ATRIBUTOS NECESARIOS PARA UNA SANA Y EFICAZ ADMINISTRACION TRIBUTARIA

Tema 4.1

LAS ACCIONES DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA PARA LA INFORMACION DEL

CONTRIBUYENTE Y LA PROMOCION DE ACEPTACION DE LOS TRIBUTOS

POR LA SOCIEDAD

Luisa C. Rains, Jorge Febres y Martín Bes Banco Interamericano de Desarrrollo

Estados Unidos de América

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1. LA ASISTENCIA A LOS CONTRIBUYENTES EN EL MARCO DEL FOMENTO DEL CUMPLIMIENTO VOLUNTARIO DE LAS OBLIGACIONES TRIBUTARIAS

1.1. Introducción En el campo de las finanzas públicas se ha escrito extensamente sobre la racionalidad económica del pago de tributos. Se ha analizado en detalle el papel de la tributación como mecanismo, junto al gasto público, de transferencia de recursos para el uso público. La literatura económica existente ha abordado los diferentes aspectos de la tributación como herramienta para el logro de metas de crecimiento, estabilización económica, y redistribución del ingreso y riqueza, así como aspectos económicos de la administración de tributos. Ahondar en estos temas es una tarea que escapa a los objetivos del presente trabajo. El propósito de esta sección es simplemente ubicar el tema de la asistencia a los contribuyentes en el marco de la particular relación existente entre la administración tributaria y los contribuyentes. La relación fisco-contribuyentes es diferente a las relaciones que enmarcan la interacción de los ciudadanos con las demás instituciones públicas, y se caracteriza por la natural aversión de los individuos hacia el pago de tributos. Los contribuyentes que pagan sus impuestos estrictamente hablando no reciben una retribución inmediata a cambio. Reciben una promesa de servicio, que en algunas ocasiones incluso no llega a materializarse o simplemente es incumplida por el Estado, dependiendo de cuestiones presupuestales o incluso de política. Más aún, las características de estos servicios son particulares. En primer lugar, estos servicios no son divisibles ni apropiables. Ningún contribuyente recibe custodia policial personal o una acción negociable de un hospital público o una carretera por pagar sus impuestos. Asimismo, la oferta de los servicios es independiente del monto de tributos pagado por ciertos contribuyentes. Inclusive los evasores disfrutan de los servicios públicos, pues al margen de cuestiones de calidad, las cuales van ligadas a los recursos disponibles por el Estado y por ende a los niveles de recaudación tributaria, la mayoría de servicios públicos siempre serán proveídos ya que no permiten una excluibilidad efectiva. No se restringe por ejemplo el uso de vías públicas, el ingreso a escuelas y universidades estatales, o el acceso a parques comúnes, a aquellos contribuyentes que no cumplieron con pagar determinado impuesto. Todos estos aspectos eventualmente crean una predisposición en los contribuyentes que atenta contra el cumplimiento tributario voluntario, la cual es más marcada en aquellos países donde los contribuyentes

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difícilmente ven el producto de sus impuestos. 1.2. Los costos de cumplimiento tributario Esta falta de disposición hacia el pago voluntario de tributos va ligada a otro factor que también afecta el cumplimiento voluntario: los costos de cumplimiento. Estos costos han sido definidos en la literatura económica como aquellos costos, sin considerar los pagos de impuestos en cuanto tales, en los que incurren los contribuyentes o sus representantes -- por ejemplo los empleadores que efectúan las retenciones del impuesto a la renta -- para el cumplimiento de la ley o durante procesos contenciosos con la administración tributaria. Los costos de cumplimiento no incluyen los costos o las pérdidas producto de prácticas de evasión o elusión tributarias 1. Desde otra perspectiva, los costos de cumplimiento también se refieren a los costos administrativos en los que el gobierno incurre al recaudar los ingresos tributarios, e incluyen en adición a los costos propios del proceso de declaración y pago (impresión de formularios, desarrollo de sistemas, establecimiento de convenios bancarios, etc.) otros rubros como el costo de programas de fiscalización y auditoría, y los costos de la resolución de procesos contenciosos con los contribuyentes (litigios, acciones de embargo y almacenamiento, etc.). Legislaciones tributarias complejas y cambiantes indirectamente desincentivan el cumplimiento tributario, pues incrementan el costo de cumplir con la ley como se verá más adelante. Lo mismo ocurre frente a ciertos procedimientos administrativos, los que innecesariamente complican y hacen engorrosa la interacción de los contribuyentes con la administración tributaria 2. Esta complejidad y variabilidad de los sistemas tributarios eleva significativamente los costos de cumplimiento, a veces incluso por sobre los beneficios de ciertos incentivos tributarios. Más aún, inclusive ante la presencia de regímenes con

1 Shoup (1975).

2 En el presente trabajo, se considera a la administración tributaria asociada principalmente a la recaudación de tributos internos. No obstante, en algunos países incluídos en el análisis, la administración integra también la recaudación de los impuestos al comercio exterior efectuada por las aduanas.

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fuertes incentivos tributarios, los costos de cumplimiento asociados a la obtención de estos incentivos determinan en última instancia el verdadero efecto de los potenciales beneficios3. Diversos estudios muestran cómo uno de los mayores costos de operación de un sistema tributario lo constituyen los costos de cumplimiento afrontados por los contribuyentes, particularmente por las personas naturales. En el caso del impuesto a la renta para individuos por ejemplo, los costos de cumplimiento han sido estimados en montos varias veces mayores a los presupuestos de las propias administraciones tributarias, observándose este hecho incluso en países desarrollados 4. Los costos incurridos por las empresas son también significativos y muchas veces determinan decisiones de inversión, aunque cabe mencionar que en algunos países, éstas eventualmente pueden obtener economías de escala: a medida que las compañías crecen, su costo total de cumplimiento se incrementa, pero a una tasa proporcionalmente menor al incremento en el tamaño de las empresas. Algunos autores precisan más estos conceptos y desagregan los costos de cumplimiento en costos computacionales y costos de planeación. Talib (1996) por ejemplo, sostiene que los costos computacionales, los cuales no pueden ser evitados, constituyen los costos fijos de cumplimiento y van desde el llenado de un formulario de declaración, hasta los costos incurridos en acciones de litigio y apelaciones contra la administración tributaria. En esta categoría también se encuentran los costos de asesoría e incluyen los gastos de contratación de servicios de asesoría profesional para la preparación de declaraciones y/o para la representación legal frente a procesos contenciosos con la administración tributaria. Los costos de planeación en cambio son incurridos voluntariamente, especialmente por empresas, y comprenden todos aquellos gastos realizados con miras a minimizar en el tiempo las obligaciones fiscales de los contribuyentes. La necesidad de interactuar, a veces en demasía, con el personal de la

3 Ver por ejemplo la discusión de G. Heij (1995) sobre Vietnam, país con uno de los regímenes

tributarios más favorables de Asia pero con costos de cumplimiento muy considerables.

4 Ver los estudios de Slemrod y Blumenthal (1993) para Estados Unidos, Vaillancourt (1989) para Canadá, y las referencias de Goonetilleke (1994) para Australia.

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administración tributaria, es otro componente importante de los costos de cumplimiento, el cual es medido generalmente en términos de tiempo, e incluye los períodos de espera en las oficinas de la administración y los de desplazamiento hasta las mismas. Los costos de cumplimiento tributario se hallan fuertemente ligados a la provisión de servicios de asistencia a los contribuyentes. De un lado, las acciones de asistencia a los contribuyentes aparecen como la forma más efectiva de reducir el grado de complejidad e incluso la duración de los procesos de cumplimiento de las obligaciones tributarias. De modo general, el logro de mayores niveles de cumplimiento voluntario con miras a la maximización de los ingresos tributarios estará casi siempre condicionado a que la administración tributaria ponga en práctica procedimientos que minimicen el costo en que incurren los contribuyentes al cumplir con sus obligaciones. Diversos autores enfatizan en este punto. Tanzi y Shome (1993) por ejemplo señalan que la administración tributaria debería ser cuidadosa de minimizar no solamente sus costos, sino también los costos de los contribuyentes y de la economía en su conjunto. Destacan el hecho de que estos costos, por no aparecer en los balances contables de la administración tienden a ser ignorados, lo que invariablemente atenta contra la mejora del nivel de cumplimiento voluntario. Por el lado de la administración tributaria, las acciones de asistencia a los contribuyentes contribuyen a reducir en el mediano y largo plazo los costos de recaudación, a diferencia de otras acciones desarrolladas con el propósito de obtener un impacto inmediato en el nivel de recaudación, pero cuyos efectos son principalmente de corto plazo. La efectividad de la asistencia a los contribuyentes como medio de fomento del cumplimiento voluntario contribuye de modo importante a la disminución de la magnitud y costo de determinados programas de fiscalización orientados a la prevención de prácticas de evasión y elusión. Lo mismo ocurre con el volumen de los procedimientos contenciosos, los que podrán reducirse significativamente como consecuencia de un mayor nivel de información y educación sobre los procedimientos tributarios, e incluso sobre las sanciones a aplicar por incumplimiento. 1.3. El contexto actual: las reformas tributarias y la globalización de las

economías La toma de conciencia de estos aspectos por parte de las autoridades fiscales ha

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sido uno de los factores determinantes para el desarrollo en los últimos años de reformas tributarias en muchos países de la región. Estas reformas han tenido como dos de sus objetivos centrales la simplificación de los sistemas tributarios y la reducción de los niveles de evasión. El resultado de las reformas se ha reflejado en la eliminación de muchos tributos de reducida capacidad contributiva, en la ampliación de las bases imponibles, y en la modernización y fortalecimiento institucional de las administraciones tributarias. En relación a este último aspecto, las reformas tributarias han cubierto por lo general todas las áreas de la administración de impuestos, con particular énfasis en el desarrollo de sistemas de registro y recaudación y en el establecimiento y modernización de áreas de contribuyentes especiales. No obstante, han quedado pendientes tareas importantes en temas relativos a la fiscalización y al cobro de tributos, áreas en las cuales los avances también han sido importantes aunque menores. Paralelamente a estos desarrollos, la internacionalización de las economías ha impuesto nuevos retos y tareas a las administraciones tributarias. La integración económica internacional ha devenido en una mayor movilidad del capital y del trabajo, y en una mayor sofisticación de los mercados internacionales de dinero. La mayor sofisticación de los sistemas financieros aunado con la apertura de las economías, ha generado como efecto indirecto una mayor facilidad para que flujos de dinero crucen fronteras y puedan eludir el pago de impuestos. Estos factores han originado que la administración de tributos deba utilizar mecanismos más sofisticados y costosos para cubrir efectivamente nuevas responsabilidades relativas al control y fiscalización de precios de transferencia, al control de transacciones efectuadas en moneda extranjera y en muchos casos a la administración de tratados sobre doble imposición tributaria. En este contexto, el tema del fomento del cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias, vía la reingeniería de los procesos de administración y la reducción de los costos de cumplimiento, adquiere particular relevancia, dados los limitados y muchas veces escasos recursos con que cuentan las administraciones, y los nuevos desafíos que enfrentan. El objetivo de incrementar el nivel de cumplimiento voluntario ha sido asumido con suma importancia en la mayoría de países, aunque desde ópticas diferentes, dependiendo de la particular realidad de cada país, y de la etapa en la que éstos se

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encuentren en la transición hacia el logro de menores niveles de evasión tributaria. En países en los que los niveles de evasión son aún significativos, las administraciones han priorizado el fortalecimiento de sus áreas y programas de fiscalización, a fin de incrementar la probabilidad de detección de infracciones, y la aplicación oportuna de sanciones severas. Otros países en cambio, en etapas más avanzadas de la transición hacia menores niveles de evasión, han adoptado como estrategia principal, aunque no única, para el logro de mayores niveles de cumplimiento voluntario el desarrollo de medidas preventivas, orientadas a minimizar el incumplimiento mediante el otorgamiento de mayores facilidades y servicios a los contribuyentes. Es tarea fundamental en el mediano plazo, armonizar e integrar ambos enfoques, correctos en esencia, en un sólo cuerpo de gestión a fin de incluir nuevos elementos en el diseño de las políticas de cada administración, respetando siempre las prioridades y la particular realidad de cada país. El fomento de un mayor nivel de cumplimiento tributario mediante acciones tendientes a elevar el riesgo de detección de contribuyentes evasores y la aplicación de sanciones, debe ser complementado, e idealmente precedido, por la creación de un ambiente que aliente a los contribuyentes a presentar oportuna y correctamente sus declaraciones y a pagar voluntariamente. La creación de este ambiente supone una fluída comunicación entre la administración tributaria y los contribuyentes, mediante el establecimiento de servicios de relaciones públicas, asesorías y absolución de consultas. El desarrollo de programas de educación tributaria para contribuyentes aparece como otro medio indispensable y sumamente efectivo para el logro de un mejor cumplimiento voluntario, pues tiene la ventaja sobre otros instrumentos de tener un efecto más prolongado en el tiempo. 1.4. Dimensiones de la asistencia a los contribuyentes Desde el punto de vista de toda administración tributaria, la perspectiva general de asistir a los contribuyentes en el cumplimiento de sus obligaciones presenta dos dimensiones. La primera dimensión consiste en el logro de una mayor fluídez en el proceso de declaración y pago, tendiente principalmente a reducir los costos de operación de la propia administración, y está relacionado fundamentalmente con la simplificación de la legislación y los procedimientos tributarios y con el desarrollo de sistemas de información efectivos. La facilidad para declarar tributos mediante el uso de medios electrónicos o magnéticos o la disponibilidad de acceso a múltiples centros para la recepción de declaraciones (p.e. sucursales bancarias)

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constituyen ejemplos de este aspecto. La naturaleza de estas acciones es retrospectiva en esencia, pues tiene como punto de partida hechos ya acontecidos, como por ejemplo, retenciones que ya fueron efectuadas y registradas en los respectivos formularios de declaración, de las cuales sólo queda pendiente su declaración y transferencia a la administración tributaria. La segunda dimensión viene determinada por todas aquellas actividades de naturaleza prospectiva destinadas a abordar hechos futuros y a reducir los costos de los contribuyentes, tales como los programas de educación y de provisión de información. Siguiendo el ejemplo anterior, las consultas referentes a cómo proceder para efectuar las retenciones, cómo declararlas, qué formularios utilizar, dónde y cuándo presentarlas, e incluso las sanciones en que se incurriría por cometer infracciones en este proceso, caen en el ámbito de la provisión de servicios de educación, información y asesoría a los contribuyentes. Objetivos centrales de estas acciones son mitigar los efectos de la variabilidad y complejidad de la legislación y los procedimientos tributarios y dar continuidad y consolidar en el tiempo los efectos de las acciones de combate a la evasión. Programas de fiscalizaciones rápidas del IVA por ejemplo, ven potenciados sus efectos cuando van acompañados por acciones de educación y de difusión de información. Estos programas resultan más efectivos a medida que las intervenciones incluyan un componente de educación e información que puede ir desde el reparto de ejemplos impresos sobre modelos de facturas y casos de registro de operaciones en los libros contables hasta citas de la legislación correspondiente indicando las sanciones aplicables en caso de detectarse irregularidades 5 .

5 Ver A. Tait (1991).

No obstante la distinción de esta doble dimensión de las acciones de asistencia tributaria, se debe enfatizar que la interacción de los contribuyentes con la administración constituye un proceso único. La forma, mecanismos y acciones desarrolladas para facilitar este proceso pueden ser de distinta naturaleza y tener efectos de distinta duración en el tiempo, más forman parte de un todo y van

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orientados siempre al logro del mismo objetivo: el mejoramiento del nivel de cumplimiento tributario voluntario. Recogiendo todas las consideraciones expuestas hasta el momento, se puede afirmar lo siguiente: la natural aversión que existe hacia el pago de tributos aunada a los costos de cumplimiento propios de cada sistema tributario son factores que influyen fuertemente en el nivel de transición en el que los países se encuentran hacia menores niveles de evasión. Uno de los principales medios, y condición, a considerar para mejorar los niveles de cumplimiento voluntario lo constituyen las acciones de asistencia a los contribuyentes, las cuales contribuyen efectivamente a reducir los costos de los contribuyentes para el cumplimiento de sus obligaciones. Desde el punto de vista de la administración, destinar recursos adicionales a programas y acciones de asistencia tributaria puede potencialmente generar ingresos comparables al producto de mayores acciones de detección, intimación y sanción, principalmente por los efectos y beneficios de mediano y largo plazo que la asistencia tributaria genera en los contribuyentes comparados con el efecto de corto plazo de las acciones tradicionales de fiscalización y sanción. No obstante, el énfasis que se dé finalmente a estas alternativas de acción depende de la particular realidad de cada país y de los nuevos retos impuestos a las administraciones de impuestos principalmente por la globalización de las economías. En las siguientes páginas del trabajo se presentará un análisis comparativo preliminar de los desarrollos alcanzados en el tema de la asistencia a los contribuyentes, en base a las experiencias de las administraciones tributarias de diversos países de América Latina, Norteamérica, el Caribe y Europa. La selección de estos países se realizó considerando que si bien presentan diferencias en sus estructuras tributarias y en la dotación, e incluso manejo, de sus recursos disponibles, todos comparten los mismos objetivos de fomento del cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias. 2. ANÁLISIS COMPARATIVO 2.1. Metodología Con el objetivo de recoger información referente a los sistemas de asistencia a los contribuyentes existentes en los países considerados, se elaboró un cuestionario de siete secciones (ver anexo) orientado a definir aspectos puntuales relativos a (i) la ubicación de las unidades encargadas de interactuar y brindar asistencia a los

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contribuyentes dentro de la estructura de organización de las respectivas administraciones tributarias; (ii) las funciones principales de estas unidades; (iii) los programas y servicios disponibles, así como las principales actividades desarrolladas; (iv) los costos de operación de las unidades de asistencia; (v) la estructura interna de estas unidades; (vi) la percepción y evaluación de los contribuyentes respecto a la asistencia recibida de la administración tributaria; y, (vii) otros aspectos relacionados. Específicamente se recolectó información concerniente a los siguientes tópicos: I. Organización • El grado de desconcentración/descentralización de las funciones de

asistencia a los contribuyentes. • La ubicación de las áreas encargadas de la asistencia tributaria dentro de la

organización de las administraciones de impuestos y su grado de autonomía operativa.

• La existencia formal de estas unidades en las dependencias descentralizadas de las administraciones.

• Las subdivisiones funcionales al interior de las unidades. II. Funciones • La amplitud de las funciones desempeñadas: absolución de consultas,

provisión de información y educación solamente o también desarrollo de ciertas funciones operativas.

III. Servicios y programas • Tipos de servicios y programas accesibles a los contribuyentes

(publicaciones, información vía medios de comunicación masivos, acceso telefónico, consultas personales, correo, uso de medios electrónicos, otros).

• Alcance y costo de los programas y servicios. • Destinatarios de las actividades de asistencia. • Uso de herramientas informáticas en la asistencia a los contribuyentes. IV. Costos

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• Costos de operación de las unidades de asistencia. • Dotación de recursos humanos. V. Estructura interna de las unidades de asistencia tributaria • Composición del staff integrante de las unidades. • Estacionalidad. Rotación de los recursos humanos asignados a las unidades. • Programas de capacitación a funcionarios. VI. Grado de aceptación de los contribuyentes de la gestión de las unidades de

asistencia • Evaluación de los contribuyentes. • Reportes de las administraciones tributarias. • Desarrollos futuros. VII. Otras formas de asistencia a los contribuyentes • Fluídez y duración de los procesos de declaración y pago. • Medios de declaración y pago accesibles. • Duración de los procesos contenciosos y no-contenciosos. • Instancias de reclamo y apelación accesibles a los contribuyentes. 2.2. Muestra utilizada El cuestionario fue remitido a 23 países de América Latina y el Caribe, a 5 países Europeos, y a los Estados Unidos y Canadá. Del total de cuestionarios enviados se recibieron respuestas de 27 países. En las siguientes secciones del trabajo se presenta un análisis preliminar de la información obtenida. 3. LOS SISTEMAS DE ASISTENCIA A LOS CONTRIBUYENTES:

EXPERIENCIAS DE PAÍSES El primer aspecto a destacar en el análisis de las experiencias de los países considerados en el área de la asistencia a los contribuyentes es la prioridad e importancia que todos los países han otorgado al tema. De una forma u otra,

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disponiendo de unidades especiales de asistencia tributaria o careciendo de ellas, y en mayor o menor grado, con programas de asistencia permanentes e intensivos o sólo estacionales, las administraciones tributarias de estos países se han interesado profundamente en el tema y han visto y utilizado la asistencia a los contribuyentes como un instrumento importante para el logro de mejores niveles de cumplimiento. 3.1. Aspectos organizacionales El papel prioritario que los países han otorgado a la provisión de asistencia tributaria a los contribuyentes se refleja en la propia estructura de organización de las administraciones de impuestos. Los países han asignado las responsabilidades de asistencia tributaria tanto a nivel normativo como a nivel operativo. A nivel de las áreas normativas se observa una desconcentración funcional de las responsabilidades de asistencia a los contribuyentes, en tanto que en las áreas operativas destaca la descentralización geográfica de las actividades de asistencia tributaria. De los datos obtenidos de la muestra de países utilizada, se observan en principio ciertos hechos característicos. Primero, el rango del número de dependencias con responsabilidades de atención a los contribuyentes es amplio, y fluctúa entre una y cuatro áreas. En países como Brasil, España, Nicaragua, Paraguay, Bermuda y Panamá las funciones de asistencia tributaria están centralizadas en una unidad organizacional, repitiéndose esta estructura en la mayoría de estos países tanto a nivel central como a nivel de las dependencias descentralizadas. Otros países en cambio, disponiendo de unidades destinadas expresamente a la provisión de asistencia a los contribuyentes, también reparten las responsabilidades de asistencia en otras áreas, como el caso de Argentina, donde las Subdirecciones Generales de Servicios al Contribuyente, de Coordinación Regional, de Fiscalización y de Asuntos Legales cumplen funciones de asistencia tributaria. Un tercer grupo de países, entre los que destaca Chile, ejecuta la asistencia a los contribuyentes por proceso. Esto es, las distintas áreas de proceso del Servicio de Impuestos Internos (‘Operación Renta’, ‘Operación IVA’ y ‘Tribunal Tributario’ entre otras) cuentan con oficinas especiales para la absolución de consultas y provisión de información. El cuadro 1 muestra la distribución de los países de acuerdo al número de unidades con responsabilidades de asistencia a los contribuyentes 6 7. Se debe precisar que

6 A lo largo del texto se emplearán indistintamente los términos área, oficina, departamento para

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esta clasificación es únicamente descriptiva y no intenta establecer una asociación directa entre la desconcentración o descentralización de las responsabilidades de asistencia o el número de áreas encargadas de asistir a los contribuyentes, con cuestiones de eficiencia.

aludir a las unidades organizacionales (simples o complejas -- p.e. Sub-Direcciones, Sectores, Divisiones, etc.) con funciones de asistencia tributaria.

7 En todos los cuadros, con excepción de la sección sobre los costos de operación de las unidades de asistencia a los contribuyentes, la presentación de los países se efectúa siempre siguiendo un ordenamiento alfabético.

13 Cuadro 1. Número de unidades organizacionales encargadas de la asistencia a los contribuyentes por país *.

1 Unidad

2 Unidades

3 o más Unidades

Bermuda **

Bolivia

Argentina

Brasil

Chile

Canadá

Colombia

Costa Rica

Ecuador

España

Estados Unidos

Holanda ***

Guatemala

México

Portugal

Haití

Perú

Nicaragua

Trinidad y Tobago

Panamá

Uruguay

Paraguay

Venezuela

Surinam

* La clasificación se refiere al número de unidades encargadas de asistir a los

contribuyentes en cada una de las dependencias (central o descentralizada) de la administración tributaria. No se hace alusión al número total de unidades encargadas de estas tareas existentes en las administraciones de cada país.

** En Bermuda las funciones de asistencia también son realizadas por la Oficina de Aduanas.

*** En Holanda existen unidades tributarias para cada uno de los siguientes grupos de contribuyentes: grandes empresas, medianas y pequeñas empresas, individuos. Un cuarto grupo lo constituye Aduanas. Cada unidad administra su propio servicio de asistencia a los contribuyentes.

Un aspecto a destacar es el relativamente elevado número de países en los que la asistencia tributaria presenta una dualidad funcional, caracterizada por la existencia de dos unidades organizacionales responsables por la asistencia a los contribuyentes, generalmente una a nivel normativo y otra a nivel operativo. Este hecho se explica porque muchos países dividen, y consecuentemente asignan las responsabilidades de la provisión de asistencia tributaria, en base a la naturaleza de las consultas y/o al tipo de contribuyentes. Es común en estos países la existencia de un área propiamente de orientación y asistencia general (nivel operativo), y otra de asistencia en temas legales, al interior del área jurídica responsable (nivel normativo), como ocurre en México. Chile constituye otro ejemplo. En el Servicio de Impuestos Internos (SII) la provisión de información se realiza a través de áreas de proceso (nivel operativo), en tanto que la absolución de consultas propiamente

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tal se realiza a través de la Subdirección Normativa y la Subdirección Jurídica principalmente (nivel normativo). Otro hecho que explica esta preferencia por la existencia de una dualidad funcional en la asistencia tributaria es la existencia de unidades de contribuyentes especiales. En muchos países se han otorgado funciones no sólo de recaudación sino también de fiscalización a estas unidades, y consequentemente las han dotado de responsabilidades de asistencia específicas para los contribuyentes especiales. Perú es un caso típico, en el cual en adición a una Oficina Nacional de Atención al Contribuyente, existe independientemente una sección especial para las consultas de los principales contribuyentes al interior de la dependencia encargada de los contribuyentes especiales. Otro aspecto relacionado a la desconcentración funcional de las unidades de asistencia es su grado de independencia normativa, entendiendo por el mismo al número de instancias jerárquicas intermedias existentes entre las respectivas unidades centrales y los jefes máximos de cada administración tributaria. El cuadro 2 presenta una división de los países estudiados efectuada considerando si las unidades centrales de asistencia reportan directamente al Director de Rentas o a niveles intermedios8.

Cuadro 2. Niveles de reporte de las áreas centrales a cargo de la asistencia a los contribuyentes

8 Es claro que en las dependencias descentralizadas de cada administración tributaria, las unidades de

asistencia son parte de estructuras regionales o locales dependientes de niveles intermedios de las administraciones centrales.

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Reporte directo al Director de Ingresos

Reporte a Niveles Intermedios

Brasil

Bolivia

España

Canadá

Estados Unidos

Colombia

Haití

Ecuador

Paraguay

Holanda

Perú

México

Venezuela

Nicaragua

Portugal

Surinam

Trinidad y Tobago

Como se observa, son varias las administraciones en las cuales las unidades de asistencia tributaria dependen directamente del director de ingresos nacionales de cada país. Brasil es el primer caso, donde el Secretario de la Receita Federal gerencia directamente las acciones normativas de atención a los contribuyentes a nivel nacional. Otros países son Paraguay, donde se reporta directamente al Viceministro de Tributación; España, país en el que la dependencia jerárquica es directa hacia el Director General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria; y Perú, país en el cual la Oficina Nacional de Asistencia al Contribuyente depende directamente del Superintendente de Administración Tributaria. Estados Unidos y Venezuela también se ubican en esta categoría de países. El número de instancias organizacionales intermedias entre la dirección de estas unidades y los niveles máximos de las administraciones tributarias no debe necesariamente tomarse como indicador de la jerarquía de las áreas de asistencia dentro de las estructuras de organización de las administraciones, pues muchas veces la existencia de instancias intermedias es determinada por el número de contribuyentes, e incluso de tributos, a los que corresponde administrar. Revenue Canadá por ejemplo tiene la responsabilidad de administrar y asistir a 22.3 millones de contribuyentes, para lo cual cuenta con toda una eficiente estructura de oficinas de servicios tributarios en sus regiones, supervisadas por una Dirección de

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Servicios al Contribuyente, la cual no reporta directamente al Ministro de Ingresos Nacionales. Otro aspecto del tema de las estructuras de organización es la descentralización geográfica de las responsabilidades de asistencia tributaria. El cuadro 3 presenta el detalle de los países en los que sus áreas descentralizadas cuentan con unidades encargadas especialmente de las funciones de asistencia a los contribuyentes. Cuadro 3. Países que cuentan en sus áreas descentralizadas (dependencias regionales / zonales /

locales) con unidades encargadas especialmente de las funciones de asistencia a los contribuyentes

País

Unidades de Asistencia al Contribuyente a Nivel Descentralizado

Bolivia Unidades de asistencia tributaria al interior de las administraciones regionales

Brasil

Centrales de atención al contribuyente en las delegaciones de la receita federal

Canadá

Oficinas de servicios tributarios en todas las dependencias regionales de revenue Canada

Ecuador

Jefaturas de contribuyentes especiales

Estados Unidos

Oficinas regionales

Holanda

Servicios de asistencia tributaria en cada unidad tributaria

México *

Módulos de atención fiscal y áreas de asistencia dentro de las Adm. locales

Nicaragua **

Perú

Areas de atención al contribuyente de las intend. Regionales y oficinas zonales

Portugal

Departamentos de asistencia en las direcciones distritales y las reparticiones de finanzas

* En México se utilizan también unidades móviles para la atención a los contribuyentes. ** Se encuentra en proyecto la implementación de áreas de asistencia en las dependencias descentralizadas (Programa BID-CIAT. Fase II).

3.2. Funciones a cargo de las unidades de asistencia tributaria

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En la mayoría de países, las unidades de asistencia a los contribuyentes (UAC) basan su accionar en el cumplimiento de tres funciones principales: (i) absolución de consultas; (ii) difusión masiva de información tributaria; y, (iii) desarrollo de acciones y programas educativos. Sin embargo en algunos países, sea por el desarrollo alcanzado en las áreas de asistencia tributaria o por la particular estructura de las administraciones de impuestos, las UAC son también responsables de otras tareas9. En España, las Unidades de Información y Asistencia al Contribuyente de la Agencia Estatal de Administración Tributaria también tienen a cargo la elaboración de las normas de tramitación de declaraciones tributarias y de declaraciones censales (composición y mantenimiento del registro de contribuyentes), y la elaboración de modelos de declaración y pago o solicitudes de devolución. Los servicios de asistencia al contribuyente de las unidades tributarias del Ministerio de Finanzas de Holanda son por su parte responsables por las solicitudes de números de identificación tributaria (números fiscales sociales para personas físicas y códigos IVA en el caso de empresas). Brasil es otro país en el cual las centrales de atención al contribuyente también forman parte del proceso de inscripciones en el registro de contribuyentes. En Canadá, la Dirección de Servicios al Cliente de Revenue Canada también está a cargo de los números de identificación de negocios, destinados a reemplazar a las múltiples identificaciones que los aproximadamente 2.4 millones de empresas Canadienses utilizan en sus trámites con el gobierno federal. Perú es otro caso en el cual las funciones de las áreas de asistencia tributaria son amplias. En las dependencias regionales, los trámites relacionados con la inscripción y obtención de duplicados en el Registro Unico de Contribuyentes y la autorización de impresión de comprobantes de pago son realizadas por las divisiones de atención al contribuyente. La Oficina Nacional de Asistencia Tributaria por su parte, a través de su Oficina de Atención de Quejas y Denuncias, también recibe las denuncias referidas a delitos de evasión tributaria, incumplimiento en la entrega de comprobantes de pago y quejas relacionadas con procedimientos inadecuados y atención incorrecta del personal de la 9 En esta sección del trabajo, nos referimos a las funciones de las UAC formalmente establecidas como tales.

No se hace alusión a otras áreas integrantes de la estructura de organización de la administración tributaria, como por ejemplo los departamentos jurídicos, los cuales en adición a ciertas tareas de asistencia (p.e. absolución de consultas), tienen a cargo una diversidad de funciones y responsabilidades propias.

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administración tributaria. Por su parte, la Sección de Asistencia al Contribuyente de Trinidad y Tobago también administra los fraccionamientos de impuestos y provee reportes sobre las deudas tributarias. 3.3. Servicios y programas de asistencia al contribuyente Paralelamente a la diversidad de responsabilidades de las unidades de asistencia tributaria, se encuentra el tema de los servicios y programas de asistencia ofrecidos. Como se ha mencionado, son tres las funciones principales que cumplen las UAC, consultas, información y educación . En base a estas tres funciones, y sin la intención de establecer una agrupación rígida de los servicios y programas de asistencia, se puede esbozar una clasificación general: i. servicios y programas para la absolución de consultas: consultas

telefónicas/fax, consultas personales, consultas escritas, consultas por medios informáticos.

ii. servicios y programas para la difusión de información: publicaciones, medios de comunicación y medios informáticos.

iii. servicios y programas de educación: programas diversos. En el primer grupo de servicios y programas se encuentran aquellos relacionados a la absolución de consultas en cuanto tales, y destacan los siguientes: 3.3.1. Consultas telefónicas / vía fax La amplitud y características de los servicios de asistencia tributaria por vía telefónica y fax está en función del número de contribuyentes controlados por la administración, de factores tecnológicos y de la disponibilidad de servicios alternativos. En países como México (ver recuadro sobre tecnología), en los cuales la asistencia telefónica permite, entre otros servicios, el cálculo automático de las declaraciones anuales y de los pagos provisionales, la demanda es considerablemente mayor que en aquellos países donde la asistencia por esta vía es más restringida. El siguiente cuadro presenta la relación de los países en los se utiliza intensamente esta forma de asistencia.

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Cuadro 4. Países con uso intensivo de asistencia telefónica / por fax.

País

No. de líneas telefónicas disponibles

No. de consultas atendidas al año

(miles)

Estados Unidos

13.309 2.799 (Tele Tax - servicio de asistencia

automatizada)

45.100 (Toll-free) 45.300 (Tele-Tax)

8.700 (otros servicios)

Canadá

2.000

15.000

España

140

3.000

México

Número 800 (nivel nacional) Varios números locales

Sistema “Audio Respuesta”

1.600 700 300

Brasil

72

1.200

Holanda

Se dispone de un centro de llamadas

725 (personas físicas)

290 (empresas)

Perú

28

686 *

Argentina

15

450

Guatemala

12 (Capital), 21 (Adm. Departamentales)

132

Portugal

125

Venezuela

69

El Salvador

10

28

Chile

27 *

* Cifras estimadas en base a la información sobre el número de llamadas

diarias recibidas. 3.3.2. Consultas personales

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Otro aspecto a destacar es la forma en la que se proporciona asistencia personal. En todos los países esta forma de asistencia se caracteriza por ser gratuíta y abierta a todos los contribuyentes. No obstante, debido a la distinta naturaleza, complejidad y volumen de las consultas, en algunos países se da un tratamiento diferenciado a las personas naturales y a las empresas. En Holanda por ejemplo, existe la figura de los “client managers”, los cuales son funcionarios encargados no solamente de responder las consultas de las empresas sino también de ser su nexo con la administración. En otro aspecto, las empresas holandesas, a diferencia de las personas físicas, requieren concertar una cita previa para acceder al servicio de consultas personales. La asistencia personalizada también se caracteriza por su estacionalidad, determinada por el calendario de vencimientos y por el tipo de impuestos administrados. En períodos de vencimiento anual del impuesto a la renta por ejemplo, la dotación de funcionarios se incrementa y los horarios de atención se amplían considerablemente. El cuadro 5 resume las principales características de este servicio en los países estudiados: Cuadro 5. Servicios de asistencia tributaria personal.

21

País

No. de

funcionarios encargados

Alcance

(No. de consultas atendidas)

Cita Previa

Si / No

¿Existen locales

especiales para este servicio?

Argentina

440

No

No

Bermuda

16

50 diarias

Ambos

No

Bolivia

13

No

Sí

Brasil

2.075

332 mil mensuales

Ambos

Sí

Canadá

2.6 millones

No

Sí

Ecuador

12

100- 200 diarias

No

No

El Salvador

50

8.000 anuales

No

Sí

España

1.000

6.5 millones

No

No

Estados Unidos

19.186 *

9.6 millones en 1996 **

No

Sí

Guatemala

21

500 diarias

No

Sí

Haití

50 diarias

No

Sí

Holanda

Sí (empresas)

Sí (para personas

naturales) México

700 ***

663 mil

No

Sí

Nicaragua

5

50 diarias

No

Sí

Perú

174

6.8 miles diarias

No

Sí

Portugal

900 diarias

No

Sí

Surinam

13

No

Sí

Uruguay

14

490 diarias

No

Sí

Venezuela

6

800 mensuales

No

Sí

Venezuela

160 mil en 1996

No

Sí

* Número de locales accesibles para asistencia personal en 1996. ** Incluye la asistencia proporcionada por los programas de voluntarios. *** Incluye personal de las áreas jurídicas y de recaudación 3.3.3. Consultas escritas

22

La provisión de asistencia tributaria mediante la absolución de consultas escritas tiene una naturaleza diferente a la del resto de servicios. Si bien es siempre un servicio gratuito, en cada país presenta características particulares. La celeridad y el volumen de respuestas proporcionadas por las administraciones tributarias dependen generalmente de la dotación de funcionarios responsables, lo cual en última instancia es función de cuestiones presupuestales. No obstante, los factores que finalmente definen el alcance del servicio son los procedimientos de la propia administración y cuestiones de carácter legal. En el primer caso, y como consecuencia de la dualidad observada en la provisión de servicios de asistencia en varios países, las consultas son derivadas directamente a las áreas legales de la administración, lo que eventualmente determina plazos de respuesta distintos a aquellos en los cuales las UAC responden directamente las consultas. Diversos aspectos legales de otro lado, determinan que no todos los contribuyentes tengan acceso a este servicio y no todas las consultas sean atendidas. En Argentina por ejemplo, el Departamento de Consultas Tributarias de la Dirección General de Ingresos atiende consultas de temas sobre los cuales existen antecedentes solamente. En México, el Código Fiscal de la Federación regula el tipo de consultas que pueden efectuarse a las autoridades fiscales, en tanto que en Perú, solamente las entidades representativas de las actividades económicas, laborales y profesionales, así como los entes del sector público, pueden formular consultas sobre el sentido y alcance de las normas tributarias. El cuadro 6 presenta las principales características de estos servicios en los siguientes países:

23 Cuadro 6. Servicios de consultas escritas.

País

Destinatario del Servicio

¿Existen ciertas

restricciones a las consultas?

Alcance

(No. de consultas respondidas)

Tiempo promedio de

respuesta

Argentina

Todos

Sí *

15 días

Bermuda

Todos

No

25 mensuales

2 días

Bolivia

Todos

No

Variable

Brasil

Todos

No **

80 cartas - 1.200 e-mail

6-12 meses (cartas) 1-15 días (e-mail)

Canadá

Todos

No

30 días

Chile

Todos

Sí

20 mensuales

15 días

Ecuador

Todos

No

20 - 30 mensuales

30 días

El Salvador

Todos

2.000 anuales

1 mes

España

Todos

No

5.500 anuales

40 días

Estados Unidos

Todos

No

173.363 en 1996

26 días (promedio de

Guatemala

Todos

150 mensuales

3 días (fax), 10días (expediente)

Holanda

Todos

No

2 semanas

México

Todos

Sí

2.710 ***

3 meses máximo

Nicaragua

Todos

No

5 diarias

5 días hábiles

Panamá

Todos

Sí

Perú

Selectivo

Sí

1.645 en 1996

15 días hábiles

Portugal

Todos

No

400 diarias

60 días

Surinam

Todos

No

50 - 80 semanales

1 - 2 semanas

Uruguay

Todos

No

10 mensuales

2.5 meses

Venezuela

Todos

No

* Aplicable al Departamento de Consultas Tributarias. El Departamento de Asesoría Técnica

responde todos los casos. ** Los contribuyentes en proceso de fiscalización no pueden efectuar consultas hasta la finalización

24

de la intervención de la administración tributaria. *** Para una muestra de 10 Administraciones Locales. 3.3.4. Consultas por medios informáticos La provisión de asistencia tributaria por medios informáticos está determinada por el conjunto de herramientas informáticas de las que dispone cada administración. Estas herramientas pueden clasificarse de acuerdo a su uso en internas (empleadas sólo por la administración) y en instrumentos de utilización compartida (utilizadas tanto por la administración como por los contribuyentes). El primer grupo se vincula directamente con las herramientas informáticas disponibles para el personal de las UAC de la propia administración tributaria. Paralelamente a la dotación de equipos de hardware y software existentes, la efectividad y alcance de estas herramientas vienen determinados por el acceso en línea que el personal de las unidades de asistencia tiene al registro de contribuyentes, al sistema de cuentas corrientes, a bases de datos diversas como legislación y comprobantes de pago, y a programas de cálculo de deudas, entre otros. El siguiente cuadro detalla el acceso que las administraciones tributarias tienen en determinados países a instrumentos informáticos:

25

Cuadro 7. Instrumentos informáticos disponibles por las administraciones tributarias.

País

Acceso Online

Registro de

Contribuyentes

Cuenta Corriente

Legislación

Otros

Argentina

Sí

Sí *

Brasil

Sí

Sí

Sí

Programas de cálculo de deudas

Chile

Sí

Sí

Sí

Ecuador

Sí

Sí

No

El Salvador

Sí

Sí

No

España

Sí

Sí

Sí

Base de datos de preguntas y respuestas

Estados Unidos

Sí

Sí

Sí

Holanda

No

Sí

No

México

Sí

Sí

En implantación

Programas de cálculo de deudas

Panamá

Sí

Sí

En desarrollo

Perú

Sí

No

Sí

Base de datos de comprobantes de pago

Portugal

Sí

Sí

Sí

Uruguay

No

No

Sí

* Para los Grandes Contribuyentes únicamente. El segundo grupo de medios informáticos se relaciona directamente con los contribuyentes, y comprende todos los medios accesibles a éstos para que puedan efectuar sus consultas en interacción con la administración. Este grupo presenta a su vez una dualidad: de un lado, permite el acceso a información y de otro, la posibilidad de efectuar consultas propiamente dichas. En lo referente al primer aspecto, Internet constituye actualmente el principal medio accesible a los contribuyentes para la obtención de información. Muchas administraciones

26

disponen de su propia Home-Page a través de la cual los contribuyentes pueden acceder a distintos menús, incluyendo los de “preguntas más frecuentes”, e inclusive imprimir formularios. En lo que se refiere a la formulación específica de consultas, ésta se realiza a través de correo electrónico principalmente. Entre los países en los que esta vía ha alcanzado mayor desarrollo destaca Brasil, en el cual la Receita Federal responde a más de 1.200 consultas mensuales efectuadas mediante correo electrónico. La utilización de medios informáticos también permite asistir a los contribuyentes en otros aspectos no necesariamente limitados al acceso a información y a la formulación y absolución de consultas. Los desarrollos informáticos alcanzados por varios países han permitido igualmente agilizar los procesos de declaración y pago en su conjunto y tornar más amigable el relacionamiento de los contribuyentes con la administración tributaria. Este punto se desarrollará con mayor amplitud en la sección 4.1. sobre los procesos de declaración y pago. El segundo grupo de servicios de asistencia tributaria se refiere a aquellos desarrollados para difundir información principalmente: 3.3.5. Publicaciones La diversidad de publicaciones ofrecidas como parte de los servicios de provisión de información es muy amplia. Los servicios de publicaciones van desde la publicación de folletos y boletines períodicos hasta la impresión de materiales especiales en períodos de vencimiento anual de la presentación y pago de tributos. Los volumenes de circulación de estas publicaciones varían significativamente de país a país, estando en función principalmente del costo que éstas representan para las administraciones tributarias y del tamaño y grupo de contribuyentes a los cuales van dirigidos. Publicaciones orientadas a informar específicamente a contribuyentes acogidos a programas de fraccionamiento tributario por ejemplo, tienen claramente una distribución menor a la de boletines conteniendo información general sobre el pago del impuesto a la renta. En el cuadro 8 se presentan detalles de las publicaciones ofrecidas en determinados países incluyendo los volumenes de circulación de algunas de ellas. Las publicaciones son ofrecidas por lo general en los idiomas dominantes de cada país, aunque no necesariamente cubren siempre todas las lenguas oficiales de cada

27

uno. Existen países sin embargo, en los cuales se ofrecen publicaciones destinadas específicamente a segmentos de la población con distintas raíces linguísticas. Holanda es un ejemplo en este aspecto. Ciertas publicaciones son ofrecidas, en adición al holandés, en inglés, francés, alemán y arábico, dependiendo del tópico. En España, las guías para la declaración del impuesto a la renta se editan también en catalán, gallego y valenciano, además de español. Revenue Canada por su parte produce todas sus publicaciones en inglés y francés, mientras que el Internal Revenue Service (IRS) de los Estados Unidos dispone de publicaciones bilingues inglés-español.

28

Cuadro 8. Publicaciones informativas ofrecidas a los contribuyentes .

País

Tipo de Publicación

Volumen (miles de ejemplares)

Mecanismo de Circulación

Idioma

Argentina

Boletines Separatas

6.5 mensuales 6.5 mensuales

Por solicitud / libre disponibilidad

Español

Bolivia

Folletos

10-20

Entrega a Gracos; seminarios

Español

Brasil

Manuales Instructivos “Preguntas y Respuestas”

15.000

Distribución general en la Receita Federal, Bancos, y envíos por correo a contribuyentes pagantes.

Portugues

Chile

Boletin Oficial Libro de Textos Legales Memoria del SII Otros

A través de una empresa particular la cual vende y distribuye las publicaciones a los suscriptores

Español

Estados Unidos

Diferentes publicaciones de carácter general, y específicas para personas naturales, empresas, empleadores y profesionales independientes.

En 1996: Generales (8.700) Empresas (8.400) Empleadores (800) Independientes (320)

Distribución automática, por solicitud, y a través de Internet.

Inglés y Español

Guatemala

El Orientador Fiscal Calendario Tributario Guías tributarias

120 11 3

Distribución general

Español

México

Boletin Síndi Trípticos y Dípticos Talleres Folletos

1.3 mensuales

8.668 en 1996

763 en 1996 645 en 1996

Repres. del Programa Síndicos Libre disponiblididad Libre disponibilidad Libre disponibilidad

Español

Perú

Folletos Afiches, campañas de renta Revista Tributemos

120 mensuales

1 mensuales 10 mensuales

Distribución general Suscripciones

Español

Uruguay

Boletin Publicaciones actualizadas

0.4 mensuales

2.5

Suscripciones

Español

29

de leyes tributarias

Los mecanismos de circulación de las publicaciones también dependen del destinatario final de éstas. Generalmente son de libre disponibilidad, aunque es común que ciertas publicaciones se distribuyan vía suscripción o por solicitud solamente. Un aspecto importante es el costo de este servicio para los contribuyentes. Casi en la totalidad de países las publicaciones, incluso cuando se requiere suscripción previa para su recepción, son gratuitas. No obstante, en ciertos países como Chile y Ecuador la circulación de las publicaciones se ha tercerizado. La publicación y distribución de las publicaciones del Servicio de Impuestos Internos de Chile se ha delegado a una empresa privada, la cual vende y distribuye las publicaciones a los suscriptores 10. En Ecuador en tanto, la Guía Tributaria, publicación anual, es distribuída y vendida al público por empresas particulares. 3.3.6. Medios de comunicación Otra forma de los servicios de provisión de información tributaria, la constituye la presentación de comerciales informativos en radio y televisión, y la publicación de suplementos y avisos informativos en la prensa. Estos servicios destacan tanto por su alcance y cobertura como por su estacionalidad. La estacionalidad va íntimamente ligada al tipo de impuesto del que sea objeto el anuncio y usualmente se asocia a las campañas del impuesto a la renta, resultando la utilización de los medios de comunicación particularmente relevante al final del año fiscal en los respectivos países. Chile y Perú, por ejemplo editan suplementos especiales para facilitar la declaración anual del impuesto a la renta en los meses de marzo de cada año. La estacionalidad en el uso de determinados medios, televisión concretamente, también viene determinada por el elevado costo que representa el uso de este medio para la administración tributaria. Debido a la naturaleza y alcance de estos

10 La suscripción anual por las publicaciones del Servicio de Impuestos Internos (SII) cuesta aproximadamente US$ 386, e incluye 12 números del Boletin Oficial del SII, un libro de textos legales, un índice, y tres diskettes conteniendo todas las publicaciones del SII.

30

medios de comunicación masivos, el destinatario del servicio suele ser siempre el público en general, aunque una vez más dependiendo del tema pueden estar orientados a segmentos específicos de contribuyentes. Otro aspecto a destacar en el uso de estos medios es la dualidad de objetivos que pueden perseguir los comerciales o anuncios. Si bien de modo general, esta forma de asistencia tributaria es esencialmente informativa, también puede responder a cuestiones de promoción del cumplimiento voluntario. Ciertos anuncios por su contenido están destinados a apoyar trabajos de fiscalización orientados a prevenir prácticas tributarias delictivas, principalmente relacionadas al impuesto a la renta y al IVA. A continuación se presenta una relación de países que utilizan medios de comunicación masivos como parte de sus programas de asistencia a los contribuyentes: Cuadro 9. Medios de comunicación masivos utilizados en diversos países.

País

Medios utilizados

Bermuda

Radio, prensa

Bolivia

Prensa, TV

Brasil

TV, prensa, radio

Colombia

TV, radio, prensa.

Ecuador

Prensa

El Salvador

Prensa, TV

España

TV, radio, prensa

Estados Unidos *

TV, radio, prensa.

Guatemala

Prensa

Haití

Radio

Uruguay

Prensa

* También se utilizan diversos materiales impresos como volantes e impresiones en boletos de omnibus y tren.

31

Finalmente, se tiene el conjunto de actividades desarrolladas con fines educativos: 3.3.7. Programas educativos El desarrollo de acciones y programas educativos está directamente relacionado con la demanda por asistencia que las administraciones tienen sobre determinados temas tributarios, y por lo general está dirigido a segmentos específicos de contribuyentes. La mayoría de países persigue asimismo objetivos específicos de corto y largo plazo en el diseño e implementación de sus programas. Un mecanismo muy utilizado por diversas administraciones es el establecimiento de convenios con diversos Colegios Profesionales (Contadores, Abogados y Economistas) para la realización de seminarios tributarios. En México por ejemplo, se estableció en 1991 el “Programa de Síndicos”el cual tiene como propósito salvaguardar los derechos y garantías de los contribuyentes ante las autoridades fiscales a fin de eliminar rezagos, abusos y trato inadecuado de parte del personal de la Administración Tributaria. Con este fin se crearon las figuras del Síndico del Contribuyente y del Síndico de Oficio. El primero es un representante designado honorariamente por las distintas agrupaciones de contribuyentes, como Colegios Profesionales, Cámaras de Comercio y otras Organizaciones, para auxiliar a sus integrantes en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales. El Síndico de Oficio en tanto es un representante designado honorariamente por las Universidades para apoyar a los contribuyentes que no pertenezcan a ninguna agrupación. Al mes de setiembre de 1996 se contaba con un padrón de 1.002 Síndicos participando en el programa que representa a 378 agrupaciones de México. Revenue Canadá por su parte cuenta con un Comité Consultor Senior el cual se reune períodicamente con representantes de la comunidad senior para evaluar si la Administración Tributaria Canadiense está satisfaciendo sus necesidades. Otras administraciones, como el IRS de los Estados Unidos, destacan por la efectividad obtenida en sus programas de voluntarios. Actualmente el IRS ofrece los siguientes programas: • El Volunteer Income Tax Assistance Program (VITA), orientado a la provisión

de asesoría en el llenado de declaraciones del impuesto a la renta. El programa está dirigido a personas de escasos recursos para el pago de asesorías, a personas

32

que no hablan Inglés, a personas con limitaciones físicas y a personas de edad avanzada. Paralelamente al programa VITA, el IRS brinda atención especial a personas con problemas auditivos y visuales (publicaciones en braille).

33

ACERCAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA A LOS CONTRIBUYENTES

• El Tax Counseling for the Elderly (TCE), diseñado para personas de 60 años o

más, en especial para quienes están confinados a sus residencias o comunidades de retiro. Si estas personas no pueden acudir a los locales de TCE, los voluntarios visitan sus domicilios.

• El Community Outreach Tax Education Program ofrece seminarios gratuítos

especialmente preparados para grupos de personas con intereses tributarios comunes.

En Estados Unidos también se cuenta con el Programa para Resolución de Problemas, el cual tiene como finalidad ver aquellos casos en los que los plazos de respuesta establecidos por el IRS no fueron cumplidos y situaciones en las que los sistemas pertinentes no funcionaron. Otros países han diseñado igualmente programas educativos con horizontes muy amplios buscando crear una conciencia tributaria no sólo en la población contributiva existente sino también en los futuros contribuyentes. Perú es un caso, en el cual la administración tributaria ha establecido un convenio con el Ministerio de Educación para impartir seminarios tributarios básicos a nivel escolar. En Canadá también se ha diseñado un curso introductorio a nivel de escuela secundaria sobre el sistema tributario Canadiense y el llenado de declaraciones del impuesto a la renta. Materiales instructivos de este curso se reparten gratuítamente cada año a más de 2.000 profesores y 75.000 estudiantes. Nicaragua también está realizando esfuerzos en este aspecto.

34

Sabía que ...? En Brasil ...

• La Secretaría de la Receita Federal distribuye gratuítamente un software, mediante entrega de diskettes y libre acceso por Internet, desarrollado como alternativa para que los contribuyentes puedan declarar su impuesto a la renta.

• En 1996 y por sexto año consecutivo, el 60% de contribuyentes del impuesto a la renta personal (aproximadamente 3.5 millones) presentó sus declaraciones en diskette utilizando dicho software, en sustitución de formularios convencionales impresos.

• En algunas administraciones estatales existe la modalidad de “Drive thru” para facilitar a los contribuyentes la presentación de sus declaraciones.

• En épocas de declaración, existe la modalidad de posto avanzado, por la cual funcionarios de las administraciones tributarias se ubican en centros comerciales con el fin de asistir a los contribuyentes en el llenado de sus declaraciones y recepcionar las mismas. En Canadá ...

• En la última declaración anual de impuestos, 15.000 voluntarios ayudaron a más de 235.000 contribuyentes a preparar sus declaraciones.

• La Administración Tributaria respondió a más de 6.3 millones de consultas durante el período de declaración de 1996.

• Nuevos sistemas adoptados por la Oficina de Servicios al Contribuyente de Toronto redujeron los períodos de espera para los contribuyentes en casi 75%. En Chile ...

• El Servicio de Impuestos Internos pondrá próximamente en marcha un proyecto, denominado “Tiempo Máximo de Espera”, por el cual se asegura a los contribuyentes un tiempo de espera no mayor a 30 minutos antes de ser atendidos para la realización de sus trámites.

• El proyecto también asegurará la conclusión de los trámites de los contribuyentes en una sóla visita a las oficinas del SII. En caso de no cumplirse con este plazo, el SII recibirá y procesará los documentos pertinentes, y remitirá el trámite terminado al domicilio de los contribuyentes. En México ...

• La Administración Tributaria cuenta con 8 unidades móviles para la asistencia a los contribuyentes. Estas unidades recorren rutas en todo el país, ubicándose en zonas donde no hay oficinas de la Secretaría de Hacienda, así como en lugares comunes en los que se habilitan espacios de atención al público. Los horarios de atención de las unidades móviles se adaptan a la demanda de los contribuyentes, procurando

siempre que las unidades permanezcan en cada ubicación más de tres horas. • La recepción de trámites se ha descentralizado considerablemente. En adición a los

módulos existentes en las 65 Administraciones Locales de Recaudación, también se han implantado “Módulos de Recepción de Trámites Fiscales” en las oficinas del servicio postal, en diversas agrupaciones de contribuyentes y en entidades del Gobierno.

4. OTRAS FORMAS DE ASISTENCIA A LOS CONTRIBUYENTES

35

La provisión de asistencia a los contribuyentes no se circunscribe al desarrollo de servicios y programas de asistencia tributaria únicamente. Existen también otros medios por los que las administraciones tributarias asisten a los contribuyentes y fomentan el cumplimiento voluntario de sus obligaciones. Uno de estos medios es la descentralización de los procesos de declaración y pago. 4.1. Procesos de declaración y pago Se ha establecido en la primera parte del trabajo que los servicios de asistencia tributaria están estrechamente ligados a los costos de cumplimiento, y que el diseño de programas de asistencia necesariamente debe considerar el desarrollo de medios para la reducción de estos costos. Una de las formas más efectivas de lograr este objetivo es descentralizando el proceso de declaración y pago y ampliando la gama de instrumentos accesibles a los contribuyentes para efectuar sus pagos. La filosofía de estas acciones gira en torno al hecho de que paralelamente a la provisión de información, capacitación o en general a la provisión de cualquier forma de asistencia a los contribuyentes para el conocimiento de sus obligaciones y derechos, el siguiente paso debe necesariamente ser el facilitar operativamente el cumplimiento de dichas obligaciones. La descentralización de los procesos de declaración y pago está muy relacionada con la existencia de unidades de contribuyentes especiales y de convenios con entidades del sistema bancario. Tradicionalmente, el criterio general era que los contribuyentes especiales efectúen sus declaraciones y pagos en los locales de la administración tributaria y que el resto de contribuyentes lo haga en entidades bancarias y financieras, a fin de tener un mejor y más cercano control sobre los contribuyentes de mayor significación económica. Esta tendencia se mantiene en muchos países, aunque ha empezado a variar en otros, producto entre otras razones, del mayor acceso a medios de declaración alternativos resultantes de avances tecnológicos. Los siguientes cuadros ilustran la distribución de países de acuerdo a los lugares establecidos para la recepción de las declaraciones de los distintos tipos de contribuyentes. Cuadro 10. Lugares establecidos para la presentación de las declaraciones de los Grandes

36

Contribuyentes.

Locales de la AT únicamente

AT y Bancos

Sist. Bancario únicamente

Bermuda

Argentina

Chile

Bolivia

Canadá */**

Colombia

Curacao, AH

Haití

Costa Rica

Ecuador ***

Paraguay

México

Holanda **

Portugal ****

Panamá

Nicaragua

Surinam

Perú

Trinidad y Tobago

Uruguay

Venezuela

Cuadro 11. Lugares establecidos para la presentación de declaraciones de los medianos y pequeños

contribuyentes.

Locales de la AT únicamente

AT y Bancos

Sist. Bancario únicamente

Bermuda

Argentina

Bolivia

Haití

Brasil *****

Chile

Nicaragua

Paraguay

Colombia

Portugal ****

Costa Rica

Surinam

Ecuador

Trinidad y Tobago

México

Uruguay

Panamá

Perú

Venezuela

AT = Administración Tributaria * En Canadá formalmente no existe la figura de Grandes Contribuyentes. ** El pago de tributos no necesariamente se realiza en forma personal (ver cuadro 12). *** En las delegaciones de Grandes Contribuyentes funciona el Convenio de Débito-Crédito

Bancario. **** También se pueden efectuar pagos en las oficinas de correos.

37

***** La presentación de declaraciones puede efectuarse en locales de la Receita Federal o en el sistema bancario. Los pagos únicamente se realizan en locales bancarios.

La disponibilidad de nuevas formas de declaración y pago de tributos evoluciona contínuamente. Si bien en la mayoría de países los trámites ante la administración tributaria aún se realizan mediante la presentación de formularios impresos, los avances son notables. En muchos casos, como primer avance se observó la únificación de los formularios existentes en formularios únicos de declaración y pago, para los vencimientos anuales principalmente, en sustitución de formatos separados de declaración y pago. Evidentemente, la particular naturaleza de la legislación tributaria en cada país no siempre permite la unificación total de las declaraciones de todos los tributos en un formulario único. La segunda fase en la evolución de los instrumentos de declaración y pago la constituye el desarrollo y utilización de medios magnéticos, electrónicos y telefónicos. El uso frecuente de estos medios representa la meta a la cual se orientan la mayoría de administraciones, las cuales, con distintos horizontes de tiempo, apuntan al desplazamiento del papel por el uso intensivo de nuevas herramientas informáticas y telefónicas fundamentalmente. El cuadro 12 presenta la descripción de los medios autorizados y accesibles para la declaración de tributos en los siguientes países:

38

Cuadro 12. Medios autorizados y accesibles para la declaración de tributos: 1 = formularios de declaración / pago

2 = medios magnéticos (diskettes) 3 = conección electrónica con la administración tributaria (p.e. vía correo electrónico) 4 = otros

País

Medios Autorizados / Accesibles Argentina

1, 2, 4 (los pequeños contribuyentes pueden efectuar sus pagos a través de cajeros automáticos)

Bermuda

1

Brasil

1, 2, 3

Canadá

1, 2, 3, 4 (pagos vía telefónica)

Chile

1

Colombia

1

Costa Rica

1

Curacao, AH

1, 2

Ecuador

1

España

1, 2

Estados Unidos

1, 2, 3, 4 (pagos vía telefónica)

Holanda

1, 2, 3

México

1

Nicaragua

1

Panamá

1

Paraguay

1

Perú

1

Portugal

1, 3, 4 (pagos pueden realizarse a través de cajeros automáticos)

Trinidad y Tobago

1

Uruguay

1, 2

Venezuela

1, 2

39

Estados Unidos y Canadá aparecen como los países más avanzados en este aspecto, considerando la multiplicidad de trámites que pueden realizarse por medios informáticos. A través de estas vías, los contribuyentes tienen en estos países la facilidad de efectuar consultas de diversa naturaleza (saldos, información general, acceso a preguntas frecuentes, etc.), efectuar sus declaraciones, y solicitar devoluciones, entre otras acciones. Holanda es otro país con desarrollos notables, en tanto que España y Portugal destacan por la utilización de medios magnéticos en el proceso de declaración y pago. En Latinoamérica, Argentina, Brasil, y Venezuela han obtenido un desarrollo importante, al incorporar el uso de medios magnéticos como medios alternativos de declaración. Los demás países de Latinoamérica y el Caribe se encuentran en la etapa de desarrollo de medios informáticos, como fuentes de información y ayuda para los contribuyentes en el cálculo de sus obligaciones tributarias. La utilización de los servicios de correo requiere un comentario aparte. El conjunto de administraciones que emplean los servicios postales como parte de las facilidades otorgadas a los contribuyentes para el cumplimiento de sus obligaciones es reducido. Las principales razones que en algunos países explican este hecho son la falta de confiabilidad en estos servicios (por cuestiones de seguridad y rapidez), y la limitada utilización de cheques como instrumentos de pago. Los desarrollos particulares de los sistemas financieros de cada país van consecuentemente ligados al uso del correo como medio importante para facilitar y fomentar mejores formas de cumplimiento tributario. Las oficinas de correo también constituyen alternativas para expandir y facilitar la entrega de declaraciones y el pago de tributos. En Portugal por ejemplo, todos los contribuyentes tienen la posibilidad de efectuar sus pagos en las oficinas de correo en adición a los locales de la Dirección General de Impuestos y de las instituciones bancarias. Algunas administraciones como la DGI de Argentina, también han establecido como iniciativa propia un sistema de buzones para la recepción de declaraciones en adición a la forma convencional de recepción personal, lo cual hace más ágil el proceso de declaración y reduce los períodos de espera.

40

México • La Administración Tributaria en México, cuenta con un sistema telefónico denominado “Audio-

Respuesta”, el cual ofrece durante las 24 horas del día el acceso a un menú de consultas frecuentes y la posibilidad de realizar los cálculos de la declaración anual y los pagos provisionales para personas naturales.

El sistema “Audio Respuesta” ofrece cinco menús de opciones: indicadores fiscales; personas físicas; comercio exterior; información general; y, quejas y sugerencias.

Estados Unidos • El IRS dispone del sistema TeleFile, el cual es un proceso computacional interactivo que calcula

automáticamente los impuestos a pagar e inicia el proceso de declaración vía telefónica. Telefile opera 24 horas al día los siete días de la semana. En 1997 el IRS automáticamente distribuirá paquetes de información sobre TeleFile a aproximadamente 24 millones de contribuyentes que califiquen para ello.

Los contribuyentes con saldos a favor que usan Telefile reciben sus reintegros dentro de las 3 semanas siguientes a su declaración.

• En 1996, 6.8 millones de personas declararon sus impuestos empleando formatos impresos por ellos mismos vía la utilización de diversos software aceptados por el IRS. La gran ventaja de este sistema consiste en que los software utilizados imprimen únicamente las líneas del formulario de declaración correspondiente (1040 para Impuesto a la Renta) en los cuales efectivamente se requiere el ingreso de datos, reduciéndose de esta forma a 2 páginas de impresión el formulario original de 11 páginas.

Canadá • La celeridad del procesamiento de declaraciones es notable: a mediados de junio de 1996 la

Administración Tributaria había procesado el 98% de las declaraciones presentadas a tiempo. El número total de declaraciones ascendió en 1996 a 20.9 millones.

• En promedio, en 1996 Revenue Canadá tardó 2.7 semanas en procesar un formato de declaración, comparado con tiempos de proceso de 3.3 semanas en 1995 y 3.9 semanas en 1994. El tiempo medio de procesamiento de una declaración electrónica fue de sólo 1.6 semanas.

• Alrededor de 2.6 millones de reintegros / devoluciones tributarias se efectuaron mediante depósitos directos en las cuentas bancarias de los contribuyentes, con las consiguientes ventajas de celeridad y de reducción de costos para la Administración (ahorro de papel en la emisión de cheques). En los Estados Unidos, el IRS también utiliza intensamente esta vía.

• Mejoras en los formatos de declaración (General Income Tax Package) y en ciertas publicaciones resultaron en un ahorro del orden de Can$2 millones y de 335 millones de páginas impresas.

TECNOLOGIA: ABRIENDO NUEVAS PUERTAS AL CUMPLIMIENTO TRIBUTARIO

41

4.2. Agilidad de los procesos administrativos La asistencia a los contribuyentes dentro del enfoque utilizado de provisión de servicios y de reducción de los costos de cumplimiento, también debe considerar la fluídez existente en los procesos administrativos de la propia administración. En la sección anterior, se han visto aspectos vinculados a los procesos de declaración y pago, en esta sección se considerarán aspectos referentes a los procesos no contenciosos y contenciosos. 4.2.1. Procesos no contenciosos Un indicador muy importante para la determinación del grado de efectividad de los procesos no contenciosos es el tiempo medio de procesamiento de las solicitudes de devolución de tributos. Esto es, el tiempo que transcurre desde la presentación de las solicitudes hasta el pago de las devoluciones o la notificación de su rechazo. Al respecto, deben hacerse dos precisiones antes de presentar los valores de este indicador para determinados países. En primer lugar, los tiempos son función de las legislaciones correspondientes. Los cuerpos legislativos son los que establecen los plazos máximos de duración de estos procesos y significativamente varian de país a país independientemente del grado de efectividad de las administraciones tributarias. En este sentido, los valores a presentar son sólo referenciales, a pesar de que se tratan de valores promedio. El segundo aspecto a destacar es el hecho de que ciertas devoluciones específicas se efectúan, de corresponder, mucho más rápidamente que otras, como los impuestos al valor agregado pagado por los exportadores. El cuadro 13 presenta los tiempos promedio de procesamiento de las solicitudes de devolución de tributos.

42

Cuadro 13. Tiempo promedio de procesamiento (pago / rechazo) de las solicitudes de devolución de tributos

País

Tiempo de procesamiento Argentina

pagos (45 días), rechazos (mínimo 1 año)

Bermuda

2 meses

Bolivia

aprox. 2 meses

Brasil

3 meses aproximadamente *

Canadá

**

Chile ***

aprox. 1 mes

Colombia

15 días

Costa Rica

1 año

Curacao, AH

1 año

España

devoluciones de oficio (4 meses), reclamaciones (1 año)

Estados Unidos

40 días (si la solicitud fue hecha utilizando una forma impresa) y 21 días (si la solicitud se hizo electrónicamente)

Holanda

1-3 meses

México

máx. 50 días hábiles

Nicaragua

15 días

Panamá

2 meses

Perú ****

45 días hábiles

Portugal

reembolsos (2 meses), reclamaciones (4 meses), impugnaciones (1 año)

Surinam

3 meses en promedio

Trinidad y Tobago

1 - 1 ½ años

Uruguay

en la capital del país (7 días en promedio), en ciudades

del interior (23 días en promedio)

Venezuela

con fianza (5 días), sin fianza (60 días)

43

* Plazo promedio para las declaraciones anuales de ajuste. En el caso de compensaciones,

éstas se aplican inmediatamente al siguiente pago. ** En Canadá, las solicitudes de devolución también pueden efectuarse por vía electrónica.

Revenue Canada también ofrece como servicio el depósito directo de las devoluciones aprobadas. En 1996, 2.6 millones de devoluciones fueron depositadas directamente en las cuentas bancarias de los contribuyentes.

*** La devolución del IVA a los exportadores se realiza normalmente dentro de los 5 días siguientes a la presentación de la solicitud. **** Las devoluciones a los exportadores se efectúan por lo regular en 24 horas.

La dispersión de tiempos de procesamiento es amplia, no obstante es interesante observar el tiempo promedio de la muestra: 3 - 4 meses. 4.2.2. Procesos contenciosos El tema de los procedimientos contenciosos se encuentra igualmente muy relacionado a los costos de cumplimiento tributario y a la provisión general de asistencia. También en este punto, la celeridad de los procesos y su extensión viene mayormente determinada por cuestiones legales y de procedimientos. No obstante, de modo sólo referencial e ilustrativo, resulta interesante observar las diferentes instancias de reclamo y apelación accesibles a los contribuyentes en determinados países, y en algunos casos los tiempos promedio de procesamiento en cada instancia.

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Cuadro 14. Instancias accesibles a los contribuyentes en el proceso de reclamaciones y duración promedio de los procesos en cada instancia.

País

Instancias Accesibles

Tiempo de procesamiento de reclamos

Brasil

1. Administración Tributaria (2 instancias) 2. Poder Judicial (2 instancias)

Chile

1. Administración Tributaria 2. Cortes de Apelaciones 3. Corte Suprema

Costa Rica

1. Impugnación 2. Apelación (Recurso Ordinario) 3. Contencioso

1 año 3 meses 3 años

El Salvador

1. Instancia Administrativa 2. Contencioso Tributario

120 días hábiles

México

1. Administración Local 2. Tribunal Fiscal 3. Juicio de Amparo

Perú

1. Administración Tributaria 2. Tribunal Fiscal * 3. Poder Judicial

6 -12 meses 12 meses 18 meses

Portugal

1. Administración Tributaria 2. Tribunal Tributario de 1ra. Instancia 3. Tribunal Tributario de 2da. Instancia 4. Supremo Tribunal Administrativo.

90 días máximo ** ** **

Uruguay

1. Revocación ante la DGI 2. Recurso Jerárquico ante el Poder Ejecutivo3. Demanda de Anulación ante el Tribunal de

lo Contencioso Administrativo

150 días 150 días

* Las apelaciones referentes a cierre de locales y quejas se resuelven en 1 ó 1 1/2 meses aproximadamente.

** Los procesos judiciales tienen una duración aproximada de 2-3 años.

45 5. OTROS ASPECTOS 5.1. Recursos humanos En el manejo de los recursos humanos vinculados a la provisión de los servicios de asistencia a los contribuyentes destacan tres aspectos. Primero se observa la movilidad y estacionalidad presente en la dotación del personal con que disponen las unidades de asistencia tributaria; el segundo aspecto es la composición del personal de estas unidades; finalmente se encuentra el tema de la capacitación y entrenamiento proporcionados al personal responsable de la asistencia a los contribuyentes. En diversos países, la asignación del personal encargado de asistir a los contribuyentes es estacional y está en función de los períodos de declaración anual básicamente. Dotaciones de oficiales senior (contadores y abogados en su mayoría) asumen nuevas responsabilidades de asistencia en períodos de vencimiento masivo. La estacionalidad también está determinada por el desarrollo de determinados programas por parte de las administraciones. Modificaciones legislativas o la introducción de nuevos formularios o medios de declaración generan una mayor demanda de servicios de asistencia de parte de los contribuyentes, la que se refleja en una mayor asignación de profesionales a las UAC. Un aspecto interesante es la composición interna de las UAC. Por lo general, la mayor parte de funcionarios responsables de las labores de asistencia tributaria son profesionales junior capacitados, y muchas veces contratados por las administraciones, expresamente para desempeñar estas funciones, como el caso de Bolivia, donde la proporción de funcionarios junior llega al 85%. Otros países son Perú, en el cual este grupo de profesionales representa el 62% del personal de las UAC, Argentina con 60% y El Salvador con 40%. 5.2. Evaluaciones de los contribuyentes de la gestión de la administración tributaria Independientemente del grado de avance, modernidad y autonomía existente en la operatividad de las unidades de asistencia tributaria, el destinatario es siempre el contribuyente, y como tal su percepción de la efectividad de los sistemas de asistencia es crucial. Diversas administraciones intentan determinar la imagen

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global que los contribuyentes tienen de la administración tributaria en su conjunto, enfocando cuestiones de cortesía y honestidad de su personal y de fluídez de los procedimientos, entre otros aspectos. Otras administraciones buscan medir la opinión de los contribuyentes respecto a temas de asistencia tributaria específicamente, tales como el nivel de accesibilidad a los servicios de asistencia, la relevancia de los programas y servicios ofrecidos, la exactitud de la información proporcionada, y el conocimiento que los contribuyentes tienen de la existencia de mecanismos de apelación y queja frente a acciones de la administración. Entre los países que de una forma sistemática (p.e. a través de encuestas o tarjetas de evaluación) han recogido las opiniones de los contribuyentes respecto a estos temas, se encuentran Argentina, Brasil, Canadá, España, Holanda, Perú y Costa Rica. La Secretaria de Ingresos Federales de Brasil por ejemplo, periódicamente publica boletines con información detallada del accionar de sus centrales de atención a los contribuyentes, incluyendo evaluaciones propias de éstos, como la que se muestra a continuación: Cuadro 15 . Brasil. Evaluación de aspectos de la gestión de las centrales de atención tributaria

realizada por los propios contribuyentes. Período enero-setiembre 1996. *

Porcentaje de contribuyentes que consideran satisfactorio

La cortesía de los funcionarios

Su disposición para absolver consultas

La duración de la

atención **

Las informaciones

proporcionadas

91%

88%

77%

90%

* De enero a setiembre de 1996 se atendieron un total de 13.790 consultas y se recibieron 4.749

sugerencias de los contribuyentes. ** El 47% de las consultas tuvieron una duración menor a 10 minutos, el 30% entre 10 y 30 minutos, y

el 23% del total de consultas se prolongaron por más de 30 minutos. En España también se realizan anualmente evaluaciones. Resultados recientes indican que el índice de satisfacción de los contribuyentes con el trato recibido de parte de la Agencia Estatal de Administración Tributaria es 80%, y respecto a la calidad del servicio 68%. En Costa Rica, la última medición de la opinión de los contribuyentes efectuada en 1996, mostró un nivel de aceptación favorable hacia

47

los servicios de la Dirección General de Tributación Directa del orden del 60%. 5.3. Costos de operación de las unidades de asistencia a los

contribuyentes Un aspecto importante de la provisión de asistencia tributaria es el tema de los costos de operación de las unidades de asistencia a los contribuyentes. En este sentido es interesante intentar obtener alguna cuantificación de los costos que representan para las administraciones el funcionamiento de sus áreas de asistencia tributarias. En los países para los cuales se disponía de información, se encontró una dispersión bastante grande en los costos de operación de las UAC. Un primer indicador, la proporción de los costos de operación de las UAC como porcentaje de los costos totales de operación de las administraciones tributarias, muestra cómo la participación de los costos de estas unidades oscilan entre 0.5% (en Nicaragua) y 30% (en Bermuda). Estos valores sin embargo deben ser utilizados para indicar el grado de dispersión existente en los distintos países en relación a estos costos, más no para efectuar comparaciones entre países, debido a que los rubros de costos considerados en cada país pueden diferir significativamente.

48 Cuadro 16. Costos de operación de las unidades de asistencia a los contribuyentes como porcentaje de

los costos totales de operación de la administración tributaria.

País

Porcentaje

Nicaragua

0.5%

Portugal

1.0% *

España

3.0%

Canadá

4.2%

Surinam

10.0%

Estados Unidos

10.8% **

Paraguay

15.0%

Holanda

16.0%

Argentina

20.0%

Bermuda

30.0%

* En las dependencias locales la proporción de estos costos asciende a 30% . ** Proyección para el año fiscal 1997 de los costos laborales de la provisión de

asistencia tributaria como porcentaje de los costos laborales totales del IRS. Un segundo indicador, la proporción de los costos laborales dentro de los costos totales de las unidades de asistencia tributaria, muestra también una amplitud notable: de 5% (en las Antillas Holandesas) a 98.2% (en Canadá) . Esta dispersión puede explicarse considerando que algunos países registran los costos laborales de todos los funcionarios encargados de asistir de una forma u otra a los contribuyentes independientemente de que laboren en las áreas específicamente destinadas a esta función o en otras áreas. Otros países incluyen también en estos costos al personal que temporalmente asiste en labores de asistencia a los contribuyentes (durante períodos de declaración anual del impuesto a la renta por ejemplo).

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Cuadro 17. Costos laborales de las unidades de asistencia tributaria como porcentaje de sus costos totales de operación.

País

Porcentaje

Curacao, AH

5.0%

Perú

8.0%

Nicaragua

10.0%

México

15.0%

Bermuda

15.0%

Argentina

50.0%

Holanda

50.0%

Estados Unidos

70.0%

España

75.0%

Portugal

76.0%

Canadá

98.2%

Todos estos valores no deben ser vistos aisladamente sin considerar ciertos paramétros de dimensionamiento. Al respecto, el cuadro 18 presenta dos ratios relacionados al dimensionamiento de las UAC. El primer ratio (R1) mide la proporción de funcionarios trabajando a tiempo completo en funciones de asistencia a los contribuyentes en relación al número total de funcionarios de las administraciones tributarias. Este indicador da una idea aproximada del tamaño que al interior de cada administración representan, en términos de carga laboral y responsabilidades, las áreas de asistencia al contribuyente. El ratio R2 representa la proporción de contribuyentes controlados por la administración, respecto al número de funcionarios trabajando permanentemente en las UAC. R2 proporciona una imagen aproximada del número potencial de contribuyentes “a cargo” de cada funcionario responsable de funciones de asistencia. Esto es, del tamaño de la población de contribuyentes a los que

50 teóricamente cada uno de estos funcionarios podría asistir. Se debe ser muy cuidadoso en la interpretación de los valores obtenidos, pues éstos son también dependientes de asignaciones presupuestarias (sobre las cuales a menudo las administraciones no tienen mayor control), de la demanda de servicios de asistencia de los propios contribuyentes, y de la disponibilidad global de servicios de asistencia. En la medida que por ejemplo las administraciones se encuentren en etapas más avanzadas en el uso de herramientas informáticas, los requerimientos de recursos humanos en sus áreas de asistencia será menor. Asimismo, la asistencia que requiere la administración de ciertos tributos difiere dependiendo del impuesto del que se trate. La asistencia requerida por el impuesto a la renta o IVA por ejemplo es más intensiva que en el caso de otros impuestos.

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Cuadro 18. Ratios de dimensionamiento de las unidades de asistencia a los contribuyentes

País

R1

R2

Paraguay

0.3%

32.000

Trinidad y Tobago

0.3%

75.000

Ecuador

1.0%

9.926

Bolivia

1.6%

11.050

Surinam

3.3%

11.154

Canadá

5.9%

9.654

Perú

8.4%

6.996

Brasil

10.4%

3.855

El Salvador

11.2%

1.200

Bermuda

29.4%

980

Holanda

50.0% *

n.d.

R1 = Número de funcionarios trabajando a tiempo completo en funciones de asistencia tributaria / Número total de funcionarios de la administración tributaria

R2 = Número de contribuyentes / Número de funcionarios trabajando a tiempo completo en funciones de asistencia tributaria

* Considera a todos los funcionarios que rotativa y períodicamente asisten a los

contribuyentes. ** El ratio se calculó en relación a los impuestos a nivel federal únicamente

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6. CONCLUSIONES • La provisión de servicios de asistencia a los contribuyentes ha sido adoptada

por las administraciones tributarias de la casi totalidad de países considerados en este trabajo como un medio efectivo y de amplio alcance para el logro de mejores niveles de cumplimiento voluntario. Las administraciones son concientes de los beneficios de mediano y largo plazo, y de las potenciales ventajas de la asistencia tributaria (sobre otras acciones con efectos principalmente de corto plazo) como mecanismo eficaz de prevención de acciones delictivas y de fomento del cumplimiento voluntario. La particular realidad de cada país y la dotación de recursos de cada administración sin embargo, son los factores que en última instancia determinan la prioridad y las características de la política de asistencia a los contribuyentes desarrollada individualmente por cada país.

• Todos los países de cierta forma han incorporado la provisión de los

servicios de asistencia tributaria en sus estructuras de organización. Algunos lo han hecho mediante la desconcentración de las funciones de asistencia entre sus áreas normativas, en base a la naturaleza de las consultas y al tipo de contribuyentes controlados. Otros países han seguido un criterio de descentralización geográfica y han implantado réplicas a nivel operativo de las unidades de asistencia centrales en las dependencias descentralizadas de la administración. Muchos países en tanto, han adoptado ambos criterios estableciendo verdaderas estructuras de asistencia a los contribuyentes dentro de sus organigramas. Una mención aparte merecen aquellos países cuyas administraciones sin descuidar la provisión formal de asistencia tributaria, llevan a cabo las acciones de asistencia a los contribuyentes por proceso como parte de los procesos de administración de impuestos específicos (renta, IVA, etc.).

• En la mayoría de países, las unidades de asistencia a los contribuyentes

cumplen principalmente funciones de absolución de consultas, difusión masiva de información tributaria, y de desarrollo de acciones y programas educativos. Sin embargo, en determinados países estas unidades también cumplen otras funciones relacionadas al trámite de números de identificación tributarios, a la tramitación de quejas y denuncias, e inclusive a la elaboración de normas de tramitación, de modelos de declaraciones y

53

pago y de solicitudes de devolución. • Entre los principales servicios de absolución de consultas proporcionados

por las administraciones destacan los servicios de consulta telefónica, los que han alcanzado un desarrollo notable siendo posible en algunos países presentar declaraciones y solicitar devoluciones por esta vía; las consultas personales, caracterizadas principalmente por su volumen; y las consultas escritas, la única forma de asistencia que presenta ciertas restricciones para su acceso. Como servicios de difusión de información destacan las publicaciones y la utilización de medios de comunicación masivos. El uso de medios informáticos representa una doble vía en la provisión de asistencia tributaria, pues de un lado permite a los contribuyentes disponer de un medio alternativo para realizar sus consultas y de otro, constituye una herramienta poderosa para la difusión de información por parte de la administración. El desarrollo de programas educativos para los contribuyentes representa otra dimensión de los servicios de asistencia disponibles.

• Paralelamente a los servicios mencionados, las administraciones tributarias

llevan a cabo otras acciones de asistencia a los contribuyentes orientadas a facilitar el proceso de declaración y pago de sus obligaciones tributarias y, en su conjunto, a dar mayor fluídez al proceso de interacción de los contribuyentes con la administración. Entre estas acciones destacan la descentralización de los procesos de declaración mediante la utilización de locales del sistema financiero e incluso de unidades móviles de la propia administración; y el uso de nuevas tecnologías y medios de declaración (magnéticos, electrónicos y telefónicos) alternativos a las formas convencionales de declaración impresas. Otro grupo de acciones se orienta a agilizar los procesos administrativos tanto no contenciosos como contenciosos.

• El manejo de recursos humanos constituye un aspecto importante dentro de

la provisión de servicios de asistencia tributaria, el cual se caracteriza por la rotación y estacionalidad de las dotaciones de personal asignados a las UAC, y por la composición mayoritaria de profesionales junior de las mismas, específicamente entrenados para cumplir labores de asistencia mediante programas regulares de capacitación.

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• La aceptación de los contribuyentes hacia la gestión de las UAC es muy favorable. En los países en los que se han realizado mediciones de la evaluación de los contribuyentes sobre los servicios de asistencia disponibles, los resultados han confirmado la importancia de estos servicios y la necesidad de fortalecerlos en el futuro. Resultados similares se han obtenido en países en los que la evaluación se ha realizado considerando la gestión de la administración tributaria como un todo.

• El tema de los costos de operación de las unidades de asistencia a los

contribuyentes es un aspecto crítico que está en función de cuestiones presupuestales y de la disponibilidad de recursos de cada administración. No obstante, una revisión general de ciertos índices para los cuales existe información disponible muestra una gran dispersión tanto de la proporción de los costos de operación de las UAC respecto a los costos totales de operación de las administraciones, como de la proporción de los costos laborales dentro de los costos de operación de las UAC. También se encontró una dispersión significativa cuando se revisaron algunos ratios de dimensionamiento de estas unidades.

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