Planejamento Público Municipal

prof. André Galindo 2015

AULA 02

Fundamentos do Orçamento

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Organização da Aula

1. Estado Liberal

2. Estado Keynesiano

3. Funções Fiscais

4. Evolução Histórica do Orçamento

5. Características do Orçamento

6. Princípios Orçamentários

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1.Estado Liberal • Revoluções burguesas: Inglaterra (1640), Estados

Unidos (Independência – 1776), França (1789)

• Liberdade às pessoas e ao mercado.

• Burguês: empreendedor e autônomo.

• Individualismo: visão positiva do indivíduo.

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Adam Smith A Riqueza das Nações – 1776 • Ações indivíduais • Interesses próprios

• Separação do Estado e

do mercado • Mão invísivel

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Lei da Oferta e da Demanda

Jean-Baptiste Say, França, 1767 à 1832

- Para que exista demanda é necessário que antes tenha

oferta.

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Crise do Estado Liberal • Concorrência econômica entre os países europeus

levou a I e II Guerras Mundiais.

• Revolução Russa (1917)

• Ascenção do Nazismo e do Facismo (1919)

Crise de 1929

• Crise de superprodução

2. Estado Keynesiano John Maynard Keynes Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda – 1936 Intervenção estatal na economia Busca do pleno emprego Despesas públicas geram demanda

Controle da oferta da moeda através das taxas de juros e emissão de títulos públicos.

Arrecadação de impostos e gastos públicos.

3. Funções Fiscais Funções do orçamento (Musgrave)

1. Função Alocativa.

2. Função Distributiva.

3. Função Estabilizadora.

Função Alocativa • Casos em que não há eficiência do sistema de

mercado.

Exs.:

a) Infra-estrutura econômica: Altos investimentos e longo período de carência do retorno. Exs.: Transporte, energia, saneamento, comunicação, etc.

b) Bens públicos: Não há exclusão do consumidor pelo não pagamento. Não há rivalidade, consumo por um indivíduo não exclui outros consumidores. Benefícios não estão limitados a apenas um consumidor.

Exs.: Iluminação pública, vias públicas e sinalização semafórica.

Função Distributiva • Promove ajustamentos na distribuição de renda.

• Tributos progressivos sobra as classes de renda mais

alta com transferências para as classes de renda

mais baixa.

a) Subsídios aos bens de consumo.

a) Transferências em dinheiro.

a) Políticas públicas.

Função Estabilizadora

• Objetivos macroeconômicos:

- Elevado nível de emprego

- Estabilidade do nível de preço

- Equilíbrio no balanço de pagamentos

- Taxa de crescimento econômico

4. Evolução Histórica do Orçamento

Inglaterra • Rei João Sem Terra

• 1217: Outorga da Magna Carta Inglesa

art. 12: Nenhum tributo ou auxílio será

instítuido no Reino, senão pelo seu

conselho comum, exceto com o fim

de resgatar a pessoa do Rei, fazer

seu primogênito cavaleiro e casar a

sua filha mais velha uma vez, e os

auxílios para esse fim serão razoáveis

em seu montante.

França

• Revolução de 1789 (Revolução Francesa)

• Princípio do consentimento popular do imposto.

• Período Napolêonico (1804 – 1815):

- Período autoritário

- Sem controle representativo para a criação de impostos.

• Restauração da Assembleia Nacional(1815):

- Controle parlamentar sobre o orçamento: anualidade,

votação antes do início do exercício, todas as previsões

financeiras, não vinculação de receitas a despesas.

Estados Unidos

• Oposição dos colonos quanto a cobrança de impostos pelo governo inglês.

• 1776: Independência dos EUA

• 1802: Comissão de Meios e Recursos da Câmara dos Representantes – controle sobre as finanças.

• 1921: Budget and Accouting Act (Lei de Orçamento e Contabilidade) – Elaboração pelo executivo.

• Sec. XX: Inovações técnicas

importantes

- Orçamento militar (II GM)

- 1965: Sistema de

planejamento e

programação (PPBS)

- 1973: Orçamento Base-zero

- 1993: Sistema de resultados

5. Características do Orçamento

1. Aspectos do Orçamento

Jurídico

Orçamento é lei formal, portanto integra o conjunto

de leis do país.

Econômico

O orçamento tem capacidade de intervir na

atividade econômica com impacto sobre as funções

fiscais: distributiva, alocativa e estabilizadora.

Financeiro

Representa o fluxo de recursos financeiros através da

arrecadação e dos dispêndios.

Política

Prioridade de programas e planos conforme os

compromissos políticos e a ideologia partidária.

Técnica

Conjunto de formalidades técnicas e regras

necessárias para a sua elaboração, aprovação,

execução e controle.

2. Espécies de Orçamento

Orçamento Clássico ou tradicional

- Instrumento contábil.

- Busca dotar os órgãos com recursos suficientes para seus gastos.

- Controle político do legislativo sobre o executivo.

- Não tem preocupação com o planejamento, intervenção na economia ou atendimento às necessidades da população.

- Projeções feitas baseadas nos anos anteriores.

- “Lei de meios”: pouca preocupação com resultados.

- Equilíbrio e pouco impacto econômico.

- Unidades administrativas: classificação funcional.

Orçamento de Desempenho ou Funcional

- Atenção com o que o governo fazia e com os

custos.

- Avaliação de resultados: eficácia.

- Objetivos dos gastos: ações a serem desenvolvidas.

- Medição dos custos de cada ação.

- Não apresenta vinculação com o planejamento.

Orçamento Programa

- Modelo moderno.

- Ligado à atividade de planejamento.

Orçamento Programa = Planejamento + orçamento +

objetivos + metas

- 1959: indicado pela ONU.

PROGRAMA

Maior nível de classificação de

ações do governo

FUNÇÃO

Maior nível de classificação das

despesas

Planejamento (Objetivos)

Orçamento (Despesas)

Avaliação: Eficácia (alcance de metas) e

efetividade ( impacto das ações).

Programas

-Ênfase nas realizações e não nos gastos.

-Origem: Planning Programming Budgeting System (PPBS), EUA.

Orçamento Base-Zero

- Texas, EUA, 1970

- O orçamento é produzido todo ano partindo do

zero.

- Toda despesa é considerada despesa nova, sem

direitos adquiridos.

- Administrador deve justificar seus gastos.

- Ferramenta de gestão.

- Custo-benefício.

- Incompatível com planejamento de médio e longo

prazo.

Orçamento Participativo

- Técnica orçamentária.

- Alocação de parte dos recursos é decidida com a

participação da população.

- Processos de cidadania.

- Corresponsabilização entre Estado e sociedade.

- Processo educativo.

- Investimentos

- Porto Alegra – RS

LRF(101/00), art. 48: “... a transparência será assegurada

também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante o processo de

elaboração e de discussão dos planos, LDO´s e orçamentos.”

Orçamento Incremental

- A partir dos gastos atuais propõe aumentos

percentuais conforme projeções de índices oficiais.

- Usado extraoficialmente no Brasil.

- Pouco tempo, custo e esforço.

- Gera repetição de falhas.

- Não há abertura para outras possibilidades.

- Não é considerado uma técnica por ser muito

rudimentar.

6. Princípios Orçamentários

Princípios são os fundamentos e proposições básicas

de uma determinada área.

Regras válidas para todo o processo orçamentário,

porém com exceções.

1 - Princípio da Legalidade - art. 165 da CF/88

- Gestor deve observar normas legais.

- Orçamento deve ser aprovado pelo legislativo tornando-se lei.

- Nenhuma despesa pode ocorrer se não for legalmente autorizada.

2 – Princípio da Anualidade ou

Peridiocidade - arts. 2º e 4º da Lei 4320/64

- Estimativas de receitas e autorização de despesas

devem referir-se ao período de 1 ano.

- Exercício financeiro = ano civil (1º de janeiro à 31

de dezembro)

3- Princípio da Universalidade - arts. 2º, 3º e 4º da Lei 4320/64 e art. 165 da CF/88.

- Orçamento deve contemplar todas as receitas e

despesas.

- Nenhuma instituição governamental deve ficar

afastada do orçamento.

- Obs.: Não está incluso o orçamento operacional

de empresas públicas e sociedades de economia

mista independentes.

4- Princípio do Orçamento Bruto - art. 6º da Lei 4320/64.

- As receitas e despesas devem ser incluídas no

orçamento em valores totais.

- Proibida a inclusão de valores líquidos.

- Fica vedada deduções de qualquer natureza.

5- Princípio da Exclusividade - §8º do art. 165 da CF/88.

- Não haverá na Lei Orçamentária Anual assunto

estranho a previsão da receita e fixação da

despesa.

6- Princípio da Unidade ou Totalidade

- art. 2º da Lei 4.320/64

Haverá apenas um orçamento por esfera de governo

em cada exercício financeiro: União, estados,

municípios e Distrito federal

Lei Orçamentária Anual

Orçamento Fiscal: Adm.

Direta e Indireta

Orçamento da

Seguridade Social

Orçamento de Investimentos das Emrpesas

Públicas

7- Princípio da Especificação ou

Discriminação - §1º do art. 15 da Lei nº4.320/64

- Fica vedado o uso de valores genéricos sem a

discriminação.

- Não são permitidas dotações globais.

8- Princípio da não afetação da receita

- Veda a vinculação de receitas de impostos a

órgão, fundo ou despesa.

- Exceções:

1- Fundos de Participação (Estado, município, Norte,

etc.)

2- Fundeb

3- Ações e serviços públicos de saúde

4- Atividades da administração tributária

9- Princípio da Publicidade

- art. 37 da CF/88 e §3º e §6º do art. 165 da CF/88.

- Todos os atos da administração fazem-se publicos

por meio do Diário Oficial.

Princípio da Transparência:

- Manuais STN/SOF.

- arts. 48, 48-A e 49 da LRF.

- Divulgação ampla na sociedade.

- Disponibilizar informações para qualquer pessoa.

10 – Princípio do Equilíbrio - art. 4º da LRF

- Despesa fixada não pode ser superior a receit

prevista.

- Impedimento ao déficit público.

- Obs.: Segundo a teoria econômica keynesiana

déficits orçamentários podem ser utilizados para

ajudar a superar crises econômicas.

11- Princípios do Planejamento e da

Programação

- §1º do art. 165 da CF/88.

- Obrigatoriedade da elaboração do PPA.

- Todos os planos e programas deverão ser

elaborados em consonancia com o PPA.

12- Princípio do não estorno

- art. 167, VI, da CF/88

- É vedada o remanejamento ou transferência de

recursos de um programa para outro ou de um

órgão para outro, sem autorização legislativa.

13- Princípio da Clareza

- Linguagem orçamentária deve ser clara e de fácil

entendimento.

- Pessoas comuns devem poder entendê-lo.

- Facilitar o controle social.