Autonomía - Alfonso Conde

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  • 8/18/2019 Autonomía - Alfonso Conde

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    Alfonso Conde CotesLA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA, COMENTARIOS A LA

    INTERPRETACIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL (Agosto de 1997)

    El texto de la sentencia C-220/97 de la Corte Constitucional, en muchos aspectos y sin lugar

    a apelaciones, ratifica conceptos que han sido expuestos y promovidos desde múltiples tribunas por

    Cátedra Libre y la Federación Nacional de Profesores Universitarios. Dichas manifestacionesfueron en su momento materia de desconfianza, aún por sectores de la misma universidad,

    acomodados en la práctica impuesta en el país que había determinado que la educación superior

     pública debía ser, por mandato, también “superior”, un apéndice del poder ejecutivo.

    La sentencia aporta elementos importantes al debate relacionado con los fines de la

    universidad, su independencia frente a los poderes públicos (materia sobre la cual se centra laexposición) y la democracia interna.

    El contenido del documento está aún por desarrollar. De allí se desprenden, o se podrían

    desprender consecuencias importantes para la universidad colombiana pero solo si nosotros, los

    universitarios, en forma organizada y sumando fuerzas alrededor de algunos puntos vitales,

    decidimos trabajar coordinadamente para transformar la educación superior pública y aproximarla a

    aquella que Colombia necesita.

    Un punto de apoyo constitucional como el que ahora se presenta es otra oportunidad para

    avanzar.

    1.  LA SENTENCIA DE LA CORTE

    1.1 Sobre el papel de la universidadRetomamos algunos elementos del documento de la Corte que constituyen aporte al debate

    relacionado con los fines de la educación superior. Hemos planteado que de acuerdo con la

    caracterización que se haga en esta materia así será la organización de la universidad, su accionar y

    aún la forma y los indicadores de evaluación de su desempeño.

    Reconocemos tres posiciones distinguibles que en la actualidad compiten como visiones de

    universidad: aquella que la considera espacio de capacitación de fuerza de trabajo, otra que asigna

    la función central de la construcción y cultivo del conocimiento y, la tercera que ve la universidad

    como el espacio de formación de hombres libres, como “una relación entre seres humanos que se

    apoyan mútuamente en el objetivo de su propia formación, tarea necesaria para el logro del fin

     social de transformar la vida, de diseñar e impulsar el progreso” 1.

    Dice la Corte:

    “ La universidad... cumple un papel decisivo en el fortalecimiento del fundamento esencial

    de la sociedad que no es otro que la vida  , por eso, cuando ella se dedica y dirige sus esfuerzos a

    objetivos distintos al perfeccionamiento de la vida, como por ejemplo a la imposición de la técnica

    como objetivo último en el mundo de la modernidad, « universidad acrítica » ella se desdibuja,

     pierde su razón de ser”2.

    1 Conde, A., “Elementos para un Estatuto General de la Universidad Nacional de Colombia”, Nov. 1996. 2 Corte Constitucional, Sentencia Nº C-220/97,VI Consideraciones de la Corte, Tercera: La universidad unainstitución social cuyo fundamento esencial es la autonomía.

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    “ La Universidad, cuyo fundamento es el perfeccionamiento de la vida y cuyo objetivo es

    contribuir a la formación de individuos que reivindiquen y promuevan ese fundamento, a través del

    dominio de « un saber » y de la capacidad de generar conocimiento, reclamando su condición de

     fines en si mismos y no de meros instrumentos, es la universidad que requiere, para « ser » del

    reconocimiento efectivo de su autonomía.” 3 

    “ ... su misión fundamental es... la cultura, concepto que se preserva y construye a partir

    del tríptico que conforman la ética , la ciencia y la estética...”4 La investigación, actividad consustancial de la universidad a través de la cual se genera

    conocimiento, no es un fin en si misma sino un medio indispensable para la formación, o como dice

    la misma Corte que considera:

    “ ... la producción y adecuación de conocimiento como insumo esencial para la formación

    de hombres especialmente capaces de desarrollar sus múltiples dimensiones.“5 

    Pero, si bien centra su actividad en el hombre, constituye, para la sociedad que la crea, un

    elemento de transformación y progreso por lo cual se obliga a trabajar en función del colectivo

    social y su organización, porque la universidad está:

    “ ... inserta en una determinada sociedad que la reivindica como agente de conservación y

    de cambio, que le exige una participación activa pero independiente en el planteamiento de sus

     propios fundamentos....”6  

    El hombre, como ser individual y como ser social, es el objetivo de la universidad. El perfeccionamiento de la vida es su fundamento. La transformación de la sociedad para el

     perfeccionamiento de la vida es de la esencia de su misión.

    1.2 Sobre la independencia en relación con los poderes públicos

    El documento de la Corte es reiterativo en este aspecto, y ello es sintomático porque trata decambiar una idea arraigada en Colombia, sobre todo entre quienes se creen llamados por la

     providencia para ordenar por todos y para todos, y también entre otros con mentalidad de siervos:

    quienes no forman parte de la elite son, por naturaleza, súbditos de una jerarquía.

    Parte de los antecedentes colombianos cuando afirma que

    “ Es innegable que la experiencia de las universidades oficiales mientras fueron clasificadas como

    establecimientos públicos fue desafortunada, pues su desarrollo académico y el ejercicio de la

    autonomía que les es consustancial se vieron obstaculizados por la permanente necesidad deajustar sus objetivos a una estructura inadecuada, dependiente y subordinada al ejecutivo” 7  

    En consecuencia, el Constituyente otorga a la universidad la autonomía que la Corte define

    como “capacidad de autodeterminación ajena a la injerencia del poder ejecutivo” 8 manteniendo

    un vínculo con el Ministerio de Educación, pero “únicamente para efectos de coordinar y planear

    el desarrollo de políticas en el sector educativo” 9 y reafirma

    “ Las universidades oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 113 de la C.P., y al

    igual que el Banco de la República y la CNTV, son órganos autónomos del Estado, que por su

    naturaleza y funciones no integran ninguna de las ramas del poder público y que por lo tanto no

    admiten ser categorizadas como uno de ellos, mucho menos como establecimientos públicos, pues

    ello implicaría someterlas a la tutela e injerencia del poder ejecutivo, del cual quiso de manera

    expresa preservarlas el Con stituyente” 10 

    En desarrollo de estos planteamientos la Corte niega la posibilidad de la intervención delPoder Ejecutivo en el ejercicio del control administrativo y el presupuestal, de la Contraloría en el

    3 Ibid.4 Ibid.5 Ibid.6 Ibid.7 Corte Constitucional, Sentencia Nº C-220/97,VI Consideraciones de la Corte, Quinta consideración.8 Corte Constitucional, Sentencia Nº C-220/97,VI Consideraciones de la Corte, Quinta consideración, literal b. 9 Ibid.10 Ibid.

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    control ordinario fiscal por cuanto debe darse un diseño previo de metodologías especiales, y delCongreso en el control político, calificando ellos como “inadmisibles” y aportando sentencias tales

    como “... no pueden plegarse a lo que determine el gobierno de turno...”, “ tampoco pueden

    aceptar la intervención constante y la imposición de directrices del Ministerio de Hacienda y del

     D.N.P. “ o bien “... el control que más evidentemente riñe con la naturaleza propia de las

    universidades... es el denominado control político que le corresponde ejercer al Congreso de la

     República sobre los establecimientos públicos...”11 La interpretación expresada del concepto de autonomía había sido previamente presentada

    en otras sentencias de la misma Corte Constitucional:

    “...los estudios superiores no pueden estar sometidos a ninguna forma de dirección,

    orientación, interferencia o confesionalismo por el gobierno" 12 

    “...autonomía universitaria, la cual encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso

    a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias

    del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en

    el manejo administrativo o financiero del ente educativo” 13 Es claro que definitivamente se establece la independencia de las universidades estatales

    frente a toda injerencia de los poderes públicos. Sin embargo subsisten contradicciones que seránexpresadas más adelante, en la sección dedicada a la Ley 30/92 y la autonomía universitaria.

    1.3 Sobre la democracia en la universidad

    A pesar de que la Corte Constitucional no ahonda sobre el problema de la democracia en las

    universidades (no fue tema de la demanda que dio origen a la sentencia), si aporta algunos

    elementos valiosos al respecto. Dice, por ejemplo que el Constituyente hizo reconocimiento de la

    libertad jurídica de las universidades, y añade:

    “El concepto de libertad jurídica lo define Kant como el poder de autolegislarse

    colectivamente, haciendo coincidir el concepto de libertad con el concepto de autonomía. La

    autonomía se entendería como la capacidad de autodeterminación de un colectivo ...” 14 

    En nuestro entender, la orientación colectiva implica uno de los pilares de la llamada

    democracia participativa que, más allá de la simple posibilidad de elegir dignatarios, habla delconcurso de los universitarios en la decisión de las orientaciones institucionales.

    Lo anterior se soporta adicionalmente en el reconocimiento que hace la Corte cuando afirmade la universidad que

    “... sus funciones esenciales, la docencia, la investigación y las actividades de extensión, se

    cumplen de acuerdo con las definiciones y prioridades de quienes las ejecutan, no de las que

    impongan los directivos de la institución y mucho menos de las que provengan del poder central”15 

    Independencia  de los poderes públicos y democracia  participativa interna fueron loselementos de la definición del concepto de autonomía universitaria, que además de la garantía de la

    financiación adecuada, fueron expresados por la Federación Nacional de Profesores Universitarios

    en su proyecto de ley llamado “Régimen Especial para la Educación Superior ” 16 presentado en

    1991 y negado entonces por el Congreso de la República.

    1.4 Sobre el presupuesto de la universidad estatal

    Se quiere resaltar, para su discusión posterior, otro elemento tocado tangencialmente por lasentencia. En relación con el presupuesto dice:

    11 Corte Constitucional, Sentencia Nº C-220/97,VI Consideraciones de la Corte, Quinta consideración, literal d.12 Corte Constitucional, Sentencia Nº C-299/9413 Corte Constitucional, Sentencia Nº T- 492/9214 Corte Constitucional, Sentencia Nº C –  220/97, Consideraciones de la Corte, Cuarta, Pié de página15 Sentencia Nº C-220/97 Corte Constitucional, VI Consideraciones de la Corte, Cuarta: La Universidad en el Estado Social de Derecho,

    literal c.16  Autonomía Universitaria, Nº 1 , pp 12-21y Nº 2, pp 4-13, 1997

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    “el  presupuesto de las universidades oficiales proviene casi en su totalidad del Estado, y así

    debe ser, pues la educación superior es un servicio público a su cargo...”17  

    La sentencia contradice claramente la política que, de tiempo atrás, se ha querido implantar

    acerca de la autofinanciación de las universidades, antes por la vía general de los recursos propios y

    hoy en concreto por el cobro de matrículas correspondientes a los costos reales del servicio, según

    se desprende de los documentos oficiales de Planeación, Ministerio de Hacienda y Ministerio de

    Educación.18 19 20 De otro lado la Corte considera que los presupuestos universitarios “deben tener espacio dentro

    del presupuesto de la Nación, y como instituciones públicas, cumplir con las reglas y

     procedimientos que el legislador, de acuerdo con su naturaleza y misión, diseñe y consigneespecialmente para ellas...”, y dice adicionalmente que no es competencia del ejecutivo la  distribución interna de dicho presupuesto, lo cual es del resorte de los “máximos órganos de

    gobierno “ de la universidad, sus consejos superiores.

    2.  LEY 30/92, DECRETO 1210/93 Y AUTONOMÍA

    La Ley 30/92 define el régimen orgánico de las universidades estatales. Allí el Congreso de la

    República, violando el criterio de la autonomía universitaria ratificó la injerencia del poder

    ejecutivo sobre la orientación de las mismas universidades al definir los Consejos Superiores,

    máxima dirección de las instituciones, presididos e integrados de manera importante porfuncionarios de gobierno o sus delegados directos o indirectos, atribuyendo a estos cuerpos la

    facultad de definir las políticas académicas y administrativas y la planeación institucional, además

    de la organización académica, administrativa y financiera y otras funciones que igualmente niegan

    la interpretación de la autonomía expresada por la Corte Constitucional (art. 64 y 65).

    Más evidente aún, en el artículo 142, la misma Ley faculta al Gobierno Nacional para adelantarla reestructuración de la Universidad Nacional, conclusión de lo cual surge el Decreto 1210/93 que

    define el régimen orgánico de la UN, que recoge una injerencia todavía más importante del

    ejecutivo en los destinos de la primera universidad del país.

    Además la ley crea (art. 34) el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), también

     presidido por el ejecutivo (Ministro de Educación Nacional) e integrado por otros funcionarioscomo el Jefe del Departamento Nacional de Planeación, el Director de Colciencias y rectores de

    instituciones universitarias o escuelas tecnológicas dependientes del mismo poder ejecutivo (art. 35, parágrafo del art. 66), además de delegados del sector privado de la educación superior y otros

    miembros. La primera función del CESU dice (art. 36): proponer al Gobierno Nacional políticas y

     planes para la marcha de la educación superior. Es decir, el gobierno, con la ayuda de la universidad

     privada, se recomienda a sí mismo las políticas que debe imponer en las universidades del Estado

    (porque para las privadas sí rige el criterio constitucional de la autonomía).

    El ICFES, definido en su naturaleza como establecimiento público adscrito al Ministerio de

    Educación (art. 37), es el encargado de “ejecutar las políticas que en materia de Educación Superior

    trace el Gobierno Nacional...” (art. 38), lo cual hace aún más evidente la mencionada injerencia. 

    De otro lado el Capítulo II del Título III de la misma ley incursiona en la organización de las

    universidades, creando cuerpos y cargos y asignando funciones cuya definición corresponde a la

    misma universidad estatal.

    El régimen salarial y prestacional de los profesores que la ley supedita a la Ley 4/92 (art. 77)viola también la autonomía. Después de producida la sentencia C-220/97 y ante consulta elevada

    17 Sentencia Nº C-220/97 Corte Constitucional, VI Consideraciones de la Corte, Cuarta: La Universidad en el Estado Social de Derecho,

    literal d.

    18 “Racionalización del Gasto Público en Educación Superior”, UDS-DNP, Febrero 199719 “Sistema Nacional de Crédito Educativo”, Hacia una agenda de transformación de la educación superior, Jaime Niño Diez, 1997  20 “Planteamientos y Recomendaciones”, Hacia una agenda de transformación de la educación superior, Comisión presidencial para la

    reestructuración de la educación superior, 1997

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     por la Federación Nacional de Profesores Universitarios, el Departamento Administrativo de laFunción Pública acata el fallo y conceptúa que:

    “...por no estar los Entes Universitarios Autónomos incluidos dentro de la Rama Ejecutiva y

     por gozar de autonomía financiera y administrativa, no se les aplican las normas salariales y

     prestacionales que fije el Gobierno Nacional, sino que, mediante acuerdo de su Consejo Superior,

     podrán consagrar beneficios en estas materias...” 21 

    El Sistema de Universidades Estatales (SUE), creado por la misma ley (art. 81), integrado portodas las universidades estatales y que tiene que ver con política universitaria, también se deja en

    manos del Ministerio de Educación Nacional (art. 82) quien debe reglamentarlo según

    recomendación del CESU. Ello constituye otra violación de la autonomía.

    Los planteamientos anteriores proporcionan un piso suficiente para justificar la necesidad de

    modificar sustancialmente el marco legal de la universidad colombiana. Los universitarios estamos

    en la posibilidad y la obligación de adelantar un proceso de debate que conduzca a la unificación de

    los criterios principales que deben contemplarse en una nueva ley que sí respete y desarrolle la

    autonomía universitaria, tal como la ha interpretado la Corte Constitucional.

    3.  ¿AUTONOMÍA INDI VI DUAL O DEL SISTEM A?

    Tal como aparecen el texto constitucional, la Ley 30 y la sentencia de la Corte, cada universidad

    se considera un Ente Universitario Autónomo y por tanto a cada uno se aplica la autonomía.Lo anterior se traduce en la posibilidad de que, individualmente, las instituciones establezcan su

     propia vía de desarrollo y “compitan” por presupuesto estatal para caminar por esa vía. Aún se abre

    la posibilidad de que, contagiadas las instituciones por la moda neoliberal, acudan a la

    autofinanciación para mejorar sus posibilidades económicas que les faciliten su crecimiento. Es

    más, no faltaría aquella universidad en la cual se acudiera a la elevación de matrículas para financiaruna eventual mejora salarial de sus empleados docentes o no docentes, con apoyo de los mismos.

    Es relativamente fácil prever que en tal estado de cosas las universidades llamadas “grandes” o

    aquellas que cuenten con el favor político –  seguramente por su docilidad frente a planteamientos de

    gobierno - estarían en mejor posibilidad de acceder a dineros oficiales, siempre escasos, con lo cual

     podrían ser aún más grandes mientras las “pequeñas” tenderían a la desaparición en detrimento deregiones, todas importantes.

    De otro lado la atomización de las condiciones (son 30 universidades autónomas del Estado)lograría la dispersión de la tarea de los universitarios en la construcción y defensa de la universidad

     pública y aún de sus condiciones de estudio o trabajo, destruyéndose la posibilidad de avance que se

    viene construyendo con la Federación de Profesores y Sintraunicol, más los proyectos de

    organización nacional de los estudiantes.

    Lo anterior no significa que la autonomía, en nuestra opinión, sea perjudicial. La independencia

    frente a los poderes públicos constituye una herramienta necesaria para que la universidad estatal se

    aproxime a los fines que justifican su existencia.

    Sin embargo alertamos sobre algunas consecuencias negativas que deben ser trabajadas para

    minimizarlas o eliminarlas.

    Hemos sostenido y seguimos sosteniendo que la universidad estatal colombiana responde a un

    solo objetivo general, que sirve a la misma comunidad: los colombianos, que debe desarrollarse en

    función del derecho de los mismos a la formación y al conocimiento, que recibe los dineros para sufuncionamiento del mismo bolsillo de todos los nacionales, que tiene compromisos por la

    transformación de toda la sociedad y la formación de cada uno de nosotros. En consecuencia

    sostenemos que las 30 instituciones deben, al menos, actuar coordinadamente persiguiendo la

    armonía del desarrollo de la academia en todas las regiones sin olvidar, claro está, las

     particularidades determinadas por la cultura y la geografía, pero con énfasis en lo general.

    21  Edgar A. González S., Director Departamento Administrativo de la Función Pública, Comunicación dirigida al Presidente de la

    Federación Nacional de Profesores Universitarios, Agosto 8 / 97

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    Impulsamos la idea de una coordinación de todas las instituciones que, por la vía de la participación y debate de los universitarios, sea el organismo capaz de definir políticas generales y

    establecer planes globales de funcionamiento y desarrollo a ser adoptados por todas las

    universidades estatales, por la Universidad Autónoma del Estado Colombiano. Dicha coordinación,

    que llamamos en algún momento el Sistema Estatal de Educación Superior, debe ser la depositaria

    de la autonomía que define la Constitución para la educación superior. Cada institución particular

    orientaría su funcionamiento y progreso dentro del marco general definido colectivamente, en favorde toda la nación.

    4.  ELEMENTOS DE LA PROPUESTA

    La propuesta se construye sobre los siguientes pilares:

      Sistema estatal autónomo con participación de todas las universidades estatales colombianas,

    sin distingo de su carácter nacional, departamental o municipal.

      Independencia del Sistema y las instituciones frente a los poderes públicos, como lo ordena la

    Constitución.

      El sistema y sus instituciones operarían dentro del principio de la democracia participativa de

    todos los universitarios en cuanto a su orientación general, para lo cual se organizaría

     periódicamente el debate desde las unidades académicas, pasando por el general de cada

    institución, hasta la construcción de Congresos universitarios (cada 3 años) cuya función central

    sería la definición, ya anotada, de las políticas y planes de funcionamiento y desarrollo de la

    educación superior pública colombiana. En ese proceso de debate general universitario se

    incluye la posibilidad de que todos los voceros representativos de la sociedad o de sectores

    dentro de ella, tengan voz y expresen sus planteamientos para contribuir a la construcción de la

     política del Sistema.

      Por la vía legal, al margen de la voluntad del ejecutivo, deberá establecerse una apropiación

     presupuestal mínima para el Sistema que pueda significar un crecimiento efectivo capaz de

    responder a una demanda social creciente. Así se plantea que la nueva ley defina una

    apropiación no inferior al 7.5% de los ingresos de la nación, las regiones, departamentos y

    municipios para el sostenimiento del Sistema de universidades del Estado. El Congreso

    Universitario, de acuerdo con las políticas y planes que apruebe, respondería por la distribución

    interna de esos fondos. De otro lado, para resolver el rezago de las instituciones, de sus medios,instalaciones y formación de académicos, el Estado deberá destinar una partida proporcional a

    sus ingresos por regalías; de esta manera se convierte en inversión social con capacidad de

    reproducción la riqueza natural no renovable que hoy se dilapida.

    Sobre las bases anotadas queremos plantear la discusión que sea capaz de conducirnos a puntos de

    convergencia que, a su vez, sea bandera universitaria para la construcción de la universidad pública

    que Colombia necesita.