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Asociaciones Público Privadas en Brasil, la experiencia del Estado de San Pablo
II Jornadas de Administración Financierade Ciudades y Estados Subnacionales de Iberoamerica
Tomás Bruginski de Paula
Companhia Paulista de Parcerias - CPP
Buenos Aires, 9 - 11 mayo 2012
2
PPPs no Brasil - motivações e arcabouço legal
Os contratos de PPP – requisitos e características
PPPs no Estado de São Paulo – contexto e estrutura
Portfolio de projetos e desafios
3
Aspectos Macroeconômicos: Brasil PIB e Investimento
Produto Interno Bruto - PIB e formação bruta de capital fixo: 2005-2009
Ano
Preços Correntes (R$ milhões)Formação Bruta
de Capital Fixo / PIB (%)
Produto Interno Bruto
Formação Bruta de Capital Fixo
2005 2.147.239 342.237 15,9%2006 2.369.484 389.328 16,4%2007 2.661.344 464.137 17,4%2008 3.032.203 579.531 19,1%2009 3.239.404 585.317 18,1%
Componentes da formação bruta de capital: 2005-2009
Fonte: IBGE
Componentes da formação bruta de capital
Valor a preços correntes (R$ milhões)
2005 % PIB 2006 % PIB 2007 % PIB 2008 % PIB 2009 % PIB
Formação bruta de capital fixo 342.237 16% 389.328 16% 464.137 17% 579.531 19% 585.317 18%Construção 144.709 7% 157.385 7% 177.816 7% 210.430 7% 247.550 8%Máquinas e equipamentos 170.656 8% 201.084 8% 251.133 9% 328.539 11% 293.347 9%Outros 26.872 1% 30.859 1% 35.188 1% 40.562 1% 44.420 1%
4
Panorama Legislativo antes da Lei de PPP
(Lei 8.666/1993):
• Obras, serviços, compras, alienações e locações;
• Remuneração fixa ou por preços unitários;
• Pagamento de acordo com ritmo de execução;
• Fonte de recursos:
• Orçamento público.
• Impossibilidade de financiamento privado.
•Serviços: prazo contratual máximo de cinco (5) anos.
Lei de Licitações e Contratos Administrativos
(Lei 8.987/1995):
• Delegação aos particulares da execução de
uma atividade de competência estatal sem
renúncia da titularidade dessa atribuição;
• Exploração do serviço por conta e risco do
concessionário;
• A remuneração advém da exploração do
serviço e de receitas acessórias;
• A cobrança de tarifa pressupõe serviço
público específico e divisível;
• Vedação de subsídio ao concessionário:
artigo 119 da Constituição de São Paulo.
Lei de Concessões de Serviços Públicos
5
Por que uma Lei de PPP?
• Regulamentar o subsídio governamental : contraprestação pecuniária do parceiro público;
• Superar as dificuldades de financiamento público;
• Elevar a eficiência dos processos de contratação e execução dos investimentos e prestação dos serviços;
• Viabilizar contratações de longo prazo, bem como a amortização dos investimentos privados necessários;
• Conferir maior segurança jurídica aos contratos: sistema de garantias por parte da Administração;
• Possibilitar adequada alocação e gestão de riscos, diminuindo os custos da contratação para o Poder Público;
• Viabilizar o pagamento por utilidade oferecida à Administração e a remuneração por performance.
Necessidade de Legislação de PPP:
6
Contratos de PPP – Lei Federal 11.079/04
Concessão Patrocinada – concessão de serviços públicos ou de obras públicas
quando envolver TARIFAS DOS USUÁRIOS + PAGAMENTOS do GOVERNO
como formas de remuneração ao parceiro privado.
As modalidades de contratos de PPP previstos na Lei Federal:
Concessão Administrativa – contrato de prestação de serviços de que a
Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva
execução de obra ou fornecimento e instalação de bens. PAGAMENTOS do
GOVERNO como única forma de remuneração ao parceiro privado.
Contratos de PPP são espécies do gênero Contrato de Concessão.
7
Os contratos de PPP – requisitos e características
PPPs no Brasil - motivações e arcabouço legal
PPPs no Estado de São Paulo – contexto e estrutura
Portfolio de projetos e desafios
8
Requisitos legais para implementação de contratos de PPP (1/3)
• Prazo de vigência compatível com a amortização dos investimentos
realizados: mínimo de 5 anos e máximo de 35 anos;
• Repartição objetiva de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso
fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária;
• Critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado,
condicionantes de sua remuneração;
• Mecanismos para a preservação da atualidade da prestação dos serviços;
• Valor mínimo do investimento de R$ 20 milhões;
• Submissão da minuta de edital e de contrato a etapa de consulta pública;
• Pagamentos da Administração Pública serão obrigatoriamente precedidos da
disponibilização do serviço objeto do contrato de PPP
9
Requisitos legais para implementação de contratos de PPP (2/3)
• Constituição de Sociedade de Propósito Específico, antes da assinatura do
contrato, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria
• Previsão do projeto no PPA (Plano Plurianual) e elaboração de estimativa do
impacto orçamentário-financeiro nos exercícios em que deva vigorar o contrato
de parceria;
• Penalidades aplicáveis à Administração Pública e ao parceiro privado, em
caso de inadimplemento contratual, fixadas sempre de forma proporcional à
gravidade da falta cometida e às obrigações assumidas;
• Prestação, pelo parceiro privado, de garantias de execução suficientes e
compatíveis com os ônus e riscos envolvidos;
• Compartilhamento com a Administração Pública de ganhos econômicos
efetivos do parceiro privado decorrentes da redução do risco de crédito dos
financiamentos utilizados pelo parceiro privado;
10
Requisitos legais para implementação de contratos de PPP (3/3)
• Vedação a contrato de PPP que tenha como objeto único fornecimento de
mão de obra, fornecimento e utilização de equipamentos ou a execução de
obra pública;
• Possibilidade de emissão de empenho em nome dos financiadores e de
transferência de controle da SPE.
11
O Contrato de PPP e a Responsabilidade fiscal
1) Limitação dos gastos das despesas de caráter continuado decorrentes de contratos de PPP a 3% da receita corrente líquida do exercício, mantendo-se esse comprometimento para os 10 anos subsequentes :
- excluem-se do limite os contratos celebrados por empresas não dependentes de recursos do Tesouro;
- submissão prévia à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) da comprovação do enquadramento nos limites fixados para assinatura dos contratos.
2) Obrigatoriedade de lei autorizativa específica para as concessões
patrocinadas em que mais de 70% da remuneração do parceiro privado seja
paga pela Administração
3) Situações que ensejam a contabilização como endividamento no balanço do Governo - Portaria 614 da STN (art. 25):
Riscos do Projeto para caracterizar a propriedade do ativo (pelo menos 40%):
• Risco de demanda
• Risco de construção
• Risco disponibilidade
12
A Lei de PPP Estadual nº 11.688/2004
A Lei Estadual reforça o compromisso com a responsabilidade fiscal e condiciona a aprovação de um projeto de PPP pelo Estado a:
• Preparação de estudo de impacto orçamentário e financeiro do projeto;
• Identificação das fontes de recursos para o pagamento das obrigações da
PPP (necessidade de enquadramento nas metas fiscais). Em outras palavras,
para se manter um mesmo nível de metas fiscais, um projeto de PPP deve ser
compensado por receitas adicionais ou redução de outras despesas;
• Compatibilidade das obrigações da PPP com o Plano-Plurianual (PPA), Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
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PPPs no Estado de São Paulo – contexto e estrutura
PPPs no Brasil - motivações e arcabouço legal
Os contratos de PPP – requisitos e características
Portfolio de projetos e desafios
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Brasil e São Paulo
2010 Brasil São Paulo %
Território (mil Km quadrados) 8.515 248 3%
População (milhões) 191 41 22%
PIB - nominal (US$ bi) 2.089 685 33%
PIB per capita (US$) 10.952 16.604 1,5x
15
Governo do Estado de São Paulo
2,031,86
2,101,95 1,98
2,27 2,24 2,23
1,971,89
1,70 1,631,51 1,53 1,46 1,48
2
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 40969
Trajetória da Dívida Consolidada Líquida / Receita Corrente Líquida
Realizado Limite
2012
16
Governo do Estado de São Paulo
Receita Total (US$ bilhões correntes)
33,5
22,4 23,720,1 18,2 18,8
22,5
31,338,8
47,5
59,8 59,6
77,1
85,9 86,6
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Receita Total
17
Governo do Estado de São Paulo
Investimento Total (Valores Correntes - US$ bilhões)
5,4
2,1 2,5 2,1 1,9 1,41,9
3,1 3,1
4,5
7,7
8,9
10,89,7
11,6
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Investimento Total
18
Recursos Orçamentários;
85,2
Recursos Extras; 33,4
Investimentos - PPA 2012-15(R$ Bilhões)
Governo do Estado de São Paulo
Evolução dos Investimentos** do Estado de São Paulo:
Em milhões de R$
Setor*** 2007 2008 2009 2010 2011 Orçamento2012
LOGISTICA E TRANSPORTES 1.964 4.638 6.577 6.146 3.874 3.889TRASPORTE METROPOLITANO 1.958 2.865 3.285 4.404 3.574 6.437HABITAÇÃO 798 1.014 994 1.740 1.787 2.121SANEAMENTO E ENERGIA 1.055 1.643 2.100 2.001 2.084 2.939SEGURANÇA PÚBLICA 382 383 642 703 775 733EDUCAÇÃO 602 696 1.117 1.354 1.068 1.490SAÚDE 518 510 727 553 526 751OUTROS 1.514 2.317 2.349 2.024 2.307 2.616INVESTIMENTOS 8.792 14.067 17.791 18.925 15.996 20.977
** Investimentos no conceito de despesa liquidada
*** Setor inclui Secretaria mais empresa estatal do setor Fonte: SIAFEM/SP
Investimentos PPA 2012-2015:
46%
25%
15%8%
7%
Distribuição de Investimentos
Transporte de Passageiros Sobre Trilhos e Pneus LogísticaTransposição da RMSP Diminuição do Déficit HabitacionalSaneamento 18
O fluxo de aprovação de projetos de PPP
Conselho Gestor de PPP
Conselho Gestor de PPP
CPPCPP
Secretaria Executiva
Secretaria Executiva
Unidade PPPUnidade PPP
SecretariasSecretarias
Unidade PPPUnidade PPP
CPPCPP
Conselho Gestor de
PPP
Conselho Gestor de
PPP
Proposta Preliminar
Proposta Preliminar
Estudos Técnicos
Estudos Técnicos
Licitação Pública
Licitação PúblicaContratoContrato
AvaliaçãoCPP
AvaliaçãoCPP
Avaliação Unidade PPP
Avaliação Unidade PPP
Comissão de Acompanhamento
Comissão de Acompanhamento
Unidade Concessões
Unidade Concessões
Conselho Gestor PED
Conselho Gestor PED
Gestão Setorial - fiscalização
19
20
PMI - Manifestação de Interesse da Iniciativa Privada para Projetos PPP
PMI – Setor Privado
Aprovação
Chamamento Público para aprofundamento de estudos
técnicos, incluindo alternativas
Contrato(Vencedor do contrato reembolsa o autor dos
estudos técnicos)
Avaliação CGPPP
Avaliação CGPPP
Estudos Técnicos
Aprovação
Aprovação de Proposta Preliminar
Licitação Pública
Rejeição
Rejeição
Estudos Técnicos
Estudos Técnicos
$
• Decreto Estadual 57.289 agosto/11, permite que investidores privados apresentem propostas de projetos de PPP.
21
Portfolio de projetos e desafios
PPPs no Brasil - motivações e arcabouço legal
Os contratos de PPP – requisitos e características
PPPs no Estado de São Paulo – contexto e estrutura
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Carteira de PPPs do Estado de São PauloContratos em Execução
Metrô Linha 4 - Amarela
- Objetivos: expansão da malha ferroviária de São Paulo.
- Características: 11 Estações (Vila Sônia – Luz); 29 trens (14 trens - Fase I + 15 trens -
Fase II);
- Modalidade: Concessão Patrocinada
- Investimento: Construção civil (US$ 2,6 bi) e PPP (US$ 555 mi)
- Prazo: 32 anos, prorrogáveis até 35, de modo que sejam assegurados 30 anos de
efetiva operação comercial da Linha
PPP Alto Tietê – Estação de Tratamento de Água (ETA) de
Taiaçupeba
-Objetivos: ampliação da capacidade de abastecimento da Sabesp, de 10 m³/s para 15 m³/s.
Investimentos na ampliação da ETA e prestação de serviços (manutenção de barragens,
tratamento e disposição final do lodo, manutenção civil e eletro-mecânica, entre outros).
-Modalidade: Concessão Administrativa
-Investimento: US$ 172 mi
-Prazo: 15 anos
23
Carteira de PPPs do Estado de São PauloContratos em Execução
Modernização dos trens da Linha 8 da CPTM
- Objetivos: modernização de 12 trens (ou fornecimento de 12 novos trens), aquisição de
24 novos trens e prestação, pelo período do contrato, dos serviços de manutenção
preventiva e corretiva para todos os trens da Linha 8, visando sua disponibilização para
serviço conforme padrões definidos pela CPTM.
- Modalidade: Concessão Administrativa
- Investimento: US$ 520 mi
- Prazo: 20 anos
24
Carteira de PPPs do Estado de São PauloProjetos em Avaliação
Metrô Linha 6 - Laranja
- Objeto: Implantação do Trecho São Joaquim – Brasilândia com cerca de 13
km, 14 estações e 24 trens.
- Modalidade: Concessão Patrocinada
- Investimento: US$ 3,8 bi
- Prazo: 35 anos
- Estágio atual: Proposta preliminar aprovada pelo CGPPP; estudos fornecidos
por PMI em avaliação
PPP Monotrilhos – Linha 18 Bronze
- Objeto: Implantação da linhas de Metrô com a utilização da tecnologia de
monotrilhos, que inicia-se na Estação Tamanduateí até a estação Alvarenga
(ABC).
- Modalidade: Concessão Patrocinada
- Investimento: US$ 2,5 bi
- Prazo: 25 anos
- Estágio atual: Proposta preliminar aprovada pelo CGPPP; chamamento público
em andamento – propostas em elaboração pelo setor privado
25
Carteira de PPPs do Estado de São PauloProjetos em Avaliação
Expresso ABC
- Objeto: prestação de Serviço de Transporte Expresso para os usuários da Linha
10, interligando as estações Mauá e Luz (25 km).
- Modalidade: Concessão Patrocinada
- Investimento: US$ 830 mi
- Prazo: 30 anos
- Estágio atual: Proposta preliminar aprovada pelo CGPPP; detalhamento dos
estudos de Viabilidade em preparação.
PPP do Litoral Norte - Tamoios
Objeto: exploração e gestão operacional do lote rodoviário formado pelos contornos
rodoviários de Caraguatatuba e São Sebastião, a serem implantados.
- Modalidade: Concessão Patrocinada
- Prazo: 35 anos
- Investimento: US$ 2,6 bilhões.
- Estágio atual: Proposta preliminar aprovada pelo CGPPP; detalhamento dos
estudos de Viabilidade em preparação.
26
Carteira de PPPs do Estado de São PauloProjetos em Avaliação
Sabesp – Sistema Produtor São Lourenço
- Objetivos: Regularização e expansão do sistema de tratamento e adução de
água, beneficiando uma população de 1,3 milhão de habitantes da região
oeste da RMSP.
- Modalidade: Concessão Administrativa
- Investimento: US$ 865 milhões.
- Prazo: 25 anos
- Estágio atual: Proposta aprovada pelo CGPPP; detalhamento do edital em
preparação pela Sabesp.
DAEE – Reservatórios
- Objeto: Modernização e expansão do sistema de reservatórios da Bacia
Hidrográfica do Alto Tietê, com construção de 7 novos “piscinões”.
- Modalidade: Concessão Administrativa
- Investimento: US$ 570 milhões.
- Prazo: 20 anos
- Estágio atual: Proposta aprovada pelo CGPPP; detalhamento do edital em
preparação.
27
Carteira de PPPs do Estado de São PauloProjetos em Avaliação
PPP Habitação
- Objeto: Oferta de 50.000 moradias tendo como focos: (i) provimento de
moradias para área de risco, (ii) Habitação do Litoral Paulista e (iii) Habitação
na Região Central da Cidade de São Paulo.
- Modalidade: Concessão Administrativa
- Investimento: US$ 4 bi.
- Prazo: 30 anos
- Estágio atual: Proposta preliminar aprovada pelo CGPPP, em chamamento
público para aprofundamento dos estudos de Viabilidade.
PPP Complexos Presidiários
- Objeto: construção, modernização, gestão e operação de presídios com
capacidade para atender 10.500 internos
- Modalidade: Concessão Administrativa
- Investimento: US$ 420 mi.
- Estágio atual: Proposta preliminar aprovada pelo CGPPP, em chamamento
público para aprofundamento dos estudos de Viabilidade.
28
Carteira de PPPs do Estado de São PauloProjetos em Avaliação
FURP – Unidade Américo Brasiliense
- Objeto: Conclusão do laboratório de P&D e operação da segunda fábrica de
remédios da FURP, para a produção de medicamentos genéricos e de alto
valor agregado.
- Modalidade: Concessão Administrativa
- Investimento: US$ 80 mi.
- Prazo: 20 anos
- Estágio atual: Proposta preliminar aprovada pelo CGPPP; PMIs em avaliação
Aula Interativa – Secretaria da Educação
- Objeto: Conteúdo digital interativo e formação de professores para toda a rede
estadual pública de ensino
- Modalidade: Concessão Administrativa
- Investimento: US$ 530 mi.
- Prazo: 10 anos
- Estágio atual: Proposta preliminar aprovada pelo CGPPP; chamamento para
PMI publicado.
29
Carteira de PPPs do Estado de São PauloProjetos em Avaliação
PPP Fóruns
- Objeto: construção, modernização, gestão e operação de 6 fóruns, escolhidos
como prioritários: 4 na RMSP e 2 no interior.
- Modalidade: Concessão Administrativa
- Investimento: US$ 140 mi
- Estágio atual: Proposta preliminar aprovada pelo CGPPP, chamamento
público em elaboração para recebimento de estudos do setor privado
30
Perspectivas e desafios
• PPPs são bom instrumento para elevar desempenho na prestação de serviços à Administração e a eficiência/custo dos investimentos => PPPs impõem análise criteriosa dos investimentos
• PPPs permitem – e só fazem sentido - com repartição objetiva de riscos entre a Administração e os parceiros privados
• Formato adotado por São Paulo para as garantias – companhia garantidora – mostrou-se adequado e confiável para os investidores privados e financiadores de longo prazo (BNDES / Multilaterais)
• PPPs permitem inovações na forma de proposição e contratação de projetos / implantação de programas que não seriam viáveis nos modelos tradicionais de compra ou por concessões comuns
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Perspectivas e desafios
• PPPs não são panacéias para gap de investimentos em infra-estrutura e não ‘criam’ financiamento – capacidade fiscal necessária
• PPPs são contratações mais complexas – implicam modernização da gestão dos contratos na Adm Pública – situação particularmente crítica no caso de setores sem tradição ou marcos regulatórios específicos
• PPPs no Brasil hoje são oneradas por um custo tributário elevado (os pagamentos do setor público são tributados pelas contribuições PIS e COFINS e a exigência prévia de prestação dos serviços para esses pagamentos pode implicar ônus financeiro elevado para os projetos) => necessidade de redução geral da carga tributária sobre investimentos
• Ainda é incipiente o desenvolvimento do mercado de prestação de garantias brasileiro - Instituições de fomento nacionais e multilaterais têm papel relevante no aperfeiçoamento, redução de custos e modelagem das garantias
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Perspectivas e desafios
• Necessidade, para o conjunto do investimento em infra-estrutura, de políticas financeiras articuladas a objetivos prioritários em energia, logística, transporte urbano / metropolitano e saneamento (excessiva setorialização)
• Adequação dos instrumentos financeiros de financiamento aos perfis de demanda dos investidores institucionais – garantias x alongamento de prazos
• Compatibilização da Contabilidade Pública frente às novas normas Internacionais de Contabilidade (IFRS) e implicações para contratos de PPP => necessidade de posicionamento da Secretaria do Tesouro Nacional.