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Anticorruzione e governo
del territorio: i contenuti del
PNA 2016, le best practice e
uno sguardo alle nuove
forme di partecipazione del
d.lgs. n. 50/16.
20 aprile 2017
Avv. Daniela Bolognino
Indice
Avv. D. Bolognino
Governo del territorio - Analisi del PNA 2016:
i. Governo del territorio: Il quadro composito
delle competenze
i. PNA 2016 – Processo di pianificazione
comunale generale (fasi, rischi e misure);
i. Analisi di caso: “rischi e misure di prevenzione
del Comune di Bologna – PTPC 2017-2019”;
i. Gli istituti di partecipazione del d.lgs. n. 50 del
2016 nel rispetto degli strumenti di
pianificazione urbanistica (fasi, misure e rischi).
GOVERNO DEL TERRITORIO:
processi che regolano la tutela, l’uso e la
trasformazione del territorio. A tale
ambito si ascrivono principalmente i settori
dell’urbanistica e dell’edilizia, come
chiarito dalla giurisprudenza costituzionale
sull’attribuzione alle regioni della potestà
legislativa concorrente in materia
“da PNA 2016”
Avv. D. Bolognino
In base all’art. 117 Cost. nei settori dell’urbanistica e dell’edilizia i
poteri legislativi regionali sono ascrivibili alla competenza di tipo
concorrente in tema di “governo del territorio”.
comprensiva, in linea di principio, di “tutto ciò che attiene all’uso del
territorio e alla localizzazione di impianti o attività” (cfr. sentenza n.
307 del 2003) – ossia “l’insieme delle norme che consentono di
identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere
regolati gli usi ammissibili del territorio”.
Corte Cost. sentenze n. 303 e n. 362 del 2003 e sentenza n. 196 del
2004
Quadro composito di fonti
Avv. D. Bolognino
collegamento
Governo del territorio
valorizzazione dei beni
culturali ed ambientali
art. 118 Cost. - principio di sussidiarietà - i Comuni
sono normalmente titolari delle funzioni di gestione
amministrativa – “funzioni amministrative proprie”
Avv. D. Bolognino
Art. 117, comma
2, lett. s)
• Competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di “tutela dell’ambiente,
dell’ecosistema e dei beni culturali”
Art. 117, comma 3, Cost.
• Competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni di settori connessi alla tutela dell’ambiente: valorizzazione dei beni culturali ed ambientali; governo del territorio; produzione e trasporto energia;
Art. 117, comma 4, Cost.
Competenza residuale delle Regioni per ogni materia non espressamente riservata allo Stato.
Avv. Daniela Bolognino
Avv. D. Bolognino
Principi costituzionali:
Art. 9: La Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”
Art. 32: tutela della salute “come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività”
In quadro del riparto delle competenze legislative ex art.
117 Cost. è da collegare:
-Art. 118 Cost:
Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni
salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano
conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e
Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono
titolari di funzioni amministrative proprie e di
quelle conferite con legge statale o regionale,
secondo le rispettive competenze.
La legge statale disciplina forme di coordinamento fra
Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del
secondo comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre
forme di intesa e coordinamento nella materia della
tutela dei beni culturali.
Avv. Daniela Bolognino
Avv. D. Bolognino
Rischi
Ampiezza e complessità della
materia
Ampiezza degli interessi pubblici e
privati in gioco
Ampie asimmetrie informative
Forti pressioni per presenza di
interessi particolaristici
Avv. D. Bolognino
La prevenzione e il contrasto del rischio traversale di
sviamento dall’interesse pubblico primario alla
sostenibilità dello sviluppo urbano e dagli obiettivi di
politica territoriale dichiarati richiedono che, nella
mappatura di tutti i processi che riguardano il governo
del territorio, siano precisati, preliminarmente, i criteri e
le specifiche modalità delle verifiche previste, per
accertare la compatibilità tra gli effetti delle
trasformazioni programmate e la salvaguardia delle
risorse ambientali, paesaggistiche e storico culturali che
costituiscono il patrimonio identitario delle popolazioni
insediate nello specifico contesto territoriale.
METODOLOGIA
Avv. D. Bolognino
Processi di pianificazione
comunale generale
Pna 2016 – rinvia a L. 17-8-1942 n. 1150 - Legge urbanistica.
Piani regolatori comunali
1] Il piano regolatore generale deve considerare la totalità del territorio
comunale.
[2] Esso deve indicare essenzialmente:
1) la rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e navigabili e
dei relativi impianti;
2) la divisione in zone del territorio comunale con la precisazione delle zone
destinate all'espansione dell'aggregato urbano e la determinazione dei vincoli e
dei caratteri da osservare in ciascuna zona;
3) le aree destinate a formare spazi di uso pubblico o sottoposte a speciali
servitù;
4) le aree da riservare ad edifici pubblici o di uso pubblico nonché ad opere ed
impianti di interesse collettivo o sociale;
5) i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale, paesistico;
6) le norme per l'attuazione del piano. Avv. D. Bolognino
Piano regolatore
comunale
oltre ad un contenuto direttivo e
programmatico
prescrizioni vincolanti per i
privati, con effetti
conformativi della proprietà
PANORAMA
VARIEGATO anche in
virtù della legislazione
regionale in materia
Avv. D. Bolognino
Fasi
Varianti specifiche
2. Pubblicazione
del piano e raccolta
osservazioni
3. Approvazi
one del piano
1. – Fase di redazione del
Piano
Anac individua fasi del processo che possono considerarsi comuni ai
vari modelli adottati dalle regioni ed alcune misure per prevenirli
Avv. D. Bolognino
Varianti specifiche
Rischi:
emergerebbero dalle modifiche da cui derivino per i privati
interessati un significativo aumento delle potestà
edificatorie o del valore d’uso degli immobili interessati.
In particolare:
1. maggior consumo del suolo finalizzati a procurare un
indebito vantaggio ai destinatari del provvedimento;
2. possibile disparità di trattamento tra diversi operatori;
3. sottostima del maggior valore generato dalla variante.
Avv. D. Bolognino
Varianti specifiche
MAPPATURA
DEL
PROCESSO
Abbinamento di
specifiche misure in
base alla tipologia di
strumento
urbanistico utilizzato
e con attenzione alle
varie fasi
Avv. D. Bolognino
Fase di redazione del
piano
Necessaria una forte trasparenza sugli interessi pubblici
perseguiti
CONTROLLO della corrispondenza tra
interessi perseguiti e scelte tecniche effettuate
TRASPARENZA e prevenzione conflitto di
interessi
deve essere maggiore
In caso di affidamento a tecnici esterni
Avv. D. Bolognino
Fase di redazione del
piano - MISURE
In caso di affidamento all’esterno rispetto delle regole di evidenza pubblica e di trasparenza
Controllare l’assenza di conflitto di interessi
Trasparenza: dare conto della corrispondenza tra gli indirizzi di politica territoriale e le soluzioni tecniche adottate
APRILE ALLA PARTECIPAZIONE DEI CITTADINI
Avv. D. Bolognino
Fase di pubblicazione del piano
e raccolta delle osservazioni
DIFFUSIONE DELLE
INFORMAZIONI
TRASPARENZA
Estratto - Pna 2016
Avv. D. Bolognino
Fase di pubblicazione del piano
e raccolta delle osservazioni
Estratto - Pna 2016
Avv. D. Bolognino
Fase di approvazione del
piano
Estratto - Pna 2016
Avv. D. Bolognino
Prevenzione conflitto di interessi
“Partecipazione”
Trasparenza
Avv. D. Bolognino
Comune di Bologna – PTPC 2017-
2019
Avv. D. Bolognino
Comune di Bologna – PTPC 2017-
2019
Avv. D. Bolognino
Comune di Bologna – PTPC 2017-
2019
Avv. D. Bolognino
Comune di Bologna – PTPC 2017-
2019
Avv. D. Bolognino
Comune di Bologna – PTPC 2017-
2019
Avv. D. Bolognino
Comune di Bologna – PTPC 2017-
2019
Avv. D. Bolognino
Tradizionale rapporto bipolare
…..è in evoluzione
Amministrazione Cittadini
Avv. D. Bolognino
Sussidiarietà orizzontale/
circolare
Istituti di democrazia
partecipativa
Amplificano
La dimensione e le forme
della partecipazione
Avv. D. Bolognino
Democrazia partecipativa:
“un campo di sperimentazione di forme e
procedure di riforma della democrazia volte
a includere più strettamente ed
efficacemente i cittadini nel processo
politico, specialmente con riferimento alla
formazione delle policy che investono
direttamente le loro vite” (G. Moro).
Avv. D. Bolognino
Problemi applicativi da risolvere
che si riverberano anche sulla
prevenzione della corruzione
Rappresentatività dei soggetti che partecipano
rispetto alla generalità dei cittadini
Mancanza di delega esplicita (rischi)
Come effettuare il processo selettivo dei partecipanti
Avv. D. Bolognino
Art. 189, d.lgs. n. 50/16 -
Interventi di sussidiarietà
orizzontale
• 1. Le aree riservate al verde pubblico urbano e gli immobili di origine rurale, riservati alle attività
collettive sociali e culturali di quartiere, con esclusione degli immobili ad uso scolastico e sportivo,
ceduti al comune nell'ambito delle convenzioni e delle norme previste negli strumenti urbanistici
attuativi, comunque denominati, possono essere affidati in gestione, per quanto concerne la
manutenzione, con diritto di prelazione ai cittadini residenti nei comprensori oggetto delle
suddette convenzioni e su cui insistono i suddetti beni o aree, nel rispetto dei principi di non
discriminazione, trasparenza e parità di trattamento. A tal fine i cittadini residenti
costituiscono un consorzio del comprensorio che raggiunga almeno il 66 per cento della
proprietà della lottizzazione. Le regioni e i comuni possono prevedere incentivi alla
gestione diretta delle aree e degli immobili di cui al presente comma da parte dei cittadini
costituiti in consorzi anche mediante riduzione dei tributi propri.
• 2. Per la realizzazione di opere di interesse locale, gruppi di cittadini organizzati possono
formulare all'ente locale territoriale competente proposte operative di pronta realizzabilità,
nel rispetto degli strumenti urbanistici vigenti o delle clausole di salvaguardia degli strumenti
urbanistici adottati, indicandone i costi ed i mezzi di finanziamento, senza oneri per l'ente
medesimo. L'ente locale provvede sulla proposta, con il coinvolgimento, se necessario, di
eventuali soggetti, enti ed uffici interessati fornendo prescrizioni ed assistenza. Gli enti locali
possono predisporre apposito regolamento per disciplinare le attività ed i processi di cui al
presente comma.
Avv. D. Bolognino
Art. 189, d.lgs. n. 50/16 Interventi di
sussidiarietà orizzontale
• 3. Decorsi due mesi dalla presentazione della proposta, la proposta stessa si intende respinta. Entro il medesimo termine l'ente locale può, con motivata delibera, disporre l'approvazione delle proposte formulate ai sensi del comma 2, regolando altresì le fasi essenziali del procedimento di realizzazione e i tempi di esecuzione. La realizzazione degli interventi di cui ai commi da 2 a 5 che riguardino immobili sottoposti a tutela storico-artistica o paesaggistico-ambientale è subordinata al preventivo rilascio del parere o dell'autorizzazione richiesti dalle disposizioni di legge vigenti. Si applicano in particolare le disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
• 4. Le opere realizzate sono acquisite a titolo originario al patrimonio indisponibile dell'ente competente.
Avv. D. Bolognino
• 5. La realizzazione delle opere di cui al comma 2 non può in ogni caso dare
luogo ad oneri fiscali ed amministrativi a carico del gruppo attuatore, fatta
eccezione per l'imposta sul valore aggiunto. Le spese per la formulazione
delle proposte e la realizzazione delle opere sono, fino alla attuazione del
federalismo fiscale, ammesse in detrazione dall'imposta sul reddito dei
soggetti che le hanno sostenute, nella misura del 36 per cento, nel rispetto
dei limiti di ammontare e delle modalità di cui all'articolo 1 della legge 27
dicembre 1997, n. 449 e relativi provvedimenti di attuazione, e per il periodo
di applicazione delle agevolazioni previste dal medesimo articolo 1.
Successivamente, ne sarà prevista la detrazione dai tributi propri dell'ente
competente.
• 6. Restano ferme le disposizioni recate dall'articolo 43 commi 1, 2, e 3
della legge 27 dicembre 1997, n. 449, in materia di valorizzazione e
incremento del patrimonio delle aree verdi urbane.
Art. 189, d.lgs. n. 50/16 Interventi di
sussidiarietà orizzontale
Avv. D. Bolognino
Art. 190, d.lgs. n. 50/16 – baratto
amministrativo
• 1. Gli enti territoriali possono definire con apposita delibera i criteri e le condizioni per la realizzazione di contratti di partenariato sociale, sulla base di progetti presentati da cittadini singoli o associati, purché individuati in relazione ad un preciso ambito territoriale. I contratti possono riguardare la pulizia, la manutenzione, l'abbellimento di aree verdi, piazze o strade, ovvero la loro valorizzazione mediante iniziative culturali di vario genere, interventi di decoro urbano, di recupero e riuso con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati. In relazione alla tipologia degli interventi, gli enti territoriali individuano riduzioni o esenzioni di tributi corrispondenti al tipo di attività svolta dal privato o dalla associazione ovvero comunque utili alla comunità di riferimento in un'ottica di recupero del valore sociale della partecipazione dei cittadini alla stessa.
Avv. D. Bolognino
Art. 22, d.lgs. n. 50/16 –
Trasparenza nella partecipazione di portatori di
interessi e dibattito pubblico
• 1. Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori pubblicano, nel proprio profilo del committente, i progetti di fattibilità relativi alle grandi opere infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale, aventi impatto sull'ambiente, sulle città e sull'assetto del territorio, nonché gli esiti della consultazione pubblica, comprensivi dei resoconti degli incontri e dei dibattiti con i portatori di interesse. I contributi e i resoconti sono pubblicati, con pari evidenza, unitamente ai documenti predisposti dall'amministrazione e relativi agli stessi lavori.
• 2. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente codice, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentito il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e il Ministro per i beni e le attività culturali, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti, in relazione ai nuovi interventi avviati dopo la data di entrata in vigore del presente codice, sono fissati i criteri per l'individuazione delle opere di cui al comma 1, distinte per tipologia e soglie dimensionali, per le quali è obbligatorio il ricorso alla procedura di dibattito pubblico, e sono altresì definiti le modalità di svolgimento e il termine di conclusione della medesima procedura.
• 3. L'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore proponente l'opera soggetta a dibattito pubblico indice e cura lo svolgimento della procedura esclusivamente sulla base delle modalità individuate dal decreto di cui al comma 2.
• 4. Gli esiti del dibattito pubblico e le osservazioni raccolte sono valutate in sede di predisposizione del progetto definitivo e sono discusse in sede di conferenza di servizi relativa all'opera sottoposta al dibattito pubblico.
Avv. D. Bolognino
Prevenzione conflitto di interessi
“Partecipazione”
Trasparenza
Avv. D. Bolognino
Grazie per l’attenzione
Avv. Daniela Bolognino
I materiali saranno disponibili su:
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