auditoria de conformidade realizada pela Secretaria de ... · 9.1.3.1. os serviços do trecho delegado ao estado do Paraná, e concedido à iniciativa privada, da BR-369 do km 228,5

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 013.068/2016-4

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GRUPO I – CLASSE ___ – Plenário

TC 013.068/2016-4 Natureza: Relatório de Auditoria

Órgão/Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes Responsável: José da Silva Tiago (089.172.641-15)

Interessado: Faixa Sinalização Viária Ltda. (74.315.607/0001-05) Congresso Nacional (vinculador).

Representação legal: Gustavo Marinho de Carvalho, OAB/SP 246.900, e outros, representando Faixa Sinalização Viária Ltda.

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. FISCOBRAS/2016. OBRAS DE MANUTENÇÃO DE TRECHOS RODOVIÁRIOS

NO ÂMBITO DO PROGRAMA NACIONAL DE SEGURANÇA E SINALIZAÇÃO RODOVIÁRIA – BR-LEGAL. PREVISÃO DE TRECHOS RODOVIÁRIOS NO ESCOPO CONTRATUAL QUE

NÃO SE ENCONTRAM SOB A JURISDIÇÃO DO DNIT. RISCOS DE DANO AO ERÁRIO. OITIVAS. REDUÇÃO DO

VALOR DO SOBREPREÇO. DETERMINAÇÃO PARA REPACTUAÇÃO DO VALOR DO CONTRATO. INDÍCIO DE IRREGULARIDADE GRAVE QUE RECOMENDA A

PARALISAÇÃO DA OBRA (IG-P). COMUNICAÇÕES.

RELATÓRIO Trata-se de auditoria de conformidade realizada pela Secretaria de Controle Externo no Estado

do Paraná (Secex-PR) com a finalidade de verificar a execução das obras de manutenção de trechos rodoviários abrangido pelo Programa Nacional de Segurança e Sinalização Rodoviária (BR-Legal),

desenvolvido para melhorar a segurança das rodovias federais sob jurisdição do Dnit.

2. Reproduzo, com os ajustes de forma sugeridos pelo corpo diretivo da unidade técnica

(peças 69 e 70), instrução inserta à peça 68, cuja proposta de encaminhamento contou com a concordância do dirigentes da Secex-PR:

“Trata-se de análise das respostas de oitivas realizadas junto ao Departamento Nacional de

Infraestrutura de Transportes – Dnit e à empresa Faixa Sinalização Viária Ltda.

2. Este processo trata da fiscalização do Contrato TT-133/2014, celebrado com a empresa

Faixa Sinalização Viária Ltda., referente ao Lote 70, total de 617,2 km, parte do Edital RDC 335/2013-00. O valor do contrato é de R$ 42.300.000,00 (data-base maio/2012).

3. A auditoria de conformidade realizada por esta Secretaria de Controle Externo (Secex -

PR) teve a finalidade de verificar a execução das obras de manutenção de trechos rodoviários abrangido pelo Programa Nacional de Segurança e Sinalização Rodoviária (BR-Legal), desenvolvido

para melhorar a segurança das rodovias federais sob jurisdição do Dnit.

4. Após a realização dos trabalhos de campo, a equipe de auditoria desta Secretaria de Controle Externo apontou a ocorrência dos seguintes indícios de irregularidade:

a) aceite de projeto executivo parcial, abrangendo 76,79% do objeto licitado, sem a equivalente redução do valor contratual;


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b) não cumprimento do prazo contratual para apresentação do projeto executivo (180

dias);

c) atrasos no cronograma de execução dos serviços.

5. Na Sessão de 14/9/2016 o plenário do Tribunal prolatou o seguinte Acórdão 2.356/2016 nos seguintes termos:

9.1. com base no art. 117, § 9º, da Lei 13.242/2015, c/c o art. 14, caput, da Resolução TCU 280/2016, e o art. 250, inciso V e parágrafo 6º, do Regimento Interno do Tribunal, promover a oitiva da empresa Faixa Sinalização Viária Ltda., na pessoa do seu representante legal, e do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit, na pessoa do Diretor-Geral, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem manifestações acerca dos indícios de irregularidade observados no Contrato TT-133/2014, executado em desacordo com o volume de serviços previstos no edital e no contrato, com indícios de “jogo de planilha” e de sobrepreço de R$ 9.517.830,00, caracterizados pelos seguintes fatos:

9.1.1. a Unidade Local do Dnit em Campo Mourão/PR informou que do total de 617,2 km de rodovias discriminadas no edital para receberem os serviços previstos apenas 474 km estão sob jurisdição do Dnit;

9.1.2. a empresa contratada apresentou proposta conforme o edital, mas posteriormente apresentou planilha de serviços sem considerar a redução do objeto do contrato, redistribuindo os valores de modo que o valor total permaneceu o mesmo, R$ 42.300. 00,00 (conforme documento “critério de pagamento por km”);

9.1.3. houve também inclusão de outros valores na planilha de serviços em

trechos inexistentes, não implantados, ainda em implantação ou que não estão sob jurisdição do Dnit:

9.1.3.1. os serviços do trecho delegado ao estado do Paraná, e concedido à iniciativa privada, da BR-369 do km 228,5 ao 249,8 (21,3 km), PNV 369BPR0725/0730/0735 – itens 2.1.15, 2.1.16, 2.1.17 2.2.15, 2.2.16, 2.2.17, 2.3.15, 2.3.16

e 2.3.17;

9.1.3.2. os serviços do trecho delegado ao Estado do Paraná, e concedido à

iniciativa privada, da BR-158 do km 401,3 ao 404,1 (2,8 km), PNV 158BPR0927, itens 2.1.3, 2.2.3 e 2.3.3;

9.1.3.3. os serviços do km 0 ao 2,5 da BR-487, parte do PNV 487BPR0070, em

virtude de estarem sob jurisdição do Estado do Mato Grosso do Sul, itens 2.1.23, 2.2.23 e 2.3.23;

9.1.3.4. os serviços do PNV 487BPR0075/0080/0090/0100/0130 (km 12 ao 106,4), itens 2.1.24 a 2.1.28, 2.2.24 a 2.2.28, 2.3.24 a 2.3.28, por se referirem a trechos ainda não implantados;

9.1.3.5. os serviços do PNV 487BPR0150/51/52 (km 125,1 a 145,2), itens 2.1.29, 2.1.30, 2.1.31, 2.2.29, 2.2.30, 2.2.31, 2.3.29, 2.3.30 e 2.3.31, pois são segmentos

ainda em implantação, sem prazo previsto de conclusão;

9.2. determinar à Secex-PR que:

9.2.1. nos ofícios a serem enviados em atendimento ao subitem 9.1 deste

acórdão, informar aos destinatários que os fatos podem resultar em bloqueio dos recursos orçamentários e financeiros para o Contrato TT-133/2014, bem como em decisão do

Tribunal, amparada no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, no sentido de fixar prazo para que se promova repactuação ou anulação do referido contrato.


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9.2.2. com base no art. 14, §3º, da Resolução TCU 280/2016, reclassifique o

achado III.1 do relatório de fiscalização para “IGP” no Sistema Fiscalis;

9.2.3. analise as respostas oferecidas às oitivas ora determinadas observando

o prazo previsto no art. 17 da Resolução TCU 280/2016;

9.2.4. identifique os responsáveis pela realização do RDC 335/2013-00 a partir de anteprojeto contendo a previsão de prestação de serviços em trechos rodoviários

inexistentes, em implantação ou que não estão sob a gestão do Dnit, bem como dos gestores que durante a fase de execução contratual não tomaram as providências cabíveis

para realizar o aditamento do contrato decorrente em virtude da redução do escopo dos serviços a serem prestados, submetendo oportunamente ao relator as propostas de audiência cabíveis;

9.2.5. examine se existe sobreposição entre os objetos contratados no âmbito do CREMA e do Programa BR-Legal nos trechos rodoviários fiscalizados, assim como em

outros lotes do edital RDC 335/2013-00, tendo em vista que as obras de recuperação do CREMA também podem incluir a execução de sinalização vertical e horizontal nos trechos recuperados, além de outros dispositivos de segurança viária, tal como de defensas

metálicas;

9.3. com fundamento no art. 7º da Resolução TCU 265/2014, dar ciência ao

Dnit/PR sobre a existência de atrasos injustificados, tanto em relação à apresentação de projetos pela empresa contratada quanto aos cronogramas de execução dos serviços, o que afronta os artigos 57, §§ 1º e 2º, 66, 78, incisos I a IV, 86 e 92 da lei 8.666/1993, de

aplicação obrigatória no âmbito do RDC, exigindo-se instauração de processo administrativo com vistas a apuração de responsabilidades e eventual aplicação das

sanções previstas na cláusula décima do Contrato TT-133/2014;

9.4. encaminhar cópia deste acórdão, assim como do relatório e voto que o fundamentam, aos seguintes destinatários:

9.4.1. Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária, para que na supervisão de outras fiscalizações do Programa BR-Legal observe se existem ocorrências

semelhantes às identificadas nos presentes autos, bem como se há sobreposição de trechos rodoviários licitados com contratos em andamento no âmbito do CREMA;

9.4.2. Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do

Congresso Nacional.

6. A Secex-PR expediu as comunicações que foram determinadas nos itens 9.1, 9.2.1 a 9.2.3

do acórdão (peças 28-31). As respostas das oitivas constam nas peças 60-61.

7. Em relação às demais providências determinadas, foi promovida a busca de documentos adicionais, em forma de diligência, para a identificação dos responsáveis pela realização do

RDC 335/2013-00 a partir de anteprojeto, item 9.2.4 do acórdão, e para verificação de eventuais sobreposições entre os objetos contratados no âmbito do CREMA e do Programa BR-Legal no estado

do Paraná, item 9.2.5 (peças 41 e 42).

8. Na instrução de 27/9/2016 foi também solicitada autorização para realização de inspeções adicionais para saneamento dos autos (peça 27), o que foi acatado pelo Exmo. Ministro Relator

(peça 38).

9. Outrossim, informo que o Edital RDC 335/2013-00 tratou da contratação de serviços em

seis lotes: três no estado da Paraíba e três no estado do Paraná. Isto ocorreu porque o Programa BR-Legal é totalmente conduzido pela Diretoria de Infraestrutura Rodoviária do Dnit – DIR. A execução das tarefas foi delegada à Coordenação Geral de Operações Rodoviárias – CGPERT, em Brasília,


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conforme consta na Portaria nº 912, publicada no Boletim Administrativo nº 23 do Dnit, de 2 a

6/6/2014.

I - RESPOSTAS DAS OITIVAS:

10. O fato principal em análise, conforme o acórdão, são os indícios de irregularidades

observados no Contrato TT-133/2014, executado em desacordo com o volume de serviços previstos no edital e no contrato, com indícios de “jogo de planilha” e de sobrepreço de R$ 9.517.830,00. Na

verdade há um erro no cálculo inicial: o valor correto é R$ 9.817.830,00.

11. De acordo com a instrução inicial (peça 21) o sobrepreço potencial tem origem na elaboração de um anteprojeto que não correspondia à realidade: o anteprojeto previa serviços em

617,2 km de determinadas rodovias mas, destas rodovias, havia apenas 474 km sob jurisdição do Dnit.

12. O edital de licitação RDC 335/2013-00 manteve os termos do anteprojeto e a empresa vencedora da licitação apresentou preço de R$ 42.300.000,00 (API maio/2012) para serviços em 617,2 km de rodovias, conforme o edital, mas realizará serviços em apenas em 474 km, ou 76,79% do

objeto licitado pelo mesmo valor total.

13. O projeto executivo que foi apresentado posteriormente à fase de licitação pela empresa,

conforme era previsto na contratação integrada adotada no RDC 335/2013-00, comprova tal fato: foi aprovado projeto apenas para os trechos sob jurisdição do Dnit que somam 474 km.

14. A planilha de serviços da empresa não considerou a redução do objeto do contrato,

redistribuindo os valores dos serviços de modo que o valor total do contrato permaneceu o mesmo: R$ 42.300.00,00 (conforme documento “critério de pagamento por km”, peças peça 11, p. 12-32, e peça

16 - cálculos). Houve também inclusão de outros valores na planilha de serviços em trechos inexistentes, não implantados, ainda em implantação ou que não estão sob jurisdição do Dnit.

15. Em resumo, após vencer a licitação em regime RDC a empresa elaborou projetos

distribuindo o valor total do contrato em serviços no trecho de 474 km, quando deveria ter utilizado neste trecho apenas 73,79% do valor total, ou R$ 32.782.170,00. Por isso existe um dano potencial de

R$ 9.817.830,00 que representa 23,21% do valor do Contrato TT-133/2014 em serviços que não serão executados em 143,2 km.

16. As respostas das oitivas promovidas pela Secex-PR constam nas peças 62, do

Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit, e 61, da empresa Faixa Sinalização Viária Ltda.

17. As duas respostas, além de procurar justificar os fatos ocorridos, tem um ponto em comum: a concordância de que há serviços que não deveriam constar nos contratos, mas não no total do valor questionado. A empresa Faixa Sinalização Viária Ltda reconhece R$ 5.551.661,85, enquanto

que o Dnit reconhece R$ 5.442.326,20.

I.1 - Faixa Sinalização Viária Ltda (peça 61):

18. O representante da empresa Faixa Sinalização Viária Ltda confirma que a proposta da empresa calcou-se em um objeto cuja extensão seria de 617,2 km. Todavia, posteriormente constatou-

se que a extensão seria de apenas 474 km.

19. Também é dito em vários momentos que realmente há inclusão de valores em trechos nos

quais não é possível realizar serviços, mas nada a mais será cobrado nem houve sobrepreço (peça 61,


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itens 11-13 e 15-18). Acrescenta que o suposto sobrepreço seria a parcela de serviços que não serão

realizados e, portanto, não cobrados.

20. Diante disso, o correto seria extrair da planilha os serviços nos referidos trechos e não realizar as operações matemáticas retirando um valor proporcional do contrato como feito pela

equipe de auditoria. Segundo seu levantamento se chegaria ao valor de R$ 5.551.661,85 (peça 61, p. 13-14), ou 13,13% do contrato, inferior ao apontado pela equipe de auditoria que foi de 23,21% do contrato.

21. A seu favor complementa que a lista de serviços considerados irregulares pela equipe de

auditoria, item 9.1.3 do acórdão, seria exaustiva e, portanto, não haveria “jogo de planilha” ou sobrepreço nos demais serviços nos outros trechos.

22. Acrescenta que o critério de pagamento por km (projeto executivo) foi distribuído corretamente - de acordo com a proposta apresentada - por toda a extensão prevista no edital de licitação (617,20 km). Posteriormente, quando da realização dos projetos básico e executivo,

constatou-se a redução da extensão do objeto do contrato para 474 km.

23. A questão da economia de escala deveria ser considerada no momento da retirada de

valores. A redução da extensão interfere no valor do contrato, mas não da maneira proporcional pela qual a auditoria técnica apontou, caracterizando-a como sobrepreço. Conceitualmente, o aumento de quantitativos produzidos gera economia de escala, ou seja, redução de custos unitários. Por isso, se a

licitação tivesse previsto o total de 474 km, o preço unitário dos serviços seria maior.

24. Insiste que não houve jogo de planilhas pelo fato de que não havia projeto básico que

pudesse ser manipulado. Na contratação integrada a própria empresa fez o projeto posteriormente. Para referendar o argumento traz um conceito básico do que seria o jogo de planilhas:

Como se sabe, o jogo de planilhas, também conhecido por jogo de preços, pressupõe projetos básicos eficientes ou a obtenção de informações privilegiadas pelo licitante vencedor do certame. A partir destas informações, o licitante manipula sua proposta de modo que sejam elevados os custos unitários de itens que terão aumento quantitativo, enquanto reduz o valor daqueles itens que terão diminuição quantitativa, mas que impactam decisivamente no valor global da proposta.

25. Quanto à culpabilidade pelo ocorrido, considera que o Dnit falhou. Para corroborar seu ponto de vista utiliza os levantamentos da equipe de auditoria que constaram no Acórdão 2.356/2016-

Plenário, item 9.3: “equívocos relacionadas à jurisdição das rodovias (item 9.1.3), concessão à iniciativa privada (itens 9.1.1 e 9.1.2) e atrasos na conclusão de obras de implantação de rodovias (itens 9.1.4 e 9.1.5), não são, por óbvio, imputáveis à Faixa Sinalização”.

26. Destaca que poderá haver a redução dos valores do contrato por meio de termo aditivo, mas entende que a redução deverá ser aquela apontada pela Faixa Sinalização na planilha anexa

(peça 61, p. 13-14), planilha que contempla justamente os itens que não serão executados em virtude das constatações feitas quando da elaboração do projeto executivo.

27. Ao final solicita:

a) que não seja recomendada a paralisação da transferência de recursos federais (IG-P) para a execução do Contrato TT - 133/2014;

b) no mérito, a declaração de regularidade da execução do Contrato TT - 133/2014, bem como o reconhecimento de inexistência de sobrepreço e jogo de planilha no caso em exame;

c) a concessão de prazo de 15 (quinze) dias ao final da instrução para que possa tomar ciência das manifestações dos Ilustres Órgãos Técnicos e apresentar os seus memoriais de


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julgamento, concretizando-se a garantia constitucional do exercício da ampla defesa e

contraditório.

I.2 - Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit

28. Para responder à oitiva promovida pelo TCU o Diretor Geral do Dnit expediu o Memorando Circular n° 143/20161DG/DNIT para manifestação das áreas técnicas: à Coordenação-

Geral de Operações Rodoviárias, que aprovou o relato do Coordenador de Engenharia de Trânsito (peça 62, p. 3-9), e o Superintendente Regional do Dnit no Estado do Paraná, que solicitou relatório

aos engenheiros das Unidades Locais do Dnit/PR em Campo Mourão/PR e Pato Branco/PR (peça 62, p. 10-15).

Superintendência Regional no Estado do Paraná - Unidades Locais do Dnit:

29. Os engenheiros das unidades locais do Dnit/PR em Pato Branco/PR e Campo Mourão/PR,

em nota técnica datada de 27/9/2016, inicialmente procuraram delimitar as responsabilidades pela execução do Programa BR-Legal. Informaram que a unidade gestora do contrato é a Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias — CGPERT, vinculada à Diretoria de Infraestrutura Rodoviária —

DIR/DNIT. Partiram da CGPERT a concepção do Programa BR-Legal e a elaboração do anteprojeto e orçamento referencial visando a contratação, por meio de RDC-i.

30. Os engenheiros mencionam que a responsabilidade pela gestão do contrato é demonstrada na ficha contratual que remeteram em anexo: Anexo 1 — Ficha contratual. Mas tal documento não consta entre o material fornecido pela Diretoria Geral do Dnit ao TCU.

31. No ano de 2012, na época da composição do anteprojeto do lote 70 do Programa BR-Legal, a participação da Superintendência Regional do Dnit no Paraná – SR/DNIT/PR, conforme

apuração dos fatos em diligência interna, foi no trabalho conjunto com a CGPERT para indicação dos trechos rodoviários que poderiam ser objeto das contratações propostas pelo Programa BR-Legal.

32. Em seguida são justificadas as inclusões feitas, no ano de 2012, dos trechos em questão no anteprojeto do Programa BR-Legal. As justificativas remetem aos itens do Acórdão 2.356/2016-

Plenário. Cabe a transcrição adiante:

Em atenção ao item 9.1.3.1 do Acórdão, na versão indicada, o PNV 2011 documentava a BR-369/PR, entre o km 228+500 ao km 249+800, ainda sem ser

consignada a sua concessão/convênio, se considerando rodovia federal sob jurisdição SR/DNIT/PR, o que levou a adotar a sua inclusão no programa de manutenção previsto

em março/2012. O segmento em questão somente foi caracterizado com consignação em Plano Nacional de Viação — PNV, na versão 2015 — de 30/03/2015, restando a inclusão do cód. PNV 369BPR0725/0730/0735, extensão 21,30 km, sob convênio n° 3/96, conforme

planilha anexa extraída dos PNV 2011 e 2015 (Anexo 2 — Demonstrativo PNV 2011 e PNV 2015— BR-369).

Em atenção ao item 9.1.3.2 do Acórdão, a BR-158/PR tem em sua interseção longa com a BR-277/PR, a zona urbana da cidade de Laranjeiras do Sul/PR, com um segmento coincidente de 2,80 km, em pista simples. Observamos haver um equívoco na

transposição para o escopo do edital, e na documentação de consolidação, posteriormente.

Em atenção ao item 9.1.3.3 do Acórdão, a versão PNV 2011, apresenta a BR-487/PR, cód. PNV 487BPR0070 — Div. MS/PR — Porto Camargo, do km 0+000 ao km 12+000, na extensão de 12,00 km, sendo alterada em 2013, com a definição de nova divisa


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na rodovia entre Mato Grosso do Sul e Paraná, sendo confirmada tal modificação no PNV

versão 2013, atualizado em 14/01/2014. Assim, com a modificação de 2,50 km, o segmento sob jurisdição da SR/DNIT/PR passou a ser do km 0+000 ao 9+500, conforme planilha

anexa extraída dos PNV 2011 e 2015 (Anexo 3 — Demonstrativo PNV 2011 e PNV 2015 — BR-487).

Em atenção ao item 9.1.3.4 do Acórdão, a BR-487/PR, do km 12+000 ao km

106+400, na versão PNV 2011, tinha em 2012, a previsão de conclusão dos serviços de terraplanagem, drenagem e pavimentação, e abertura ao tráfego com expectativas de

conclusão para início de 2015, levou a considerar naquele instante, a sua inclusão no programa de manutenção previsto com entrada em operação para maio/2014 — fase de projeto em 6 meses. No decorrer dos 4 anos seguintes —2013 a 2016, houveram

interrupções no processo licitatório e executivo, e por último, retirada de recursos orçamentários para a realização da obra, inviabilizando a sua conclusão e incorporação

ao tráfego e consequentemente manutenção da sinalização; na versão PNV 2015, atualizado em 30/03/2015, o segmento em questão passou a ser conhecido do km 9+500 ao km 105+800, cód PNV 487BPRO075/0080/0085/0090/0095/0100/0130.

Em atenção ao item 9.1.3.5 do Acórdão, a BR-487/PR, do km 125+100 ao km 145+200, que abrange 800 m do PNV487BPRO150, todo o PNV487BPRO151 e 100 m

do PNV487BPRO152 (20,100 km) cabe esclarecer que o trecho se encontra em grande parte concluído, estando pendente a passagem urbana pela cidade de Tuneiras do Oeste, a qual depende dos processos de desapropriação, em andamento. Uma vez concluído e

recebido pelo DNIT, este segmento poderá ser atendido pelo contrato TT 133/2014 nos serviços de conservação e manutenção e, futuramente, havendo necessidade, ter a

elaboração de projeto básico e executivo de sinalização visando melhorias em sinalização horizontal, vertical e dispositivos de segurança.

33. Desta forma, segundo os engenheiros, os segmentos em questão foram indicados em

trabalho conjunto da Superintendência SR/DNIT/PR e CGPERT, e inseridos pela Coordenação na malha contemplada pelo contrato TT-133/2014 em caráter preventivo, ou seja, sob a ótica do

planejamento julgou-se previdente e oportuno incluir estes segmentos.

34. Com a inclusão dos trechos em caráter preventivo houve a atenção de atendê-los pelo respectivo programa tão logo fossem as obras concluídas e/ou a dúvida sobre jurisdição pacificada.

Exemplo disso seria o segmento PNV 487BPR0150, do km 106+400 ao 125+100, que à época estava ainda em implantação, e hoje está concluído, tendo sido contemplado nos projetos básico e executivo

do contrato em exame.

35. É acrescentado que, uma vez definido pela CGPERT o conjunto de trechos rodoviários que comporiam o lote 70, a Coordenação deu curso ao processo licitatório, à contratação da empresa

vencedora e emissão da ordem de serviço para 02 de abril de 2014.

36. Na fase seguinte, os engenheiros da Superintendência Regional do Dnit no Estado do

Paraná reforçam os limites de suas responsabilidades e de sua atuação no Programa BR-Legal. Cabe a reprodução do texto:

Com manifestações agora pertinentes à fiscalização da execução contratual: dentro do papel desta Superintendência no presente contrato, qual seja de apoio na análise do projeto, conforme consta na Portaria DNIT nº 912, de 3 de junho de 2014, em

anexo (Anexo 4 — Portaria 912), e de fiscalização da execução do mesmo, os fiscais designados acompanharam os trabalhos da empresa executora nos trechos aptos na

ocasião para os levantamentos de projetos. Estes levantamentos resultaram em 474 km de rodovia aptos à execução, o que ficou evidente na apresentação tanto do Projeto Básico,


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em outubro de 2014, quanto do Projeto Executivo, em abril de 2015. O aceite dos projetos

básico e executivo deram-se pela CGPERT, conforme a referida Portaria DNIT nº 12, que delegou competência ao Coordenador Geral de Operações Rodoviárias/DIR/DNIT.

Ressalta-se que a contribuição dos fiscais desta Superintendência se deu em análises técnicas operacionais de especificidades locais, como índices de acidentes, polos geradores de tráfego, condições meteorológicas, futuras melhorias de geometria,

existência de escolas, interseções, áreas de preservação ambiental, locais turísticos e pontos críticos em geral; também atuou-se no desenho do cronograma físico das

intervenções, buscando, nos trechos em que havia necessidade, a conciliação com o cronograma das obras de restauração do Programa CREMA II. Não houve gerência sobre a definição de cronograma financeiro ou critérios de pagamento.

A análise dos demais aspectos referentes aos projetos básico e executivo, tais como conceitos, metodologia, especificações de material, durabilidade, cronograma

financeiro, critérios de pagamento, entre outros, é de responsabilidade da Coordenação Geral de Operações Rodoviárias. No ensejo da aceitação do projeto executivo, a CGPERT realiza verificações sobre conformidade da planilha de quantitativos e orçamento

apresentados com o projeto em questão. Avalia, inclusive, a compatibilidade de quantitativos de projeto com o anteprojeto por eles elaborado no processo licitatório.

Da mesma forma, no que tange a aditamentos contratuais, definição dos critérios de pagamento, bem como implantação da grade de medição no Sistema de Acompanhamento de Contratos — SIAC, estes são de competência e atribuição exclusiva

da unidade gestora do contrato, a CGPERT.

Vale ressaltar que as medições emitidas pela fiscalização são realizadas via

Sistema de Acompanhamento de Contratos — SIAC, que cabe à fiscalização o lançamento no sistema dos serviços efetivamente realizados e que cabe a gestora do contrato, no caso em tela a CGPERT, a prévia implantação dos critérios de pagamento (distribuição das

quantidades e valores dos serviços) no sistema.

37. Ao final os engenheiros do Dnit/PR ressaltam que a fiscalização de campo desde o início

do contrato preocupou-se em medir serviços efetivamente executados, conforme planilha implantada no SIAC pela CGPERT. Os pagamentos mensais de manutenção e dos projetos básico e executivo seguem critério de proporcionalidade entre a malha atendida e aquela contratada. Nestas medições

não consta qualquer medição de serviços fora da jurisdição do DNIT/PR.

Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias - Coordenador de Engenharia de Trânsito:

38. O Coordenador de Engenharia de Trânsito, com respaldo do Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias do Dnit, informa que tomou conhecimento da nota técnica da

Superintendência Regional do DNIT no Estado do Paraná — SR/DNIT/PR, de 27/9/2016. Inicialmente faz uma introdução com o histórico do programa BR-Legal que foi concebido em 2012.

39. O programa contemplaria contratos com vigência de cinco anos e deveria considerar os segmentos que estariam sujeitos a receber os serviços de sinalização durante esse período. Por isso alguns trechos que estavam classificados no PNV 2011 como EOP (Em Obras de Pavimentação),

EOD (Em Obras de Duplicação), IMP (Em implantação) e outros trechos que estariam sujeitos a receber serviços do BR-LEGAL durante o quinquênio do Programa foram considerados para

comporem os lotes.

40. É informado que posteriormente, ao longo do período de 2013 a 2016, alguns segmentos, extensões e/ou trechos rodoviários contemplados para receber os serviços do Programa BR-LEGAL


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foram objeto do Programa de Concessão de Rodovias Federais, de Convênios com Órgãos Estaduais

e Municipais, ou por motivos diversos não foram implementados ou concluídos, o que inviabilizaria a execução dos serviços contratados no âmbito do programa.

41. Em seguida o Coordenador de Engenharia de Trânsito registra as justificativas para os questionamentos promovidos nos itens 9.3.1 a 9.3.5 do Acórdão 2.356/2016-Plenário. Na verdade são transcritas as mesmas justificativas apresentadas na nota técnica da Superintendência Regional do

Dnit no Paraná (parágrafo 33 do presente relatório).

42. Adiante comunica que a Coordenação de Engenharia de Trânsito procedeu aos cálculos

de repactuação (peça 62, p. 16-17) e enviará oficio à empresa formalizando a necessidade de realizar replanilhamento do Projeto desconsiderando todos os trechos com impedimento. Ressalta que não foi constatada execução de quaisquer serviços em trechos com impedimentos, o que impossibilitaria a

ocorrência de dano ao Erário.

43. O Coordenador finaliza suas justificativas dizendo que:

Observa-se que a atuação desta Autarquia vem zelando pelo Erário pois age de forma preventiva ao suspender os trechos que apresentavam impedimentos e aprovar os projetos referentes tão somente a segmentos passíveis de execução dos serviços contratados.

Ademais, estão sendo tomadas as providências necessárias para afastar em definitivo a possibilidade de dano ao Erário.

II – ANÁLISE E CONCLUSÃO:

44. Inicialmente é importante destacar que o Programa BR-Legal abarcou serviços rotineiros de conservação e manutenção de rodovias que o Dnit já realizava antes de forma rotineira. A

centralização das licitações na sede do Dnit e a identificação dos serviços como um programa possibilitaram a licitação, em 2013, por meio do Regime Diferenciado de Contratação na modalidade de contratação integrada (RDC 335/2013-00).

45. Atualmente a licitação nessa modalidade de RDC não seria mais possível. As alterações promovidas em 2014 na Lei 12.462/2011 fecharam esta porta pelo fato de se tratar de serviços

rotineiros que não se enquadram nas premissas do art. 9º:

Art. 9o Nas licitações de obras e serviços de engenharia, no âmbito do RDC, poderá ser utilizada a contratação integrada, desde que técnica e economicamente justificada e cujo

objeto envolva, pelo menos, uma das seguintes condições: (Redação dada pela Lei nº 12.980, de 2014)

I - inovação tecnológica ou técnica; (Incluído pela Lei nº 12.980, de 2014)

II - possibilidade de execução com diferentes metodologias; ou (Incluído pela Lei nº 12.980, de 2014)

III - possibilidade de execução com tecnologias de domínio restrito no mercado. (Incluído pela Lei nº 2.980, de 2014)

46. No presente processo estão sendo questionados dois achados: previsão de serviços em rodovias inexistentes, caracterizada pelo documento “critérios de pagamento”, e indícios de jogo de planilha no momento de elaboração do projeto executivo pela empresa.

47. O objeto do Contrato TT-133/14, no valor de R$ 42.300.000,00, é a execução das obras de sinalização viária de trechos de rodovias federais no estado do Paraná no âmbito do Programa

Nacional de Segurança e Sinalização Rodoviária (BR-Legal). O contrato previa serviços em 617,2 km

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Lei/L12980.htm#art1








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de rodovias previamente identificadas. Ocorre que parte das rodovias não estão aptas a receber os

serviços, seja pelo fato de ainda não terem sido implantadas, estarem em implantação ou que não estrarem sob jurisdição do Dnit. A equipe de auditoria identificou apenas 474 km de rodovias que

poderiam receber os serviços.

48. A licitação se deu pelo Regime Diferenciado de Contratação, na modalidade de contratação integrada: a partir de um anteprojeto os interessados devem propor um valor global para

o objeto e posteriormente o detentor do contrato detalha o projeto. Por isso a equipe de auditoria entendeu que deveria haver uma redução de valor no contrato proporcional à diferença de

quilometragem identificada, ou seja, deveria se pagar apenas pelos 474 km e não 617,2 km. Esta diferença representou 23,21%, ou R$ 9.817.830,00.

49. Nas respostas das oitivas os representantes do Dnit e da empresa Faixa Sinalização

informam que os pagamentos são feitos por serviços realizados e por isso não haveria risco de pagamento dos valores questionados. No entanto, concordam que devem ser retirados do contrato os

valores que correspondem a rodovias ainda não implantadas e que não estão sob jurisdição do Dnit. Ambos apresentaram nova planilha, mas os valores divergem: o Dnit propõe retirar R$ 5.442.326,20 (peça 62, p. 16-17), enquanto que a empresa propõe R$ 5.551.661,83 (peça 61, p. 13-14). Uma

planilha comparativa foi anexada ao processo (peça 63).

50. Tanto o Dnit quanto a empresa incluíram um trecho que está sendo questionado pela

equipe de auditoria: 20,1 km da BR-487. Trata-se de obra que está praticamente concluída e que receberá os serviços a partir de janeiro de 2017. Portanto, ambos propõem serviços em 494,1 km, ou 80,06% do contrato (não em 474 km conforme o levantamento auditoria). Neste ponto deve-se

concordar com o entendimento apresentado.

51. Nas planilhas existe uma divergência no valor final entre as duas propostas de ajuste. Um

dos motivos é fato do Dnit ter feito um estudo mais detalhado e retirado valores parciais de trechos do Sistema Nacional Viário – SNV- nos quais também não haverá execução de serviços (vide comparativo nos itens 1.1 a 6.3.15 da peça 66). Nestes serviços de sinalização o Dnit propõe retirar

R$ 5.317.326,20, enquanto que a empresa propõe R$ 5.155.610,57. Entende-se que o levantamento dos técnicos do Dnit deve prevalecer.

52. Por outro lado, a empresa propõe uma retirada maior nos serviços de manutenção e conservação mensal durante o período de cinco anos (vide comparativo no item 7.1 da peça 66). Não há detalhamento da origem do valor obtido pelo Dnit, R$ 123.959,77, apenas menciona-se a retirada

de 6,24% do valor (peça 62, p. 14).

53. Na planilha apresentada pela empresa foi retirado R$ 396.051,26, ou 21,26% do valor

inicialmente previsto de R$ 1.862.575,03 para 617,2 km (peça 61, p 17). Na explicação consta que foi considerada a manutenção no trecho de 474 km, já existente, desde o início do contrato, e o trecho de 20,1 km somente a partir de janeiro de 2017 quando estará apto a receber os serviços. Por isso, este

valor deverá ser considerado por ser o entendimento correto.

54. Portanto, em relação aos valores de serviços em trechos inexistentes ou fora da jurisdição

do Dnit, devem ser aceitos os estudos do Dnit para os itens itens 1.1 a 6.3.15, R$ 5.317.326,20, e os estudos da empresa para o item 7.1, R$ 396.051,26. O valor a ser retirado do contrato soma R$ 5.713.377,46.

55. Tendo em vista que já foram realizadas as oitivas e que ainda não há aditivo firmado, faz-se necessária medida cautelar para a retenção do valor de R$ 5.713.377,46. Os pressupostos estão

presentes: a inexistência confirmada de parte do objeto descrito no contrato caracteriza o indício do

bom direito, primeiro dos requisitos para adoção da providência cautelar, e o perigo na demora também está presente pelo fato de que ainda não há aditivo firmado.


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56. Não se vislumbra aqui a necessidade de paralisação do contrato, pois os serviços

realizados estão sendo medidos corretamente. Portanto, não há o perito da demora reverso. O que se pretende, preventivamente, é a retirada do contrato de itens que representam serviços que certamente

não são cabíveis.

57. O outro ponto em questão seria os indícios de “jogo de planilhas”, ou seja, os serviços não foram distribuídos proporcionalmente nos 617,2 km de rodovias.

58. Sobre esse assunto o representante da empresa foi mais incisivo. Afirmou que critério de pagamento por km (projeto executivo) foi distribuído corretamente - de acordo com a proposta

apresentada - por toda a extensão prevista no edital de licitação (617,20 km). Posteriormente, quando da realização dos projetos básico e executivo, constatou-se a redução da extensão do objeto do contrato para 474 km. Ou seja, os valores alocados nos 474 km existentes estariam corretos.

59. Acrescenta que a questão da economia de escala deveria ser considerada no momento da retirada de valores. A redução da extensão interfere no valor do contrato, mas não da maneira

proporcional pela qual a auditoria técnica apontou, caracterizando-a como sobrepreço. Conceitualmente, o aumento de quantitativos produzidos gera economia de escala, ou seja, redução de custos unitários. Por isso, se a licitação tivesse previsto o total de 474 km, o preço unitário dos

serviços seria maior.

60. Insiste que não houve jogo de planilhas pelo fato de que não havia projeto básico que

pudesse ser manipulado, pois a própria empresa fez o projeto posteriormente. Também afirma que a redução no preço não poderia ser proporcional aos trechos faltantes como pretende a equipe de auditoria, tendo em vista a economia de escala: apresentou um preço para 617,2 km mas

posteriormente viu-se que seriam apenas 474 km.

61. Sobre os argumentos pode-se inferir que a questão da economia de escala existe, mas

neste caso o efeito seria mínimo, tendo em vista que os serviços são distribuídos ao longo de cinco anos.

62. O argumento de que os serviços alocados nos trechos que somam 474 km seriam os

realmente necessários parece mais consistente. Seriam rodovias mais antigas e necessitando de sinalização.

63. O próprio valor que estava sendo questionado pela equipe de auditoria também foi modificado após as justificativas apresentadas. Inicialmente seriam 76,21% (474 km de 617,2 km) do contrato de R$ 42.000.000,00, ou seja, 23,21%, R$ 9.817.830,00, não seriam executados. Após a

análise foi aceito que um trecho novo de 20,1 km pode ser mantido no contrato, o que muda a proporção: (494,1/617,2) x 100%= 80,06%. Conclui-se que 19,94% seria o percentual de trechos

faltantes, sem possibilidade de obras.

64. O novo percentual de 19,94% representa R$ 8.434.620,00. Este seria o valor a questionar, mas descontando o valor de R$ 5.713.377,46 já parcialmente aceito pelo Dnit e pela empresa, chega-

se a um saldo de R$ 2.721.242,54 que poderia ser atribuído a jogo de planilha. Trata-se de 6,4% do valor total do contrato.

65. Neste contexto a análise de eventual jogo de planilha fica prejudicada, tendo em vista que as rodovias são diferentes, têm tempos de vida diferentes e o prazo longo do contrato, cinco anos, diminui o grau de previsibilidade dos serviços. Por isso deve-se aceitar as justificativas apresentadas.

Responsabilização:

66. Quanto à responsabilização pela aprovação dos projetos em rodovias inexistentes, há várias considerações. Os contratos do programa BR-Legal substituiram os contratos de manutenção e


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conservação que eram licitados e gerenciados pelas superintendências estaduais do Dnit. Eram

contratos com prazo de cinco anos de vigência baseados em levantamentos de necessidades feitos pelos engenheiros das unidades locais do Dnit.

67. O programa BR-Legal foi concebido pelo Dnit para ser totalmente conduzido pela Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias - CGPERT, vinculada à Diretoria de Infraestrutura Rodoviária do Dnit – DIR. O nível decisório das superintendências estaduais foi retirado nas fases de

divisão dos lotes, da aprovação dos projetos e na licitação. As superintendências estaduais deveriam auxiliar a CGPERT, conforme constou na Portaria nº 912, do Diretor-Geral do Dnit, publicada no

Boletim Administrativo nº 23, de 2 a 6/6/2014 (peça 19, p. 6):

PORTARIA N° 912 - O DIRETOR-GERAL DO DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES, no uso das atribuições que lhe

conferem o art. 21, II e § 1º do Decreto n° 5.765/2006 e no art. 124, III, do Regimento Interno do DNIT, aprovado pela Resolução n° 10, de 31 de Janeiro de 2007, publicado no

D.O.U de 26/2/2007, tendo em vista o constante no processo nº 50600.017142/2013-48, e,

CONSIDERANDO que o Programa BR-LEGAL e o Programa Nacional de

Pesagem foram elaborados pela Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias -

CGPERT, da Diretoria de Infraestrutura Rodoviária - DIR, resolve:

Art. 1° REVOGAR a Portaria nº 460/DPP, de 14 de maio de 2013, publicada

no Boletim Administrativo n° 020, de 13 a 17/05/2013.

Art. 2° DELEGAR COMPETÊNCIA e as responsabilidades decorrentes ao

Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias/DIR/DNIT para analisar e aceitar os

Projetos Básicos e Executivos no âmbito do Programa BR-LEGAL e do Programa

Nacional de Pesagem, em todas as modalidades de licitação.

Parágrafo Único: Para efetivação do que trata o Caput, a CGPERT deverá contar com o apoio das Superintendências Regionais do DNIT nos Estados e no Distrito

Federal, quando couber.

Art. 3° CONVALIDAR Estão convalidadas as aceitações dos Projetos Básicos e Executivos no âmbito do Programa BR-LEGAL adimplidas até a data da aprovação

desta Delegação de Competência pela Diretoria Colegiada, conforme ANEXO I desta Portaria.

Art. 4° Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação. (grifo nosso)

68. Por esse motivo os engenheiros das unidades locais do Dnit/PR em Pato Branco/PR e Campo Mourão/PR, em nota técnica datada de 27/9/2016, inicialmente procuraram delimitar as

responsabilidades pela execução do Programa BR-Legal. Informaram que a unidade gestora do contrato é a Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias — CGPERT, vinculada à Diretoria de Infraestrutura Rodoviária — DIR/DNIT. Partiram da CGPERT a concepção do Programa BR-Legal e

a elaboração do anteprojeto e orçamento referencial visando a contratação, por meio de RDC-i (peça 62, p. 10-15, e itens 29 a 37 da presente instrução).

69. Os engenheiros também registraram que a responsabilidade pela gestão do contrato é da CGPERT, o que seria demonstrado na ficha contratual que remeteram em anexo. Os anexos da nota técnica aparentemente foram remetidos à CGPERT, mas não foram repassados ao TCU.

70. Depois foram justificadas as inclusões feitas, no ano de 2012, dos trechos em questão no anteprojeto do Programa BR-Legal. Desta forma, segundo os engenheiros, os segmentos em questão

foram indicados em trabalho conjunto da Superintendência SR/DNIT/PR e CGPERT, e inseridos pela Coordenação na malha contemplada pelo Contrato TT-133/2014 em caráter preventivo, ou seja, sob a ótica do planejamento julgou-se previdente e oportuno incluir estes segmentos. Isto ocorreu em 2012.


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71. Com a inclusão dos trechos em caráter preventivo houve a atenção de atendê-los pelo

respectivo programa tão logo fossem as obras concluídas e/ou a dúvida sobre jurisdição pacificada. Exemplo disso seria o segmento PNV 487BPR0150, do km 106+400 ao 125+100, que à época estava

ainda em implantação, e hoje está concluído, tendo sido contemplado nos projetos básico e executivo do contrato em exame.

72. Uma vez definido pela CGPERT o conjunto de trechos rodoviários que comporiam o

lote 70, a Coordenação deu curso ao processo licitatório, à contratação da empresa vencedora e emissão da ordem de serviço para 2/4/2014.

73. Os engenheiros complementam as informações ressaltando que a fiscalização de campo desde o início do contrato preocupou-se em medir serviços efetivamente executados, conforme planilha implantada no SIAC pela CGPERT. Os pagamentos mensais de manutenção e dos projetos

básico e executivo seguem critério de proporcionalidade entre a malha atendida e aquela contratada. Nestas medições não consta qualquer medição de serviços fora da jurisdição do DNIT/PR.

74. As medições realizadas de forma proporcional já foram atestadas pela equipe de auditoria no relatório inicial. Para todas as medições foi feito um corte pagando-se apenas 76,8% (peça 21, p. 8, itens 27 e 28). Portanto, houve uma ação preventiva.

75. Quanto às justificativas da CGPERT, não há explicação acerca das responsabilidades. Apenas faz-se uma nota final indicando que a autarquia age com zelo e que está tomando

providências para afastar em definitivo a possibilidade de dano ao Erário.

76. Diante das justificativas apresentadas e consoante à Portaria nº 912, do Diretor-Geral do Dnit, publicada no Boletim Administrativo nº 23, de 2 a 6/6/2014, a responsabilidade pela aprovação

dos projetos básico e executivo é da Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias — CGPERT. De fato, todos os projetos básicos foram “aceitos” explicitamente por aquela coordenação.

77. No caso do Contrato TT-133 o aceite definitivo foi dado pela Substituta da Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias — CGPERT, Sra. Cassia Bretas Pinto Coelho (peça 63, p. 32-33): o projeto básico em 31/10/2014 (peça 7, p. 13 e 27) e o projeto executivo em 30/4/2015 (peça 8, p. 10 e

21). Portanto, a Sra. Cassia Bretas Pinto Coelho deve ser ouvida em audiência.

Outras considerações:

78. Por último, é preciso tecer comentários adicionais sobre a determinação do item 9.4.1 do Acórdão 2.356/2016-Plenário: observar se existem ocorrências semelhantes às identificadas nos

presentes autos, bem como se há sobreposição de trechos rodoviários licitados com contratos em andamento no âmbito do CREMA. São dois assuntos.

79. A confirmação dos fatos apurados e a concordância imediata do Dnit para alterar o Contrato TT-133 indicam a possibilidade de determinar ao Dnit que reavalie todos os contratos firmados no âmbito do Programa BR-Legal.

80. No caso de sobreposição com obras do CREMA ainda não há elementos para avaliação conclusiva. Para esta finalidade foi expedido ofício de diligência à Superintendência Regional do Dnit

no Paraná (peça 42). Considerando o disposto no item 9.16.4.1 do AC 448/2013-P, o presente processo encontra-se sujeito ao prazo estipulado no §9º do art. 117 da Lei 13.242/2015 (LDO/2016). Por isso, a análise dos documentos da resposta da diligência será feita oportunamente.

III - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO:


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81. Diante do exposto, proponho:

81.1 adotar medida cautelar, sem prévia oitiva, com fulcro no art. 276 do Regimento Interno, no sentido de determinar ao que o Departamento Nacional de Infraestrutura Terrestre - Dnit retenha

o valor de R$ 5.713.377,46 (aPI maio/2012) do saldo contratual do Contrato TT-133/2014, firmado com a empresa Faixa Sinalização Viária Ltda., até que seja assinado termo aditivo para adequação dos valores;

81.2. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura Terrestre – Dnit, com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno, que reavalie, no prazo de 60 dias, todos os contratos

firmados no âmbito do Programa BR-Legal no sentido de identificar, e eventualmente suprimir, valores de serviços em trechos de rodovias federais não implantadas, em construção ou que não estejam sob a jurisdição do Dnit;

81.3 audiência da Sra. Cassia Bretas Pinto Coelho, CPF 039.709.126-52, Coordenadora-Geral de Operações Rodoviárias – Substituta, com fulcro nos art. 250, IV, do Regimento Interno, para que,

no prazo de 15 dias, apresente razões de justificativas para as seguintes ocorrências verificadas na execução do Contrato TT-133/2014, firmado com a empresa Faixa Sinalização Viária Ltda:

- aceite dos projetos básico, em 30/10/2014, e executivo, em 30/4/2015, com a inclusão de

serviços, no valor de R$ 5.713.377,46 (aPI maio/2012), em trechos de rodovias inexistentes, não implantados, ainda em implantação ou que não estão sob jurisdição do Dnit:

a) os serviços do trecho delegado ao estado do Paraná, e concedido à iniciativa privada, da BR-369 do km 228,5 ao 249,8 (21,3 km), PNV 369BPR0725/0730/0735 – itens 2.1.15, 2.1.16, 2.1.17 2.2.15, 2.2.16, 2.2.17, 2.3.15, 2.3.16 e 2.3.17;

b) os serviços do trecho delegado ao Estado do Paraná, e concedido à iniciativa privada, da BR-158 do km 401,3 ao 404,1 (2,8 km), PNV 158BPR0927, itens 2.1.3, 2.2.3 e 2.3.3;

c) os serviços do km 0 ao 2,5 da BR-487, parte do PNV 487BPR0070, em virtude de estarem sob jurisdição do Estado do Mato Grosso do Sul, itens 2.1.23, 2.2.23 e 2.3.23;

d) os serviços do PNV 487BPR0075/0080/0090/0100/0130 (km 12 ao 106,4), itens 2.1.24 a

2.1.28, 2.2.24 a 2.2.28, 2.3.24 a 2.3.28, por se referirem a trechos ainda não implantados;

e) os serviços do PNV 487BPR0150/51/52 (km 125,1 a 145,2), itens 2.1.29, 2.1.30, 2.1.31,

2.2.29, 2.2.30, 2.2.31, 2.3.29, 2.3.30 e 2.3.31, pois são segmentos ainda em implantação, sem prazo previsto de conclusão;

81.4. comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do

Congresso Nacional que os indícios de irregularidades graves do tipo IG-P, apontados no Contrato TT-133/2014, relativos aos serviços em rodovias federais no Lote 70 do Programa BR-Legal, não

mais se enquadram no inciso IV do § 1o do art. 112 da Lei 13.080/2015 (LDO 2015), tendo sua classificação sido alterada para IG-R (inciso V do art. 112, § 1º, da Lei 13.080/2015 (LDO 2015)), em razão de retenção de parte do valor do contrato”.

É o Relatório.


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VOTO

Cuidam os autos de Relatório de Auditoria realizada no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit com o objetivo de verificar a execução das obras de manutenção de trechos rodoviários abrangidos pelo Programa Nacional de Segurança e Sinalização Rodoviária

(BR-Legal), desenvolvido para melhorar a segurança das rodovias federais sob jurisdição do Dnit.

2. Nesta etapa processual, são examinadas as manifestações apresentadas em resposta ao

Acórdão 2.356/2016-Plenário, que apreciou a referida fiscalização.

3. O objeto auditado foi o Contrato TT-133/2014, celebrado entre o Dnit e a empresa Faixa Sinalização Viária Ltda., referente ao Lote 70 do Edital RDC 335/2013-00, que contempla trechos das

rodovias BR-158, BR-272, BR-369, BR-373 e BR-487, no estado do Paraná, com 617,20 km de extensão total. O valor total do aludido ajuste, executado no regime de contratação integrada instituído

pela Lei 12.462/2011, é de R$ 42.300.000,00, com data-base em maio/2012.

4. O principal ponto tratado nos autos é o fato de que o Edital RDC 335/2013-00 incluiu trechos rodoviários no objeto da licitação que não estavam sob a jurisdição do Dnit, e sim do DER-PR

ou da Agesul/MS, bem como trechos concedidos à iniciativa privada. Também foi observada a previsão no escopo dos serviços contratados de segmentos rodoviários ainda não pavimentados ou sequer implantados. Assim, a equipe de auditoria concluiu haver indícios de “jogo de planilha”, tendo

em vista que a contratada apresentou proposta para executar os serviços em 617,2 km de rodovias, nos termos do edital, mas realizaria efetivamente serviços apenas em 474 km, ou seja, em 76,79% do

objeto licitado, sem que houvesse a correspondente redução no valor total do ajuste.

5. Em caráter preliminar, esta Corte de Contas anuiu ao entendimento da equipe de auditoria no sentido de que deveria haver redução proporcional do valor contratado para R$ 32.782.170,00, visto

que não seriam executados serviços em 143,2 km (trechos inexistentes ou que não estão sob a responsabilidade do Dnit).

6. Outrossim, ponderando que o caso em apreciação se enquadraria na disposição do art. 117, §1º, inciso IV, da Lei 13.242/2015 (LDO/2016), foi determinada a reclassificação do achado III.1 do relatório de fiscalização para “p.IGP” no Sistema Fiscalis, bem como a abertura de prazo para

manifestação preliminar do Dnit e da empresa contratada para que se manifestassem sobre o indício de irregularidade.

7. Tendo em vista o princípio da racionalidade administrativa e da concentração dos atos processuais, foi facultado, no prazo de 15 (quinze) dias, a manifestação do Dnit e da empresa contratada, Faixa Sinalização Viária Ltda., acerca dos fatos expostos no relatório de fiscalização,

alertando-os de que o Tribunal poderia, com base no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, fixar prazo para repactuação ou anulação do Contrato TT-133/2014, bem como de que poderia haver a

inclusão da obra no quadro de bloqueio da Lei Orçamentária Anual.

8. Tanto o Dnit quanto a empresa Faixa Sinalização Viária Ltda. apresentaram suas manifestações, as quais foram tempestivamente analisadas pela unidade técnica.

II

9. Passo agora a me manifestar sobre as respostas às oitivas apresentadas pelo Dnit e pela

Faixa Sinalização Viária Ltda., bem como sobre as propostas de encaminhamento formuladas pela unidade instrutiva.

10. A empresa Faixa registrou que apresentou sua proposta com base na extensão

originalmente licitada, de 617,20 km, e que o suposto sobrepreço não deveria se basear em singela proporcionalização entre o valor contratado e a extensão dos trechos rodoviários em que os serviços

seriam efetivamente executados. No entender da empresa, o correto seria extrair de sua planilha de


2

serviços os referidos trechos. Valendo-se desse critério, chegar-se-ia no valor a ser reduzido de R$ 5.551.661,85 no aludido ajuste.

11. Frisa a empresa que não recebeu e não receberá qualquer quantia referente à extensão de rodovias em que não executará os serviços. Tampouco distribuiu o valor inicial do contrato nos 474 km que possivelmente serão executados.

12. As manifestações do Dnit e da empresa Faixa Sinalização informaram que os pagamentos são feitos por serviços realizados e que por tal motivo não haveria risco de pagamento dos valores

questionados. Além disso, ambos os manifestantes concordaram que deveriam ser expurgados do contrato os valores correspondentes aos segmentos rodoviários ainda não implantadas ou fora da jurisdição do Dnit. Porém, os valores apresentados pelas partes divergiram, na medida em que o Dnit

propôs retirar R$ 5.442.326,20, enquanto a empresa se manifestou pela redução no montante de R$ 5.551.661,83.

13. A Secex-PR fez um minucioso confronto entre as planilhas apresentadas por ambos os manifestantes (peça 63), cujas conclusões foram reproduzidas na íntegra pelo relatório que fundamenta esta deliberação. Em síntese, a unidade técnica concluiu, em pareceres uníssonos, pela necessidade de

redução do valor contratual em R$ 5.713.377,46, motivo pelo qual formulou proposta de adoção de medida cautelar, sem prévia oitiva, de determinar ao Dnit a retenção de tal montante no saldo contratual, até que seja formalizado termo aditivo ao Contrato TT-133/2014.

14. Por outro lado, entendeu a unidade técnica que o achado de auditoria poderia ser reclassificado para “IG-R” (irregularidade grave com recomendação de retenção parcial de valores),

comunicando-se tal fato à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional.

15. Acompanho o posicionamento da unidade técnica no que tange ao quantum necessário

para redução do valor contratual, mas dissinto pontualmente da Secex-PR sobre a necessidade da medida cautelar proposta, pois considero que o presente processo se encontra em plenas condições

para imediato julgamento definitivo de mérito, prescindindo da adoção da medida liminar proposta, já que as partes já contaram com o prazo regimental de 15 dias para o exercício do direito do contraditório e da ampla defesa e, aparentemente, concordaram com a necessidade de reduzir o valor

do contrato, divergindo apenas quanto ao valor justo.

16. Assim, cabe fixar prazo, com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal,

c/c o art. 45 da Lei 8.443/1992, para que o Dnit adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, formalizando termo de aditamento ao Contrato TT-133/2014 com vistas a reduzir o valor contratado em, no mínimo, R$ 5.713.377,46 (data-base em maio/2012), devido à redução das

quantidades de serviços previstos, encaminhando documentação comprobatória ao Tribunal de Contas da União. Deve a unidade técnica monitorar a referida deliberação nestes autos.

17. Também divirjo da proposta de reclassificação do achado de auditoria para “IG-R”, pois nos termos do art. 18, §2º, da Resolução TCU 280/2016, tal classificação depende de expressa autorização do contratado para retenção de valores a serem pagos ou da apresentação de garantias

suficientes para prevenir o possível dano ao erário, até a decisão de mérito sobre o indício relatado. Como se propõe a resolução do mérito do processo nesta oportunidade, não cabe mais o

enquadramento do achado de auditoria como “IG-R”.

18. Diante da confirmação do sobrepreço, no valor global de R$ 5.713.377,46, deve ser mantida a classificação desse achado como irregularidade grave com recomendação de paralisação

(IG-P), nos termos do inciso IV, do §1°, do art. 117 da Lei 13.242/2015 (LDO 2016), e a consequente comunicação ao Congresso Nacional do fato, informando-lhe que a medida corretiva cabível seria a

celebração do termo de aditamento contratual reduzindo o valor do ajuste em tal montante.


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19. Insta salientar que o enquadramento como IG-P poderá ser revisto a qualquer momento, mediante ulterior decisão monocrática ou colegiada do Tribunal de Contas da União, em face de novos

elementos de fato ou de direito apresentados pelos interessados, nos termos previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias vigente.

III

20. No que concerne ao exame subjetivo da irregularidade, consignei no voto condutor do Acórdão 2.356/2016-Plenário que, haja vista a aparente gravidade do indício de irregularidade em

exame, a unidade técnica deveria identificar os responsáveis pela realização de licitação a partir de anteprojeto contendo a prestação de serviços em trechos rodoviários inexistentes ou que não estavam sob a gestão do Dnit. Ponderei que também caberia identificar os responsáveis que durante a fase de

execução contratual se omitiram de adotar as providências cabíveis para realizar o aditamento do contrato em virtude da redução do escopo dos serviços a serem prestados.

21. Nesse aspecto, a última instrução do feito pela Secex-PR evidenciou que a responsabilidade pela elaboração do anteprojeto e do orçamento referencial da contratação coube à Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias (CGPERT), vinculada à Diretoria de Infraestrutura

Rodoviária do Dnit. A Coordenadora substituta da CGPERT também foi quem deu o aceite nos projetos básico e executivos elaborados pela empresa contratada. Dessa forma, a unidade técnica propôs a realização de audiência da gestora, responsável pela aceitação dos projetos básico e

executivo.

22. A manifestação do Dnit encaminhou memorando da CGPERT contendo um breve

histórico BR-Legal e informando que o Programa contemplaria contratos com vigência de cinco anos e deveria considerar os segmentos que estariam sujeitos a receber os serviços de sinalização durante esse período. Por isso, foram considerados para comporem os lotes licitados alguns trechos que estavam em

implantação ou um estágio de pavimentação ou duplicação, os quais poderiam estar aptos a receber serviços durante o prazo de execução contratual.

23. Foi informado ainda que, posteriormente, ao longo do período de 2013 a 2016, alguns segmentos, extensões e/ou trechos rodoviários contemplados para receber os serviços BR-Legal foram objeto do Programa de Concessão de Rodovias Federais, de convênios com órgãos estaduais e

municipais, ou, por motivos diversos, não foram implementados ou concluídos, o que inviabilizou a execução dos serviços contratados no âmbito do programa.

24. Entendo que tais fatos supervenientes atenuam em algum grau a conduta dos responsáveis, mas não elidem o fato de inexistir termo de aditamento formalizando a redução no escopo dos serviços contratados. Persiste, a meu ver, omissão na adoção das medidas cabíveis para suprimir os serviços

desnecessários do contrato.

25. A Lei do RDC, em seu art. 9º, §4º, inciso II, prevê a celebração de aditamentos contratuais

nas contratações integradas “por necessidade de alteração do projeto ou das especificações para melhor adequação técnica aos objetivos da contratação”. Tal dispositivo deve ser interpretado em conjunto com o art. 39 da mesma lei, que prevê a aplicação das normas da Lei 8.666/1993 aos contratos

administrativos celebrados com base no RDC.

26. O caso em exame é nitidamente uma alteração quantitativa do objeto, pois o reduziu em

dimensão, cabendo a alteração unilateral do contrato, nos termos do art. 65, inciso I, alínea “b”, da Lei 8.666/1993. Trata-se, portanto, de prerrogativa conferida à Administração em relação aos contratos administrativos, fundamentados, dentre outros princípios, na supremacia do interesse público sobre

privado e na indisponibilidade desse interesse. Portanto, não pode o órgão contratante, na tutela do interesse público, deixar de realizar a necessária supressão de serviços no ajuste em análise.

27. O Coordenador da CGPERT também aduziu que o Dnit está agindo de forma preventiva, suspendendo os trechos que apresentam impedimentos e aprovando os projetos referentes tão somente


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a segmentos passíveis de execução dos serviços contratados. Ademais, estariam sendo tomadas as providências necessárias para afastar em definitivo a possibilidade de dano ao Erário.

28. Considerando tal manifestação, opto por dispensar a realização da audiência determinada pelo subitem 9.2.4 do Acórdão 2.356/2016-Plenário, pois julgo mais relevante que o Tribunal prossiga com a análise objetiva da matéria. Portanto, acolho a proposta de determinar ao Dnit, com fulcro no

art. 250, inciso II, do Regimento Interno, que reavalie, no prazo de 60 dias, todos os contratos firmados no âmbito do Programa BR-Legal no sentido de identificar, e eventualmente suprimir, mediante

formalização de termos aditivos, valores de serviços em trechos de rodovias federais não implantadas, em construção ou que não estejam sob a jurisdição da Autarquia.

29. Autorizo a Secex-PR, valendo-se do auxílio da SeinfraRod, a monitorar a presente

deliberação em processo apartado, caso julgue necessário.

30. Por fim, resta pendente de análise a suposta sobreposição entre os objetos contratados no

âmbito do CREMA e do Programa BR-Legal nos trechos rodoviários fiscalizados, assim como em outros lotes do edital RDC 335/2013-00, tendo em vista que as obras de recuperação do CREMA também podem incluir a execução de sinalização vertical e horizontal nos trechos recuperados, além

de outros dispositivos de segurança viária, tal como de defensas metálicas.

31. Tal questão foi objeto de determinação específica no subitem 9.2.5 e 9.4.1 do Acórdão 2.356/2016-Plenário e aguarda ainda manifestação do Dnit. Conforme registrado na instrução da

Secex-PR, a matéria será examinada tão logo o órgão auditado apresente resposta à diligência.

IV

32. Foi protocolado pedido da empresa Faixa Sinalização Viária Ltda. solicitando a retirada de pauta do processo para que possa ter acesso integral aos autos e elaborar memoriais, caso julgue pertinente (peça 77). Alega a empresa que requisitou pedido de cópia da instrução da unidade técnica,

mas que estas só seriam disponibilizadas na data de hoje.

33. Não acolho tal solicitação, pois a LDO em vigor impõe prazos legais ao TCU para

apreciação de processos em que se verifiquem irregularidades graves com recomendação de paralisação. Ademais, a instrução da unidade técnica foi concluída no dia 25/10/2016, havendo oportunidade para que a advogada constituída da empresa requisitasse cópias dos autos em tempo

hábil, mas o fez apenas no dia 8/11/2016, na véspera desta sessão. De qualquer forma, minha assessoria encaminhou ainda ontem as cópias requisitadas pela causídica.

Ante todo o exposto, VOTO por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 9 de novembro de 2016.

BENJAMIN ZYMLER Relator


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ACÓRDÃO Nº tagNumAcordao – TCU – tagColegiado

1. Processo nº TC 013.068/2016-4.

2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria 3. Interessados/Responsáveis:

3.1. Interessados: Congresso Nacional (vinculador); Faixa Sinalização Viária Ltda. (74.315.607/0001-05) 3.2. Responsável: José da Silva Tiago (089.172.641-15).

4. Órgão/Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes. 5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.

6. Representante do Ministério Público: não atuou. 7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Paraná (Secex-PR). 8. Representação legal: Gustavo Marinho de Carvalho, OAB/SP 246.900, e outros, representando

Faixa Sinalização Viária Ltda.

9. Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria realizada nas obras de manutenção de trechos rodoviários abrangidos pelo Programa Nacional de Segurança e Sinalização

Rodoviária (BR-Legal), executadas no âmbito do Contrato TT-133/2014, celebrado entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes e a empresa Faixa Sinalização Viária Ltda.,

referente ao Lote 70 do Edital RDC 335/2013-00, que contempla trechos das rodovias BR-158, BR-272, BR-369, BR-373 e BR-487, no estado do Paraná, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do

Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal de 1988, c/c o art. 45 da Lei 8.443/1992, assinar prazo de 15 (quinze) dias para que Departamento Nacional de Infraestrutura de

Transportes adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, formalizando termo de aditamento ao Contrato TT-133/2014 com vistas a reduzir o valor contratado em, no mínimo,

R$ 5.713.377,46 (data-base em maio/2012), devido à redução das quantidades de serviços previstos, encaminhando documentação comprobatória ao Tribunal de Contas da União; 9.2. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura Terrestre – Dnit, com fulcro

no art. 250, inciso II, do Regimento Interno, que reavalie, no prazo de 60 dias, todos os contratos firmados no âmbito do Programa BR-Legal no sentido de identificar, e eventualmente suprimir,

mediante formalização de termos aditivos, valores de serviços em trechos de rodovias federais não implantadas, em construção ou que não estejam sob a jurisdição do Dnit; 9.3. determinar à Secex-PR que:

9.3.1. monitore o cumprimento dos subitens 9.1 e 9.2 supra; 9.3.2. prossiga com o exame determinado pelo subitem 9.2.5 do Acórdão 2.356/2016-

Plenário; 9.3.3. reclassifique o achado III.1 do relatório de fiscalização de “p.IGP” para “IGP” no Sistema Fiscalis;

9.4. dispensar a realização das audiências previstas no subitem 9.2.4 do Acórdão 2.356/2016-Plenário;

9.5. comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que: 9.5.1. foram apurados indícios de irregularidades graves que se enquadram no disposto no

inciso IV do § 1º do art. 117 da Lei 13.242/2015 (LDO/2016), no Contrato TT-133/2014, relativo aos serviços executados no âmbito do Programa Nacional de Segurança e Sinalização Rodoviária (BR-


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Legal) em diversos segmentos rodoviários nas BR-158, BR-272, BR-369, BR-373 e BR-487, no

estado do Paraná; 9.5.2. o saneamento da impropriedade acima mencionada, com potencial dano ao erário de R$ 5.713.377,46, depende da implementação pelo Dnit da medida determinada no subitem 9.1 desta

deliberação.

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auditoria de conformidade realizada pela Secretaria de ... · 9.1.3.1. os serviços do trecho delegado ao estado do Paraná, e concedido à iniciativa privada, da BR-369 do km 228,5