efectivo?). Esto traerá problemas de judicialización de los derechos sociales.
¿Programas focalizados o universales?
¿Priorizar municipios/entidades con porcentajes altos de pobreza o con mucha población en pobreza?
RETOS
8.Toluca
1. Puebla
3.Ecatepec
7.Nezahualcóyolt
2. Iztapalapa
10.Gustavo A. Madero
Diez municipios con mayor porcentaje y diez con mayor número de población en situación de pobreza. México, 2010
10. San Simón Zahuatlán
7. San Ándres Duraznal
3. San Juan Cancuc
8. Santiago del Pinar 6. Santiago
Textiitlán 1. San Juan Tepexuila
4. Mixtla de Altamirano
5. Calchihuitán
9. Sitalá
2.Aldama
4. León
9. Acapulco de Juárez
5.Tijuana
6. Juárez
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010
2008 2010 2008 2010
Aguascalientes 37.8 38.2 Morelos 48.9 43.6Baja California 26.4 32.1 Nayarit 41.8 41.2Baja California Sur 21.4 30.9 Nuevo León 21.6 21.1Campeche 45.4 50.0 Oaxaca 61.8 67.2Coahuila 32.9 27.9 Puebla 64.7 61.0Colima 27.4 34.7 Querétaro 35.4 41.4Chiapas 77.0 78.4 Quintana Roo 34.0 34.5Chihuahua 32.4 39.2 San Luis Potosí 51.2 52.3Distrito Federal 28.0 28.7 Sinaloa 32.5 36.5Durango 48.7 51.3 Sonora 27.3 33.8Guanajuato 44.2 48.5 Tabasco 53.8 57.2Guerrero 68.4 67.4 Tamaulipas 34.2 39.4Hidalgo 55.0 54.8 Tlaxcala 59.8 60.4Jalisco 36.9 36.9 Veracruz 51.3 58.3México 43.9 42.9 Yucatán 46.7 47.9Michoacán 55.6 54.7 Zacatecas 50.4 60.2
Estados Unidos Mexicanos 44.5 46.2
Porcentaje PorcentajeEntidad federativa
Entidad federativa
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010
2008 2010 2008 2010
Aguascalientes 431 454 Morelos 849 776Baja California 800 1,017 Nayarit 441 449Baja California Sur
128 199 Nuevo León 971 986
Campeche 363 413 Oaxaca 2,310 2,557Coahuila 877 770 Puebla 3,661 3,534Colima 173 227 Querétaro 619 760Chiapas 3,573 3,778 Quintana Roo 420 463Chihuahua 1,083 1,338 San Luis Potosí 1,297 1,353Distrito Federal 2,454 2,526 Sinaloa 886 1,010Durango 780 841 Sonora 705 903Guanajuato 2,365 2,674 Tabasco 1,171 1,284Guerrero 2,282 2,286 Tamaulipas 1,083 1,290Hidalgo 1,423 1,466 Tlaxcala 678 711Jalisco 2,647 2,718 Veracruz 3,855 4,455México 6,499 6,534 Yucatán 888 937Michoacán 2,385 2,384 Zacatecas 740 899
Estados Unidos Mexicanos 48,838 51,993
Entidad federativa
Población (miles de personas) Entidad
federativa
Población (miles de personas)
Retos institucionales de la política de desarrollo social:
En el caso de la pobreza, se han confundido causas con efectos. Lo más fácil ha sido atenuar los efectos.
¡Se le asigna a una sola Secretaría (a nivel federal y estatal) el objetivo de reducir la pobreza!
Las áreas ajenas al desarrollo social (las áreas económicas y otros sectores sociales) no tienen como un de sus objetivos la reducción de la pobreza.
En diversos fondos del Ramo 33 no es claro el uso que se le da a los recursos en las diferentes entidades.
La asignación de recursos del Ramo 33 entre entidades no corresponde a la distribución de las carencias.
Insuficientes elementos de evaluación rigurosa en entidades federativas y municipios
RETOS
Inversión
Empleos
Salarios
Educación
Seguridad social Precios
Salud
Protección social
Pobreza
Determinantes…………..y efectos de la pobreza D
esig
uald
ad d
e O
port
unid
ades
Competitividad
Productividad
Ingresos bajos Bajo nivel educativo Salud precaria Falta de ahorro Vivienda sin calidad
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (FAEB)
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lipas
M
orel
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Vera
cruz
So
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taro
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FAEB
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FAEB per cápita Población estatal en rezago educativo
FAEB: Distribución estatal per cápita 2007 vs. porcentaje de la población estatal con rezago educativo
Coeficiente de correlación ρ=.097 Fuente: Elaboración CONEVAL con datos del PEF 2007 y de la Medición de Pobreza Multidimensional
La protección social ha crecido, pero de manera poco organizada:
No se tomó en cuenta la interrelación con la derechohabiencia institucional.
El nivel de acceso y la calidad de los programas de protección social es desigual horizontal y verticalmente.
La coordinación entre dependencias federales y con entidades federativas para entregar beneficios a la población vulnerable y en pobreza es débil.
Hay una gran dispersión de programas sociales al interior del gobierno federal y entre entidades federativas. 273 programas y acciones federales, 2,391 programas y acciones sociales estatales
Cada año crecen las acciones y programas sociales a nivel estatal y federal, aprovechando los recursos petroleros, con una lógica más política que de resultados: Entre secretarías, entre órdenes de gobierno, entre ejecutivo y legislativo.
No existen instrumentos eficaces dirigidos a la población vulnerable en áreas urbanas y que, además, puedan activarse frente a crisis coyunturales.
RETOS
21.4 21.2
37.4
33.3
24.1
20.0
17.4 18.2
13.8
18.4 18.8
21.4 21.2
37.9
33.4
24.4
21.7
19.1 19.9
15.8
20.921.8
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Pobreza alimentaria Pobreza Alimentaria sin programas socialesNota: las estimaciones de 2006, 2008 y 2010 utilizan los factores de expansión ajustados a los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, estimados por INEGI.Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en las ENIGH de 1992 a 2010
34.0
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53.5 51.7
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32.3
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31.329.3
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38.3
31.9
36.4
28.7
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1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008 2010
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Pobreza alimentaria Pobreza alimentaria sin programas sociales
Nota: las estimaciones de 2006, 2008 y 2010 utilizan los factores de expansión ajustados a los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, estimados por INEGI.Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en las ENIGH de 1992 a 2010
13.0
10.7
27.0
21.4
12.511.3 11.0
9.9
7.5
10.8
12.6
13.0
10.7
27.0
21.4
12.511.4 11.4
10.2
7.8
11.3
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15.0
20.0
25.0
30.0
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008 2010
Por
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Pobreza alimentaria Pobreza alimentaria sin programas sociales
Nota: las estimaciones de 2006, 2008 y 2010 utilizan los factores de expansión ajustados a los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, estimados por INEGI.Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en las ENIGH de 1992 a 2010
Resultados de programas:
Oportunidades no ha tenido un efecto importante en zonas urbanas. Se ha usado como un programa de protección ante coyunturas, pero no lo es. Se le han hecho cambios sin una lógica que preserve su objetivo original.
El programa Alimentario ha sido muy pequeño y por tanto existe un porcentaje alto (aprox. 35%) de población con ingresos bajos, que no está cubierta por estos dos programas.
Procampo es una mezcla poco clara de compensación a productores por la eliminación de subsidios y de apoyo al ingreso de población en pobreza.
Los programas de microcréditos (25 a nivel federal) no han tenido resultados claros respecto a la generación de ingreso y la ocupación.
El Programa Especial Concurrente (para áreas rurales y el campo) es una amalgama descoordinada y sin lógica de programas presupuestarios. Los grupos con menos ingreso han sido los menos beneficiados.
No se puede decir prácticamente nada de la eficacia de programas estatales o locales pues en general no hay información al respecto.
RETOS
No reciben beneficios de la política social por causas relacionadas con: 1. Acceso a unidades de
salud (OPORTUNIDADES).
2. Las localidades son muy pequeñas (<50 habs.), dispersas y “móviles” (“ranchos de agua”).
3. Motivos administrativos (diferencias en catalogo INEGI-OPORTUNIDADES).
HOGARES NO ATENDIDOS NI POR EL PROGRAMA OPORTUNIDADES NI POR EL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO (PAL) 2010
Retos del ingreso y el acceso a derechos sociales
Problemáticas de coyuntura:
El ingreso en 2009 cayó por la crisis financiera y no se ha recuperado.
El precio de la canasta alimentaria ha crecido 4.98% en los primeros 7 meses del año, mientras que la inflación acumulada fue de 1.38%
Problemáticas de largo plazo
El ingreso real promedio de 2010 es semejante al de 1992.
El PIB per capita real ha crecido 1.2% anual promedio, entre 1990 y 2010.
Desde hace varias décadas se crean anualmente menos de 1 millón de empleos formales en el país.
RETOS
EVOLUCIÓN DEL VALOR DE LA CANASTA ALIMENTARIA VARIACIÓN PORCENTUAL CON RESPECTO AL MISMO MES DEL AÑO ANTERIOR, 2005-2012
Fuente: elaboración del CONEVAL con información reportada por Banxico.
El precio de los alimentos aumentó de manera importante a partir de 2007. A partir de 2010 tuvieron una mayor estabilización, pero en 2012 se registró un nuevo aumento.
7
Fuente: elaboración del CONEVAL con información de la ENOE, reportada por el INEGI, y BANXICO. 1 Estimaciones con INPC base segunda quincena de 2010.
$1,482.54
$1,252.66
$1,108.77
$967.06
$800.00
$900.00
$1,000.00
$1,100.00
$1,200.00
$1,300.00
$1,400.00
$1,500.00
$1,600.00
20051t
20052t
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20061t
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20071t
20072t
20073t
20074t
20081t
20082t
20083t
20084t
20091t
20092t
20093t
20094t
20101t
20102t
20103t
20104t
20111t
20112t
20113t
20114t
20121t
20122t
pesos corrientes pesos del 1t de 2005 pesos del 1t de 2005 (deflactado con la lbm)
INGRESO POR TRABAJO PER CÁPITA NOMINAL, DEFLACTADO CON INPC Y CON EL ÍNDICE DE PRECIOS DE LA CANASTA ALIMENTARIA
EVOLUCIÓN DEL INGRESO NETO TOTAL PER CÁPITA PROMEDIO 1992-2010 (PESOS DE AGOSTO DE 2010)
0
500
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2,500
3,000
3,500
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008 2010
Nacional Rural 50 percentil Urbano 50 percentil
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en la ENIGH.
PRODUCTO INTERNO BRUTO COMPARACIÓN DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO DE MÉXICO Y SEIS PAÍSES 1950-2010
0
5,000
10,000
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25,000
30,000
35,000
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
México Chile Portugal España Corea del Sur Japón Irlanda
Adicionalmente al problema de la crisis coyuntural de 2008-2009, la economía mexicana no ha tenido un buen desempeño en el largo plazo
Fuente: “Historical Statistics of the World Economy”, Angus Maddison y Fondo Monetario Internacional (2010). Nota: Las unidades en las que está expresada la Gráfica son dólares Geary-Khamis (también conocidos como dólar internacional o dólar PPA –Paridad del Poder Adquisitivo) de 1990.
En el ámbito educativo hay desigualdad en la calidad (aprendizaje) y en el acceso, así como bajo desarrollo de la investigación básica y aplicada.
México continúa siendo un país con una alta desigualdad.
La desnutrición de niñ@s indígenas es el doble que la del promedio nacional.
Las mujeres tienen mucha menor representación en puestos laborales importantes respecto a los hombres.
Para 2010, la razón de ingreso del 10% más rico entre el 10% más pobre fue de 25.2.
La política fiscal (ingresos y gastos), no fomenta la igualdad.
RETOS
INDICADORES COMPLEMENTARIOS DE DESARROLLO SOCIAL COHESIÓN SOCIAL: DESIGUALDAD (COEFICIENTE DE GINI)
Nota: El Gini se calcula con el ingreso neto total per cápita empleado en la medición de pobreza por ingresos usando la ENIGH. Se mantiene este indicador calculado con ese ingreso por comparabilidad desde 1992 a 2010.
0.400
0.450
0.500
0.550
0.600
0.650
1984 1989 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008 2010
ICTPC IMPC ICTPC por persona IMPC por persona ICTPC INTPC ICTPC: Ingreso corriente total per cápita del hogar. IMPC: Ingreso monetario per cápita del hogar. ICTPC por persona: Ingreso corriente total per cápita por persona. IMPC por persona: Ingreso monetario per cápita por persona.
Salud.
Existen numerosas instancias que proveen servicios, por lo tanto el sistema de salud es segmentado, descoordinado e incomunicado.
No hay portabilidad del acceso.
Hay diferentes paquetes de beneficios y el gasto por persona es diferenciado por condición de aseguramiento. IMSS e ISSSTE pueden atender el total de intervenciones del Catálogo Universal de Servicios en Salud (CAUSES), mientras que el Seguro Popular ofrece una cobertura de 284 intervenciones.
Insuficiente e inequitativa distribución de infraestructura, equipo y personal entre las entidades federativas.
No hay claridad sobre el uso de los recursos provenientes del Seguro Popular que se transfieren a cada entidad federativa.
Mala calidad e insumos insuficientes en las clínicas de zonas marginadas.
México está lejos de cumplir la Meta del Milenio en Mortalidad Materna en 2015.
RETOS
INDICADORES COMPLEMENTARIOS DE DESARROLLO SOCIAL SALUD: RAZÓN DE MORTALIDAD MATERNA, MÉXICO, 1990-2010
Fuente: Sistema de Información de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Razón de Mortalidad Materna (defunciones por cada 100 mil nacidos vivos estimados) Meta (Reducir, entre 1990 y 2015, la mortalidad materna en tres cuartas partes)
Porc
enta
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22 defunciones maternas por cada 100 mil nacidos vivos
¿HACIA DÓNDE? 1. Objetivo de la política de desarrollo social: acceso efectivo a los derechos
sociales, que son universales.
Pero que haya claridad legal sobre los objetivos concretos para cumplir con los derechos sociales de manera progresiva y ordenada y reducir el problema de judicialización.
Contar con estrategias universales, pero que incluyan programas focalizados para cumplir con el acceso efectivo de todos los grupos.
2. Dentro de esta lógica, el sistema de protección social deberá atender de manera coordinada un conjunto de riesgos relevantes que enfrenta la población. Se necesita una instancia de Protección Social que unifique y coordine.
3. Crecimiento económico, condición necesaria para el cumplimiento de derechos sociales de forma eficiente y elevar el nivel de vida de la población.
4. Evaluación objetiva y rigurosa en gobiernos locales.
La pobreza, de esta forma, será un Resultado de este conjunto de acciones, en el cual diversas secretarías y órdenes de gobierno tendrán responsabilidades concretas.
RECOMENDACIONES SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
* Los instrumentos contributivos son los financiados por los mismos beneficiarios, mientras que los no contributivos son los financiados con impuestos generales y que, usualmente, tienen propósitos redistributivos.
SISTEMA DE
SALUD UNIVERSAL
PAQUETE DE BENEFICIOS IGUALES ENTRE INSTITUCIONES Y UTILIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD / CENTRADO EN ATENCIÓN DE PRIMER NIVEL /
ENFOQUE PREVENTIVO
NIÑOS ADULTOS MAYORES
ADOLESCENTES Y JÓVENES ADULTOS
TRABAJO
PENSIONES
D I
M E
N S
I O
N E
S
No contributivo Contributivo
PISO MÍNIMO TRANSFERENCIAS MONETARIAS
PENSIÓN DE VEJEZ
PENSIÓN DE VEJEZ
GUARDERÍAS CON BENEFICIOS IGUALES PARA CUIDADO Y DESARROLLO
POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO
SEGURO DE DESEMPLEO
LICENCIA MATERNIDAD
PENSIÓN ORFANDAD
PENSIÓN POR DISCAPACIDAD PERMANENTE QUE GENERA DEPENDENCIA TOTAL PENSIÓN E INCAPACIDADES RIESGOS DE
TRABAJO
PENSIÓN E INCAPACIDADES DE INVALIDEZ Y VIDA
APORTACIONES PARA PENSIÓN DE VEJEZ
APORTACIONES PARA PENSIÓN DE VEJEZ
C I C L O D E V I D A
CONCLUSIONES
Los programas de desarrollo social deben ser un complemento de las políticas más integrales que incrementen el crecimiento económico, el ingreso real en el país y el acceso efectivo a los derechos sociales.
Los determinantes de la pobreza son la falta de empleos y salarios bajos, aumento en el precio de los alimentos, insuficiente cobertura y calidad de los servicios de salud y educación, insuficiente cobertura de seguridad social, baja productividad y competitividad, insuficiente inversión pública y privada, desigualdad de oportunidades.
La pobreza se combate y se reduce sistemáticamente cuando se busca atacar los dos frentes: el de las causas y el de los efectos
