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30/09/2015
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Aspetti introduttivi
1. Concetti fondamentali
2. L’evoluzione del ruolo delle istituzioni pubbliche
3. L’azienda pubblica
4. Le amministrazioni pubbliche e private
Lez. 1
CORSO DI LAUREA MAGISTRALE IN SCIENZE DELLE
PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI – A.A. 2015-2016
Istituto: una organizzazione di persone,
destinata a perdurare nel tempo, che utilizzano
beni materiali e immateriali per perseguire fini
specifici
Quattro principali tipologie di istituti:
Imprese, amministrazioni pubbliche, famiglie,
organizzazioni non profit
Gli istituti
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Stato
Regioni
(Province)
Comuni
Le principali istituzioni pubbliche della
Repubblica italiana
Tre principali caratteristiche:
Dimensione territoriale, intesa quale ambito
geografico che delimita la competenza politica e
amministrativa dell’istituto pubblico;
L’esercizio di poteri sovra-ordinati
La finalità del perseguimento dell’interesse
pubblico
Caratteristiche istituti pubblici
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Fondano la loro legittimazione su principi
democratici che richiamano l’idea delle attività
di governo come espressione delle decisioni
dei rappresentanti di una comunità (locale,
regionale, nazionale) di riferimento secondo
regole condivise e codificate
Le moderne democrazie distinguono tre
poteri fondamentali: legislativo, giudiziario ed
esecutivo
Le moderne istituzioni pubbliche
L’azienda pubblica è il sistema dei processi
economici svolti all’interno dell’istituto
pubblico territoriale.
L’adozione del termine azienda (azienda
Comune, Azienda Stato,…) è finalizzata a
sottolineare come l’impiego di risorse scarse
secondo principi di razionalità economica al
fine di realizzare le finalità delle istituzioni
stesse.
Le aziende pubbliche
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Diversi a seconda che si usi il termine al
singolare o al plurale
I significati di amministrazione
pubblica
L’amministrazione pubblica….
È l’attività posta in essere per perseguire i fini istituzionali da
parte delle aziende pubbliche
AcquistoTrasformazi
oneProduzione
Collocamen
to
VenditaAcquistoTrasformazi
oneProduzione
In assenza di
orientamento al
mercato
In presenza di
orientamento al
mercato
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Le amministrazioni pubbliche o
pubbliche amministrazioni
Indica il complesso sistema pubblico composto
da tanti enti-aziende.
Si potrebbe definire la P.A. come l’apparato
facente capo al Governo, costituito dai
complessi organizzatori cui presiedono i singoli
Ministeri, e dagli organi di governo e degli
apparati amministrativi delle Regioni e da altri
enti pubblici.
Si differenzia per i seguenti profili:
I fini
Il sistema di regole di mercato per le
amministrazioni private e regole di «non mercato»
per l’amministrazione pubblica
Il concetto di amministrazione nelle imprese
(amministrazioni private) e negli istituti
pubblici (amministrazione pubblica)
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Caratteristiche Amministrazioni private Amministrazioni pubbliche
Fini Si persegue il benessere e/o
interesse individuale
Si persegue l’interesse e/o il
benessere di una collettività
Sistema di regole Sistema di mercato Sistema non di mercato
Amministrazioni pubbliche e private a
confronto
Sistema di mercato Sistema non di mercato
Valori originati negli scambi Ogni scambio dà origine ad un
valore economico misurato da un
prezzo
Gli scambi non sempre determinano
valori economici misurati da prezzi
(gratuiti)
Autonomia e potere dei soggetti I soggetti che attuano gli scambi
sono autonomi e indipendenti ed
hanno gli stessi poteri
I soggetti che attuano gli scambi
sono autonomi ma uno di essi gode
di poteri sovraordinati
Processo decisionale Le decisioni sul cosa produrre
dipendono da scelte di convenienza
economica
Le decisioni sul cosa produrre non
dipendono da scelte di convenienza
economica ma da scelte di ordine
superiore
Effetto ritorno L’effetto di ritorno in termini di
consenso è collegato alla
generazione di valore economico
L’effetto di ritorno in termini di
consenso non è collegato alla
generazione di valore economico
quanto alla condivisione delle scelte
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non confondere:
Azienda pubblica
di erogazionedi produzione
Impresa pubblicaEs.
Le famiglie sono aziende di
erogazione private
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Le imprese pubbliche
vendono sul mercato i beni e i servizi prodotti,
finanziandosi con i proventi della vendita.
L’impresa pubblica rappresenta una forma di
intervento diretto dello Stato nell’economia
del Paese.
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Azienda pubblica e impresa pubblica
Nell’azienda pubblica (enti territoriali e non)
Una parte delle risorse finanziarie è ottenuta non tramite il corrispettivo dei servizi ceduti ma tramite tributi, contributi e/o altre forme di prelievo coattivo
Nell’impresa pubblica:
istituto autonomo sul piano giuridico e/o economico, si svolgono processi di produzione di beni (servizi) di pubblica utilità o di pubblico interesse che sono ceduti verso il corrispettivo di un prezzo di scambio.
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Una economia “mista”gli odierni sistemi sociali sono caratterizzati
da un modello economico di tipo “misto”
Convivenza del settore
privato e pubblico
Il ruolo della P.A. nel tempo
Che ha caratterizzato il ventesimo secolo.
Possiamo individuare quattro diverse fasi:
fino alla fine degli anni 20
Dagli anni 30 agli anni 70
Dagli anni 70 agli anni 90
Dagli anni ‘90 ad oggi
RISULTATO DI UN PROCESSO
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È la fase dello stato dei diritti formali (si afferma un sistema di diritti politici, si sviluppano politiche di sicurezza interna ed esterna e sistemi di certificazione)
La funzione della P.A. : Esercizio di poteri sovraordinati di regolazione della società
Definizione di un insieme organico di diritti e doveri per regolare le relazioni tra individui, gruppi sociali e tra questi e la comunità
Dare attuazione alle leggi e garantire le condizioni per l’esercizio dei diritti
Prelievo dei tributi
Gestione economica del patrimonio
Limitato intervento con produzione dei beni pubblici non prodotti dall’iniziativa privata e non oggetto di scambio sul mercato
Fino alla fine degli anni ‘20
La grande crisi degli anni ‘30
Il sistema di mercato non è in grado,
da solo, di assicurare stabilità
economica, sviluppo, elevati tassi di
occupazione.
Fallimento del mercato
Dagli anni ‘30 agli anni ‘70
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Si accentua la dominanza dell’iniziativa pubblica
Gli anni successivi alla seconda guerra
mondiale
Gli stati:
- accentuano la loro funzione di regolatori dei mercati
creditizi e finanziari;
-ampliano il loro raggio di azione;
-realizzano importanti strumenti di sicurezza sociale a
favore dei meno abbienti (modello di stato sociale del
«benessere»),
- rimediano alle carenze dell’iniziativa privata «Stato
imprenditore»
Dopo alcuni decenni ....
L’azione pubblica è:
- Inefficace nel raggiungimento degli
obiettivi dichiarati;
- inefficiente nell’utilizzo delle risorse
Fenomeni di corruzione, apparati pubblici elefantiaci, cittadini
“sudditi”, qualità dei servizi inaccettabile, livello di
indebitamento oltre i limiti
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Fallimento pubblico
Verso la fine degli anni ‘70
Ridimensionamento della presenza
pubblica nella società
Si afferma un movimento di riforma noto come
NEW PUBLIC MANAGEMENT (NPM)
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Gli elementi di novità. L’attenzione a:
Principi e criteri economici, con una rivalutazione rispetto a quelli giuridici, politologici e sociologici
Priorità alla gestione degli interventi (attuazione delle politiche pubbliche) rispetto alla formulazione delle stesse (c.d. aziendalizzazione)
Rilevanza all’analisi e valutazione dei risultati ottenuti rispetto all’analisi delle condizioni che giustificano l’intervento pubblico
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Si riducono le dimensioni dei grandi apparati pubblici (Ministeri)
Si riduce il ruolo dell’intervento pubblico tramite processi di privatizzazione dei servizi pubblici
Si introducono logiche competitive tra le diverse amministrazioni
Si introducono indicatori di risultato
Si separano le funzioni di indirizzo e controllo (organi politici) dalle funzioni di gestione (dirigenti)
Si attribuisce autonomia alla dirigenza
Si riconosce in modo esplicito il carattere aziendale dell’amministrazione pubblica e l’obbligo di applicare i principi propri dell’economia aziendale
Si attribuiscono responsabilità ai dirigenti
Si eleva l’orientamento al cittadino-utente
A seguito del NPM in Italia
Anche gli strumenti contabili sono messi in discussione
Occorrono documenti preventivi che espongono programmi e obiettivi d’azione, la rilevazione consuntiva non è più solo di rendiconto rispetto all’autorizzazione ma informa sul patrimonio, sulle dinamiche economiche, finanziarie e monetarie della gestione, sui risultati conseguiti e sulle modalità di utilizzo delle risorse.
Il New Public Financial Management
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Processo di riforma che interessa l’assetto istituzionale e amministrativo
Gli anni ‘90
Istituzionale
Amministrativo
Elezione diretta sindaci, presidenti di
regioni e province
Scissione tra indirizzo politico e
gestione, attribuzione caratteri
aziendali (autonomia e
responsabilità economica)
Alcune entità (imprese pubbliche) abbandonano la CO.FI.
Si adotta il controllo di gestione
Si adotta la contabilità analitica
Il sistema dei controlli, interni ed esterni, è oggetto di interventi normativi tesi a spostare l’enfasi da quelli preventivi di legittimità sugli atti a quelli consuntivi sulle prestazioni conseguite
A livello di sistemi informativi
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Afferma il principio di autonomia finanziaria di
entrata e di spesa degli enti territoriali
(federalismo fiscale)
La modifica del titolo V della
Costituzione e le riforme del 2009
L. 42 del
5/5/2009
Le entrate degli enti sono collegate al
territorio attraverso l’istituzione di tributi
regionali e locali, la variabilità delle
aliquote di tali tributi in base a decisioni
delle amministrazioni interessate.
Gli amministratori pubblici eletti sono chiamati a rendere
conto ai loro cittadini, contemporaneamente, del prelievo
effettuato e dei servizi resi.
D.Lgs 150/2009 – ciclo di gestione delle performance che comprende l’assegnazione di obiettivi
L. 196/2009 – legge di contabilità e finanza pubblica (preminenza Co.fi., utilizzo di sistemi di indicatori, adozione sistemi di contabilità economico/patrimoniale a fini conoscitivi, armonizzazione della contabilità pubblica)
Altre norme che sviluppano i punti precedenti
E poi ...