Embed Size (px)
Citation preview
Universidad Rafael Landívar
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
“El ejercicio del derecho de acceso a la información pública,
más allá de la solicitud inicial: Estudio de casos del
recurso de revisión, amparo y denuncia por
retención de información.”
TESIS
Wolfgang Krenmayr
Carné: 27429-02
Guatemala, marzo 2012
Campus Central
Universidad Rafael Landívar
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
“El ejercicio del derecho de acceso a la información pública,
más allá de la solicitud inicial: Estudio de casos del
recurso de revisión, amparo y denuncia por
retención de información.”
Presentada al Consejo de la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
de la Universidad Rafael Landívar
Por:
Wolfgang Krenmayr
Al conferírsele el grado académico de:
Magíster Artium en Derechos Humanos
Guatemala, marzo 2012
3
Autoridades de la Universidad Rafael Landívar
RECTOR P. Rolando Enrique Alvarado López, S.J.
VICERECTORA ACADÉMICA Dra. Marta Lucrecia Méndez de Penedo.
VICERECTOR DE INTEGRACIÓN P. Eduardo Valdes Barría, S.J. UNIVERSITARIA
VICERECTORÍA DE P. Carlos Rafael Cabarrús Pellecer, S.J. INVESTIGACIÓN Y PROYECCIÓN
VICERECTOR ADMINISTRATIVO Lic. Ariel Rivera Irías
SECRETARIA GENERAL Licda. Fabiola de la Luz Padilla Beltranena
4
Autoridades de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
DECANO Dr. Rolando Escobar Menaldo
VICEDECANO M.A. Pablo Gerardo Hurtado García
SECRETARIO M.A. Alan Alfredo González de León
DIRECTOR DE ÁREA PÚBLICA Lic. José Alejandro Villamar González
DIRECTOR DE ÁREA PRIVADA M.A. Helena Carolina Machado
DIRECTOR DE EJES TRANSVERSALES M.A. Enrique Sanchez Usera
DIRECTORA DE POSTGRADOS M.A. Aida Del Rosário Franco Cordón
DIRECTOR DE CRIMFOR Lic. José Eduardo Martí Guilló
DIRECTOR DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Dr. Larry Andrade Abularach
DIRECTORA DEL BUFETE POPULAR Licda. Claudia Abril Hernández
DIRECTORA DE PROYECTOS Y SERVICIOS Licda. Vania Carolina Soto Peralta
REPRESENTANTEA DE CATEDRATICOS Lic. Pablo Alfonso Auyón Martínez Licda. Rita María Castejón Rodríguez Lic. Fernando Javíer Rosales Gramajo
REPRESENTANTES ESTUDIANTILES Laura Guisela Muralles Pineda Manuel Andrés Canahui Morales
5
Asesor de Tesis
M.A. Alan Alfredo González De León
Tribunal que práctico el Examen de Defensa Privada de Tesis
M.A. Pablo Gerardo Hurtado García
Presidente del Tribunal Examinador
M.A. Emerson Kenneth Ordóñez Reyna
Secretario del Tribunal Examinador
M.A. Luís Ernesto Rodríguez González
Miembro del Tribunal Examinador
6
7
8
9
10
Dedicatoria
Al Creador y Formador: Quien nos guía en la búsqueda de equilibrio y
armonía, en servicio a la humanidad y a los más necesitados.
A mi Esposa: Por su amor y apoyo en nuestro proyecto de vida, así
como su proyección social.
A mis Hijos y Antepasados: Por su energía y recordarnos a diario del
ciclo a través del cual conectamos el ayer con el mañana,
orientándonos en momentos decisivos.
A mis Padres: Ejemplos de trabajo y exigencia para superarse en la
vida. Perdón la lejanía de sus nietos.
A los Pueblos Indígenas, Comunidades y Grandes Sectores de la Sociedad Guatemalteca quienes siguen sufriendo Exclusión y Marginación: Que su lucha por la justicia y la reivindicación de sus
derechos sea fructífero a corto y mediano plazo, marcando un paso a
una nueva sociedad guatemalteca.
A todos los que Dedican y Dedicaron sus Vidas a Favor de los Derechos Humanos, sin cuya vida ejemplar no se hubieran dado
pasos importantes en el reconocimiento de los derechos fundamentales
de dignidad. Igualmente al Abogado Erick Juárez por sus aportes
profesionales en la demanda del derecho de acceso a la información
pública.
Sib’alaj maltyox
11
RESPONSABILIDAD:
“El autor será la única responsable del contenido y conclusiones de esta tesis.”
12
Listado de abreviaturas
CC Corte de Constitucionalidad
CDUR Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
CEDFOG Centro de Estudios y Documentación de la Frontera Occidental de
Guatemala
CEH Comisión para el Esclarecimiento Histórico
CENADOJ Centro Nacional de Análisis y Documentación Judicial del OJ
CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos
CGC Contraloría General de Cuentas
CNEE Comisión Nacional de Energía Eléctrica
CONAP Consejo Nacional de Áreas Protegidas
CPRG Constitución Política de la República de Guatemala
CSJ Corte Suprema de Justicia
DCA Diario de Centro América
DTP Dirección Técnica del Presupuesto, Ministerio de Finanzas Públicas
DUDH Declaración Universal de Derechos Humanos
FONAPAZ Fondo Nacional para la Paz
FONTIERRAS Fondo Nacional de Tierras
GEA Gabinete Específico del Agua
INDE Instituto Nacional de Electrificación
INE Instituto Nacional de Estadística
LAIP Ley de Acceso a la Información Pública
LEPP Ley Electoral y de Partidos Políticos
MAGA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
MINECO Ministerio de Economía
MINEDUC Ministerio de Educación
MINFIN Ministerio de Finanzas Públicas
OEA Organización de los Estados Americanos
OJ Organismo Judicial
ONG Organizaciones No Gubernamentales
13
ONU Organización de las Naciones Unidas
PDH Procuraduría de los Derechos Humanos
PIDCP Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticas
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PSSM Pastoral Social de la Diócesis de San Marcos
PTI Pastoral de la Tierra Interdiocesana
RENAP Registro Nacional de las Personas
SAA Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República
SCEP Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia
SECAI Secretario Ejecutivo, Comisión de Acceso a la Información de la PDH
SNDP Sistema Nacional de Diálogo Permanente
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
TSE Tribunal Suprema Electoral
UIP Unidad de Información Pública
UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura
14
Resumen de la investigación
La investigación analiza experiencias y problemas al aplicar procedimientos de
denuncia y reclamación ante violaciones al derecho humano de acceso a la información
pública de Unidades de Información Pública, para determinar si son capaces de
rectificar deficiencias de las actuaciones y resoluciones iniciales.
Sólo uno de cada tres recursos de revisión estudiados lograron su pretensión de
ser un medio de defensa, la mitad negó el derecho y violó los principios de máxima
publicidad, sencillez y celeridad de procedimiento. La CSJ y CC resolvieron sobre el
fondo, a diferencia, el MP no investigó el delito de retención de información. Además se
registraron problemas en el uso de conceptos de información reservada, confidencial y
la no obligación de presentar información según el interés del solicitante.
El estudio recomienda mejorar sensibilidad y conocimiento de los sujetos
obligados y autoridades máximas; algunas reformas a la LAIP; a la ciudadanía de
ejercer su derecho y aplicar las herramientas a su disposición.
15
Índice
Introducción 18
Capítulo I. Derecho humano de acceso a la información pública como parte de la Libertad de expresión 31
Capítulo II. El derecho de acceso a la información pública en la normativa internacional 37
2.1 Tratados internacionales que reconocen el derecho humano de acceso a la información pública 37
2.2 Declaraciones para la interpretación de la libertad de expresión 38
2.3 La Ley Modelo Interamericana de Acceso a la Información Pública de la Organización de los Estados Americanos OEA 41
2.4 Referencias al Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos 45
Capítulo III. El acceso a la información pública en la legislación nacional 47
3.1 Disposiciones de la Constitución Política de la República de Guatemala 47
3.2 El largo camino de las iniciativas de ley para regular disposiciones constitucionales hasta su aprobación 48
3.3 La Ley de Acceso a la Información Pública, decreto No.57-2008 493.3.1 Los sujetos activos y sujetos obligados 503.3.2 Principios del acceso a la información pública 513.3.3 Obligaciones de transparencia: Información pública de oficio 523.3.4 Acceso a la información pública por vía de solicitudes 533.3.5 Límites mínimos: información confidencial e información reservada 553.3.6 Medios y formato de entrega de la información pública solicitada 563.3.7 Unidad de Información Pública 573.3.8 Datos personales – habeas data 583.3.9 Otras disposiciones de la LAIP 58
Capítulo IV. Procedimientos de denuncia y reclamación a favor del derecho de acceso a la información pública 59
4.1 El recurso de revisión en la Ley de Acceso a la Información Pública 59
16
4.1.1 Principios que rigen al recurso de revisión 594.1.2 Máxima autoridad 604.1.3 Procedencia del recurso de revisión 604.1.4 Requisitos del recurso de revisión 624.1.5 Procedimiento del recurso de revisión 624.1.6 Sentido de la resolución de la máxima autoridad 644.1.7 Relevancia del recurso de revisión 65
4.2 Acción de amparo y el recurso de apelación tras el recurso de revisión 69
4.3 Denuncia ante el Ministerio Público 71
4.4 Denuncia ante el Procurador de los Derechos Humanos 73
Capítulo V. Presentación y análisis de resultados 77
5.1 El recurso de revisión 775.1.1 Los resultados de los recursos de revisión como medio de defensa jurídica para
corregir problemas de resoluciones iniciales de las Unidades de Información Pública 775.1.2 El principio de “celeridad” y el respeto a los plazos 855.1.3 Máxima autoridad: órganos colegiados de conducción política versus gerentes y
secretarios de coordinación ejecutiva 905.1.4 Los sujetos activos del recurso de revisión 935.1.5 El grado de detalle de las resoluciones del recurso de revisión 975.1.6 La comunicación entre la Unidad de Información Pública y las demás unidades
especializadas del sujeto obligado 99
5.2 Vías jurídicas para exigir el derecho de acceso a la información pública 1065.2.1 Amparo ante la CSJ y apelación ante CC en caso TSE 1065.2.2 Resultados de la denuncia ante el MP para exigir el acceso a la información pública
1135.2.3 Denuncia de la violación del derecho de acceso a la información pública ante el
Procurador de los Derechos Humanos PDH 118
5.3 Experiencias específicas en impugnaciones y problemáticas frecuentes para acceder a información pública 1265.3.1 La interpretación limitada del concepto de “información pública” 1265.3.2 La no entrega de información por figurar entre los límites estipulados 1325.3.3 La no obligatoriedad de entregar los documentos al interés del solicitante 136
Capítulo VI. Discusión de resultados 141
Conclusiones 148
Recomendaciones 151
17
Referencias 153
6.1 Referencias bibliografías 153
6.2 Referencias normativas 155
6.3 Otras referencias 156
Anexos 157
6.1 Anexo I: Resúmenes sintéticos de expedientes 1576.1.1 Caso Tribunal Supremo Electoral TSE 1576.1.2 Caso Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia SCEP 1636.1.3 Caso Ministerio de Finanzas Públicas MINFIN 1676.1.4 Caso Congreso de la República 1716.1.5 Caso Comisión Nacional de Energía Eléctrica CNEE 1756.1.6 Caso Instituto Nacional de Electrificación INDE 1786.1.7 Caso Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales MARN 1816.1.8 Caso Consejo Nacional de Áreas Protegidas CONAP 1846.1.9 Caso Fondo de Tierras FONTIERRAS 1886.1.10 Caso Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República SAA 1926.1.11 Caso Vicepresidencia de la República – Actas GEA 1966.1.12 Caso Vicepresidencia de la República – Plan de Acción río Ocosito 199
6.2 Anexo II: Resumen sintético del requerimiento de información de Diputada Nineth Montenegro al Ministerio de Educación sobre el Programa Social “Mi Familia Progresa” 202
6.3 Anexo III: Caso TSE – Resolución 793-2009 de Corte Suprema de Justicia sobre amparo 216
6.4 Anexo IV: Caso TSE – Resolución de la Corte de Constitucionalidad, expediente 1828-2010, apelación de sentencia de amparo 229
6.5 Anexo V: Reservas declaradas por sujetos obligados y recurso de revisión presentadas por la PDH en calidad de autoridad reguladora 242
18
Introducción
No habrá democracia real sin derecho humano de acceso a la información pública.
La simple práctica de ejercicios cuatrienales de marcar papeletas electorales por sí solo
no asegura la democracia – va más allá, concluyen PNUD y OEA: “es una forma de
organizar el poder para ampliar la ciudadanía en sus tres dimensiones: política, civil y
social, y evitar o limitar la dominación de unos individuos o grupos sobre los demás”1.
En el mencionado análisis de 18 países de América Latina el acceso a la información
figura como una libertad relevante. Varios problemas sociales de Guatemala tienen
niveles alarmantes: 53.71% de la población vive en pobreza, 13.33% es
extremadamente pobre, 45.6% de los niños de primer grado de primaria sufre
desnutrición crónica; en el 2010 hubo más de 6 mil quinientos asesinatos, un 98% de
los asesinatos quedan impunes, entre otros problemas más. ¿Qué relevancia tiene en
este contexto el derecho humano de acceso a la información? Y más aún ¿Para qué
estudiarlo en países que no son sociedades de la información? Mientras que no se
logre efectiva participación en decisiones sobre las políticas del Estado y sus
presupuestos, es poco probable que aparezca alguien para resolver de manera altruista
los problemas de desigualdad e injusticia social. Es indispensable que haya
transparencia y acceso a la información pública. A los controles horizontales entre los
poderes del Estado, deben agregarse mecanismos verticales “en los que ciudadanos y
grupos de interés movilizan dispositivos institucionales con el fin de monitorear y
fiscalizar el accionar de las agencias estatales”2
. Los actuales niveles de corrupción y
sobrevaloración de obras de inversión pública son temas claves con consecuencias
importantes de ineficiencia del Estado y de la falta de presupuesto.
En Guatemala los esfuerzos por una cultura de transparencia y un ejercicio
efectivo del derecho de acceso a la información es caracterizado por una historia de
más de medio milenio de dictaduras, de autoritarismo, de militarismo y de violencia de
1 PNUD y Secretaría General de la OEA. Nuestra democracia. México. FCE, PNUD, OEA, 2010.
Pág. 15. 2 Ibid.cit., p. 132.
19
todo tipo: política, económica, social, cultural, física, etcétera. No sólo durante el
conflicto armado, las personas que cuestionaron o interrogaron al poder se entendieron
como enemigos y por ende objetivo de persecución y desaparición. Las realidades
actuales tampoco pueden considerarse idóneas: asesinatos de jueces, fiscales,
dirigentes sociales, líderes comunitarios entre otros más, no necesariamente invitan a
practicar una interlocución crítica hacía el Estado y sus poderes. El haber logrado la
aprobación de la Ley de Acceso a la Información Pública es un paso relevante que no
debe subestimarse.
El derecho a la verdad ha sido una de las demandas más fuertes desde hace
décadas en los países centroamericanos, azotados por la violencia de guerras civiles,
sobresaliendo el caso de Guatemala con más de 200 mil personas muertas. Ha sido
difícil conocer lo que pasó en el interior del Ejército durante los 36 años de violencia,
ninguno de los informes de las dos comisiones de verdad en Guatemala – “Guatemala,
Nunca Más”3 y “Guatemala: Memoria del Silencio”4 – cuenta con significativos relatos
de militares involucrados lo que deja un gran margen para especulaciones. El inicio de
búsqueda de desaparecidos se amplió a la lucha por justicia por crímenes de lesa
humanidad y atrocidades cometidas5. El acceso a archivos militares es clave para
conocer las estructuras detrás de actos genocidas, para poder interpretarlos como parte
de una política del Estado o como excesos individuales – sobresaliendo especialmente
los planes: Sofía, Victoria 82 y Firmeza 836 – igualmente son muy relevantes los
“descubrimientos” de antiguos archivos de la Policía Nacional7
3 Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala. Informe del Proyecto
Interdiocesano de Recuperación de la Memoria Histórica "Guatemala: Nunca Más". Guatemala. Tomos I
– IV. 1998.
. A diferencia, se han
4 Comisión para el Esclarecimiento Histórico CEH. Guatemala: Memoria del Silencio. Guatemala.
Tomos I – XII. 1999. 5 García, Prudencio. El Genocidio de Guatemala a la luz de la Sociología Militar. SEPHA Edición y
Diseño, S.L. Madrid. 2005. 6 López Ovando, Olga. Entregan Plan Sofía 82. Prensa Libre. Guatemala. 12/12/2009. Pág. 12. 7 Figueroa, Óscar y Fernando Magzul. Hallan posibles archivos de la Policía Nacional. Prensa
Libre. Guatemala. 20/8/2011. Pág. 26.
20
expresado dudas respecto a los contenidos de los documentos recientemente
desclasificados del Archivo Militar8
.
En total diez iniciativas de ley fueron necesarias y un contexto de un escándalo
muy significativo de Q 82.8 millones que invirtió el Congreso de la República en una
casa de bolsa, respondiendo a intereses personales de diversos diputados9 junto con la
denuncia de un exceso de personal contratado por el Congreso10
. El repudio popular y
la necesidad de mejorar la reputación de los diputados llevaron a que se volviera a
considerar el tema de la legislación específica a favor del acceso a la información. A
pocos días de mencionados incidentes, dos iniciativas de ley sobre acceso a
información, recibidas por el Congreso a principios del mismo año 2008 fueron
unificadas y dictaminadas de manera conjunta. Posteriormente a las aprobaciones por
el pleno en las tres lecturas se consensuó la propuesta en sesiones de Junta de Jefes
de Bloque. Siguiendo la aprobación por artículos y en redacción final, nació a la vida
legal la Ley de Acceso a la Información Pública LAIP, Decreto No.57-2008.
Tras la entrada en vigor de la LAIP todavía se necesitó tiempo para que la
institucionalidad pública se adaptara al nuevo contexto y tenga una visión diferente
sobre la publicidad de los actos públicos. Francisco Jiménez lo expresó en el 2010 de la
siguiente manera: “La novedad de la Ley de Acceso a la Información Pública sorprendió
a todos, pero especialmente a la administración pública. De esa cuenta, este primer año
de vigencia de la norma ha estado marcado por una serie de situaciones que
evidencian la frágil realidad del Estado guatemalteco especialmente en lo relativo a la
conceptualización de información, su tratamiento y resguardo.”11
8 Ramírez, Alberto. Dudan sobre utilidad de archivos liberados. Prensa Libre. Guatemala.
21/6/2011. Pág. 2.
A pesar de la
existencia de disposiciones constitucionales desde 1986, sin embargo, a partir de la
9 Orantes, Coralia. Casa de bolsa también pagó a Pérez Molina. Prensa Libre. Guatemala.
16/8/2008. Año LVII. Pág. 2. 10 Blas, Ana Lucía. Directiva contrata al por mayor. Prensa Libre. Guatemala. 12/6/2008. Año LVII.
Pág. 3. 11 Jiménez, Francisco. Prólogo, EN: Gramajo, Silvio (coord.). Acceso a la información y seguridad
en Guatemala. Guatemala. Serviprensa S.A. 2010. Pág. 6.
21
existencia de la ley ordinaria que desarrolla el derecho de todos de acceder a todos los
documento públicos con salvedad de pocas excepciones, de manera sencilla, gratis y
sin tener que presentar justificación sobre motivos, esto cambia la relación entre
ciudadanos y funcionarios. Algunas organizaciones se han dedicado a trabajar para
crear y fortalecer una cultura de transparencia, por ejemplo, la Fundación Myrna Mack12
y Acción Ciudadana quienes ya antes de la aprobación de la LAIP sensibilizaron a
funcionarios públicos sobre el tema y los principios que fundamentan el derecho de
acceso a la información pública13
.
En la práctica concreta de los organismos del Estado se registraron actuaciones y
solicitudes de información pública que mostraron la presencia de visiones de secretismo
y falta de transparencia. Varias instituciones aprobaron resoluciones que declararon
cierta información como reservada que no cumplen los criterios de prueba de daño. En
marzo 2010 el Ministerio de Economía MINECO trató de ocultar los nombres de
empresas beneficiadas por las leyes de Fomento y Desarrollo de la Actividad
Exportadora y de Maquila, de Zonas Francas y de Pymes. A pocos días tras la
actuación de la Procuraduría de los Derechos Humanos PDH así como el rechazo de
parte de la sociedad civil el MINECO derogó la resolución14. Situaciones similares
también se registraron en otras entidades públicas: Gobernación, la Secretaría Privada
de la Presidencia, la Superintendencia de Administración Tributaria, el Ejército y el
Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda15
.
Desde hace varios años Acción Ciudadana, siendo capítulo nacional de
Transparency International, realiza mediciones de indicadores de acceso a la
12 Fundación Myrna Mack. Aspectos básicos para el uso de la ley de acceso a la información
pública: decreto No. 57-2008 del Congreso de la República. Fundación Myrna Mack. Guatemala. 2009. 13 Acción Ciudadana. Manual de acceso a la información para funcionarios públicos. Guatemala.
Magna Terra editores. 2007. 14 Cardona, Karen. Secreto protege datos de pymes, mineras y maquila. Prensa Libre. Guatemala.
16/3/2010. Año LIX. Pág.2; Cardona, K. y otros. MINECO se retracta sobre medida para ocultar datos.
Prensa Libre. Guatemala. 20/3/2010. Año LIX, NO. 19,465. Pág. 3. 15 Fernández, Marcela y Jéssica Osorio. Comunicaciones oculta información. Prensa Libre.
Guatemala. 25/4/2009. AÑO LVIII, Pág. 4.
22
información. El informe del año 2010 relativo al Organismos Ejecutivo16 es el primero
desde la entrada en vigor de la LAIP. Concluye que el nivel de respuesta ha mejorado
en comparación con el 2008: entonces no se respondían siete de cada diez solicitudes
de información mientras que en el 2010 bajó, a un 22% que no se respondió. Subraya el
problema que el 50% de las instituciones no avisan de la situación de una solicitud de
información pública – el sujeto interesado no se entera si su solicitud fue aceptada,
rechazada o si existe una solicitud de prórroga. A la vez, hay 15 instituciones que no
ofrecieron al interesado acceso inmediato a información pública de oficio: “por
obligación deben de tenerla disponible en todo momento y ofrecerla a cualquier
interesado que la requiera. No deben remitirlo a la página electrónica.”17 Entre otros
problemas más, Acción Ciudadana concluyó que hay prácticas inadecuadas en contra
de la LAIP, por ejemplo, de solicitar cédula de vecindad, fotocopiar la cédula de
vecindad y de preguntar por el motivo de la solicitud. Sin embargo, en comparación al
2008 la situación ha mejorado, entonces sólo cuatro de cada diez solicitudes fueron
recibidas sin requerimiento de acreditación de interés o motivo18
. Los estudios de
Acción Ciudadana concluyen con varias recomendaciones concretas para mejorar la
implementación de la LAIP.
Vera Gutiérrez midió la calidad de respuestas de sujetos obligados19
16 Acción Ciudadana. Índice de Acceso a la Información Pública del Organismo Ejecutivo 2010.
Guatemala. Magna Terra editores. 2010. Págs. 47ss.
a tres
solicitudes de información en el Organismo Judicial, el Organismo Legislativo y en cada
una de quince instituciones del Organismo Ejecutivo. Se midieron siete indicadores:
costo, claridad y extensión de contenido de respuesta, entre otros. A manera de epílogo
concluyó que “la calidad de respuesta es buena. Las entidades evaluadas cumplieron
con la mayor parte de indicadores y con una adecuada atención al público.” Las
mayores deficiencias observadas “se deben a la falta de capacidad por parte de las
17 Ibid., p. 47. 18 Acción Ciudadana. Indicadores de Acceso a la Información Pública en Guatemala 2008.
Guatemala. Serviprensa S.A. 2008. Págs. 63ss. 19 Gutiérrez, Vera. La calidad de respuestas de los sujetos obligados ante las solicitudes de acceso
a la información pública. EN: Gramajo, Silvio (coord.). Acceso a la información y seguridad en Guatemala.
Guatemala. Serviprensa S.A. 2010. Págs. 181ss.
23
autoridades para rendir cuentas a los ciudadanos, a una posible poca voluntad política
en aplicar los principios de la norma, a un sistema ineficiente de resguardo de
información y a la poca diligencia en sus obligaciones.” En el caso de la comunicación
por vía de medios electrónicos se observa que dista mucho de ser tan efectivo como
ocurre en las unidades físicas de información. De manera global concluye que la calidad
de respuesta es relativamente buena y que “a pesar de limitaciones que presenta el
Estado en su entramado institucional, cumple con los requerimientos de la norma y
parece que va en la vía de la transparencia.”
Una parte de los problemas observados parecen ser causados por insuficiente
preparación de personal, de información y de bases de datos. Sin embargo, en
solicitudes de mayor relevancia política o de mayor grado de polémica parece haber
mayor tendencia de llegar a tensiones entre sujetos interesados y obligados. Se
registraron varios casos jurídicos tratando de lograr el cumplimiento del referido derecho
humano. El caso más conocido públicamente y de mayor alcance ha sido la solicitud de
Nineth Montenegro Cottom relativo a datos de beneficiarios del Programa Social “Mi
Familia Progresa”, ubicado en el Ministerio de Educación MINEDUC20. La respectiva
actuación ante diversas instancias y la negación del entonces Ministro de Educación
Bienvenido Argueta de acatar la orden judicial de entregar los datos solicitados,
finalmente culminaron con su destitución ipso facto resuelto por la Corte de
Constitucionalidad21. Posteriormente Argueta reconoció ante un juzgado que cometió el
delito de desobediencia22. Un caso ligeramente menos conocido es el de un grupo de
periodistas ante el Instituto de Previsión Social del Periodista IPSP23
20 El referido caso se analiza detenidamente en los anexos de la presente investigación.
. La diputada Rosa
María Ángel Madrid De Frade empleó otro tipo de recursos: presentó una denuncia ante
la PDH en el caso de una solicitud de datos ante el Registro Nacional de las Personas
RENAP, que finalmente la PDH concluyó con una resolución condenatoria al RENAP.
21 López, O. y otros. Argueta es destituido. Prensa Libre. Guatemala. 26/2/2010. AÑO LIX, Pág. 2. 22 Exministro Argueta pagará Q5 mil por retener datos de Mifapro, Prensa Libre, Guatemala, 2011,
http://www.prensalibre.com/noticias/justicia/ministro-mifapro-bienvenido-datos-montenegro-
asilo_0_553744731.html , consultado el 31/10/2011. 23 Prensa Libre. Periodistas piden informe de gastos. Prensa Libre. Guatemala. 22/9/2010. Año LIX.
Pág. 10.
24
Un avance importante lo constituye la implementación de los portales electrónicos
que ofrecen información pública de oficio, obligatoriamente a disposición de todos en
todo momento. Tienen sus antecedentes en las primeras iniciativas del así llamado
gobierno electrónico. Mientras que políticas de rendición de cuentas existen desde hace
algunos años, principalmente de manera anual, con la entrada en vigor de la LAIP,
diversos tipos de información deben mantenerse actualizados mensualmente. El
alcance, la funcionalidad y la actualización de los portales electrónicos, sin embargo,
varían considerablemente.
A finales del año 2009 Gabriela Ávila24 propuso en su tesis de licenciatura de
comunicación social una metodología para calcular el nivel de cumplimiento de los
sujetos obligados al verificar la existencia y funcionamiento de los portales electrónicos,
la disponibilidad de la información pública de oficio, el nivel de dificultad de acceso a los
portales y la actualización de la información en un plazo no mayor de 30 días. Un valor
de 0% representa inexistencia completa, el mejor de los casos sería un nivel de
cumplimiento de 100%. En su investigación, Ávila analizó los portales electrónicos de
41 sujetos obligados del Organismo Ejecutivo. A finales del 2010 el Procurador de los
Derechos Humanos, en calidad de Autoridad Reguladora y Protector del Derecho
Humano de Acceso a la Información Pública a través de la Secretaría Ejecutiva de la
Comisión de Acceso a la Información, aplicó la misma metodología a una muestra de 69
sujetos obligados25
. En ambos estudios se favorecieron sujetos obligados ubicados en
área urbana y con la infraestructura necesaria para contar con un portal electrónico
actualizado.
El promedio global del análisis 2010 es similar al 2009: 52.8% y 54.2% del
cumplimiento. Al comparar los 34 sujetos obligados analizados que formaron parte de 24 Avila, Gabriela. Diagnóstico sobre la publicación de la información de oficio en las páginas
electrónicas del Organismo Ejecutivo. EN: Gramajo, Silvio (coord.). Acceso a la información y seguridad
en Guatemala. Guatemala. Serviprensa S.A. 2010. Págs. 127ss. 25 PDH – Comisión de Acceso a la Información de la Autoridad Reguladora. Informe de Supervisión
de los Portales Electrónicos de los Sujetos Obligados de la Ley de Acceso a la Información Pública.
Guatemala. 2011.
25
ambos estudios se registra una significativa mejora del cumplimiento promedio de
60.9% en el año 2009 al 67.3% en el 2010. Cabe resaltar que los niveles de
cumplimiento de los sujetos obligados varían sustancialmente: cuatro sujetos obligados
mejoraron en el último año en 30 puntos porcentuales o más: la Presidencia de la
República, la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia SCEP, la
Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres CONRED y el Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Alimentación MAGA. Al otro polo extremo dos sujetos
obligados registran un dramático empeoramiento del nivel de cumplimiento de casi 50
puntos porcentuales: el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Secretaría Presidencial
de la Mujer.
El informe del Procurador de los Derechos Humanos culmina con varias
recomendaciones dirigidas a los sujetos obligados y algunas acciones que debería
llevar a cabo la autoridad reguladora. Indudablemente se trata de radiografías a un
segmento específico de sujetos obligados, sin considerar entidades descentralizadas o
autónomas, por ejemplo, las municipalidades, gobernaciones departamentales, INGS
administradoras de proyectos, empresas constructoras, entre otras más. Ávila
igualmente ofrece varias conclusiones, una de estas es generalmente aplicable, es
decir, también para el tema de solicitudes de información pública, expresando que “el
apoyo institucional y la voluntad política son dos factores fundamentales para que el
sujeto obligado cumpla la ley, ya que de esto depende que exista una instrucción
directa que establezca la necesidad de capacitaciones al personal para el conocimiento
de esta norma y, por ende, de su cumplimiento.” En conclusión, la calidad de los
portales electrónicos dista considerablemente de lo que obligan la CPRG y la LAIP. En
esto vale la pena recordar una señalamiento de Gramajo mencionado en la obra de
Ávila “a mayor cantidad de información de oficio, menos solicitudes de acceso”26
.
El derecho de acceso a la información pública como parte de la libertad de
expresión es fundamental para el fortalecimiento de la democracia en Guatemala. La
interlocución entre la ciudadanía y los que ejercen el poder en diversos cargos de
representación, es indispensable para lograr un control vertical de los poderes a modo 26 Avila, Gabriela. Op.cit., Págs. 147ss.
26
complementario del control horizontal del poder entre los organismos del Estado. En los
últimos años los elevados niveles de sobrevaloración y corrupción han reafirmado la
debilidad de las instituciones públicas para ejercer efectivamente la función de pesos y
contrapesos que deberían. Es indispensable asegurar una posible interrogación de las
instituciones y funcionarios de parte de una ciudadanía que ejerza críticamente sus
derechos, entre estos el derecho de acceso a la información pública.
Los datos de Acción Ciudadana son alarmantes en cuanto que el 22% de
solicitudes de información presentadas a entidades del Organismo Ejecutivo no fueron
ni siquiera respondidas. El derecho positivo del acceso a la información pública requiere
de mecanismos efectivos que permiten defenderlo ante sus violaciones o abusos. En la
Ley de Acceso a la Información Pública LAIP existen referidos mecanismos, por
ejemplo, el recurso de revisión y posteriormente la posibilidad de plantear un amparo
tras haberse agotado el procedimiento administrativo, una denuncia ante el Procurador
de los Derechos Humanos o de emprender una persecución penal de los funcionarios
que cometan alguno de los delitos contemplados en la LAIP.
Cada mecanismo de reclamación y para reparar violaciones del derecho humano
de acceso a la información tiene doble función – la de reparar daños en casos
concretos y de manera general, de prevenir violaciones por la existencia de
mecanismos efectivos que amparen a los ciudadanos. Ambos fines solo son efectivos
en la medida que no reproduzcan los errores y violaciones comunes de las actuaciones
iniciales.
La pregunta de investigación que se plantea es respecto a qué problemas se
observan al aplicar procedimientos de denuncia y reclamación ante violaciones al
derecho humano de acceso a la información pública en actuaciones y resoluciones de
Unidades de Información Pública.
El estudio de la presente investigación tiene como objetivo general analizar las
experiencias y los problemas observados al aplicar procedimientos de denuncia y
reclamación ante violaciones al derecho humano de acceso a la información pública en
actuaciones y resoluciones de Unidades de Información Pública, para determinar si son
27
capaces de rectificar deficiencias de las actuaciones y resoluciones iniciales. Son
objetivos específicos el de determinar los resultados de los procedimientos de denuncia
y reclamación ante violaciones del derecho humano de acceso a la información pública
en el ámbito administrativo, de parte de Unidades de Información Pública y de investigar
los factores que impiden u obstaculizan el derecho humano de acceso a la información
pública a través del recurso de revisión, acción de amparo y el recurso de apelación, así
como denuncias ante la PDH y el MP.
En la presente investigación se analizan el derecho humano de acceso a la
información pública, recursos de revisión y acción de amparo. Ernesto Villanueva define
el derecho de acceso a la información pública como “la prerrogativa de la persona para
acceder a datos, registros y todo tipo de informaciones en poder de entidades públicas
y empresas privadas que ejercen gasto público y/o cumplen funciones de autoridades,
con las excepciones taxativas que establezca la ley en una sociedad democrática.”27
.
En la presente investigación se entiende como el derecho que tiene toda persona sin
discriminación alguna, para tener acceso a todo tipo de información, en el medio y
formato existente de su preferencia, generada, administrada o en poder de entidades
públicas y empresas privadas que ejercen gasto público y/o cumplen funciones
públicas, con las muy limitadas excepciones indispensables en una sociedad
democrática.
Para fines de la presente investigación se entiende por recurso de revisión el
medio de defensa jurídica previsto en el título cuarto de la Ley de Acceso a Información
Pública, con el objetivo de garantizar el derecho de acceso a la información relativo a
actos y resoluciones de Unidades de Información Pública de sujetos obligados. La
acción de amparo, según Art 8 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad, “protege a las personas contra las amenazas de violaciones a sus
derechos o restaura el imperio de los mismos cuando la violación hubiere ocurrido. No
hay ámbito que no sea susceptible de amparo y procederá siempre que los actos,
resoluciones, disposiciones o leyes de autoridad lleven implícitos una amenaza,
27 Villanueva, Ernesto. Derecho de acceso a la información pública en Latinoamérica. Universidad
Nacional Autónoma de México. México D.F. 2003. Pág. 24.
28
restricción o violación a los derechos que la Constitución y las leyes garantizan.” En el
contexto de la presente investigación el amparo protege a toda persona en su derecho
de acceso a la información pública relativo a actos y resoluciones de las máximas
autoridades en resoluciones de recursos de revisión planteados.
La presente investigación alcanza analizar doce recursos de revisión28 planteados
por el investigador en los últimos dos años relativos a solicitudes de información pública
en diversas instituciones públicas. Así mismo se contempla un amparo ante la Corte
Suprema de Justicia CSJ con su respectiva apelación ante la Corte de
Constitucionalidad CC29. Finalmente se consideran dos denuncias en el Ministerio
Público MP30 por el delito de retención de información y una ante la PDH31
por violación
del derecho humano de acceso a la información pública. Las actuaciones analizadas se
originaron a partir del desempeño profesional como investigador social del autor del
presente estudio ya sea a título personal o como parte del Centro de Estudios y
Documentación de la Frontera Occidental de Guatemala CEDFOG, Pastoral Social de
la Diócesis de San Marcos PSSM y Pastoral de la Tierra Interdiocesana PTI, ubicados
en Huehuetenango y Quetzaltenango. En este sentido se trata de una investigación
aplicada y participativa. Se consideró el universo de todas las impugnaciones
presentadas por el investigador desde la entrada en vigor de la LAIP hasta finales del
año 2011. La decisión de impugnar por medio de un recurso de revisión u otras
herramientas, se tomó en el marco de las referidas actuaciones y tras haberse agotado
otras vías alternas. Su análisis en el presente estudio permite un aprendizaje adicional
sobre los mecanismos relativos al derecho de acceso a la información pública. Cabe
subrayar que siendo, investigador a favor de los derechos humanos, intencionalmente
se optó por solicitudes de acceso a información pública en vez de otras vías, amistades,
contactos u otras modalidades para gestionar los diversos datos de interés.
28 Casos de: TSE, SCEP, MINFIN, Congreso de la República, CNEE, INDE, MARN, CONAP,
FONTIERRAS, SAA y Vicepresidencia de la República de Guatemala. 29 Caso de TSE. 30 Casos de TSE y CNEE. 31 Caso de FONTIERRAS.
29
No obstante lo anterior, el estudio se limita a los casos investigados, quedando sin
considerar el Organismo Judicial, la Corte de Constitucionalidad, las municipalidades y
entidades privadas que ejercen funciones públicas, por ejemplo, empresas
subcontratadas para fines del Estado, entre otros sujetos obligados. Los recursos de
denuncia y reclamación considerados únicamente tratan el derecho de acceso a la
información pública en el marco de solicitudes de información, no considerando otros
derechos o mecanismos contemplados en la LAIP, por ejemplo, la disponibilidad de
información pública de oficio, los portales electrónicos o de habeas data. Asimismo,
únicamente se contempla el delito penal de retención de información pública, no así los
demás delitos establecidos en la LAIP: de comercialización de datos personales, de
alteración o destrucción de información en archivos y de revelación de información
confidencial o reservada.
Son unidades de análisis de la investigación los expedientes completos de doce
recursos de revisión, un amparo y su apelación, así como denuncias ante MP y PDH.
Se analiza la actuación completa desde la solicitud inicial, la resolución de la Unidad de
Información Pública y hasta la última resolución respecto al tipo de mecanismo
emprendido.
En el caso de los doce recursos de revisión se utilizó como instrumento cuadros
de cotejo que permitieron comparaciones directas entre varios factores clave para este
tipo de recurso. En los demás aspectos relevantes se contempló un análisis cualitativo
idóneo, correspondiente a situaciones de objetos poco frecuentes y poco estructurados.
La investigación es de tipo monográfico de carácter jurídico descriptivo, aplicando
metodología científica, entre otra, por ejemplo, cuadros de cotejo. Su aporte es jurídico
social, teniendo presente su importancia para la realidad política de la democracia de
Guatemala. Es una investigación de tipo jurídico descriptivo y de carácter cualitativo. En
cuanto al procedimiento empleado cabe mencionar que posteriormente a la aprobación
del anteproyecto de investigación se reafirmó la muestra. El estudio de los casos se
inició aplicando cuadros de cotejo y redactando resúmenes de expedientes a modo de
sistematización de la información cualitativa correspondiente a líneas de
argumentación, consideraciones, resoluciones y demás información relevante,
30
combinando síntesis para cada uno de los pasos de la actuación administrativa y
jurídica, así como citas de los principales argumentos en resúmenes de expedientes.
Referida información permitió analizar e interpretar jurídicamente las experiencias
reflejadas en cada una de las cuestiones claves, por ejemplo, cumplimiento de plazos,
profundidad de la resolución a la solicitud, argumentación de la resolución del recurso
de revisión, entre otras. En la discusión de los resultados se identifican los factores más
críticos en la aplicación de procedimientos de acceso y protección del derecho humano
de acceso a la información pública, así como de otros elementos de la reglamentación
del derecho de acceso a la información pública. Además se confrontó la teoría y los
antecedentes con lo analizado en los documentos y los principales hallazgos obtenidos.
A partir de lo anterior, se concluyeron los puntos claves que limitan o facilitan el derecho
de acceso a la información en la aplicación de los diversos procedimientos de acceso y
protección de la información, proponiendo recomendaciones a fin de mejorar el acceso
a la información pública.
31
Capítulo I. Derecho humano de acceso a la información pública como parte de la Libertad de expresión
El derecho humano de acceso a la información pública es parte de la libertad de
expresión. El derecho de la libertad de expresión y de opinión es histórico, resalta su
importancia al reconocerlo en la Declaración de los Derechos del Hombre, aprobada por
la Asamblea Nacional Constituyente francesa el 26 de agosto de 1789. Reza el Art.11:
“Puesto que la libre comunicación de los pensamientos y opiniones es uno de los más
valiosos derechos del hombre, todo ciudadano puede hablar, escribir y publicar
libremente, excepto cuando tenga que responder del abuso de esta libertad en los
casos determinados por la ley.” A manera similar la primera enmienda a la Carta de
Derechos de los Estados Unidos promulgada en 1791, se refiere a la libertad de
expresión: “El Congreso no aprobará ley alguna… que restrinja la libertad de expresión
o de prensa, o el derecho del pueblo a reunirse pacíficamente y a pedir al gobierno la
reparación de agravios”. En la historia más reciente, la libertad de expresión y opinión
ha sido reconocida en el Art.19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos
DUDH.
La libertad de expresión y opinión representa un derecho con múltiples
dimensiones. En el sentido estrecho, se refiere al derecho de expresar diversas
opiniones y es directamente conexo a otros derechos: de reunión, de participación,
etcétera. Posibles límites a este derecho son legítimos cuando tengan la finalidad de
proteger otros derechos humanos, de prohibir la apología del odio, entre otras más. Las
prohibiciones a este derecho tienen que ser lo estrictamente indispensables en
sociedades democráticas. Restricciones para evitar difamación, por ejemplo, no deben
tergiversarse para evitar la denuncia pública de corrupción y por ende impedir
transparencia. La libertad de expresión sólo existe de manera efectiva si se cuenta con
condiciones que asegure la comunicación de una diversidad de opiniones cuando no
hay monopolios o concentración de los medios de comunicación.
32
La libertad de expresión requiere además de otros derechos estrechamente
conexos: de buscar, recibir, impartir información e ideas. A estos se agrega el derecho
de reporteros de proteger sus fuentes, especialmente en temas críticos cuando es
imposible revelar información de interés público. Finalmente debe haber suficiente
protección para la investigación y divulgación de información sobre violaciones de
derechos humanos a fin de evitar ataques, amenazas y autocensura.
En la actualidad, el derecho de la libertad de expresión debe considerar los
nuevos medios de comunicación, el Internet, la transmisión digital y satelital. La “libertad
de información” busca proteger esta dimensión de la libertad de expresión relativa al
Internet y nuevas tecnologías informáticas. Una de las presiones más fuertes ante esta
libertad lo constituye la censura: mientras que existe la necesidad, por ejemplo, de
evitar pornografía infantil a través de los nuevos medios, sin embargo, se observa que
hoy en día la así llamada “guerra contra el terrorismo” alcanza esferas que violan el
derecho a la privacidad. A la misma problemática de una vigilancia excesiva
corresponde también la retención preventiva de datos de telecomunicación y
conexiones de Internet: mientras que sirve para aclarar crímenes, a la vez, se observa
que hoy en día la privacidad es tan degradada como nunca antes: se sabe quién se
encuentra en qué lugares, con quién se comunica la persona, qué medios de
comunicación lee, que sitios de Internet visita, y muchos más.
De manera conexa a la libertad de información en Internet y otros medios nuevos,
se está demandando el “acceso abierto” (en inglés, open access), es decir, no
restringido a material digital educativo, académico, científico o de otro tipo,
principalmente artículos de investigación científica de revistas especializadas. En este
contexto se busca eliminar barreras económicas, legales y tecnológicas para que toda
la humanidad pueda acceder de diversas formas a textos completos, sin restricción
alguna.
El acceso a la información detentada por autoridades públicas es la dimensión de
la libertad de expresión de principal interés para la presente investigación. Más allá de
considerar únicamente a los datos registrados por las autoridades públicas, además
incluye toda la información en posesión del ámbito público, ya sea generada en las
33
instituciones o en otras entidades y organizaciones. A la vez, este derecho no se
restringe a las instituciones públicas, sino contempla también a todos los demás actores
que ejercen funciones públicas: actores contratados u otros más. Los límites de este
derecho se encuentran en la seguridad nacional, cuestiones diplomáticas, asuntos
confidenciales entre pocos más. Los siguientes conceptos y definiciones muestran
coincidencias y matices que sostienen diferentes autores.
En el informe más reciente de PNUD y OEA sobre la democracia en América
Latina conceptualizan el derecho al acceso a la información pública como “el derecho
de las personas a obtener información de fuentes estatales sobre el manejo de los
asuntos públicos.”32
Con ello lo limitan a información “de fuentes estatales” sin
considerar funciones del ámbito público conferidas a terceros actores y tampoco figuran
expresamente las posibles limitaciones legítimas.
Ernesto Villanueva define el derecho de acceso a la información pública como “la
prerrogativa de la persona para acceder a datos, registros y todo tipo de informaciones
en poder de entidades públicas y empresas privadas que ejercen gasto público y/o
cumplen funciones de autoridades, con las excepciones taxativas que establezca la ley
en una sociedad democrática.”33. Explica que el objetivo primordial es el derecho de las
personas a mejorar su calidad de vida y aclara que la existencia de “derechos
subsidiarios cuya interrelación permite que los flujos de la información puedan
convertirse en herramientas para una toma informada de decisiones”34
, por ejemplo,
conociendo las políticas mediante las cuales el gobierno toma decisiones sobre salud,
educación, vivienda y otras cuestiones más.
Villanueva concluye que han existido varios conceptos de derecho a la
información
32 PNUD y Secretaría General de la OEA. Op.cit., Pág. 90.
. Para el efecto analizó jurisprudencia de la Suprema Corte de México que
33 Villanueva, Ernesto. Derecho de acceso a la información pública en Latinoamérica. Universidad
Nacional Autónoma de México. México D.F. 2003. Pág. 24. 34 Villanueva, Ernesto. Temas selectos de derecho de la información. Universidad Nacional
Autónoma de México. México D.F. 2004. Pág. 21.
34
ha variado en su interpretación del respectivo artículo constitucional en diferentes
momentos: desde el derecho de partidos políticos de informar a los ciudadanos hasta
un concepto amparado en el derecho a la libertad de expresión. A la vez, reproduce la
expresión de la Corte Constitucional de Colombia que describe el derecho a la
información de doble vía, cobijando a quien informa y a los receptores del mensaje
informativo, teniendo límites en antivalores (falsedad, parcialidad) que tienen que ser
sancionados y rechazados. Por aparte analiza la propuesta de Jorge Carpizo quien
basa su concepto de derecho a la información en el Art.19 de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos, explicando que se trata de la garantía fundamental de toda
persona a atraerse información, informar y ser informada. El “atraerse información
incluye las facultades de a) acceso a los archivos, registros y documentos públicos y, b)
la decisión de que medio se lee, se escucha o se contempla.” 35 Villanueva, finalmente
distingue entre el derecho a la información en sentido amplio y el derecho a la
información en sentido estricto
: concluye que el derecho de acceso a la información
puede definirse como el derecho a la información en sentido estricto o ser uno de los
derechos subsidiarios del derecho a la información en sentido amplio.
Silvio Gramajo entiende “el acceso a la información pública no sólo… como una
garantía fundamental, sino también como una regulación jurídica que permite a la
sociedad acceder a la información generada por los órganos del Estado”36. El experto
subraya que el derecho a saber es imprescindible en cualquier escenario democrático y
refiriéndose a Bobbio caracteriza a la democracia como “por definición, el régimen del
poder visible, el gobierno del poder público, en público”37
35 Villanueva, Ernesto. 2003. Op.cit. Pág. 17.
. Gramajo recalca la
importancia de la transparencia y publicidad, expresando que “un Estado que mantiene,
encubre y protege el secreto es un Estado que desea permanecer lejos del pueblo
soberano”. Expresa que esconderse o esconder algo debilita a todo sistema, ya sea
36 Gramajo, Silvio. Acceso a la información pública: principios, criterios y análisis de la ley en
Guatemala. EN: Gramajo, Silvio (coord.). Acceso a la información y seguridad en Guatemala. Guatemala.
Serviprensa S.A. 2010. Pág. 66. 37 Gramajo, Silvio. 2010. Op.cit. Pág. 68.
35
democrático o en transición hacia la democracia, ya que “un gobierno opaco deviene en
un gobierno ilegítimo.” 38
La Ley de Acceso a la Información Pública LAIP, Decreto No.57-2008,
conceptualiza el derecho de acceso a la información pública como “El derecho que tiene
toda persona para tener acceso a la información generada, administrada o en poder de
los sujetos obligados descritos en la presente ley, en los términos y condiciones de la
misma.”39 La versión de la LAIP comentada por la Vicepresidencia de la República
describe a la LAIP como marco normativo que “engloba las garantías fundamentales
propias del derecho de la autodeterminación informativa, a saber, el derecho de acceso
a la información pública y el hábeas data”40
, de esta manera introduce el concepto del
derecho de la autodeterminación informativa y distingue el derecho de acceso a la
información pública del habeas data como dos derechos claramente distintos.
El derecho de habeas data no es enfoque de la presente investigación, sin
embargo, cabe referirse a ello, porque, por un lado, autoridades invocan a menudo
algunas de sus dimensiones con la finalidad de restringir el acceso a información
pública. Por otro lado, el habeas data se encuentra regulada en la LAIP como garantía
de toda persona “de ejercer el derecho para conocer lo que de ella conste en archivos,
fichas, registros o cualquier otra forma de registros públicos, y la finalidad a que se
dedica esta información, así como a su protección, corrección, rectificación o
actualización.”41
La LAIP establece que los datos impersonales, no identificables y los
de carácter demográfico, recolectados para estadísticas no son datos personales ni
corresponden a hábeas data..
38 Gramajo, Silvio. 2010. Op.cit. Pág. 70. 39 Ley de Acceso a la Información Pública LAIP, Decreto No.57-2008. Art.9, inciso 3. 40 Vicepresidencia de la República. Ley de Acceso a la Información Pública, versión comentada.
Guatemala. Comisión para la Transparencia y el Combate a la Corrupción. Junio 2011. Magna Terra
editores, Pág. 7. 41 LAIP. Op.cit. Art.9, inciso 4.
36
Villanueva describe el derecho de habeas data42
– también denominado como
derecho de protección de datos personales – como una forma de derecho de acceso a
la información pública con algunos matices significativos que lo distingue al mismo
tiempo: El único sujeto con legitimación activa del habeas data es la persona sobre la
que exista información o a su representante legal. Únicamente se consulta la
información concerniente a la persona interesada y no todo tipo de información. Los
datos que comprenden al habeas data constituyen información confidencial, respecto al
derecho de acceso a la información pública, la cual pertenece a la sociedad. El habeas
data no se limita a la “información pública”, sino este derecho de protección de la
privacidad abarca también información almacenada, por ejemplo, de parte de empresas
privadas. Además, el acceso a la información pública se limita a consulta y
reproducción, mientras que habeas data contempla actualizar, corregir o suprimir
información.
En el marco de la presente investigación se utiliza la terminología del “derecho
humano de acceso a la información pública”, distinguiéndolo del “acceso a información”
que podría confundirse con los enfoques de la “libertad de información”, del “acceso
abierto” o de visiones restringidas de “derecho a información” que lo entienden como el
derecho de cada persona a información sobre sí mismo. En la presente investigación el
“derecho humano de acceso a la información pública” se conceptualiza como el derecho
que tiene toda persona sin discriminación alguna, para tener acceso a todo tipo de
información, en el medio y formato existente de su preferencia, generada, administrada
o en poder de entidades públicas y empresas privadas que ejercen gasto público y/o
cumplen funciones públicas, con las muy limitadas excepciones indispensables en una
sociedad democrática.
42 Villanueva, Ernesto. 2003. Op.cit. Pág. 26.
37
Capítulo II. El derecho de acceso a la información pública en la normativa internacional
2.1 Tratados internacionales que reconocen el derecho humano de acceso a la información pública
En el marco de la Declaración Universal de los Derechos Humanos el derecho de
acceso a la información pública es concebida parte de la libertad de expresión, al
reconocer que “este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones,
el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de
fronteras, por cualquier medio de expresión”43
.
En el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos PIDCP, aprobado en
1966, se positivó el derecho a la libertad de expresión, especificando que “comprende la
libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin
consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística,
o por cualquier otro procedimiento de su elección”44
.
En ámbito regional interamericano, la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre contempla una redacción con una ligera variante, reconociendo el
Art.IV que “Toda persona tiene derecho a la libertad de investigación, de opinión y de
expresión y difusión del pensamiento por cualquier medio”, refiriéndose a tres derechos,
siendo uno de la libertad de investigación. Referido concepto ya no figura como tal en la
Convención Americana Sobre Derechos Humanos
del año 1969, pues recoge en el
primer inciso del Art.13 literalmente el concepto antes citado del PIDCP.
Relativo a algunas dimensiones del tema de acceso a la información pública debe
tenerse presente la Convención Interamericana Contra La Corrupción y la Convención
de las Naciones Unidas contra la Corrupción
43 Declaración Universal de los Derechos Humanos DUDH. Art. 19.
. La convención del ámbito universal
contempla varias referencias al tema de la transparencia y en el Art.10 sobre
44 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Art. 19, inciso 2.
38
información pública, obliga a los Estados Partes de adoptar medidas para asegurar
procedimientos para obtener información, asegurando “el debido respeto a la protección
de la intimidad y de los datos personales”, además de publicar información y de
simplificar procedimientos para “facilitar el acceso del público a las autoridades
encargadas de la adopción de decisiones”.
2.2 Declaraciones para la interpretación de la libertad de expresión
En la Declaración de Chapultepec
adoptada por la conferencia hemisférica sobre
libertad de expresión celebrada el 11/03/1994 se suscribieron diez principios. La
primera parte del tercer principio establece que “las autoridades deben estar legalmente
obligadas a poner a disposición de los ciudadanos, en forma oportuna y equitativa, la
información generada por el sector público.”
En el año 2000 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos aprobó la
Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, por medio de las cuales se
reconoce la importancia de la libertad de expresión e incorpora al sistema
interamericano los estándares internacionales para una defensa más efectiva del
ejercicio de este derecho. El tercero de los trece principios reconoce el habeas data
como derecho de toda persona de “acceder a la información sobre sí misma o sus
bienes en forma expedita y no onerosa, ya esté contenida en bases de datos, registros
públicos o privados y, en el caso de que fuere necesario, actualizarla, rectificarla y/o
enmendarla”45
45. Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, aprobada por la Comisión
Interamericana de Derechos Humano en octubre 2000. Principio 3.
. En el documento de Antecedentes e Interpretación de la Declaración de
Principios, además reconoce como una premisa el derecho de cada persona a no ser
perturbado en su privacidad. La Comisión Interamericana, a la vez, subraya la
importancia del tema habeas data en el contexto de la expansión en el uso de la
computación e Internet y menciona como obligación de entidades que procesan
información de “garantizar la seguridad de los datos contra el acceso accidental, no
autorizado o la manipulación”. También se expresa que para ejercer el derecho de
39
habeas data “no se requiera revelar las causas por las cuales se requiere la
información. La mera existencia de datos personales en registros públicos o privados es
razón suficiente para el ejercicio de este derecho”46
.
En la misma Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión también se
reconoce el acceso a la información en poder del Estado como un derecho fundamental
de los individuos y establece la obligación del Estado de garantizar este derecho. Debe
asegurarse máxima publicidad sólo admitiendo “limitaciones excepcionales que deben
estar establecidas previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e
inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democráticas.”47 Explica
el documento de los Antecedentes e Interpretación de la Declaración de Principios que
el derecho de acceso a la información registrada en archivos públicos o procesada por
el Estado, es decir información considerada de una fuente pública o documentación
oficial del Estado, se encuentra íntimamente relacionado al principio de transparencia
que “lo que demanda es una posición servicial de la Administración, aportando aquella
documentación que hubiera sido previa, correcta y claramente solicitada, en la medida
en que no se encuentre temporalmente excluida del ejercicio del derecho”48. El
documento enfatiza especialmente en los temas de transparencia y su relación con la
corrupción en la gestión estatal49
.
En noviembre del año 2000 se suscribieron los Principios de Lima por los
Relatores Especial para la Libertad de Opinión y Expresión de la ONU y de la OEA,
representantes de la Sociedad Interamericana de Prensa, Human Rights Watch y otras
entidades y organizaciones. Referidos principios abordan especialmente el acceso a la
información, entendiendo que “es un derecho de las personas y al mismo tiempo una
exigencia de una sociedad democrática”50
46 Antecedentes e Interpretación de la Declaración de Principios, por la Comisión Interamericana de
Derechos Humano en octubre 2000. Incisos 12, 13 y 16.
. En cuanto a la propiedad de la información
47 Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión. Op.cit. Principio 4. 48 Antecedentes e Interpretación de la Declaración de Principios. Op.cit. Incisos 18. 49 Antecedentes e Interpretación de la Declaración de Principios. Op.cit. Incisos 17 al 19. 50 Principios de Lima, suscritos en noviembre 2000 por los Relatores Especial para la Libertad de
Opinión y Expresión de la ONU y de la OEA y otras entidades y organizaciones. Inciso 1.
40
estable que esta “pertenece a los ciudadanos. La información no es propiedad del
Estado y el acceso a ella no se debe a la gracia o favor del gobierno; éste tiene la
información sólo en cuanto representante de los ciudadanos”51. Adicionalmente a lo
previsto en otras fuentes, los Principios de Lima establecen como responsabilidad
gubernamental la creación y el mantenimiento de registros públicos de manera sería,
profesional y requiere “una política pública que preserve y desarrolle una memoria
corporativa en las instituciones gubernamentales”52
. En otra parte del documento se
recoge el tema de costos del acceso a la información estableciendo la necesidad de
sanciones para funcionarios que se nieguen a brindar la información. Se aclara que
restricciones al derecho de acceso a la información sobre la base de la seguridad
nacional sólo son legítimas si su propósito son de interés social. Negativas al acceso a
la información solicitada deben justificarse por escrito y demostrar que están
comprendidas en el régimen restringido de excepciones.
En lo referente al enfoque de la presente investigación es de suma relevancia que
los Principios de Lima problematizan el tema de posibles ausencias de respuestas a
solicitudes de información pública. Para ello menciona varios mecanismos de
protección: Primero, que “una autoridad judicial imparcial y competente podrá revisar la
validez de dicha negativa y disponer la entrega de la información.”53 Se subraya que
“una intervención jurisdiccional ágil e inmediata es indispensable para proteger este
derecho y generar credibilidad y transparencia en el ejercicio del poder.”54
Una segunda
opción sería por vía de la así llamada “Defensoría del Pueblo”, en Guatemala
corresponde al Procurador de los Derechos Humanos. Como tercera posibilidad, los
Principios de Lima mencionan la posibilidad de acudir a instancias supranacionales
establecidas para la tutela de éste u otros derechos.
En el estudio de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH,
explicó que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha enfatizado en “la
51 Ibid., inciso 4. 52 Ibid., inciso 2. 53 Ibid., inciso 8. 54 Ibid., inciso 10.
41
necesidad de que exista un recurso sencillo, rápido y efectivo para determinar si se
produjo una violación al derecho de quien solicita información y, en su caso, ordene al
órgano correspondiente la entrega de la información”55, esto especialmente al tener
presente que la negativa a suministrar información o el silencio ante una solicitud son
prácticas corrientes. En una publicación más reciente la Relatoría también se refiere al
deber de los Estados de consagrar “el derecho a la revisión judicial de la decisión
administrativa a través de un recurso que resulte sencillo, efectivo, expedito y no
oneroso”56
para determinar si se produjo una vulneración del derecho de acceso y, en
caso que sí, de ordenar al órgano correspondiente la entrega de la información. La
Relatoría subraya que los recursos tienen que ser sencillos y rápidos.
La Relatoría resalta además que debería existir la posibilidad de “recurrir
administrativamente de toda decisión por la que se deniegue información ante un
órgano independiente” 57
, una institución de derechos humanos, por ejemplo, el
Procurador de los Derechos Humanos o una entidad independiente, especializada en
materia de acceso a información pública.
2.3 La Ley Modelo Interamericana de Acceso a la Información Pública de la Organización de los Estados Americanos OEA
En abril 2010 la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos
aprobó la “Ley Modelo Interamericana de Acceso a la Información Pública”58
55 Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Estudio Especial sobre el Derecho de Acceso a
la Información. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 2007. Pág. 42.
– de aquí
en adelante llamado “ley modelo” – elaborada y presentada por un Grupo de Expertos
sobre Acceso a la Información. Por haberse publicado posteriormente a la aprobación
56 Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. El derecho de acceso a la información en el
marco jurídico interamericano. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 2010. Pág. 8. 57 Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. 2007. Op.cit., Pág. 43. 58 Organización de los Estados Americanos. AG/RES. 2607 (XL-O/10) - Ley Modelo Interamericana
sobre Acceso a la Información Pública. 8 de junio de 2010. Puede ser consultado en
http://www.oas.org/dil/esp/acceso_a_la_informacion_ley_modelo.htm
42
de Ley de Acceso a la Información Pública LAIP de Guatemala, y por basarse en varias
experiencias de diferentes países podría ser idóneo considerar la ley modelo para
futuras reformas a la LAIP.
En el marco de la presente investigación no se efectúa un análisis detenido de
toda la ley modelo, únicamente enfoca lo relativo a la temática de interés, los
procedimientos de denuncia y reclamación a favor del derecho de acceso a la
información pública, principalmente contemplados en el apartado “V. Apelaciones” y una
parte de “VI. La Comisión de Información”.
La ley modelo prevé tres mecanismos de defensa del derecho de acceso a la
información pública: la apelación interna, apelación externa y revisión judicial. Además
establece que la carga de prueba debe recaer en la autoridad pública quien tiene la
obligación de mostrar que la información solicitada es sujeta a excepciones específicas,
debiendo establecer tres situaciones comparables. a la “prueba de daño” de la LAIP59
.
La apelación interna prevista en la ley modelo se asemeja al recurso de revisión
de la LAIP. Se presenta frente al titular de la autoridad pública en un plazo de 60 días
hábiles. En un plazo no mayor de 10 días hábiles el titular debe emitir “una resolución
fundada y por escrito”60
.
Aparte de la apelación interna la ley modelo, además, prevé una apelación externa, la cual se presenta frente a la Comisión de Información, no obligando a agotar
primero la vía interna, pero no llevarse paralelamente. El plazo para presentar una
apelación externa es de 60 días hábiles, habiendo 60 días para resolverse de parte de
la Comisión de Información, incluyendo en los plazos los intentos de mediación. El
plazo para que la Comisión de Información resuelva puede ampliarse por 60 días más.
Los requisitos para presentar una apelación son ligeramente diferentes al caso de
Guatemala porque no requiere de “el nombre del recurrente y del tercero interesado si
59 LAIP. Op.cit. Art. 26. 60 Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública. Op.cit. Art. 45, inciso 2.
43
lo hay, así como el domicilio, lugar o medio que señale para recibir notificaciones”61,
sino sólo de “información para poder contactar al solicitante”62. La Comisión de
Información debe hacer un esfuerzo razonable para ayudar al solicitante en relación con
el recurso de apelación. En un proceso de apelación la Comisión de Información puede
llamar a testigos y presentar pruebas. Finalmente la Comisión de Información puede
decidir de rechazar la apelación o de “requerir a la autoridad pública para que tome las
medidas necesarias para cumplir con sus obligaciones conforme a esta ley, tales como,
pero no limitadas a, la entrega de la información o la reducción de costo”63
. En caso que
la autoridad pública incumpliera la decisión de la Comisión de Información, la ley
modelo prevé que la misma Comisión de Información o el solicitante podrán interponer
una queja frente al tribunal competente para exigir el cumplimiento de la misma.
El tercer mecanismo previsto en la ley modelo es la revisión judicial, la cual
aplica para que el solicitante pueda impugnar una decisión de la Comisión de
Información dentro de un plazo no mayor de 60 días hábiles. En este caso, el tribunal
tomara la decisión final.
Así mismo prevé la instalación de una Comisión de Información con “autonomía
operativa, de presupuesto y de decisión”, la cual tiene mandatos más amplios que lo
previsto en la LAIP respecto a la autoridad reguladora, en este caso la PDH. Se debe
integrar de por lo menos tres comisionados, preferiblemente que sean cinco,
ciudadanos de “alto carácter moral” que no ocuparon cargos en el gobierno o partidos
políticos en los últimos dos años y que no hayan sido condenados por delitos que
comprometerían su honestidad en los últimos cinco años. En un proceso de
nombramiento caracterizado por participación del público y transparencia, el Organismo
Legislativo nominaría los comisionados por mayoría calificada, los cuales serán
designados por el Organismo Ejecutivo. Los cargos se ocupan por un plazo de cinco
años pudiendo renovarse una sola vez.
61 LAIP. Op.cit. Art. 57, inciso 2. 62 Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública. Op.cit. Art. 46 inciso 3b. 63 Ibid., Art.49 inciso 2b.
44
La Comisión de Información tiene varias atribuciones y facultades, por ejemplo, de
aprobar los esquemas de publicación de las autoridades públicas, correspondiente a
información pública de oficio. Mientras que esta forma de definir esquemas específicos
permite que la información pública de oficio sea mejor adaptado a cada sujeto obligado,
a la vez, se observa que no se trata de una normativa ordinaria. Por aparte, la Comisión
de Información apoyara en el registro de activos de información, así como de
estándares respecto a registros de solicitudes y divulgación. Además, establece
periódicamente el costo de mercado para reproducciones y normas respectivas a la
temática. Entre otras disposiciones más la ley modelo define la intervención directa de
la Comisión de Información en la resolución de apelaciones externas.
De acuerdo a un estudio de la UNESCO del año 2009, en América Latina sólo
Chile, Honduras y México cuentan con entidades administrativas de supervisión
independientes para revisar las negaciones de acceso a la información. Y sigue
valorando que “esto es desafortunado, ya que los órganos de supervisión
independientes han demostrado ser fundamentales para el funcionamiento efectivo de
los regímenes de derecho a la información en otros países”64 porque las apelaciones a
tribunales son costosas y consumen mucho tiempo. El estudio menciona que en
algunos países la figura del Ombudsman, comparable con el Procurador de los
Derechos Humanos, cubre tareas de la Comisión de Información, pero que “tiene varias
desventajas, incluyendo que no es probable que los poderes de la entidad estén
creados para las necesidades específicas de las apelaciones de información, y que el
órgano probablemente no desarrollará las habilidades especializadas que se requieren
para manejar las apelaciones de información de la manera apropiada”65
.
Indudablemente, la Ley Modelo Interamericana de Acceso a la Información Pública
ofrece varias propuestas relevantes para mejorar la LAIP de Guatemala, teniendo
presente las posibles mejoras en cuanto a la materia para interponer el recurso de
64 Mendel, Toby. El Derecho a la Información en América Latina – comparación jurídica. UNESCO.
Quito, Ecuador. 2009. Pág. 185. 65 Ibid., p. 185.
45
revisión, en lo referente a la autoridad reguladora en cuanto a personal profesional y
presupuesto, así como de su independencia.
2.4 Referencias al Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos
A pesar de no ser jurídicamente vinculante en Guatemala se estima idóneo
contemplar en el presente documento algunas referencias a ciertos temas abordados
en el Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos66,
que surgió tras varias recomendaciones de diversos órganos europeos. El Convenio
obliga a los Estado partes67
a tomar las medidas necesarias en su ordenamiento
jurídico para hace cumplir las disposiciones del mismo.
En sus considerandos recalca la “importancia de la transparencia de autoridades
públicas en una sociedad democrática y pluralista” y expresa que “todos los
documentos públicos son en principio públicos y solamente pueden ser retenidos para
proteger otros derechos e intereses legítimos”. En su Art.3 establece que “Los límites
deberán estar previstos por una ley, ser necesarios en una sociedad democrática y
tener como objetivo la protección” de asuntos enumerados en la misma, por ejemplo,
seguridad nacional, seguridad pública, entre otros.
La normativa internacional establece como marco general que debe asegurarse un
procedimiento de reclamación. Por un lado prevé un “procedimiento de reclamación
antes de la apelación ante un tribunal u otra institución independiente e imparcial
establecida por la ley” y, por otro lado, un “procedimiento de apelación rápido y barato, 66 La versión original puede consultarse en https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1377737&Site=CM ,
las traducciones citadas en el presente documento no son oficiales del Consejo de Europa sino de
http://www.access-info.org/documents/Access_Docs/Advancing/Council_of_Europe/Convention_on_
Access_to_Official_Documetnts_CofE._es.pdf , consultados el 01/11/2011 67 Hasta 15 de febrero 2012 cinco países ratificaron: Noruega, Hungría, Suecia, Montenegro, así
como Bosnia y Herzegovina; y nueve países más firmaron el Convenio. A consultarse en
http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=205&CM=1&DF=&CL=ENG
46
que implique la reconsideración por una autoridad pública”. Siendo el primero
comparable con el amparo – de cierta manera también la denuncia ante la PDH aunque
esta tenga más carácter de denuncia – mientras que el segundo corresponde a lo
previsto en Guatemala como recurso de revisión o una entidad independiente y
especializada en materia de acceso a información pública, por ejemplo, una Comisión
de Información.
47
Capítulo III. El acceso a la información pública en la legislación nacional
3.1 Disposiciones de la Constitución Política de la República de Guatemala
La norma superior del derecho guatemalteco interno es la Constitución Política de
la República de Guatemala CPRG que entró en vigencia el 1986 establece en el Art.30
que “todos los actos de la administración son públicos. Los interesados tienen derecho
a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que
soliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de
asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por
particulares bajo garantía de confidencia.”68
En este sentido reconoce el derecho
humano de acceder a todo tipo de actos de la administración pública, de recibir copias,
reproducciones y certificaciones. A la vez, señala dos limitaciones a este derecho
humano: La primera se refiere a la prevalencia de intereses colectivos sociales como
seguridad nacional; la segunda asegura la confidencialidad.
El segundo artículo constitucional de interés es el Art.31: Derecho de habeas data:
“Toda persona tiene el derecho de conocer lo que de ella conste en archivos, fichas o
cualquier otra forma de registros estatales, y la finalidad a que se dedica esta
información, así como a corrección, rectificación y actualización. Quedan prohibidos los
registros y archivos de filiación política, excepto los propios de las autoridades
electorales y de los partidos políticos.” 69
Este artículo asegura el acceso de todas las
personas a la información de sí mismo, para conocerlo, solicitar correcciones,
rectificaciones y actualizaciones, prohibiendo expresamente el almacenamiento de
datos personales sensibles de afiliación política con excepción de las autoridades
electorales.
68 Constitución Política de la República de Guatemala CPRG. Art. 30. 69 Ibid., Art. 31.
48
3.2 El largo camino de las iniciativas de ley para regular disposiciones constitucionales hasta su aprobación
Aún contando con los dos artículos constitucionales citados fue necesario
desarrollar los derechos y procedimientos en una normativa que regulara el acceso a la
información pública. Entre 1998 y 2008 se presentaron varias iniciativas de ley al
Congreso de la República de Guatemala, relativas a las diversas dimensiones de lo que
la Vicepresidencia llama el “derecho de la autodeterminación informativa”70
.
Cuadro 1: Iniciativas de leyes de acceso a información presentadas al Congreso de la República de Guatemala, del 1998 al 2008
Año Iniciativa Nombre Dictamen 1998 1956 Faculta el derecho a la libertad de acceso a las fuentes de
información en la administración pública. Sin dictamen
2001 2594 Iniciativa que dispone aprobar la Ley de Libre Acceso a la Información (Habeas Data)
Por moción el 22/4/2003
regresó a comisión
2002 2624 Iniciativa que dispone aprobar la Ley Nacional de Transparencia y Acceso a la Información
Sin dictamen
2002 2641 Iniciativa que dispone aprobar la Ley de libre acceso a la información pública
Sin dictamen
2004 3165 Iniciativa que dispone aprobar la Ley de Acceso a la Información Pública y Clasificación y Desclasificación de Información Estatal Reservada
Sin dictamen
2005 3263 Iniciativa que dispone aprobar la Ley de Clasificación y Desclasificación de Información sobre Asuntos Militares, Diplomáticos de Seguridad Nacional y Confidenciales.
Desfavorable
2005 3266 Iniciativa que dispone aprobar la Ley de Libre Acceso a la Información.
Sin dictamen
2008 3755 Iniciativa que dispone aprobar la Ley de Acceso a la Información Pública y Clasificación y Desclasificación de Información Estatal Reservada.
Favorable
2008 3768 Iniciativa que dispone aprobar la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Favorable
Fuente: Consulta en julio 2009 a sitio http://www.congreso.gob.gt/ ; Unidad de Información Pública de
Congreso de la República, Resolución No.104-2009 de Solicitud No.88-2009 del 14/08/2009.
70 Vicepresidencia de la República. Junio 2011. Op.cit., Pág. 7.
49
La mayoría de las iniciativas de ley no contaron con dictamen favorable, otras
fueron archivadas y una recibió dictamen desfavorable.
Mientras tanto, en cumplimiento a la Convención Interamericana contra la
Corrupción, en diciembre 2005 se aprobaron las “Normas generales de acceso a la
información pública en el Organismo Ejecutivo y sus dependencias”, Acuerdo
Gubernativo 645-2005. La norma establece un marco regulatorio para asegurar que
toda persona pueda tener acceso a información pública en el respectivo ámbito “a todo
conjunto de datos… en cualquier… formato o medio; y que haya sido creada u obtenida
por las dependencias del Organismo Ejecutivo, o que obre en su poder, control o
disponibilidad…”71. No se previó la instalación de una unidad específica para atender
las solicitudes y que contara con suficiente facultad para responder a las solicitudes, a
contario especifica que se “proveerá la información requerida… con la autorización
previa de la autoridad administrativa superior de la dependencia o institución pública” 72
.
El Acuerdo establece que la información se mantenga permanentemente actualizada,
por ejemplo, la ubicación de oficinas, requisitos de trámites, estructura orgánica, planes
de trabajo. Algunos datos presupuestarios se publican anualmente al modo de rendición
de cuentas, en los primeros tres meses del año. Plantear solicitudes de información
pública requirió la identificación del solicitante y lugar de notificación, no así de objetivo
ni de calidad, estipulando un plazo de treinta días para responder. El Comisionado para
la Transparencia y contra la Corrupción en el Organismo Ejecutivo actuó como asesor
de los funcionarios, previendo que presentara un informe anual sobre resultados de la
aplicación de las normas.
3.3 La Ley de Acceso a la Información Pública, decreto No.57-2008
Finalmente, en el año 2008, a muy poco tiempo de que el nuevo Gobierno asumió
el poder, las iniciativas de ley número 3755 y 3768, protagonizadas por las diputadas
Nineth Montenegro Cottom y Rosa María Ángel Madrid De Frade, respectivamente,
71 Normas generales de acceso a la información pública en el Organismo Ejecutivo y sus
dependencias. Acuerdo Gubernativo 645-2005. Art. 2. 72 Loc. Cit.
50
lograron el 25/6/2008, de manera unificada, el dictamen favorable. El ambiente político
del Congreso de la República entonces se caracterizó por un escándalo de un mal
manejo de fondos públicos y la desaparición de parte considerable de su presupuesto.
En el marco de poca legitimidad del Congreso y de cuestionamientos a la honorabilidad
de sus diputados, dio como consecuencia la unificación de las iniciativas 3755 y 3768,
así como, su respectiva discusión y aprobación de la primera a la tercera lectura. Antes
de la aprobación por artículo la Junta de Jefes de Bloque efectuó varias reuniones a fin
de estudiar la propuesta, consensuarla y mejorarla. El 23/9/2008 se aprobó lo acordado
como Ley de Acceso a la Información Pública, Decreto Número 57-2008, que entró en
vigencia seis meses después de su publicación (el 20/4/2009), plazo establecido a fin
de asegurar que las instituciones públicas podrían prepararse antes de tener que
cumplir las obligaciones contempladas en la Ley.
La Ley de Acceso a la Información Pública, abreviada como LAIP, reconoce y
desarrolla varios derechos relativos a la información en posesión del Estado.
Formalmente define como información pública la que está “en poder de los sujetos
obligados contenida en los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios,
correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios,
instructivos, notas, memorandos, estadísticas o bien, cualquier otro registro que
documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus
servidores públicos, sin importar su fuente o fecha de elaboración. Los documentos
podrán estar en cualquier medio sea escrito, impreso, sonoro, visual, electrónico,
informático u holográfico y que no sea confidencial ni estar clasificado como
temporalmente reservado.”73
3.3.1 Los sujetos activos y sujetos obligados
La LAIP les reconoce derechos a los sujetos activos, en términos de la LAIP, a
“toda persona individual o jurídica, pública o privada, que tiene derecho a solicitar, tener
acceso y obtener la información pública”74
73 LAIP. Op.cit. Art. 9, inciso 6.
.
74 Ibid., Art. 5.
51
Es obligación de los sujetos obligados de rendir información, según definición de
LAIP, esta responsabilidad es de “toda persona individual o jurídica, pública o privada,
nacional o internacional de cualquier naturaleza, institución o entidad del Estado,
organismo, órgano, entidad, dependencia, institución y cualquier otro que maneje,
administre o ejecute recursos públicos, bienes del Estado, o actos de la administración
pública en general”75. La LAIP enumera 35 sujetos obligados sin limitarse a estos.
Destacan diversos tipos de instituciones públicas, desde los tres organismos del
Estado, incluyendo las entidades centralizadas, descentralizadas y autónomas, así
como municipalidades y consejos de desarrollo urbano y rural. A la vez, están obligadas
empresas del Estado y las entidades privadas que ejerzen funciones públicas, asimismo
organizaciones no gubernamentales ONG, fundaciones y asociaciones que reciben,
administran o ejecutan fondos públicos. La inclusión de entidades privadas es uno de
los puntos más importantes que constituye un relevante avance en la transparencia, a la
vez, las empresas todavía deben mejorar significativamente en la implementación de la
ley, por ejemplo, asegurando la existencia de información pública de oficio en portales
electrónicos. El enumerado de los sujetos obligados incluye además “las personas
individuales o jurídicas de cualquier naturaleza que reciban, manejen o administren
fondos o recursos públicos por cualquier concepto, incluyendo los denominados fondos
privativos o similares”76
, que contempla beneficiarios de programas sociales, como, por
ejemplo, de denominadas transferencias condicionadas.
3.3.2 Principios del acceso a la información pública
Uno de los objetivos de la LAIP, entre otros, es de “establecer como obligatorio el
principio de máxima publicidad y transparencia en la administración pública y para los
sujetos obligados en la presente ley”77
75 Ibid., Art. 6.
. Especialmente el referido principio de la
“máxima publicidad” constituye un avance importante porque establece que con muy
76 Ibid., Art.6, inciso 34. 77 Ibid., Art.1, inciso 4.
52
pocas excepciones establecidas en la misma LAIP, todo lo demás es considerado
información pública.
El Art.3 de LAIP enumera los siguientes principios: “1) Máxima publicidad; 2)
Transparencia en el manejo y ejecución de los recursos públicos y actos de la
administración pública; 3) Gratuidad en el acceso a la información pública; 4) Sencillez y
celeridad de procedimiento.” Varios de estos principios se concretizan a través de otras
disposiciones de la LAIP. El principio de celeridad, por ejemplo, se implementa a través
de plazos para que los sujetos obligados respondan a solicitudes y a recursos de
revisión. El principio de la gratuidad se desarrolla en Art.18 LAIP, estableciendo, entre
otros, que “…sólo se cobrarán los gastos de reproducción de la información. La
reproducción de la información habilitará al Estado a realizar el cobro por un monto que
en ningún caso será superior a los costos del mercado y que no podrán exceder de los
costos necesarios para la reproducción de la información.”78
3.3.3 Obligaciones de transparencia: Información pública de oficio
En el capítulo segundo titulado “Obligaciones de transparencia” de la LAIP se
conceptualiza como “información pública de oficio” aquella información que “deberán
mantener, actualizada y disponible, en todo momento, de acuerdo con sus funciones y a
disposición de cualquier interesado…, que podrá ser consultada de manera directa o a
través de los portales electrónicos”79
. El deber de los sujetos obligados garantiza el
derecho humano de los interesados de recibir información del Estado a modo de
rendición de cuentas. A pesar de que la información pública de oficio no es el objeto de
la presente investigación, a la vez, debe tenerse presente que una mayor calidad y
alcance de la información pública reduce el número de solicitudes específicas.
El Art.10 LAIP enumera taxativamente la información pública de oficio que es
obligatoria para todos los sujetos obligados, los Art.11 al 13 LAIP especifican algunas
disposiciones para los tres organismo del Estado y en el Art.14 para “organizaciones no 78 Ibid., Art. 18, segundo párrafo. 79 Ibid., Art. 10.
53
gubernamentales, fundaciones, asociaciones y otras entidades de carácter privado que
administren o ejecuten recursos públicos, o que realicen colectas públicas”80. Se
considera como información pública de oficio diversos tipos de información: lo
relacionado con las estructuras y funciones institucionales, el personal, salarios,
procedimientos, presupuestos, contrataciones de todos los bienes y servicios, procesos
de cotización y licitación, viajes financiados con fondos públicos, inventario de bienes
muebles e inmuebles, obras en ejecución o ejecutadas, destino total del ejercicio de los
recursos de los fideicomisos, informes finales de auditorías practicadas a los sujetos
obligados, información relacionada a los contratos, licencias o concesiones para el
usufructo o explotación de bienes del Estado, entre otros más. La referida información
pública debe actualizarse “en un plazo no mayor de treinta días, después de producirse
un cambio”81
.
Mientras que las disposiciones descritas constituyen importantes avances, a la
vez, se observa un limitado cumplimiento, aparentando que algunas disposiciones no
aplican, ni contempla explicación alguna respecto a la ausencia de cierta información o
de no actualizar la información pública de oficio. En otras ocasiones sujetos obligados
no cuentan con portales electrónicos y los que lo tienen son poco accesibles. Para
ninguna de estas situaciones la LAIP prevé de manera expresa un recurso
administrativo u otro mecanismo que permita una defensa del derecho de acceso a
información pública.
3.3.4 Acceso a la información pública por vía de solicitudes
El derecho de acceso a la información pública a través de solicitudes específicas se concretiza a través de un procedimiento sencillo que permite solicitudes
verbales, por escrito o por medios electrónicos y prevé la consulta directa de
documentos en posesión de sujetos obligados.
80 Ibid., Art. 14. 81 Ibid., Art. 7.
54
Para ello es necesario identificar al sujeto obligado, al solicitante, así como, de
manera clara y precisa la información que se requiere. La LAIP aclara además que “la
solicitud de información no estará sujeta a ninguna otra formalidad, ni podrá exigirse la
manifestación de una razón o interés específico como requisito de la misma”82. En la
práctica muchos sujetos obligados piden a los solicitantes información adicional a
manera opcional para fines estadísticos como frecuentemente se expresa. Varían
también las interpretaciones de la “identificación del solicitante”83
: mientras que algunos
permiten solicitudes a nombres no reales o ficticios, otros sujetos obligados exigen la
presentación de un documento de identificación o de entregar una fotocopia del mismo.
Por un lado, esto asegura la comunicación con un mismo sujeto interesado, a la vez, en
algunos casos puede tener efectos intimidatorios al registrar quién está requiriendo qué
información a la institucionalidad pública.
El sujeto obligado debe responder en un plazo de diez días, prorrogable una vez
por el mismo plazo, cuando el volumen y la extensión de lo solicitado lo justifique,
debiendo notificar al interesado dos días antes de concluirse el primer plazo de diez
días. Los interesados tienen el derecho de recibir la información en el medio de
reproducción de su elección, no siendo responsabilidad del sujeto obligado de procesar
la información, sino de proporcionarlo en el estado en que se encuentra.
Por cada solicitud debe haber una resolución por escrito previéndose los
siguientes posibles sentidos de respuesta: “1. Entregando la información solicitada; 2.
Notificando la negativa de la información cuando el interesado, dentro del plazo
concedido, no haya hecho las aclaraciones solicitadas o subsanado las omisiones a que
se refiere el [Art.41 LAIP]; 3. Notificando la negativa de la información total o
parcialmente, cuando se tratare de la considerada como reservada o confidencial; o, 4.
Expresando la inexistencia.”84
82 Ibid., Art. 41.
Es importante subrayar que la negativa por inexistencia,
ser reservada o ser confidencial aplica únicamente a la parte de la información pública
solicitada afectada por las respectivas disposiciones – en apego al principio de la
83 Ibid., Art. 41, inciso 2. 84 Ibid., Art. 42.
55
máxima publicidad debe entregarse la parte de la información que no tiene referidas
características. En caso de negativa o ampliación del plazo de respuesta debe estar
debidamente fundada y motivada.
3.3.5 Límites mínimos: información confidencial e información reservada
La información sujeto al derecho de acceso a información pública no es ilimitada,
sólo se restringe a pocas situaciones específicas. Art.1 inciso 5 de LAIP define el
objetivo de “establecer, a manera de excepción y de manera limitativa, los supuestos en
que se restrinja el acceso a la información pública”, misma que desarrolla el capítulo
quinto de la LAIP clasificando información confidencial e información reservada,
enumerando los respectivos tipos de información con sus límites, la clasificación de la
misma, el período de reserva, entre otras disposiciones relevantes. Las definiciones
conceptuales se encuentran en Art.9 LAIP.
Es información confidencial lo exceptuado en la Constitución Política de la
República, Ley de Bancos y Grupos Financieros, secretos profesionales, datos
sensibles o personales sensibles, información recibida por el sujeto obligado bajo
garantía de confidencia, entre otra más. Los datos sensibles o datos personales sensibles son los “que se refieren a las características físicas o morales de las
personas o a hechos o circunstancias de su vida privada o actividad, tales como los
hábitos personales, el origen racial, el origen étnico, las ideologías y opiniones políticas,
las creencias o convicciones religiosas, los estados de salud físicos o psíquicos,
preferencia o vida sexual, situación moral y familiar u otras cuestiones íntimas de similar
naturaleza”85. Los datos personales contenidos en los sistemas de información sólo se
pueden difundir, distribuir o comercializar en caso “que hubiere mediado el
consentimiento expreso por escrito de los individuos a que hiciere referencia la
información”86
.
85 Ibid., Art. 9, inciso 2. 86 Ibid., Art. 31.
56
Es información reservada la información pública cuyo “acceso se encuentra
temporalmente restringido por disposición expresa de una ley, o haya sido clasificada
como tal”87
. A esta categoría corresponden asuntos militares y diplomáticos clasificados
de seguridad nacional, además relativa a la propiedad intelectual, industrial, patentes o
marcas, relacionada a los procesos de inteligencia del Estado, expedientes judiciales en
tanto no hayan causado ejecutoria, entre otra más. La clasificación como información
reservada se efectúa mediante resolución de la máxima autoridad del sujeto obligado y
se publica en el Diario Oficial. Resoluciones de la máxima autoridad que no llenan los
requisitos establecidos en la LAIP son nulas. El período de la clasificación es de un
máximo de siete años pudiéndose ampliar por cinco años más.
Para poder clasificarse información como reservada o confidencial deben
cumplirse los tres requisitos de la prueba de daño88: (1) la legalidad: que
legítimamente encuadre en alguno de los casos de excepción previstas en la ley; (2) la
amenaza efectiva: que la liberación de la información realmente amenazaría el interés
protegido; y (3) la proporcionalidad: “Que el perjuicio o daño que pueda producirse
con la liberación de la información es mayor que el interés público de conocer la
información de referencia”89
. Además se establece que la información relativa a
investigaciones de violaciones a los derechos humanos fundamentales o a delitos de
lesa humanidad no puede clasificarse como confidencial o reservada.
3.3.6 Medios y formato de entrega de la información pública solicitada
De acuerdo al segundo párrafo del Art.45 de la LAIP la información pública
solicitada debe entregarse en el medio de reproducción de elección del solicitante – es
decir, además de evitar que una respuesta sea únicamente oral, también se le asegura
al interesado el derecho de definir si se requieren copias simples, copias electrónicas en
CD, archivos enviados por correo electrónico u otros medios.
87 Ibid., Art. 9, inciso 7. 88 Ibid., Art. 26. 89 Ibid., Art. 26, inciso 3.
57
En el tercer párrafo del mismo Art.45 se establece que “La información se
proporcionará en el estado en que se encuentre en posesión de los sujetos obligados.
La obligación no comprenderá el procesamiento de la misma, ni el presentarla conforme
al interés del solicitante.”90
Esta disposición exime al sujeto obligado a efectuar trabajos
adicionales que implicarían emplear recursos adicionales.
No cabe duda, esta disposición no puede interpretarse de manera absoluta, sino
con criterios racionales de proporcionalidad – en todo caso, el principio de la máxima
publicidad es de mayor rango que el criterio de no afectar presupuestos institucionales.
En otras palabras: dado caso que se tendría que ponderar entre un limitado esfuerzo
institucional necesario para asegurar el derecho de acceso a la información pública,
entonces, habrá que darle prioridad al cumplimiento del derecho – por ejemplo, en caso
que no hubiera otra modalidad para lograr el acceso a la información pública de interés,
que la información esté guardada en bases de datos o similares formatos técnicos de
almacenamiento. Cabe mencionar que igualmente el cumplimiento del derecho de
interesado a un cierto medio de reproducción podría implicar esfuerzos adicionales, por
ejemplo, por tener que escanear documentos físicamente existentes. Lamentablemente,
también en los casos estudiados se reprodujo la cláusula: “La obligación no
comprenderá el procesamiento de la misma, ni el presentarla conforme al interés del
solicitante”91
– esto ha implicado arbitrariedades en detrimento del derecho de acceso a
la información pública.
3.3.7 Unidad de Información Pública
Un aspecto importante de la LAIP lo constituye el establecimiento de Unidades de
Información Pública UIP y los respectivos enlaces “en todas las oficinas o dependencias
que el sujeto obligado tenga ubicadas a nivel nacional”92
90 Ibid., Art. 45.
. Entre otras funciones, las
referidas UIP son quienes interactúan directamente con los solicitantes, orientan para
formular las solicitudes, así como reciben y tramitan las solicitudes. Es importante que
91 Ibid., Art. 45. 92 Ibid., Art. 19.
58
el encargado de la UIP quien recibe una solicitud “no podrá alegar incompetencia o falta
de autorización para recibirla”93
, siendo su responsabilidad de remitirla de inmediato a
dónde corresponde. Para el caso de denegar información o de no responder a
solicitudes realizadas se prevé el recurso de revisión como un procedimiento de
protección, el cual se describe con mayor grado de detalle más adelante.
En este sentido, le corresponde a la UIP interactuar con las unidades
especializadas para preparar la información solicitada y la resolución correspondiente.
La creación de las UIP le evita al interesado tener que identificar un funcionario quien
conoce de ciertos temas y podría estar en disposición de responder a requerimientos.
3.3.8 Datos personales – habeas data
La LAIP aborda en su capítulo sexto el habeas data como un tema específico del
acceso a información. El habeas data es “la garantía que tiene toda persona de ejercer
su derecho a conocer lo que de ella conste en los archivos, fichas o registros públicos,
así como de proteger, corregir, rectificar y actualizar esa información. La LAIP reconoce
el derecho del individuo a saber para qué se le piden datos personales.”94
En el marco
de la presente investigación no se aborda el derecho de acceder a los datos que
constan de la persona, aunque varias de las resoluciones a la presente investigación se
fundamentan indebidamente en esta figura jurídica para justificar la no entrega de lo
que se le fue requerido.
3.3.9 Otras disposiciones de la LAIP
A manera global, la LAIP establece que el acceso a la información pública abarca
información en toda forma de almacenamiento, en custodia, depósito o administración
de los sujetos obligados.
93 Ibid., Art. 38. 94 Vicepresidencia de la República. Op.cit., Pág. 37.
59
Además se establecen cuatro delitos específicos en casos de violación del
derecho de acceso a la información, tema que se abordará con mayor detalle más
adelante. Asimismo reconoce al Procurador de los Derechos Humanos como autoridad
reguladora con el fin de revisar el funcionamiento de la LAIP y emitir sugerencias. Por
eso se valora y se debe fomentar una cultura de transparencia en el pensum de
estudios primarios, secundarios y universitarios, así como programas de actualización
permanente a los funcionarios públicos y la orientación de los sujetos interesados, es
decir, de los solicitantes.
Capítulo IV. Procedimientos de denuncia y reclamación a favor del derecho de acceso a la información pública
4.1 El recurso de revisión en la Ley de Acceso a la Información Pública
Uno de los principios básicos del debido proceso es de asegurar que la justicia
prevé mecanismos para revisar e impugnar decisiones administrativas ante la máxima
autoridad. Reza el Art.52 LAIP del título cuarto: “El recurso de revisión regulado en esta
ley es un medio de defensa jurídica que tiene por objeto garantizar que en los actos y
resoluciones de los sujetos obligados se respeten las garantías de legalidad y seguridad
jurídica.”
4.1.1 Principios que rigen al recurso de revisión
Al recurso de revisión aplican los principios generales que caracterizan a la LAIP,
contemplados en Art.3 LAIP: “1. La máxima publicidad; 2. transparencia en el manejo y
ejecución de los recursos públicos y actos de la administración pública; 3. gratuidad en
el acceso a la información pública; 4. sencillez y celeridad de procedimiento.”95
95 LAIP. Op.cit. Art. 3.
Explica
la Vicepresidencia de la República que “De acuerdo con la Corte Interamericana de los
60
Derechos Humanos, el recurso de revisión debe ser un mecanismo sencillo y de bajo
costo, y puede ser presentado de forma oral o escrita”96. Parte de estos principios se
vuelve a reconocer expresamente en el Art.56 que requiere la sencillez del
procedimiento al establecer que “La máxima autoridad subsanará inmediatamente las
deficiencias de los recursos interpuestos.” Además de lo redactado en la LAIP, también
el hecho que en ningún momento se exige la actuación de un profesional de derecho,
confirma el carácter antiformalista de la LAIP97
.
4.1.2 Máxima autoridad
La máxima autoridad del sujeto obligado es quien tiene la facultad de resolver el
recurso de revisión98, por ejemplo, alcaldes municipales, gobernadores
departamentales, ministros de Estado, secretarios, entre otros, a fin de tener seguridad
de contar expresamente con la decisión de la jerarquía del más alto rango del
respectivo sujeto obligado. La facultad de interponer un recurso de revisión compete al
solicitante a quién se le hubiere negado la información o invocado la inexistencia de
documentos solicitados, o a través de su representante legal, teniendo un plazo máximo
de quince días hábiles para presentarlo99
.
4.1.3 Procedencia del recurso de revisión
El recurso de revisión procede en circunstancias relativas al derecho de acceso a
información pública y respecto al habeas data - en concreto, cuando se haya negado la
información o invocado la inexistencia de documentos solicitados. En los incisos del
Art.55 de LAIP se enumeran los siguientes casos:
1. “El sujeto obligado no entregue al solicitante los datos personales
solicitados, o lo haga en un formato incomprensible;
96 Vicepresidencia de la República. Op.cit., Pág. 51. 97 El tema se analiza más a fondo en capítulo 5.1.4 “Los sujetos activos del recurso de revisión”. 98 LAIP. Op.cit. Art. 53. 99 Ibid., Art. 54.
61
2. El sujeto obligado se niegue a efectuar modificaciones, correcciones o
supresiones a los datos personales;
3. El solicitante considere que la información entregada es incompleta o no
corresponda a la información requerida en la solicitud;
4. En caso de falta de respuesta en los términos de la presente ley;
5. Por vencimiento del plazo establecido para la entrega de la información
solicitada;
6. En los casos específicamente estipulados en esta ley.”
Además del Art.55, dicha ley prevé como procedente el recurso de revisión en el
caso de que una clasificación de información como confidencial o reservada no llenara
los requisitos establecidos en la misma100. Con base en esta disposición, hasta la fecha,
el Procurador de los Derechos Humanos ha presentado 17 recursos de revisión,
resolviéndose siete con lugar y diez sin lugar – cabe mencionar que cinco de las diez
resoluciones negativas posteriormente se revocaron por decisiones de los sujetos
obligados, lo que equivale a que quedaron suspendidas101
. En total nueve de los 17
recursos de revisión se presentaron ante ministerios, uno a una secretaría presidencial
e impugnó resoluciones municipales.
En la misma temática, la clasificación como información reservada, también
procede plantear recurso de revisión en el caso de ampliaciones de períodos de
reservas hasta por cinco años más, según Art.28 LAIP.
Lamentablemente el listado de motivos que actualmente dan causa para promover
un recurso de revisión es limitado. Preocupa la ausencia total de disposiciones respecto
a deficiencia de información pública de oficio, cuyo incumplimiento no podría alegarse
por medio de un recurso de revisión. Igualmente sorprende que la LAIP no mencione
expresamente el tema de los costos de reproducción como otro motivo de impugnación.
Tampoco hay referencia expresa al tema de los medios y formatos, a pesar que podría
100 Ibid., Art. 25. 101 Detalles en cuadro en Anexo V: “Reservas declaradas por sujetos obligados y recurso de
revisión presentadas por la PDH en calidad de autoridad reguladora”.
62
entenderse como parte de Art.55 inciso 4 LAIP al referirse a una “falta de respuesta en
los términos de la presente ley”. No cabe duda, habrá que analizar si el recurso de
revisión sería el mecanismo adecuado para cada una de las situaciones, o si se
requiriera otro tipo de apelación, por ejemplo, ante una Comisión de Información,
independiente y experta en derecho de acceso a información pública.
En el marco de la presente investigación se analizaron recursos de revisión
basados en los incisos tres a cinco del Art.55: por considerar que la información
entregada es incompleta, ya sea invocando su inexistencia o sólo omitiendo su entrega,
por no corresponder a la información requerida en la solicitud, por falta de respuesta en
los términos de la LAIP o por vencimiento del plazo establecido para la entrega de la
información solicitada.
4.1.4 Requisitos del recurso de revisión
De acuerdo a lo estipulado en Art.57 LAIP, el recurso de revisión interpuesto debe
especificar formalmente los siguientes cuatro puntos: “1. La dependencia o entidad ante
la cual se presentó la solicitud; 2. El nombre del recurrente y del tercero interesado si lo
hay, así como el domicilio, lugar o medio que señale para recibir notificaciones; 3. La
fecha en que se le notificó o tuvo conocimiento del acto reclamado; 4. El acto que se
recurre y los puntos petitorios”. A manera opcional se posibilita someter otros elementos
adicionales a juicio de la máxima autoridad que podrían ser relevantes para resolver el
recurso de revisión.
4.1.5 Procedimiento del recurso de revisión
La LAIP concretiza el principio de la “celeridad de procedimiento” estableciendo
varios plazos a cumplirse de parte del sujeto obligado según se describe en el siguiente
párrafo. Además se registra un plazo para el sujeto interesado, durante el cual puede
presentar un recurso de revisión, asegurando una resolución definitiva en un plazo
prudencial.
63
La UIP tiene un plazo de diez días hábiles para resolver la solicitud de información
pública, contado a partir de “presentada y admitida la solicitud”102, habiendo una posible
prórroga de diez días más, cuando el volumen y la extensión de la respuesta así lo
justifiquen. Sin embargo, de todas las solicitudes de información pública presentadas,
únicamente la CNEE notificó la admisión de una solicitud, los demás sujetos obligados
no notificaron la admisión de la misma. De hecho, el paso de admisión parece una
herencia del ámbito de lo contencioso administrativo o de otros ámbitos, pero por lógica
no es indispensable para el caso de la LAIP, primero, porque, “la persona de la Unidad
de Información que reciba la solicitud no podrá alegar incompetencia o falta de
autorización para recibirla”103. Segundo, la admisión no puede reflejar el hecho si se
hayan aclarado las dudas existentes respecto a lo solicitado o no, porque, no tendría
relevancia que uno de los posibles sentidos de resolución es de “Notificando la negativa
de la información cuando el interesado, dentro del plazo concedido, no haya hecho las
aclaraciones solicitadas o subsanado las omisiones”104
. A pesar de la incoherencia
descrita, las UIP casi nunca dan por admitida la solicitud. Respecto a los plazos para
resolver sobre la solicitud, la mayoría de los casos analizados lo cumplieron.
Lamentablemente algunas UIP mencionaron una fecha de resolución distinta a la fecha
real, aparentando un atraso de la notificación pero no de la resolución.
La máxima autoridad debe resolver el recurso de revisión en un plazo de cinco
días hábiles. La realidad es aún peor que en el caso de las resoluciones de las UIP, una
parte de las resoluciones de las máximas autoridades mencionan fechas que no
corresponden al momento real de la resolución, aparentando atrasos de la notificación.
Posteriormente a la resolución de la máxima autoridad, debe darse “exacto
cumplimiento a lo resuelto dentro del plazo de cinco días”105
102 LAIP. Op.cit. Art. 42.
, es decir, de entregar
información adicional, si así lo haya resuelto la máxima autoridad. La siguiente gráfica
resume la ruta y los plazos para agotar la vía administrativa de la LAIP.
103 Ibid., Art. 38, segundo párrafo. 104 Ibid., Art. 42, inciso 2. 105 Ibid., Art. 60.
64
Ilustración 1: Ruta y plazos para resolver solicitudes de información pública y agotar la vía administrativa
Fuente: Elaboración propia a partir de la LAIP.
4.1.6 Sentido de la resolución de la máxima autoridad
Las resoluciones de la máxima autoridad son públicas y pueden confirmar lo
resuelto por la Unidad de Información Pública o “revocar o modificar las decisiones de la
Unidad de Información y ordenar a la dependencia o entidad que permita al particular el
acceso a la información solicitada, la entrega de la misma o las modificaciones,
correcciones o supresiones a los datos personales sensibles solicitados. Las
resoluciones, deben constar por escrito y establecer el plazo para su cumplimiento y los
procedimientos para asegurar la ejecución.”106
En la última etapa del recurso de
revisión, la dependencia o unidad que permita el acceso a información solicitada está
obligada a cumplir con lo resuelto, por ejemplo, de entregar la información requerida,
entregar los datos personales, efectuar modificaciones y correcciones a datos
personales, entre otros más.
Tras haberse agotado la vía administrativa del derecho de acceso a información
pública, pueden deducirse sanciones administrativas o persecución penal, a la vez para
garantizar el goce o restitución de dicho derecho constitucional puede interponerse
106 Ibid., Art. 59.
65
acción de amparo. Comenta la Vicepresidencia que “los recursos judiciales también
deben ser sencillos, expeditos y de bajo costo.”107
Aún teniendo presente que los
principios específicos en materia de acceso a la información pública deberían aplicar en
todas las instancias y etapas, sin embargo, los referidos principios deben interpretarse
de manera coherente con otras disposiciones legales, por ejemplo, la Ley de Amparo,
Exhibición Personal y de Constitucionalidad, la Ley del Organismo Judicial, entre otras
más, siendo algunas de carácter formalista.
4.1.7 Relevancia del recurso de revisión
El objetivo del Derecho es la conservación del orden social, empleando coerción,
sanción y coacción – lo mismo aplica al régimen que regula el acceso a la información,
combinando el carácter de regulación, asegurando la prevención de no transgredir
normas y de ser punitivo en caso de su incumplimiento.
La impugnación por vía administrativa busca asegurar que el interesado pueda
plantear su inconformidad por lo actuado y/o resuelto por la Unidad de Información
Pública y que logre una respuesta formal y definitiva en el ámbito administrativo,
pudiendo dar paso a diferentes actuaciones en etapas posteriores.
El recurso de revisión tiene además la finalidad y efectos preventivos al asegurar
que las resoluciones de primera instancia pueden ser objeto de revisión de parte de la
máxima autoridad del sujeto obligado, además de otras posibles actuaciones
posteriores. El efecto preventivo igualmente puede emplearse de manera estratégica en
casos concretos a fin de favorecer el cumplimiento del derecho de acceso a la
información pública108
.
Desde la entrada en vigor de la LAIP en abril 2009 los sujetos obligados
reportaron a la autoridad reguladora en dos ocasiones sobre el funcionamiento de la
normativa: En el año 2009, en total 349 sujetos obligados enviaron informes a la PDH, 107 Vicepresidencia de la República. Op.cit., Pág. 55. 108 En la presente investigación se analiza un caso de esta naturaleza ante el CONAP.
66
reportando 67 recursos de revisión interpuestos en el marco de 11,289 solicitudes. En el
2010 el número de recursos de revisión se redujo a 58 correspondientes a 16,908
solicitudes frente a 372 sujetos obligados.
Es importante señalar el lamentable subregistro de los recursos de revisión
reportados por los sujetos obligados: De los siete recursos de revisión analizados en la
presente investigación, corresponde a los años 2009 y 2010, tres de ellos no están
registrados en los respectivos informes para la autoridad reguladora: MINFIN, INDE y
MARN. Igualmente el MINEDUC invisibilizó el recurso de revisión de la Diputada Nineth
Montenegro respecto a los datos de beneficiarios del Programa Social “Mi Familia
Progresa”109
, antes de interponer amparo ante la CSJ y apelación ante la CC, así como
la destitución del entonces Ministro de Educación. En conclusión, en los ocho casos
analizados en el presente estudio se constata un subregistro de 50% de los recursos de
revisión – como dato importante a considerar al analizar el siguiente cuadro.
Cuadro 2: Solicitudes de información pública e impugnaciones reportadas por sujetos obligados a la PDH, años 2009 y 2010
Tipo de sujeto obligado
info
rmes
a P
DH
solic
itude
s
impu
gnac
ione
s
info
rmes
a P
DH
solic
itude
s
impu
gnac
ione
s
Año 2009 Año 2010 Presidencia y Vicepresidencia de la República 2 16 0 2 27 0 Organismo Judicial 1 598 0 1 1,183 2 Congreso de la República 1 173 1 1 113 0 Secretarías 13 618 1 15 1,204 0 Ministerios 15 4,062 19 13 6,022 15 Instituciones públicas diversas 58 3,276 23 57 4,547 29
109 Un análisis resumido del caso se encuentra en Anexo II: “Resumen sintético del requerimiento
de información de Diputada Nineth Montenegro al Ministerio de Educación sobre el Programa Social ‘Mi
Familia Progresa’”.
67
Tipo de sujeto obligado
info
rmes
a P
DH
solic
itude
s
impu
gnac
ione
s
info
rmes
a P
DH
solic
itude
s
impu
gnac
ione
s
Año 2009 Año 2010 Federaciones y asociaciones deportivas 1 1 1 38 96 2 Gobernaciones departamentales 16 52 0 17 111 0 Consejos de desarrollo, deptl. y regionales 10 80 0 16 185 0 Municipalidades 207 2,405 22 198 3,404 10 Sector privado 16 0 0 11 12 0 Organizaciones no lucrativas, ONGs 9 8 0 3 4 0 TOTAL 349 11,289 67 372 16,908 58
Fuente: Unidad de Información Pública de la PDH, Resolución PDH UI 191-2011 de Solicitud PDH UI
199-2011 del 21/09/2011.
Desde la propia experiencia del investigador cabe aclarar que desde la entrada en
vigor de la LAIP hasta finales del año 2011 se presentaron en total doce recursos de
revisión, todos son objetos de estudio en la presente investigación. Debe aclararse:
Primero, no se interpusieron recursos de revisión en todos los casos de incumplimiento
de disposiciones legales de la LAIP y no en todos los casos que el interesado se quedó
insatisfecho respecto a lo entregado – principalmente por cuestiones de los esfuerzos
necesarios se limitó a casos específicos. Segundo, aún en caso que las resoluciones de
las UIP hayan resuelto “entregar” la información solicitada – aparentando una actuación
de plena satisfacción – se observaron deficiencias que dieron causa a impugnaciones.
En los informes que enviaron los sujetos obligados a la autoridad reguladora se
constata varios casos cuya resolución ordena “entregar la información solicitada”, sin
embargo, ha sido indispensable interponer recurso de revisión por entrega incompleta o
por no entregar la información solicitada. Según muestra el siguiente cuadro, de 112
recursos de revisión reportados a la autoridad reguladora, en 48 casos la UIP había
resuelto “entregar” información, en más de la mitad de estos casos, expresamente se
habló de la entrega completa de lo solicitado – representando 43% de los recursos de
revisión registrados en los años 2009 y 2010.
68
Cuadro 3: Argumentos de resoluciones de UIP, comparadas con resoluciones de la máxima autoridad al recurso de revisión, casos reportados a la PDH en calidad autoridad reguladora
Resolución UIP Base legal
Resolución máxima autoridad TOTAL
modifica confirma sin detalle
Entrega completa Art.42 i.1) 2 17 10 29 Entrega parcial Art.42 i.1) 1 9 - 10 Entrega (sin especificar) Art.42 i.1) 1 1 7 9 Negativa: solicitud imprecisa sin aclarar Art.42 i.2) 1 1 2 4 Negativa: confidencial Art.42 i.3) 10 10 1 21 Negativa: confidencialSensPersSens Art.42 i.3) 5 3 - 8 Negativa: reservada Art.42 i.3) 2 4 - 6 Negativa: inexistente Art.42 i.4) 4 15 2 21 Negativa: confidencial sin consentimiento expresa de titular Art.31 - 1 - 1 Negativa: debe consultar Web Art.10 - - 1 1 Negativa: no ámbito de LAIP Art.38 p.3 - 2 1 3 Negativa: información anterior a LAIP - - 5 5 Negativa: sin detalle (sin esp) 2 2 5 9
TOTAL - 26 53 33 112
Observación: Resoluciones de máxima autoridad se fundamentan en las siguientes disposiciones de la
LAIP: “modifica” según Art.59 inciso 2); “confirma” según Art.59 inciso 1); “sin detalle” no especifican el
sentido de la resolución de la máxima autoridad en el informe a la PDH. En columna “Base legal” se
mencionan artículos e incisos que fundamentan la resolución de la LAIP; “p” se refiere a párrafo, “i” a
inciso.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Unidad de Información Pública de la PDH, Resolución
PDH UI 215-2011 de Solicitud PDH UI 205-2011 del 14/10/2011.
El cuadro no sólo muestra los sentidos de las resoluciones de las UIP, sino
también las resoluciones de las impugnaciones según Art.59 LAIP. Lamentablemente
sólo para 79 recursos de revisión interpuestos los informes rendidos a la autoridad
reguladora especificaron su respuesta, lo que representa un preocupante nivel de
subregistro de 29.5%. De lo informado, es decir, de las 79 resoluciones de la máxima
autoridad, dos tercios confirmaron lo resuelto por las UIP mientras que una tercera parte
modificó las decisiones iniciales – más de la mitad de las modificaciones corresponde a
resoluciones de UIP que habían resuelto no entregar cierta información por
69
supuestamente ser información confidencial. Los análisis concretos de los casos
considerados en la presente investigación arrojan mayores elementos cualitativos sobre
las problemáticas.
Tras agotarse la vía administrativa con la resolución del recurso de revisión, se
puede acudir al ámbito judicial presentando una acción de amparo para restaurar el
imperio de los derechos; presentar una denuncia al Procurador de los Derechos
Humanos para que determine si hubo violación al derecho humano de acceso a la
información pública; o de presentar una denuncia ante el Ministerio Público para
perseguir a individuos penalmente en caso de la comisión de un delito. En seguida se
describen los marcos normativos de cada una de las tres posibles actuaciones.
4.2 Acción de amparo y el recurso de apelación tras el recurso de revisión
El amparo es una acción para proteger a las personas en contra de amenazas de
violación a sus derechos o restaurar el imperio de los mismos cuando la violación
hubiere ocurrido, siendo susceptibles todos los ámbitos “siempre que los actos,
resoluciones, disposiciones o leyes de autoridad lleven implícitos una amenaza,
restricción o violación a los derechos que la Constitución y las leyes garantizan.”110
Teniendo presente que la LAIP desarrolla los arts.30 y 31 CPRG, el plantear un amparo
en el caso de una negación del acceso a la información pública respondería
directamente a lo estipulado en inciso a) de Art.10 de la Ley de Amparo, Exhibición
Personal y de Constitucionalidad que declara procedente el amparo, entre otros, “para
que se le mantenga o restituya en el goce de los derechos y garantías que establece la
Constitución o cualquiera otra ley”.
Las disposiciones de la ley de amparo concuerdan perfectamente con lo
estipulado en la Ley de Acceso a la Información Pública rezando que “…agotado el
procedimiento de revisión se tendrá por concluida la fase administrativa pudiendo el 110 Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Decreto No.1-86, Art. 8.
70
interesado interponer la acción de amparo respectiva a efecto hacer prevalecer su
derecho constitucional…”111 A manera complementaria la Ley de Amparo, Exhibición
Personal y de Constitucionalidad define que el amparo no puede pedirse antes de haber
concluido los recursos ordinarios judiciales y administrativos112. La petición tiene que
presentarse dentro “del plazo de los treinta días siguientes al de la última notificación al
afectado o de conocido por éste el hecho que a su juicio, le perjudica”113
. Relativo al
derecho de acceso a la información pública puede plantearse un amparo en caso de no
resolverse un recurso de revisión en los plazos estipulados o de resolver violando los
derechos del sujeto interesado. A diferencia, no procede plantear un amparo en caso
que únicamente la Unidad de Información Pública no resuelve o no resuelve de manera
favorable, pues debe agotarse primero el recurso administrativo ordinario, el recurso de
revisión.
La instancia responsable en conocer y resolver una petición de amparo depende
del sujeto obligado señalado de la violación del derecho de acceso a la información
pública, según establecen los art.11 al 16 de la ley de amparo – por ejemplo, para
plantear un amparo en contra del Tribunal Supremo Electoral, este debe interponerse
ante la Corte Suprema de Justicia.
Son etapas de un amparo: la decisión sobre un posible amparo provisional,
evacuación de la primera audiencia, apertura a pruebas, pesquisa de oficio, segunda
audiencia, una posible vista pública en caso de solicitarse y el pronunciamiento de la
sentencia.
En caso de una inconformidad con una resolución a un amparo puede plantearse
recurso de apelación ante la Corte de Constitucionalidad cuyo fallo da por cerrada la
jurisdicción interna. Cumpliendo los requisitos de admisibilidad, puede plantearse
posteriormente alegato contra el Estado de Guatemala ante instancias internacionales
111 LAIP. Op.cit. Art. 60. 112 Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Op.cit. Art. 19. 113 Ibid., Art. 20.
71
en defensa de los Derechos Humanos, por ejemplo, la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos.
4.3 Denuncia ante el Ministerio Público
La Ley de Acceso de la Información Pública contempla sanciones administrativas
y penales aplicables a toda persona que comete infracciones a disposiciones de la
LAIP: Tipifica cuatro delitos con sus respectivos elementos y sanciones: a)
Comercialización de datos personales, b) Alteración o destrucción de información en
archivos, c) Revelación de información confidencial o reservada y d) Retención de
información.
Para tres delitos las sanciones son de cinco a ocho años de prisión y cincuenta mil
a cien mil Quetzales de multa – dos delitos son relativos a datos personales, datos
sensibles o personales sensibles. El primer delito es el de comercializar o distribuir “por
cualquier medio, archivos de información de datos personales, datos sensibles o
personales sensibles, protegidos por la presente ley sin contar con la autorización
expresa por escrito del titular de los mismos y que no provengan de registros
públicos”114. El segundo delito: “Quien sin autorización, altere o destruya información de
datos personales, datos sensibles o personales sensibles de una persona, que se
encuentren en archivos, ficheros, soportes informáticos o electrónicos de instituciones
públicas”115. El tercero corresponde al manejo de información confidencial o reservada y
se aplica a quien “revelare o facilitare la revelación de información de la que tenga
conocimiento por razón del cargo y que por disposición de ley o de la Constitución
Política de la República de Guatemala sea confidencial o reservada”116
.
En caso de la comisión del cuarto delito, la retención de información, se prevé
prisión de uno a tres años, con inhabilitación especial por el doble de la pena impuesta,
y multa de diez mil a cincuenta mil Quetzales. De acuerdo a la sanción prevista por el
114 LAIP. Op.cit. Art. 64. 115 Ibid., Art. 65. 116 Ibid., Art. 67.
72
legislador, su transcendencia es de menor grado. Incurre en el delito de retención de
información pública “el funcionario, servidor público o cualquier persona responsable de
cumplir la presente ley, que en forma arbitraria o injustificada obstruya el acceso del
solicitante a la información requerida”117
.
Cuadro 4: Delitos regulados en la LAIP denunciados y desestimados, años 2009 al 2011
Denuncias de delitos contenidos en la LAIP
Salidas procesales (desestimaciones)
2009 2010 2011 Total 2009 2010 2011 Total Alteración o destrucción de información en archivos - 3 1 4 - - - -
Alteración o destrucción de información en archivos, retención de información - 1 1 2 - d:1 - 1
Comercialización de datos personales - 1 - 1 - - - - Comercialización de datos personales, revelación de información confidencial o reservada
1 - - 1 - - - -
Revelación de información confidencial o reservada 1 2 - 3 s:1 d:1 c:4 4
Retención de información 12 15 11 38 d:7 a:1 d:7 d:4
a:2 21
TOTAL 14 22 13 49
Total de desestimaciones (d) 7 9 4 20 Total de antejuicios (a) 1 - 2 3 Total de sentencias (s) 1 - - 1 Total de condenas (c) - - 4 4
Observación: (a) Las dos salidas procesales correspondientes al delito de revelación de información
confidencial o reservada son por acusaciones comunes, no por desestimaciones.
Fuente: Unidad de Información Pública del MP, entregado el 31/01/2012; datos hasta el 31/12/2011.
Desde la entrada en vigor de la LAIP hasta finales del año 2011 se presentaron en
total 49 denuncias, por diversos delitos tipificados en la LAIP – sobresalen las
denuncias por el delito de retención de información con un 77.6% de los casos. Hasta la
fecha únicamente dos denuncias por revelación de información confidencial o reservada
llegaron a debate. Casi la mitad de las denuncias fueron desestimadas. Sorprende que
117 Ibid., Art. 66.
73
hasta la fecha ninguna denuncia por retención de información haya llegado a debate
mientras que sí por la revelación de información confidencial o reservada. El análisis de
dos denuncias por retención de información consideradas en la presente investigación
ofrece información cualitativa que completa los presentes datos estadísticos.
Aparte de los delitos específicos en la LAIP pueden denunciarse delitos
contemplados en el Código Penal, por ejemplo, el abuso de autoridad, entre otros. El
caso públicamente más conocido, en contra del exministro Bienvenido Argueta, por
ejemplo, concluyó con una sentencia por el delito de desobediencia y no por retención
de información118
.
4.4 Denuncia ante el Procurador de los Derechos Humanos
El Procurador de los Derechos Humanos es un comisionado del Congreso de la
República de Guatemala que tiene el doble objetivo de “asegurar un adecuado
funcionamiento de la actividad administrativa y tutelar los derechos de las personas
frente a la administración”119. Entre otras atribuciones enumeradas en la CPRG, así
como en la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso de la República y
del Procurador de los Derechos Humanos, Decreto No.54-86, para la presente
investigación las siguientes son centrales: de “b) Investigar y denunciar
comportamientos administrativos lesivos a los intereses de las personas; c) Investigar
toda clase de denuncias que le sean planteadas por cualquier persona, sobre
violaciones a los Derechos Humanos; … e) Emitir censura pública por actos o
comportamientos en contra de los derechos institucionales;”120
118 Condenan a ex ministro de Colom a pagar Q5,000 por desobediencia. Byron Rolando Vásquez,
Siglo 21, Guatemala, 2011,
. Mientras que los
http://www.s21.com.gt/nacionales/2011/09/13/condenan-ex-ministro-colom-
pagar-q5000-desobediencia , consultado el 31/10/2011. 119 Gaceta No. 40, expediente No. 669-94, página No. 330, sentencia: 03-08-95, citada EN: Corte
de Constitucionalidad. Constitución Política de la República de Guatemala (Aplicada en fallos de la Corte
de Constitucionalidad). Guatemala. 2002. Pág. 217. 120 Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso de la República y del Procurador de
los Derechos Humanos. Art. 13.
74
tribunales penales emiten fallos contenciosos con sanciones vinculantes y coercitivas,
las resoluciones del así denominado “Magistrado de la Conciencia” se limitan a
condenas de tipo moral, cuyos fallos pueden llevar a censuras públicas y sus
respectivas implicaciones. Aún en caso de resoluciones que establecen que hubo una
violación de un derecho humano junto con la obligación de reparar el daño causado, en
la práctica no hay mecanismos coercitivos. La actuación de la PDH se limita a “f)
Promover acciones o recursos, judiciales o administrativos, en los casos en que sea
procedente”.
En los últimos tres años la PDH, en calidad de autoridad reguladora, abrió de
oficio un total de 55 expedientes por no presentar informes de sujetos obligados según
contemplado en Art.49 de LAIP, la gran mayoría en contra de municipalidades, de
varias federaciones y asociaciones deportivas, además de contados consejos de
desarrollo urbano y rural, así como, dos gobernaciones departamentales.
Aparte de los expedientes iniciados de oficio por no presentar informes de sujetos
obligados, la PDH conoció otros 93 expedientes más, relacionados con el derecho
humano de acceso a la información pública del año 2009 hasta 2011. Ligeramente más
de la mitad de los expedientes, el 54%, se originó en denuncias presentadas por
interesados en información pública; uno de cada cuatro expedientes son de prevención,
un 20% son expedientes iniciados de oficio, la mayoría a partir de información
proveniente de artículos noticiosos en la prensa nacional. Los pocos casos restantes
son de intervención inmediata, de observación o de mediación. Es importante resaltar
que no sólo se presentaron 19 denuncias relativas a municipalidades, además varios
expedientes registran entidades descentralizadas como el MINEDUC y Ministerio de
Salud Pública y Asistencia Social, acusados de violaciones del referido derecho
humano. En este sentido se constata que el ejercicio de este derecho humano no sólo
se limita al área metropolitana, sino también en otros lugares, inclusive se presentan
denuncias ante auxiliaturas de la PDH. El siguiente cuadro menciona los números de
expedientes, relativos al derecho de acceso a información pública, conocidos por la
PDH en los últimos años, desglosados por tipo de sujeto obligado.
75
Cuadro 5: Expedientes conocidos por la PDH por violación de derecho de acceso a información pública, años 2009 al 2011
Tipo de sujeto obligado 2009 2010 2011 Total
Presidencia y Vicepresidencia de la República - - - - Organismo Judicial 1 - 1 2 Congreso de la República - - 2 2 Secretarías 1 - - 1 Ministerios 8 3 12 23 Instituciones públicas diversas 10 12 12 34 Federaciones y asociaciones deportivas 1 - 2 3 Gobernaciones departamentales - - - - Consejos de desarrollo, deptl. y regionales - - - - Municipalidades 6 5 8 19 Sector privado - 1 - 1 Organizaciones no lucrativas, ONGs - - - - [sin detalles] 1 2 5 8 TOTAL 28 23 42 93
Observación: No todos los datos reportados por las auxiliaturas ofrecieron información sobre el sujeto
obligado, en algunos casos sólo se mencionaron los nombres de los funcionarios públicos señalados, sin
referencias a cargos o las respectivas instituciones.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Unidad de Información Pública de la PDH, Resolución
PDH UI 5-2012 de Solicitud PDH UI 11-2012 del 24/01/2012.
En los datos proporcionados por la PDH, lamentablemente sólo se conoce el
estado actual o final de 56 de los 93 expedientes. Un 30.4% concluyó con que sí hubo
una violación del derecho humano de acceso a la información pública, 25% están en
trámite, 21.4% concluyeron que no hubo violación y 14.3% se suspendieron mientras
que pocos culminaron con recomendaciones o detectaron comportamientos
administrativos lesivos. De manera general se observa que se presentó un número
considerable de denuncias ante la PDH, tras haberse concluida la vía administrativa con
la resolución al recurso de revisión. El hecho que la mayoría de los casos resueltos
resolvió constatando una violación del derecho humano de acceso a la información
pública confirma las deficiencias de las resoluciones emitidas por las máximas
autoridades.
76
En el marco de la LAIP y relativo al derecho humano de acceso a la información el
Procurador de los Derechos Humanos, además actúa como autoridad reguladora. En el
marco de esta atribución, la PDH recibe informes anuales de los sujetos obligados que
informan sobre las prácticas al implementar la Ley de Acceso a la Información Pública
en el ámbito del sujeto obligado. Junto con otras atribuciones de la PDH de “a)
Promover el buen funcionamiento y la agilización de la gestión administrativa
gubernamental, en materia de Derechos Humanos; d) Recomendar privada o
públicamente a los funcionarios, la modificación de un comportamiento administrativo
objetado;” puede impulsar sugerencias para mejorar la realidad del derecho de acceso
a la información pública. El Procurador de los Derechos Humanos informa anualmente
al pleno del Congreso de la República sobre diversos aspectos relativos al derecho del
acceso a la información pública – habiéndose publicado informes para los años 2009121
y 2010122
.
121 PDH – Comisión de Acceso a la Información de la Autoridad Reguladora. Informe anual de
sujetos obligados (Año 2009) - Ley de Acceso a la Información Pública. Guatemala. 2010. 122 PDH – Comisión de Acceso a la Información de la Autoridad Reguladora. Informe de
Supervisión de los Portales Electrónicos de los Sujetos Obligados de la Ley de Acceso a la Información
Pública. Guatemala. 2011.
77
Capítulo V. Presentación y análisis de resultados En este capítulo se presentan los resultados de la investigación separados en tres
apartados: primero, lo directamente vinculado al recurso de revisión como última
herramienta administrativa y dimensiones procedimentales del mismo; segundo, las
vías jurídicas aplicables posteriormente al haberse agotado el recurso de revisión;
tercero, cuestiones de fondo relativo a temas específicos del derecho humano de
acceso a la información pública, principalmente de limitaciones que se han observado
con preocupación en varios momentos. El presente capítulo se estructura de manera
temática – para conocer las etapas administrativas de los casos – solicitud y recurso de
revisión – se sugiere la lectura de los resúmenes en los anexos.
5.1 El recurso de revisión
En este capítulo se analizan los resultados que da la aplicación del recurso de
revisión previsto en la LAIP a fin de defender el derecho humano de acceso a la
información pública. Se consideran las experiencias y problemáticas observadas,
principalmente relativos a las disposiciones del título cuarto de la LAIP de “Recurso de
revisión” y de los principios establecidos en Art.3 de la misma normativa. Con excepción
del tema del sujeto activo, el presente apartado no profundiza en los requisitos del
recurso de revisión. En los anexos pueden encontrarse resúmenes sintéticos de todos
los casos en sus etapas de solicitud inicial y de recursos de revisión así como sus
respectivas resoluciones.
5.1.1 Los resultados de los recursos de revisión como medio de defensa jurídica para corregir problemas de resoluciones iniciales de las Unidades de Información Pública
El recurso de revisión es “un medio de defensa jurídica que tiene por objeto
garantizar que en los actos y resoluciones de los sujetos obligados se respeten las
garantías de legalidad y seguridad jurídica”. En el presente capítulo se analizan de dos
78
maneras los resultados obtenidos de los recursos de revisión interpuestos ante
diferentes instancias estatales.
En un primero momento se analizan los resultados según las resoluciones de la
UIP de acuerdo al Art.42 LAIP y de la máxima autoridad según Art.59 LAIP.
Ligeramente menos de la mitad de las resoluciones de las máximas autoridades
modifican o revocan las resoluciones de las UIP, en cinco de los once casos. Dos
resoluciones declararon improcedente la impugnación planteada mientras que las
cuatro restantes confirmaron las decisiones de las UIP. En el siguiente cuadro se
registran las resoluciones de mencionadas instancias así como los argumentos
principales de los recursos de revisión planteados.
Cuadro 6: Resumen de resoluciones de las UIP y máximas autoridades, así como de los motivos de impugnación
Sujeto oblig. Resolución UIP Impugnación Resolución máxima autoridad
TSE parte1: entrega; parte2: inexistente; parte3: información clasificada de confidencial
Información incompleta; información sí existente; no confidencial; sin resolución ni entrega de una parte de lo requerido
Con lugar parcialmente el recurso de revisión, revoca resolución relativo a confidencialidad, procede proporcionar esta información; confirma lo demás.
SCEP entrega información existente en SCEP
Información incompleta, incumplimiento de medio y formato
Improcedencia de las pretensiones de los recurrentes, por no haber sido agotado todas las instancias de parte de quienes presentaron el recurso
MINFIN inexistencia de la información solicitada
Información incompleta Procedente el recurso de revisión, modifica parcialmente la resolución impugnada y entrega de lo que se tiene en poder
Congreso de la República
entrega Información incompleta Procedente resolver favorablemente la revisión solicitada, entrega de la información que se dispone en el Organismo
CNEE acceso parcial, resto inexistente en CNEE
Información incompleta, incumplimiento de medio y formato
Confirma decisión de UIP
INDE (sin respuesta) Falta de respuesta: sin emitir resolución y sin entrega de información
Rechazo al recurso de revisión por no interponerlo ante la máxima autoridad y vencimiento de plazo
MARN entrega Información incompleta Declara la procedencia del recurso de revisión y ordena a la unidad específica la entrega de toda la
79
Sujeto oblig. Resolución UIP Impugnación Resolución máxima autoridad
información solicitada
CONAP entrega parcial Información incompleta (Recurso de revisión retirado por interesado)
FONTIERRAS acceso parcial, resto contiene datos personales, requiere consentimiento expreso
No entrega de información requerida; no se trata de datos personales
Sin lugar por contener información personal; confirma resolución de UIP
SAA entrega parcial, resto dato contiene datos sensibles y personales
No entrega de información requerida - no se trata de datos personales; incumplimiento de formato requerido
Procedente el recurso de revisión... modifica la resolución de la UIP e instruye para que proporcione la información pendiente
Vice-presidencia 1
entrega Información incompleta Declara improcedente el recurso de revisión y confirma la resolución de la UIP; ordena entrega de información en aplicación del principio de máxima publicidad
Vice-presidencia 2
entrega Información entregada es incompleta o no corresponde a la información requerida
Declara improcedente el recurso de revisión y confirma la resolución…
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de casos estudiados.
Vale la pena comparar las resoluciones de las máximas autoridades con las
resoluciones de las UIP, a fin de determinar la existencia de alguna coincidencia que se
repite, por ejemplo, que casos con resolución de UIP en el sentido de entrega completa
de la información sean más frecuentemente confirmados por la máxima autoridad. Sin
embargo, entre los casos estudiados no se puede detectar ninguna tendencia, según
muestra el siguiente cuadro.
Cuadro 7: Argumentos de resoluciones de UIP y resoluciones de impugnación mediante recurso de revisión ante la máxima autoridad,
once casos específicos del estudio
Argumentos de resolución UIP y de recurso de revisión presentado
Base legal
Resolución máxima autoridad TOTAL
Modifica Confirma Improced.
Resolución UIP Entrega completo Art.42 i.1) 2 2 - 4 Entrega parcial Art.42 i.1) 2 2 1 5
80
Argumentos de resolución UIP y de recurso de revisión presentado
Base legal
Resolución máxima autoridad TOTAL
Modifica Confirma Improced.
Negativa: confidencial Art.42 i.3) 1 - - 1 Negativa: confidencial por ser datos sensibles o datos personales sensibles Art.42 i.3) 1 - - 1
Negativa: inexistente Art.42 i.4) 2 1 1 4 Negativa: confidencial sin consentimiento expreso de titular Art.31 - 1 - 1
Negativa: sin respuesta alguna - - 1 1
Impugnación Recurso de Revisión Sin respuesta Art55 i4,5 - - 1 1 Información incompleta o no corresponde a lo requerido Art.55 i.3) 5 4 1 10
No se trata de información confidencial o de datos personales
Art.55 i.6) Art.25 2 1 - 3
TOTAL - 5 4 2 11
Observación: Resoluciones de máxima autoridad: “modifica” según Art.59 inciso 2); “confirma” según
Art.59 inciso 1); improcedente según Art.54. En columna “Base legal” se mencionan artículos e incisos.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de casos estudiados.
Del cuadro anterior se concluye que no hay tendencia que podría explicar más
modificaciones en caso de algún tipo de resolución inicial de las UIP: en las cuatro
ocasiones que las UIP resolvieron entrega total, dos concluyeron con modificación o
dos con confirmación; casi lo mismo en el caso de las entregas parciales: dos se
modificaron posteriormente, dos se confirmaron y un recurso de revisión fue declarado
improcedente. A manera similar se distribuyen las resoluciones iniciales de inexistencia,
de datos personales así como de datos sensibles y personales.
En análisis según resoluciones formales, sin embargo, queda corto en varios
casos, porque hay resoluciones de la máxima autoridad que modifican la resolución de
la UIP pero no pueden considerarse satisfactorias, mientras que otros confirman la
resolución de la UIP pero aporta argumentos importantes y, por ende, deben
considerarse idóneas. Por ello es necesario efectuar un segundo análisis de los
resultados obtenidos, pudiéndose distinguir seis tipos de resultados:
81
Dos recursos de revisión que no fueron resueltos sobre el planteamiento de fondo de lo impugnado: La SCEP declaró improcedente las pretensiones de los
recurrentes por considerar “que [la impugnación] no se han agotado de parte de
quienes presentaron el recurso”123. El INDE rechazó el recurso por incumplir el plazo
para presentarlo y por no plantearlo ante la máxima autoridad124
. A pesar de la
importancia del principio de la “máxima publicidad” en la LAIP, no analizaron las quejas
presentadas ni los intereses del solicitante. Los detalles de ambos casos se describen
en los siguientes apartados.
En tres recursos de revisión la máxima autoridad no reparó lo resuelto por la UIP, más bien parece existir acuerdos en el sujeto obligado que llevan a una resolución negativa a las pretensiones de las solicitudes sin mayor análisis: En
los casos de CNEE y FONTIERRAS los recursos de revisión fueron declarados
completamente improcedentes. El TSE sólo acogió una parte del recurso, mientras que
la mayoría fue declarada improcedente. El denominador común de los tres casos fue
que la máxima autoridad no efectuó suficiente análisis de los argumentos expuestos, y
lo poco actuado por la máxima autoridad repite lo previamente invocado sin analizar los
argumentos que fundamentan al recurso de revisión, tampoco invocaron el principio de
“máxima publicidad” a fin de señalar su disposición de entregar información adicional
según el interés del solicitante. La finalidad de las resoluciones pareciera ser negar el
recurso planteado.
• En el caso del FONTIERRAS aparentemente ya se sabía la respuesta,
pues en tiempo record se resolvió la solicitud inicial, tan sólo 5 días hábiles
para negar copias de escrituras públicas de su fideicomiso.
• En el caso de la CNEE la resolución fue firmada por Ingeniero Sergio
Oswaldo Velásquez Monero en calidad de Coordinador de la Unidad de
123 Un análisis más detenido del caso puede encontrarse en capítulo 6.1.2 “Caso Secretaría de
Coordinación Ejecutiva de la Presidencia SCEP”. 124 Un análisis más detenido del caso puede encontrarse en capítulo 6.1.6 “Caso Instituto Nacional
de Electrificación INDE”.
82
Información Pública; él mismo es el Gerente General125
• En el caso del TSE se modificó parcialmente lo inicialmente resuelto por la
UIP, sin embargo, parece haber sido a sabiendas que después no se
entregara ninguna información útil, sino sólo un archivo grande que
únicamente contenía porcentajes en vez de la tabla con los datos absolutos
requeridos.
de la Comisión
Nacional de Energía Eléctrica.
Dos resoluciones a recursos de revisión acogieron sólo una parte de lo impugnado, con resultados negativos de los puntos no abordados: En los casos
del Congreso de la República y de la SAA, se observó que la resolución de la máxima
autoridad no analizó todos los puntos impugnados, quedando lo omitido con resultados
negativos.
• El Congreso de la República limitó su resolución al expresar que “con la
participación del [interesado]... se ha complementado el análisis de la
información requerida, por el presentado” y concluye que “es procedente
resolver favorablemente la revisión solicitada”. Como uno de los puntos
solicitados se requirieron actas o memorias de la Comisión de Legislación y
Puntos Constitucionales. En el recurso de revisión se volvió a pedir la
entrega de esta información pública de oficio, sin embargo, no resolvió al
respecto ni dio respuesta.
• A la máxima autoridad de la SAA le correspondía resolver sobre dos puntos
petitorios, por un lado, la no entrega de información apreciada como datos
personales o datos sensibles y, por otro lado, respecto a la entrega de
información en un formato diferente al requerido. Mientras que se declaró
procedente la entrega de la información correspondiente al primer punto, a
diferencia, el segundo punto no se abordó, no se analizó y no fue asunto de
resolución ni de cambios al momento de entregar la información adicional.
125 CNEE. Memoria de Labores 2010-2011. .
http://www.cnee.gob.gt/xhtml/memo/Memoria%20CNEE%202010-2011.pdf , consultado el 26/10/2011.
83
Dos resoluciones a recursos de revisión acogieron todos los argumentos o analizaron sólo una parte de lo impugnado, pero posteriormente también entregaron la información de la parte omitida: Los ministros de Finanzas Públicas y
de Ambiente y Recursos Naturales declararon procedentes los puntos petitorios de los
recursos de revisión y entregaron la información adicional. Aún así sorprendió la
resolución del Ministerio de Finanzas Públicas por dos cuestiones: primero, sorprende
que el Departamento de Recursos Administrativos de la Asesoría Jurídica opinó que la
resolución de la UIP “debe confirmarse... porque evidentemente está apegada a
derecho” teniendo presente que no había entregado ninguna información a pesar de
corresponder a su competencia o conocimiento, según las funciones legalmente
estipuladas del MINFIN. En consecuencia la Dirección Técnica del Presupuesto
concluyó que la resolución de la UIP “debe confirmarse por estar apegada a derecho;
sin embargo con el fin de garantizar el cumplimiento a la Ley de Acceso a la
Información, esta Dirección estima conveniente entregar al solicitante las copias de
reprogramación” - finalmente se entregó la información requerida en este punto
impugnado. Segundo, a diferencia, la impugnación por no haber recibido información
relativa a la implementación de obras de inversión no fue asunto de análisis en la
resolución del Ministro, aún así, fue positivamente resuelta y se entregó la información.
Dos resoluciones a recursos de revisión mejoraron la argumentación ofrecida por la UIP a pesar de ser negativamente resueltos: Ambos recursos de
revisión fueron planteados ante la Vicepresidencia de la República y ambos lograron
mayor claridad respecto a las resoluciones de la UIP a pesar de ser declarados
improcedentes. En el caso de la solicitud del “Plan de Acción del GEA sobre la cuenca
del río Ocosito” el problema se debía a una incorrecta cita en una ayuda de memoria de
la Vicepresidencia la cual dio motivo para tener la convicción fundamentada que la
información entregada no haya correspondido a la información requerida. En la
resolución al recurso de revisión se aclaró este punto. En el segundo caso, de las actas
faltantes del Gabinete Específico del Agua GEA la resolución de la máxima autoridad
aclaró que antes de la creación legal del GEA ya había sesionado el “Gabinete de
Agua”, manteniéndose los números correlativos ya antes iniciados y usándolos después
de la creación legal del GEA a través del respectivo Acuerdo Gubernativo. En este caso
se observa que la Vicepresidencia aplicó una interpretación excesivamente formal:
84
privilegiando un concepto de “creación” ligado a la aprobación de Acuerdo Gubernativo
y no de la existencia del espacio interinstitucional como tal. Sin embargo, como muestra
de buena voluntad se entregaron las actas faltantes, invocando el principio de la
“máxima publicidad”.
Un recurso de revisión se interpuso anunciando su retiro en caso de lograr una pronta respuesta a lo pendiente en la solución inicial – sin el éxito esperado: En el caso particular ante el CONAP tras respuestas incompletas e incumplimiento de
plazos se interpuso el recurso de revisión para agilizar la respuesta esperada a la
solicitud de información pública. Finalmente se incumplieron todos los plazos previstos
– según descripción detallada en el siguiente apartado – lográndose una parte de la
respuesta esperada.
A modo de conclusión: De los once casos analizados sólo una parte de los
recursos de revisión logró una defensa jurídica efectiva para “garantizar que en los
actos y resoluciones de los sujetos obligados se respeten las garantías de legalidad y
seguridad jurídica”: cinco actuaciones de la máxima autoridad se consideran arbitrarias
o resueltas sin la debida seriedad, dos casos muestran resoluciones deficientes y cuatro
casos son resueltos de manera idónea, más no de todo perfectos. El caso particular del
recurso presentado ante el CONAP pero posteriormente retirado no logró sus
pretensiones de agilizar la entrega y tampoco se subsanó todo lo objetado de la primera
parte entregada. En fin, en más de la mitad de los casos se registró un resultado directo
negativo. Además de la respuesta que recibe el interesado en forma de una resolución
y de datos entregados en cierto período de tiempo, por aparte, los recursos de revisión
también impulsan a lo interno de los sujetos obligados una reflexión sobre cómo mejorar
los procedimientos de acceso a la información pública. En pocos casos se tuvo
comunicación con la UIP la cual expresó que hubo reacciones de parte de la máxima
autoridad por el hecho de haber recibido un recurso de revisión. A pesar de la
importancia de este fenómeno, sin embargo, no ha sido objeto de estudio en la presente
investigación. A manera general se observa una limitada capacidad de los recursos de
revisión de ser “un medio de defensa jurídica que tiene por objeto garantizar que en los
actos y resoluciones de los sujetos obligados se respeten las garantías de legalidad y
seguridad jurídica”. En vez de que los sujetos obligados aceptaran la invitación de
85
acercarse al interés del solicitante, varias máximas autoridades se enfrascaron en una
simple defensa de lo resuelto por la UIP.
5.1.2 El principio de “celeridad” y el respeto a los plazos
La LAIP desarrolla el principio de la “celeridad de procedimiento” a través de
diversos plazos, para responder a la solicitud inicial, resolver el recurso de revisión y
entregar la información adicional. Los dos pasos relativos al recurso de revisión no
deben tardarse más que cinco días cada uno.
De los doce casos analizados, dos nunca contaron con resolución definitiva de
parte de las UIP – INDE y CONAP – y dos registraron atrasos en la resolución de la UIP
– CNEE y MARN – los demás fueron resueltos en tiempo. En nueve de once casos las
máximas autoridades emitieron resoluciones a los recursos de revisión, mencionando
fechas de resolución aparentemente cumpliendo los plazos. Sin embargo, en varios
casos la resolución no estaba concluida en la fecha indicada. Sólo en cinco casos las
autoridades cumplieron con notificar en tiempo, el Ministerio de Finanzas Públicas, la
SAA y la Vicepresidencia de la República notificaron la resolución por vía de correo
electrónico, la CNEE por correo exprés. Más de la mitad no notificó la resolución de la
máxima autoridad en el plazo previsto.
Cuadro 8: Fechas de recursos de revisión y cumplimiento de plazos
Sujeto obligado Pr
esen
taci
ón d
e re
curs
o de
revi
sión
Res
oluc
ión
al re
cuso
de
revi
sión
de
part
e de
m
áxim
a au
torid
ad
Día
s há
bile
s en
tre
pres
enta
ción
de
recu
rso
y re
solu
ción
Not
ifica
ción
de
reso
luci
ón d
e m
áxim
a au
torid
ad
Día
s há
bile
s en
tre
pres
enta
ción
y
notif
icac
ión
Entr
ega
de d
atos
ad
icio
nale
s
Día
s há
bile
s su
mad
os
reso
luci
ón U
IP y
en
treg
a da
tos
.rec.
rev.
TSE 29/05/09 05/06/09 5 días 03/07/09 24 días 13/08/09 62 días1
SCEP 29/05/09 05/06/09 5 días 10/06/09 8 días - 17 días
86
Sujeto obligado Pr
esen
taci
ón d
e re
curs
o de
revi
sión
Res
oluc
ión
al re
cuso
de
revi
sión
de
part
e de
m
áxim
a au
torid
ad
Día
s há
bile
s en
tre
pres
enta
ción
de
recu
rso
y re
solu
ción
Not
ifica
ción
de
reso
luci
ón d
e m
áxim
a au
torid
ad
Día
s há
bile
s en
tre
pres
enta
ción
y
notif
icac
ión
Entr
ega
de d
atos
ad
icio
nale
s
Día
s há
bile
s su
mad
os
reso
luci
ón U
IP y
en
treg
a da
tos
.rec.
rev.
MINFIN 29/05/09 05/06/09 5 días 05/06/09 5 días 10/06/09 12 días
Congreso d.Rep. 11/09/09 17/11/09 45 días 29/01/10 95 días 29/01/10 121 días
CNEE 14/12/09 16/12/09 2 días 18/12/09 4 días - 21 días
INDE 29/01/10 25/02/10 19 días 03/03/10 23 días - 75 días
MARN 30/07/10 04/08/10 3 días 23/08/10 16 días 23/08/10 43 días
CONAP 01/03/11 (27/04/11) (03/05/11) (03/05/11) 96 días
FONTIERRAS 18/03/11 25/03/11 5 días 06/04/11 13 días - 20 días
SAA 10/10/11 17/10/11 5 días 17/10/11 5 días 09/11/11 24 días
Vicepres. Caso 1 10/10/11 17/10/11 5 días 17/10/11 5 días - 25 días
Vicepres. Caso 2 10/10/11 17/10/11 5 días 17/10/11 5 días - 14 días
Promedio 10 días 19 días 44 días
Observación: (1) el plazo de 62 días sólo se refiere a lo relativo al recurso de revisión sin considerar
amparo ni apelación; los datos se entregaron posteriormente a las resoluciones favorables de CSJ y CC,
429 días hábiles después de la solicitud, lo que equivale a un año y ocho meses.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de casos estudiados.
Cuatro de los doce recursos de revisión registraron problemas severos de
incumplimiento significativo de los plazos legales:
PRIMERO – caso del TSE: Inicialmente la UIP cumplió el plazo legal sin
necesidad de una prórroga. A diferencia, el recurso de revisión se postergó
excesivamente: El tiempo total que necesitó el TSE se divide supuestamente en cinco
días hábiles para emitir la resolución y 24 días hábiles para la notificación. En el
transcurso de los 24 días para la notificación, según explicaciones recibidas de parte de
funcionarios del TSE, la resolución no estaba concluida o carecía de firmas a modo que
no se notificó la resolución al visitar el TSE. Posteriormente a la primera resolución de la
máxima autoridad, el pleno de magistrados del TSE emitió otra resolución para ampliar
la anterior, 29 días hábiles después de la fecha de la primera resolución y diez días
hábiles después de la notificación de la primera resolución. Ambos períodos violan al
87
plazo máximo de cinco días estipulado para la entrega de la información adicional. La
notificación de la ampliación igualmente se atrasó – el correo exprés se entregó diez
días hábiles después de la resolución. La entrega de la información tampoco cumplió
los plazos. En fin, los períodos registrados confirman una falta de seriedad y una
continua violación del derecho de acceso a la información pública. Igualmente se
considera la ampliación como violatoria al fijar “el plazo de cinco días, contados a partir
del día siguiente de su notificación”, pues, no es justificable iniciar el plazo a partir de la
fecha de la notificación, teniendo presente que la máxima autoridad ya incumplió casi
todos los plazos legalmente existentes y la ampliación más bien tiene implicaciones a
nivel interno del TSE. En el presente caso se presentó un amparo, el cual se analiza en
los siguientes apartados.
SEGUNDO – caso del Congreso de la República: La respuesta de la UIP se dio
tras una prórroga por diez días, recibiéndose la notificación diez días posteriores a la
prórroga, en realidad se resolvió con atraso. Pero lo que le siguió al haberse presentado
el recurso de revisión es mucho menos aceptable: Pasaron 45 días hábiles entre
haberse impugnado lo actuado y la supuesta fecha de la resolución, la cual no fue real,
ya que en el transcurso entre la fecha mencionada en la resolución al recurso de
revisión y la fecha de entrega el interesado hizo acto de presencia en el Congreso de la
República y varias llamadas telefónicas sin recibir la resolución esperada de parte de la
máxima autoridad. En la misma fecha que finalmente se entregó la resolución de la
máxima autoridad, a 95 días de presentado el recurso, también se entregaron los
documentos adicionales. De acuerdo a lo señalado en la comunicación, la mayor parte
del tiempo el recurso se encontró en el departamento jurídico. En fin, el Organismo
Legislativo dio una muestra de falta respeto al derecho de acceso a la información
pública, necesitando veinte veces más tiempo para resolver sobre lo impugnado que lo
legalmente establecido.
TERCERO – caso del INDE: Entre todos los casos investigados únicamente la
UIP del INDE no emitió resolución alguna a la solicitud de información pública – cabe
aclarar que internamente no se le proporcionó respuesta a la UIP a pesar de haberla
requerido. A 52 días hábiles de haberse planteado la solicitud inicial se interpuso el
recurso de revisión. En la impugnación se incluyó una referencia a una visita al INDE,
88
21 días hábiles después de presentada la solicitud inicial. Con el afán de dar más
tiempo y lograr una respuesta sin tener que recurrir al recurso de revisión se dio todavía
más tiempo – aún así, la UIP no resolvió. Finalmente el Consejo Directivo del INDE
rechazó el recurso, en parte porque no se respetó el plazo de 15 días para plantear el
recurso de revisión – habiendo transcurrido 31 días hábiles entre la visita a la UIP que
constató la falta de respuesta y la fecha de presentar el recurso de revisión, es decir, el
doble de lo previsto en la LAIP. A su vez, el INDE incumplió los plazos estipulados para
resolver el recurso de revisión lo que constituye falta de seriedad e incoherencia –
negar por falta de plazo y a la vez incumplir plazos: Entre la presentación del recurso de
revisión y la resolución del Consejo Directivo trascurrieron 19 días, aproximadamente
cuatro veces de lo estipulado para el efecto.
CUARTO – caso del CONAP: En un contexto de cuestionamientos a opiniones
jurídicas expresadas por una delegación departamental se presentó una solicitud de
información pública a fin de tener claridad definitiva – con el avance de tiempo la UIP
estaba consciente de este hecho. Transcurrió un mes de presentada la solicitud inicial
sin respuesta alguna. Al momento de requerir información sobre el avance, la UIP pidió
que se volviera a enviar la solicitud ya que “lastimosamente el correo donde me solicita
la información… se borró”. Una primera resolución parcial de la UIP se recibió a 39 días
hábiles de plantear la solicitud inicial – la mayoría de lo proporcionado no correspondió
a lo requerido. De hecho, se estima que esta respuesta se dio para salir de paso y
evitar problemas aún mayores por el incumplimiento de plazos. A catorce días de la
primera respuesta se interpuso el recurso de revisión. Después de pocas semanas se
comenzó a culpar indirectamente al solicitante de haberle requerido a la UIP lo que
supuestamente no debería haberse solicitado por vía de la LAIP sino como una petición
formal de un estudio técnico.
A fin de lograr la información de interés y de desentrampar el requerimiento,
entonces, el interesado planteó la petición indicando verbalmente que retirara el recurso
de revisión en caso que haya una pronta respuesta a la petición. En el lapso de todo
este tiempo el sujeto interesado viajó varias veces a las oficinas centrales del CONAP
para pedir información sobre el avance y de revisar borradores de documentos a
entregarse, casi siempre era necesario señalar puntos faltantes. Entre la solicitud y la
89
entrega de los documentos correspondientes a la petición, pasaron 96 días hábiles. A
pesar de las carencias de lo inicialmente entregado; no cabe duda, esta respuesta no
se hubiera logrado sin una infinidad de visitas personales a las oficinas del CONAP.
A modo de conclusión: El principio de la “celeridad de procedimiento” no es
asegurado en más de la mitad de los casos. En casi todos los casos el interesado
efectuó llamadas y visitas a las entidades, subrayando su interés en lograr la resolución
de la máxima autoridad en defensa de su derecho del acceso a la información pública.
Aún así, dos de los casos más deficientes corresponden a entidades de suma
importancia, el Tribunal Supremo Electoral y el Congreso de la República. No hay
justificación alguna que facultaría al sujeto obligado a invocar de poca importancia la
información solicitada o por encontrarse en medio de un conflicto de intereses – las
preocupaciones de los sujetos obligados deberían limitarse al cumplimiento de los
principios de la LAIP y de los plazos estipulados – un promedio global de 48 días
hábiles entre la presentación de las solicitudes iniciales y las notificaciones de la
resolución de la máxima autoridad, es una clara violación al derecho, cuando la ley
únicamente prevé 25 días hábiles. A manera conexa cabe señalar que todavía hay
varias UIP que no confirman la recepción de solicitudes de información pública por
correo electrónico, dejando en inseguridad jurídica al interesado u obligándolo a
consultar por vía de una llamada telefónica adicional. Finalmente es importante
mencionar que en varias ocasiones los considerables atrasos implicaron que la
información pública solicitada haya llegado en momentos posteriores a la necesidad del
interesado – en otras palabras, ya no puede usarse directamente en los contextos para
los cuales fueron previstos, en casos extremos impidieron fiscalización y auditoria
social.
A modo de recomendación: Primero, debería suprimirse en el Art.42 LAIP la
referencia a la admisión de la solicitud, teniendo presente que “La persona de la Unidad
de Información que reciba la solicitud no podrá alegar incompetencia o falta de
autorización para recibirla…”126
126 LAIP. Op.cit. Art. 38, segundo párrafo.
. Al estipular que el plazo inicia con “Presentada y
90
admitida la solicitud…”127
, dejando al sujeto obligado un criterio que no tiene
justificación alguna, porque no puede haber negativa alguna – todas las solicitudes
deben admitirse y resolverse. Segundo, el solicitante obligatoriamente debería recibir de
parte de la UIP una constancia de la recepción de su solicitud. Una futura reforma a la
LAIP debe expresamente obligar a proporcionar esta constancia en el caso de
solicitudes electrónicas o a través de formularios en portales electrónicos. Tercero, sería
idóneo prever la posibilidad de presentar recursos de revisión por vía de correo
electrónico, lo que mejoraría significativamente la sencillez al presentar el recurso ante
sujetos obligados cuyas oficinas se encuentran centralizadas. Cuarto, deberían
establecer los plazos de respuestas relativos a la notificación de la resolución para
evitar los actuales abusos de fingir el supuesto cumplimiento de la fecha de resolución
mientras que en la realidad la entrega se efectúa semanas y, a veces, más de un mes
después.
5.1.3 Máxima autoridad: órganos colegiados de conducción política versus gerentes y secretarios de coordinación ejecutiva
La autoridad del más alto rango es responsable de resolver el recurso de revisión
como última y definitiva instancia administrativa en el marco de LAIP a fin de asegurar
que sea una decisión administrativa definitiva. La ley establece que “la máxima
autoridad de cada sujeto obligado será la competente para resolver los recursos de
revisión interpuestos contra actos o resoluciones de los sujetos obligados…”. La
primera experiencia en varias instituciones fue el desconocimiento de funcionarios,
especialmente del despacho superior de los sujetos obligados. Varios explicaron que no
les corresponde recibir los recursos sino a la UIP o a otros actores. Finalmente después
de varias explicaciones se logró que los responsables recibieran las impugnaciones.
Una parte de la confusión se debe a la idea errónea que todo lo que tenga que ver con
información pública sea responsabilidad de la UIP. Además existen casos con
dificultades de identificar la autoridad máxima responsable de resolver los recursos de
revisión. 127 Ibid., Art. 42.
91
No hay problemas en instituciones que define con exactitud quien es la máxima
autoridad, por ejemplo, los ministros que dirigen los ministerios, los secretarios que
encabezan las secretarías de la Presidencia de la República. En estos casos las
máximas autoridades son funcionarios, comúnmente remunerados con salario,
desempañando sus cargos a tiempo completo.
No así cuando las entidades con órganos colegiados, los cuales delegan muchas
funciones a un gerente general o un secretario. El siguiente cuadro muestra las
autoridades máximas de los sujetos obligados considerados en la presente
investigación con órganos colegiados. Los integrantes de los órganos colegiados
comúnmente no reciben salarios de las respectivas entidades, sino dietas para
reuniones, enfocan su responsabilidad principal en la conducción política de las
instituciones y delegan el trabajo administrativo y operativo a una secretaría,
coordinación o gerencia. Las frecuencias de reuniones de los órganos colegiados varían
significativamente – por ejemplo: de acuerdo a lo regulado por la Ley de Áreas
Protegidas, el Consejo Nacional de Áreas Protegidas se reúne ordinariamente cada
quince días. En cambio, en período de elecciones, el pleno de magistrados del TSE se
reúne diariamente.
Cuadro 9: Máximas autoridades de sujetos obligados con órganos colegiados
Sujetos obligados Jerarquía Máxima Autoridad Revisión CNEE 1 Directorio de la Comisión Nacional
de Energía Eléctrica I,R
2 Gerencia General, Gerencia Jurídica, Gerencia Técnica
CONAP 1 Consejo Nacional de Áreas Protegidas
2 Secretaría Ejecutiva I Congreso de la República
1 Pleno del Congreso 2 Junta Directiva 3 Presidencia del Congreso R 4 Director General I
FONTIERRAS 1 Consejo Directivo I
92
Sujetos obligados Jerarquía Máxima Autoridad Revisión 2 Gerencia General R INDE 1 Consejo Directivo R 2 Gerente General I TSE 1 Pleno de magistrados R 2 Presidencia I 3 Secretaría General
Observación: En columna “Revisión” la letra “I” indica la autoridad ante la cual se interpuso el recurso de
revisión; la “R” identifica la autoridad que resolvió el recurso de revisión.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de casos estudiados y de organigramas de sujetos obligados
en sitios de Internet, consultados el 27/10/2011.
Dos recursos de revisión se plantearon ante el órgano colegiado – CNEE y
FONTIERRAS – mientras que tres fueron resueltos por éste – CNEE, INDE y TSE. El
análisis de los cinco casos ante sujetos obligados con órganos colegiados como
máximas autoridades – el recurso de revisión ante el CONAP fue retirado por el
interesado – muestra que sólo en un caso el recurso de impugnación se presentó a la
autoridad que finalmente lo resolvió, la CNEE. Los cuatro restantes recursos de revisión
finalmente se resolvieron por otra autoridad, internamente se trasladaron los
documentos de impugnación. En tres casos, este paso se dio sin mayores
implicaciones, únicamente el INDE decidió rechazar el recurso de revisión “por
extemporáneo y por no ser planteado ante la autoridad que determina la ley”. Sorprende
que el INDE lo trasladara a lo interno a la autoridad correcta, quien finalmente resuelve
rechazándolo, y a la vez invocara haber planteado el recurso de revisión frente a la
autoridad incorrecta. Hubiera sido más lógico que la autoridad equivocada lo rechazara
o que la autoridad correcta lo resolviera.
A modo de conclusión: En atención a los principios de “sencillez y celeridad de
procedimiento” la LAIP determina la responsabilidad única de la UIP en recibir
solicitudes de información pública. A cambio, no ha sido tan sencillo identificar en la
práctica la máxima autoridad, competente para resolver el recurso de revisión –
principalmente en sujetos obligados con un órgano directivo de carácter colegiado que
además cuenta con gerentes generales o secretarios ejecutivos. En uno de los casos
analizados se denegó el recurso de revisión por haberlo presentado ante la instancia
93
equivocada – aunque legalmente correcto, se estima que el sujeto obligado no ha
respondido a los principios de “sencillez y celeridad de procedimiento”. Cabe recordar
que los sujetos obligados comúnmente sólo tienen un departamento jurídico, que
prepara respuestas y actuaciones como el recurso de revisión, ya sea para el consejo,
la comisión, el gerente o el secretario general.
A modo de recomendación: Primero, los sujetos obligados deberían informar de
oficio en sus portales electrónicos el nombre y cargo de la máxima autoridad. Segundo,
con la finalidad de asegurar la sencillez y celeridad del procedimiento, al mencionar
“recurso de revisión” en el respectivo memorial, el sujeto obligado debería subsanar de
inmediato deficiencias de competencia, es decir, de nombres o cargos incorrectos de
encargados de resolverlo – de oficio debería remitirse a lo interno del sujeto obligado a
dónde corresponda. Tercero, teniendo presente los principios de celeridad y sencillez
debería preverse la posibilidad de presentar recursos de revisión por vía de correo
electrónico, contemplando todas las etapas procedimentales por vía del referido medio:
la notificación de recepción, el envío de la resolución, así como la entrega de la
información adicional.
5.1.4 Los sujetos activos del recurso de revisión
El recurso de revisión es un medio de defensa jurídica de “quién se le hubiere
negado la información o invocado la inexistencia de documentos solicitados, podrá
interponer, por sí mismo o a través de su representante legal, el recurso de revisión”.
Similar a ámbitos jurídicos, únicamente puede actuar a quién le fue violado su derecho
en el marco de la solicitud inicial ante la UIP.
Para el presente análisis debe considerarse que los casos estudiados
corresponden a un contexto particular: el solicitante no reside ni labora en la ciudad
capital, sino en el suroccidente del país, con un promedio de un viaje mensual a la
Ciudad de Guatemala para atender reuniones.
94
Según lo mencionado en apartados anteriores, en ocasiones es un reto platear
solicitudes por vía de correo electrónico, a pesar de que la mayoría de las instituciones
prevé dicho mecanismo, no obstante, no se confirma su recepción o supuestamente
nunca llegan los requerimientos, entre otros problemas. Un sujeto obligado que
complica de una manera particular el goce del derecho humano de acceso a la
información pública ha sido el Ministerio de Educación MINEDUC. A pesar de ser una
institución con un alto grado de descentralización, al requerir información pública de
temas del ámbito nacional, esta tiene que plantearse en la ciudad capital. Hasta finales
del año 2011 no se previó la recepción de solicitudes por vía de correo electrónica o
formulario en portales electrónicos. Así mismo la entrega de respuestas sólo se efectúa
de manera personal en la oficina central. No cabe duda, los retos son aún mayores en
la etapa del recurso de revisión.
En este contexto, tramitar solicitudes y recursos de revisión indispensablemente
implica contar con el auxilio de terceros para presentarlo y para recoger la información.
Aunque cuatro de las once entidades tienen delegaciones en el departamento de
Quetzaltenango, tramitarlo a través de las delegaciones implica atrasos adicionales. La
gran mayoría de las solicitudes iniciales se presentaron por vía de correo electrónico
mientras que los recursos de revisión se interpusieron por escrito. Únicamente la
impugnación del MARN se presentó en la delegación de Quetzaltenango, los demás en
la ciudad capital.
Únicamente en un caso, la máxima autoridad de la SCEP, resolvió negativamente
declarando “la improcedencia de las pretensiones de los recurrentes, porque se
considera que no se han agotado de parte de quienes presentaron el recurso, todas las
instancias determinadas en la ley correspondiente, con el objetivo de proporcionar la
información requerida por el señor [mensajero] (sic!)”. Cabe aclarar que todos los
documentos – solicitud por escrito, carta de ampliación y recurso de revisión – se
firmaron por el interesado, sin embargo, fueron presentados a través de un mensajero
por las circunstancias descritas. No era de esperar que la UIP de la SCEP, además de
recibir la solicitud por escrito, llenara una boleta de solicitud en dónde colocara al
nombre del mensajero en vez de los solicitantes que figuran en la solicitud por escrito –
probablemente esta acción es violatoria a lo estipulado en Art.38 LAIP, porque debería
95
recibirse la solicitud ya sea de manera escrita o de otra modalidad, sin tener que llenar
otro formulario que alterara el dato de los sujetos interesados. En el recurso de revisión
planteado se identificó al mensajero en su calidad, con nombre completo y número de
documento de identificación. Finalmente la máxima autoridad sorprendió al explicar que
“los recurrente comparecen A) Reclamando en nombre del Centro de Estudios y
Documentación de la Frontera Occidental de Guatemala [CEDFOG], pero no
acompañan o adjunta el instrumento documental necesario para hacer valer su
Representación; B) No consta la comparecencia personal de alguno de ellos a la
Unidad de Información Pública de esta Secretaría, situación que no permite
considerárseles como sujetos-partes de este asunto. C) Si bien es cierto al
[mensajero]… se le atendió en la unidad mencionada a nombre de [CEDFOG], sin
exigírsele título de Representación, también lo es, que se hizo en aras de simplificar el
trámite de solicitud de información e inclusive entrega de lo pedido, como se desprende
del informe rendido por la Unidad de Información Pública. D) Lo anterior tiene su
explicación lógica jurídica, pero el hecho de aceptarse la interposición de un recurso de
revisión como se pretendió por parte der las personas indicada, este es, sin que figuren
como partes del caso en que intentan involucrarse, nos estaríamos saliendo de la
esfera del debido proceso”. La máxima autoridad rechazó el recurso de revisión por
este motivo.
No cabe duda que para una comunicación efectiva entre sujeto interesado y
obligado es útil tener cierta certeza con quienes se está interlocutando. A la vez, la
interpretación de la presente problemática debe partir del carácter antiformalista de la
LAIP. En este sentido la LAIP es sustancialmente diferente al formalismo, por ejemplo,
en ámbito civil. Más bien se asemeja al ámbito de violencia intrafamiliar y la esfera
laboral, entre otros, que no requieren de mucha formalidad a fin de asegurarle al
interesado sus derechos. En la LAIP, el antiformalismo se refleja, primero, en los
principios de “sencillez y celeridad de procedimiento” de la LAIP, segundo, en la
sencillez de procedimiento del recurso de revisión: “La máxima autoridad subsanará
inmediatamente las deficiencias de los recursos interpuestos.”128
128 Ibid., Art. 56.
Tercero, mientras que
la LAIP permite el auxilio de un profesional de derecho al plantear un recurso de
96
revisión, pero no obliga a este. Al estimar como muy idóneo el carácter de sencillez
para el acceso a la información pública, a la vez, se requiere de los sujetos obligados de
tener presente este principio al resolver recursos interpuestos.
A modo de conclusión: Teniendo presente el carácter antiformal de la LAIP, se
concluye que en el presente caso hubo suficientes elementos que permitieron formarse
la clara e indudable convicción firme que quienes presentaron el recurso de revisión
fueron los interesados que también figuraron en la solicitud por escrito, a pesar de que
en un único momento la UIP tergiversó su propio registro de solicitudes. La resolución
de la máxima autoridad de la SCEP se estima como una estrategia de no tener que
conocer el fondo del recurso de revisión. Cabe mencionar que el interesado se
comunicó en varias ocasiones por vía telefónica con los responsables de la UIP con el
afán de mejorar la respuesta inicial de la UIP, sin éxito. El hecho que la SCEP diera a
entender que la solicitud sea del mensajero no es aceptable. En el caso concreto para
residentes del interior de la República el ejercicio del derecho humano de acceso a la
información pública se complica en comparación a la situación de personas residentes
en la ciudad capital, no sólo por tener que acudir a servicios de mensajería sino también
por los problemas en la comunicación por correo electrónico. Aún así, se percibe que la
resolución al recurso de revisión no se caracterizó por la debida buena fe del sujeto
obligado – no se descarta que en caso de no haberse presentado la descrita situación
de nombres de interesados, entonces, posiblemente la entidad hubiera invocado otro
motivo o excusa a fin de no tener que abordar la violación al derecho de acceso a la
información pública. Se estima adecuado que las demás instituciones no se quedaron a
similar nivel de superficialidad como la SCEP respecto al tema de la transparencia.
A modo de recomendación: Primero, prever de manera obligatoria la recepción
de solicitudes de parte de la UIP por vía de correo electrónico, para lo cual de oficio
debe mencionarse la respectiva dirección de correo electrónico. Formularios
electrónicos en los sitios de Internet de los sujetos obligados podrían ser una alternativa
a solicitudes por correo electrónico, debiendo asegurarse su funcionalidad. Segundo,
igualmente debería aceptarse la presentación de recursos de revisión por vía de correo
electrónico, mencionado de oficio la dirección de correo electrónico en el sitio Web de
los sujetos obligados. Tercero, asegurar que los sujeto obligados respondan en un
97
plazo no mayor de 24 horas a la recepción de solicitudes electrónicas, preferiblemente
emitiendo una constancia con la descripción del requerimiento y con todos los demás
datos transmitidos. Al respecto cabe tener presente que recientemente el Organismo
Judicial dio un paso importante al prever comunicación electrónica129
– teniendo
presente los principios de “sencillez y celeridad de procedimiento” la LAIP debería
sentar ejemplos de buenas prácticas para otros ámbitos.
5.1.5 El grado de detalle de las resoluciones del recurso de revisión
De acuerdo a Art.59 LAIP la resolución de la máxima autoridad “deben constar por
escrito y establecer el plazo para su cumplimiento y los procedimientos para asegurar la
ejecución”. En analogía a los requisitos de certeza de las resoluciones de la UIP, Art.45
LAIP, podría esperarse además que “en caso… de negativa de la información, ésta
deberá encontrarse debidamente fundada y motivada”.
Más allá de un simple cumplimiento de disposiciones legales de la LAIP, la debida
fundamentación de la resolución es parte del debido proceso y representa la
transparencia de la máxima autoridad al momento de resolver el recurso de revisión. En
el marco de la presente investigación se analizaron las resoluciones respecto a los
puntos impugnados en tres partes relevantes de la resolución de la máxima autoridad:
primero, que lo impugnado haya sido resumido de manera completa, segundo, que se
hayan analizado los argumentos de la impugnación y, tercero, que la resolución se haya
referido a todos los puntos petitorios. A modo de facilitar la interpretación global se le
dio un punteo a cada una de las tres partes de cada caso, considerándole un valor de
entre 0 a 6 puntos – 0 equivale a ausente; 6 que está completo.
129 Ley Reguladora de las Notificaciones por Medios Electrónicos en el Organismo Judicial, Decreto
015-2011.
98
Cuadro 10: Presencia de argumentos del recurso de revisión en resoluciones de las máximas autoridades
Sujeto obligado Presentación Análisis Resolución Punteo MARN Completo Completo Completo 6 Vicepresidencia Caso 1 Completo Completo Completo 6 MINFIN Completo Parcial Completo 5 Vicepresidencia Caso 2 Completo Completo Ausente 4 SAA Parcial Parcial Parcial 3 TSE Parcial Parcial Parcial 3 Congreso Parcial Ausente Parcial 2 FONTIERRAS Parcial Ausente Parcial 2 INDE Completo Ausente Ausente 2 CNEE Ausente Parcial Ausente 1 SCEP Ausente Ausente Ausente 0 Promedio 1.3 = 64% 0.9 = 45% 0.9 = 45% 3.1 = 52%
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de casos estudiados. Punteo: Ausente = 0; Parcial = 1;
Completo = 2.
Se concluye que la mitad de los recursos de revisión carecen de una
fundamentación adecuada. Es poco aceptable que en casos como SCEP no se
contempló ninguna referencia a ninguno de los puntos impugnados – aún en el caso de
un rechazo por otro motivo se esperaría que por lo menos se presentara un resumen de
los argumentos centrales del recurso de revisión. A pesar de que la resolución de
instituciones como la SAA representa tres puntos, implicando que la mitad de lo
impugnado no fue mencionado como parte del resumen inicial, no fue analizado y
tampoco resuelto – en otros términos: la actuación de la máxima autoridad fue parcial,
incumpliendo con la mitad de su responsabilidad y no asegurando la defensa jurídica
que correspondería al recurso de revisión.
A modo de conclusión: Es muy preocupante que sólo cuatro de once recursos
de revisión se resolvieron de una manera que podría calificarse satisfactoria. En todos
los demás casos se constata la falta de transparencia o incumplimiento de
responsabilidades de la máxima autoridad, en algunos casos se ignoraron
completamente los argumentos de las impugnaciones presentadas.
99
A modo de recomendación: La LAIP debe exigir expresamente que todas las
resoluciones a recursos de revisión sean debidamente fundamentadas y motivadas. Su
incumplimiento podrá dar causa a actuaciones posteriores.
5.1.6 La comunicación entre la Unidad de Información Pública y las demás unidades especializadas del sujeto obligado
La creación de la UIP como instancia única que recibe y tramita solicitudes de
información pública, consecuencia de la implementación de la LAIP, ha sido un paso
importante. Entre otras funciones más, la UIP debe “coordinar, organizar, administrar,
custodiar y sistematizar los archivos que contengan la información pública”130
• La responsabilidad final de lo actuado
, teniendo
un enlace con todas las oficinas o dependencias del sujeto obligado. Implica que el
solicitante ya no tiene la obligación de conocer la estructura interna del sujeto obligado,
de determinar al funcionario responsable, de explicarles la solicitud y su derecho de
acceso a información pública a distintas autoridades, sino directamente ser atendido por
los encargados de la UIP. La efectividad de la coordinación interna del sujeto obligado
entre la UIP y las unidades especializadas y la forma como se muestra frente al sujeto
interesado puede dar causa para plantear recurso de revisión. En el presente
documento se analizarán los siguientes temas:
• La efectividad de la UIP en identificar la unidad específica responsable
• La dependencia de la UIP de las unidades especializadas
5.1.6.1 La responsabilidad final de lo actuado
Ser la unidad responsable de tramitar las solicitudes de información pública pero
no ser unidad especializada respecto a la información requerida, plantea un reto a la
UIP: se convierte en interlocutor único ante el sujeto interesado que entrega de acuerdo
a lo proporcionado por unidades especializadas. En casos extremos los encargados de 130 LAIP. Op.cit. Art. 20, inciso 5.
100
la UIP se describen como mensajero o interlocutor entre sujeto interesado y unidades
especializadas mientras que se estima que la UIP debe ser responsable de lograr a lo
interno lo externamente requerido, es decir, defender los intereses del solicitante a lo
interno del sujeto obligado. En la práctica, la UIP también es la unidad que representa
las políticas institucionales de transparencia hacía afuera, con sus alcances y límites. El
papel que juegan los funcionarios de las UIP se complejiza aún más teniendo presente
que su actuación podría ser sujeto, por un lado, de una denuncia por el delito de
retención de información en caso de no entregar lo requerido, o, por otro lado, por el
delito de revelación de información confidencial o reservada en caso de entregar más
de lo que se debería. Ante estos retos frecuentemente se concluye que la UIP no sería
responsable de nada. El papel de la UIP y la responsabilidad que está dispuesta a
asumir se refleja en las resoluciones que emite. Algunas resoluciones citan
comunicación interna de unidades específicas a modo de referencia mientras que en
otros casos las citas llegan a tener carácter de respuesta principal al requerimiento del
sujeto interesado, desligándose la UIP completamente de toda responsabilidad. En los
siguientes casos se ejemplifican los diferentes niveles de delegación de
responsabilidad.
El caso del TSE ha sido muy particular. Todo lo resuelto por la UIP se basó
expresamente en lo informado por el Departamento de Organizaciones Políticas, por
ejemplo, considerando que “El Departamento de Organizaciones Políticas hace del
conocimiento a la Unidad de Información Pública, que no fue posible localizar la
información requerida en los archivos del departamento, expresando la inexistencia de
la información solicitada”. En otra parte del expediente opera una referencia a una
consulta del jefe del Departamento de Organizaciones Políticas al jefe del
Departamento de Informática, resumiendo la respuesta del último: “rendir la información
en términos y técnicas solicitadas, implicaría asignar de manera exclusiva y por tiempo
completo a personal de la Dirección de Informática”. Lamentablemente no se especifica
por cuánto tiempo, ¿5 minutos, 10 minutos, 1 hora, 5 horas, 1 año? – aunque lo
resumido proviene de una unidad especializada, lo concretamente escrito,
lamentablemente, carece de utilidad.
101
En el caso de haber solicitado al Ministerio de Finanzas Públicas información de
planificación presupuestaria y ejecución presupuestaria fue más allá: la resolución de la
UIP cita textualmente varios párrafos de la comunicación de la Dirección Técnica de
Presupuesto para afirmar la inexistencia de lo requerido. Uno de los principales puntos
impugnados fue el no haber consultado a otras unidades existentes, situación que se
aborda en el siguiente apartado.
Al solicitar a la Vicepresidencia de la República el Plan de Acción del GEA sobre la
cuenca del río Ocosito la situación fue ligeramente distinta: Los considerandos de la
resolución de la UIP se refieren expresamente a la comunicación con la Secretaría
Particular, identificando el oficio con número de referencia y fecha, sin embargo, la
referencia no es suficientemente específica, no logra evitar el recurso de revisión
porque no aclara lo que posteriormente subsana la resolución del recurso de revisión
que “no existiendo otro documento en los Archivos de la Vicepresidencia por ser éste el
documento constitutivo de la información solicitada, pese a que fue citado de manera
distinta en la Ayuda de Memoria”. La resolución de la máxima autoridad contempla una
referencia a la comunicación anterior entre UIP y la Secretaría Particular, sin mencionar
nuevos documentos de respaldo.
A modo de conclusión: En pocos casos las UIP adjuntan de oficio copias de las
comunicaciones internas. Una excepción parece ser el CONAP el que acostumbra
agregar las resoluciones de las unidades especializadas, también en el caso de las
resoluciones de la UIP. Se valora positivamente el proporcionar los documentos de
comunicación de las unidades especializadas, ya que permite conocer más detalles de
lo expresado por los expertos en materia, mientras que su ausencia podría ser causa de
impugnación. No obstante, es responsabilidad del sujeto interesado de tener presente
que sólo la resolución formal de la UIP y de la máxima autoridad tienen valor jurídico, lo
demás es de carácter explicativo.
102
5.1.6.2 La efectividad de la UIP en identificar la entidad interna responsable
Al recibir solicitudes, la gran mayoría de las UIP contactan a las posibles unidades
específicas para determinar si les corresponde la información solicitada o plantean los
requerimientos de manera directa. El año pasado únicamente el Ministerio de Finanzas
Públicas previa la opción de mencionar en su formulario de solicitud en línea el nombre
de la posible entidad encargada de cierta información – mientras tanto se ha eliminado
esta opción.
Únicamente en dos de los recursos de revisión analizados – el TSE y el Ministerio
de Finanzas Públicas – se impugnó como insuficiente el hecho de sólo haber requerido
respuestas a una sola unidad específica y se sugirió considerar otras unidades del
sujeto obligado. En la impugnación ante el TSE se objetó la supuesta inexistencia de
información sobre la modalidad de cómo se inscribieron los candidatos a cargos de
elección popular, información que existe en la máxima autoridad electoral, teniendo
presente que le compete “organizar los procesos electorales”. Por un lado, se citaron
varias responsabilidades del sujeto obligado, por otro lado, en el recurso de revisión se
expresó que no es suficiente únicamente consultar a una unidad, recordando que el
TSE además cuenta con la Dirección de Informática y otras unidades de servicio. En su
resolución el pleno de magistrados se enfrenta también a esta problemática: en un
punto impugnado defendió a la UIP por haber consultado al Departamento de
Organizaciones Políticas; respecto a otra cuestión impugnada obligó a la Dirección de
Informática a entregar información que igualmente es responsabilidad del Departamento
de Organizaciones Políticas. Tras haberse resuelto el amparo ante la CSJ y la
apelación ante la CC a favor del solicitante, se realizó una reunión para acordar la
modalidad e información a entregarse – con presencia de la responsable de la UIP, el
jefe del Departamento de Organizaciones Políticas, el director de informática y el sujeto
interesado.
En el caso del Ministerio de Finanzas Públicas, en una parte de la solicitud se
requirió información de implementación de obras de inversión incluyendo avances
físicos y financieros. La resolución de la UIP únicamente citó una respuesta de la
Dirección Técnica del Presupuesto DTP expresando que referida información “no está
103
disponible en esta Dirección”. El recurso de revisión se basó en dos argumentos
centrales, primero que el Ministerio tiene responsabilidades relativas a la contabilidad
del Estado, de coordinar el sistema de contrataciones, entre otras más; segundo, que el
ministerio cuenta con más unidades que la DTP, por ejemplo, la Dirección de
Contabilidad del Estado, la Dirección de Tecnologías de la Información, la Dirección
Financiera y el Proyecto SIAF-SAG. La resolución de la máxima autoridad quedó corta
respecto a este punto impugnado – no hubo análisis alguno al respecto – pero sí,
modificó “parcialmente la resolución impugnada… para que a través de la Dirección
Técnica del Presupuesto y Dirección Financiera… hagan entrega de lo que tienen en su
poder” – y de esta manera se subsanó la resolución de la UIP.
5.1.6.3 La dependencia de la UIP de unidades internas
El hecho de que la UIP debe tener enlaces en todas las dependencias no
automáticamente implica que estos respondan a los requerimientos internos de la UIP.
En cierta manera persiste la idea que todo lo que sea de información pública
únicamente le corresponda a la UIP, ya que ahí se reciben las solicitudes y ahí se
entregan las resoluciones. Las UIP dependen considerablemente de las respuestas
internas de las unidades especializadas, caso contrario no pueden cumplir con
responder en los plazos señalados.
Entre los once casos analizados hubo dos en dónde fue más obvio que la UIP no
logró entregar lo solicitado debido a la falta de respuesta de las unidades
especializadas. En el caso del MARN se solicitó copia de una evaluación ambiental del
2009 y un dictamen técnico del 2007 con la fundamentación de lo dictaminado. Se tardó
considerablemente hasta que se encontró la evaluación ambiental en el archivo. A
manera similar no se encontró el dictamen técnico a manera tal, que el solicitante
entregó copia de lo que él tenía en su poder de antemano, con el afán de lograr copia
de los documentos. La unidad especializada finalmente sólo proporcionó otra copia del
dictamen, el cual pareciera haber sido transcrito del documento entregado por el
interesado, pues tenía algunos errores nuevos que no existían en el anterior. Recibir los
documentos incompletos llevó más de un mes; en varios momentos el solicitante
expresó su disposición de interponer un recurso de revisión. Al entregar la respuesta
104
incompleta la UIP sugirió entablar comunicación directa con la unidad especializada,
esperando mejores resultados en contacto directo – sin éxito. Era obvio que la UIP no
tuvo más herramientas para favorecer una respuesta positiva de parte de la unidad
especializada. El Ministro finalmente resolvió “ordena[r] a la [unidad especializada]...
para que en un plazo de cinco días entregue toda la información solicitada” – la
resolución de la máxima autoridad no hizo referencia alguna a la UIP.
De una manera aún más difícil la UIP del INDE quedó completamente dependiente
de una respuesta de la unidad especializada. La UIP del INDE no tiene tanta demanda
como el MARN, sólo recibe y tramita una vigésima parte de las solicitudes del
Ministerio, lo que implica que probablemente carece de instrucciones tan claras como el
Ministerio relativo a los procedimientos de acceso a la información pública. Los
responsables de la unidad específica simple y sencillamente no respondieron. Y parece
que la máxima autoridad tampoco tuvo interés en entregar información al solicitante,
entonces rechazó el recurso por argumentos legales en el sentido formal, pero no
necesarios si hubiera tenido voluntad política de responder.
A modo de conclusión: Indudablemente la UIP debe ser dotada de suficientes
facultades y las unidades especiales ser obligadas a responder ante los requerimientos
de la UIP incluyendo un régimen funcional de sanciones correspondientes. No cabe
duda, en contextos como este, los funcionarios de la UIP pueden aprovecharse del
planteamiento de un recurso de revisión, porque permite a la máxima autoridad
enterrarse de problemas de comunicación interna que complican resolver solicitudes de
información pública.
A modo de recomendación: Primero, es indispensable que en los sujetos
obligados se emitan las instrucciones respectivas a fin de asegurar que las unidades
especializadas asuman sus respectivas responsabilidades. Además de los enlaces en
las unidades, deben establecerse plazos para las respuestas internas así como
mecanismos y sanciones en caso de incumplimiento. Segundo, sería idóneo que la
PDH en calidad de autoridad reguladora del derecho de acceso a la información pública
pudiera proporcionar a los sujetos obligados ejemplos de reglamentos internos, así
105
como experiencias de diversos sujetos que permita ampliar la mirada externa por una
visión interna.
106
5.2 Vías jurídicas para exigir el derecho de acceso a la información pública
Tras haberse agotado la vía administrativa es posible plantear acciones de otra
naturaleza, por ejemplo, interponer acción de amparo o denuncia ante la PDH.
5.2.1 Amparo ante la CSJ y apelación ante CC en caso TSE
En la solicitud de información pública al TSE se le requirieron datos
correspondientes a cuatro puntos, según se detalla en el respectivo resumen del
expediente en los anexos. La resolución al recurso de revisión revocó únicamente parte
de la resolución de la UIP relativa a un sub-punto solicitado sin analizar y resolver
adecuadamente a los demás puntos impugnados. De esta manera, el 31 de julio 2009,
tras haberse agotado la vía administrativa respeto a los puntos dos a cuatro de la
solicitud inicial de información pública – la entrega de datos de afiliados seguía
pendiente – se planteó un amparo ante la Corte Suprema de Justicia en contra de la resolución al recurso de revisión del Tribunal Supremo Electoral, conocido como
Expediente 793-2009 Of.1, invocando la violación al derecho de acceso a la información
pública contenida en Art.30 de CPRG y Art.16 de LAIP; y de respuesta efectiva sobre
solicitud de información pública contenida en Art.42 de LAIP. En el memorial de amparo
elaborado por el Abogado Erick Juárez, se presentaron tres argumentos centrales de
derechos violados:
a. Derecho a la información pública respecto a no proporcionar fecha a la que corresponden los datos: Plantea el amparo que “el espíritu de la ley es
la eficacia del derecho de obtención de la información pública y la obligación de
entregarla en las condiciones y circunstancias solicitadas; de tal cuenta que no
es suficiente con que el sujeto obligado entregue la información inidónea,
diferente a la pedida, o imposible de ser utilizada, habida cuenta que las
normas jurídicas de información pública deben ser interpretadas a manera de
procurar la adecua protección de los derechos de acceso a la información
pública”. Y expone que la resolución al recurso de revisión “en ningún
107
momento indican las razones por las cuales no pueden o no están obligados a
indicar la fecha correspondiente a los datos entregados; con ello se advierte
claramente, que la autoridad impugnada incurre en arbitrariedad al no acoger
el recurso de revisión en este punto”. Aclarando la importancia de la fecha
explica que el uso de la información para investigación empírica debe citar con
exactitud fecha y fuente de la información, caso contrario “aún y cuando haya
recibido los datos, no puede utilizarlos, siendo infuncional e irrelevante la
información entregada, lo que viola el derecho a la información, por cuanto los
datos son entregados deliberadamente con el objetivo de ser inútiles para los
fines del solicitante”. La argumentación reconoce que la LAIP establece la
entrega de la información en el estado que se encuentra pero concluye
subrayando que “el dato de la fecha... no es una alteración, manipulación o
procesamiento de la información”.
b. Derecho a la información pública respecto a expresar la inexistencia de información solicitada: Expresa el amparo que “siendo el derecho a la
información pública un derecho fundamental y en consecuencia debe facilitarse
por todos los medios la entrega de la información solicitada, siendo una
obligación institucional y por ende deben actualizar las bases de datos y
archivos a efectos de hacer funcional la búsqueda de la información”. Aclara
que la información pública es constituida por información que debe existir en
las oficinas del sujeto obligado, por ser el TSE el ente rector para llevar todos
los registros relacionados a las organizaciones políticas y de los procesos
electorales, a modo que “al señalarse como inexistente, se incurre en la
arbitrariedad de retención de información, habida cuenta que de conformidad a
la ley y según las funciones de la institución, esa información sí existe”.
Concluye que “la autoridad impugnada si cuenta con esta información, la
misma es existente, y que es muy distinto que la retengan y no la provean, a
que la misma no exista, porque legal y físicamente la información se encuentra
en poder del sujeto pasivo de entregar la información”. Finalmente puntualiza
que "en esencia la arbitrariedad radica en no entrar a conocer de forma directa
el recurso en cuanto si es existente o no existente la información, si la misma
está en formato electrónico o físico, y si el mismo deber ser entregado" sino de
108
avalar el acto de la unidad, debiéndose buscar la información en las
dependencias idóneas del TSE, no limitarse a un departamento.
c. Derecho a respuesta efectiva sobre solicitud de información pública: De
acuerdo a Art.42 LAIP la UIP debe resolver dentro de diez días indicando
entrega de información solicitada, notificar la negativa, o expresando la
inexistencia. Posteriormente le correspondía al pleno de magistrados del TSE
manifestarse respecto a los dos de cuatro puntos de la solicitud que no fueron
considerados ni resueltos. Concluye el amparo que “al no pronunciarse sobre
esta información provoca un perjuicio a la respuesta efectiva y deja en el limbo
jurídico al amparista”.
En los alegatos de partes la Magistrada Presidente del TSE argumentó que "no
existe violación a ningún derecho fundamental del amparista, siendo, obvio, que lo que
éste pretende, es que mediante la presente acción se entre a resolver sobre las
proposiciones de fondo que corresponder (sic!) valorar y estimar a este Tribunal, ya no
es motivo de la presente acción... y pretende que a través de ésta vía, se la dé derecho
de respuesta efectiva a sus requerimientos en formas y especificidades", pidiendo que
se deniegue el amparo. El Ministerio Público igualmente solicitó que se deniegue
amparo, argumentado que el TSE “actuó dentro del ámbito de sus atribuciones, no
existiendo agravio que pueda ser reparado por la vía de amparo”.
Cabe hacer referencia a un documento que fue citado por la Corte Suprema de
Justicia CSJ al revisar el expediente de la solicitud – una nota de mayo 2009 del jefe del
Departamento de Organizaciones Políticas dirigida al jefe del Departamento de
Información Pública del TSE indicando que el Director de Informática “nos ha informado,
que para rendir la información en términos y técnicas solicitadas, implicaría asignar de
manera exclusiva y por tiempo completo a personal de la Dirección de Informática, para
así, poder ordenar esa información como lo solicita”. Se desconoce el motivo por el cual
no se explica por cuánto tiempo se necesitaría la asignación de personal: ¿cuatro
minutos, cuatro horas, cuatro días, cuatro meses? Y siguió explicando la nota que “debe
tenerse en cuenta que el volumen de la información requerida da como resultado que
su reproducción ocasiona serios gastos en papel y toner” - lamentablemente se ignoró
109
que se solicitó la información en formato electrónico, es decir, no impreso. A pesar de
que la finalidad de la nota parece ser de fundamentar el porqué no se proporciona la
información según solicitado, sin embargo, por las dolencias mencionadas es poco
aplicable al caso.
En la resolución al amparo del 14 de abril 2010 notificada el 24 de mayo 2010, la
Corte Suprema de Justicia considera que la normativa electoral establece
procedimiento y requisitos para la inscripción de candidatos políticos ante el Registro de
Ciudadanos. Uno de sus integrantes, el Departamento de Organizaciones Políticas
“tiene como atribución, entre otras, la de llevar los registros de inscripciones de
organizaciones políticas, de inscripción de candidatos a elección popular, de los
afiliados de los partidos políticos, de los integrantes de sus órganos permanentes y
demás que sean necesarios; así como mediante un programa informático procesar la
inscripción de los candidatos”. La CSJ estableció que la autoridad impugnada no
fundamentó, ni motivó la ausencia de las fechas que corresponden a los datos
proporcionados. Teniendo presente las obligaciones del TSE la CSJ “establece que es
ineludible tener al día la información relacionada con los partidos políticos, por lo que la
autoridad impugnada debe justificar la inexistencia de la información”. Y constató que la
autoridad impugnada no se pronunció en cuanto a dos de los cuatro puntos solicitados.
Concluye que “efectivamente se violaron los derechos constitucionales de acceso a la
información pública” respecto a los tres argumentos centrales de derechos violados. La
CSJ resolvió otorgar el amparo, dejar en suspenso el acto impugnado, restituir al
postulante en la situación jurídica afectada y ordenar a la autoridad impugnada resolver conforme a derecho.
El 25 de mayo 2010 el TSE presentó apelación a la resolución del amparo, ante la Corte de Constitucionalidad, conocido como Expediente 1828-2010, expresando
que el TSE "no ha conculcado derecho alguno del postulante, toda vez que...
proporcionó la información con que se contaba y que fue requerida, por lo que el
solicitante tuvo acceso a la información y se le brindó en el estado en que se
encontraba dicha información... no brindarle en la forma y con las especificidades como
lo pretendía el requirente, no implica violación a su derecho a la información”. Advierte
el TSE "que la autoridad recurrida al emitir la sentencia objeto de la presente Apelación,
110
se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, toda vez que... el amparo no opera como
medio de revisión de lo resuelto por los tribunales, salvo evidencia de violación de
derechos del postulante garantizados por la Constitución y las leyes”. Y manifestó que
“no hay agravio que reparar por la vía del Amparo, ya que [el TSE]... actuó dentro del
ámbito de sus atribuciones”. Fundamentó el TSE que “no se puede obligar... a entregar
información inexistente y menos aún pretender personalizar la información”.
El Ministerio Público se expresó principalmente en lo relativo a la cláusula de la
resolución del recurso de revisión que ordena entrega de información demográfica y
estadística exceptuando datos sensibles y personales sensibles, expresando que el
TSE actuó dentro del ámbito de sus atribuciones y concluyó que “no existe agravio que
pueda ser reparado por la vía del amparo”.
En la resolución a la apelación del 24 de agosto 2010, la Corte de
Constitucionalidad estableció que “El amparo como garantía contra la arbitrariedad
resulta viable para hacer prevalecer este derecho constitucional, el cual debe ser
respetado plenamente, sin más limitaciones que las derivadas de la facultad de la
autoridad en cuanto a calificar, como única condición, la legitimidad o el interés del
solicitante y, se atienda el respeto al derecho a la intimidad y a la vida privada,
igualmente privilegiados por la Constitución.” La CC resumió que el derecho de acceso
a información pública no es absoluto sino queda enmarcado dentro de estas salvedades
mencionadas. Por haberse invocado que “no se proporciona la información por
corresponder a datos calificados como sensibles”, entonces la CC analizó las
situaciones de excepción relativas a la publicidad de los actos administrativos y aclara
que el “presente caso no se sitúa en dicha prohibición”. Invocando la CC que la LAIP
establece “como obligatorio el principio de máxima publicidad y transparencia,
exceptuando la clasificación de información reservada la cual deberá mediante
resolución de la máxima autoridad, publicarse en el Diario Oficial”. Y que el
Departamento de Organizaciones Políticas tiene la atribución de “llevar en forma
detallada los registros relacionados con las personas que participan en las
elecciones…” explicando que “no existe dificultad alguna que posibilite la entrega de la
información solicitada; en consecuencia el Tribunal, deberá ordenar a tal departamento
la entrega de la información solicitada, en los punto expuestos en la solicitud de
111
información”. En cuanto al argumento de reproducción de la información podría implicar
costos, la CC explicó que el Estado puede cobrar costos no superiores al mercado o el
solicitante podrá consultar la información en el propio Registro de Ciudadanos. La Corte
de Constitucionalidad concluyó que “es notorio que el actuar de la autoridad impugnada
vulneró el derecho a la información pública solicitada, así como el derecho de respuesta
efectiva sobre la misma solicitud de conformidad con la ley de la materia, por lo que se
le debe otorgar la protección constitucional solicitada”. La CC resolvió: sin lugar el recurso de apelación y confirmar la sentencia apelada, “con la modificación relativa a
que, en observación del artículo 18 de la Ley de Acceso a la Información Pública, la
información solicitada -a costa del requirente- deberá ser entregada; si dicha entrega
resulta gravosa al peculio del amparista, este podrá consultarla en la sede del Registro
de Ciudadanos del Tribunal Supremo Electoral.”
A finales de septiembre 2010 se volvió entablar comunicación directa entre el
solicitante y el TSE a fin de proceder con la entrega de la información. El solicitante
proporcionó otros documentos a su alcance a fin de apoyar a la UIP con argumentos al
requerir internamente la información pública solicitada y respaldada por el tribunal
constitucional. Posteriormente se celebró una reunión en presencia de la encargada de
la UIP, el jefe del Departamento de Organizaciones Políticas y el director de Informática
a fin de acordar la información a entregarse, quedando de la siguiente manera:
• Estadísticas detalladas de afiliados a organizaciones políticas y por
municipio: entrega de datos actuales en formato Excel aduciendo
inexistencia de datos de elecciones 2007.
• Organizaciones partidarias vigentes: Aparentemente no existen registros
específicos sino se derivan de datos de asambleas realizadas – datos no
entregados.
• Asambleas municipales, departamentales y nacionales realizadas: entrega
de datos en formato Excel.
• Tipo de inscripción de planillas para elecciones: Según explicación del TSE
es información físicamente archivada en las delegaciones y puede
consultarse en estas. De manera indirecta puede obtenerse la información
a través de las asambleas realizadas y las inscripciones de planillas.
112
Después de una ausencia del solicitante por tres semanas, el 11 de enero 2011, la
UIP entregó al solicitante la información tras pugnas que tardaron más de un año y ocho
meses, implicando muchos esfuerzos y gastos adicionales, no sólo del solicitante, sino
de los abogados auxiliantes, de los asesores jurídicos del TSE y del pleno de
magistrados.
A modo de conclusión: Se aprecia la actuación de la UIP en sus momentos
iniciales como respuesta a una estrategia centralizada, no bajo exclusivo poder decisivo
de la UIP. En este sentido no sorprende que el recurso de revisión tampoco lograra
reparar problemas de las resoluciones iniciales – el revocar parcialmente se estima
como parte de la misma estrategia negativa, pues a esta resolución nunca se
entregaron datos efectivamente útiles, sino sólo tablas con porcentajes. Las
resoluciones de la CSJ y de la CC constataron el incumplimiento del TSE de sus
obligaciones como ente responsable en procesos electorales.
El MP igualmente actuó ineficientemente en la defensa del derecho por la vía
constitucional. Sus aportes al proceso de amparo y apelación no enfocaron los
argumentos principales de la violación del derecho de acceso a la información pública.
Hasta haberse agotado todas las instancias administrativas y judiciales existentes
se logró desentrampar el acceso a la información pública. No cabe duda, la respuesta a
esta solicitud no se caracterizó por sencillez, celeridad ni gratuidad – principios de la
LAIP que deberían regir el acceso a la información pública.
A modo de recomendación: Primero, en el caso de amparos presentados
relativos a violaciones del derecho humano de acceso a la información pública, la PDH
en calidad autoridad reguladora, debería considerarse de oficio como parte del proceso,
similar al MP. No cabe duda, esta responsabilidad adicional debe reflejarse en
presupuestos aumentados para las respectivas actuaciones. Segundo, sería idóneo que
la PDH continuamente sistematizara y publicara la jurisprudencia a fin de facilitar
elementos para la interpretación correcta de la LAIP y sus disposiciones. Tercero,
valdría la pena expresamente declarar “información pública” a los expedientes de
amparos y denuncias sobre violaciones al derecho de acceso a la información pública,
113
exceptuando la información confidencial e información reservada – similar a lo
dispuesto en Art.58 LAIP, estipulando en inciso 2 que “Las resoluciones de la máxima
autoridad serán públicas”.
Por aparte se observó con mucha preocupación que la iniciativa de ley número
3826 que busca reformar al Decreto Número 1-85 de la Asamblea Nacional
Constituyente, Ley Electoral y de Partidos Políticos ya cuenta con un dictamen
favorable, pretende agregar como nuevo “derecho de los partidos” en el Art.20 LEPP: “i)
Gozar de garantía de confidencialidad en todo lo referente a sus respectivas
organizaciones partidarias y número de afiliados, para lo cual el Tribunal Supremo
Electoral podrá dar dicha información a quien lo solicite con la anuencia por escrito de
los respectivos representantes de las organizaciones políticas.” De aprobarse esta
disposición sería un reverso a la legislación en materia de acceso a información pública.
5.2.2 Resultados de la denuncia ante el MP para exigir el acceso a la información pública
La denuncia ante el Ministerio Público por el delito de retención de información
procede en contra de personas obligadas a cumplir la LAIP “que en forma arbitraria o
injustificada obstruya el acceso del solicitante a la información requerida”,
contemplando, entre otras, una sanción de entre uno a tres años. Antes de plantear una
denuncia penal se ponderó su potencial de viabilizar la entrega de la información
pendiente versus un posible daño en contra de una persona de inferior jerarquía, sin
responsabilidades por decisiones tomadas por los superiores. Se favorecieron
denuncias en contra de tomadores de decisiones y no implementores de las mismas.
5.2.2.1 Denuncia en el caso del TSE
De todo lo solicitado e impugnado en el recurso de revisión, únicamente un sub-
punto solicitado, el requerimiento de datos de afiliados, logró una resolución favorable
de parte del pleno de magistrados del TSE. Sin embargo, lo entregado no correspondió
a lo requerido porque únicamente se proporcionaron datos porcentuales y no absolutos
114
de empadronados, por ejemplo: en vez de de mencionar 10 mujeres afiliadas y 40
hombres afiliados sólo se mencionó que hay 20% mujeres y 80% hombres, lo que igual
hubiera sido que hayan sido 2 mujeres y 8 hombres afiliados; en fin, no se sabe el
número de afiliados.
En supuesta respuesta a lo resuelto por el pleno de magistrados, en un primer
momento la UIP mandó tablas de Excel por vía de correo electrónico, posteriormente
pidió por la misma vía que se confirmara la recepción y concluyó enviando un correo
exprés a fin de tener constancia de la entrega de documentos. En la carta del 17 de
agosto, firmada por el encargado de la UIP se expresó “informar[-] la respuesta de la
Dirección de Informática referente a la información generada sobre la resolución...
(ampliación de oficio) del expediente”, es decir el coordinador avaló los documentos
como respuesta a lo solicitado, sabiendo que dos semanas antes el solicitante había
expresado su plena inconformidad con recibir únicamente porcentajes.
El 24 de octubre 2009 se presentó denuncia por escrito por el delito de retención de información pública, en contra del encargado de la UIP, contra el Jefe del Departamento de Comunicación y el Director de Informática, conocido
como Expediente M0012/2009/122668 Agencia 4, porque los archivos entregados no
correspondieron a lo requerido – entre otros, se solicitó, por ejemplo: “número total de
afiliados”. Además se denunció que no se trata de “datos sensibles o personales
sensibles, que solo podrán ser conocidos por el titular, o información que haya sido
recibida bajo garantía de confidencia”, conforme lo estipulado en la resolución del pleno
de magistrados del TSE. En concreto se denunció:
• Al Director de Informática por incumplimiento de plazos y que los
documentos entregados no corresponden a lo solicitado.
• Al Coordinador de la UIP por avalar los documentos con porcentajes como
supuesta respuesta a lo solicitado, estando consciente de la inconformidad
del solicitante. Además por tener la calidad técnica en materia de LAIP que
implica que al ser enlace él debe revisar lo entregado y responsabilizarse
de lo que firma.
115
• Al jefe del Departamento de Comunicación por no haber proporcionado la
información tras la primera resolución del pleno de magistrados en el plazo
estipulado y por haber dado Vo.Bo. a la carta del 17 de agosto que avaló lo
entregado como respuesta a lo solicitado.
El 14 de diciembre 2009 el denunciante compareció en el MP para rendir
declaración. Ratificó la denuncia por escrito e informó que por aparte, relativo a otros
puntos de la solicitud, se había interpuesto un amparo ante la Corte Suprema de
Justica. Asimismo el interesado expresó que “sigo manifestando mi interés en recibir los
datos solicitado en mi denuncia y solicito que me sea entregada esa información
basado en la ley vigente para el efecto”.
El 4 de enero 2010 el MP recibió un memorial del Departamento de Coordinación de Asuntos Jurídicos del TSE con fecha 18 de diciembre 2009
pronunciando que “no concurren los presupuestos legales, para encuadrar el Delito de
Retención [de Información] en virtud de lo siguiente: 1. Que... le fueron notificadas las
resoluciones [de la UIP]... con las cuales se responde a su solicitud de información
inicial... por medio de la Unidad de Información Pública. 2. Se planteó el Recurso de
Revisión... donde el pleno... emite la resolución... resolviendo en definitiva la pretensión
del recurrente.” Manifestó el citado Departamento “* ... tiene por agotado al
procedimiento de revisión y por concluida la FASE ADMINISTRATIVA. * Así mismo de
indicar que... [el interesado]--- inició acción constitucional de AMPARO, el cual se
encuentra en trámite...”. El documento firmado por una asesora jurídica y con Vo.Bo. del
Coordinador de Asuntos Jurídicos, sin embargo, en ningún momento se refirió al hecho
que se presentó la denuncia por incumplir lo resuelto por el pleno de magistrados, es
decir, un asunto diferente a lo abordado en el amparo.
En varios momentos el interesado llegó al MP a fin de preguntar al auxiliar fiscal a
cargo del caso sobre el avance del mismo, quien siempre indicó que “está pendiente
requerirle al TSE un informe más específico con preguntas más específicas”. El 14 de
abril 2011 se solicitó al MP copia del expediente completo. En mayo 2011 el interesado
recibió la misma, por lo que se constató que el expediente estaba conformado
116
únicamente por la denuncia y sus anexos de 58 folios, la citación y declaración del
denunciante y el memorial del Departamento de Coordinación de Asuntos Jurídicos del
TSE de dos folios con los respectivos documentos adjuntados. En más de un año y
medio el MP no incorporó ningún documento adicional que indicara que sí haya habido
investigación al respecto, o por lo menos hubiera citado a los denunciados.
5.2.2.2 Denuncia en el caso de la CNEE
En la solicitud ante la CNEE se pidieron diversos datos, los cuales fueron
entregados de manera incompleta o incorrecta. La máxima autoridad de la CNEE, el
directorio, no analizó argumento alguno planteado en el recurso de revisión, sino
únicamente repitió lo resuelto por la UIP. Habiendo agotado los recursos administrativos
se analizaron posibles vías para lograr obtener la información pública de interés
existente en la CNEE y careciendo de auxilio de un/a abogado/a se optó por recurrir a la
vía penal a fin de que el Ministerio Público MP en cumplimiento de sus funciones
lograra la entrega de la información, por lo que el 30 de marzo 2010 se presentó por
escrito la denuncia por el delito de retención de información, conocido como
Expediente M0012/2010/33564 Agencia 1, fundamentado en la LAIP. Los hechos se
denunciaron con aún mayor precisión que en el recurso de revisión. Relativo a la no
entrega de las capas para sistemas de información geográfica, por ejemplo, se expresó
en la denuncia por escrito que “La entrega de fotocopias simples de mapas no es una
respuesta válida a lo solicitado, no es un equivalente, ni una alternativa.” – no podrá
confundirse con una simple cuestión de formato alternativo.
El 31 de mayo 2010, a dos meses de haberse presentada la denuncia, el auxiliar
fiscal encargado del caso citó a los directores del CNEE a fin de recibir su declaración
testimonial y requirió copia del expediente de interés. El 9 de junio el MP recibió la copia
del expediente. El 22 del mismo mes los denunciados presentaron una petición que se
les permitiera presentar su declaración testimonial mediante informe escrito, en virtud
de su calidad de funcionarios públicos – la cual no fue aceptada. El 25 de junio 2010, el
denunciante se presentó en el MP para averiguar el avance del caso, y a pesar de que
ninguna de las dos citaciones al denunciante tenía éxito – en ambos casos la PNC
informó que supuestamente no se conociera al denunciante en la dirección indicada –
117
en la declaración efectuada en esta misma fecha el denunciante ratificó su denuncia
presentada por escrito. El 29 de junio 2010 los denunciados rindieron declaración,
acompañados de su abogado. Volvieron a invocar los argumentos que ellos
supuestamente cumplieron con la entrega por escrito de lo que se encontraba en los
archivos del sujeto obligado y que “la obligación no comprende ni exige el
procesamiento de la información ni el presentarla conforme al interés del solicitante por
lo que en ningún momento se incumplió con la ley”. A la vez expresaron que la solicitud
mencionó “que [el solicitante] prefería recibir la información en los formatos digitales
especiales no estando obligada la comisión a cumplir con las preferencias o los
intereses del solicitante sino solo entregar la información de acuerdo a lo que la referida
ley manda, cosa que se cumplió, entregándose la totalidad de la información en la
forma que obraba en la comisión”. Al final de la declaración solicitaron al Juez que
desestimara la denuncia “en virtud que los hechos no son constitutivos de delito”. El 13
de agosto 2010 el MP, sin consultar o informar al denunciante, el MP solicitó al Juzgado
de Primera Instancia Penal de Guatemala la desestimación de la denuncia “por no
existir ilícito penal que perseguir toda vez que el sindicado sí proporcionó el informe
solicitado por el denunciante de acuerdo a lo que establece la Ley de Acceso a
Información Pública”, solicitud que fue acogida por el Tribunal. El 16 de septiembre
2010 se le notificó del sobreseimiento, por lo que el 21 del mismo mes se presentó un
recurso de apelación el cual fue declarado improcedente “por no encontrarse
taxativamente establecido en la ley”.
A modo de conclusión: Sorprende la facilidad con la que el MP solicitó la
desestimación, sin considerar dos de los tres argumentos que fundamentan la denuncia
por retención de información: datos incompletos y no entrega según medio de interés.
Igualmente el tercer punto no fue suficientemente analizado, únicamente se
reprodujeron los argumentos parciales e incorrectos de los denunciados sin efectuar
análisis técnico-jurídico de lo denunciado en el MP. En comparación, la situación fue
todavía peor en el caso de la denuncia relativa al caso del TSE: Aún después de un año
los denunciados ni siquiera tuvieron conocimiento de la denuncia en su contra, no
rindieron declaración en ningún momento – en fin, el caso careció por completo de
investigación alguna. Sin lugar a duda, la ausencia de resultados en los casos
denunciados por retención de información ha sido la negativa más marcada en la
118
presente investigación – un completo desamparo del derecho de acceso a la
información pública.
A modo de recomendación: Es indispensable que el Ministerio Público logre
agilizar las interpretaciones de nuevos delitos consideradas en la LAIP, su
interpretación y su aplicación. La política del MP indispensablemente tiene que tomar en
cuenta que la identificación y persecución de otros delitos administrativos como abuso
de autoridad, corrupción, entre otros más, requieren de acceso a la información pública
– ignorar la consumación del delito de retención de información pública, en este sentido,
representa doble impunidad, es decir, mayor daño por sus consecuencias más amplias.
5.2.3 Denuncia de la violación del derecho de acceso a la información pública ante el Procurador de los Derechos Humanos PDH
De acuerdo a lo resumido en los anexos, el 2 de marzo 2011 se le solicitó a
FONTIERRAS copias de un acuerdo gubernativo y de escrituras públicas de
constitución, modificaciones y ampliaciones del Fideicomiso Fondo de Tierras Acuerdo
de Paz. En la resolución de la UIP se denegaron copias de las escrituras públicas,
argumentando que sea “necesario el Consentimiento Expreso de las partes y de cada
uno de los Notarios autorizantes”, según Art.31 LAIP. En la etapa de la revisión la
máxima autoridad de FONTIERRAS confirmó la resolución de la UIP al expresar que “la
documentación solicitada descrita... contiene información persona y debe cumplirse con
lo establecido en los artículos 19 y 21 del Código de Notariado”. Tras agotamiento de la
vía administrativa el interesado pidió auxilio al Procurador de los Derechos Humanos.
El 26 de mayo se presentó denuncia ante la PDH de violación del derecho
humano de acceso a la información pública, por no entregar copia de las escrituras
públicas de constitución, modificaciones y ampliaciones del Fideicomiso Fondo de
Tierras Acuerdo de Paz. Un argumento principal de la denuncia es que “las
modificaciones al fideicomiso de FONTIERRAS a través de escrituras públicas deben
considerarse actuaciones de individuos investidos de representaciones institucionales
119
cuya actuación no corresponde al ámbito de datos personales”. A pesar de la forma
integral de la denuncia presentada, anexando la resolución de UIP, el recurso de
revisión y la resolución de la gerencia general, no obstante, la PDH tardó más de un
mes antes de emitir la primera notificación a las partes y la solicitud del informe
circunstanciado a la parte denunciado.
A principios de julio la PDH le requirió informe circunstanciado a los principales
autoridades relevantes para el presente caso: el Gerente General del FONTIERRAS, la
Coordinadora de la UIP de FONTIERRAS, el Presidente del Consejo Directivo de
FONTIERRAS y al Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación, siendo la misma
persona quien ocupa los últimos dos cargos mencionados. Se envió el mismo oficio a
cuatro autoridades para informar de la denuncia presentada “con relación a la violación
del derecho de acceso a la información pública por ocultar, destruir información en
poder de la administración pública que es víctima por autoridades del Fondo de Tierras”
y se resumieron los hechos denunciados. En su oficio la PDH solicitó de manera
uniforme que se “gire instrucciones a donde corresponda a efecto sean investigados los
hechos denunciados y del resultado de sus acciones remita a esta institución [PDH]
informe circunstanciado en un plazo de cinco días”.
En cumplimiento del plazo estipulado Ing. Luís Fernando Peña de León, en calidad
de gerente general y representante legal de FONTIERRAS, evacuó audiencia para
rendir informe circunstanciado, relatando los hechos desde la solicitud inicial hasta el
requerimiento del informe circunstanciado de parte de la PDH. En la sección de
“Explicaciones y consideraciones al caso concreto” se expusieron los cuatro
argumentos principales de FONTIERRAS:
• Que “la denuncia presentada carece de sustento legal, toda vez que
respetuoso y garante de los principios de legalidad y del debido proceso, [el
FONTIERRAS] ha procedido con toda transparencia y legalidad” conforme
LAIP.
• Que, de conformidad con lo establecido en el Código de Notario,
especialmente los artículos 19 y 22, los notarios “son investigado de Fe
Pública por parte del Estado para hacer constar y autorizar actos y
120
contratos… por lo cual son depositarios del protocolo en el cual obran las
escrituras matrices y responsables de su conservación…”. Expresó el
representante legal de FONTIERRAS “que el Fondo de Tierras no tiene
disponibilidad sobre estos documentos en formato electrónico y no se
encuentra facultado legalmente para facilitar copias de testimonios de
escrituras públicas”. Asimismo se explicó que se facilitaron los nombres de
los notarios que autorizaron las escrituras públicas de interés para que el
denunciante puede acudir a los notarios y requerir la información de interés
o al Archivo General de Protocolos, dependencia del Organismo Judicial
para extender testimonios especiales de los instrumentos públicos.
• Que, especialmente de conformidad con Art.31 LAIP, el FONTIERRAS “no
puede distribuir información que contenga datos personales sin el
consentimiento expreso por escrito de los individuos a que hiciera
referencia la información, en este caso los datos personales sensibles
contenidos en los instrumentos públicos que figuran como parte en la
constitución, modificaciones y ampliaciones del Fideicomiso Fondo de
Tierras Acuerdo de Paz, como por ejemplo el Banco de Desarrollo Rural,
Sociedad Anónima –BANRURAL– entre otros, a través de sus
representantes legales”. Además se explicó que el FONTIERRAS tiene en
su página web actualizado y disponible, “todo lo relacionado con el destino
total del ejercicio de los recursos del mencionado fideicomiso”.
• Que el interesado, ahora denunciante, tras concluir la fase administrativa,
“si… considera que su derecho constitucional ha sido violado, puede acudir
a un órgano jurisdiccional a efecto de que se le reconozcan sus derechos”.
En la parte de las conclusiones el FONTIERRAS “SE PRONUNCIA EN SENTIDO
NEGATIVO de las serias aseveraciones expresadas y manifestadas por el
denunciante…, las que merecen ser demostradas objetivamente ya que de lo contrario
se tendrán por falsas imputaciones…” (Mayúsculas del original). En el último punto de
sus peticiones se pidió que “se dicte resolución haciendo constar que no existen
razones suficientes para presumir la violación a los derechos humanos”.
121
Lo informado por el gerente general del FONTIERRAS sorprendió sobremanera al
expresar que en los instrumentos públicos de constitución, modificaciones y
ampliaciones del fideicomiso se encuentran “datos personales sensibles”. En la realidad
no se encuentran elementos mencionados en la definición de “datos sensibles o datos
personales sensibles” de la LAIP: “características físicas o morales de las personas o a
hechos o circunstancias de su vida privada o actividad, tales como los hábitos
personales, de origen racial, el origen étnico, las ideologías y opiniones políticas, las
creencias o convicciones religiosas, los estados de salud físicos o psíquicos,
preferencia o vida sexual, situación moral y familiar u otras cuestiones íntimas de similar
naturaleza”131. Del informe circunstanciado es rescatable que se tuvo claridad de la
seriedad del argumento principal del denunciante “que los autorizantes de los
documentos solicitados actúan en virtud del cargo que ocupan y no en virtud de interese
personales”. A cambio, sobra la referencia al Art.10 inciso 21 LAIP, porque, por un lado,
la referida disposición no menciona expresamente la información publicada de interés
y, por otro lado, hasta la fecha el portal electrónico de FONTIERRAS sólo expresa
referido a mencionado inciso que “No Aplica”132
, es más aún, los únicos documentos del
portal electrónico que se refieren al fideicomiso Fondo de Tierras Acuerdo de Paz son
dos documentos de auditoría, nada más. Parece mucho esfuerzo para esconder un
hecho muy obvio que el FONTIERRAS es responsable del fideicomiso.
A principios del año 2012 la PDH notificó la resolución final a las partes de la
presente denuncia. En el memorial de dos folios se retomó el origen del expediente
desde la solicitud, la respectiva resolución de la UIP y el recurso de revisión. Los
principales argumentos del interesado, expresados en el recurso de revisión y en la
denuncia ante la PDH se consideraron de manera idóneamente resumidos. Al igual que
lo analizado en otro capítulo de la presente investigación133
131 Ibid., Art. 9, inciso 2.
, también la PDH parece
haberse enfrentado con la duda respecto a la máxima autoridad; porque, cuando se
refiere a la resolución al recurso de revisión, automáticamente adujó que lo hubiera
resuelto el Consejo Directivo de FONTIERRAS, mientras que en realidad se trató de
132 http://www.fontierras.gob.gt/index.php/2011-10-25-14-46-53 , consultado el 10/01/2012. 133 Véase capítulo 4.1.2 “Máxima autoridad”.
122
una resolución del gerente general y representante legal quien declaró sin lugar al
recurso interpuesto y confirmó la resolución impugnada.
En la valoración de la investigación, la PDH resumió brevemente los principales
argumentos expuestos por el gerente general de FONTIERRAS en su informe
circunstanciado requerido por la PDH. La PDH respondió a tres argumentos centrales:
• Relativo a la aplicabilidad de Art.31 LAIP expresó que este se “se refiere a
datos personales contenidos en los sistema de información desarrollados
por esa institución, no siendo en ningún momento las escrituras públicas en
mención parte de estos sistemas”.
• Respecto a las implicaciones dado caso que se encontraran datos
confidenciales, ya sean datos sensibles o personales sensibles o de otro
carácter, entonces “el sujeto obligado debe resguardar únicamente la
información que es considerada como tal permitiendo el acceso a la parte
solicitante al resto de la información”.
• La PDH confirmó que FONTIERRAS no cuenta con las escrituras matrices,
pero “debido a la obligación legal que tiene el notario de expedir testimonio
o copia simple legalizada a los otorgantes, el Fondo de Tierras al ser parte
dentro de los instrumentos públicos en mención, debe de contar con el
testimonio correspondiente de cada uno de los documentos” y afirmó que
estos deben ser entregados bajo el principio de máxima publicidad.
La resolución finalizó declarando “la violación del derecho humano al acceso a la
información pública” existiendo “indicios racionales que responsabilizan
institucionalmente de dicha violación” a la coordinadora de la UIP del FONTIERRAS.
Finalmente la PDH ordenó “el cese inmediato de dicha violación y… [que] debe en
forma urgente proceder a tomar las acciones necesarias a fin que no se siga vulnerando
el derecho al acceso a la información pública”. La resolución con fecha de 8 de
noviembre 2011 fue firmada de parte de Licda. María Eugenia Morales Aceña de Sierra
en calidad de Procuradora Adjunta I del Procurador de los Derechos Humanos.
Del análisis de la resolución se concluye que es perfectible, no sólo respecto a la
equivocación en cuanto a la entidad responsable de haber resuelto el recurso de
123
revisión, sino también respecto a la responsabilidad de la violación del derecho humano
de acceso a la información pública, porque no se refiere en ningún momento al gerente
general y representante legal quien resolvió el recurso de revisión y quien emitió el
informe circunstanciado. A él, en calidad de máxima autoridad, le hubiera competido de
revisar y mejorar lo resuelto por la instancia jerárquicamente inferior, la UIP. A manera
secundaría podría además observarse que la resolución fue muy cuidadosa al no
expresarse para nada respecto a la muy baja probabilidad que las escrituras públicas
podrían contener datos sensibles o personales sensibles – siendo de un fideicomiso del
Estado es de suponer que no contiene información confidencial, aún en el caso real que
la PDH no haya revisado los instrumentos públicos de interés en el presente caso.
El seis de enero 2012 el FONTIERRAS envió por vía de correo electrónico la
resolución 02-2012 que resolvió “entregar copias de ‘Acuerdo Gubernativo de Creación
No. 392-97 del 14 de mayo de 1997 y Escrituras Públicas arriba mencionadas’ por
disposición de la señora María Eugenia Morales de la Sierra, Procuradora Adjunta del
Procurador de los Derechos Humanos donde notifica sea entregada dicha información
al solicitante”. La notificación al denunciante le llegó hasta varios días después de la
entrega de las escrituras públicas de parte de FONTIERRAS.
A modo de conclusión: De manera general, la denuncia de violación del derecho
humano de Libre Acceso a la Información Pública logró una resolución que declaró la
violación de este derecho y obligó al FONTIERRAS de entregar las escrituras públicas
del fideicomiso. Aún así, el plazo para recibir la información pública de interés es muy
lamentable y lejos de ser un procedimiento caracterizado por celeridad – en total se
tardó diez meses. Lo más sorprendente, sin embargo, son las dos equivocaciones
señalando autoridades incorrectas como responsables, primero, de la resolución del
recurso de revisión y, segundo, de la autoridad responsable de la violación al señalar
una funcionaria diferente a la máxima autoridad, desligando en ambos casos al gerente
general y representante legal de FONTIERRAS de sus respectivas responsabilidades.
El análisis de la actuación del gerente general y representante legal en el recurso
de revisión y en el informe circunstanciado refleja un ligero cambio de la argumentación,
tratando de relativizar la situación en dos sentidos: Por un lado, se presentó el supuesto
124
impedimento de FONTIERRAS de entregar lo solicitado como más severo que en
momentos anteriores – más allá de ser únicamente “datos personales”, finalmente
también se refierió a “datos personales sensibles”. Por otro lado, se intentó de minimizar
la problemática para el denunciante, al expresa que él podría acceder a las escrituras
por otras vías, directamente a través de los notarios o requiriendo copias en el Archivo
de Protocolo del OJ, “bastando solicitud verbal de la parte interesada”. Finalmente el
FONTIERRAS intentó desviar la atención al expresar que los notarios y no el
FONTIERRAS sean los depositarios de las escrituras públicas – aparte de enfocar el
tema de origen de los documentos, además debatió sobre el tipo de documento:
escritura pública, testimonio especial u otra modalidad. En fin, el FONTIERRAS
pretendió reafirmar su posición y, a la vez, de relativizar las consecuencias de su
negativa. El gerente concluyó su informe con un tono ligeramente amenazante al
expresar que “las serias aseveraciones expresadas... al no ser demostradas
objetivamente… se tendrán por falsas imputaciones”.
A modo de recomendación: Se recomienda identificar todas las posibles
medidas para fortalecer la autoridad reguladora del derecho humano de acceso a la
información pública. Por un lado debe avanzarse y concluirse el debate si el Procurador
de los Derechos Humanos sería la autoridad reguladora más idónea o si se debería
tratar de una instancia distinta, independiente de poder del Estado alguno y de
mecanismos limitados de nombramiento. Por otro lado, la autoridad reguladora deberá
gozar de suficiente presupuesto a fin de poder funcionar de una mejor manera,
cumpliendo con su mandato amplio. Igualmente la PDH debería contar de suficientes
recursos para asegurar una investigación eficaz de denuncias de violaciones de
derechos humanos.
Respecto al objeto de la solicitud de información pública, los instrumentos públicos
de constitución, modificaciones y ampliaciones de fideicomisos deberían ser
información pública de oficio porque sin su fundamento legal no sería factible lograr la
comprensión de toda la demás información sobre estos. Mientras que actualmente
estos documentos implícitamente son parte del “marco normativo” mencionado en
Art.10, inciso 1 LAIP, sin embargo, deberían figurar expresamente en la LAIP para
evitar todo margen de interpretación.
125
Las denuncias de violaciones a derechos humanos comúnmente son casos
específicos. En la realidad concreta se enmarcan en prácticas institucionales – en el
presente caso se sabe de otros interesados quienes igualmente solicitaron la misma
información. La PDH, más allá de determinar la comisión de una violación de un
derecho humano, debe emitir sugerencias respecto a lineamientos institucionales del
sujeto obligado en concreto y debería practicar investigaciones de oficio, solicitando la
misma o semejante información cierto tiempo después de la resolución. Igualmente con
la finalidad de mejorar la situación de los derechos humanos más allá del caso
específico, sería muy idóneo que la PDH sistematizara la jurisprudencia de tribunales
de diversos rangos y sus propias resoluciones sobre el tema acceso a la información
pública a fin de mejorar la interpretación de la LAIP. A la misma finalidad podría ayudar
de definir como información pública de oficio no sólo las resoluciones de los recursos de
revisión, sino de todas las resoluciones respecto sobre este derecho humano.
126
5.3 Experiencias específicas en impugnaciones y problemáticas frecuentes para acceder a información pública
En los primeros dos apartados del presente capítulo se analizaron dimensiones
procedimentales de recursos de revisión y otros tipos de actuaciones. En el presente
apartado se enfocan problemas relevantes en el ejercicio del derecho de acceso a la
información pública, recurrentes en la actualidad. La mayoría de los problemas
abordados se registraron en los casos analizados, otros se experimentaron por aparte,
es decir, en otras solicitudes del investigador – todos constituyen violaciones y
limitaciones al derecho de acceso a la información pública.
5.3.1 La interpretación limitada del concepto de “información pública”
La LAIP define como información pública “la información en poder de los sujetos
obligados contenida en los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios,
correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios,
instructivos, notas, memorandos, estadísticas o bien, cualquier otro registro que
documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus
servidores públicos, sin importar su fuente o fecha de elaboración…”. Pero en la
práctica se recibieron explicaciones que invocaron la improcedencia de entregar
información pública solicitada justificándose en un concepto erróneo de lo que se debe
de comprender como “información pública”.
5.3.1.1 Documentos administrados por unidades especializadas o a través de procedimientos especializados
La LAIP establece una excepción a la responsabilidad de la UIP de tramitar
solicitudes “en la forma contemplada en otras leyes, ni la realización de solicitudes de
información que pudieran hacerse ante entes cuya naturaleza es de publicidad frente a
terceros en donde por principio de especialidad se deberá acudir a través de los
trámites correspondientes”. La referida disposición se estableció para evitar que la UIP
se encargue de tareas que no le competen, por ejemplo: que la UIP del Ministerio de
127
Gobernación no tenga que tramitar antecedentes policíacos, o que la UIP de la SAT no
tramitara la inscripción en la SAT, etcétera.
En la presente investigación se menciona la citada problemática a manera
complementaria, a pesar de no haber sido asunto de los recursos de revisión
analizados. A través de la experiencia del investigador desde el año 2009 se ha
observado que unos pocos sujetos obligados limitan la responsabilidad de la UIP a un
mínimo de documentos administrativos – meses atrás en el caso del MAGA y más
recientemente en un requerimiento ante el INE: En ambos casos sorprendió ser referido
a unidades especializadas cuyas naturalezas no son la publicidad, aparentemente
porque no se requirió información administrativa. El INE, por ejemplo, invocó
verbalmente que la UIP sólo se encargaría de temas administrativos. Al indicar la
posibilidad de plantear un recurso de revisión se respondió de manera evasiva a uno de
tres requerimientos para salir de paso, pero, aparentemente, sin conciencia de la
problemática de fondo, de que casi toda información es pública, salvo las excepciones
que establece la ley.
En otro caso frente al Organismo Judicial – igualmente sin recurso de revisión – se
requirió a la UIP datos estadísticos sobre el número de casos conocidos relativos a
ciertos delitos. La UIP se limitó a indicar que en el Centro Nacional de Análisis y
Documentación Judicial CENADOJ se pueden solicitar las estadísticas de interés “a
través del trámite respectivo y en cumplimiento al de principio de especialidad que
regula el tercer párrafo del artículo 38 de la Ley de Acceso a la Información Pública”. En
comparación, la UIP del Ministerio Público, sí respondió a este tipo de requerimientos.
Un caso específico lo constituyen los documentos indispensables para gozar
efectivamente del derecho de participación pública, especialmente si se tiene plazos
establecidos – por ejemplo, la participación pública en la etapa de la revisión de
estudios de impacto ambiental. Para ello, es indispensable tener acceso a los
documentos que presentan los interesados en ciertas actividades, en versión física y
electrónica, que podrían afectar al medio ambiente. En la actualidad, para poder tener
una copia de los archivos electrónicos hay que presentar una solicitud a la UIP del
MARN. En un reciente caso la UIP se tardó cinco días hábiles (del 8 hasta el 15 de
128
diciembre) entre recibir la solicitud de los archivos de un EIA hasta entregar el último
documento – cuya consecuencia fue que los últimos documentos se recibieron a tan
sólo 30 minutos de vencerse el plazo de participación pública – por lo que ya no fue
posible su análisis por la demora de la entrega. Los referidos documentos deberían ser
información pública de oficio, ubicados en el portal electrónico del MARN, disponibles
para descargarlo al instante. Igualmente se observa que en la actualidad no se avisa de
todos los instrumentos de evaluación ambiental en el sitio web, sino sólo de ciertas
categorías. Una parte sólo podrá conocerse al avocarse directamente a las
delegaciones departamentales del Ministerio – lo que igualmente es inadecuado. Cabe
subrayar que la práctica de sólo publicar en el Diario de Centro América DCA es poco
adecuado en un momento que el Gobierno de la República ofrece comunicación sobre
sus actividades en varios medios electrónicos, por ejemplo, Facebook, Twitter, correo
electrónico. Queda la duda ¿Por qué el MARN utiliza herramientas inadecuadas y no
publica toda la información cuando se trata de asegurar del derecho legalmente
reconocido a la participación pública?.
No cabe duda que debe analizarse qué casos por su especialidad la información
es responsabilidad de una unidad específica y en cuales de los casos debería
requerirse a través de la UIP. En todo caso, las unidades especializadas deberían
buscar que su actuación se circunscribe a términos constitucionales y de legislación
ordinaria, en cuanto a requisitos, procedimientos, costos y los principios de máxima
transparencia, gratuidad, sencillez y celeridad – el tener procedimientos específicos no
puede implicar detrimento a disposiciones legales sobre el acceso a la información
pública.
A modo de recomendación: Primero, el tercer párrafo del Art.38 LAIP, además
de reconocer el principio de especialidad y procedimientos de solicitar información a
través de formas contempladas en otras leyes, debe obligar a que estos respeten las
características básicas de la LAIP, sus principios, plazos, sencillez, gratuidad, entre
otros más. Segundo, documentos indispensables para ejercer el derecho de
participación pública, por ejemplo, EIA presentados ante el MARN, deben ser definidos
en la LAIP como información pública de oficio, a ubicarse en el portal electrónico del
MARN desde el primer día de la participación pública.
129
5.3.1.2 Documentos en posesión del sujeto obligado que fueron creados por un sujeto obligado diferente al que le fue requerido
A pesar que la LAIP define que todos los documentos en posesión de sujetos
obligados son públicos, sin embargo, ha habido varios casos que los sujetos obligados
no entregaron información invocando que debería acudirse a los responsables de la
generación de la información o de la toma de decisiones conexas a su generación.
Puede haber varios motivos por los cuales se requiere información pública a una
entidad no responsable de su generación: una actuación más favorable que la UIP de
otro sujeto responsable, la posibilidad de unir varios requerimientos, los cuales en caso
contrario tendrían que plantearse ante varios sujetos obligados o de contrastar lo
proporcionado por un sujeto obligado con lo que entrega otro.
Un caso concreto de esta naturaleza fue la solicitud planteada ante el Ministerio de
Finanzas Públicas respecto a datos de reprogramaciones de obras contempladas en el
listado geográfico de obras, efectuadas posteriormente a la aprobación del presupuesto
del Estado por el Congreso de la República. La misma ley de presupuesto de entonces
establecía que deben “cursarse copia de la misma durante los siguientes diez días de
haberse aprobado, a la Dirección Técnica del Presupuesto”. Aún así la DTP expresó
que “es responsabilidad de la autoridad superior de cada entidad del sector público,
aprobar mediante Resolución las reprogramaciones al Programa de Inversión Física,
Transferencias de Capital e Inversión Financiera” y “recomienda que dicha información
sea solicitada directamente a las instituciones involucradas, por ser responsabilidad de
las mismas las reprogramaciones de obras efectuadas”. La máxima autoridad resolvió
el recurso de revisión basándose en opiniones de varias entidades, también de la DTP,
la cual aclaró que “dicha información únicamente es administrada por el Ministerio de
Finanzas Públicas a través de la Dirección Técnica del Presupuesto, no pudiendo
aseverarse que dentro de la misma se hallan todos los datos requeridos por el
solicitante”. Bajo la referida advertencia el Ministerio finalmente entregó la información
requerida.
130
Semejantes situaciones también se experimentaron ante otras entidades, a pesar
de no haber tenido un fin tan positivo como en el caso del Ministerio de Finanzas
Públicas. Muchos de los datos requeridos ante la SCEP nunca se proporcionaron,
invocando que ya no sería responsabilidad de ellos de ejecutar obras. En un caso
similar – pero sin recurso de revisión – se le había requerido al MARN información
sobre fuentes de agua que tiene en su poder. En la resolución de la UIP se informó que
“se sirva dirigir su solicitud… a las siguientes instituciones. … Lo anterior por tratarse de
propiedad intelectual de otras instituciones; solicitarla a los respectivos generadores de
la información.” En otras solicitudes se requirió información a la SAA y al FONAPAZ
sobre un programa compartido entre las dos instituciones que prevé la adquisición de
parte del Estado de fincas en casos específicos de conflictividad agraria con poca o
ninguna posibilidad de lograr una resolución alternativa. Ambas instituciones evadieron
la entrega de información financiera resumida, excusándose con no contar con la
información requerida ya que supuestamente estaría a cargo de la otra entidad,
mientras que en realidad es mucho más probable que ambas tengan al alcance los
datos de interés.
A modo de conclusión: Según las experiencias descritas, se estima que muy
pocas ocasiones justificarían una negativa de no entregar y remitir al interesado a otras
entidades. En pocas ocasiones se trató de una deficiente averiguación interna, más
probablemente de interés de evadir tener que entregar lo solicitado.
5.3.1.3 Documentos que no se encuentran con aprobación formal de autoridades
El tercer tema de relevancia es el alcance de la información pública en cuanto a
documentos que todavía no cuentan con aprobación definitiva de parte de autoridades.
La siguiente experiencia, hasta la fecha, no ha dado origen a un recurso de revisión, sin
embargo, ejemplifica el tema.
En el 2011 se la requirió en varios momentos al CONAP copia de un estudio
técnico de un área de protección especial. Mientras que el estudio técnico ya se
concluyó, sin embargo, todavía carece de su aprobación por el Consejo Nacional de
Áreas Protegidas. A lo largo del último año se solicitó este documento en varios
131
momentos, habiéndose negado su entrega, invocando que el “Estudio Técnico del Área
de Protección Especial… , ya fue terminado por el grupo consultor y está en proceso de
revisión y aprobación técnico legal en el Consejo Nacional de Áreas Protegidas, por lo
que no está disponible al público, hasta que sea aprobado por el Honorable Consejo de
CONAP, a finales del mes de abril [2011]”, según entonces previsto. Mientras tanto el
estudio ya debería haber sido aprobado desde hace más de un año y a pesar de
atrasos por motivos institucionales propios del CONAP no lo han entregado.
A modo de conclusión: No toda la información y no toda solicitud de información
pública pasa por el escritorio de autoridades máximas y que cuente con su aprobación.
Es responsabilidad del interesado saber correctamente interpretar la información que
carece de la aprobación por las autoridades de mayor jerarquía, sin embargo, no podrá
declarase reservada por tal motivo.
5.3.1.4 Documentos en calidad de borradores
La cuarta cuestión importante es el alcance de la información pública en cuanto a
documentos en calidad de borradores, es decir, en proceso de elaboración. Para la
siguiente experiencia, hasta la fecha, no se ha interpuesto ningún recurso de revisión,
sin embargo, ejemplifica la problemática.
Actualmente el Instituto Nacional de Estadística INE prepara el próximo Censo
Nacional de Población y Vivienda. En este contexto se le pidió una copia de la versión
más reciente del borrado de la boleta, la cual, en su versión final se utilizará para
recolectar la información del censo, explicando en la solicitud que se tiene “presente
que todavía no se trata de la versión final”. En un principio la UIP se atrasó en
responder a este requerimiento que se combinó con otros dos datos solicitados. Tras
expresar la posibilidad de interponer un recurso de revisión, la UIP finalmente se limitó a
indicar que “No se cuenta con una boleta definitiva para los Censos 2012”. No cabe
duda, la negativa de entrega, en el caso mencionado es causal para plantear un recurso
de revisión, porque no es dato personal, no es sensible y tampoco confidencial.
132
A modo de conclusión: Es indispensable tener presente que el derecho de
acceso a la información no es absoluto, pero únicamente se restringe por lo
indispensable en sociedades democráticas para la seguridad nacional, diplomática o
por habeas data. Los límites al derecho humano de acceso a la información no pueden
ser más de lo estrictamente indispensable, lo que implica que no sólo es información
pública la que se encuentra con aprobación de las máximas autoridades y tampoco se
limita a lo que fue generado por los sujetos obligados. Por eso es responsabilidad del
sujeto interesado que recibe tal información de no interpretarla de manera distinta al
carácter que tiene, de carecer de la aprobación de las máximas autoridades, o de
presentarlo como algo de origen del sujeto obligado. Es importante tener presente, que
la solicitud de este tipo de datos comúnmente busca la posibilidad que la ciudadanía
pueda aportar en el proceso de desarrollo, por ejemplo, de la definición de la boleta –
no tener un borrador impide aportar en un momento idóneo, pues, la versión final ya no
podría ser cambiado.
A modo de recomendación: La LAIP debe mencionar expresamente que
borradores igualmente son información pública y deben proporcionarse – especialmente
en los casos que los documentos no sufren cambios en el transcurso de pocos días –
siendo responsabilidad del interesado de interpretarlos como tales.
5.3.2 La no entrega de información por figurar entre los límites estipulados
La información sujeto al derecho de acceso a información pública no es ilimitada,
pero sólo se restringe por el mínimo circunscrito a varias situaciones específicas: ser
clasificada como confidencial o reservada. Las disposiciones de confidencialidad y de
reserva no sólo son importantes para proteger ante un daño, lamentablemente sus
conceptos también son mal usados de parte de algunos sujeto obligados,
tergiversándolos a fin de no entregar cierta información. Es un hecho que se registró
también en varios casos estudiados en la presente investigación.
133
Al TSE se le solicitó información pública de diferentes requerimientos,
estructurada en cuatro puntos cada uno con sus respectivos sub-puntos, los cuales
pueden entenderse como propios requerimientos. En uno de los sub-puntos se le pidió
al TSE datos estadísticos sobre afiliados/as a organizaciones políticas, en concreto,
listados detallados por organización política, departamento y municipios con los
números de personas afiliadas. A la vez, se especificaron varias columnas con diversos
datos requeridos: número total de afiliados, número de hombres y mujeres afiliados,
número de afiliados según rangos de edad y otros datos estadísticos. La UIP resolvió
de manera inadecuada: emitió tres resoluciones en vez de una sola e ignoró la mitad de
lo solicitado. Dos resoluciones diferentes se refirieron a un mismo sub-punto requerido –
la información detalladamente requerida para las columnas se declaró inexistente, la
parte introductoria se quedó tergiversada al citarlo de manera parcial: “listado detallado
por organización política, incluyendo comités cívicos, por departamento y municipio de
las personas afiliadas…”. En el recurso de revisión se impugnaron las resoluciones
inadecuadas, invocando que la información requerida es estadística y no personal, por
ende no puede considerarse confidencial. El pleno de magistrados al resolver el recurso
de revisión consideró que “en este caso, del examen de la solicitud, el Tribunal
establece que los apelantes… no están requiriendo dentro del listado de información,
que esperan recibir datos sensibles o personales sensibles que sólo podrán ser
conocidos por el titular, o información que haya sido recibida bajo garantía de
confidencia… por lo que en consecuencia, se estima procedente el recurso planteado”.
A pesar de haber revocado esta parte resolutiva, sin embargo, no se entregó
información utilizable correspondiente. Sólo se proporcionaron datos porcentuales pero
no los números absolutos de afiliados que se requirieron. No fue sino hasta haber
prosperado el amparo ante la Corte Suprema de Justicia CSJ y la apelación ante la
Corte de Constitucionalidad CC.
Al FONTIERRAS se le solicitaron copias de las escrituras de fideicomiso “Fondo
de Tierras Acuerdos de Paz” y una copia del Acuerdo Gubernativo de su constitución.
La UIP resolvió no entregar las escrituras de modificación del fideicomiso porque
supuestamente “contiene[n] datos personales, de conformidad con el Artículo 31
[LAIP]… para proporcionar datos del resto de la información es necesario el
Consentimiento Expreso de las partes y de cada uno de los Notarios autorizantes,
134
según los artículos 19 y 22 del Código de Notariado”. Para ello la UIP proporcionó los
nombres de los notarios a fin de poder pedirles su consentimiento expreso. El recurso
de revisión planteado invocó que todas las personas firmantes actúan “en virtud del
cargo que ocupan y no en virtud de intereses personales”. Además se expresó que
“negar el acceso a los documentos solicitados, además, equivaldría obstaculizar el
posible análisis de la información pública de oficio de los fideicomisos contemplado en
art.10, inciso 21 LAIP.” La máxima autoridad de FONTIERRAS resolvió sin lugar el
recurso de revisión “en virtud que la documentación solicitada… contiene información
personal y debe cumplirse con lo establecido en los artículos 19 y 21 del Código de
Notariado”. Posteriormente se denunció el caso ante la PDH por violación del derecho
de acceso a la información. La PDH confirmó este hecho violatorio y obligó a entregar la
información solicitada.
A la SAA se le solicitó información sobre el programa “Atención a casos en
conflictos de tierra en situación de vulnerabilidad”, por ejemplo, detalles de fincas
adquiridos, datos de estudios técnicos de fincas y otros más. Parte considerable de los
datos no se entregó resolviendo la UIP “que parte de la información solicitada, no será
viable por considerarse sensible y personal (Según Articulo 22 Numeral 5 de la Ley de
Acceso a la Información), tal es el caso del nombre de los propietarios, valor de los
avalúos y otros datos personales.” El recurso de revisión invocó que los datos no
proporcionados no pueden considerarse sensibles y personales. La máxima autoridad
acogió el argumento expresando que “la información solicitada… no se encuentra
clasificada como Datos Personales, Datos Sensibles o datos personales sensibles, ni
Reservada o Confidencial de conformidad con lo establecido en la Ley de Acceso a la
Información Pública” y resolvió proporcionar la información pendiente. La entrega,
finalmente, se complicó, implicando nuevos obstáculos, como el de indicar la supuesta
inexistencia de datos presupuestarios globales, además no se entregó información
considerada como conclusiva de estudios técnicos de las fincas, las cuales, según SAA,
no son parte de los apartados “conclusiones” y “recomendaciones” de los estudios
técnicos, por ejemplo, el valor de las fincas, entre otros datos. En fin, la entrega no
cumplió las expectativas que se tenía a partir del texto de la resolución al recurso de
revisión.
135
A modo de conclusión: En los casos analizados el argumento de haberse
requerido información sensible y personal o confidencial únicamente sirvió de pretexto
para no tener que proporcionar información, comúnmente por intereses o pugnas
políticas. Las resoluciones de las máximas autoridades han dado diferentes resultados:
la SAA revocó y entregó parte, el TSE revocó pero no entregó y la máxima autoridad de
FONTIERRAS confirmó la resolución. Posteriormente la PDH lo declaró como una
violación al derecho humano de acceso a la información pública.
No cabe duda, las resoluciones analizadas sólo acogen el argumento a modo de
pretexto para resolver negativamente, toda vez que una parte de las máximas
autoridades afirma lo resuelto, probablemente esperando que no haya seguimiento de
parte del interesado por otros medios, y otra parte de las autoridades resuelve
positivamente para después no entregar lo requerido – igualmente una estrategia de
desgaste y esperando dar por culminada la vía administrativa. Posiblemente cambie el
comportamiento de los sujetos obligados al registrarse las primeras condenas por el
delito de retención de información.
A modo de recomendación: Primero, según Art.10 inciso 27 LAIP toda
clasificación de información es información pública de oficio. Sin embargo, en la
actualidad hay sujetos obligados que sólo publican el índice de los artículos de la LAIP
de información pública de oficio – por ejemplo, FONTIERRAS, MEM134
134 Consultados 28 de enero 2012
– pero no
informan de información confidencial o reservada. Es indispensable cumplir con la
referida obligación. Segundo, el Organismo Legislativo debe prever que normativas
aprobadas no contemplan ninguna disposición de confidencialidad, de reservas o que
sucesivamente se eliminen las disposiciones existentes. Caso contrario la CC debería
resolver recursos de inconstitucionalidad interpuestos en contra de referidas
disposiciones. Tercero, todos los fallos de violación tienen que ser información pública
de oficio (PDH, amparo). Además sería idóneo que se publiquen análisis en
documentos más accesibles para la ciudadanía. Cuarto, en caso de una resolución
negativa de la UIP o de la máxima autoridad, por tratarse de datos sensibles, sensibles
personales, información confidencial, reservada, o de otro tipo, la resolución debe
136
justificar la negativa especificando para cada uno de los datos negados el tipo de datos
así como el fundamento legal que lo declara como tal.
5.3.3 La no obligatoriedad de entregar los documentos al interés del solicitante
El Art.45 LAIP establece en su primer párrafo que los sujetos obligatoriamente
deben emitir una resolución por escrito para cada solicitud recibida; en el segundo
párrafo le concede al interesado el derecho de recibir la información en el medio de su
elección y en el tercer párrafo establece que “La información se proporcionará en el
estado en que se encuentre en posesión de los sujetos obligados. La obligación no
comprenderá el procesamiento de la misma, ni el presentarla conforme al interés del
solicitante.” En el presente apartado se analizan experiencias con lo estipulado en el
segundo y el tercer párrafo del referido artículo.
En varios de los casos analizados el tema jugó un papel relevante.
Indudablemente, este tema es más importante en el caso de requerimientos de ciertos
formatos para su posterior uso en sistemas de información y programas de
computación. A modo de ejemplo: La entrega de documentos en formatos DOC, TXT,
RTF, ODT o similares permite usar funciones de búsqueda automatizada para encontrar
términos en los documentos; a cambio, imágenes escaneados lo impiden – de igual
manera lo impide enviar una archivo JPG o de incrustar una imagen en un documento
de formato DOC. Otro ejemplo: tablas de cálculo en formatos XLS, ODS o similares
permiten ordenar los datos según propias necesidades, efectuar cálculos, sumas,
ocultar o mostrar columnas, etcétera – mientras que formatos JPG, PDF o semejantes
lo impiden. La entrega en formatos no solicitados tiene un efecto violatorio al derecho
de acceso a la información pública por no permitir su análisis efectivo, especialmente en
casos con la finalidad de buscar textos o de efectuar cálculos.
En la práctica, diversas instituciones públicas tienen como política institucional
entregar las respuestas en formatos como JPG o PDF, por ejemplo, en la PDH,
137
FONTIERRAS135
, para algunos documentos también en la SAA y otras. Algunas
invocan una supuesta necesidad de “proteger” la información ante posibles
modificaciones o alteraciones. Por ello tendría que efectuar un análisis que permita
ponderar entre el potencial de proteger en contra de alteraciones, versus el efecto
dañino o violatorio que tiene sobre el derecho de acceso a la información – y su
desproporcionalidad. De hecho, la prevención de alteraciones lo contempla el Art.15
LAIP: “Los interesados tendrán responsabilidad, penal y civil por el uso, manejo o
difusión de la información pública a la que tengan acceso, de conformidad con esta ley
y demás leyes aplicables.” En otra ocasión la UIP de un sujeto obligado invocó que se
está observando que información pública está siendo utilizado de una manera que
aparentemente no favorezca a los mismos sujetos obligados o que no se cite
adecuadamente la fuente. Siguiendo la lógica de este argumento, el acceso a la
información pública pareciera ser un favor y no un derecho.
En dos de los recursos de revisión analizados – TSE y CNEE – se impugnó no
haber entregado la información de acuerdo a lo solicitado, en versión electrónica en
formato XLS. A pesar que las resoluciones de las UIP no se referían expresamente al
tema de medio y formato de lo entregado, sin embargo, proporcionaron la información
en medios y formatos no deseados, copia simple, es decir, impresión física en vez de
archivos electrónicos en formato XLS. Al impugnar este hecho, entonces la máxima
autoridad citó el tercer párrafo del Art.45 LAIP que “la información se proporcionará en
el estado en que se encuentre en posesión de los sujetos obligados. La obligación no
comprenderá el procesamiento de la misma, ni el presentarla conforme al interés del
solicitante.” Por supuesto los sujetos obligados tienen entre los archivos existentes los
formatos electrónicos originales – porque estos se imprimieron para entregarlos como
copias físicas simples.
En un tercer caso, en la SAA, se resolvió ligeramente diferente: La UIP resolvió
expresando que “se le proporciona la información en PDF, por ser el sistema seguro de
brindar la información electrónica y no a como fue requerida”, haciendo referencia a Art.
135 Debe mencionarse que en PDH y en FONTIERRAS ha sido posible lograr respuestas en el
formato XLS solicitado – a pesar de requerir autorización previa a lo interno de la UIP.
138
39 y 40 de Ley de Acceso a la Información - ninguno de los dos artículos tiene la
finalidad de proteger la situación que la SAA busca justificar. Al impugnar esta cuestión
la máxima autoridad se abstuvo de considerarlo, analizarlo y resolver sobre ello,
volviéndose a entregar la información en formato PDF con adicionales restricciones al
archivo que ni siquiera permiten copiar textos del PDF a portapapeles.
En un cuarto caso, la SCEP, la máxima autoridad no resolvió sobre los
argumentos de fondo impugnados, sino rechazó el recurso de revisión por otro motivo.
En fin, ninguna de las entidades que inicialmente proporcionaron la información
solicitada en medios y formatos diferentes a los requeridos, se corrigió al resolver el
recurso de revisión de parte de la máxima autoridad. Las interpretaciones de parte de
los sujetos obligados del Art.45 LAIP pueden variar en diferentes momentos. Por
ejemplo, en una solicitud a la CNEE posterior a la que dio origen al recurso de revisión
analizado, por ejemplo, sí se recibieron algunos datos en formato XLS otros en JPG.
Otro problema conexo al tema de los formatos existentes se vincula al
almacenamiento de información pública en bases de datos y otros sistemas
informáticos, específicamente programados para sujetos obligados. Por ejemplo, la
base de datos del TSE que registra los ciudadanos empadronados, edades, afiliación
política, entre otros datos más. Comúnmente los sistemas informáticos prevén la
posibilidad de imprimir o guardar algunos informes, listados o tablas, sin embargo, otras
demandas se presentan al momento de recibir solicitudes específicas.
Lamentablemente algunos sujetos obligados tienden a resolver “inexistente” o
“inexistente en la forma requerida”, sin embargo, la debida aplicación del principio de la
máxima publicidad debe garantizar la entrega de la información pública, caso contrario
no podría obtenerse por otras vías y medidas. La concreta interpretación de la
expresión “La obligación no comprenderá el procesamiento de la misma
[información]”136
136 LAIP. Op.cit. Art.45, tercer párrafo.
debe tomar en cuenta que los pasos necesarios para consultar una
base de datos requieren de mucho menos esfuerzos en comparación con el
“procesamiento” previsto en el artículo citado – de hecho, el mayor esfuerzo del
139
procesamiento de datos le corresponde a los procesadores informáticos, las
computadoras. El daño causado al resolver como “inexistente” sería significativamente
mayor al esfuerzo necesario para proporcionar los datos de interés.
A modo de conclusión: El citado Art.45 LAIP, es una de las disposiciones que
más frecuentemente es invocado al cometer arbitrariedades por parte de sujetos
obligados. Vale la pena citar uno de los principales argumentos en el amparo en contra
del TSE: “el espíritu de la ley es la eficacia del derecho de obtención de la información
pública y la obligación de entregarla en las condiciones y circunstancias solicitadas; de
tal cuenta que no es suficiente con que el sujeto obligado entregue la información
inidónea, diferente a la pedida, o imposible de ser utilizada, habida cuenta que las
normas jurídicas de información pública deben ser interpretadas de manera de procurar
la adecua protección de los derechos de acceso a la información pública”.
A modo de recomendación: Primero, en caso que una misma información
pública existiera en diferentes formatos electrónicos o formatos en general, entonces
debe proporcionarse el que corresponde al interés del solicitante, o en su defecto, en el
formato que más se asemeja al requerimiento del interesado. No podrá entregarse un
formato que no corresponde a las necesidades del solicitante. El Art.45 LAIP debe
modificarse respectivamente, reemplazando el texto “ni el presentarla conforme al
interés del solicitante”137 por la expresión “sí presentarla en el formato que más
corresponde al interés del solicitante”. Segundo, en el contexto de información pública
almacenada en bases de datos y sistemas de información, la preparación de la
información solicitada es mucho más simple, rápida y requiere de menos esfuerzos que
el procesamiento de información en otros formatos, por ejemplo, de extraer datos de
archivos físicos. Art.45 LAIP debe modificarse a fin de conceptualizar “consultas
generales y específicas a bases de datos u otros sistemas de información” como
situación distinta a un “procesamiento [físico] de datos”138
137 Loc. Cit.
. Tercero, el interés del sujeto
obligado que no se altere información entregada a solicitantes no podrá justificar la
entrega de formatos no deseados. Cuarto, en caso que no podría establecerse sin duda
138 Loc. Cit.
140
alguna si el solicitante necesitaría respuestas como documentos escaneados con firma
o en formato electrónico de procesador de texto o de cálculos sin firmas, entonces,
deberían proporcionarse ambos tipos de documentos electrónicos.
141
Capítulo VI. Discusión de resultados
La aprobación de la LAIP ha sido un paso importante para concretar en
Guatemala el derecho humano de acceso a la información pública. A diferencia de
iniciativas de ley previamente existentes. La ley vigente logró unir los temas de
transparencia de información administrativa, de un procedimiento para solicitudes de
información pública, proteger habeas data, asegurar el acceso a archivos de violaciones
de derechos humanos fundamentales, definir un régimen de sanciones y delitos, así
como el papel de la PDH como autoridad reguladora. Como todas las demás leyes, la
LAIP es perfectible, pero no puede pasar desapercibido por su importancia en materia
de transparencia, semejante a la Ley de Feminicidio para el respeto ante las mujeres.
Lamentablemente el avance relevante que significó la aprobación de la normativa
aún no encuentra el mismo nivel en la práctica del ejercicio del derecho a la información
pública; observándose varios retos en su implementación. La presente investigación se
circunscribe a los mecanismos de defensa del derecho humano de acceso a la
información pública, aplicables en casos de violaciones a este derecho en la etapa de
las solicitudes iniciales ante las UIP: recursos de revisión, amparo, apelación, delito de
retención de información pública y denuncia por violación del derecho de acceso a la
información pública ante la PDH. A su manera, cada uno de los recursos, acciones y
herramientas constituye una forma específica de defensa de este derecho.
Para los doce casos analizados, después de haber sufrido una violación al
derecho de acceso a la información pública en la primera etapa ante la UIP, se
presentaron recursos de revisión. Once concluyeron con una resolución de la máxima
autoridad – un recurso de revisión se retiró por la parte interesada. En la mayoría de los
casos se entregó alguna información. Aún así, únicamente cuatro respuestas de las
máximas autoridades pueden calificarse como satisfactorias: de MARN, Ministerio de
Finanzas Públicas y dos de la Vicepresidencia de la República. En todos los demás
casos el recurso de revisión no logró defender el derecho del interesado o fue altamente
violatorio respecto a los tiempos previstos en la ley. El análisis debe considerar la
142
frecuencia con la que los sujetos obligados reciben solicitudes de información pública:
únicamente SCEP, Vicepresidencia de la República, CNEE e INDE registran bajos
números de solicitudes de información pública, las demás instancias reciben cien o más
solicitudes por año, sobresaliendo el MARN con 512 requerimientos de este tipo en el
año 2010. La entrega de la información así como la disposición de resolver un recurso
de revisión con la finalidad de proteger los derechos del interponiente, dependen de la
voluntad política, nada más y nada menos. La falta de respeto ante interesados y el
rechazo de recursos con argumentos poco relevantes son una clara muestra de
desinterés y falta de voluntad de ciertas autoridades. En los casos de falta de voluntad
política no importa el momento o el tipo de rechazo o negativa. La SCEP y el INDE
rechazaron los recursos de revisión antes de considerarlos, caso contrario
probablemente los hubieran declarado improcedentes con otros argumentos – en
concreto, esto es lo que hicieron TSE, CNEE, FONTIERRAS: las UIP entregaron algo
para aparentemente responder al requerimiento, sin embargo, fueron datos que no
responden ni a una cuarta parte de lo requerido, comúnmente entregan información que
ya está al alcance del público, por ejemplo, a través de sitio de Internet, medios de
comunicación masiva o semejantes, pero no proporcionan lo que no está al alcance por
vía de los medios mencionados. Otros dos casos parecen ser ligeramente diferentes
pues resolvieron favorablemente y entregaron información que en principio había sido
obstaculizada o incumplida de parte de la UIP: el Congreso de la República y la SAA,
sin embargo, no resolvieron favorablemente otra parte de lo impugnado.
Los casos analizados también reflejan que en la práctica, para plantear recursos
de revisión, es indispensable tener suficiente conocimiento de las atribuciones de cada
una de las instituciones. Asimismo favorece tener en mano una prueba de la
información existente en las instituciones a fin de exigir la entrega de lo requerido. Estas
pruebas comúnmente le sirven a las UIP para dialogar con las unidades especializadas
en la primera etapa, igualmente al interponer un recurso de revisión o un amparo. Quien
carece de este tipo de documentos tiene menos posibilidad de recibir documentos y es
más probable ser notificado de una supuesta “inexistencia” de lo solicitado. En
conclusión, en estos casos se revierte la relación entre sujeto interesado, información
pública y sujeto obligado: ya no es el sujeto obligado quien promueve la transparencia y
el reconocimiento del derecho humano del interesado, sino en un trabajo meticuloso el
143
interesado aporta la carga de la prueba, porque tiene que comprobar la existencia de la
información en las instalaciones del sujeto obligado y justificar por qué se tiene que
proporcionar – en otras palabras, por qué no es aplicable ninguna reserva y no puede
considerarse confidencial, toda vez que no son datos personales y sensibles, tampoco
es sujeto a otras restricciones. En referidos casos, en vez de gozar el derecho y
asegurar el principio de “sencillez de procedimiento”, en la práctica se requiere de un
trabajo detallista para poder exigir el cumplimiento de este derecho consagrado en
diversas normas vigentes. Preocupa además las pretensiones de definir más
información en posesión de los sujetos obligados como confidencial por vía de reformas
a leyes. Cabe señalar que la información resguardada en los nuevos medios,
especialmente en bases de datos, requiere de una interpretación adecuada de la no
obligatoriedad de procesar la información, porque el esfuerzo es muy inferior para
elaborar y efectuar consultas a las bases de datos, además, estas son la única vía para
acceder a este tipo de información – la negación de estos datos constituye una violación
por ser una medida desproporcional.
Por aparte también se necesita esfuerzos para efectuar viajes a la ciudad capital a
fin de acudir personalmente a las instituciones y asegurar el seguimiento a los
requerimientos. En casos extremos como, por ejemplo, al CONAP y al TSE se hicieron
incontadas visitas a fin de exigir la entrega de resoluciones, cada vez revisando en qué
se estaba cumpliendo con lo solicitado o de qué carece una propuesta de entrega.
Honestamente, en algunos momentos pareció que el solicitante tendría que actuar
como detective a fin de encontrarle las deficiencias en un “juego de escondite” –
lamentablemente esto está muy lejos de una visión que al sujeto interesado se le
estuviera facilitando acceso a información y reconociéndole el derecho humano de
acceso a la información del que goza, según normativa internacional, constitucional,
legislación ordinaria y a nivel de acuerdos gubernativos.
A partir de las experiencias de los casos analizados podría preguntarse si en
varias instituciones públicas sólo se tiene una “disposición parcial” para transparentar
parte de la información, comparable con una “frontera invisible”, hasta la cual
aparentemente es posible permitir acceso y a partir de la cual pareciera que los asuntos
ya no deberían ser del conocimiento de todos. Es como si una parte de la
144
administración pública sigue operando al servicio de un sector particular pero no de
toda la población. No cabe duda, que en la mayoría de la historia de los últimos siglos,
Guatemala vivió dictaduras y regímenes no democráticos – eso nos ha dejado el legado
de una visión que la transparencia supuestamente puede representar una amenaza a la
institucionalidad y quienes expresan críticas pueden ser entendidos como adversarios o
enemigos.
¿Cuál podría ser el problema que impide transparentar la información existente en
la administración pública, aunque sea de datos actualmente considerados como
“críticos”? De hecho, no debería haber ningún problema, es más, sería favorable
divulgar toda la información, junto con la invitación de aportar a mejorar el Estado que
nos acobija a todos, a fin de lograr un Estado democrático e incluyente. Caminar hacía
la transparencia y la democracia probablemente implica atravesar por un proceso
doloroso, encontrándose al final del túnel con una visión diferente, una visión positiva.
Es cierto que implicaría que el TSE tendría que informar que hay muchos municipios en
dónde los partidos políticos no cumplen ni siquiera con los requisitos mínimos para la
vigencia de organización partidaria – a la vez, nos permite reflexionar sobre qué modelo
de representación partidaria queremos lograr a través de qué tipo de partidos políticos.
Sería un paso significativo si el CNEE, INE y otras entidades del sector de energía
eléctrica no sólo pagarían millonarias campañas que señalan su disposición de
perseguir penalmente a quienes dañan infraestructura de proyectos de energía
eléctrica, sino, a la vez, abran sus archivos e informen de los potenciales que ellos ven
como relevantes para la sociedad guatemalteca y expliquen cómo asegurarían que
futuros proyectos no afecten las necesidades de agua de las comunidades indígenas
rurales.
En fin, el tema refiere a la visión de sociedad que aspiramos. La mayoría de la
información requerida podría estar accesible, siempre y cuando uno lo buscaría por
medio de amistades, de redes de conocidos, de los que se mueven en ciertos espacios,
etcétera. Es poco entendible por qué la UIP del Congreso de la República no entrega
datos de qué diputados han cambiado de partido político y en qué momento – de todas
maneras, es información que no puede ocultarse. Igualmente los proyectos que se
implementaron a través de la SCEP, cuya ejecución entonces pasó a cargo de fondos
145
sociales: es de conocimiento común que hay favoritismos políticos e intervenciones de
diputados, alcaldes y otros más – en varios espacios se comenta abiertamente con
quienes se “gestionaron” los proyectos.
A manera similar la información sobre los proyectos de aprovechamiento de
recursos naturales, bienes del Estado, es accesible, por lo menos, para inversionistas y
quienes los atraen. Es poco entendible porque la SAA no entrega formatos originales de
las tablas de cálculo de los datos de un programa que contempla la compra de fincas
para concluir conflictos agrarios que no logra resolver de otra manera – todos sabemos
qué organizaciones y organizaciones campesinas han estado más cercanas al gobierno
de turno y por ende probablemente resultarían más favorecidas, además es evidente
que una parte del negocio de “acceso a tierra” ha favorecido a grandes terratenientes y
sus intereses agroindustriales. Es ahí, en dónde surge la duda: si esta información sí es
accesible para algunos, ¿por qué no debería ser accesible a los demás?
Más allá de las experiencias analizadas en los recursos de revisión, vale la pena
subrayar que esta frontera invisible entre la información sujeto a transparencia y la
información retenida parece existir en varias instituciones – esta información es
entendida como intimidad institucional, los sujetos obligados tienden a negarla al ser
solicitada. El investigador del presente documento, en el marco de otras
investigaciones, ha solicitado muchísima información a diversas instituciones,
sobresaliendo últimamente FONTIERRAS, MARN y Ministerio de Finanzas Públicas.
Aún en el FONTIERRAS, que en su momento ha dado causa para presentar denuncia
ante la PDH por el caso analizado en el presente documento, por aparte, se han
recibido diversas respuestas a lo solicitado, habiendo estado los representantes de la
UIP en disposición de ampliar lo entregado y requerir lo pendiente a las unidades
especializadas dentro de las mismas. La gran mayoría de respuestas a estas solicitudes
ha sido respondida de manera positiva. Quedaría la duda si los recursos de revisión,
denuncia a la PDH e interponer amparo fueron necesarios o por lo menos útiles a fin de
mejorar su actuación y la colaboración de las unidades especializadas – ojala que
hayan sido un aprendizaje así como crecimiento general y no sólo casuístico frente a un
solo sujeto interesado.
146
De manera general debe analizarse si el recurso de revisión a modo de apelación
interna, es funcional en la forma cómo actualmente es concebido en la actualidad a
modo de revisión interna de lo actuado: el departamento jurídico que inicialmente, junto
con la UIP, definió qué información se entrega y cómo, posteriormente analiza la misma
temática y redacta la resolución para el recurso de revisión, el cual es firmado por la
máxima autoridad. En una próxima reforma a la LAIP es importante tener presente el
modelo de una instancia independiente, experta en tema de acceso a información
pública – la Ley Modelo sobre Acceso a la Información Pública de la OEA plantea una
instancia denominada Comisión de Transparencia – no sólo para resolver apelaciones
externas. Al dotar esta entidad con suficiente presupuesto podría destacar como
especializada en tema de acceso a información pública y lograr resoluciones que dan
pautas para el futuro y un avance progresivo del acceso a información pública y la
transparencia.
La experiencia en promover recursos de revisión, acción de amparo, apelación y
denuncias penales han dejado experiencias importantes. Los primeros dos enseñaron
que el amparo y su apelación en el caso de análisis lograron asegurar el derecho
humano, dejando en suspenso la resolución de una de las instancias más importantes
del país, el TSE. Igualmente en el caso de la diputada Nineth Montenegro y su
requerimiento, analizado en los anexos de la presente investigación, se observa que la
CC reparó el daño y se llegó a tal grado de destituir el ministro que no acató las órdenes
del tribunal constitucional.
A la vez, las actuaciones del Ministerio Público en las dos denuncias estudiadas
sólo pueden considerarse como muy deficientes. No sólo no han logrado ningún
resultado, además, el MP ha fracasado completamente con su papel de ente
investigador. Es cierto que el denunciante ya aportó mucha documentación a cada
denuncia, sin embargo, es indispensable que el MP cumpla con su responsabilidad y le
requiera toda la información circunstanciada a los sujetos obligados, o a los funcionarios
denunciados, y a partir de esta información el ente investigador debe formarse su propia
visión sobre los hechos. Acogerse a una respuesta parcial de un actor acusado de
retención de información y, a la vez ignorar más de la mitad de lo denunciado – en el
caso del CNEE – es una clara deficiencia del MP. En el caso del TSE el desempeño del
147
MP fue mucho más grave aún: en casi dos años, el auxiliar fiscal únicamente consiguió
una simple carta de una página y media del sujeto obligado, no recibió declaración de
ninguno de los denunciados, mucho menos una investigación integral con resultados
respetables. De esta manera la Fiscalía de Delitos Administrativos jamás lograría
constituirse en un ente para combatir secretismo, corrupción, nepotismo, abuso de
autoridad y los demás males conexos a casos denunciados.
Es de esperar que los casos analizados en la presente investigación, así como la
investigación misma, permitan avanzar paso a paso en la construcción de una cultura
de transparencia ante la exigencia de un Estado incluyente para toda la población.
Algunas violaciones estudiadas probablemente se deben al hecho que se está en una
etapa de aprendizaje y de cambio de paradigma, saliendo de la visión de un ciudadano
que enfrenta a instituciones públicas, de visiones de secretismo, acercándose a una
visión que las instituciones le reconocen a los ciudadanos como parte del Estado y
cumplen el derecho humano de acceso a la información pública, entendiendo que la
información pertenece a los ciudadanos que se encuentran únicamente en resguardo
de las instituciones del Estado, el acceso a la misma no es un favor de las instituciones
sino su obligación. En este sentido sería de esperar que no se trata de una etapa
demasiado prolongada a fin de que la voluntad de avanzar en este camino sea
claramente reconocible.
148
Conclusiones
A partir de los resultados, análisis y discusión, se deducen conclusiones que
sintetizan los puntos claves de las realidades actuales de los diversos medios de
defensa del derecho humano de acceso a la información pública.
Cinco de los once casos con resoluciones de la máxima autoridad se resolvieron
con el afán de negar el acceso a la información pública - dos fueron rechazados, ya sea
injustificadamente o justificando con argumentos que ni la máxima autoridad cumplió.
Únicamente cuatro de doce casos lograron resultados satisfactorios, otros dos
quedaron a medio proceso. Como panorama general deja un sabor amargo porque
muestra que en la mayoría de los casos los recursos de revisión no lograron su finalidad
de ser medio de defensa jurídica para asegurar que se respeten las garantías de
legalidad y seguridad jurídica; tampoco pueden considerárseles garantes del principio
de la “máxima transparencia”.
Únicamente cinco resoluciones de recursos de revisión fueron notificadas en el
plazo de cinco días previsto en la ley. Las demás incumplieron el principio de “celeridad
de procedimiento”. En los casos más extremos – Congreso de la República, CONAP e
INDE – los tiempos totales necesarios desde las solicitudes iniciales hasta las
resoluciones de las máximas autoridades se tardaron varios meses. En el caso del TSE,
sólo después de casi dos años se logró la información requerida y después de
promover amparo y apelación. A pesar de haber recibido datos solicitados, sin
embargo, ya no se puede hablar de una “celeridad de procedimiento”.
En instituciones con órganos colegiados hay poca claridad respecto a la autoridad
máxima responsable de resolver los recursos de revisión, si se trata de la máxima
instancia política, el órgano colegiado, o de la máxima instancia administrativa, el
gerente o secretario general. Las diferentes interpretaciones no sólo afectan a los
solicitantes sino también a lo interno del sujeto obligado.
149
La resolución de la máxima autoridad al recurso de revisión es el paso final para
agotar la vía administrativa. En lo resuelto deberían reflejarse de manera clara los
hechos, contemplándose un análisis suficientemente profundo. Lamentablemente
muchas instancias administrativas no analizaron los argumentos de las impugnaciones
o sólo consideraron una parte. No solamente se trata de una deficiencia, sino, a la vez,
fue el primer paso de varias máximas autoridades, para luego concluir con un resultado
violatorio al derecho humano de acceso a la información pública.
A lo interno de los sujetos obligados, la UIP requiere de respaldo y de
herramientas adecuadas para asegurar que todas las dependencias y unidades
cumplan con su respectiva responsabilidad. Caso contrario el sujeto obligado fallaría en
conjunto e incumpliría con su obligación de asegurar el derecho humano de acceso a la
información pública. Los casos de INDE y MARN son ejemplos claros de la
dependencia de la UIP de unidades especializadas.
En algunos casos parece que los sujetos obligados tienen limitado conocimiento
del concepto de información pública o visiones tergiversadas – más allá de las
limitaciones previstas de información confidencial y reservada, cumpliendo la prueba de
daño. Sorprende que existan conceptos de información pública restringidos a los actos
administrativos de compra-ventas, presupuestos y personal o que excluyan documentos
que se encuentren pendientes de su aprobación de parte de la autoridad máxima.
Igualmente no debería negarse información que existe en un sujeto obligado aunque no
sea el sujeto responsable de la generación de la misma. Invocar la supuesta
“inexistencia” y la necesidad que el sujeto obligado tenga que comprobar la existencia,
revirtiendo las responsabilidades de la carga de prueba, son claras pruebas que no se
está cumpliendo el principio de sencillez.
En varios recursos de revisión se impugnó que la UIP invocaba incorrectamente
que se trataría de información confidencial o de datos personales y sensibles – sin que
haya sido formalmente clasificada como tal. Es positivo que en la mayoría de estos
casos las máximas autoridades revocaron la resolución de las UIP, sin embargo, se
lamenta que posteriormente no se recibió lo requerido o sólo una parte de lo solicitado.
Preocupa que futuras iniciativas de ley pudieran definir cierta información como
150
confidencial o reservada sin que se cumpliera la prueba de daño, para proteger
intereses no viables en un Estado democrático.
La disposición del tercer párrafo del art.45 LAIP establece que “la información se
proporcionará en el estado en que se encuentre en posesión de los sujetos obligados.
La obligación no comprenderá… presentarla conforme al interés del solicitante”, en
varias ocasiones, ha sido invocada de manera arbitraria. Se registraron varios casos en
que se entregó información en medios y/o formatos no solicitados a pesar de que
existen en el sujeto obligado en el formato requerido. En ocasiones se citó la no
obligación de presentarla conforme al interés del solicitante, con el fin de excusar la
comisión de arbitrariedades. Hechos de esta naturaleza constituyen una clara violación
por impedir el acceso a la información pública e imposibilita ciertos tipos de análisis de
la información. A la vez, visualizan un Estado que no cumple con sus responsabilidades
democráticas.
151
Recomendaciones
Las diferentes limitantes actuales descritas en los resultados, el análisis, la
discusión así como en las conclusiones obligan a tomar medidas específicas para
mejorar el funcionamiento de los diversos medios de defensa para el cumplimiento del
derecho humano de acceso a la información. De ahí se recomienda:
A la ciudadanía: Que haga uso de su derecho humano de acceso a la información
pública, en caso de ser necesario interponer recursos de revisión o emplear otros
medios legales existentes, con la finalidad de defender el acceso a la información
pública y transparentar procesos del Estado. Esto se recomienda a pesar de tener
presente que las resoluciones actuales de los recursos de revisión tienen deficiencias,
pero, sin embargo, no se podría mejora la situación sin que la ciudadanía exija este
derecho.
A las autoridades de transparencia y la PDH en calidad de autoridad reguladora:
Que no sólo se trabaje para el fortalecimiento de las UIP sino que también haya
comunicación y sensibilización de las máximas autoridades por ser quienes trazan las
líneas generales en ámbito de transparencia, preferiblemente deben contar con
herramientas modelo de transparencia: ejemplos de lineamientos internos, de
regímenes de sanciones, mayor divulgación y perfección del sitio
www.transparencia.gob.gt , entre otras más. Podría ser más fácil responder a temores
de los funcionarios en comunicación y contacto directos que por vía de presiones.
A los abogados que se desempeñan como asesores de instituciones públicas:
Que positivicen con efectividad los principios de la LAIP.
A las máximas y demás autoridades: Que interpreten el derecho de acceso a la
información pública y la impugnación de resoluciones de las UIP, como una oportunidad
para avanzar hacia una sociedad democrática e incluyente, diferentes a tiempos de
autoritarismo y secretismo. Esperando que el cambio de este paradigma lleve a un
152
mayor y mejor cumplimiento de los principios de la LAIP y las respectivas disposiciones
constitucionales.
Al Organismo Legislativo: Que efectúe un análisis detenido de la actual LAIP y las
experiencias reflejadas en varias investigaciones, derivando de ello una propuesta de
reforma a la LAIP, a fin de mejorar la positivación del derecho humano de acceso a la
información pública reconocido en la CPRG y tratados internacionales.
Se sugiere considerar las diversas recomendaciones específicas formuladas a lo
largo de la presentación de los resultados del presente estudio. También debe
analizarse la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública
aprobada por la OEA y de reflexionar sobre la idoneidad de establecer una Comisión de
Información, independiente y especializada en el derecho de acceso a información
pública. Por aparte, debe asegurarse que la aprobación de nuevas normas no implique
un detrimento del derecho humano de acceso a la información pública, así evitar el
aumento de disposiciones legales de confidencialidad.
A las universidades: Que además de formar futuros ciudadanos y funcionarios con
mayor sensibilidad a la transparencia y para el ejercicio de acceso a la información
pública, que también se motive a efectuar más estudios al respecto de la situación
actual y el futuro desarrollo del derecho humano de acceso a la información pública.
153
Referencias
6.1 Referencias bibliografías
Acción Ciudadana. Manual de acceso a la información para funcionarios públicos.
Guatemala. Magna Terra editores. 2007.
Acción Ciudadana. Indicadores de Acceso a la Información Pública en Guatemala 2008.
Guatemala. Serviprensa S.A. 2008
Acción Ciudadana. Primer Informe de Auditoría Social Sobre el Programa de
Transferencias Monetarias Condicionadas “Mi Familia Progresa” - Percepciones
ciudadanas. Guatemala. Serviprensa S. A. 2009
Acción Ciudadana. Índice de Acceso a la Información Pública del Organismo Ejecutivo
2010. Guatemala. Magna Terra editores. 2010.
Avila, Gabriela. Diagnóstico sobre la publicación de la información de oficio en las
páginas electrónicas del Organismo Ejecutivo. EN: Gramajo, Silvio (coord.) Acceso
a la información y seguridad en Guatemala. Guatemala. Serviprensa S.A. 2010
Comisión para el Esclarecimiento Histórico CEH. Guatemala: Memoria del Silencio.
Guatemala. Tomos I – XII. 1999
Corte de Constitucionalidad. Constitución Política de la República de Guatemala
(Aplicada en fallos de la Corte de Constitucionalidad). Guatemala. 2002.
Fundación Myrna Mack. Aspectos básicos para el uso de la ley de acceso a la
información pública: decreto No. 57-2008 del Congreso de la República.
Fundación Myrna Mack. Guatemala. 2009.
García, Prudencio. El Genocidio de Guatemala a la luz de la Sociología Militar. SEPHA
Edición y Diseño, S.L. Madrid. 2005
González Alonso, Luís Norberto. Transparencia y acceso a la Información en la Unión
Europea. Editorial COLEX. Madrid. 2002.
Gramajo, Silvio. Acceso a la información pública: principios, criterios y análisis de la ley
en Guatemala. EN: Gramajo, Silvio (coord.) Acceso a la información y seguridad
en Guatemala. Guatemala. Serviprensa S.A. 2010
154
Gramajo Valdés, Silvio René. El derecho de acceso a la información: análisis del
proceso de discusión y gestión en Guatemala. Universidad Iberoamericana:
Asociación Doses. Guatemala. 2003.
Gutiérrez, Vera. La calidad de respuestas de los sujetos obligados ante las solicitudes
de acceso a la información pública. EN: Gramajo, Silvio (coord.) Acceso a la
información y seguridad en Guatemala. Guatemala. Serviprensa S.A. 2010
Jiménez, Francisco. Prólogo, EN: Gramajo, Silvio (coord.) Acceso a la información y
seguridad en Guatemala. Guatemala. Serviprensa S.A. 2010
Mendel, Toby. El Derecho a la Información en América Latina – comparación jurídica.
UNESCO. Quito, Ecuador. 2009.
Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala. Informe del Proyecto
Interdiocesano de Recuperación de la Memoria Histórica "Guatemala: Nunca
Más". Guatemala. Tomos I – IV. 1998
PDH – Comisión de Acceso a la Información de la Autoridad Reguladora. Informe anual
de sujetos obligados (Año 2009) - Ley de Acceso a la Información Pública.
Guatemala. 2010
PDH – Comisión de Acceso a la Información de la Autoridad Reguladora. Informe de
Supervisión de los Portales Electrónicos de los Sujetos Obligados de la Ley de
Acceso a la Información Pública. Guatemala. 2011
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y Secretaría General de la
Organización de los Estados Americanos. Nuestra democracia. México. FCE,
PNUD, OEA, 2010
Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. El derecho de acceso a la información
en el marco jurídico interamericano. Comisión Interamericana de Derechos
Humanos. 2010
Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Estudio Especial sobre el Derecho de
Acceso a la Información. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 2007
Vicepresidencia de la República. Ley de Acceso a la Información Pública, versión
comentada. Magna Terra editores. Guatemala. Junio 2011.
Villanueva, Ernesto. Derecho de acceso a la información pública en Latinoamérica.
Universidad Nacional Autónoma de México. México D.F. 2003.
Villanueva, Ernesto. Temas selectos de derecho de la información. Universidad
Nacional Autónoma de México. México D.F. 2004.
155
Mendel, Toby. El Derecho a la Información en América Latina – comparación jurídica.
UNESCO. Quito, Ecuador. 2009.
6.2 Referencias normativas
Antecedentes e Interpretación de la Declaración de Principios sobre Libertad de
Expresión, por la Comisión Interamericana de Derechos Humano en octubre 2000.
Constitución Política de la República de Guatemala. Guatemala.
Convenio del Consejo de Europa sobre Acceso a Documentos Públicos, aprobado el 27
de noviembre 2008. Estrasburgo, Francia.
Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, aprobada por la Comisión
Interamericana de Derechos Humano en octubre 2000.
Declaración Universal de los Derechos Humanos
Ley de Acceso a la Información Pública, Decreto No.57-2008. Guatemala.
Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, Decreto No.1-86.
Guatemala.
Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso de la República y del
Procurador de los Derechos Humanos, Decreto No.54-86. Guatemala.
Ley de lo Contencioso Administrativo, Decreto No.119-96. Guatemala.
Ley Orgánica del Organismo Legislativo, Decreto 63-94. Guatemala.
Ley Reguladora de las Notificaciones por Medios Electrónicos en el Organismo Judicial,
Decreto 15-2011. Guatemala.
Normas Generales de Acceso a la Información Pública en el Organismo Ejecutivo y sus
Dependencias, Acuerdo Gubernativo 645-2005. Guatemala.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Sistema Universal.
Principios de Lima, suscritos en noviembre 2000 por los Relatores Especial para la
Libertad de Opinión y Expresión de la ONU y de la OEA y otras entidades y
organizaciones.
156
6.3 Otras referencias
Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151
Gutiérrez Roldán, Vera Lucía. La calidad de respuesta de los sujetos obligados ante las
solicitudes de acceso a la información pública. Guatemala. 2010. Tesis de
Ciencias de la Comunicación. Universidad Rafael Landívar.
MINEDUC, Unidad de Información. Reporte Anual. 2009
Organización de los Estados Americanos. AG/RES. 2607 (XL-O/10) - Ley Modelo
Interamericana sobre Acceso a la Información Pública. 8 de junio de 2010.
157
Anexos
6.1 Anexo I: Resúmenes sintéticos de expedientes
En seguida se ofrecen resúmenes de cada uno de los casos de las etapas de:
solicitud inicial, resolución de la UIP, recurso de revisión y resolución de la máxima
autoridad. Los resúmenes sirven de herramienta para el análisis específico
contemplando en el capítulo de los resultados. Las denuncias ante el Ministerio Público
y PDH, así como la acción de amparo promovido ante la Corte Suprema de Justicia y la
apelación ante la Corte de Constitucionalidad se abordan en el capítulo de los
resultados.
Cabe mencionar que las solicitudes de información pública fueron presentadas por
el investigador del presente estudio en el marco de su desempeño profesional desde
dos organizaciones sociales. En algunos casos las actuaciones fueron respaldadas por
la dirección u otros profesionales de referidas organizaciones. Las descripciones
detalladas de las actuaciones que se refleja en el presente análisis, se basa en el
conocimiento de los casos. Para cada uno de los casos se mencionan los números de
resoluciones y expedientes, pudiendo de esta manera requerirse a las respectivas
instancias copias de los documentos, teniendo presente que “las resoluciones de la
máxima autoridad serán públicas”139
.
6.1.1 Caso Tribunal Supremo Electoral TSE
Solicitud Fecha de solicitud 28 de abril 2009, por mensajero
Número de expediente Solicitud 016-2009
Información requerida Estadísticas detalladas de afiliados a organizaciones
políticas, de organizaciones partidarias departamentales y
municipales vigentes, de asambleas municipales,
139 Ibid., Art. 58, inciso 2.
158
departamentales y nacionales así como el tipo de
inscripción de planillas para elecciones.
Medio y formato de respuesta requeridos En versión electrónica, formato Excel o Word
Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga]
Fecha de resolución 13 de mayo 2009
Fecha de notificación 13 de mayo 2009, por mensajero
Número de resolución Resoluciones No. 002-2009, 003-2009 y 004-2009. Tribunal
Supremo Electoral, Unidad de Información Pública
Tipo de resolución Tres diferentes resoluciones: (1) entrega de dos datos muy
generales de afiliados sin especificar fechas de
documentos; (2) inexistencia de información del tipo de
inscripción; (3) negativa de información por considerarlo
confidencial.
Resolución firmada por Lic. Carlos Fernando Prera Mejia, Jefe del Departamento
de Comunicación
Información entregada Resumen de totales nacionales de afiliados/adherentes a
partidos políticos y comités pro formación; planillas de
candidatos inscritos para cargos de elección popular de los
partidos políticos sin especificar el tipo de inscripción.
Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de
revisión
29 de mayo 2009
Actuación previa a recurso de revisión -
Motivo del recurso de revisión Información negada, invocado la inexistencia de
documentos solicitados; información entregada es
incompleta y no corresponde a la información requerida.
Deficiencias de respuesta de UIP Formales: tres resoluciones a una solicitud; De fondo:
tergiversación de lo requerido a fin de declarar negativa; no
entrega de la gran mayoría de lo requerido y sin resolución
relativa a dos de los cuatro puntos solicitados.
Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 5 de junio 2009 y 17 de julio 2009
Fecha de notificación 3 de julio 2009 y 3 de agosto 2009
Número de resolución Resoluciones 55-2009 y 61-2009. Tribunal Supremo
Electoral
159
Se resume lo impugnado Se consideraron tres de los cuatro puntos impugnados,
omitiendo falta de resolución a dos de cuatro puntos
solicitados
Se analiza lo impugnado Se analizaron tres de los cuatro puntos impugnados
Parte resolutiva se refiere a lo impugnado Se resolvió respecto a tres de los cuatro puntos
impugnados
Resolución al recurso de revisión Declara con lugar parcialmente el recurso de revisión y
revoca una parte de la resolución de la UIP
Justificaciones proporcionadas La parte revocada, por no ser datos sensibles o personales
sensibles; parte restante reafirma argumentos de UIP
Resolución firmada por Dra. Maria Eugenia Villagrán De León, Magistrada
Presidenta; Lic. Helder Ulises Gómez, Magistrado Vocal I;
Licda. Mirtala Concepción Góngora Zetina de Trujillo,
Magistrada Vocal II; Licda. Patricia Eugenia Cervantes
Chacón, Magistrada Vocal III; Lic. Marco Tulio Melini
Minera, Magistrado Vocal IV; ante: Licda. Marieliz Lucero
Sibley, Secretaria General
Fecha de entrega de información adicional a) 13 de agosto 2009 (tablas con porcentajes)
b) 11 de enero 2011 (demás información)
Información entregada a) Nombres de comités cívicos electorales y sus
municipios; tablas con porcentajes indicando ser datos de
afiliación a partidos políticos.
Actuaciones posteriores Amparo ante la CSJ: expediente 793-2009 Oficial 1º
Resolución de CSJ del 14 de abril de 2010
Apelación ante CC: expediente 1828-2010
Resolución de CC del 24 de agosto de 2010
Denuncia de retención de información ante MP, expediente
de Fiscalía de Delitos Administrativos Agencia 4,
expediente M0012/2009/122668
Para una investigación sobre participación político electoral140
140 Krenmayr, Wolfgang. Prácticas político-electorales 2007 en Huehuetenango: Entre pactos,
clientelismo y pocos avances para la democracia electoral. Guatemala. Serviprensa S.A., 2010.
se requirió
información sobre las estructuras organizativas y sus bases, considerando la mínima
160
integración de las organizaciones partidarias vigentes. En la solicitud de información pública se pidieron los siguientes datos:
• Estadísticas detalladas de afiliados a organizaciones políticas, por
municipio, desglosando por características de afiliados: sexo, rangos de
edad, de las elecciones 2007 y en la actualidad.
• Organizaciones partidarias departamentales y municipales vigentes en las
elecciones 2003 y 2007.
• Asambleas municipales, departamentales y nacionales realizadas entre los
años 2002 y 2008, mencionado si fue para elección de directiva o de
candidatos, número de afiliados presentes en cumplimiento de quórum,
etcétera.
• Tipo de inscripción de planillas para elecciones, ya sea a través de
asamblea municipal o de comités ejecutivos nacionales.
En respuesta a la solicitud se recibieron tres diferentes resoluciones. La primera resolución de la UIP concluyó procedente entregar pocos datos generales, por
ejemplo, números totales de afiliados a nivel nacional por partido político, sin especificar
la fecha de los datos. Además, se entregaron nombres de candidatos en elecciones
2007 así como el cargo de postulación, sin especificar la modalidad de su inscripción.
La segunda resolución de la UIP expresó la inexistencia de información sobre la
modalidad de las inscripciones y de una parte de los detalles de afiliados a
organizaciones políticas – de hecho, la UIP resolvió sobre una parte de un sub-punto
solicitado el cual debió haberse interpretado de manera integral como un solo
requerimiento. La tercera resolución de la UIP expresó negativa de información a la
segunda parte del referido sub-punto, tergiversando su interpretación desde un
requerimiento estadístico hacía un supuesto requerimiento de nombres de personas.
El recurso de revisión impugnó cuatro situaciones específicas:
• Lo resuelto con “entregar la información” se impugnó por no responder a lo
requerido: planillas de candidatos en vez de información sobre modalidad
de inscripción; y por no especificar las fechas de datos proporcionados
teniendo presente que se requirió datos de dos momentos específicos.
161
• Lo resuelto como “inexistente”, en parte, se impugnó porque el TSE, sí sabe
de la modalidad cómo se inscribieron las planillas. En el recurso de revisión
se sugirió requerir la información también a otros departamentos no sólo el
Departamento de Organizaciones Políticas.
• Otra parte de lo resuelto como “inexistente” y lo denegado aduciendo tener
carácter confidencial se impugnó por interpretación errónea de lo solicitado.
• La mitad de los puntos requeridos, no fueron analizados, no hay resolución
y tampoco entrega de información – datos de asambleas celebradas y de
organización partidarias vigentes.
La resolución al recurso de revisión se atrasó mucho más allá de los cinco días
hábiles previstos para el efecto. Mientras que en varios momentos se mantuvo
comunicación directa con el TSE, únicamente se recibieron argumentos poco relevantes
del porque hubo tardanza, por ejemplo, por enfermedad de la magistrada presidente,
entre otros, hechos que no justificarían ningún atraso. Finalmente se notificó la
resolución. En los considerandos se analizaron tres de los cuatro puntos impugnados y
sus argumentos:
• La impugnación que lo proporcionado no corresponde a lo requerido o que
carece de información para ser utilizable, se rechazó con el argumento de:
“si bien la información proporcionada no se encuentra, ordenada,
clasificada o tabulada en la forma solicitada, en esencia si se trata de lo
requerido, en todo caso, la información se ha proporcionado en el estado en
que se encuentra en posesión del sujeto obligado, no teniéndose la
obligación de procesar la misma, no presentarla conforme al interés del
solicitante”.
• Respecto a la inexistencia de la información, el pleno de magistrados limitó
su análisis a la idoneidad de que la UIP ventiló el requerimiento al
Departamento de Organizaciones Políticos, expresando que “reafirma como
correcto de haber requerido la información al Departamento de
Organizaciones Políticas por lo que no puede prosperar en este aspecto”.
• Únicamente en lo resuelto a la inicialmente expresada confidencialidad, el
pleno de magistrados del TSE reconoció que “no [se] están requiriendo...
162
datos sensibles o personales sensibles, que solo podrán ser conocidos por
el titular, o información que haya sido recibida bajo garantía de confidencia”
y expresó que “los datos impersonales no identificables... no se sujetan al
régimen de hábeas data o protección de datos personales” y estimaron
procedente el recurso planteado.
• No se abordó, ni se resolvió sobre la falta de respuesta de la UIP respecto a
la mitad de lo requerido – dos de cuatro puntos de la solicitud.
Se declaró parcialmente con lugar el recurso de revisión y revocó una parte de la
resolución de la UIP y “ordena al Jefe del Departamento de Comunicación que proceda
a proporcionar la información demográfica y estadística solicitada en numeral 1.2...
exceptuándose de la misma, los datos sensibles o personales sensibles, que solo
podrán ser conocidos por el titular, o información que haya sido recibida bajo garantía
de confidencia”.
Posteriormente el pleno de magistrados aprobó una resolución de ampliación a la resolución anterior al recurso de revisión, definiendo un plazo de cinco días para
la entrega, cambiando al responsable en la preparación de la información y expresando
que se entregue la información correspondiendo a toda la República. Literalmente
resolvió “a) Se fija plazo de cinco días, contados a partir del día siguiente de su
notificación, para que se dé estricto cumplimiento a lo resuelto; b) Dentro del plazo
antes señalado, deberá la Dirección de Informática, proporcionar la información
demográfica y estadística solicitada en el numeral 1.2) correspondiente a toda la
República, bajo apercibimiento, de que en caso de incumplimiento, se certificará lo
conducente ante el órgano jurisdiccional competente”. Cabe señalar que esta
ampliación se notificó un mes después de la resolución anterior y poco después de
hacer presencia el interesado en la oficina de la UIP en acompañamiento de una notaria
para levantar acta de no entrega de notificación – hasta entonces se notificó la
ampliación emitida por el pleno de magistrados del TSE.
Mientras tanto el solicitante decidió recurrir vías adicionales a fin de defender su
derecho humano de acceso a la información pública, distinguiendo dos problemáticas,
los cuales se abordan por separado en otras partes de la presente investigación:
163
• Por un lado, relativo a la parte resolutiva del pleno de magistrados que
reafirma la resolución de la UIP y la parte que en ningún momento fue
resuelto, el 31 de agosto 2009 se presentó un amparo ante la Corte Suprema de Justicia.
• Por otro lado, respecto a la falta de entrega de lo resuelto por el pleno de
magistrados se levantó acta notarial de presencia el 31 de augusto 2009,
constatando que hasta entonces únicamente se proporcionaron datos del
año 2009 y no del 2007; la tabla del 2009 únicamente ofreció números
porcentuales sin cantidades absolutas, impidiendo apreciar el número de
afiliados. La calidad de los datos entregados en momentos posteriores no
varió, a modo que finalmente se presentó ante el Ministerio Público una
denuncia por retención de información en contra de funcionarios del
TSE, por no haber acatado la resolución del pleno de magistrados.
6.1.2 Caso Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia SCEP
Solicitud Fecha de solicitud 27 de abril 2009; entregado por mensajero
Número de expediente [sin número de expediente]
Información requerida Datos de proyectos de inversión ejecutados en el
departamento de Huehuetenango, modificaciones a los
listados geográficos de los años 2008 – 2009 y datos de
proyectos solicitados.
Medio y formato de respuesta requeridos Documentos electrónicos formato Excel o Word, en un CD
en blanco adjuntado a la solicitud.
Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga]
Fecha de resolución 11 de mayo 2009
Fecha de notificación 11 de mayo 2009; entrega por mensajero
Número de resolución "A quien interesa", Unidad de Información Pública;
[sin número de resolución]
Tipo de resolución Formalmente no se trató de una resolución; en la carta
entregada, dirigida “a quién interese” se expresó que “la
164
información requerida por el solicitante, la cual corresponde
a la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia,
se acompaña a la presente”
Resolución firmada por Lic. Rodolfo Flores, Encargado de Unidad, Rodolfo
Absalom Flores García, Director de Comunicación Social
Información entregada Dos listados de obras de Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural, un listado de construcción de escuelas en ejecución
y un listado de obras planificadas.
Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de
revisión
29 de mayo 2009; entregado por mensajero
Actuación previa a recurso de revisión 15 de mayo 2009: a través de un mensajero se trató de
entregar a la UIP una carta pidiendo completar información
específica solicitada y relativo al formato requerido. La UIP
se negó a recibir el requerimiento de ampliación.
Motivo del recurso de revisión Información entregada es incompleta y no corresponda a la
información requerida en la solicitud
Deficiencias de respuesta de UIP Medio y formato entregado es diferente a lo requerido; no
hay respuesta a tres de cuatro puntos; los datos entregados
para el cuarto punto son incompletos.
Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 5 de junio 2009
Fecha de notificación 10 de junio 2009
Número de resolución Recurso de revisión planteado por Wolfgang Krenmayr,
Carlos López y María Concepción Saénz; [sin número de
resolución]
Se resume lo impugnado No se mencionó lo impugnado
Se analiza lo impugnado No se analizó lo impugnado
Parte resolutiva se refiere a lo impugnado No se refirió a lo impugnado
Resolución al recurso de revisión Improcedente
Justificaciones proporcionadas Improcedente por no haberse agotado de parte de quienes
presentaron el recurso
Resolución firmada por Lic. Jairo Flores, Secretario de Coordinación Ejecutiva
Fecha de entrega de información adicional -
Información entregada -
165
A la SCEP se le solicitó información sobre proyectos de inversión ejecutados en
el departamento de Huehuetenango, ya sea de manera directa por la SCEP, por
empresas constructoras o de manera indirecta a través de entidades administradoras
de proyectos, de los años 2008 y 2009. La solicitud por escrito se firmó de parte de tres
personas, entregándolo en la cuidad capital el mensajero. En concreto se requirieron los
siguientes datos:
• Solicitudes de proyectos con información de quiénes respaldan
políticamente las solicitudes.
• Explicación sobre el número elevado de casi 200 proyectos registrados en
el Sistema Nacional de Inversión Pública SNIP para los años de interés.
• Datos de reprogramaciones al Programa de Inversión Física de proyectos
ejecutados a través de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural CDUR,
sucedidas posteriormente a la aprobación por el Congreso de la República.
• Datos de implementación de obras de inversión con detalles de SNIP,
entidad administradora de proyectos, concurso para adjudicación y de los
contratos.
La SCEP respondió a la solicitud de información pública sin resolución formal,
sino con una carta dirigida “A QUIEN INTERESE”. No fue muy expresa sobre si se trata
de una entrega total o solo parcial, sin embargo, a pesar de dar a entender que se
entrega toda la información requerida correspondiente a la SCEP, invocando que la
facultad de ejecutar proyectos se trasladó a otras instituciones tras una sentencia de la
Corte de Constitucionalidad141
• Construcción de aulas puras, equipamiento, modulo de servicios sanitarios
y remozamiento de escuelas, año 2008
. La SCEP entregó listados sellados y firmados de los
siguientes datos:
• Proyecto de desarrollo rural y local, obras programadas departamento de
Huehuetenango, ejercicio fiscal 2009-2010
• Aporte a los Consejos Departamentales de Desarrollo, 2008
• Aporte a los Consejos Departamentales de Desarrollo, 2009 141 El Acuerdo Gubernativo 101-2009 que implementa lo obligado por la CC se publicó el 7 de abril
2009 en el Diario de Centroamérica, es decir tan sólo cinco semanas antes de la resolución.
166
En comparación con lo requerido se observa la ausencia completa de información sobre
solicitudes de proyectos, de información sobre el número elevado de registros en el
SNIP, así como de reprogramaciones presupuestarias de obras planificadas y
aprobadas en el listado geográfico. Únicamente se entregó información de obras de
inversión: En el caso de los proyectos de CDUR los listados estuvieron solo
parcialmente actualizados, es decir, no completamente al día. Ningún listado incluyó
datos de la empresa constructora y del contrato celebrado; sólo para los proyectos de
los CDUR se incluyeron números SNIP y para la construcción de aulas puras aparecen
siglas correspondientes a las entidades administradoras de los proyectos. En caso que
no haya habido planificación de SNIP o de concursos en Guatecompras debería
haberse especificado expresamente tales extremos y no limitarse a omitir entregar
explicación y dato alguno.
Antes de plantear el recurso de revisión se trató de entregar a través de un
mensajero una carta a la UIP pidiendo ampliación para completar varios datos
específicos y relativo al formato requerido. En un primer momento la UIP se negó a
recibir el requerimiento invocando que la SCEP ya no ejecutara proyectos. En
comunicación telefónica posterior la UIP explicó que cada punto debe pedirse
individualmente por tratarse de diferentes unidades a lo interno de la SCEP. Por un
lado, hubiera causado problemas de forma – tres ampliaciones para una respuesta a
una solicitud – a la vez, conllevaría que muy probablemente vencería antes el plazo
para presentar un recurso de revisión, es decir, podría impedir otro tipo de actuación
administrativa. Cabe mencionar que en dos momentos se tuvo comunicación telefónica
de parte del principal interesado con el responsable de la UIP.
En el recurso de revisión se impugnaron varios puntos: la competencia de la
SCEP de proporcionar información aún a pocas semanas de haberse traslado la
competencia de la SCEP a otras entidades, respecto al medio y formato de la
información entregada, la falta de respuesta a puntos uno y dos del requerimiento,
relativos a solicitudes de proyectos y su respaldo político, la ausencia de respuesta a
punto tres de la solicitud sobre modificaciones al listado geográfico, así como la falta de
varios datos en el listado de obras implementadas.
167
La resolución al recurso de revisión declara “la improcedencia de las
pretensiones de los recurrentes, por que se considera que no se han agotado de parte
de quienes presentaron el recurso, todas las instancias determinadas en la ley
correspondiente…”. En sus considerandos detalla: A) Se invoca que no se haya hecho
valer la representación del Centro de Estudios y Documentación de la Frontera
Occidental de Guatemala; B) Considera “No consta la comparecencia personal de
alguno de ellos a la Unidad de Información Pública de esta Secretaria, situación que no
permite considerárseles como sujetos-partes de este asunto”; C) Reconoce que la UIP
ha aceptado atender la solicitud inicial y de entregar la respuesta a un mensajero; D)
Pero expresa que “el hecho de aceptarse la interposición de un recurso de revisión
como se pretendió por parte de las personas indicadas, esto es, sin que figuren como
partes del caso en que intentan involucrase, nos estaríamos saliendo de la esfera del
debido proceso” y cita el Art.54 LAIP rezando que “El solicitante a quién se le hubiere
negado la información o invocado la inexistencia de documentos solicitados, podrá
interponer, por sí mismo o a través de su representante legal, el recurso de revisión
ante la máxima autoridad dentro de los quince días siguientes a la fecha de la
notificación.” La resolución no mencionó ningún argumento de lo objetado, no los
analizó y tampoco resolvió sobre ellos.
A modo de conclusión: Indudablemente para la SCEP se trató de una de las
primeras solicitudes de información pública y de recursos de revisión. La respuesta a la
solicitud careció de forma y de contenido, más bien trata de evitar entregar información
política y de constructoras. Igualmente se evadió la oportunidad de ampliar la
información al extremo de negarse de recibir una carta de ampliación dirigida a la SCEP
para tal efecto. Y finalmente, al contrario de la actuación de la UIP que cumplió poca
formalidad, a diferencia la máxima autoridad resolvió el recurso de revisión invocando
excesivo formalismo legal en una materia que debe ser de un mecanismo sencillo y de
bajo costo, garantizando la “máxima publicidad”.
6.1.3 Caso Ministerio de Finanzas Públicas MINFIN
Solicitud
168
Fecha de solicitud 11 de mayo 2009
Número de expediente Solicitud No. 27-2009
Información requerida Reprogramaciones al listado geográfico aprobado por el
Congreso de la República. Información detallada de
implementación de obras de inversión incluyendo avances
físicos y financieros, años 2008 y 2009.
Medio y formato de respuesta requeridos Por correo electrónico
Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga]
Fecha de resolución 15 de mayo 2009
Fecha de notificación 15 de mayo 2009; correo electrónico, posteriormente en
versión física
Número de resolución [sin número de resolución]
Tipo de resolución Inexistencia de la información solicitada
Resolución firmada por Lic. Carlos Melgar Peña, Responsable de la UIP
Información entregada Recomendación de requerir la información directamente a
las entidades responsables de la ejecución de cada obra
Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de
revisión
29 de mayo 2009
Actuación previa a recurso de revisión -
Motivo del recurso de revisión Negado la información o invocado la inexistencia de
documentos solicitados.
Deficiencias de respuesta de UIP 1) DTP tiene copias de reprogramaciones
2) UIP turnó la solicitud únicamente a la Dirección Técnica
del Presupuesto DTP la cual no tiene la información sobre
el avance físico de obras.
Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 5 de junio 2009
Fecha de notificación 5 de junio 2009; correo electrónico posteriormente
notificación personal
Número de resolución Resolución 50. Ministerio de Finanzas Públicas
Se resume lo impugnado Sí, resumió adecuadamente lo impugnado
Se analiza lo impugnado Exclusivamente analizó el primer punto impugnado; sin
embargo, concluyó hacer entrega de información
correspondiente a ambos puntos impugnados
169
Parte resolutiva se refiere a lo impugnado Sí, parte resolutiva se refirió a ambos puntos impugnados
Resolución al recurso de revisión Declaró procedente el recurso de revisión; Modificar
parcialmente la resolución de la UIP
Justificaciones proporcionadas La DTP no entregó la información relacionada con las
reprogramaciones.
Resolución firmada por Juan Alberto Fuentes K, Ministro de Finanzas Públicas; y
José Ricardo Barrientos Q., Viceministro de Finanzas
Públicas
Fecha de entrega de información adicional 10 de junio 2009
Información entregada Los datos requeridos: reprogramaciones en copias simples;
datos de avances financieros de obras y proyectos en
formato electrónico.
Se solicitaron dos tipos de información: Primero, de reprogramaciones al listado
geográfico de proyectos y obras, realizadas posteriormente a la aprobación en el
Congreso de la República, incluyendo eliminación de obras e inclusión de nuevas
obras; Segundo, de obras implementadas: datos de contrataciones, avances físicos y
financieros de las obras y otros datos.
En la resolución a la solicitud la UIP del Ministerio de Finanzas Públicas MINFIN
informó que turnó la presente solicitud a la Dirección Técnica del Presupuesto DTP, la
cual explicó en su respuesta dirigida a la UIP que la información requerida es
responsabilidad de la autoridad superior de cada entidad pública la cual aprueba las
reprogramaciones, y sugiere que la información sea requerida en tales instituciones. La
misma sugerencia se expresó también respecto a los datos de implementación y
avances de obras. La UIP copió literalmente lo expresado por la DTP y lo reafirmó
resumiendo los argumentos de fondo, “expresando la inexistencia de la información
solicitada, al no localizarse dentro de los archivos de la unidad administrativa
responsable de la materia”.
El recurso de revisión se basó en Art.54 LAIP por haber “negado la información o
invocado la inexistencia de documentos solicitados”. En concreto, en cuanto al primer
punto, las reprogramaciones, el recurrente invocó que la Ley del Presupuesto General
de Ingresos y Egresos del Estado establece que “deberá… cursarse copia de [la
170
reprogramación de proyectos y obras] durante los siguientes diez días de haberse
aprobado, a la Dirección Técnica del Presupuesto del Ministerio de Finanzas Públicas”.
Se aclaró que se solicitó la información “no en virtud de ser entidad responsable de
reprogramaciones, sino por ser órgano rector del proceso presupuestario público…,
responsable de llevar los respectivos registros”. Respecto al segundo punto, la
implementación de proyectos y obras, así como sus avances, se subrayó que el
Ministerio de Finanzas Públicas, entre otras funciones, es responsable de “Coordinar el
sistema de contrataciones y adquisiciones del Gobierno Central y sus entidades
descentralizadas y autónomas” así como el órgano rector del sistema de contabilidad
integrada gubernamental. Además se recalcó que el Ministerio está conformado por
otras entidades, por ejemplo, de la Dirección de Contabilidad del Estado, entre otras
más, a manera que no se estimó suficiente concluir la inexistencia de la información en
el Ministerio si la DTP resuelve que no cuenta con la información.
La resolución declara el recurso de revisión procedente y modifica parcialmente
la resolución impugnada. En los considerandos se citó una opinión jurídica del
Departamento de Recursos Administrativos expresando que “del análisis al expediente
y normas legales transcritas, se establece que el Ministerio de Finanzas Públicas a
través de su instancia responsable... resolvió... en los términos previstos en la Ley de
Acceso a la Información Pública, expresando la inexistencia de la información solicitada,
al no localizarse dentro de los archivos de la unidad administrativa responsable...
circunstancia por la cual actuó apegada a derecho, respetando los principios de orden
constitucional.” A la vez, el Departamento sugirió que previo a resolver el recurso de
revisión se corriera audiencia a la DTP. Y opinó que la resolución inicial “debe
confirmarse... porque evidentemente está apegada a derecho...”. La DTP reconoció la
obligación de las entidades de enviar copias de resoluciones de reprogramaciones y
explicó que “dicha información únicamente es administrada por el Ministerio de
Finanzas Públicas.... no pudiendo aseverarse que dentro de la misma se hallan todos
los datos requeridos por el solicitante” y por este motivo se limitó a recomendar recurrir
a las entidades responsables para obtener la información. La Dirección concluyó que “la
resolución... debe confirmarse por estar apegada a derecho; sin embargo con el fin de
garantizar el cumplimiento a la Ley de Acceso a la Información, esta Dirección estima
conveniente entregar al solicitante las copias de reprogramaciones de obras... que al
171
momento obran en sus archivos.” Interesantemente ningún considerando de la
resolución al recurso de revisión se refirió al segundo punto sometido a revisión, los
datos de la implementación de los proyectos incluyendo el avance financiero de
proyectos y obras. La resolución al recurso de revisión concluyó que “se puede
establecer que la Dirección Técnica del Presupuesto de este Ministerio, no entregó en
su oportunidad la información relacionada con las reprogramaciones efectuadas”,
declaró procedente el recurso de revisión y modificó parcialmente, ordenando a la UIP
para que a través de la DTP y Dirección Financiera “hagan entrega lo que tienen en su
poder a la parte interesada de las reprogramaciones efectuadas... y la información
relativa a la implementación de obras de inversión”. Los respectivos datos se
proporcionaron cinco días después de la resolución del recurso de revisión.
A modo de conclusión: El Ministerio de Finanzas Públicas logró corregir los
problemas de la resolución inicial, sorprenden: a) la opinión jurídica que debiere
confirmarse la resolución inicial por supuestamente estar apegado a derecho y b) el
hecho que no se contempló ningún análisis relativo a la implementación de proyectos y
obras aún en este contexto, la resolución al recurso de revisión rectificó los errores y se
entregaron los datos.
6.1.4 Caso Congreso de la República
Solicitud Fecha de solicitud 16 de julio 2009
Número de expediente Solicitud No. 88-2009
Información requerida Información relativa a iniciativas de ley para regular el
acceso a la información y el proceso de aprobación del
Decreto 57-2008, Ley de Acceso a la Información Pública
Medio y formato de respuesta requeridos Documentos electrónicos formato Word
Respuesta UIP Fecha de prórroga 28 de julio 2009, notificada el 31 de julio 2009
Fecha de resolución 14 de agosto 2009
Fecha de notificación 24 de agosto 2009
172
Número de resolución Prórroga resolución 92-2009, Resolución No.104-2009
Tipo de resolución Entrega: “De conformidad con lo solicitado, se adjunta la
información pública correspondiente”
Resolución firmada por Marysol González, coordinadora de UIP, Vo.Bo. Lic. Luís
Mijangos, Director General
Información entregada Listados de iniciativas de ley e integrantes de la Comisión
de interés; dictamen de iniciativas 3755 y 3768, actas de
sesiones de Junta de Jefes de Bloque.
Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de
revisión
11 de septiembre 2009
Actuación previa a recurso de revisión -
Motivo del recurso de revisión Información entregada es incompleta o no corresponda a la
información requerida
Deficiencias de respuesta de UIP Varios datos requeridos no fueron entregados
Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 17 de noviembre 2009
Fecha de notificación 29 de enero 2010
Número de resolución Resolución 1-2009, Presidencia del Congreso de la
República de Guatemala
Se resume lo impugnado Expresando únicamente que la información “sólo le fue
proporcionado parcialmente”
Se analiza lo impugnado Sin análisis
Parte resolutiva se refiere a lo impugnado Sólo declaró procedente el recurso de revisión
Resolución al recurso de revisión Procedente la revisión; entregar la información
Justificaciones proporcionadas Sin justificaciones, sólo citas de ley
Resolución firmada por Dip. José Roberto Alejos Cámbara, Presidente del
Congreso de la República
Fecha de entrega de información adicional 29 de enero 2010
Información entregada Copias de iniciativas de ley; listado de diputados que han
renunciado oficialmente a partidos políticos; actas de
sesiones de Junta de Jefes de Bloque.
Para el seguimiento a recursos de impugnación correspondientes a otras
solicitudes de información pública con respuestas inadecuadas se identificó como útil
contar con información del Organismo Legislativo. En la solicitud de información
173
pública se requirieron datos de iniciativas de ley que regulan el acceso a información,
el secreto militar, habeas data y temas conexos – para el efecto, se incluyó en la
solicitud un listado de iniciativas de ley con datos identificados por el solicitante antes de
presentar la solicitud a la UIP. Se pidió información de iniciativas de ley presentadas al
Congreso de la República y sobre los análisis e interpretaciones de los legisladores en
el proceso legislativo: deliberaciones en el pleno del Congreso, los integrantes de la
comisión legislativa que conocieron las iniciativas hasta aprobar la LAIP, Decreto
Número 57-2008 y su pertenencia a partidos políticos en diferentes momentos, así
como los análisis en sesiones de Junta de Jefes de Bloque, transcripciones y actas. A
manera general se pidió información que no se encontró en el sitio de Internet del
Congreso de la República.
Tras una prórroga por diez días se entregó la resolución de la UIP con atraso. La
resolución fue poco detallada, sólo mencionó que “de conformidad con lo solicitado, se
adjunta la información pública correspondiente, la cual consta de cuarenta y ocho (48)
hojas de papel bond, impresas en su lado anverso”. En concreto se recibieron:
• Listado de iniciativas de ley referente al acceso a la información.
• Integrantes de la Comisión Legislación y Puntos Constitucionales y su
pertenencia a un partido político sin aclarar el momento que corresponde.
• Dictamen No.06-2008 de la Comisión de Legislación y Puntos
Constitucionales del Congreso respecto a Iniciativas 3755 y 3768.
• Acta de cinco sesiones de Junta de Jefes de Bloque, que completaron el
análisis del dictamen de las iniciativas 3755 y 3768.
La revisión de los documentos mostró que lo recibido no constituyera un aporte
sustancial a la información que ya se ha tenido al alcance antes de la solicitud al
Congreso de la República – en otros términos: respondió poco a lo requerido, porque
únicamente las copias de las actas de sesiones de Junta de Jefes de Bloque fueron
nuevas. El recurso de revisión planteado, se motivó por lo siguiente: no se
proporcionaron copias de las iniciativas de ley y de los dictámenes que no se
encuentran en el sitio de Internet; no se informó sobre cambios de partidos políticos de
integrantes de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales; no se recibió
174
información de la actuación de la Comisión, ni siquiera actas de las sesiones de esta
comisión de trabajo a pesar de ser información pública de oficio; respecto a las
sesiones de Junta de Jefes de Bloque se pidió información más específica que
permitiera conocer las deliberaciones, por ejemplo, transcripciones de las sesiones. Las
actas recibidas; lamentablemente no fueron muy detalladas – solo mencionaron un
listado de nombres de diputados intervinientes y explicaron que “realizan sus
observaciones y además presentan otras propuestas al proyecto, las que fueron
discutidas por los presentes y resuelven incorporar algunas de las propuestas; se hace
constar que fueron discutidos los artículos del uno al cuatro del proyecto de decreto".
En fin, estas actas no permiten conocer a fondo las visiones intercambiadas que
animaron a incluir ciertas disposiciones y la redacción de la LAIP.
La resolución al recurso de revisión fue poco detallada, no recogió los puntos
sometidos a revisión y análisis, se limitó a expresar que “el análisis de la información
requerida, por el presentado,... que sólo le fue proporcionado parcialmente”. Igualmente
la parte resolutiva fue poco exhaustiva al establecer que es “procedente resolver
favorablemente la revisión solicitada, y entregar al recurrente la información que se
dispone en el Organismo”. La parte más específica fue la enumeración de los
documentos a entregar: copias de todas las iniciativas de ley, de sesiones de Junta de
Jefes de Bloques Legislativos, nóminas de integrantes de la Comisión de Legislación y
Puntos Constitucionales así como la nómina de diputados que cambiaron de agrupación
política.
A modo de conclusión: La transparencia del proceso legislativo es un punto
relevante para pasar desde una visión de pactos tras puertas cerradas hacía una
rendición de cuentas del Organismo Legislativo a la ciudadanía. Probablemente la UIP
no previó el esfuerzo necesario al responder a la solicitud inicial, sin embargo, el
incumplimiento de los plazos al resolver el recurso de revisión fue inaceptable. La
resolución careció de explicaciones del por qué no se incluyeran actas de sesiones de
la Comisión Legislación y Puntos Constitucionales, por qué no se proporcionaron
transcripciones de reuniones de Juntas de Jefes de Bloques Legislativos, entre otras
deficiencias.
175
6.1.5 Caso Comisión Nacional de Energía Eléctrica CNEE
Solicitud Fecha de solicitud 6 de noviembre 2009
Número de expediente Expediente UIP-09-13
Información requerida Datos de plantas de generación de energía eléctrica
existentes y de potenciales plantas; mapas digitales para el
uso en sistemas geográficos de información
Medio y formato de respuesta requeridos Por correo electrónico, en formato de Excel, ArcGIS y
Word, de preferencia no como imágenes escaneadas.
Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga]
Fecha de resolución Admisión: 16 de noviembre 2009
Resolución: 25 de noviembre 2009
Fecha de notificación 1 de diciembre 2009; correo exprés físico
Número de resolución Resolución UIP-ReFinUIP-12
Tipo de resolución Entregar parte de la información solicitada que posee
actualmente la CNEE, no existiendo lo no ajuntado
Resolución firmada por Ing. Sergio Oswaldo Velásquez Moreno, Coordinador de la
UIP (a la vez, es Secretario Ejecutivo de la CNEE)
Información entregada Listados de plantas existentes, plantas hidroeléctricas,
producción en últimos años, autorizaciones de proyectos de
la CNEE y dibujos esquemáticos de futuro sistemas de
transmisión.
Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de
revisión
14 de diciembre 2009
Actuación previa a recurso de revisión -
Motivo del recurso de revisión Información entregada es incompleta o no corresponde a la
información requerida.
Deficiencias de respuesta de UIP Incumplimiento de medio y formato; muchos datos
supuestamente inexistentes a pesar de tener pruebas
contrarias, sin datos de potenciales proyectos y sin capas
para sistema de información geográfica.
176
Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 16 de diciembre 2009
Fecha de notificación 18 de diciembre 2009
Número de resolución Resolución GJ-ResolFinal-1776
Se resume lo impugnado No - sólo se mencionó el recurso pero no lo impugnado
Se analiza lo impugnado Se abordó el tema de la resolución por escrito y de haber
entregado la información disponible en la CNEE
Parte resolutiva se refiere a lo impugnado No - sólo expresó haber cumplido la normativa vigente
Resolución al recurso de revisión Confirmó resolución inicial
Justificaciones proporcionadas No obligatoriedad de presentar información de conformidad
al interés del solicitantes; inexistencia de la información no
entregada.
Resolución firmada por Ing. Carlos Eduardo Colom Nickford (Presidente), Ing.
Enrique Moller Hernández (Director) e Ing. César Augusto
Fernández Fernández (Director)
Fecha de entrega de información adicional -
Información entregada -
Actuaciones posteriores Denuncia de retención de información ante MP, expediente
de Fiscalía de Delitos Administrativos Agencia 1,
expediente M0012/2010/33564
La Comisión Nacional de Energía Eléctrica CNEE es responsable de la
elaboración de los planes de expansión del sistema de generación y de transmisión de
energía eléctrica. En la solicitud de información pública se requirieron diversos datos
de las plantas de generación de energía eléctrica existentes, en el territorio nacional,
incluyendo capacidades, ubicación, coordenadas geográficas así como características
de las plantas hidroeléctricas. Además se solicitaron listados de potenciales plantas,
plantas candidatas o potenciales proyectos identificados para una futura producción de
energía eléctrica en territorio nacional y se aclaró que datos de potenciales proyectos
fueron publicados en planes de expansión y en otros documentos. También se
requirieron archivos electrónicos técnicos en forma de capas para sistemas de
información geográfica de plantas actuales, potenciales plantas y otras. En la solicitud
se fundamentó la existencia de los datos solicitados citando el plan de expansión que
menciona expresamente el uso de sistemas de información geográfica.
177
La UIP resolvió “I. Entregar parte de la información solicitada..., adjuntada a la
presente, la información que posee actualmente la Comisión Nacional de Energía
Eléctrica, sobre los temas solicitados. II. La información que no se adjunta, no se
encuentra en poder de la” CNEE. La información entregada se proporcionó por medio
de impresiones y no en versiones electrónicas. Especialmente en el caso de las tablas
grandes la lectura de los datos es imposible, obligando, por ejemplo, de revisar páginas
dos y seis de un documento de una tabla de ocho páginas debiendo compaginar
registros. Mientras que se proporcionaron tablas con encabezados para cada uno de los
datos requeridos con títulos literalmente copiados de la solicitud, sin embargo, muchas
celdas sólo indicaron “no existe” – a tal grado que la CNEE para muy pocas
hidroeléctricas explica saber en qué río está instalada. Las capas para sistemas de
información geográfica no se entregaron. A cambio, se adjuntaron dibujos esquemáticos
de concursos entonces vigentes para la ampliación del sistema de transmisión –
información no requerida.
En el recurso de revisión se impugnaron: la no entrega de información en el
formato requerido, no haber proporcionado coordenadas geográficas a pesar de ser
básico para la elaboración de los planes de expansión, de no haber proporcionado
listados de potenciales proyectos de plantas eléctricas sino sólo proyectos con una
autorización del CNEE. Además se objetó no haber recibido mapas digitales para el uso
en sistemas de información geográfica, ya que las hojas con dibujos esquemáticos no
son equivalentes a mapas.
El argumento principal de la resolución al recurso de revisión se refirió al tercer
párrafo de Art.45 LAIP rezando que “La información se proporcionará en el estado en
que se encuentre en posesión de los sujetos obligados. La obligación no comprenderá
el procesamiento de la misma, ni el presentarla conforme al interés del solicitante.”
Asimismo se expresó que la UIP “cumplió con entregar la información que se encuentra
disponible... ya que la referida Ley de Acceso a la Información Pública, establece que la
información se entregará por escrito y en el estado que se encuentre y no obliga al
sujeto obligado al procesamiento de la misma, ni presentarla conforme al interés del
solicitante”. En resumen, el directorio del CNEE resolvió confirmar la decisión de la UIP.
178
Posteriormente se procedió con la presentación ante el Ministerio Público de una
denuncia por el delito de retención de información, analizado en otro capítulo del
presente estudio.
A modo de conclusión: De manera errónea la CNEE argumentó que se cumplió
la obligación de entregar la información por escrito, mientras que la LAIP establece que
los solicitantes tienen “derecho a que ésta [la información pública] les sea
proporcionada por escrito o a recibirla a su elección por cualquier otro medio de
reproducción”142 – es más, al citar sólo parte de este párrafo la CNEE omitió la segunda
parte que estipula lo siguiente “o a recibirla a su elección por cualquier otro medio de
reproducción”143 – y con ello se tergiversó la norma. Al expresar que la UIP “cumplió
con entregar la información que se encuentra disponible”, de manera indirecta se negó
la existencia de información que fundamenta un documento públicamente accesible en
el sitio Web del CNEE144
y subrayó la no obligatoriedad de proporcionar la información
según el interés del solicitante, ignorando el principio de la máxima publicidad. Mientras
que ciertamente no hay obligatoriedad de procesar la información según el interés del
solicitante, sin embargo la disposición no legitima arbitrariedades, más aún, teniendo
presente que un dibujo esquemático es algo completamente distinto a información para
sistemas de información geográfica.
6.1.6 Caso Instituto Nacional de Electrificación INDE
Solicitud Fecha de solicitud 13 de noviembre 2009
Número de expediente [sin número de expediente]
Información requerida Datos de plantas de generación de energía eléctrica
142 LAIP. Op.cit. Art. 45, segundo párrafo. 143 Loc. Cit. 144 Hasta hoy en día, aún tras varias ediciones del Plan de Expansión, todavía existe la redacción
inicial que “se utilizó software ArcGIS para presentar geográficamente los proyectos, tomando en cuenta
su ubicación en coordenadas UTM”; http://www.cnee.gob.gt/PEG/Docs/PET%20esp.pdf , consultado el
19/10/2011.
179
existentes y de potenciales plantas; mapas digitales para el
uso en sistemas geográficos de información
Medio y formato de respuesta requeridos Documentos electrónicos formato Excel, Word y ArcGIS,
por correo electrónico o quemado en el CD adjuntado.
Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga]
Fecha de resolución [sin resolución de la UIP]
Fecha de notificación [sin resolución de la UIP]
Número de resolución [sin resolución de la UIP]
Tipo de resolución [sin resolución de la UIP]
Resolución firmada por [sin resolución de la UIP]
Información entregada [sin resolución de la UIP]
Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de
revisión
29 de enero 2010
Actuación previa a recurso de revisión Visita a UIP-INDE el 14 de diciembre 2009, constatando
inexistencia de respuesta a la solicitud de información
pública.
Motivo del recurso de revisión Falta de respuesta en los términos de la LAIP y por
vencimiento del plazo para la entrega de la información
solicitada.
Deficiencias de respuesta de UIP [sin resolución de la UIP]
Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión Acta de sesión de 17 de febrero 2010 transcrito el 25 de
febrero 2010
Fecha de notificación 3 de marzo 2010
Número de resolución Resolución emitida por el Consejo Directivo en Punto
Segundo del Acta 019-2010. Transcripción número
CD-R-042-2010 / AJP-314-072-2010
Se resume lo impugnado Sí, se mencionó que es por no haber entregado información
Se analiza lo impugnado No
Parte resolutiva se refiere a lo impugnado No
Resolución al recurso de revisión Rechazando el recurso de revisión
Justificaciones proporcionadas Por ser extemporáneo y por no plantearlo ante la autoridad
que determina la ley
Resolución firmada por Transcripción de acta de sesión de Consejo Directivo de
180
INDE sin detalles de firmas ni de participantes en la sesión.
Fecha de entrega de información adicional -
Información entregada -
La información solicitada al INDE es igual a la requerida a la CNEE. Mientras
que en la actualidad la CNEE es responsable del tema de energía eléctrica, el INDE,
por un lado, tenía esta competencia en el pasado, suponiéndose que probablemente
todavía tienen archivos de referidos momentos y, por otro lado, cuenta con información
de las plantas nacionales de generación de energía eléctrica. Por falta de respuesta, el
14 de diciembre 2009 se visitó a la UIP recibiendo como respuesta que todavía no
estaba la información ni la resolución a la solicitud.
Ante la considerable demora para resolver la solicitud inicial, el 29 de enero 2010
se planteó el recurso de revisión ante Ing. Juan Fernando Castro Martínez, Gerente
General del INDE, por falta de respuesta tras haberse vencido el plazo de los diez días
hábiles para resolver, e inclusive de un posible plazo de prórroga de diez días hábiles.
La resolución al recurso de revisión se emitió de parte del Consejo Directivo del
INDE quien sesionó el 17 de febrero 2010 y resolvió rechazar el recurso “por
extemporáneo y por no ser planteado ante la autoridad que determina la ley” sin entrar
a analizar la problemática impugnada ni ofrecer información alguna de interés para el
solicitante.
A modo de conclusión: Mientras que en sentido jurídico estrecho el Consejo
Directivo tenga la razón que el Gerente no es la máxima autoridad del INDE y que se
haya incumplido los plazos, a la vez, cabe resaltar que la frecuencia de sesiones del
Consejo Directivo impide el cumplimiento en términos de la LAIP de una respuesta
sencilla y rápida al recurso de revisión, por no ser un órgano permanentemente
presente en el INDE que podría resolver en un plazo de cinco días hábiles. Esto se
refleja también en el período que transcurrió hasta que se notificó la resolución, un total
de 23 días hábiles, es decir, casi cinco veces el plazo estipulado por la LAIP. En este
contexto sorprende que se resolviera rechazar el recurso de revisión por haberse
presentado de manera extemporánea. A pesar de no ser objeto de análisis en la
181
presente investigación, sin embargo, cabe mencionar que con el INDE se tuvo otra
experiencia similar de “mínima publicidad” en un momento posterior cuando a la misma
solicitud finalmente sólo se entregó una revista del INDE en vez de la información
solicitada.
6.1.7 Caso Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales MARN
Solicitud Fecha de solicitud 8 de junio 2010
Número de expediente Form-MARN-UIP-474/AM/ss.
Información requerida Copia de un dictamen técnico identificado junto con el
análisis de fondo; además, copia de un diagnóstico
ambiental resuelto en noviembre 2009
Medio y formato de respuesta requeridos copia digital
Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga]
Fecha de resolución 14 de julio 2010
Fecha de notificación 16 de julio 2010, en la oficina de la UIP
Número de resolución Form-MARN-UIP-474/AM/ss.
Tipo de resolución Entrega de información impresa y digital: mencionando dos
documentos
Resolución firmada por Licda. Amarilis Marroquín Hernández, Coordinación UIP
Información entregada Copia impresa del dictamen No. MARN/IRJUC/117/2007,
copia digital del diagnóstico ambiental solicitado
Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de
revisión
30 de julio 2010
Actuación previa a recurso de revisión Intento de lograr una reunión con el experto responsable en
materia, sin embargo, no atendió la reunión convenida.
Motivo del recurso de revisión Información entregada es incompleta
Deficiencias de respuesta de UIP El dictamen entregado, de una sola hoja, no contempló el
análisis de fondo que lo llevó a las conclusiones y
recomendaciones dictaminadas.
182
Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 4 de agosto de 2010
Fecha de notificación Aviso disponibilidad: 18 de agosto 2010
Entrega en Quetzaltenango: 23 de agosto 2010
Número de resolución Expediente AJ-058-2010; resolución No. 001-2010/LAFF/ly;
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
Se resume lo impugnado Sí se abordó adecuadamente
Se analiza lo impugnado Sí se analizó
Parte resolutiva se refiere a lo impugnado Sí, ordenando la entrega de toda la información solicitada
Resolución al recurso de revisión Declaró procedente el recurso de revisión y ordenó
entregar la información solicitada
Justificaciones proporcionadas La información no fue proporcionada de conformidad con lo
solicitado
Resolución firmada por Luis Alberto Ferraté Felice, Ministro de Ambiente y
Recursos Naturales
Fecha de entrega de información adicional Aviso disponibilidad: 18 de agosto 2010
Entrega en Quetzaltenango: 23 de agosto 2010
Información entregada Cuatro documentos impresos y un video de sobrevuelo en
momento de inundaciones.
Se solicitó copia de un dictamen técnico específico sobre el “Caso
Desbordamiento del Zanjón Pacaya”. En la solicitud se mencionó que el interesado
tiene conocimiento de “una hoja de fax con cuatro puntos de ‘Diagnóstico’ y nueve
puntos de ‘Recomendaciones técnicas de contingencia’” y se expresó “interés en el
dictamen completo incluyendo el análisis de fondo”, porque solo conociendo las fuentes
que fundamentan al dictamen se puede apreciar de manera integral las conclusiones y
recomendaciones. En la misma solicitud se requirió también otro tipo de información, un
estudio de impacto ambiental del año 2009, al cual el MARN no lo tenía ubicado en el
momento de requerirlo y además se desconocía el precio de su reproducción.
En promedio cada cuatro días se mantuvo comunicación telefónica a fin de pedir
el precio para la reproducción del diagnóstico ambiental y se recordó la posibilidad de
plantear un recurso de revisión “por vencimiento del plazo establecido para la entrega
de la información solicitada”. A fin de agilizar la búsqueda del dictamen técnico y de los
documentos que lo fundamenten, el 24 de junio el solicitante entregó copia del
183
documento. El 15 de julio 2010 la UIP llamó al interesado para avisar el costo de la
copia del EIA e informar de la disponibilidad de recoger la copia en la oficina central del
MARN. La resolución a la solicitud sólo mencionó entrega de “información impresa y
digital: 1.- … 2.- Copia impresa del dictamen…”. Únicamente se trató de la hoja
conocida sin ningún análisis, ni fundamentación, con pequeñas diferencias: el número
del documento varió – MARN/IRJUC/117/2007 en vez de MARN/URHYC/117/2007 – y
se registró que en vez de dos personas firmantes, el documento ahora entregado sólo
cuenta con la firma de una persona: en fin, no se trató de una copia del mismo
documento en posesión del solicitante. Ante el descontento expresado por el
interesado, la UIP sugirió entablar comunicación directa con el responsable del
dictamen técnico. Aclarando que el solicitante radica en Quetzaltenango, a través de
correos electrónicos enviados los días 20 al 22 de julio se acordó una reunión para el 28
de julio de las 14:15 a 15:00 horas, indicando el funcionario que “cualquier cambio que
pueda surgir de fuerza mayor se lo haré saber”. Sin embargo, a pesar de haber
emprendido un viaje específico, únicamente para la reunión propuesta de 45 minutos en
las oficinas del asesor técnico finalmente sólo se explicó que él no se encontraba en la
oficina, sino que estaba cubriendo actividades en el interior de la República, sin haber
avisado a nadie de la reunión programada, tampoco al interesado.
El silencio del asesor persistió, aún durante los siguientes días, a modo que se
concluyó que el recurso de revisión sería el único medio de defensa y para lograr
respuesta a la información pública requerida. Se presentó por considerar “que la
información entregada es incompleta”.
En los considerandos de la resolución al recurso de revisión se aclaró que “en
el presente expediente se puede observar que la información pública solicitada no fue
proporcionada de conformidad con lo solicitado”, declarando la procedencia del recurso
de revisión y ordenando a la unidad específica de “entregar toda la información
solicitada, bajo apercibimiento de la aplicación de las sanciones administrativas o
penales de conformidad con las disposiciones previstas en la Ley de Acceso a la
Información Pública y demás leyes aplicables”. La resolución al recurso de revisión se
emitió con fecha de 4 de agosto. El 16 de agosto la coordinación de la unidad específica
entregó los documentos a la UIP quien avisó al interesado el 18 de agosto.
184
A modo de conclusión: La presente solicitud de información pública es parte de
un relevante conflicto agroambiental, enfrentándose la institucionalidad pública con
diversos intereses y recibiendo presiones de varios lados, empresariales y de
campesinado. A la vez, se observa deficiencias de la Unidad de Recursos Hídricos y
Cuencas relativos al tema de las autorizaciones de uso y aprovechamiento de agua,
porque no cuenta con la información de todo lo autorizado en años anteriores. La
deficiencia en el presente caso es distinta. Es del año 2007, es decir, varios años
después de la creación del MARN y pocos años después de la creación de referida
unidad específica. La copia del dictamen recibida, registra varias diferencias respecto al
original, dejando margen para sospechar si haya sido inadecuadamente copiada de otro
documento. A la vez parece haber habido insuficiente atención para responder a
requerimientos de información pública: podría ser negligencia el no tener presente la
reunión acordada, a la vez, sorprende sobremanera que no haya habido ninguna
comunicación posterior de parte del funcionario experto en materia – podría haberse
disculpado, propuesto otra fecha, etcétera. Es lamentable, pues quedó sin aclararse
quienes conformaron el “equipo técnico interinstitucional que se integró” para la
redacción de los cuatro puntos del diagnóstico y de las nueve recomendaciones, se
supone que no se refiere a los cinco documentos recibidos sino a un equipo que trabajó
de manera conjunta.
6.1.8 Caso Consejo Nacional de Áreas Protegidas CONAP
Solicitud Fecha de solicitud 15 de diciembre 2010
Número de expediente [sin número de expediente]
Información requerida Información general sobre zonas de veda definitiva de
volcanes y datos específicos relativos a volcanes Santa
María, Santiaguito y Parque Regional Municipal Saqb’e
Medio y formato de respuesta requeridos Sólo relativo a uno de los cinco puntos requeridos se
especificó, requiriendo copias electrónicas de los
documentos
185
Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga]
Fecha de resolución Parcial: 8 de febrero 2011
Total: 3 de mayo 2011
Fecha de notificación Parcial: 9 de febrero 2011
Total: 3 de mayo 2011
Número de resolución Parcial: Resolución 06/2011. Dirección Administrativa
General. CONAP. Unidad de Acceso a la Información
Pública. Final: Resolución 52/2011. Dirección
Administrativa General. CONAP. Unidad de Acceso a la
Información Pública.
Tipo de resolución Respuesta a una parte de la información solicitada
Resolución firmada por Saúl A. García G., encargado de UIP, Lic. Rafael E. Porras,
director administrativo
Información entregada En parte supuestamente correspondiente a tres de los
cinco puntos
Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de
revisión
1 de marzo 2011; desechado de parte del solicitante el 3 de
mayo 2011
Actuación previa a recurso de revisión Frecuente comunicación con UIP
Motivo del recurso de revisión Información entregada es incompleta o no corresponda a la
información requerida
Deficiencias de respuesta de UIP Dos de las tres respuestas no respondieron a lo requerido
Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión [sin resolución a recurso de revisión]; desechado por el
solicitante el 3 de mayo 2011 tras recibir respuesta a una
petición alternativa planteada
Fecha de notificación [sin resolución]
Número de resolución [sin resolución]
Se resume lo impugnado [sin resolución]
Se analiza lo impugnado [sin resolución]
Parte resolutiva se refiere a lo impugnado [sin resolución]
Resolución al recurso de revisión [sin resolución]
Justificaciones proporcionadas [sin resolución]
Resolución firmada por [sin resolución] alternativa firmada por Saúl A. García G.,
encargado de UIP, Lic. Rafael E. Porras, director
186
administrativo
Fecha de entrega de información adicional 3 de mayo 2011
Información entregada Se entregó lo que formalmente se requirió como petición en
forma de información pública, no subsanando las
deficiencias objetadas a la resolución parcial.
El 15 de diciembre 2010 se solicitaron cinco diferentes tipos de información: 1) el
nivel jurídico de un Acuerdo Presidencial del año 1956 relativo a la Ley de Áreas
Protegidas; 2) las interpretaciones jurídicas que “no se podrán efectuar descombros
para fines agropecuarios” en zonas de veda definitivas, 3) copias de documentos
jurídicamente relevantes respecto a las zonas de vedad definitivas de volcanes; 4) un
dictamen técnico sobre la zona de veda definitiva de los volcanes Santa María y
Santiaguito, sus coordenadas, la existencia de una zona de amortiguamiento y sus
coordenadas, así como, la zonificación de la zona de amortiguamiento; 5) coordenadas
de zonas de amortiguamiento de Parque Regional Municipal Saqb’e y la respectiva
zonificación.
A la solicitud del 15 de diciembre 2010 enviada por correo electrónico no se recibió
ninguna respuesta, haciendo necesario volver a enviarla el 13 de enero 2011 –
entonces, el 18 de enero la UIP explicó que “lastimosamente el correo donde me solicita
la información relacionada a los volcanes de veda, por modificaciones a la página se
borro… ya tengo la mayor parte de la información más tengo dudas de algunos puntos
solicitados”. El mismo día se volvió a enviar la solicitud ya presentada hace más de un
mes.
El 9 de febrero se recibió una resolución de la UIP adjuntando un oficio del
Departamento Jurídico y dos archivos, “dando de esta manera respuesta a una parte de
la información solicitada”. El oficio se refería a los primeros tres puntos solicitados, sin
embargo, no contempla respuestas directas a lo requerido – a modo de detalle: al
primero punto solicitado no se aclaró el rango de las normativas de interés, sino se
expresó que “todas las áreas protegidas que a la fecha de la emisión de la [Ley de
Áreas Protegidas]… estuvieran legalmente establecidas… y se encuentren vigentes,
tienen el pleno reconocimiento de la ley”; respecto a punto dos, se expresó que “este
187
departamento le (sic!) no le compete este tipo de interpretación debido a que dicha
interpretación es considerada como técnica refiriéndonos al manejo de cultivos y
conservación de los suelos”, en otras palabras, que el CONAP no supiera nada de
cultivos; a punto tres se entregó el Acuerdo que Declara Parques Nacionales y Zonas
Forestales de Veda y el Informe Nacional de Áreas Protegidas.
En un correo enviado el 21 de febrero se pidió entregar el día 23 de febrero los
dos puntos pendientes, asimismo de ampliar lo relativo a punto dos, aclarando que el
solicitante “estima insuficiente que la Unidad de Acceso a la Información Pública de
CONAP únicamente responde copiando la repuesta del departamento jurídico”, pues es
poco probable que el CONAP como sujeto obligado no supiera interpretar la referida
disposición legal, siendo máxima autoridad en materia de áreas protegidas. Finalmente
el 1 de marzo se planteó el recurso de revisión por considerar la respuesta incompleta
y no corresponder a lo requerido.
Más adelante la UIP cambió su discurso respecto a lo sucedido explicó que nunca
se debería haber aceptado la solicitud del dictamen técnico, pues, debería haberse
resuelto negativamente por inexistencia. Entonces, además se comenzó a explicar que
el CONAP no contara con información general de la delimitación de zonas de veda,
etcétera, sino que únicamente resolviera lo relativo a un polígono especificado. Con el
ánimo de desentrampar el requerimiento y de agilizarlo, aparte de la solicitud de
información pública, se planteó formalmente una petición dirigida a la máxima
autoridad del CONAP pidiendo que resolviera respecto a coincidencias de
delimitaciones del área de interés y de áreas protegidas, así como de sus zonas de
amortiguamiento. Con el ánimo de agilizar la respuesta, el interesado expresó que
retirara el recurso de revisión, siempre y cuando se cumpliera a cabalidad con el
dictamen técnico requerido. Aún así fue necesario visitar al CONAP en varios
momentos, revisando diversas propuestas de dictámenes técnicos y las cuestiones
pendientes, fue hasta el 3 de mayo 2011 que se entregó respuesta a lo requerido en la
petición formulada. Sorprende que en la respuesta finalmente “esta Unidad de Acceso a
la Información Pública resuelve… contesta la solicitud de información…” – sin consultar
al interesado y sin motivos específicos se cambió el tipo de requerimiento, de una
petición a una solicitud de información pública, a pesar de que este fue el argumento
188
principal en momentos anteriores por el cual supuestamente era improcedente recibir
una respuesta en los plazos estipulados. Y se entregaron oficios del Departamento de
Unidades de Conservación, del Departamento Jurídico y de SIG, así como la resolución
de Secretaría Ejecutiva que creó el Parque Regional Municipal Saqb’e, “dando de esta
manera respuesta a una parte de la información solicitada”. Habiendo transcurrido casi
medio año, el interesado decidió desistir de los demás requerimientos por estimar poco
viable lograr los resultados esperados y las implicaciones de frecuentes viajes a la
oficina central del CONAP.
A manera de conclusión: Sorprenden los grandes atrasos en proporcionar la
información requerida. No se cumplieron los plazos de LAIP y tampoco los plazos
administrativos para responder a una petición. Respecto al debate si se trataría de una
solicitud de información pública o de una petición cabe aclarar que además hay una
constelación particular: el responsable de la UIP, a la vez, es asesor jurídico de
CONAP. Decir que el requerimiento no sería responsabilidad de la UIP implicó en varios
momentos que otros funcionarios del CONAP la indicaran al encargado que de todas
maneras es parte del equipo jurídico – una línea muy fina y particular de separar
responsabilidades de diferentes cargos, las cuales finalmente recaen en una misma
persona. Aún al presentar una petición en vez de una solicitud de información pública,
finalmente se le cambió de modalidad sin consentimiento expreso del interesado, sino
por decisión del CONAP. Cabe mencionar que el presente requerimiento se caracterizó
por un contexto de conflictos que implican desacuerdos ante informes y expresiones de
la delegación regional del CONAP, lo que complicó, porque, implicaba que las
respuestas de la central de CONAP probablemente se utilizarán para contradecir
opiniones emitidas por la delegación – dado caso que los atrasos efectivamente
deberían a una supuesta defensa de la delegación, entonces sería más preocupante
aún, pues, mostraría una falta de madurez institucional al caer a una ciega defensa.
6.1.9 Caso Fondo de Tierras FONTIERRAS
Solicitud
189
Fecha de solicitud 2 de marzo 2011
Número de expediente Formulario No. FT-UIP-035
Información requerida El acuerdo gubernativo de creación del fideicomiso Fondo
de Tierras Acuerdo de Paz y nueve escrituras públicas de
modificación al fideicomiso.
Medio y formato de respuesta requeridos Copias electrónicas
Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga]
Fecha de resolución 11 de marzo 2011 y 6 de enero 2012
Fecha de notificación 11 de marzo 2011 y 6 de enero 2012
Número de resolución Resolución No.036-2011 y 002-2012. Fondo de Tierras -
Unidad de Información Pública
Tipo de resolución Acceso parcial a información solicitada
Resolución firmada por Licda. Beraliz Cáceres, Coordinadora UIP
Información entregada Acuerdo gubernativo de creación del fideicomiso Fondo de
Tierras Acuerdo de Paz; nombres de notarios que
autorizaron escrituras públicas de interés.
Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de
revisión
18 de marzo 2011
Actuación previa a recurso de revisión -
Motivo del recurso de revisión Negación de información; información entregada es
incompleta
Deficiencias de respuesta de UIP No se entregaron escrituras públicas invocando la
necesidad de consentimiento expreso de las partes y de
cada uno de los notarios autorizantes.
Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 25 de marzo 2011
Fecha de notificación 6 de abril 2011
Número de resolución Resolución de Gerencia General No.36-2011
Se resume lo impugnado Sólo referencia al recurso sin tomar en cuenta argumentos
Se analiza lo impugnado No se analizaron los argumentos de lo impugnado
Parte resolutiva se refiere a lo impugnado Sólo a la temática, no a los argumentos del recurso
Resolución al recurso de revisión Sin lugar el recurso de revisión; confirmando resolución de
UIP
Justificaciones proporcionadas Debe cumplirse con lo establecido en los artículos 19 y 21
190
del Código de Notariado.
Resolución firmada por Thelma Cardona Chávez, en calidad de Secretaria General
extendió y certificó transcripción de la Resolución de la
Gerencia General.
Fecha de entrega de información adicional -
Información entregada -
Actuaciones posteriores Denuncia de violación del derecho humano de acceso a la
información pública ante la PDH, expediente REF. EXP.
ORD. GUA. 3737-2011 / DCP
Resolución de PDH del 8 de noviembre de 2011
A fin de poder iniciar un análisis más a fondo del fideicomiso del Fondo de Tierras
Acuerdo de Paz, se solicitó a FONTIERRAS copias simples de los instrumentos
jurídicos y notariales que sustentan la creación del fideicomiso así como las respectivas
modificaciones, enumerando en la solicitud las escrituras públicas requeridas y las
fechas de suscripción.
Inesperadamente la UIP resolvió sólo entregar copia del Acuerdo Gubernativo,
pero no de las escrituras públicas porque “contiene datos personales, de conformidad
con el Artículo 31 del Decreto 57-2008 del Congreso de la República, Ley de Acceso a
la Información Pública” y se explicó que “para proporcionar datos del resto de la
información es necesario el Consentimiento Expreso de las partes y de cada uno de los
Notarios autorizantes, según los artículos 19 y 22 del Código de Notariado, Decreto 314
del Congreso de la República”.
En el recurso de revisión se invocó que los notarios y las partes de las escrituras
“actúan en virtud del cargo que ocupan y no en virtud de intereses personales”, por
ende no se trata de datos personales y que no hay necesidad de requerir el
consentimiento expreso de los funcionarios y notarios.
La resolución declaró al recurso de revisión sin lugar y confirmó la resolución
de la UIP. En la parte resolutiva expresó que “la documentación solicitada… contiene
información personal y debe cumplirse con lo establecido en los artículos 19 y 21 del
191
Código de Notariado.” En este sentido, sólo se cambió el número del artículo del Código
de Notariado – de Art.22 a Art.21 – quedando la demás argumentación igual a la
anterior.
Tras haberse agotado la vía administrativa se decidió pedir el auxilio del
Procurador de los Derechos Humanos PDH a fin de pronunciarse ante una denuncia de violación del derecho humano de acceso a la información. El respectivo
procedimiento se analiza en otro capítulo de la presente investigación145
.
A manera de conclusión: El análisis de la actuación de FONTIERRAS debe
considerarse que se desarrolló en un contexto de algunas presiones sociales por dar a
conocer la situación financiera de FONTIERRAS, incluyendo el fideicomiso, así como
sus finalidades, las modalidades de administración y otras cuestiones. La decisión de
no proporcionar copias de las escrituras solicitadas responde claramente a una decisión
institucionalmente acordada y confirmada. La resolución de la máxima autoridad no
implicó ninguna revisión, sino sólo la reafirmación sin analizar los argumentos de la
impugnación. La denuncia ante la PDH, analizado en otro capítulo, sí logró asegurar el
cumplimiento del derecho humano de acceso a la información pública, lamentablemente
se tardó mucho tiempo en resolver. Es de esperar si con ello se cambia la política
institucional respecto a las referidas escrituras públicas del fideicomiso o sí la entrega
única y exclusivamente corresponde al caso denunciado ante la PDH.
145 Véase capítulo 4.4 “Denuncia ante el Procurador de los Derechos Humanos”.
192
6.1.10 Caso Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República SAA
Solicitud Fecha de solicitud 29 de septiembre 2011
Número de expediente [sin número de expediente]
Información requerida Presupuestos y resultados del Programa “Atención a casos
en conflictos de tierra en situación de vulnerabilidad”,
convenio CMCI 09-2006 entre FONAPAZ y SAA.
Medio y formato de respuesta requeridos Información electrónica en formato MS Excel a entregarse
por correo electrónico
Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga]
Fecha de resolución 5 de octubre 2011
Fecha de notificación 5 de octubre 2011
Número de resolución [sin número de resolución]
Tipo de resolución Entrega parcial, parte de la información solicitada no viable
de entregar por considerarse sensible y personal.
Resolución firmada por Sandra Carolina Gómez Moreira, Coordinadora de la UIP
Información entregada Se entregaron cuatro listados con varios datos
Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de
revisión
10 de octubre 2011
Actuación previa a recurso de revisión -
Motivo del recurso de revisión La información entregada es incompleta o no corresponde
a la información requerida en la solicitud, entrega en
formato diferente al requerido.
Deficiencias de respuesta de UIP 1) Formato diferente al requerido a pesar de la existencia
del primero; y 2) sólo entrega parcial invocando
inadecuadamente que sean datos sensibles y personales.
Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 17 de octubre 2011
Fecha de notificación 17 de octubre 2011
Número de resolución Resolución No.72-2011 de Secretaría de Asuntos Agrarias
de la Presidencia de la República
Se resume lo impugnado Sólo se resumió el punto dos de datos sensibles
193
Se analiza lo impugnado Sólo se analizó el punto dos de datos sensibles
Parte resolutiva se refiere a lo impugnado Sólo se refirió al punto dos de datos sensibles
Resolución al recurso de revisión Procedente el recurso. Modifica resolución de UIP,
debiéndose proporcionar la información completa solicitada
por el peticionario y no en forma parcial como se realizó.
Justificaciones proporcionadas Información solicitada no clasificada como Datos
Personales, Datos Sensibles o datos personales sensibles,
ni Reservada o Confidencial.
Resolución firmada por Lic. Sergio Iván Contreras De León, Secretario de Asuntos
Agrarios
Fecha de entrega de información adicional 9 de noviembre 2011
Información entregada Detalles adicionales de fincas compradas y de los estudios
técnicos efectuados. Otra parte de lo requerido no se
entregó. No se proporcionaron los datos en el formato
solicitado.
En el año 2006 la Secretaria de Asuntos Agrarios SAA y el Fondo Nacional para la
Paz FONAPAZ celebraron el Convenio CMCI-9-2006 para la ejecución conjunta del
Programa “Atención a casos en conflictos de tierra en situación de vulnerabilidad”. En la
solicitud de información pública se requirió diversa información del programa:
• Resumen de montos ejecutados por año y tipo de gasto
• Montos vigentes del presupuesto para el año 2011
• Datos detallados de las tierras pagadas, incluyendo ubicación, extensión,
valores, propietario anterior, etcétera.
• Detalles de estudios de análisis registral, avalúo y verificación de áreas
• Montos y resultados de los demás gastos
La UIP resolvió entregar parcialmente explicando “que parte de la información
solicitada, no será viable por considerarse sensible y personal (Según Articulo 22
Numeral 5 de la Ley de Acceso a la Información), tal es el caso del nombre de los
propietarios, valor de los avalúos y otros datos personales.” Por aparte se expresó que
“se le proporciona la información en PDF, por ser el sistema seguro de brindar la
información electrónica y no a como fue requerida”. Se proporcionaron cuatro listados:
194
• Un listado no correspondiente a lo solicitado, con gastos del año 2007 al
2011, aparentemente por finca, sin embargo, no mencionando el nombre de
finca, tampoco otros tipos de gastos.
• Listado de fincas pagadas por medio del Convenio CMCI-09-2006 –
septiembre 2011
• Listado de honorarios 2006-2010 sin especificar finalidad de gastos ni
resultados, sólo mencionando fechas, números de cheques y montos.
• Estudios técnicos pagados por FONAPAZ sin mencionar resultados de
estudios y conclusiones.
El recurso de revisión impugnó dos actos: Primero, el de haber convertido el
documento original a un formato PDF no requerido, no siendo el original del archivo de
los datos, supuestamente para proteger los datos. Se invocó que esta medida no
constituye una protección en el sentido de los artículos citados de la LAIP y respecto a
la responsabilidad del interesado hay otras disposiciones más efectivas. A cambio,
impide un análisis estadístico de los datos. Segundo, que los datos no proporcionados
no pueden considerarse sensibles y personales, ya que “Ninguno de los datos que se
solicitaron es mencionado en el enumerado del Art.9 LAIP, ni de similar naturaleza, no
pueden considerarse ‘datos sensibles o personales sensibles’ y tampoco como
información confidencial”.
La resolución declaró procedente al recurso de revisión y modificó la resolución
de la UIP ordenando la entrega de la información. Un considerando fundamenta que “la
información solicitada… no se encuentra clasificada como Datos Personales, Datos
Sensibles o datos personales sensibles, ni Reservada o Confidencial de conformidad
con lo establecido en la Ley de Acceso a la Información Pública”. A la vez, se observa
que la resolución no se refiere al primer punto impugnado, el formato, únicamente
resolvió que se “proporcione la información pendiente solicitada por el sujeto activo, de
conformidad con el procedimiento establecido en la Ley de Acceso a la Información
Pública”.
195
La entrega de la información, a cambio se complicó ligeramente. En el plazo
estipulado por la ley sólo se proporcionaron algunos datos adicionales: las fincas
pagadas en el marco del Convenio CMCI-09-2006 y de los estudios técnicos realizados.
Sin embargo, no se contempló el resumen financiero, la información de los cheques
pagados y tampoco las conclusiones de los estudios técnicos. En un primero momento
la UIP resolvió “que [no es factible proporcionar] las conclusiones de cada uno de los
estudios y su fundamentación… debido a que [no se encuentran en las tablas de Excel],
sin embargo, [la información] está disponible para consulta o fotocopia en el momento
que lo requiera”. Asimismo se volvió a entregar el documento en formato PDF con
derechos restringidos y no en formato XLS como requerido. El interesado tenía que
detallar otra vez lo pendiente y justificar la posibilidad de proporcionarlo. Por ejemplo,
que los estudios de fincas se entregan por los consultores en forma impresa y también
como archivos electrónicos, los cuales, sí se pueden entregar sin gastos adicionales.
Pasaron algunos días hasta que la SAA volvió a entregar otra parte de los documentos
solicitados. Entonces invocó al tercer párrafo de Art.45 LAIP a fin de justificar el no
entregar el documento en formato XLS sino en PDF, expresando además que “la
información nuevamente se traslada en formato PDF, ya que la ley deja a discreción el
formato de entrega de la información”. Además se entregaron los capítulos
“conclusiones” y “recomendaciones” de los estudios técnicos, sin embargo, no
incluyeron ni el valor de las fincas y tampoco datos sobre existencia de infraestructura
en las fincas, la extensión de área cultivable, etcétera – en otras palabras, la parte más
esencial de los estudios técnicos – sin mencionados datos, el estudio no sería
conclusivo. Además quedaron pendientes: el resumen financiero por año y los detalles
de los 50 cheques de honorarios con un valor total de Q 640,054.51 – en otras
palabras, la mitad de lo solicitado y lo impugnado en el recurso de revisión. Una
semana después el responsable de la entidad especializada se comunicó por vía
telefónica con el interesado para avisarle lo siguiente: (1) Que la SAA no contara con
resumen financiero por año, es decir que en la SAA supuestamente no saben qué
monto tienen anualmente a disposición, (2) que los honorarios correspondieron a pagos
de evaluadores de fincas propuestos por FONAPAZ, es decir, que la SAA no tiene
información al respecto y (3) que los apartados “conclusiones” y “recomendaciones” de
los estudios técnicos no contemplan la información del valor de las fincas, porque estos
datos los certifican los consultores en un documento por aparte, así mismo, que la
196
información del área cultivable, del área de bosque y lo demás no obligatoriamente
figura en las conclusiones y recomendaciones – en otras palabras: aunque son datos
indispensables para formarse conclusiones sobre las fincas, no obstante, formalmente
sólo se proporcionó lo referido a los dos capítulos mencionados que no incluyen dichos
datos. El funcionario cerró sus explicaciones expresando que entonces debería
plantearse nueva solicitud de información pública, haciendo un requerimiento adicional.
A manera de conclusión: En los primeros pasos de la solicitud de información
pública la actuación de la UIP procedió con la celeridad esperada, sin embargo, sólo
entregando una parte de lo requerido. A la vez, la celeridad es un indicador que las
respuestas entregadas, en contenido y forma, que es una práctica común en la SAA no
entregar ciertos archivos en formato Excel y no entregar cierta información de los
estudios técnicos, de avalúo y registral de las fincas – caso contrario hubieran
demorado por deliberaciones y consultas internas adicionales. A pesar de que la
máxima autoridad resolvió procedente el recurso de revisión y que no se trata de datos
personales y sensibles, sin embargo, no se abordó de ninguna manera una parte de lo
impugnado, el tema del formato de lo entregado. De ahí en adelante se observó una
tendencia de complicar la entrega de lo requerido. En este sentido, declarar procedente
el recurso de revisión sólo corrigió administrativamente una parte de lo que
jurídicamente no hubiera sido defendible, sin que esto implicara una práctica adecuada
basada en una cultura de transparencia.
6.1.11 Caso Vicepresidencia de la República – Actas GEA
Solicitud Fecha de solicitud 31 de agosto 2011
Número de expediente Expediente No.023-2011
Información requerida Memorias de Gabinete de Agua desde su creación hasta la
fecha
Medio y formato de respuesta requeridos Copias electrónicas
Respuesta UIP
197
Fecha de prórroga 14 de septiembre 2011
Fecha de resolución Parcial: 14 de septiembre 2011
Total: 29 de septiembre 2011
Fecha de notificación Parcial: 14 de septiembre 2011
Total: 29 de septiembre 2011
Número de resolución Resoluciones No.06-2011 y 07-2011
Tipo de resolución Primera resolución “entrega parcial”; segunda resolución
“entrega totalidad”
Resolución firmada por Carmen Castilla Miranda, Encargada UIP
Información entregada Gran mayoría de actas
Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de
revisión
10 de octubre 2011
Actuación previa a recurso de revisión Correos electrónicos, llamada telefónica
Motivo del recurso de revisión Información entregada es incompleta
Deficiencias de respuesta de UIP No se entregaron todas las actas
Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 17 de octubre 2011
Fecha de notificación 17 de octubre 2011
Número de resolución Resolución No.40-2011, Despacho del señor
Vicepresidente de la República
Se resume lo impugnado Sí, se resumió lo impugnado
Se analiza lo impugnado Sí, se analizó lo impugnado
Parte resolutiva se refiere a lo impugnado Sí, se refirió a lo impugnado
Resolución al recurso de revisión Improcedente el recurso de revisión, confirmando las
resoluciones de la UIP
Justificaciones proporcionadas Se entregaron las memorias solicitadas
Resolución firmada por Dr. Rafael Espada, Vicepresidente de la República
Fecha de entrega de información adicional 17 de octubre 2011
Información entregada Invocando el principio de máxima publicidad se entregaron
memorias de marzo, abril, mayor, junio y diciembre 2008
A través del portal de Internet de la Vicepresidencia se solicitaron “copias
electrónicas (documentos escaneados) de actas y/o de memorias de cada una de las
sesiones ordinarias y extraordinarias del Gabinete de Agua desde su creación en el
2008 hasta la fecha”.
198
Tras haberse vencido el plazo de diez días hábiles, el 14 de septiembre se recibió resolución de “entrega de forma parcial la información solicitada” de memorias de
febrero 2009 hasta agosto 2011, a la vez avisando la ampliación del plazo por hasta
diez días más por el volumen o la extensión de la respuesta. Posteriormente, el 29 de
septiembre se entregaron tres memorias, correspondientes a sesiones de julio,
septiembre y diciembre 2008, a la vez, en la misma fecha, se resolvió “entregar la
información solicitada”. De acuerdo a los correlativos de sesiones y las fechas se
determinó que todavía faltaban memorias, por eso se solicitó por correo entregar las
ocho memorias faltantes. Pocas horas después la UIP envió las memorias de octubre
2008 y enero 2009. El interesado volvió a requerir las restantes seis memorias, a lo que
la UIP expresó que “el enlace correspondiente únicamente cuenta con la información
que se le ha enviado, que es la que corresponde a partir de que se inició legalmente
dicha instancia”.
Se decidió plantear recurso de revisión a fin de lograr las demás memorias de
reuniones del Gabinete de Agua, expresando que “tenemos elementos suficientes para
estar convencidos que sí hubo más reuniones de GEA, ya que en las memorias
recibidas existen referencias a memorias de reuniones no recibidas que si fueron
entregadas y referencias a fechas de entonces próximas reuniones”.
La resolución declaró improcedente al recurso de revisión “en virtud que dicha
Unidad cumplió con entregar al solicitante la información, de conformidad con lo
solicitado por el recurrente”. En los considerandos se expresó “que la creación del
citado Gabinete se realizó mediante la emisión del Acuerdo Gubernativo número 204-
2008 del 1 de agosto del 2008, por lo que las Ayudas de Memoria entregadas,
corresponden al período solicitado por el peticionario” y sigue aclarando la resolución
que “previo a la creación legal del Gabinete Específico del Agua, se celebraron
reuniones que quedaron documentadas en Ayudas de Memoria”. A pesar de haberse
resuelto improcedente el recurso de revisión, a la vez, se ordenó “que en aplicación del
principio de máxima publicidad haga entrega de [las Ayudas de Memoria de reuniones
previo a la creación legal del Gabinete Específico del Agua]..., no obstante no haber
sido solicitada en su petición original”.
199
A manera de conclusión: El desarrollo de la solicitud se podría describir como
poco fortuito, pues comenzó según lo esperado con la entrega de buena parte de los
documentos. Supongamos que probablemente se le complicó la ubicación de las
memorias más antiguas, a modo que resolvieron “entrega total” antes de haber
entregado todo, ya que estaba por vencerse el plazo. Tal vez haya disgustado la
insistencia del solicitante de requerir más memorias, y probablemente llevó a la
aplicación del concepto jurídico de “creación”, a pesar de que en la solicitud no hay
ninguna referencia expresa a la “creación legal”, el Acuerdo Gubernativo de creación
del “Gabinete Específico del Agua”. No cabe duda, hay más que dos posibles
interpretaciones del término “creación”: primero, en el sentido de asegurar la existencia
de un espacio de deliberación sobre una temática y, segundo, de entenderlo como el
momento cuando nazca a la vida jurídica por medio de un Acuerdo Gubernativo. El
recurso de revisión finalmente logró claridad sobre lo que no se había clarificado bien
en las resoluciones anteriores y, a la vez, se entregó la información de interés.
6.1.12 Caso Vicepresidencia de la República – Plan de Acción río Ocosito
Solicitud Fecha de solicitud 19 de septiembre 2011
Número de expediente Expediente No.025-2011
Información requerida Plan de Acción del GEA sobre la cuenca del río Ocosito
Medio y formato de respuesta requeridos Copia electrónica
Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga]
Fecha de resolución 1 de octubre 2011
Fecha de notificación 1 de octubre 2011
Número de resolución Resolución No.08-2011
Tipo de resolución Entregar la información solicitada
Resolución firmada por Carmen Castilla Miranda, Encargada UIP
Información entregada 1 de octubre 2011
Recurso de revisión
200
Fecha de presentación del recurso de
revisión
10 de octubre 2011
Actuación previa a recurso de revisión Llamada telefónica
Motivo del recurso de revisión Información no es la requerida
Deficiencias de respuesta de UIP Se entregó una “propuesta de acciones” en vez de un “Plan
de Acción”
Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 17 de octubre 2011
Fecha de notificación 17 de octubre 2011
Número de resolución Resolución No.41-2011, Despacho del señor
Vicepresidente de la República
Se resume lo impugnado Sí, se resumió lo impugnado
Se analiza lo impugnado Sí, se analizó lo impugnado
Parte resolutiva se refiere a lo impugnado No se mencionó lo impugnado
Resolución al recurso de revisión Improcedente el recurso de revisión, confirmando la
resolución de la UIP
Justificaciones proporcionadas No existe otro documento de “Propuesta de Acciones” pese
a que fue citado de otra manera en la memoria de sesión
de GEA
Resolución firmada por Dr. Rafael Espada, Vicepresidente de la República
Fecha de entrega de información adicional -
Información entregada -
Al revisar las memorias del Gabinete Específico del Agua GEA se encontró que el
24 de agosto 2011 se presentó y aprobó el “Plan de Acción del GEA sobre la cuenca
del río Ocosito”. Por ser de suma relevancia para el solicitante se requirió copia del
documento.
La resolución a la solicitud de información pública resolvió “entregar la
información solicitada”. Sin embargo, en vez de entregar un “Plan de Acción del GEA
sobre la cuenca del río Ocosito” se proporcionó un documento con título “Propuesta de
Acciones Inmediatas para las Instituciones de Gobierno Central (Delegaciones
Regionales) Vinculadas al Conflicto de la ‘Región Trifinio Sur’” sin explicar el motivo de
la diferencia entre ambos títulos.
201
El punto clave para el solicitante no radica en los diferentes títulos, sino en el
hecho de que esto conlleva diferentes alcances de la información: Una propuesta de
acciones no necesariamente implica que se mencionara el contexto de una
problemática; un Plan de Acción, a cambio, debe incluir objetivos y resultados
esperados – toda esta información es de interés para el solicitante, por lo que se
planteó recurso de revisión, pidiendo la entrega del documento solicitado.
La resolución al recurso de revisión declaró improcedente el mismo y confirmó
la resolución de la UIP. Es clave que los considerandos explicaron lo siguiente: “la
frase: ‘...se aprobó el Plan de Acción del GEA sobre la cuenca del río Ocosito...’
contenida en la Ayuda de Memoria... constituye una mera referencia al documento
entregado”. Además se afirmó que “no existiendo otro documento en los Archivos de la
Vicepresidencia por ser éste el documento constitutivo de la información solicitada,
pese a que fue citado de manera distinta en la Ayuda de Memoria de sesión del
gabinete Específico del Agua del 24 de agosto de 2011.”
A manera de conclusión: Lamentablemente fue necesario plantear un recurso de
revisión a fin de saber que lo aprobado en la sesión de GEA fue una propuesta de
acciones y no un plan de acción. Por aparte cabe mencionar que fue una interesante
coincidencia que en el transcurso de la resolución del recurso de revisión el Sistema
Nacional de Diálogo Permanente SNDP –responsable del abordaje de los diversos
conflictos, también del Conflicto de la Región Trifinio Sur– publicara en su sitio de
Internet una presentación que incluyera objetivos, actores y otras cuestiones más que
complementan las mismas acciones consideradas en la “Propuesta de Acciones”. Cabe
subrayar que el documento del SNDP expresó que la presentación era del 3 de agosto
y que fue preparada para ser usado en la reunión de GEA – muchas coincidencias entre
temas e intereses. Fuera del ámbito de especulaciones, no cabe duda, la publicación de
este tipo de información es clave; de ahí que las aclaraciones en el recurso de revisión
fueron indispensables a fin de entender el motivo por el cual se recibió un documento
distinto al solicitado.
202
6.2 Anexo II: Resumen sintético del requerimiento de información de Diputada Nineth Montenegro al Ministerio de Educación sobre el Programa Social “Mi Familia Progresa”
Solicitud Fecha de solicitud 30 de julio 2009
Número de expediente
Información requerida Información del Programa Social “Mi Familia Progresa”: (1)
listado de beneficiarios con nombres, direcciones, números
de cédula y montos recibidos; (2) listado de lugares que
atiende “Mi Familia Progresa”; (3) boleta certificada que
utiliza el INE para realizar los censos de los beneficiarios de
“Mi Familia Progresa”
Medio y formato de respuesta requeridos De manera digital y física
Respuesta a solicitud inicial Fecha de prórroga [sin prórroga]
Fecha de resolución 10 de agosto 2009
Fecha de notificación 10 de agosto 2009, entrega en el Congreso de la República
Número de resolución Ref. Oficio-249-2009-MFP-, Ministra de Educación
Tipo de resolución Oficio firmado por la Ministra de Educación acompañado de
oficio de Director Ejecutivo del Programa Social “Mi Familia
Progresa” del 7 de agosto 2009. Formalmente la UIP
clasificó el expediente como información “entregada”.
“Resolución” firmada por Licda. Ana Ordóñez de Molina, Ministra de Educación
Información entregada De acuerdo a los oficios proporcionados, así como la
actuación posterior de parte interesada, sólo se entregó el
número de cédula de vecindad de una pequeña fracción de
beneficiarios del Programa Social “Mi Familia Progresa” y
direcciones imprecisas, muchas veces sólo indicando el
nombre del lugar poblado. La demás información requerida
se entregó en los términos solicitados.
Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de
revisión
28 de agosto 2009
203
Actuación previa a recurso de revisión -
Motivo del recurso de revisión Información entregada es incompleta.
Deficiencias de respuesta de UIP No se requiere del consentimiento de los titulares al
transmitir información entre entidades del Estado con
finalidad de fiscalización en calidad de Diputada del
Congreso de la República. Además, los mismos
beneficiarios, por el hecho de recibir fondos o recursos
públicos, son sujetos obligados y por ende tienen que ser
identificados.
Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 8 de septiembre 2009
Fecha de notificación 9 de septiembre 2009
Número de resolución Resolución No.607, Ministerio de Educación
Se resume lo impugnado Resolución únicamente menciona que se planteó en contra
del oficio de la Dirección Ejecutiva de “Mi Familia Progresa”
sin referencia alguna de argumentos del recurso de
revisión.
Se analiza lo impugnado No se analizaron los argumentos de la impugnación.
Parte resolutiva se refiere a lo impugnado No se resolvió con referencia a argumento alguno de la
impugnación.
Resolución al recurso de revisión Declaró sin lugar el recurso de revisión.
Justificaciones proporcionadas Por supuesta respuesta en términos de lo solicitado el
“recurso de revisión planteado no cumple con los
presupuestos legales que plantea el artículo” 54 de la LAIP.
Resolución firmada por Bienvenido Argueta Hernández, Ministro de Educación
Fecha de entrega de información adicional -
Información entregada -
Actuaciones posteriores Amparo ante la CSJ: expediente 1073-2009 Oficial 5º
Resolución de CSJ sobre amparo provisional, del 16 de
octubre de 2009
Apelación ante CC: expediente 4255-2009
Resoluciones de CC del 10 de noviembre de 2009, del
02 de febrero de 2010 y del 25 de febrero de 2010
204
El 30 de julio 2009 la Diputada Nineth Montenegro solicitó a la Ministra de
Educación, entonces Licenciada Ana Ordóñez de Molina, información pública sobre el
Programa Social “Mi Familia Progresa”. En detalle se requirió lo siguiente:
• “Listado de beneficiarios del Programa Mi Familia Progresa, que incluya
nombre completo, dirección, número de cédula y monto recibido a la fecha
por cada beneficiario.
• Listado de los lugares que atiende Mi Familia Progresa, desglosado por
departamento, municipio, aldeas, caserío, comunidades o centros poblados.
• Copia certificada de la boleta que utiliza el INE para realizar los censos de
los beneficiarios de Mi Familia Progresa.”
Finalmente la solicitud ingresó al Sistema de Acceso a la Información Pública del
MINEDUC el mismo 30 de julio, llenándose y firmando los respectivos formularios del
Ministerio e identificando el requerimiento con el número 126-2009. En la misma fecha
se le notificó a la interesada la admisión de su solicitud y señala que “Se le cita al
interesado a presentarse en la sede de la Unidad de Información del Ministerio de
Educación… el día 11 de Agosto de los corrientes, a las 14 horas con 56 minutos, para
notificarle la resolución de su solicitud de información, debiendo presentarse con su
documento legal de identificación. En caso de no presentarse, se hace de su
conocimiento que la solicitud será archivada.” No cabe duda, la citación de la interesada
indicando en qué minuto preciso debe presentarse, junto con su respectiva cláusula en
caso de una negativa es un procedimiento poco común.
En paralelo al procedimiento formal de la solicitud de información, en espacios de
comunicación política, la Diputada Nineth Montenegro invocó como poco propicia la
citación con fecha, hora y minuto a fin de recibir la respuesta y que esta no sea
desechada. Indudablemente, el hecho de ser un requerimiento de parte de una
dignataria del Estado le da un carácter especial al presente caso. En el momento de la
entrega de la información implicó que esta no se dio con una resolución formal de la
UIP, sino a través de un oficio de la señora Ministra de Educación limitándose a
expresar que “acompaño fotocopia del Oficio… por el que el Director Ejecutivo del
205
Programa Mi Familia Progresa, a requerimiento de este Despacho Ministerial, presenta
las referencias solicitadas por la Señora Diputada.”
En su respectivo oficio el referido Director Ejecutivo del Programa Social “Mi
Familia Progresa” responde a cada uno de los requerimientos, registrándose
deficiencias respecto a los datos de dirección y de cédula de vecindad de los
beneficiarios del Programa. Sobre la dirección de residencia de los titulares se explicó
que “...en gran parte del área rural no existen direcciones exactas...; únicamente se
cuenta con nombres de caseríos, cantones, comunidades y lugares poblados, que es
precisamente la información que recoge la boleta censal.” Y sigue explicando que
convocatorias en las comunidades se “efectúa a través de COCODES cuyos miembros
conocen la localidad de los lugares de residencia de cada persona...”. Los números de
las cédulas de vecindad expresamente no se incluyeron, justificándolo con que
“actualmente el Programa continúa realizando un proceso de consulta con cada
beneficiario, para determinar si está de acuerdo en que el Programa Mi Familia
Progresa divulgue su información personal”. Además se explicó que sólo un 25.6% de
los municipios había concluido la consulta a 66,803 beneficiarios de los cuales sólo
1.4% “ha[-] manifestado su acuerdo a que se divulgue su información personal”,
entregándose los datos de tales personas.
El análisis de la solicitud y su respuesta tiene que considerar las características
particulares de un requerimiento de parte de una dignataria del Estado, integrante de
una entidad estatal y con la atribución formal de fiscalizar la ejecución del presupuesto
del Estado. Aún así vale la pena hacer referencia a disposiciones de la LAIP y su
cumplimiento. La respuesta careció de una resolución formal que cumpliera lo
estipulado en el primer párrafo del Art.45 LAIP por dos hechos: Primero, debería
emitirse una resolución por escrito y no sólo un oficio. Y segundo, en caso “de [una]
negativa de la información, ésta deberá encontrarse debidamente fundada y motivada”.
Igualmente se incumplió lo estipulado en el Art.42 LAIP por no explicar el motivo de la
negativa parcial de la información y su fundamento legal. Finalmente, la remisión de la
respuesta de parte de la Ministra de Educación, implicó que el posterior recurso de
revisión vuelva a dirigirse a la misma máxima autoridad.
206
El 28 de agosto 2009 Nineth Montenegro, en calidad de diputada del Congreso de
la República, planteó el recurso de revisión en contra de la respuesta emitida por el
Director Ejecutivo del Programa Social “Mi Familia Progresa” en virtud de la entrega
incompleta de la información solicitada. El recurso se fundamentó en que no se necesita
consentimiento expreso del titular de la información “cuando se transmitan entre sujetos
obligados o entre dependencias y entidades del Estado, siempre y cuando los datos se
utilicen para el ejercicio de facultades propias de los mismos”146, tendiendo presente la
facultad de los diputados de “…deber[-] comprobar la programación y ejecución de los
gastos del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, pudiendo verificar
en forma directa su cumplimiento...”147. Así mismo se invocó que son sujetos obligados
“Las personas individuales o jurídicas de cualquier naturaleza que reciban, manejen o
administren fondos o recursos públicos por cualquier concepto…”148
, en otras palabras,
la identificación de los beneficiarios del Programa Social “Mi Familia Progresa” es
indispensable para poder avocarse a ellos en su calidad de sujetos obligados. El
recurso de revisión asimismo hace referencia a la opinión 4185-2008 de la Corte de
Constitucionalidad en la cual se mencionó como una de las excepciones a la
confidencialidad de datos personales “las entidades a las que la Constitución y la ley
encomiendan funciones de fiscalización de la actividad estatal, que podrán determinar a
los beneficiarios de cualquier programa impulsado con fondos del Estado”. Finalmente,
entre otros puntos, se pidió ampliación de la información en el sentido de proporcionar
“los datos de direcciones y cédula de todas las personas que actualmente están siendo
beneficiadas con el programa mi familia progresa”.
La resolución al recurso de revisión incumplió el plazo máximo de cinco días
para resolver, notificándose en un plazo de ocho días hábiles. Respecto al fondo, la
resolución del Ministro de Educación es muy deficiente, únicamente expresa que fue
“presentada por la Diputada Nineth Varenca Montenegro Cottom en contra del oficio...
de la Dirección Ejecutiva de ‘Mi Familia Progresa’”. Mientras que los primeros dos
considerandos de la resolución únicamente reproducen la solicitud inicial y la respuesta
146 LAIP. Op.cit. Art. 32, inciso 2. 147 Ley Orgánica del Organismo Legislativo, Decreto 63-94. Art. 55, inciso f. 148 LAIP. Op.cit. Art. 6, inciso 34.
207
del Director Ejecutivo de "Mi Familia Progresa", el tercer considerando se refiere al
Art.54 LAIP y expresa que “En el presente se observa que la información solicitada fue
brindada confirma lo solicitado. De tal manera el recurso de revisión planteado no
cumple con los presupuestos legales que plantea el artículo anteriormente expuesto,
debiendo por consiguiente rechazarse el mismo." La fundamentación legal tampoco
aclaró el motivo legal del porque no deberían proporcionarse los números de cédula de
vecindad, pues, relativo a la LAIP sólo se citaron los artículos correspondientes al
recurso de revisión. La resolución concluyó declarando sin lugar el recurso de revisión
planteado. Indudablemente, es una resolución a un recurso de revisión que no
pretendió asegurar el derecho de acceso a la información pública ni de reparar
problemas surgidos en la primera resolución, llegando a tal extremo de resumir la
resolución inicial al mencionar expresamente que se está “omitiendo el número de
cédula de vecindad del beneficiario” para concluir pocos párrafos después que “la
información solicitada fue brindada conforme lo solicitado” – no sólo se registraron las
diversas deficiencias legales señaladas, además carece de toda lógica por ser
notoriamente incoherente. Vale la pena mencionar además que el MINEDUC, en su
informe anual que debe presentar a la PDH en calidad de autoridad reguladora, sólo
registró la solicitud de información pública de Nineth Montenegro como “entregada”,
pero no la impugnación, como si no hubiera habido inconformidad alguna149
El 9 de octubre 2009 la Diputada Nineth Montenegro promovió amparo ante la Corte Suprema de Justicia CSJ identificado con número de expediente 1073-2009
Oficial 5º, impugnando la resolución al recurso de revisión del Ministro de Educación.
Se denunció la violación de los siguientes derechos y garantías constitucionales
violadas: el derecho de petición; el derecho de que los funcionarios públicos se sujeten
a la Ley, concretamente la desobediencia del señor Ministro de Educación al no
presentar la información solicitada; el derecho de los Diputados a fiscalizar los fondos
públicos, siendo impedido por incumplimiento del señor Ministro de Educación; la
asistencia de ministros, funcionarios y empleados al Congreso en cuanto a su
149 MINEDUC, Unidad de Información. Reporte Anual. 2009.
208
obligación de acudir e informar al Congreso de la República; y las responsabilidades del
Consejo de Ministros150
.
Se invocaron los siguientes fundamentos constitucionales: el derecho de petición,
el libre acceso a tribunales y dependencias del Estado, la publicidad de actos
administrativos, la procedencia del amparo. Además se mencionaron disposiciones de
la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, así como la Ley
Orgánica del Organismo Legislativo respecto a la declaración de funcionarios públicos.
La amparista alegó que se “...debe entregar toda la información requerida e
individualizada ya que por existir muchos homónimos se hace necesario establecer
plenamente quienes son las personas que reciben estas remuneraciones como lo
hacen todas las instituciones del Estado al identificar los datos generales de todos los
sujetos que reciben dinero del Estado sin importar el nombre que se le dé a esta
remuneración...” Este argumento se reforzó con la referencia a una disposición del
Art.237 CPRG que expresa que “No podrán incluirse en el Presupuesto General de
Ingresos y Egresos del Estado gastos confidenciales o gasto alguno que no deba ser
comprobado o que no esté sujeto a fiscalización.” Por aparte también se incluyó lo
referido a la antes citada opinión de la Corte de Constitucionalidad sobre la
confidencialidad de información personal o familiar proporcionada en los censos que
realice el Instituto Nacional de Estadística INE para apoyar la ejecución de programas
sociales, estableciendo como caso de salvedad “las entidades estatales a las que la
Constitución y la ley encomiendan funciones de fiscalización de la actividad estatal”. El
tema de la necesidad de la información para poder cumplir con la función de
fiscalización se analizó y fundamentó de la misma manera cómo se presentó en el
recurso de revisión anteriormente interpuesto. Basado en inciso c) de Art.28 de la Ley
de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad se solicitó amparo provisión “ya
que concurre el caso que la autoridad está procediendo con notoria ilegalidad” y que se
le fije a la autoridad reprochada un plazo para que cumpla con resolver y notificar la
información completa, conforme fue requerido.
150 Constitución Política de la República de Guatemala, Arts. 28, 154, 161, 168 y 195.
209
El 16 de octubre 2009 la Corte Suprema de Justicia CSJ constituida en tribunal
de amparo incorporó el informe circunstanciado y los documentos remitidos por el
Ministro de Educación al proceso. Asimismo el tribunal de amparo resolvió que “no se decreta el amparo provisional, en virtud de que las circunstancias del caso no
ameritan su otorgamiento y porque además no concurre ninguno de los supuestos
contenidos en el artículo 28 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad.”
El 10 de noviembre 2009 la Corte de Constitucionalidad CC conoció la
apelación a la resolución de la CSJ que denegó el amparo provisional. Basado en la
documentación presentada la CC consideró “que en el presente caso concurren las
circunstancias que ameritan el otorgamiento de la protección constitucional, por lo que
debe revocarle el numeral IV) de la resolución apelada y, como consecuencia, otorgarse
la protección provisional solicitada”. El tribunal declaró con lugar el recurso de apelación, revocó el numeral de la resolución dictada por la CSJ relativo al amparo
provisional, y otorgó “el amparo provisional solicitado y conmina a la autoridad
impugnada a que en el plazo de tres días contados a partir que el presente auto
adquiera firmeza, se entregue a la amparista la documentación que requirió.” Y con ello
la CC respaldó el argumento de la notoria ilegalidad, planteado por Nineth Montenegro.
Pasaron algunos días hasta que el triunal de primera instancia, el tribunal de amparo de
la CSJ notificó a las partes.
El 26 de enero 2010 el Ministro de Educación efectuó tres acciones relevantes
respecto al presente caso. Solicitó a la CC aclaración de la resolución del 10 de
noviembre 2009, explicando que no hubiera ameritado otorgar el amparo provisional y
los siguientes hechos: subrayó que Nineth Montenegro argumentó “que se violaron sus
derechos de petición y el que gozan los Diputados de poder fiscalizar los fondos
públicos”; y recalcó que el Art.232 de la CPRG establece la función fiscalizadora de la
Contraloría General de Cuentas CGC, dando a entender que la CGC sea la única
entidad con esta atribución. De fondo el Ministro pidió a la CC, primero, de aclarar “por
qué los Diputados tienen facultades para la fiscalización, ya que el único ente que tiene
esa atribución es la Contraloría General de Cuentas” y, segundo, “que de oficio
210
enmiende el procedimiento, revocando la resolución de fecha diez de noviembre”
mediante la cual se otorgó amparo provisional.
El 26 de enero 2010 el Ministro de Educación además le solicitó ampliación a la CC, mencionado que “es necesario que se amplíe la resolución de mérito en el
sentido de por qué no se entró a analizar el contenido del artículo 30 de la Concstitución
Política de la República, el cual por su contenido restringe proporcionar los datos bajo
garantía de confidencia y en consecuencia, no procedía otorgar el amparo provisional
que en su parte conducente establece que todos los actos de la administración son
públicos”.
Además, el mismo 26 de enero 2010 el Ministro de Educación y el Viceministro de Educación aprobaron la resolución número 36-2010, clasificando “como información reservada [por el plazo de siete años], los números de cédula de
vecindad o de Documento Personal de Identificación proporcionados por los
beneficiarios del Programa ‘Mi Familia Progresa’, que administra el Ministerio de
Educación, ya que los mismos fueron entregados por los interesados bajo esa reserva
de confidencia”. Sorprendentemente en los considerandos el MINEDUC expresó que
los números de cédulas de vecindad fueron recabados en el marco de los
levantamientos de los censos de parte de INE y que deberían cumplir con lo estipulado
en la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Estadística.
Aparte del caso de Nineth Montenegro, tema principal del presente análisis,
respecto a la clasificación de información reservada del MINEDUC, el Procurador de
los Derechos Humanos, la diputada Rosa María del Frade y Acción Ciudadana iniciaron
acciones legales mediante recurso de revisión. Debido a la resolución negativa del
MINEDUC se planteó un amparo ante la CSJ, el cual culminó el 3 de noviembre 2010
con el otorgamiento del amparo 146-2010, suspendiendo la resolución del MINEDUC y
obligando a resolver el recurso de revisión conforme a derecho. Los argumentos
principales de la CSJ se basaron en el análisis de los criterios de la prueba de daño a
cumplirse para poder clasificar información como reservada. En concreto la CSJ
observó que la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Estadística INE no rige las
funciones específicas del MINEDUC para la administración del Programa Social “Mi
211
Familia Progresa”, siendo una responsabilidad distinta a la recolección de información
estadística. Además, la CSJ señaló que el MINEDUC no mostró que “Que el perjuicio o
daño que pueda producirse con la liberación de la información es mayor que el interés
público de conocer la información de referencia.”151
En fin, la CSJ emitió un fallo que no
sólo rige para entidades con atribuciones de fiscalización, sino va más allá, porque al
derogar la clasificación no adecuada, entonces aseguró el acceso a la información
pública de manera general.
Volviendo al caso de Nineth Montenegro, el 2 de febrero 2010 la CC resolvió lo relativo a la solicitud de aclaración y ampliación del auto de 10 de noviembre de
2009 emitido por la CC, presentada por el Ministro de Educación, Bienvenido Argueta
Hernández, requiriendo que de oficio se enmendara el procedimiento y que se aclarara
por qué Diputados tienen facultad de fiscalización, ya que la Constitución Política de la
República sólo le confiere dicha atribución a la Contraloría General de Cuentas CGC.
La CC resolvió sin lugar las solicitudes de aclaración, ampliación y de enmienda de procedimiento presentadas, subrayando que la aclaración sólo procede cuando
“los conceptos de un auto o de una sentencia sean obscuros, ambiguos o
contradictorios” y consideró que conducir el recurso de revisión por vía de la LAIP “es
conforme los procedimientos de esta ley que correspondería la entrega de la
documentación pedida… tratándose de un caso de simple aplicación de la normativa
pertinente, el auto de esta Corte no adolece de conceptos obscuros, ambiguos o
contradictorios y tampoco ha dejado de resolver nada sobre la materia de
conocimiento”. Con ello quedó firme la resolución de la CC que ordenó la entrega de los
datos en un plazo de tres días.
El 23 de febrero 2010 la interesada Nineth Montenegro presentó ante la CC una petición de aplicar Art.78 de la ley de amparo estipulando: “Toda persona extraña a
un proceso de amparo que en cualquier forma, por acción u omisión, retardare,
impidiere, o estorbare su tramitación o ejecución, será responsable penalmente de
conformidad con la ley.” En su petición la diputada solicitó proceder “a decretar lo que
en derecho corresponde ordenando la destitución del Ministro de Educación… y 151 LAIP. Op.cit. Art. 26, inciso 3.
212
certificándose para el efecto lo conducente, por desobediencia en el presente proceso y
por causar retardo en el mismo.”
El 25 de febrero 2010 la CC resolvió respecto a la ejecución de auto, teniendo
presente que el plazo de tres días para la entrega de la información comenzó a correr a
partir de la última resolución sobre las solicitudes de aclaración, ampliación y de
enmienda de procedimiento presentadas por el Ministro de Educación. Asimismo se
consideró la petición de Nineth Montenegro que había solicitado a la CC y a la CSJ, en
calidad de tribunal de primer grado la ejecución del amparo provisional. La CC, tras
haber recibido informe solicitado al Ministro de Educación, asumió jurisdicción y
competencia objetiva sobre dicho proceso de amparo para determinar si se dio o no un
efectivo cumplimiento de la orden contenida en el amparo provisional. La CC consideró
que sus decisiones vinculan al poder público del Estado y tienen plenos efectos frente a
todos. Expresó el tribunal que “las decisiones que emanan de este tribunal, en el
ejercicio de la función jurisdiccional en materia constitucional, son irrecurribles por el
fondo, y de ahí que de acuerdo con la ley antes citada, deben ser plenamente acatadas,
sin excusar o eludir el cumplimiento de las mismas”.
El análisis de las actuaciones arroja que la resolución del 2 de febrero 2010 se le
notificó el día 8 de febrero 2010 al Ministro de Educación junto con la orden de entrega
de la información. Según el informe del propio Ministro de Educación, se brindó
información correspondiente hasta el 20 de febrero 2010, incurriendo en este sentido el
Ministro de Educación en lo estipulado en inciso b) de Art.50 de la Ley de Amparo,
Exhibición Personal y de Constitucionalidad “Desobediencia de la autoridad contra
quien se pidió el amparo. Si la autoridad o entidad no resuelve dentro del término fijado
por el tribunal de amparo… b) Si no hubiere superior jerárquico o si por la naturaleza del
asunto no fuere posible la vía contencioso-administrativa, el funcionario responsable
quedará separado ipso facto del cargo al día siguiente de haberse vencido el término
fijado por el tribunal de amparo…” sin perjuicio del encausamiento en observancia de lo
establecido en el Art.32 de la precitada ley.
Por aparte el Ministro indicó en su informe circunstanciado para la CC de estar
imposibilitado de proporcionar la información completa de los números de cédula de
213
vecindad de los beneficiarios del Programa Social “Mi Familia Progresa”, porque que “i)
la misma constituye secreto bancario, ii) fue clasificada como información reservada por
el Ministerio de Educación; y iii) la información fue proporcionada por los interesados
bajo garantía de confidencia”. Al respecto la CC valoró: (1) que ni el Ministerio y
tampoco los personeros de quienes se requiere la información son instituciones
bancarías, a modo que no podría invocarse el secreto bancario; (2) la clasificación
como información reservada es posterior al fallo de la CC y no pudiendo atenderse el
referido argumento, ya que avalaría un fraude a la vinculación de las decisiones de la
CC que tienen plenos efectos frente a todos, según Art.185 de la ley de amparo; (3) la
confidencialidad “puede oponerse para el caso de que esa información sea requerida
por un funcionario de Estado… siempre que la solicitud de aquella se haga en el marco
del ejercicio de una función fiscalizadora de la actividad estatal”. Ante los
incumplimientos del Ministro de Educación la CC aclaró que “es de interés superlativo
que sus decisiones y resoluciones sean totalmente acatadas, para que éstas no se
tornen en meras declaraciones de intenciones sin alcance práctico ni efectividad
alguna…”. Y decidió tomar todas las medidas a fin de un total y efectivo cumplimiento
de la orden de la CC relativo al amparo provisional. Por tanto, la CC declaró el
incumplimiento, por parte del Ministro de Educación, Bienvenido Argueta Hernández, de
la orden contenida en la resolución de la CC relativo al amparo provisional y la entrega
de información, y “como consecuencia de tal desobediencia, operativa por ministerio de
ley, la destitución ipso facto de Bienvenido Argueta Hernández, del cargo de Ministro de
Educación, separación del cargo que tiene efecto a partir de esta misma fecha”.
También se conminó a los funcionarios aludidos a que den exacto cumplimiento de lo
aquí ordenado. El tribunal ordenó al funcionario que sustituyera al Ministro destituido y
al Director Ejecutivo del Programa “Mi Familia Progresa” que sea entregada la
información solicitada por la Diputada Nineth Montenegro. Finalmente ordenó al
Ministerio Público determinar si hay responsabilidad penal por la conducta omisiva de
Bienvenido Argueta Hernández y que vigilara el cumplimiento de la presente resolución.
Cabe mencionar que la referida resolución cuenta con un voto disidente del Magistrado
Alejandro Maldonado Aguirre quien expresó que en un proceso de doble instancia la
competencia para conocer la denuncia de un incumplimiento de lo ordenado, le
corresponde al juez o tribunal que resolvió en primera instancia comprobar de oficio del
214
cumplimiento de la sentencia y de informar a la CC – en otros términos, estimó que
hubiera sido responsabilidad de la CSJ.
Posteriormente al nombramiento del nuevo Ministro de Educación, el señor Dennis
Alonzo Mazariegos, se procedió a cumplir la orden de la CC y el 1 de marzo 2010 se
entregaron los datos solicitados por Nineth Montenegro de más de 471 mil beneficiarios
del Programa Social “Mi Familia Progresa”. Aún así, la entrega de los datos se dio en un
contexto de actuaciones jurídicas de parte de diversos beneficiarios a fin de asegurar
que no se publiquen los nombres de los mismos, calificadas por Nineth Montenegro
como “acoso” en su contra.
Por aparte, el MP investigó al exministro Bienvenido Argueta Hernández relativo
a la comisión del delito de desobediencia, lo cual concluyó en septiembre 2011 con
el reconociendo el acusado su culpa, lo que le permitió acogerse a una
desjudicializadora del Código Procesal Penal que contempla un tipo de resarcimiento a
la sociedad como una alternativa de política penal. En el presente caso el resarcimiento
consistió en una donación de Q 5,000.00 para un hogar de ancianos, quedando
suspendida la persecución penal en contra de Bienvenido Argueta siempre y cuando en
un plazo de dos años no vuelva a cometer el mismo delito152
.
A modo de conclusión: Indudablemente el caso de la solicitud de información de
parte de Nineth Montenegro sobre el Programa Social “Mi Familia Progresa” ha sido un
hecho significativo en el tema de acceso a información, así como del tema de
fiscalización. El caso dejó claro que fiscalización y transparencia no son optativas ni
secundarias, sino que se trata de cuestiones centrales, de igual rango e importancia
que el diseño de políticas públicas, su implementación y otras más. Definitivamente
culminó con una de las decisiones más polémicas en la justicia reciente de Guatemala,
la destitución de la máxima autoridad de una de las carteras de mayor importancia.
Mientras que dejó claro que la observancia de las leyes y las decisiones judiciales son
obligatorias para todos, sin importar que sean ministros de Estado, a la vez, implicó que
152 Rosario Calderón. Bienvenido Argueta queda fuera del proceso penal por el caso Mifapro. EN:
Diario de Centro América, 14 de septiembre 2011. Pág. 5.
215
una parte de la sociedad lo percibiera como un ataque directo en contra de un programa
social a favor de la población en condiciones de pobreza. Más allá del tema de
efectividad del gasto público, a la vez, el caso representó el tema de los respaldos
políticos, clientelismo político y de poderes. Además del tema netamente jurídico-
administrativo la pugna también se desarrolló sobre los imaginarios de asistencialismo,
clientelismo y el Programa Social “Mi Familia Progresa”. En el marco de este tema,
aparte de la presente investigación, valdría la pena analizar ganancias y pérdidas de la
incidencia mediática durante todo el gobierno Álvaro Colom, especialmente en el
proceso de la actuación jurídica y administrativa para acceder a los datos de los
beneficiarios – cabe mencionarse que además de lo analizado también hubo un caso
específico del Contralor General de Cuentas en contra del MINEDUC en los tribunales,
relativos al Programa Social “Mi Familia Progresa”. Finalmente no hay que dejar
desapercibido las amenazas en contra de vidas, recibidas de parte de Nineth
Montenegro y de miembros de su equipo, vinculadas a su actividad de fiscalización de
los diversos programas de cohesión social, especialmente de “Mi Familia Progresa”.
216
6.3 Anexo III: Caso TSE – Resolución 793-2009 de Corte Suprema de Justicia sobre amparo
793-2009 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, CONSTITUIDA EN TRIBUNAL DE AMPARO.
Guatemala, catorce de abril de dos mil diez.
I) Se integra con los Magistrados suscritos. II) Se tiene a la vista para dictar
sentencia el amparo solicitado por WOLFGANG KRENMAYR contra el TRIBUNAL
SUPREMO ELECTORAL. El postulante actuó con el patrocinio del abogado Franklin
Erick Juárez Elías.
ANTECEDENTES
A) Fecha de interposición: treinta y uno de julio de dos mil nueve.
B) Acto reclamado: resolución administrativa número cincuenta y cinco guión dos
mil nueve, emitida por el Tribunal Supremo Electoral, el cinco de junio de dos mil nueve,
que declaró con lugar parcialmente el recurso de revisión planteado por Wolfgang
Krenmayr y María Concepción Sáenz contra las resoluciones identificadas con los
números cero dos guión dos mil nueve, cero tres guión dos mil nueve y cero cuatro
guión dos mil nueve, todas de fecha trece de mayo de dos mil nueve, emitidas por la
Unidad de Información Pública del Tribunal Supremo Electoral.
C) Fecha de notificación al postulante del acto reclamado: tres de julio de dos mil
nueve.
D) Uso de recursos contra el acto impugnado: ninguno.
E) Violaciones que denuncia: acceso a la información pública “con respecto a no
indicar la fecha a la que corresponden los datos que le proporcionaron y a expresar la
217
inexistencia de la información solicitada”, y respuesta efectiva sobre solicitud de
información pública.
HECHOS QUE MOTIVAN EL AMPARO
A) De lo expuesto por el postulante y los antecedentes se resume lo siguiente: a)
el veintiocho de abril de dos mil nueve, la organización Centro de Estudios y
Documentación de la Frontera Occidental de Guatemala, por medio de los señores
Wolfgang Krenmayr y María Concepción Sáenz, solicitaron a la Unidad de Información
Pública del Tribunal Supremo Electoral, la siguiente información: 1) sobre afiliados a
organizaciones políticas al cierre de las elecciones generales del dos mil siete (2007) y
a la fecha actual, lo siguiente: 1.1) el número de personas afiliadas para cada
organización política y departamento; 1.2) organización política, incluyendo comités
cívicos por departamento y municipio, de las personas afiliadas; 2) sobre
organizaciones partidarias vigentes para las elecciones dos mil siete (2007), las
votaciones del dos mil tres (2003) y hasta la fecha actual con relación a: 2.1) resumen
que establece para cada partido político y para cada departamento el número total de
organizaciones partidarias; 2.2) resumen que establezca para cada partido político de
las organizaciones partidarias departamentales; 2.3) lista detallada por partido político
de las organizaciones partidarias vigentes, los municipios con organización partidaria
municipal; 3) sobre asambleas municipales, departamentales y nacionales: 3.1)
información detallada sobre asambleas de organizaciones políticas, municipales,
departamentales y nacionales con respecto a las asambleas nacionales y/o solamente
convocadas entre dos mil dos (2002) y dos mil ocho (2008), para la elección de comités
ejecutivos y para la celebración de candidatos para el proceso electoral del dos mil siete
(2007) y dos mil tres (2003); y, 4) sobre tipo de inscripción de planillas para elecciones
con relación a: 4.1) resumen que establezca para cada partido político y departamento,
el número total de planillas municipales inscritas (planillas no cargos) para las
elecciones del dos mil siete (2007) y dos mil tres (2003), a través de comités ejecutivos
nacionales, y las que no fueron inscritas a través de comités ejecutivos nacionales, sino
en asamblea municipal de parte de organización partidaria municipal vigente; 4.2)
resumen que establezca para cada partido político si inscribió o no una planilla con
candidatos o diputados distritales, y si la planilla se inscribió a través de comités
218
ejecutivos nacionales y las que no fueron inscritas a través de comités ejecutivos
nacionales, sino realizando una asamblea departamental de parte de organización
partidaria municipal vigente de las elecciones dos mil siete (2007) y las votaciones en el
dos mil tres (2003); 4.3) lista de planillas municipales y departamentales inscritas a
través de comités ejecutivos nacionales; y, 4.4) lista de planillas municipales y
departamentales que no fueron inscritas a través de comités ejecutivos nacionales, sino
realizando asambleas departamentales de parte de organización departamental o
municipal vigente; b) la solicitud antes indicada fue identificada con el número de
expediente dieciséis guión dos mil nueve (16-2009) por la Unidad de Información
Pública del Tribunal Supremo Electoral y fue resuelta el trece de mayo de dos mil nueve
de la siguiente manera: 1. Resolución cero dos guión dos mil nueve: “…
CONSIDERANDO: (…) El Departamento de Organizaciones Políticas hace del
conocimiento a la Unidad de Información Pública, localizando la información requerida
en los archivos del departamento, expresando la entrega de la información de los
numerales 1.1) y 4.1) de la solicitud mencionada. POR TANTO (…) RESUELVE:
Procedente la entrega de la información solicitada, con fundamento en lo previsto en el
artículo 42 de la Ley de Acceso a la Información Pública…”; 2. Resolución cero tres
guión dos mil nueve: “… El Departamento de Organizaciones Políticas hace del
conocimiento a la Unidad de Información Pública, que no fue posible localizar la
información requerida en los archivos del departamento, expresando la inexistencia de
la información solicitada en los numerales: 1.2) segundo párrafo, 4.2), 4.3) y 4.4) de la
solicitud antes mencionada. POR TANTO (…) RESUELVE: Improcedente la información
solicitada, EXPRESANDO LA INEXISTENCIA con fundamento en lo previsto en el
numeral 4 del artículo 42 de la Ley de Acceso a la Información Pública…”; y 3.
Resolución cero cuatro guión dos mil nueve: “… El Tribunal Supremo Electoral a través
de la Unidad de Información Pública, trasladó la solicitud al Departamento de
Organizaciones Políticas de este Tribunal, con el objeto de que atendiera la misma. Por
tal motivo, dicha (sic) departamento remitió respuesta, manifestando la negativa de la
información, por ser considerada como CONFIDENCIAL (…) POR TANTO: (…)
Improcedente otorgar la información solicitada, por estar clasificada como información
CONFIDENCIAL…”; c) por lo considerado por la autoridad impugnada y con
fundamento en el artículo 52 de la Ley de Acceso a la Información Pública, el
veintinueve de mayo de dos mil nueve, los requirentes interpusieron recurso de revisión
219
contra las tres resoluciones antes indicadas, las cuales fueron resueltas mediante
resolución administrativa número cincuenta y cinco guión dos mil nueve, del cinco de
junio de dos mil nueve (acto reclamado), declarando: “… I.- CON LUGAR
PARCIALMENTE EL RECURSO DE REVISIÓN, en consecuencia se REVOCA la
resolución número 04-2009 de fecha trece de mayo de dos mil nueve (…) y se ordena
al Jefe del Departamento de Comunicación que proceda a proporcionar la información
demográfica y estadística solicitada en el número 1.2) de la solicitud formulada (…)
exceptuándose de la misma, los datos sensibles o personales sensibles, que solo podrá
ser conocidos por el titular, o información que haya sido recibida bajo garantía de
confidencia. II.- SIN LUGAR EL RECURSO DE REVISIÓN, planteado en contra de las
resoluciones 02-2009 y 03-2009 proferidas con fechas trece de mayo de dos mil nueve
respectivamente, por improcedente, las cuales se confirman…”, por ello se consideró
que la información solicitada y resuelta en la resolución cero dos guión dos mil nueve no
se encontraba ordenada, clasificada o tabulada en la forma solicitada, por lo que la
información se proporcionó en el estado en que se encontraba, de conformidad con el
artículo 45 de la Ley de Acceso a la Información; y por considerar que la información
solicitada y resuelta en la resolución cero tres guión dos mil nueve, es inexistente, ya
que conforme a las atribuciones del Departamento de Organizaciones Políticas de la
Dirección General del Registro de Ciudadanos, establecidas en el artículo 167 literal d)
de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, la Unidad de Información Pública requirió al
mencionado Departamento la información requerida en los numerales 1.2), 4.2), 4.3) y
4.4) de la solicitud inicial, manifestando dicho Departamento la inexistencia de la
información, por lo que al resolverse la inexistencia de la misma, se actuó de
conformidad con la ley de la materia. Por lo anteriormente considerado el recurso de
revisión no era procedente en cuanto a las resoluciones cero dos y cero tres ambas
guión dos mil nueve; d) el postulante solicitó amparo contra la autoridad impugnada,
señalando que al emitir el acto reclamado, que declaró parcialmente con lugar el
recurso de revisión, se transgredieron sus derechos constitucionales de acceso a la
información pública “con respecto a no indicar la fecha a la que corresponden los datos
que le proporcionaron y a expresar la inexistencia de la información solicitada”, y
respuesta efectiva sobre solicitud de información pública, argumentando lo siguiente:
d.1) al no habérsele proporcionado la fecha a la que corresponden los datos solicitados,
se violó lo regulado en los artículos 30 de la Constitución Política de la República de
220
Guatemala y la Ley de Acceso a la Información Pública, siendo el espíritu de las
mismas, la eficacia del derecho a la obtención de la información pública y la obligación
de entregarla en las condiciones y circunstancias solicitadas, y siendo que en el acto
impugnado en ningún momento se consideró en cuanto a la falta de fecha que
corresponden a los datos contenidos en la información entregada, y tampoco se
indicaron los motivos por los cuales no pueden o no están obligados a proporcionar
dicha información, habiéndose fundamentado al resolver la autoridad impugnada, que
con base en el artículo 45 de la Ley de Acceso a la Información Pública, la misma se
proporcionará en el estado en que se encuentre; d.2) al justificar la autoridad
impugnada, la improcedencia de la solicitud en virtud de la inexistencia de la
información requerida, en confirmación de lo resuelto en la resolución cero tres guión
dos mil nueve, violó también sus derechos, incurriendo retención arbitraria de
información, ya que en cuanto a los numerales de la solicitud inicial números: d.2.1)
respecto a la información requerida en el inciso “1.2)” de la solicitud original, el artículo
167 literal d) de la Ley Electoral y de Partidos Políticos establece que el Departamento
de Organizaciones Políticas debe llevar registros de los afiliados de los partidos
políticos, por lo que la información solicitada sí existe en dicho Departamento; d.2.2)
respecto a la información requerida en el inciso “4.2)” de la solicitud original, el artículo
49 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos establece que los partidos están en la
obligación de comunicar al Registro de Ciudadanos la integración de sus órganos
permanentes, artículo que se complementa con los artículos 90 numeral 9, 54, 55, 56 y
59 del reglamento de la ley antes mencionada, así como los artículos 167 literal d) y 203
de la misma ley, que señalan el procedimiento de inscripción de candidatos de los
partidos políticos. Con lo anterior, se establece que el dato solicitado en el numeral 4.2)
sí existe en la institución contra la que se promueve la acción de amparo; y, d.2.3)
respecto a la información requerida en el inciso “4.4)” de la solicitud original, los
candidatos para corporaciones municipales e inscripción de candidatos para diputados
distritales y otros cargos, al inscribirse lo hacen mediante los formularios “CM11, CM12
y DD-2”, mismos que requieren la información de tipo de inscripción de candidatos, si es
a través del comité ejecutivo nacional o por medio de asamblea municipal, así como el
nombre código oficial del departamento, del municipio, siglas de la organización política,
nombre de la organización política, acta de asamblea y fecha de inscripción, siendo en
ese sentido que la autoridad impugnada sí cuenta con esa información y por lo tanto la
221
información es existente. Por lo anterior, señaló que la arbitrariedad de la autoridad
impugnada “… radica en no entrar a conocer de forma directa el recurso en cuanto si es
existente o no existente la información, si la misma está en formato electrónico o físico,
y si el mismo debe ser entregado…”; y, d.3) en cuanto a la violación del derecho a
respuesta efectiva sobre la solicitud de información pública, el artículo 42 de la Ley de
Acceso a la Información Pública establece que, presentada y admitida la solicitud, la
Unidad de Información emitir una resolución dentro de los diez días siguientes, en
donde resuelva entregar la información solicitada, y siendo que la autoridad impugnada
resolvió: “… declara parcialmente con lugar el recurso en cuanto al numeral 1.1) y 4.1)
de la solicitud, y luego sin lugar el recurso respecto a los numerales 1.2), 4.2), 4.3) y
4.4), sin que se pronuncie respecto a los numerales 2.1, 2.2, 2.3 y 3.1 de la solicitud
original, que también fue punto de impugnación en el recurso de revisión…”. Solicitó
que al dictar sentencia se otorgue el amparo y en consecuencia: “… se resuelva la
acción de amparo conforme a la pretensión de amparo descrita en la literal L) de este
escrito…”, el cual indica: “… L) Pretensión del amparo: (…) para garantizar el derecho
denunciado como violado, se emita resolución en la cual se otorgue la información
pública solicitada…”.
B) Casos de procedencia: no citó.
C) Leyes violadas: señaló el artículo 30 de la Constitución Política de la República
de Guatemala; y los artículos 49, 167 literal d) y 213 de la Ley Electoral y de Partidos
Políticos; 54, 55, 56 y 59 del Reglamento de la Ley Electoral y de Partidos Políticos; 3,
9, 42 y 45 de la Ley de Acceso a la Información Pública.
TRÁMITE DEL AMPARO
A) Amparo provisional: no se decretó.
B) Tercero interesado: no hubo.
222
C) Remisión de antecedentes: expediente administrativo número diecisé is guión
dos mil nueve (16-2009) de la Unidad de Información Pública del Tribunal Supremo
Electoral.
D) Pruebas: a) el expediente administrativo que sirve de antecedente al amparo; y,
b) presunciones legales y humanas.
ALEGACIONES DE LAS PARTES
A) El postulante reiteró los argumentos expuestos en su escrito inicial.
B) La Presidenta y representante legal del Tribunal Supremo Electoral, abogada
María Eugenia Villagrán De León (autoridad impugnada), al presentar su alegato
expuso que: “… en el caso sub judice, no se advierte violación al derecho a la
información pública contenida en el artículo 30 de la Constitución Política de la
República de Guatemala, ni a los artículos 16 y 42 de la Ley de Acceso a la Información
Pública; como lo pretende hacer creer el amparista, toda vez que el asunto objeto de
amparo, fue ampliamente discutido en el Recurso de Revisión respectivo, por lo que
luego del análisis exhaustivo, mi representado dentro de sus facultades legales
asignadas, revocó la resolución número cero cero cuatro – dos mil nueve (0004-2009),
dejándolo sin valor ni efectos jurídicos y ordenó al Jefe del Departamento de
Comunicación, proceder a proporcionar la información demográfica y estadística
solicitada en el numeral 1.2) de la solicitud formulada, así también declara sin lugar el
Recurso de Revisión planteado contra las resoluciones cero cero dos – dos mil nueve
(002-2009), (si se entrego (sic) la información) y cero cero tres – dos mil nueve (003-
2009), mismas que se confirman en su totalidad, por lo cual, en el presente caso, no
existe violación a ningún derecho fundamental del amparista, siendo, obvio, que lo que
éste pretende, es que mediante la presente acción se entre a resolver sobre las
proposiciones de fondo que corresponder valorar y estimar a este Tribunal, ya no es
motivo de la presente acción, únicamente decir que se le restringe el acceso a la
información, cuando sí se le ha proporcionado el acceso a la información pública (con
base al artículo 45 de la Ley de Acceso a la Información Pública ( y pretende que a
través de ésta vía, se le dé derecho de respuesta efectiva a sus requerimientos en
223
formas y especificidades, advierte una interpretación contraria a la Ley de Acceso a la
Información Pública y al artículo 30 de la Constitución Política de la República de
Guatemala…”. Solicitó que se deniegue el amparo.
C) El Ministerio Público, a través de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales,
Amparos y Exhibición Personal, por medio del agente fiscal, abogado Nery Orellana
Leiva, al presentar su alegato manifestó que el Tribunal Supremo Electoral, actuó
dentro del ámbito de sus atribuciones, no existiendo agravio que pueda ser reparado
por la vía de amparo. Solicitó que al dictar sentencia se deniegue el amparo.
CONSIDERANDO – I –
La Constitución Política de la República de Guatemala establece en el artículo 265
el amparo como un medio de protección para las personas contra amenazas de
violación a sus derechos o como un restaurador de los mismos, en caso la infracción ya
hubiese ocurrido.
– II –
Wolfgang Krenmayr solicitó amparo contra el Tribunal Supremo Electoral,
señalando que al declarar con lugar parcialmente el recurso de revisión que planteó
contra la resolución número cincuenta y cinco guión dos mil nueve, violó sus derechos
constitucionales de acceso a la información pública “con respecto a no indicar la fecha a
la que corresponden los datos que le proporcionaron y a expresar la inexistencia de la
información solicitada”, y respuesta efectiva sobre solicitud de información pública,
siendo que con ello no se le da una respuesta efectiva sobre la solicitud de información
pública, ya que al haber confirmado las resoluciones números cero dos y cero tres,
ambas de dos mil nueve, dictadas por la Unidad de Información Pública de dicho
Tribunal, que resolvieron la solicitud por él presentada, entre otro, procedente la entrega
de la información solicitada en los numerales 1.1) y 4.1); e improcedente la información
solicitada en los numerales 1.2) segundo párrafo, 4.2), 4.3) y 4.4). Afirmó que también
se vulneraron los derechos antes mencionados porque, dichas resoluciones no
224
resolvieron sobre los numerales 2.1), 2.2), 2.3) y 3.1) de su solicitud, y que en ningún
momento se consideró la omisión al no indicar la fecha de la información que se le
entregó, ni tampoco se le indicó los motivos por los cuales la autoridad impugnada no
puede o no está obligada a proporcionarle dicha información. Asimismo, señaló que es
incierto que no exista la información solicitada, ya que la misma sí existe en los
registros de los afiliados a partidos políticos que tiene el Departamento de
Organizaciones Políticas. Por otro lado, los partidos políticos están obligados a
comunicar al Registro de Ciudadanos la integración de sus órganos permanentes,
nombres de los candidatos para corporaciones municipales, y la inscripción de los
candidatos para lo cual deben llenar los formularios “CM 11, CM12 y DD-2”, mismos
que contienen la información que dice la autoridad impugnada que no existe. Y por
último sobre la información solicitada respecto a los numerales 1.2), 4.2), 4.3) y 4.4) de
la solicitud inicial, no se pronunciaron.
– III –
Hecho el estudio de los antecedentes y de la petición solicitada esta Corte advierte
que: a) el artículo 30 de la Constitución Política de la República de Guatemala estipula
que todos los actos de la administración son públicos. Los interesados tienen derecho a
obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que
soliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de
asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por
particulares bajo garantía de confidencia. Asimismo, los artículos 1 y 25 de la Ley de
Acceso a la Información Pública establecen que dicha Ley tiene por objeto garantizar a
toda persona interesada, sin discriminación alguna, el derecho a solicitar y a tener
acceso a la información pública en posesión de las autoridades y sujetos obligados, la
cual se entregará en el estado en que se encuentre en posesión de los sujetos
obligados, y en caso de negativa de la información, deberá encontrarse debidamente
fundada y motivada. Aunado a lo anterior, la Ley Electoral y de Partidos Políticos y su
reglamento, establecen el procedimiento y los requisitos de inscripción de candidatos
políticos ante el Registro de Ciudadanos, y entre los integrantes del mencionado
Registro se encuentra el Departamento de Organizaciones Políticas, que tiene como
atribución, entre otras, la de llevar los registros de inscripciones de las organizaciones
225
políticas, de inscripción de candidatos a cargos de elección popular, de los afiliados de
los partidos políticos, de los integrantes de sus órganos permanentes y demás que sean
necesarios; así como mediante un programa informático procesar la inscripción de los
candidatos, información que en archivo virtual enviará al Archivo General del Tribunal;
b) siendo que la resolución número cincuenta y cinco guión dos mil nueve, dentro del
expediente cero dieciséis guión dos mil nueve, dictada por el Tribunal Supremo
Electoral, el cinco de junio de dos mil nueve, consideró que: b.1) “… la resolución No.
02-2009 de fecha trece de mayo de dos mil nueve proferida por la Unidad de
Información Pública, se resuelve procedente la entrega de información solicitada,
siendo esta la contenida en los numerales 1.1) y 4.1) de la respectiva solicitud (…)
indicando los apelantes que la información proporcionada en primer caso no menciona
fecha alguna, y en el segundo caso los dieciséis archivos PDF corresponden a diversos
partidos políticos solamente ofrecen nombres de candidatos/as y los cargos de
postulación para las elecciones 2007. En virtud de lo anterior, es de considerar que si
bien la información proporcionada no se encuentra ordenada, clasificada o tabulada en
la forma solicitada, en esencia sí se trata de lo requerido, en todo caso, la información
se ha proporcionado en el estado en que se encuentra en posesión del sujeto obligado,
no teniendo obligación de procesar la misma, ni presentarla conforme al interés del
solicitante, como lo determina el tercer párrafo del artículo 45 de la Ley de Acceso a la
Información, como consecuencia de lo anterior, respecto a esta resolución no es viable
la procedencia del recurso planteado (…) POR TANTO: (…) SIN LUGAR EL RECURSO
DE REVISIÓN, planteado en contra de las resoluciones 02-2009…”. Se establece que
la autoridad impugnada no fundamentó, ni motivó la ausencia de las fechas que
corresponden a los datos de la información proporcionada al postulante del amparo,
limitándose a indicar que con base en el artículo 45 último párrafo de la Ley de Acceso
a la Información, se entregó la información en el estado en que se encontraba; b.2) “…
Con relación a la resolución 03-2009 de fecha trece de mayo de dos mil nueve proferida
por la Unidad de Información Pública, en la misma se resuelve improcedente la
información solicitada, EXPRESANDO LA INEXISTENCIA (…) Al respecto cabe señalar
que conforme las atribuciones del Departamento de Organizaciones Políticas de la
Dirección General del Registro de Ciudadanos (…) es correcto que la Unidad de
Información Pública haya requerido de dicha dependencia la información requerida por
los recurrentes en los numerales 1.2), 4.2), 4.3) y 4.4) de su solicitud, por lo que al
226
manifestar dicha dependencia la inexistencia de la información, y resolver en
consecuencia la improcedencia de la información solicitada, se actuó correctamente y
de conformidad con la ley de la materia, motivo por el cual el recurso planteado, en este
aspecto no puede prosperar (…) POR TANTO: (…) SIN LUGAR EL RECURSO DE
REVISIÓN, planteado en contra de las resoluciones (…) 03-2009 …”. Además, en el
expediente administrativo obra la nota identificada como “DOP-0-085-2009
FJGC/mnmc”, del cinco de mayo de dos mil nueve, suscrita por el Jefe del
Departamento de Organizaciones Políticas, dirigida al Jefe del Departamento de
Información Pública del Tribunal Supremo Electoral, en la que le indica: “… Por otra
parte hemos consultado al Director de Informática a.i. de este Tribunal, Ingeniero
Willard Alfaro Recinos, para que nos brinde su apoyo y así poder rendir la información
requerida por el solicitante. Como respuesta nos ha informado, que para rendir la
información en términos y técnicas solicitadas, implicaría asignar de manera exclusiva y
por tiempo completo a personal de la Dirección de Informática, para así, poder ordenar
esa información como lo solicita el señor Wolfgang Krenmayr. De lo expuesto (…) se
infiere que en el proceso referido habría que asignar recursos y personal extra en
detrimento del presupuesto del Tribunal Supremo Electoral, y existiendo dentro de la
Ley de Acceso a la Información Pública (…) la norma contenida en el artículo 45 (…)
considero que debe darse tal explicación al sujeto activo requirente. Asimismo, debe
tenerse en cuenta que el volumen de la información requerida da como resultado que
su reproducción ocasiona serios gastos en papel y toner…”. De conformidad con el
artículo 59 del Reglamento de la Ley Electoral y de Partidos Políticos se establece que
el Departamento de Organizaciones Políticas, mediante un programa informático,
procederá a inscribir las candidaturas en el orden de presentación y que ese registro
servirá para verificación, conforme se vayan inscribiendo, con el objeto que conforme se
inscriban se verifique que alguno de los candidatos no figure en más de una planilla.
También establece que los expedientes de inscripción resueltos afirmativamente, se
remitirán al Departamento de Organizaciones Políticas del Registro de Ciudadanos,
donde se procesará la inscripción y se extenderán las constancias a los candidatos, y
que el fin de guardarlos mediante procesamiento informático, es crear un archivo virtual,
los cuales enviará al Archivo General del Tribunal. Por lo anterior, se establece que es
ineludible tener al día la información relacionada con los partidos políticos, por lo que la
autoridad impugnada debe justificar la inexistencia de la información; b.3) al revisar la
227
resolución impugnada, se constató que la autoridad impugnada no se pronunció en
cuanto a los numerales 2.1), 2.2), 2.3) y 3.1) de la solicitud del postulante, por lo que es
necesario que haga el pronunciamiento al respecto.
En virtud de lo anteriormente expuesto, se concluye que efectivamente se violaron
los derechos constitucionales de acceso a la información pública “con respecto a no
indicar la fecha a la que corresponden los datos que le proporcionaron y a expresar la
inexistencia de la información solicitada”, y respuesta efectiva sobre solicitud de
información pública, por lo que la presente acción de amparo deberá otorgarse, tal
como se declarará al hacerse los demás pronunciamientos de ley, con el objeto de que
la autoridad recurrida resuelva lo procedente conforme a derecho, a la brevedad
posible, para poder completar la información solicitada, y en su defecto indicar en forma
fundamentada y motivada el rechazo de entrega de la información solicitada por el
postulante del amparo.
-VI-
Esta Corte estima que la autoridad impugnada actuó con la buena fe que se
presume en las actuaciones judiciales, motivo por el cual, en ejercicio de la facultad que
el artículo 45 de la materia le otorga, la exonera del pago de las costas judiciales.
LEYES APLICABLES
Artículos citados y: 1º, 3º, 4º, 7º, 8º, 10º, 12 inciso c), 19, 20, 42, 44, 45, 49, 52, 53,
81 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 77, 141,
142 y 143 de la Ley del Organismo Judicial; Auto Acordado 2-95 de la Corte de
Constitucionalidad; y, Acuerdos 44-92 y 9-95 de la Corte Suprema de Justicia.
POR TANTO
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, CONSTITUIDA EN TRIBUNAL DE AMPARO,
con base en lo considerado y leyes citadas, al resolver declara: I) OTORGA, el amparo
solicitado por WOLFGANG KRENMAYR, y en consecuencia: a) deja en suspenso, en
228
cuanto al reclamante, la resolución número cincuenta y cinco guión dos mil nueve,
dictada por el Tribunal Supremo Electoral, el cinco de junio de dos mil nueve, dentro del
proceso administrativo número dieciséis guión dos mil nueve; b) restituye al postulante
en la situación jurídica afectada; y, c) ordena a la autoridad impugnada resolver
conforme a derecho y a lo aquí considerado, respetando los derechos y garantías del
postulante, bajo apercibimiento de imponer una multa de quinientos quetzales a cada
uno de los magistrados, en caso de no acatar lo resuelto dentro del plazo de cinco días
siguientes de haber recibido la ejecutoria y sus antecedentes, sin perjuicio de las
responsabilidades legales correspondientes. II) No hay condena en costas. III)
Oportunamente, remítase a la Corte de Constitucionalidad copia certificada del presente
fallo, para los efectos contenidos en el artículo 81 de la Ley de Amparo, Exhibición
Personal y de Constitucionalidad. Notifíquese, con certificación de lo resuelto
devuélvase la documentación relacionada al lugar de su procedencia y en su
oportunidad archívese el expediente.
Erick Alfonso Álvarez Mancilla, Presidente del Organismo Judicial y de la Corte
Suprema de Justicia; César Ricardo Crisostomo Barrientos Pellecer, Magistrado Vocal
Segundo; Gabriel Antonio Medrano Valenzuela, Magistrado Vocal Tercero; Gustavo
Adolfo Mendizabal Mazariegos, Magistrado Vocal Cuarto; Héctor Manfredo Maldonado
Méndez, Magistrado Vocal Quinto; Rogelio Zarceño Gaytan, Magistrado Vocal Sexto;
Thelma Esperanza Aldana Hernández, Magistrada Vocal Séptimo; Luis Alberto Pineda
Roca, Magistrado Vocal Octavo; Mynor Custodio Franco Flores, Magistrado Vocal
Noveno; Ervin Gabriel Gómez Méndez, Magistrado Vocal Décimo; José Arturo Sierra
González, Magistrado Vocal Décimo Primero; Luis Arturo Rolando Archila Leerayes,
Magistrado Vocal Décimo Segundo; Gustavo Bonilla, Magistrado Vocal Décimo Tercero.
Jorge Guillermo Arauz Aguilar, Secretario de la Corte Suprema de Justicia.
229
6.4 Anexo IV: Caso TSE – Resolución de la Corte de Constitucionalidad, expediente 1828-2010, apelación de sentencia de amparo
APELACIÓN DE SENTENCIA DE AMPARO
EXPEDIENTE 1828-2010 CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, veinticuatro de agosto de dos
mil diez.
En apelación y con sus antecedentes, se examina la sentencia de catorce de abril
de dos mil diez, dictada por la Corte Suprema de Justicia, constituida en Tribunal de
Amparo, en la acción promovida por Wolfgang Krenmayr contra el Tribunal Supremo
Electoral. El postulante actuó con el patrocinio del abogado Franklin Erick Juárez Elías.
ANTECEDENTES I. EL AMPARO A) Interposición y autoridad: presentado el treinta y uno de julio de dos mil
nueve, en la Corte Suprema de Justicia, Cámara de Amparo y Antejuicio. B) Acto reclamado: resolución administrativa número cincuenta y cinco guión dos mil nueve
(55-2009), emitida por el Tribunal Supremo Electoral, el cinco de junio de dos mil nueve,
que declaró con lugar parcialmente, el recurso de revisión planteado por el amparista y
María Concepción Sáenz, contra las resoluciones identificadas con los números cero
dos guión dos mil nueve (02-2009), cero tres guión dos mil nueve (03-2009) y cero
cuatro guión dos mil nueve (04-2009), todas de trece de mayo de dos mil nueve,
emitidas por la Unidad de Información Pública del Tribunal Supremo Electoral. C) Violaciones que denuncia: a los derechos a la información pública, de respuesta
sobre la solicitud de información pública formulada. D) Hechos que motivan el amparo: De lo expuesto por el postulante y de las constancias procesales se resume:
D.1) Producción del acto reclamado: a) el Centro de Estudios y Documentación de la
Frontera Occidental de Guatemala, por medio de Wolfgang Krenmayr y María
Concepción Sáenz solicitaron a la Unidad de Información Pública del Tribunal Supremo
230
Electoral información sobre afiliados/as a organizaciones políticas, organizaciones
partidarias vigentes, asambleas municipales, departamentales y nacionales y tipo de
inscripción de planillas para elecciones, formándose el expediente cero diez y seis –
dos mil nueve (016-2009); b) el trece de mayo de dos mil nueve, la Unidad de
Información Pública del Tribunal Supremo Electoral, emitió las resoluciones cero dos
guión dos mil nueve (02-2009), cero tres guión dos mil nueve (03-2009) y cero cuatro
guión dos mil nueve (04-2009), en las que se entrega parcialmente la información
solicitada; c) por lo que recibió dos hojas impresas con título “Resúmenes totales de
afiliados/adherentes”; la primera de partidos políticos, la segunda de comités sin fecha
de datos, con relación a la demás información solicitada se le indicó que era
confidencial o inexistente; d) contra dichas resoluciones interpuso recurso de revisión,
objetando que la documentación que le fue entregada contiene datos incompletos, que
no pueden expresar la inexistencia de información pues según la Ley Electoral y de
Partidos Políticos tienen la obligación de registrar y no se justifica la confidencialidad; e) en resolución número cincuenta y cinco guión dos mil nueve (55-2009) proferida el
cinco de junio de dos mil nueve -acto reclamado-, por el Tribunal Supremo Electoral -
autoridad impugnada- en el expediente número cero dieciséis guión dos mil nueve (016-
2009), se declaró parcialmente con lugar el recurso de revisión respecto a la resolución
número cero cuatro guión dos mil nueve (04-2009), declarando procedente la entrega
de la información anteriormente señalada de confidencial y declara sin lugar el recurso
de revisión respecto a las resoluciones, cero dos guión dos mil nueve (02-2009) y cero
tres guión dos mil nueve (03-2009). D.2) Agravios que denuncia: la postulante estima
violado su derecho a la información pública, pues se afirma la inexistencia de la
información solicitada, así también el derecho a respuesta efectiva sobre la solicitud de
información pública. Estima que la autoridad impugnada al emitir el acto reclamado violó
los derechos enunciados porque: a) conforme al artículo 30 de la Constitución Política
de la República, determina que los actos de la administración son públicos, siendo que
es un obligación estatal publicar sus actos y proveer la información solicitada; b) que no
es suficiente que el sujeto obligado entregue la información inidónea, diferente a la
pedida o imposible de ser utilizada, siendo infuncional e irrelevante la información
entregada lo que viola el derecho a la información pública; c) en ningún momento
indican las razones por las cuales no pueden o no están obligados a indicar la fecha
correspondiente a los datos entregados. D.3) Pretensión: solicitó que se otorgue el
231
amparo promovido y, en consecuencia, se deje en suspenso el acto reclamado y se
emita la resolución que otorgue la información solicitada. E) Uso de recursos: ninguno.
F) Casos de procedencia: no invocó. G) Leyes violadas: citó los artículos 30 de la
Constitución Política de la República de Guatemala, 49, 167 literal d) y 213 de la Ley
Electoral y de Partidos Políticos; 54, 55, 56 y 59 del Reglamento de la Ley Electoral y de
Partidos Políticos y 3, 9, 42 y 45 de la Ley de Acceso a la Información Pública.
II. TRÁMITE DEL AMPARO A) Amparo provisional: no se otorgó. B) Tercero interesado: no hubo. C)
Remisión de antecedentes: expediente cero dieciséis guión dos mil nueve (016-2009),
del Tribunal Supremo Electoral. D) Prueba: a) los antecedentes del amparo y b) presunciones legal y humanas. E) Sentencia de primer grado: el tribunal consideró:
“...Hecho el estudio de los antecedentes y de la petición solicitada esta Corte advierte
que: a) el artículo 30 de la Constitución Política de la República de Guatemala estipula
que todos los actos de la administración son públicos. Los interesados tienen derecho a
obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que
soliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de
asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por
particulares bajo garantía de confidencia. Asimismo, los artículos 1 y 25 de la Ley de
Acceso a la Información Pública establecen que dicha Ley tiene por objeto garantizar a
toda persona interesada, sin discriminación alguna, el derecho a solicitar y a tener
acceso a la información pública en posesión de las autoridades y sujetos obligados, la
cual se entregará en el estado en que se encuentre en posesión de los sujetos
obligados, y en caso de negativa de la información, deberá encontrarse debidamente
fundada y motivada. Aunado a lo anterior, la Ley Electoral y de Partidos Políticos y su
reglamento establecen el procedimiento y los requisitos de inscripción de candidatos
políticos ante el Registro de Ciudadanos y entre los integrantes del mencionado
Registro se encuentra el Departamento de Organizaciones Políticas, que tiene como
atribución, entre otras, la de llevar los registros de inscripciones de las organizaciones
políticas, de inscripción de candidatos a cargos de elección popular, de los afiliados de
los partidos políticos, de los integrantes de sus órganos permanentes y demás que sean
necesarios; así como mediante un programa informático procesar la inscripción de los
candidatos, información que en archivo virtual enviará al Archivo General del Tribunal;
232
b) siendo que la resolución número cincuenta y cinco guión dos mil nueve, dentro del
expediente cero dieciséis guión dos mil nueve, dictada por el Tribunal Supremo
Electoral, el cinco de junio de dos mil nueve, consideró que b.1)´… la resolución No. 02-
2009 de fecha trece de mayo de dos mil nueve proferida por la Unidad de Información
Pública, se resuelve procedente la entrega de información solicitada, siendo esta la
contenida en los numerales 1.1) y 4.1) de la respectiva solicitud (…) indicando los
apelantes que la información proporcionada en primer caso no menciona fecha alguna,
y en el segundo caso los dieciséis archivos PDF corresponden a diversos partidos
políticos solamente ofrecen nombres de candidatos/as y los cargos de postulación para
las elecciones 2007. En virtud de lo anterior, es de considerar que si bien la información
proporcionada no se encuentra ordenada, clasificada o tabulada en la forma solicitada,
en esencia si se trata de lo requerido, en todo caso, la información se ha proporcionado
en el estado en que se encuentra en posesión del sujeto obligado, no teniendo
obligación de procesar la misma, ni presentarla conforme al interés del solicitante, como
lo determina el tercer párrafo del artículo 45 de la Ley de Acceso a la Información, como
consecuencia de lo anterior, respecto a esta resolución no es viable la procedencia del
recurso planteado (…) POR TANTO: (...) SIN LUGAR EL RECURSO DE REVISIÓN,
planteado en contra de las resoluciones 02-2009…´ Se establece que la autoridad
impugnada no fundamentó, ni motivó la ausencia de las fechas que corresponden a los
datos de la información proporcionada al postulante del amparo, limitándose a indicar
que con base en el artículo 45 último párrafo de la Ley de Acceso a la Información, se
entregó la información en el estado que se encontraba´; b.2) …Con relación a la
resolución 03-2009 de fecha trece de mayo de dos mil nueve proferida por la Unidad de
Información Pública, en la misma se resuelve improcedente la información solicitada,
EXPRESANDO LA INEXISTENCIA (…) Al respecto cabe señalar que conforme las
atribuciones del Departamento de Organizaciones Políticas de la Dirección General del
Registro de Ciudadanos (…) es correcto que la Unidad de Información Pública haya
requerido de dicha dependencia la información requerida por los recurrentes en los
numerales 1.2), 4.2), 4.3) y 4.4) de su solicitud, por lo que al manifestar dicha
dependencia la inexistencia de la información y resolver en consecuencia la
improcedencia de la información solicitada, se actuó correctamente y de conformidad
con la ley de la materia, motivo por el cual el recurso planteado, en este aspecto no
puede prosperar (…) POR TANTO: (…)SIN LUGAR EL RECURSO DE REVISIÓN,
233
planteado en contra de las resoluciones (…) 03-2009…Además, en el expediente
administrativo obra la nota identificada como ´DOP-0-085-2009 FJGC/ mnmc´ del cinco
de mayo de dos mil nueve, suscrita por el Jefe del Departamento de Organizaciones
Políticas, dirigida al Jefe del Departamento de Información Pública del Tribunal
Supremo Electoral, en la que le indique: ´…Por otra parte hemos consultado al Director
de Informática a.i. de este Tribunal, Ingeniero Willard Alfaro Recinos, para que nos
brinde su apoyo y así poder rendir la información requerida por el solicitante. Como
respuesta nos ha informado, que para rendir la información en términos y técnicas
solicitadas implicaría asignar de manera exclusiva y por tiempo completo a personal de
la Dirección de Informática, para así poder ordenar esa información como lo solicita el
señor Wolfgang Krenmayr. De lo expuesto (…) se infiere que en el proceso referido
habría que asignar recursos y personal extra en detrimento del presupuesto del Tribunal
Supremo Electoral y existiendo dentro de la ley de Acceso a la Información Pública (…)
la norma contenida en el artículo 45 (…) considero que debe darse tal explicación al
sujeto activo requirente. Asimismo, debe tenerse en cuenta que el volumen de la
información requerida da como resultado que su reproducción ocasiona serios gastos
de papel y toner…´ De conformidad con el artículo 59 del Reglamento de la Ley
Electoral y de Partidos Políticos se establece que el Departamento de Organizaciones
Políticas, mediante un programa informático, procederá a inscribir las candidaturas en el
orden de presentación y que ese registro servirá para verificación, conforme se vayan
inscribiendo, con el objeto que conforme se inscriban se verifique que alguno de los
candidatos no figure en más de una planilla. También establece que los expedientes de
inscripción resueltos afirmativamente, se remitirán al Departamento de Organizaciones
Políticas del Registro de Ciudadanos, donde se procesará la inscripción y se
extenderán las constancias a los candidatos y que el fin de guardarlos mediante
procesamiento informativo, es crear un archivo virtual, los cuales enviará al Archivo
General del Tribunal. Por lo anterior, se establece que es ineludible tener al día la
información relacionada con los partidos políticos, por lo que la autoridad impugnada
debe justificar la inexistencia de la información; b.3) al revisar la resolución impugnada,
se constató que la autoridad impugnada no se pronunció en cuanto a los numerales
2.1), 2.2), 2.3) y 3.1) de la solicitud del postulante por lo que es necesario que haga el
pronunciamiento al respecto. En virtud de lo anteriormente expuesto, se concluye que
efectivamente se violaron los derechos constitucionales de acceso a la información
234
pública con respecto a no indicar la fecha a la que corresponden los datos que le
proporcionaron y a expresar la inexistencia de la información solicitada y respuesta
efectiva sobre solicitud de información pública, por lo que la presente acción de amparo
deberá otorgarse, tal como se declarará al hacerse los demás pronunciamiento de ley,
con el objeto de que la autoridad recurrida resuelva lo procedente conforme a derecho a
la brevedad posible para poder completar la información solicitada y en su defecto
indicar en forma fundamentada y motivada el rechazo de entrega de la información
solicitada por el postulante del amparo…”. Y resolvió: “...I) OTORGA el amparo
solicitado por WOLFGANG KRENMAYR, y en consecuencia a) deja en suspenso, en
cuanto al reclamante, la resolución número cincuenta y cinco guión dos mil nueve,
dictada por el Tribunal Supremo Electoral, el cinco de junio de dos mil nueve, dentro del
proceso administrativo número dieciséis guión dos mil nueve; b) restituye al postulante
en la situación jurídica afectada; y c) ordena a la autoridad impugnada resolver
conforme a derecho y a lo aquí considerado respetando los derechos y garantías del
postulante, bajo apercibimiento de imponer una multa de quinientos quetzales a cada
uno de los magistrados, en caso de no acatar lo resuelto dentro del plazo de cinco días
siguientes de haber recibido la ejecutoria y sus antecedentes, sin perjuicio de las
responsabilidades legales correspondientes. II) No hay condena en costas…”.
III. APELACIÓN El Tribunal Supremo Electoral apeló.
IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA A) El amparista habiendo sido notificado legalmente no evacuó la audiencia
conferida. B) El Tribunal Supremo Electoral -autoridad impugnada- señaló: Uno) el
veintiocho de abril de dos mil nueve, la Organización Centro de Estudios y
Documentación de la Frontera Occidental de Guatemala, por medio de lo señores,
Wolfgang Krenmayr y María Concepción Sáenz, solicitaron a la Unidad de Información
Pública del Tribunal Supremo Electoral, información con mucha especificidad y, si bien
está en la obligación de proporcionar la información que se requiera, igual de cierto es
que la misma se proporcionó en lo procedente y en el estado que se encuentra, tal y
como lo preceptúa la ley de la materia, que a su vez claramente establece que “La
obligación no comprenderá el procesamiento de la misma, ni el presentarla conforme al
235
interés del solicitante”; Dos) En virtud de lo anterior, estima que en el presente caso no
hay agravio que reparar por la vía del amparo, pues actuó dentro del ámbito de su
atribuciones. Solicitó que se deniegue el amparo promovido. C) Ministerio Público
indicó que no comparte el criterio sustentado por el Tribunal A quo al haber otorgado el
amparo de mérito debido a que: Uno) El artículo 9 numeral 2) del Decreto número 57-
2008, Ley de Acceso a la Información Pública regula ”Datos sensibles o datos
personales sensibles: Aquellos datos personales que se refieren a las características
físicas o morales de las personas o a hechos o circunstancia de su vida privada o
actividad, tales como los hábitos personales, de origen racial, el origen étnico, las
ideologías y opiniones políticas, las creencias o convicciones religiosas, los estados de
salud físicos o psíquicos, preferencia o vida sexuales, situación moral y familiar u otras
cuestiones íntimas de similar naturaleza“; Dos) En el presente asunto, la autoridad
recurrida mediante “resolución número cincuenta y cinco guión dos mil nueve (55-2009),
resolvió entre otros I CON LUGAR PARCIALMENTE EL RECURSO DE REVISIÓN, en
consecuencia se REVOCA la resolución número 04-2009 de fecha trece de mayo de
dos mil nueve, proferida por la Unidad de Información Pública del Tribunal Supremo
Electoral y se ordena al Jefe del Departamento de Comunicación que proceda a
proporcionar la información demográfica y estadística solicitada en el numeral 1.2) de la
solicitud formulada por los señores Wolfgang Krenmayr y María Concepción Sáenz,
exceptuando de la misma los datos sensibles o personales sensibles que solo podrán
ser conocidos por el titular, o información que haya sido recibida bajo garantía de
confidencia”; Tres) En virtud de lo anterior, la autoridad impugnada -Tribunal Supremo
Electoral- actuó dentro del ámbito de sus atribuciones al haber dictado la resolución
respectiva que resolvió declarar con lugar parcialmente el recurso de Revisión
planteado por el postulante, el Decreto Número 57-2008 del Congreso de la República,
en su artículo 9, numeral 3) preceptúa “El derecho que tiene toda persona para tener
acceso a la información generada, administrada o en poder de los sujetos obligados
descritos en la presente ley, en los términos condiciones de la misma”, el numeral 2) del
artículo 9, de la citada ley regula lo que debe entenderse por Datos sensibles o datos
personales sensibles estableciendo.”Aquellos datos personales que se refieren a las
características físicas o morales de las personas o a hechos o circunstancias de su vida
privada o actividad, tales como los hábitos personales, de origen racial, el origen étnico,
la ideologías y opiniones políticas, las creencias o convicciones religiosas estado de
236
salud físico o psíquico, preferencia o vida sexual, situación moral y familiar u otras
cuestiones íntimas de similar naturaleza”. Las normas citadas hace concluir a ésa
institución que el acto recurrido ha sido dictado atendiendo al principio de legalidad
administrativa del cual se encuentra investido el Tribunal Supremo Electoral, por lo que
no existe agravio que pueda ser reparado por la vía del amparo, siendo que la
información requerida por el postulante ha sido autorizada de conformidad con las
normas establecidas en la Ley de Acceso a la Información Pública. Solicitó que se
revoque la sentencia apelada y se deniegue el amparo.
CONSIDERANDO -I-
Todos los actos de la administración son públicos con las excepciones contenidas
en el texto constitucional. Los interesados tienen derecho a obtener, en cualquier
tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que soliciten y la exhibición
de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de asuntos militares o
diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por particulares bajo
garantía de confidencia. El amparo como garantía contra la arbitrariedad resulta viable
para hacer prevalecer este derecho constitucional, el cual debe ser respetado
plenamente, sin más limitaciones que las derivadas de la facultad de la autoridad en
cuanto a calificar, como única condición, la legitimidad o el interés del solicitante y, se
atienda el respeto al derecho a la intimidad y a la vida privada, igualmente privilegiados
por la Constitución.
-II-
En el presente caso el postulante estima violado su derecho constitucional de
acceso a la información pública, razón por la cual promovió amparo en contra del
Tribunal Supremo Electoral, señalando como acto reclamado la resolución que declaró
parcialmente con lugar el recurso de revisión revocando la resolución número cero
cuatro guión dos mil nueve (04-2009), de trece de mayo de dos mil nueve, proferida por
la Unidad de información del Tribunal Supremo Electoral y declarando procedente la
entrega de la información del numeral 1.2) siendo: un listado detallado por organización
237
política, incluyendo comités cívicos, por departamento y municipio de las personas
afiliadas, reportadas según lo que manda la Ley Electoral y de Partidos Políticos para
determinar los criterios mínimos según inciso a) de los artículos 49 y 99 de la Ley
Electoral de Partidos Políticos. El listado deberá abarcar todos los municipios, es decir,
con organización partidaria municipal vigente y sin organización partidaria municipal
vigente, datos al cierre de las elecciones dos mil siete y de la fecha actual, en columnas
conteniendo : departamento nombre y código oficial (Huehuetenango =13), municipio,
nombre y código oficial (Santa Eulalia=1317), siglas de organización política, nombre de
organización política, número de total de afiliados; número de hombres y mujeres
afiliados; número de afiliados según rangos de edad: “18 a 25 años, 26 a 30 años, 31 a
36 años…, 66 a 70 años, 71 o más años de edad”; número de afiliados analfabetos y
número de afiliaos alfabetos; número de afiliados según coincidencia de la residencia
electoral con el avecindamiento, número total de afiliados vecinos del municipio de su
residencia electoral y número total de afiliados no vecinos del municipio de su
residencia electoral; de la solicitud formulada y sin lugar el recurso de revisión respecto
a las resoluciones cero dos guión dos mil nueve (02-2009) y cero tres guión dos mil
nueve (03-2009), las cuales figuran dentro del expediente número cincuenta y cinco
guión dos mil nueve (55-2009), de cinco de junio de dos mil nueve, proferida dentro del
expediente de solicitud de información número dieciséis guión dos mil nueve (16-2009).
Según aduce el amparista, la autoridad, sólo entregó la información solicitada en el
numeral 1.2), de la solicitud formulada.
El tribunal de amparo de primer grado, al emitir su pronunciamiento, concluyó en
que, efectivamente, existe violación a los derechos constitucionales denunciados, pues
la entidad recurrida no indicó la fecha a la que corresponden los datos que
proporcionaron, ni expresó la inexistencia de la información solicitada así como la
respuesta efectiva sobre solicitud de información pública.
-III-
Sobre el particular, el artículo 30 constitucional impone obligación a las
autoridades de extender informes, reproducciones y certificaciones, sobre documentos
o actuaciones que se les soliciten; salvo, que se trate de asuntos militares o
diplomáticos, de seguridad nacional, de datos suministrados por particulares bajo
238
garantía de confidencia; o bien, de asuntos que no afecten el derecho a la intimidad y a
la vida privada que, igualmente, privilegia la Constitución. De esa cuenta, el ejercicio del
derecho a que se refiere el artículo 30 citado no es absoluto y queda enmarcado dentro
de estas salvedades.
El derecho a la información es, sin lugar a dudas, el pilar sobre el cual puede
descansar cualquier sistema democrático; nuestra Carta Magna no solo lo reconoce,
sino lo garantiza, prohibiendo a cualquier autoridad limitar tal derecho.
No obstante, el argumento señalado por la autoridad impugnada, al indicar que no
se proporciona la información por corresponder a datos calificados como sensibles,
merece recordar que estos datos son: aquellos datos personales que se refieren a las
características físicas o morales de las personas o a hechos o circunstancias de su vida
privada o actividad, tales como los hábitos personales, de origen racial, el origen étnico,
las ideologías y opiniones políticas, las creencias o convicciones religiosas, los estados
de salud físicos o psíquicos, preferencia o vida sexual, situación moral y familiar u otras
cuestiones íntimas de similar naturaleza; Sin embargo la Constitución Política de la
República, determina que “Las situaciones de excepción relativas a la publicidad de los
actos administrativos reconocidas en el artículo 30 Constitucional son dos: a) los
asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional y b) los datos suministrados por
particulares bajo garantía de confidencialidad...”. extremo comentado con amplitud en el
Expediente dos mil diecinueve – dos mil cuatro (2819-2004), opinión consultiva: de
fecha ocho de marzo de dos mil cinco, Gaceta jurisprudencia número setenta y cinco
(75).
El presente caso no se sitúa en dicha prohibición como se desprende del estudio
de los antecedentes.
Siendo que la promoción del amparo lo constituye la resolución que declaró
parcialmente con lugar el recurso de revisión revocando la resolución número cero
cuatro guión dos mil nueve (04-2009), de trece de mayo de dos mil nueve, proferida por
la Unidad de información del Tribunal Supremo Electoral y declarando procedente la
entrega de la información del numeral 1.2), así como la negativa a proporcionar la
información solicitada y detallada sobre eventos electorales, registros de comités y
organizaciones partidarias tanto municipales como departamentales, así como número
de afiliados/as y nombres, siglas, código oficial de las organizaciones políticas
participantes, requerimiento hecho en los puntos 4.2), 4.3) y 4.4) de la solicitud formula
239
y que se refiere a: 4.2) una tabla de resumen que establece para cada partido político si
inscribió o no planilla con candidato a diputados distritales y si ésta planilla se inscribió a
través de comités ejecutivos nacionales (según artículo 57 Reglamento de la Ley
Electoral y de Partidos Políticos acuerdo 18-2007 del Tribunal Supremo Electoral) y las
que no fueron inscritas a través de referido mecanismo, sino realizando una asamblea
departamental de parte de organización partidaria departamental vigente, solicitando los
datos de las elecciones dos mil siete y las votaciones en el dos mil tres; 4.3) listados
detallados sobre planillas municipales y departamentales inscritas a través de comités
ejecutivos nacionales, incluyendo lo siguiente datos: departamento, nombre y código
oficial; municipio, nombre y código oficial; siglas de organización política; nombre de
organización política; acta de asamblea registrada en libro de actas autorizado por el
Registro de Ciudadanos, número y fecha de acta; fecha de inscripción; 4.4) listado
detallado sobre planillas municipales y departamentales que no fueron inscritas a través
de comités ejecutivos nacionales, sino realizando asambleas departamentales o
municipales de parte de organización partidaria departamental o municipal vigente,
incluyendo los siguientes datos: departamento, nombre y código oficial; municipio,
nombre y código oficial; siglas de organización política; nombre de organización política;
acta de asamblea registrada en libro de actas autorizado por el Registro de
Ciudadanos, número y fecha de acta; fecha de inscripción; información que no fue
proporcionada.
Los artículos 1 y 25 de la Ley de Acceso a la Información Pública, garantizan a
toda persona interesada, sin discriminación alguna, el derecho de solicitar y tener
acceso a la información pública en posesión de autoridades y sujetos obligados por la
indicada ley; así como el derecho de conocer y proteger los datos personales que de
ella consten en archivos estatales; garantizar la transparencia de la administración
pública; dicha ley establece, como obligatorio el principio de máxima publicidad y
transparencia, exceptuando la clasificación de información reservada la cual deberá
mediante resolución de la máxima autoridad, publicarse en el Diario Oficial. Por su parte
la Ley Electoral y de Partidos Políticos y su Reglamento determinan la atribución que
tiene el Departamento de Organizaciones Políticas de llevar en forma detallada los
registros relacionados con las personas que participan en las elecciones municipales,
departamentales y generales, así como los cargos para los que son postulados;
encontrándose esa información en dicho departamento, que forma parte del Tribunal
240
Supremo Electoral, no existe dificultad alguna que posibilite la entrega de la información
solicitada; en consecuencia el Tribunal, deberá ordenar a tal departamento la entrega
de la información, solicitada, en los punto expuestos en la solicitud de información,
observando lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley de Acceso a la Información Pública
referente a que “El Estado podrá realizar el cobro por un monto que en ningún caso
será superior a los costos de mercado y que no podrán excederse de los costos
necesarios para la reproducción de la información...”. Si el costo de la impresión
resultara gravoso para el solicitante, este podrá consultar la información solicitada en el
propio Registro.
Esta Corte al analizar lo actuado en el presente caso, advierte que sí se
cumplieron con los presupuestos de viabilidad del amparo, y comparte el criterio
expuesto por el Tribunal de Amparo de primera instancia.
-IV-
De conformidad con las citadas normas, así como del análisis de las constancias
procesales, es notorio que el actuar de la autoridad impugnada vulneró el derecho a la
información pública solicitada, así como el derecho de respuesta efectiva sobre la
misma solicitud de conformidad con la ley de la materia, por lo que se le debe otorgar la
protección constitucional solicitada y habiendo resuelto en ese sentido el Tribunal de
Amparo de primer grado, es procedente confirmar la sentencia venida en grado,
denegando el recurso de apelación analizado.
LEYES APLICABLES
Artículos citados y 265, 268 y 272, inciso c), de la Constitución Política de la
República de Guatemala; 1º, 2º, 8º, 10, 42, 49, 50, 52, 53, 54, 55, 60, 61, 62, 63, 64, 67,
149, 163, inciso c) y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad; y 17 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.
POR TANTO
241
La Corte de Constitucionalidad, con base en lo considerado y leyes citadas,
resuelve: I) Sin lugar el recurso de apelación presentado. II) Confirma la sentencia
apelada, con la modificación relativa a que, en observación del artículo 18 de la Ley de
Acceso a la Información Pública, la información solicitada -a costa del requirente-
deberá ser entregada; si dicha entrega resulta gravosa al peculio del amparista, este
podrá consultarla en la sede del Registro de Ciudadanos del Tribunal Supremo
Electoral. III) Notifíquese y, con certificación de lo resuelto, devuélvanse los
antecedentes.
Roberto Molina Barreto, Presidente; Alejandro Maldonado Aguirre, Magistrado;
Mario Pérez Guerra, Magistrado; Gladys Chacón Corado, Magistrada; Juan Francisco
Flores Juárez, Magistrado; Hilario Roderico Pineda Sánchez, Magistrado; Carlos
Enrique Luna Villacorta, Magistrado; Martín Ramón Guzmán Hernández, Secretario
General.
242
6.5 Anexo V: Reservas declaradas por sujetos obligados y recurso de revisión presentadas por la PDH en calidad de autoridad reguladora
Año Sujeto obligado Resolución de reserva Fecha de
presentación de recurso de
revisión
Resolución a revisión Observaciones
Número Fecha Publicación en DCA Fecha Sentido
2009
Programa Nacional de Resarcimiento Resolución PNR-01-2009 21/04/2009 21/04/2009 no aplica no aplica no aplica no fue impugnada
Ministerio de Gobernación Acuerdo 451-2009 24/07/2009 29/07/2009 no aplica no aplica no aplica no fue impugnada
2010
Ministerio de Gobernación Resolución 001285-2009 30/11/2009 10/12/2009 04/01/2010 11/01/2010 sin lugar Revocada posteriormente por resolución 176
Ministerio de Gobernación Resolución 001316-2009 07/12/2009 10/12/2009 04/01/2010 11/01/2010 sin lugar Revocada posteriormente por resolución 180
Ministerio de Gobernación Resolución 000013-2010 28/01/2010 29/01/2010 02/02/2010 09/02/2010 sin lugar Ministerio de Educación Resolución 36-2010 26/01/2010 29/01/2010 02/02/2010 10/02/2010 sin lugar
Ministerio de Gobernación Resolución 000091-2010 05/02/2010 10/02/2010 03/03/2010 09/03/2010 sin lugar Revocada posteriormente por resolución 00175
Ministerio de Economía Resolución 1599 18/11/2009 15/03/2010 16/03/2010 23/03/2010 sin lugar Revocada posteriormente por resolución 88
Municipalidad de Ciudad Vieja Acta 10-2010 Punto 4o 19/02/2010 09/04/2010 03/05/2010 10/05/2010 con lugar Municipalidad de San Lucas Sacatepéquez Acta 15-2010 Punto 2o 13/04/2010 16/04/2010 07/05/2010 13/05/2010 con lugar
Municipalidad de Magdalena Milpas Altas Acta 17-2010 Punto 6o 14/04/2010 19/04/2010 07/05/2010 13/05/2010 con lugar
Municipalidad de Santiago, Sacatepéquez
Acta 13-2010 Acuerdo 6o 08/04/2010 21/04/2010 07/05/2010 19/05/2010 con lugar
Municipalidad de San Antonio Aguas Calientes, Sacatepéquez Acta 010-2010 Punto 4o 12/04/2010 21/04/2010 07/05/2010 13/05/2010 con lugar
243
Año Sujeto obligado Resolución de reserva Fecha de
presentación de recurso de
revisión
Resolución a revisión Observaciones
Número Fecha Publicación en DCA Fecha Sentido
Municipalidad de San Carlos Alzatate, Jalapa
Acuerdo Municipal 13-2010 10/05/2010 19/05/2010 01/06/2010 11/06/2010 sin lugar
Ministerio de Gobernación Resolución 000383 24/05/2010 26/05/2010 16/06/2010 23/06/2010 sin lugar Revocada posteriormente por resolución 2318
Ministerio de Gobernación Resolución 000382 24/05/2010 26/05/2010 16/06/2010 23/06/2010 sin lugar Ministerio de Gobernación Resolución 1795 27/12/2010 29/12/2010 no aplica no aplica no aplica no fue impugnada
2011
Ministerio de Gobernación / DAIA Resolución 000239 01/03/2011 07/03/2011 no aplica no aplica no aplica no fue impugnada Municipalidad de La Libertad, El Petén Acta 40-2011 Punto 16 29/06/2011 13/07/2011 29/07/2011 05/08/2011 con lugar Ministerio de la Defensa Resolución 07860 06/06/2011 13/06/2011 no aplica no aplica no aplica no fue impugnada Ministerio de Relaciones Exteriores Resolución 01-2011 19/10/2011 20/10/2011 10/11/2011 18/11/2011 sin lugar Secretaría de Asuntos Administrativas y de Seguridad Acuerdo 107-2011 01/08/2011 12/12/2011 14/12/2011 20/12/2011 con lugar
Fuente: Unidad de Información Pública de la PDH, Solicitud PDH. UI. 7-2012, Resolución del 16/01/2012. Datos elaborados por el Secretario Ejecutivo
de la Comisión de Acceso a la Información de la PDH en calidad de autoridad reguladora.
