Austrian position

for the

EU Commission meeting on 11.12.2002

on environmental risks (including floods)

Introduction:The extreme floods from August 2002 caused losses of human life (eight persons),

excessive damages and destruction of private (houses, agriculture and forestry) as

well as public properties and public infrastructure. The total damages exceeded three

billions Euro.

The Austrian federal government has adopted a national law over the compensation

of victims of floods (“Hochwasseropferentschädigungs- und Wiederaufbau-Gesetz

2002” – “HWG 2002”) immediately after the flood. This law provides about one billion

Euro for the remedial measures of damages and destruction.

The establishment of an “EU-Solidarity Fund” will contribute further to the restoration

of damaged infrastructure, that economic activities can resume in regions hit by the

disaster.

Austrian position:After the reconstruction of damaged properties and infrastructure we all have to con-

centrate on lessons learnt. We have to

• start from the beside the basic (known) principles to reduce vulnerability in poten-

tial flooding areas

• to adapt the design-criterion of flood protection works tailor-made to the individual

situation and

• to utilise every chance to increase retention of flood

Key importance to us are

• Further improvements of existing systems for flood forecast as well as for the pre-

warning of potentially affected people, as early pre-warning may lessons

demands considerable. To strengthen the people’s own initiative it is of great

importance, that everyone has free access to meteorological and hydrological

data and prognoses and has free access to information about the concrete zones

with a well defined risk of floods.

• to develop further long-term, integral and sustainable strategy for an efficient

prevention of floods. This strategy has to concentrate on a better consideration of

risks of floods with in special planning at designation of concrete zones with a

defined risk of floods, on measures to increase retention of floods. Of course this

strategy has to consider also the ecological goals of the EU-Water Framework

Directive.

• As stronger orientation of existing EU programmes (e.g. Interreg) of all sectors

also towards flood protection in consideration of ecological criteria. Stronger

incentives should be provided to enlarge areas for flow-retention and inundation,

to protect the remaining wetlands to the prevention of accelerating of discharge

and to designated zones with a designed risk of floods.

Concrete actions:

• Austria welcomes warmly the joint activities of the European Commission and of

Water directors of EU member states as well as of candidate countries as con-

vinced in Kopenhagen on 21./22. November. We well participate actively in the

joint working groups lead by Germany, France and Netherlands exploring as

practices in flood for casting and flood prevention until June 2003.

• Concrete decisions on a future common policy for prevention of natural hazards

should be decided at a later stage dating into account the outcome of this joint

process mentioned above and should take into account strongly the principle of

subsidiary.

• For the ding being Austria this law urgently for a common policy at EU-level going

beyond the present joint activities. We have bilateral transboundary water agree-

ments with all our neighbouring countries.

Activities affecting the neighbouring down-string countries (e.g. flood protection

works, flood-warning, exchange of meteorological and hydrological date and in-

formation...) a dealt with jointly within bilateral commissions based on the bilateral

agreements.

NOTE DES AUTORITÉS FRANÇAISES

Objet : Conseil Environnement du 17/10/02 - action européenne en matière deprévention des inondations (points divers)

La survenance de plus en plus fréquente ces dernières années de phénomènesnaturels aux conséquences humaines et matérielles conséquentes pose en destermes nouveaux la question de la prévention des risques naturels et la gestiondes crises.

Sur le plan européen, parmi les nombreux risques auxquels nous devonsfaire, le plus récurrent est l’inondation. Les drames récents et les dommagesimportants engendrés par les inondations éclair du Languedoc - Roussillon en1999 et du Gard en 2002, les inondations de l’Oder en 2000, de l’Elbe et sesaffluents en 2002 en sont l’illustration.

Les dernières et très récentes inondations du Gard ont été l’occasion pourle Gouvernement de préciser ses orientations en matière de prévention desrisques en privilégiant :

- les aménagements en tête de bassin versant- l’amélioration de la connaissance des phénomènes- le renforcement du dispositif de prévision et d’alerte des crues

comprenant notamment la création d’un centre national hydro météorologique- la sensibilisation de la population aux risques- l’amélioration des plans de prévention des risques- l’encouragement aux mesures de réduction de la vulnérabilité.

La mise en œuvre de certaines de ces mesures appelle des dispositionslégislatives qui seront intégrées dans le projet de loi sur les risquesactuellement à l’étude.

Les Etats membres développent, chacun selon sa culture, des politiques deprévention des risques naturels. Or il apparaît de plus en plus que les mêmesproblématiques se présentent à chacun sans que pour autant se crée une véritabledémarche commune de prévention.

Les effets catastrophiques des inondations qui frappent régulièrement lacommunauté européenne, mais aussi ses voisins immédiats, ont suscité, au titrede la protection civile, un mécanisme communautaire visant à favoriser unecoopération renforcée dans le cadre des institutions de secours relevant de laprotection civile.

La mise en place d’un fonds de solidarité de l’union européenne proposépar la commission européenne est un élément significatif de cette solidarité.

Il est proposé d’aller plus loin et d’aborder de façon plus volontaristeles fondements d’une politique européenne de prévention des risques naturelsdans laquelle les inondations occuperont une place privilégiée.

A cet égard, plusieurs axes doivent être développés par l’échanged’informations entre experts nationaux :

- la mobilisation de la recherche et de l’expertise sur la prévention,notamment dans les domaines de la cartographie du risque inondation, de lavigilance météorologique et hydro météorologique, de l’informationpréventive, de la transmission et de la réception de l’alerte ;

2

- les méthodes utilisées pour la planification de l’utilisation des sols etdu droit à construire en fonction des risques prévisibles ;

- la conduite de retours d’expérience sur les événements les plussignificatifs par des équipes transnationales ou par des échangessystématisés des retours d’expérience conduits par chaque pays ;

- les techniques de réduction de la vulnérabilité aux inondations desconstructions et infrastructures ;

- les pratiques actuelles des différents pays en matière d’indemnisationainsi que la place et le rôle des sociétés d’assurance et de réassurance.

Le réseau européen des centres d’études et de recherche pourrait, notamment,être mobilisé sur ces sujets ainsi que les différentes plates formes nationalesmises en place dans le cadre de l’ISDR (International Strategy for DisasterReduction). En lien avec la Commission, un centre d’appui communautaire pourraitêtre institué dans le but de capitaliser et d’animer ce réseau de compétences.

La France nous a communiqué que les textes suivants étaient pertinents dans le cadrede nos réflexions, tout en précisant que cette documentation serait complétée enfonction des besoins sur ces sujets ou d’autres et également des avancées législativesprévues en France dans le courant de l’année 2003.

- Installations classées pour la protection de l’environnement ;

- Nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement ;

- Arrêté du 10 mai relatif à la prévention des accidents majeurs impliquant dessubstances ou des préparations dangereuses ;

- Circulaire du 10 mai 2000 relative à la prévention des accidents majeurs impliquantdes substances ou des préparations dangereuses ;

- Textes relatifs à la prévention des risques naturels majeurs ;

- Guide général plans de prévention des risques naturels prévisibles(PPR);

- Guide méthodologique plans de prévention des risques incendies de forêt

- Guide plans de prévention des risques inondation ;

- Documents divers.

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The Federal Government's Five-Point Programme

Steps to improve flood defences

The flooding that occurred in August 2002 showed what a challenge natural disasterscan be for mankind. There is obviously a connection between the frequency ofextreme weather conditions and global warming. Flooding is a warning to us toreduce the man-made causes of climate change. Action to tackle climate change isaction to avoid flooding in the future. The scale of the flooding is also a consequenceof human activity. The links that are becoming clearer between the effects of climatechange and the frequency and intensity of natural events that have disastrousconsequences in some cases underline the need to move the process of slowingclimate change forward systematically. The measures designed to promote energyconservation, energy efficiency and the use of renewable sources of energy and thesuccessfully adopted instruments to reduce climate change emissions must becontinued and reinforced.

Against this background it has now become necessary to strengthen flood defencesfurther by adopting binding measures and initiatives. The loss of life and theenormous damage to residential buildings, factories, infrastructure, cultural assetsand agricultural land illustrate very clearly that the preventive measures taken so farare insufficient and therefore need to be improved. It is necessary to bring aboutrapid and effective improvements so as to avert danger in the future and reducepotential risks. The federal ministries that took part in the Rivers Conference havetherefore reached agreement on concrete steps to be taken within the framework ofa five-point programme which they intend to implement in co-operation with theLänder, the local authorities and neighbouring countries.

(1) Joint Federal Government/Länder flood defence programme

The latest decisions taken by the Standing Conferences of Ministers responsible forthe environment and agriculture aimed at improving preventive flood control and flooddefences and the recommendations for action in the field of flood defences made bythe Standing Conference of Ministers responsible for regional planning in June 2000

provide a sound basis for reaching agreement on a joint flood defence programmeto be implemented by the Federal Government and the Länder. The programme willhave the following priorities:

• Letting rivers spread out more

Settlement areas which have evolved naturally over long periods of time must beprotected by dikes. However, every dike construction increases the risk of floodingfor downstream users. A transnational effort must therefore be made to restore rivers'natural flood zones in areas that have not been developed; this can be done in somecases by shifting dikes. Agricultural practices must be adapted to meet the newrequirements, for example arable land must be converted into pasture land, becausesoil erosion can be avoided in this way. Any economic disadvantages farmers suffer

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as a result must be offset by providing funds from EU support programmes forexample.

By creating storage reservoirs it is possible to limit flood peaks systematically. It isessential to have a controlled management system satisfying ecological criteria forreturning the water, if damage to the water bodies is to be avoided. The need to floodstorage reservoirs periodically on ecological grounds must also be observed.

The function of water meadows as natural flood zones must be preserved and re-established wherever possible. The new Federal Nature Conservation Act states thateach Land must designate at least 10 per cent of its surface area as a biotopenetwork. River meadows are ideal for this. The Federal Water Act has included fora long time significant aims and objectives of flood defences. The principle ofpreserving or reclaiming natural water bodies and retention areas has been explicitlyenshrined in the Act since 1996.

It is also necessary in the short term to rebuild, repair and refurbish the infrastructurethat was damaged or destroyed in the floods. In particular, the dikes that weredamaged must be repaired so that they can withstand the rigours of winter. A sum ofat least € 18 million has been earmarked for this purpose for the current year withinthe scope of the Joint Länder/Federal Government Scheme for the Improvement ofAgricultural Structures and Coastal Protection and about € 320 million will be madeavailable out of the Development Assistance Fund in 2003. Substantial funds willalso be provided by the Länder and the EU.

• Decentralized approach to flood control

Use must be made of all possible ways of avoiding flooding in the catchment areas ofheadstreams and tributaries. These include the following possibilities:

- effective protection and, where possible, restoration of existing riparianwoodland;

- land reclamation including reversing the straightening of watercourses andbank reinforcement;

- establishing "green" flood retention basins;

- making greater use of dams in flood alleviation;

- increasing water retention in settlement areas, for example through seepageand percolation where the precipitation occurs;

- improving percolation into soils by reducing land take and land sealing;

- ensuring land uses that are appropriate to the location, especially in valleysand on hillsides prone to erosion.

• Controlling settlement development – reducing potential damage

Letting rivers spread out more also means examining areas designated for settlementand industry to assess their suitability from the point of view of flooding. No newhousing and industrial areas may be designated in flood zones in the future. This

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means that the Länder will have to meet their statutory obligation to identify anddesignate flood zones in a timely fashion. These must be incorporated into theregional plans drawn up by the Länder and planning regions and supplemented bydesignating larger scale flood zones and retention areas as priority sites for floodcontrol.

In order to establish uniform standards relating to flood defences and to ensure theinterests of upstream and downstream users are balanced fairly, there is a need tostrengthen the basic powers of the Federal Government in this field.

Schemes for reducing potential damage and improving protection need to beprepared for areas that have already been developed. This requires thecomprehensive survey and assessment of areas where the risk of flooding is high.

The local authorities are called upon to examine with the aid of a detailed inventoryof the flood events to what extent there is a tangible risk of further floods occurring inthe area in the future before redeveloping the areas destroyed by flooding. If this isthe case, the local authorities affected should apply the instruments provided withinthe framework of development planning. To provide a sound basis for planning, thelocal authorities may issue preservation orders and postpone concrete buildingapplications.

A timely and reliable flood warning and forecasting system must be established for allrivers. This will provide the basis for an effective anticipatory approach. Everyonemust know what they have to do if flooding occurs in order to avoid damage or atleast keep it to a minimum. Steps must also be taken in parallel with this tostrengthen the precautionary measures taken by individual households and to makepeople more aware of the risks. This also includes considering amending the currentregulations on insurance against damage by natural forces.

The Federal Government will revise the requirements to be met by dangerousindustrial plants in flood zones shortly. Regulations at state (Land) level must beexamined with a view to ensuring that oil-tanks in particular that are located in areasprone to flooding must in future be erected or retrofitted in such a way that no leakscan occur in the event of flooding. More inspections are required to ensure theregulations in force are being complied with.

(2) Transnational action plans – international conference

Rivers do not respect borders between countries. The Federal Government thereforeconsiders it absolutely necessary to progress flood defence measures on a catch-ment area basis cutting across regional boundaries and country borders. In the lightof the experience gained from the flooding on the River Elbe and the climate changesthat are emerging, it is therefore planned to get the various rivers commissions toprepare proposals with clear time horizons. This will be done in co-operation with therelevant organizations in the fields of regional planning, urban development, rivercontrol, hydrology and meteorology. Existing flood defence action plans will beexamined to see how effective they are and, where necessary, further developed andaction plans in the process of being drawn up will be completed quickly. The

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preparation of risk analyses and flood forecasts at transnational level is one of thecomponents of this anticipatory approach.

Co-operation and co-ordination among the various international water protection andshipping commissions must also be improved at the same time. Use must be madeof experience gained from flooding on the rivers Oder, Rhine, Moselle/Saar andMeuse. This relates to the concrete flood defence measures carried out as well asto successful public relations work.

This work should be completed by the end of 2003.

Germany will be holding an international conference on this topic in 2004. The aimof this conference will be to draw up common internationally co-ordinated andintegrated approaches to flood control and flood defences on the basis of work incatchment areas and experience gained from the implementation of the Guidelinesfor Sustainable Flood Control. The guidelines were adopted within the framework ofthe United Nations Convention on the Protection and Use of TransboundaryWatercourses and International Lakes.

(3) Progressing European co-operation

The Federal Government will provide political support for and in some cases co-finance projects which are carried out to improve flood defences and require andimplement regional planning measures. This too will call for solidarity betweenupstream users and downstream users across national borders, for example indrawing up transfrontier regional plans with designated flood zones.

Greater use must be made in the future of the European Union's offer to share thefunding of projects aimed at improving flood defences within the framework of theCouncil Regulation on Support for Rural Development and within the scope of theINTERREG III B Community Initiative.

(4) Re-evaluating river development – making shipping moreenvironment-friendly

Rivers have been vital lines of communication in Europe for centuries and are still animportant means of transporting goods, making it possible to save energy and, at thesame time, meet the requirements of environmental acceptability. The developmentof rivers to improve shipping results in some cases in changes in flow patterns. It canthus reinforce the impact of flood events.

It is therefore necessary to examine all river development plans and maintenancework that may have similar effects so as to re-evaluate their impact on flood defencesin the light of the current situation. This evaluation, which should include theauthorities in charge of environmental issues and nature conservation, should becompleted when the new Federal Transport Infrastructure Plan is submitted at thebeginning of 2003.

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This applies in particular to the measures to be carried out on the River Elbe, wherean integrated concept is to be drawn up taking all interests into account. Themeasures planned in this context will be suspended while the evaluation is beingcarried out. The barrage development the Bavarian government wanted to erecton the Danube between Straubing and Vilshofen will not be carried out.

(5) Immediate measures to improve flood defences

Repairing the damage caused by flooding requires swift and unbureaucraticassistance coupled with long-term financial support for development work. TheFederal Government has therefore adopted without delay a 12-point immediateaction programme amounting to approximately € 500 million to meet the most urgentneeds of those affected. The Federal Government also provided extensive support bydeploying 72,000 people working for the Federal Agency for Technical Relief (THW),the Federal Armed Forces and the Federal Border Guard.

To counter the risk of a serious setback to the recovery programme for easternGermany and the modernization work being carried out in the regions affected, theFederal Government has therefore sent a clear signal to everyone concerned thatrecovery work will continue and has adopted an extensive package of measuresunder the Flood Victims Assistance Act setting aside funds amounting to a total ofalmost € 10 billion. This comprises the following components: postponing the secondstage of the tax reform by one year, raising corporation tax in 2003 by 1.5 per cent to26.5 per cent for one year, reallocating funds within the transport budget and drawingon resources made available from the EU Structural Funds.

The Federal Chancellor, Gerhard Schröder, and the Minister-Presidents of all theLänder reached agreement on 22 August 2002 on this form of funding. The FloodVictims Assistance Act was passed by the German Bundestag on 12 September2002; the Bundesrat gave its consent on 13 September 2002.

In analysing and drawing conclusions from the recent flood events, we must considerwhether the constitutional allocation of responsibilities for civil defence, which theFederal Government is responsible for, and civil protection, which the Länder areresponsible for, is still appropriate in the light of the new requirements our evolvingapproach to emergency planning entails.

At a meeting of the Standing Conference of Ministers of the Interior, held a fewweeks ago, we reached agreement with the Länder on a new strategic plan for civildefence and civil protection, which proposes introducing a modified strategicapproach and common management structures enabling the Federal Governmentand the Länder jointly to address nationally significant hazardous situations anddamage.

Aims and objectives:

- Improving the co-ordination of the existing forms of assistance at the disposal ofthe Federal Government and the Länder, i.e. mainly fire services and aidorganizations;

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- Developing new forms of co-ordination with a view to achieving more efficient co-operation between the Federal Government and the Länder, in particularimproving the co-ordination of information systems so that the relevant servicescan respond to new exceptional risks adequately.

The most important measures being taken by the Federal Government are asfollows:

• Speeding up the development of the Co-ordination Centre for Large-AreaEmergencies and Hazards

- by establishing a reporting and alarm centre, financed jointly by the FederalGovernment and the Länder, to be used partly as a reporting centre for offersof assistance and requests for assistance from at home and abroad;

- and the German Emergency Planning Information System (deNIS). The keytasks of this system include: intelligent cross-sectoral linking, preparation andprovision of information for the crisis management of large-scale disasters;real-time information on situation development; potential risks; provision ofexpertise/experts/resources (deNIS II, due to go into operation by the end of2002); advice to the public; information on preparations that can be made forevacuating homes/making provision for emergencies; self-protection and self-help (deNIS I, available online since mid-May 2002).

• Development of the Academy for Crisis Management, Civil EmergencyPlanning and Civil Protection (AKNZ) in Ahrweiler, whose main tasks are asfollows:

- Strengthening the training of crisis management teams working for the FederalGovernment and the Länder;

- Networking and exchanging knowledge with a view to carrying out riskanalyses as a basis for effective disaster preparedness. The Academy forCrisis Management will compile a "Problem Study: Risks in Germany" by theend of 2002, based on of the protection data atlas (commissioned by theFederal Ministry of the Interior). In parallel with this, it is planned to draw up inconjunction with the Länder a compatible methodology for such analyses atLand and district level and to make this information available through seminarsorganized by the Academy.

- Bringing together academics, researchers and practitioners by holdingseminars and specialist congresses and by carrying out evaluations.

• Warning and informing the public

- The Federal Government is offering to let its satellite-based communicationsystem, which has been in operation since October 2001 and is otherwisereserved for civil defence purposes, to be additionally used for making officialannouncements warning the public if natural disasters occur. In the presentdeployment phase, the situation centres located in the State Ministries of theInterior will be equipped with appropriate transmitter systems making itpossible for them as well to pass on official warnings quickly to "their" state

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broadcasting services. The system will now be expanded to include privatebroadcasting services. Further warning systems such as alarm calls on theradio (switching on radios by remote control), warning messages via mobiletelephones, the Internet and teletext are being developed and tested.

• Supporting civil self-help

- by publishing brochures and other material and promoting self-help and first-aid courses.

- The Federal Government will be launching an extensive information campaignon this topic shortly.

Performance monitoring

The Federal Government is determined to make rapid progress on all aspects offlood defences. It will submit its first report on the flood defence measures outlined inthis five-point programme in 2004.

. . .

Das Bundeskabinett hat am 17. April 2002 dem folgenden Fortschrittsbe-

richt zu den Perspektiven für eine ökologisch ausgerichtete Hochwasser-

vorsorge zugestimmt.

Perspektiven für eine ökologisch

ausgerichtete Hochwasservorsorge

- Fortschrittsbericht –

I.

Aktuelle Entwicklung und Ausrichtung einer

ganzheitlichen Hochwasservorsorge

unter Berücksichtigung ökologischer Belange

Die Bundesregierung hat im Rahmen ihrer durch das Grundgesetz festgeschriebenen

Kompetenzen schon in der Vergangenheit die Initiative ergriffen, ihr langfristig an-

gelegtes Konzept für eine ökologisch ausgerichtete Hochwasservorsorge umzusetzen.

In diesem Zusammenhang ist dem Kabinett am 10. März 1998 der erste Bericht „Per-

spektiven für eine ökologisch ausgerichtete Hochwasservorsorge“ vorgelegt worden.

Der vorliegende Bericht stellt die inzwischen erzielten Fortschritte dar.

Das Konzept der ökologisch ausgerichteten Hochwasservorsorge stützt sich auf eine

flussgebietsbezogene Betrachtungsweise und steht daher mit der am

22. Dezember 2000 in Kraft getretenen europäischen Wasserrahmenrichtlinie (Richt-

linie 2000/60/EG ) im Einklang. Demnach sind Flüsse und ihre Einzugsgebiete was-

serwirtschaftliche und ökologische Einheiten, die als Ganzes und unter Einbeziehung

aller Interessengruppen bewirtschaftet werden müssen. Verwaltungsgrenzen treten

dabei in den Hintergrund.

- 2 -

. . .

Die Bundesrepublik Deutschland hat auch im internationalen Rahmen für einen öko-

logisch ausgerichteten Hochwasserschutz Verantwortung übernommen. Sie hat maß-

geblich an der Entwicklung der im März 2000 verabschiedeten UN/ECE-Leitlinien für

nachhaltige Hochwasservorsorge mitgearbeitet, die sich an den von Bundesminister

Trittin bei der Eröffnung des ECE-Seminars über Hochwasservorsorge und Hochwas-

serschutz am 7.10.1999 in Berlin formulierten Leitsätzen orientieren:

1. Hochwasserereignisse müssen wieder als Naturereignisse begriffen werden,

denen der Mensch immer ausgesetzt sein wird.

2. Menschliche Eingriffe in den Naturhaushalt haben zu einer Verschärfung der

Hochwassergefahr geführt. Diese Eingriffe sollen so weit wie möglich rück-

gängig gemacht, ausgeglichen und künftig vermieden werden.

3. Langfristige Hochwasservorsorge muss sich auf die gesamte Fläche von Fluss-

einzugsgebieten, auch grenzüberschreitend, erstrecken. Das Vorsorgeprinzip

muss auch für Hochwasserprävention gelten.

4. Technischer Hochwasserschutz wird auch in Zukunft notwendig sein. Er soll

sich allerdings vorrangig auf den Schutz von Menschenleben und hochwertiger

Sachgüter beschränken. Belange von Naturschutz und Landschaftspflege sind

zu beachten.

5. Jeder, der von Hochwasser betroffen werden kann, muss auch eigene Vorsor-

ge treffen. Hierzu muss ein entsprechendes Informations- und Vorhersage-

system eingerichtet werden.

6. Die menschlichen Nutzungen in Überschwemmungsgebieten sind den Gefähr-

dungen anzupassen. Entsprechende Instrumente zur Verminderung des Ge-

fährdungspotenzials sind zu entwickeln.

7. In überschwemmungsgefährdeten Gebieten ist Vorsorge gegen mögliche ö-

kologisch negative Folgewirkungen, wie Gewässer- und Bodenverunreinigun-

gen, zu treffen.

- 3 -

. . .

Diese Leitsätze folgen den von der Bundesregierung 1994 im nationalen Rahmen ini-

tiierten und im November 1995 veröffentlichten „Leitlinien für einen zukunftsweisen-

den Hochwasserschutz“ der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser. Sie sind hauptsäch-

lich darauf ausgerichtet, mit den Instrumenten der Raumplanung, durch verbesserte

Hochwasserinformationen und durch verstärkte Öffentlichkeitsarbeit auf Bundes-,

Landes- und Kommunalebene das Schadenspotenzial in Überschwemmungs- und

hochwassergefährdeten Gebieten zu senken. Erste Erfolge sind bei Hochwasserereig-

nissen wie dem Ende 1998 in Baden-Württemberg zu verzeichnen, wo Schäden ver-

mieden bzw. vermindert werden konnten. Andererseits hat das Pfingsthochwasser

1999 an der Donau gezeigt, dass in vermeintlich hochwassergeschützten Gebieten

bei Eintritt von Deichbrüchen sehr große Schäden entstehen, die nur durch umfas-

sende Risikoverminderung in solchen potenziellen Gefährdungsbereichen reduziert

werden können.

Gerade dieses extreme Hochwasserereignis hat nachdrücklich bestätigt, wie wichtig

die konsequente Weiterführung der ökologisch ausgerichteten Hochwasservorsorge

auf allen politischen Ebenen ist.

In den Internationalen Flusskommissionen für Rhein, Maas, Mosel und Saar, Elbe,

Oder und Donau sind seit dem extremen Hochwasser an Rhein und Mosel im De-

zember 1993 die Fragen des Hochwasserschutzes fester Bestandteil der grenzüber-

schreitenden Zusammenarbeit geworden.

Der gegenwärtige Arbeitsstand in den einzelnen Kommissionen ist unterschiedlich.

Grundsätzlich wird aber nach der am Rhein entwickelten Vorgehensweise – Hoch-

wasserstrategie, Bestandsaufnahme des bestehenden Hochwasserschutzniveaus,

Hochwasseraktionsplan, Umsetzung des Hochwasseraktionsplans – verfahren. Im

Donaueinzugsgebiet wird wegen der sehr unterschiedlichen Problemlage entlang der

Donau sowie entlang der großen Nebenflüsse kein einheitlicher Aktionsplan für das

gesamte Donaueinzugsgebiet angestrebt, vielmehr sollen teileinzugsbezogene regio-

nale Aktionspläne erarbeitet und umgesetzt werden.

- 4 -

. . .

Fachleute des Bundes und der Länder arbeiten in allen genannten Kommissionen

aktiv mit. Auf diese Weise wird gesichert, dass über den nationalen Rahmen hinaus

unter Beachtung der unterschiedlichen Naturbedingungen in den einzelnen Flussge-

bieten das Konzept der ökologisch ausgerichteten Hochwasservorsorge Anwendung

findet.

II.

Maßnahmen auf Bundesebene

Die notwendigen Änderungen von Bundesgesetzen für einen vorsorgenden Hochwas-

serschutz wurden bereits 1998 abgeschlossen. Durch die Novellierungen des Was-

serhaushaltsgesetzes 1996 und des Raumordnungsgesetzes 1998 sind Verpflichtun-

gen zur Festsetzung von Überschwemmungsgebieten, zur Sicherung und Rückgewin-

nung von Auen, Rückhalteflächen und überschwemmungsgefährdeten Gebieten so-

wie zum Erhalt und zur Wiederherstellung eines naturnahen Zustandes von Gewäs-

sern verstärkt bzw. erstmalig bundesrechtlich verankert worden. Diese Zielrichtung

wird durch das Bundes-Bodenschutzgesetz von 1998 und durch die Änderung des

Baugesetzbuches, die am 1. Januar 1998 in Kraft getreten ist, flankierend unter-

stützt. Durch die weiterentwickelte Pflicht zum Ausgleich von Eingriffen in Natur und

Landwirtschaft im Planfeststellungs- und im Naturschutzrecht wurde die Berücksich-

tigung ökologischer Belange deutlich gestärkt.

Der Sachverständigenrat für Umweltfragen gelangt in seinem Jahresgutachten 2000

zu der Feststellung, dass das bundesrechtliche Instrumentarium zum Schutz vor

Hochwasser zunächst ausreichend ist, um eine wirksame Hochwasservorsorge zu

betreiben. Er sieht die aktuellen Probleme des Hochwasserschutzes eher darin, dass

die Länder den zur Verfügung gestellten Spielraum bislang noch zu wenig genutzt

haben und erwartet von den Ländern, nunmehr die Überschwemmungsgebiete fest-

zusetzen und die zum Schutz vor Hochwassergefahren notwendigen Vorschriften zu

erlassen.

- 5 -

. . .

Der Bund beteiligt sich vor allem über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der

Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ an den Hochwasserschutzmaßnahmen der

Länder, allein in den Jahren 1998 bis 2001 mit 124 Mio. €. Diese Förderung soll

künftig stärker auf Maßnahmen zur nachhaltigen Hochwasservorsorge ausgerichtet

werden. So wird bereits ab 2002 der Förderung zur Wiedergewinnung von Über-

schwemmungsflächen gegenüber dem Neubau bzw. der Erweiterung von Hochwas-

serschutzanlagen Vorrang eingeräumt.

Festgesetzte Überschwemmungsgebiete sind für eine nachhaltige Hochwasservorsor-

ge unverzichtbar. Sie sind zugleich von hohem ökologischen Wert. Beispielsweise ist

das Naturschutzgroßprojekt „Mittlere Elbe“ zwischen Dessau und Saalemündung dar-

auf ausgerichtet, durch Schutz und Wiederherstellung einer naturnahen waldreichen

Überflutungsaue auf 5.600 ha Lebensraum für auetypische Tier- und Pflanzenarten

zu entwickeln und Hochwasserwellen der Elbe zu dämpfen. Dieses Vorhaben wird

vom Bund, dem Land Sachsen-Anhalt und der Umweltstiftung WWF Deutschland

gefördert.

Durch die Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes, verabschiedet von Bundestag und

Bundesrat am 01.02.2002, werden einer derartigen Herangehensweise – Hochwas-

servorsorge- und Hochwasserschutzmaßnahmen mit ökologischen Belangen zu ver-

knüpfen – neue Impulse verliehen.

- 6 -

. . .

III.

Maßnahmen auf Landes- und Kommunalebene

Eine vollständige Umsetzung der Änderungen in den Bundesgesetzen zum Hochwas-

serschutz in Landesrecht steht in der Mehrzahl der Länder noch aus. Dennoch ist das

Handeln der Länder bereits jetzt auf die in den novellierten Bundesgesetzen enthal-

tenen Ziele einer nachhaltigen Hochwasservorsorge ausgerichtet. Natürlicher Was-

serrückhalt, technischer Hochwasserschutz und weitergehende Hochwasservorsorge

werden zunehmend als Einheit betrachtet.

Die Landesentwicklungsprogramme wurden bzw. werden ergänzt, um natürliche

Hochwasserrückhalteflächen vorrangig zu sichern und Überschwemmungsgebiete

auszudehnen und dadurch Hochwasserscheitelabflüsse abzusenken.

Der technische Hochwasserschutz wird mehr und mehr auf den Schutz von Men-

schenleben und hochwertiger Sachgüter beschränkt. Landwirtschaftliche Flächen

sollen in der Regel nicht mehr durch aufwendige technische Maßnahmen vor Über-

flutung geschützt werden. Die Bewirtschaftungspläne von Talsperren werden zu-

gunsten eines erhöhten Hochwasserrückhalts überprüft.

Die bestehenden Hochwasserwarn- und –vorhersagesysteme werden verbessert und

auch auf kleinere Flusseinzugsgebiete ausgedehnt. Dafür wird das automatische On-

line-Niederschlagsmessnetz gemeinsam mit dem Deutschen Wetterdienst ausgebaut.

Fast alle Bundesländer sind Anrainer großer Flüsse und damit Träger der länderüber-

greifenden Zusammenarbeit bei der Ausarbeitung und Umsetzung gemeinsamer Ak-

tionspläne auf dem Hochwassersektor. So enthält z.B. der Aktionsplan „Vorsorgender

Hochwasserschutz Weser 2000 bis 2010“ Ziele und Maßnahmen für die Ausdehnung

von Überschwemmungsgebieten, für Hochwasserschutzbauwerke, für den Ausbau

des Hochwassermelde- und –vorhersagedienstes und für die Reduzierung des Scha-

denspotenzials, die zwischen den fünf Ländern, Bremen, Hessen, Niedersachsen,

Nordrhein-Westfalen und Thüringen vereinbart worden sind.

- 7 -

. . .

Eingebunden in die Zielstellungen solcher Aktionspläne sind viele Maßnahmen auf

lokaler Ebene. Wegen der notwendigen fachübergreifenden Zusammenarbeit erge-

ben sich häufig langwierige Planungsprozesse. Dadurch und wegen der teilweise ho-

hen Kosten treten bei der Umsetzung oftmals erhebliche Verzögerungen ein.

Die Kommunen tragen nicht nur die Verantwortung für die Hochwasserabwehr und

den Katastrophenschutz. Sie sind auch der Hauptträger für die örtliche Planung und

Umsetzung von Maßnahmen für den vorsorgenden Hochwasserschutz. Ihnen obliegt

es, bei der Aufstellung und Änderung von Flächennutzungs- und Bebauungsplänen

die Hochwasservorsorge und den Hochwasserschutz als gesellschaftlichen Anspruch

in den Abwägungs- und Entscheidungsprozess einzubeziehen.

Die expansive Entwicklung der Siedlungs- und Verkehrsflächen in den letzten Jahr-

zehnten und die dadurch verursachte Verminderung des Wasserrückhalts sowie die

beschleunigte Wasserableitung haben Hochwassersituationen verschärft. Viel zu viel

Wasser wird viel zu schnell abgeführt. Viele Flächen sind völlig unnötig an die Kanali-

sation angeschlossen. Notwendig ist eine deutliche Begrenzung dieser Entwicklung

und die Nutzung des bisher nicht ausgeschöpften Potenzials zur Hochwasservorsorge

auch außerhalb überschwemmungsgefährdeter Bereiche. Dabei sollten die Akteure

von folgenden Zielen ausgehen:

• Minimierung der siedlungs- und verkehrsbedingten Flächeninanspruchnahme

und strikte Begrenzung einer weiteren Flächenversiegelung

• Verzicht auf die weitere Überbauung und Versiegelung von Talauen und

Flussterrassen, die eine hohe natürliche Wasserspeicherung ermöglichen

• Änderung der kommunalen Abwassersatzungen mit dem Ziel, den Anschluss-

und Benutzungszwang für unverschmutztes Niederschlagswasser ersatzlos

aufzuheben

• Regelung der ortsnahen bzw. dezentralen Versickerung von Niederschlags-

wasser in den Ortssatzungen, Bau von Regenüberlauf- und Regenrückhaltebe-

cken sowie Förderung der Regenwassernutzung zur Gartenbewässerung.

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. . .

IV.

Verstärkung der Bewusstseinsbildung

Viele Menschen, die in hochwassergefährdeten Gebieten wohnen oder arbeiten, sind

sich ihrer potenziellen Gefahrensituation häufig nicht bewusst. Aus Unkenntnis oder

weil die Erinnerung an das letzte mit hohen Schäden verbundene Hochwasser ver-

blasst ist, fehlt ihnen die Motivation, Eigenvorsorge gegen Hochwasser zu treffen und

im aktuellen Hochwasserfall die notwendigen Sicherungsmaßnahmen zur Schadens-

vermeidung rechtzeitig durchzuführen.

Hochwasserereignisse der Vergangenheit zeigen, dass vor allem durch Sorglosigkeit

und Missachtung von Unwetter- und Hochwasserwarnungen Bürger großen Schaden

erlitten haben, der in Einzelfällen existenzbedrohendes Ausmaß erreichte.

Weder Bund, Land noch Kommune haften für Hochwasserschäden an privaten Ge-

bäuden und Grundstücken. Vielmehr müssen die potenziell Betroffenen selbst Vor-

sorge treffen, um sich vor Auswirkungen durch Hochwasser zu schützen. Dazu bedarf

es einer breiten und zielgerichteten Öffentlichkeitsarbeit.

Bund, Länder, Flusskommissionen und auch Kommunen sind in den letzten Jahren

auf vielfältige Weise aktiv geworden, um das Bewusstsein für die Hochwassergefähr-

dung zu stärken. Dazu gehören Broschüren und Faltblätter, Fachbeiträge in Presse,

Rundfunk und Fernsehen, Filme und Unterrichtsmaterial für Schulen, Fotoausstellun-

gen und Hochwasserseminare, Informationsveranstaltungen für die öffentliche Ver-

waltung und Bürgerversammlungen. Beispielhaft zu nennen sind die „Hochwasser-

schutzfibel“ des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung, der „Leitfaden zur

Hochwasserabwehr“ des Sächsischen Umweltministeriums und die Informationsver-

anstaltung „Vorbeugender Hochwasserschutz auf kommunaler Ebene“ des Umwelt-

bundesamtes im Dezember 2000, die ein sehr lebhaftes Echo gefunden hat.

Durch spezielle Informationen zur Bauvorsorge erhält der Bürger die Möglichkeit, die

im Einzelfall richtigen Vorsorgemaßnahmen zur Gebäudestandsicherheit, zum Schutz

vor eindringendem Oberflächen-, Grund- und Rückstauwasser und zum Schutz von

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. . .

Außenanlagen, wie Garagen und Tanks, auswählen zu können. Dafür beispielhaft zu

nennen ist die „Hochwasserfibel-Bauvorsorge in hochwassergefährdeten Gebieten“

des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des

Landes Nordrhein-Westfalen.

Diese breite Öffentlichkeitsarbeit gilt es auch in Zukunft fortzusetzen, um das Be-

wusstsein für die Hochwassergefährdung wach zu halten. Auf kommunaler Ebene

müssen Wege gefunden werden, alle durch Hochwasser potenziell gefährdeten Bür-

ger unmittelbar zu erreichen. Dazu gehört die Erarbeitung genauer Karten von

Überschwemmungs- und hochwassergefährdeten Gebieten, die den Bürgern erläutert

und zugänglich gemacht werden sollen. Die Stadt Köln hat durch intensive zielge-

richtete Öffentlichkeitsarbeit und Einbeziehung der Bürger in die kommunale Hoch-

wasservorsorge erreicht, dass das Schadenspotenzial in der Stadt gegenüber dem

Jahr 1993 massiv verringert werden konnte.

Seit drei Jahren haben durch Hochwasser potenziell gefährdete Bürger die Möglich-

keit, sich gegen Hochwasser zu versichern. Grundlage ist ein Zonierungssystem mit

den Elementarrisiken Überschwemmung, Rückstau und Überflutung durch Starkregen

(ZÜRS). Dazu sind die hochwassergefährdeten Gebiete nach der Häufigkeit wahr-

scheinlicher Überflutungen in drei Gefährdungsklassen eingeteilt. Durch die Einstu-

fung des zu versichernden Objektes in die jeweilige Gefährdungsklasse wird die Höhe

der Versicherungsprämie bestimmt.

- 10 -

V.

Zusammenfassung

Die Bundesregierung hat entsprechend ihren Kompetenzen den rechtlichen Rahmen

für eine ökologisch ausgerichtete Hochwasservorsorge geschaffen. Die vollständige

Umsetzung in Landesrecht steht in vielen Bundesländern noch aus, jedoch werden

die Ziele dieser nachhaltigen Hochwasservorsorge bereits in allen Ländern verfolgt.

Durch koordinierte fach- und länderübergreifende Zusammenarbeit in den einzelnen

Flusseinzugsgebieten sind in den letzten Jahren Fortschritte bei der Minderung des

Risiko- und Schadenspotenzials durch Hochwasser, beim verstärkten Wasserrückhalt

auf der Einzugsgebietsfläche, bei der Ausdehnung und Festsetzung von Über-

schwemmungsgebieten, bei der Auenrenaturierung und beim Hochwasserwarn- und

-vorhersagedienst erreicht worden. In den nächsten Jahren ist dieser Weg der nach-

haltigen Hochwasservorsorge auf allen staatlichen Ebenen weiter zu beschreiten. Da-

bei wird von den Kommunen, die dies bisher noch nicht im erforderlichen Maße

praktizieren, ein stärkeres Engagement erwartet.

In den internationalen Flusskommissionen mit deutscher Beteiligung wird die aktive

Mitarbeit auf der Grundlage des Konzepts für eine ökologisch ausgerichtete Hoch-

wasservorsorge fortgesetzt.

FLOOD MANAGEMENT BRIEFING

Defra has overall policy responsibility for flood and coastal defence in Englandand administers grant aid for capital defence schemes which meet specifiedeconomic, technical and environmental criteria and achieve an appropriate“priority score”. Operational responsibility for planning, design, construction,maintenance and operation of defence measures rests with the operatingauthorities – normally the Environment Agency or local council which have therelevant local knowledge. They also identify the need for defence measuresand decide which projects to promote and their timing.

Flood defence legislation is permissive and there are no obligations on localauthorities – or other operating authorities - to take action to reduce flood risk.However, the Government looks to public bodies to act responsibly and torecognise the expectations of their local populations.

Around 5 million people live in areas that are at risk from river or coastalflooding in England and Wales. Defra estimate that property worth over£200bn is situated in these flood risk areas. Although 10,000 propertiesflooded in the 2000 floods, some 280,000 properties, which would otherwisehave been flooded, benefited from existing flood defences.

Since flooding and coastal erosion are natural phenomena, management ofrisk is multi-faceted, covering provision and maintenance of defences; floodforecasting and warning; and emergency response. Government manage andreduce the risk to people and to the environment by taking a holistic approachto flood management.

Approach to flooding

1. New or improved flood defences

Since the floods of Autumn 2000, DEFRA has approved a total of 287 newflood and coastal schemes at an approved cost of £421 million.

Government has a continuing commitment to flood defence. Funding wasincreased in 2002 Spending Review and in both previous Spending Reviewsand again following the floods of Autumn 2000. By 2005/06 totalGovernment expenditure on flood and coastal defence will be around £564million. An increase of £236 million in cash terms (72%) against 2000/01figures

2. Standard of defence/economics

Defra provides grant aid to support the implementation of projects that areneeded to support the Government's flood and coastal defence policy. Grantaid is available to operating authorities, subject to the availability of funds,

when flood and coastal defence solutions are shown to be technically,economically and environmentally sound and sustainable. The need fordefence measures, and the standard of defence required is identified byoperating authorities, normally the Environment Agency, or local council whohave the relevant local knowledge. They too have operational responsibilityfor planning, design, construction, maintenance and operation of the defencemeasures once built. It should be noted that legislation is permissive, andoperating authorities are not obliged to provide defences.

3. National Flood and Coastal Defence Database

In order to develop a still better understanding of flood risk on a nationalbasis, the Environment Agency are developing a National Flood andCoastal Defence Database with funding from Defra. Theimplementation of the database is in phase one at present with two ofthe Agency's regions piloting it. The aim of the project is to provide asingle, easily accessible definitive store for all data on flood and coastaldefences in order to make better informed decisions on defence needsand measures. The full database system should be delivered to allAgency offices, Defra and other operating authorities during 2003though complete coverage of data will only be achieved as it is adoptedfor operational use probably over the next five years.

4. Flood warning systems

Significant improvements have been made to the flood warning service sinceAutumn 2000:

• 1.6 million receive service – an increase of 332,000 properties• others in flood risk areas receive Flood Watch service• significant improvements to capacity and cover of Floodline service:

now –� 24 hour operator service� Recorded Message Service facility upgraded from 4000 to 10,000

calls per hour through 700 lines� Operator Answer service up from 1500 to 3000 calls per hour� Availability of leaflets on flood-proofing your home and repairing

homes after flooding• flood warnings appear on EA website and updated every 15 minutes• 76 flood directories including maps and useful numbers provided to

132,000 homes• further 452,000 homes sent other information including self help• flood warden recruitment drives

• An effective flood warning system is essential if we are to reduce the riskto life. In Autumn 2000 the flood warning arrangement worked extremelywell with most people receiving early warnings. There were, however,gaps in the service and the Environment Agency with Defra support hassince then worked hard to improve the flood warning system.

• EA’s 4th Annual awareness campaign will be launched in September –this will focus on preparation and action at individual and communitylevel. It will promote flood protection measures people can take in theirhomes.

• EA and Local Government Association are preparing a national policy onprovision of sandbags which will be in place prior to the Autumn 2002flood season.

5. Discouraging inappropriate development in areas at risk of flooding

• We have given local authorities much stronger guidance to help preventinappropriate development in areas at risk of flooding through thepublication of Planning Policy Guidance note 25 Development and FloodRisk (PPG25). The guidance encourages a sequential approach to siteselection that should lead to much less development in high risk areas.

• The guidance should help to ensure that flood plains are used for theirnatural purpose, continue to function effectively and are protected againstinappropriate development.

• Where flood defence or other mitigation is required because of adevelopment, its provision and future maintenance should be fully fundedas part of the development.

• PPG25 will be reviewed in 2004 to consider experience of itsimplementation and effectiveness and take account of any changes inknowledge on climate change.

6. Preparing for flooding

• A high level target to support effective emergency planning for floodingincluding emergency exercises (which helped in dealing with the 2000floods)

• Leaflets on how to flood-proof your home and repair it after flooding areavailable from the EA

• EA and local authorities have worked to identify sandbag availability andare developing a joint policy on sandbag provision

7. Integrated approach to catchment management including shorelinemanagement plans

Government provides funding to encourage a long-term strategic approach atcoastal cell or river catchment level, which helps ensure solutions in one placedo not cause problems in another.

Catchment Flood Management Plans

• Defra is working with EA in the production of Catchment FloodManagement Plans starting with five pilots. The aim of these is toencourage an integrated and strategic approach to the management ofentire river catchments.

Shoreline management plans:

• On the coast, Defra has for some years encouraged operatingauthorities to prepare shoreline management plans involving all keyplayers. Shoreline management plans have been prepared for thewhole coastline of England and Wales. We are now looking to thedevelopment of a second generation of plans.

Coastal Habitat Management Plans (ChaMPs)

• ChaMPs are intended to provide a framework for managing Natura 2000sites (designated under the Habitats and Birds Directives and RamsarSites) that are located on or adjacent to dynamic coastlines.

• They will facilitate the implementation of 2nd and 3rd generation ShorelineManagement Plans. Shoreline management decisions need to takeaccount of the Habitats Regulations 1994, which implement the Habitatsand Birds Directives in the UK. English Nature, with the EnvironmentAgency, is preparing ChaMPs to identify which habitats can sustainablybe defended in situ and consider any habitat creation that would berequired to comply with different coastal defence management options.

8. Taking account of climate change

For a decade the Government has advised flood defence operating authoritiesof the allowances they should make for climate change (and long termgeological tilt) in planning coastal and tidal defences. Since 2000 we haveprovided similar allowances for changes in peak river flows. Theseallowances are kept under review.

Flood Management DivisionDecember 2002