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06/05/2010
Sesión 7
La lógica estratégica de los implementadores/
Análisis de intereses & Monitoreo de la intervención
Implementación de Políticas Públicas: Enfoque gerencial y herramientas para su mejora
Contenidos de la sesión
Interacción estratégica entre los actores de
la implementación
Análisis de intereses de los actores
involucrados en la intervención
Monitoreando la intervención
El “juego” de la implementación
• Bardach (1979) entiende el proceso de implementación como:
Un proceso de ensamblaje de diversos elementos que deben producir determinados servicios/ efectos
Pero un proceso donde dichos elementos están en manos de distintos actores, la mayor parte independientes unos de otros.
La única manera como las partes pueden inducir a otros a aportar los elementos que poseen es mediante la persuasión y la negociación (política)
Defendiéndose durante la implementación
• Las negociaciones políticas durante la implementación tienen, sin embargo, un carácter particular
La simple existencia de un mandato de política previamente definido afecta las estrategias (juegos) de los actores y sus relaciones
El efecto dominante de esto es hacer a la política de la implementación fuertemente defensiva: se pone un gran esfuerzo en maniobrar para evitar la responsabilidad, el escrutinio y la culpa
Juegos de implementación
• La metáfora de los “juegos” que realizan los actores sirve para concentrar la atención en los jugadores (actores)
– Que ponen en juego
– Sus estrategias y tácticas
– Sus recursos para jugar
– Las reglas del juego y del juego “limpio”
– La naturaleza de las comunicaciones entre jugadores
– El grado de incertidumbre sobre los resultados del juego
– Quién juega y quien no quiere o no puede jugar
• Los diferentes “juegos” interactúan unos con otros, y el resultado de unos juegos es el punto de partida de otros
Ensamblaje + juegos de implementación
• La implementación puede así entenderse como un conjunto de juegos débilmente enlazados, mediante los cuales se ensamblan los elementos que forman parte del proceso de implementación
• Otra conceptualización? Conjunto de acciones estratégicas de los actores involucrados en la implementación, que posibilita la ejecución de las actividades operativas en un contexto de negociación defensiva
• Comprender estos juegos es indispensable para:
Diseñar programas contemplando escenarios posibles para su funcionamiento
Intervenir (“fixing”) los procesos de implementación para mejorarlos
Menú de juegos
• Bardach (1979) clasifica los posibles juegos de implementación – que afectan negativamente el proceso de “ensamblaje”:
La distracción de recursos
El desvío de los objetivos de política
La resistencia a los esfuerzos de control
La disipación de energías
Actores, conflictos y demoras
• La implementación es más complicada y lenta conforme participan mayor cantidad de actores y mayor es la cantidad de decisiones que deben tomar
• Tres factores influyen en la rapidez de los acuerdos, facilitando u obstruyendo la cooperación entre los participantes (Pressman y Wildavsky 1988)
La dirección de su interés en el programa en cuestión (¿está en pro o en contra del programa?)
La intensidad de su interés (¿el programa le resulta muy importante/ urgente o le es indiferente?)
La magnitud de los recursos comprometidos en relación a los recursos totales (¿está dispuesto a invertir mucho o poco en el programa?)
INTENSIDAD
DIRECCIÓN
Grande (urgencia)
Pequeña (no urgencia)
Positiva
(1)
Demora mínima, sin negociación
(2)
Demora menor, sin negociación
Negativa
(4)
Demora máxima, negociación respecto a
puntos esenciales
(3)
Demora moderada, negociación sobre puntos
periféricos
En relación al programa, cada participante puede ofrecer..
DIRECCIÓN
INTENSIDAD
RECURSOS
Positiva
Grande
Fuertes
Negativa
Pequeña
Débiles
D. mínima
D. menor
D. moderada
D. máxima
DIRECCIÓN
INTENSIDAD
RECURSOS
Positiva
Grande
Fuertes
Negativa
Pequeña
Débiles
Pero la situación más usual (y sencilla de resolver) es :
Análisis de intereses de los actores
• El objetivo de la intervención es modificar la manera habitual como los actores realizan las labores de implementación: modificar, innovar o eliminar parte de las rutinas operativas que constituyen su acción cotidiana.
• Si los actores no están de acuerdo con las propuestas de intervención, son capaces de ofrecer una eficaz resistencia al cambio
¿Cómo lograr que apoyen la intervención propuesta?
¿Cómo promover que sus estrategias se compatibilicen con la intervención?
• Las posiciones son un mal terreno para llegar a acuerdos: concentrarse en los intereses que están tras las posiciones.
• Intereses: necesidades, deseos y proecupaciones que motivan o dan sustento a las distintas posiciones
• Distintas posiciones pueden responder a un mismo interés: es posible que los actores se desplacen de una posición a otra si se convencen de que aún así obtienen lo que realmente les interesa
Es así posible ir más allá de las posiciones y evitar que los actores se traben en un duelo a muerte en el cual nadie se mueve de su posición inicial
Posiciones e intereses
Propuesta de acción: Involucrar a los padres de familia en la verificación de la entrega de leche pasteurizada
Actor Posición previsible ante propuesta
Intereses tras la posición
Directores
Camioneros
Padres de familia
Oposición: La verificación es tarea de los directores. Los camioneros deben llegar temprano
Resguardar su responsabilidad ante el gobierno regional. Dedicarle tiempo a labores “sustantivas”
De acuerdo: Los padres tienen tiempo para esperar la entrega
Entregar la leche rápidamente para ocupar su camión en otros negocios
Oposición: es responsabilidad de directores y camioneros. Estos deben llegar temprano
Asegurar que sus hijos tomen la leche en el momento debido
¿Qué debe hacer el Lic. Romero?
Fortalecer el apoyo de los camioneros a su propuesta y convencer a directores y padres de que esta es una buena idea …
Ablandando el terreno para la intervención
P ro p ue s ta d e a cc ió n: In vo luc ra r a lo s p a d re s d e fa m ilia e n la ve ri fic a c i ó n d e la e nt re g a d e le c he
p a s te uri za d a .
A c to r P o s ic ió n p re vis ib le a nte p ro p ue s ta
In te re se s tra s la p o s ic ió n
A lte r na ti va s p a ra lo g ra r c o o p e ra c ió n
D ire c to re s O p o s ic ió n: L a ve ri fica c ió n e s ta re a
d e lo s d ire c to re s . L o s ca m io ne ro s d e b e n lle g a r
te m p ra no .
R e s g ua rd a r s u re s p o ns a b i lid a d a n te e l
g o b ie rno re g io na l D e d ic a rle tie m p o a
la b o re s “s us ta n tiva s ”
R e c o no c im ie n to fo rm a l d e la b o r d e
p a d re s fa m i lia R e fre nd o se m a na l
d e lo ve ri fic a d o p o r p a d re s d e fa m i lia
C a m io ne ro s D e a c ue rd o : L o s p a d re s tie ne n tie m p o p a ra e sp e ra r
la e ntre g a
E ntre g a r la le c he rá p id a m e nte p a ra o c up a r s u c a m ió n e n
o tro s ne g o c io s
P a d re s d e
fa m ilia
O p o s ic ió n: e s
re s p o ns a b ilid a d d e d ire c to re s y ca m io ne ro s . E s to s
d e b e n lle g a r te m p ra no
A s e g ura r q ue s us hi jo s
to m e n la le c he e n e l m o m e n to d e b id o
M o s tra r e l v ínc ulo
e nt re s u i nte ré s y la p ro p ue s ta
C o m p ro m is o d e c a m io ne ro s p o r
re s p e ta r ru ta s e s ta b le c id a s
¿Cómo creo que
reaccionará ante
la propuesta?
¿Por qué tendría
dicha reacción?
¿Qué le preocupa?
¿Qué haría que
cambie de posición?
• En el caso de los directores la alternativa sugerida consiste en modificar o adecuar la propuesta de cambio a sus intereses
• En el caso de los padres, una primera opción es hacer visible el vínculo entre la propuesta y sus intereses, así se puede desplazar la atención de los padres hacia una posición distinta
los actores están tan concentrados en sus posiciones que pueden dejar pasar oportunidades de satisfacer sus intereses
• Otra opción es compensar el esfuerzo de los padres mediante un compromiso del otro actor (camioneros) a realizar una acción alineada con sus intereses
ello es posible porque los intereses de ambos son coincidentes (aunque no las posiciones)
Monitoreando la intervención
• No tenemos seguridad de que la intervención realmente mejore el funcionamiento del programa y tenga un efecto positivo sobre los servicios ofrecidos y sobre el valor generado para los usuarios y ciudadanos
• Por ello son necesarias acciones de seguimiento, para constatar que se logren los efectos deseados
La intervención consiste en un conjunto coherente de acciones, que busca modificar la manera
habitual como los actores desarrollan la gestión operativa y el control de gestión, con el fin de
generar mayor valor público
• Aunque intervenimos en los procesos operativos el objetivo no es mejorarlos en sí mismos: buscamos que dichas mejoras repercutan positivamente sobre los servicios finales y el impacto (beneficio, valor) que se busca
Acciones para mejorar
la distribución y entrega
de leche pasteurizada
Proceso
eficiente de
distribución y
entrega
Entrega
oportuna de
leche a los
niños
Mejora nivel
nutricional
(efecto)
Mejoran
condiciones
de vida
(impacto)
.
.
.
.
Monitoreo
• Es deseable que estas acciones formen parte de las actividades de control de gestión que realizan gerentes y operadores
• Necesitamos un conjunto de preguntas que nos permitan saber si los cambios operativos introducidos están teniendo consecuencias positivas en la cadena de valor
Conjunto de actividades de seguimiento que tiene la finalidad de averiguar cuáles actividades de la
intervención tienen resultados positivos (o no) en términos de generar mejores servicios, efectos e
impactos sociales (con base en Mokate 2003)
Preguntas inteligentes
• El monitoreo requiere preguntas “inteligentes” (Mokate 2003): orientadas a comprender si la introducción de mejoras operativas ha permitido que mejoren los servicios, efectos e impactos del programa
• Ellas posibilitan al gerente/equipo responsable/ equipo de control de gestión concentrarse en la cadena de valor y no sólo en el cumplimiento de las acciones propuestas: evitar perdernos en los detalles de las acciones y ver más allá
El análisis detallado de los cambios (análisis de procesos) debe equilibrarse con una reflexión sobre los efectos e impactos que queremos lograr
311Arribo camiónCamionero
Leche pasteurizada
315VerificaciónDirector, padres
Instrucciones distribución 310
AlmacenajeConserje, vecinos
314RecepciónCamionero-conserje
316Diseño rutaPVLE, directores, camioneros
312CargaCamionero-estibador
Información sobre revisión técnica camiones
318Vigilancia rutaPadres, policía
313RecorridoCamionero
317EmpaquetadoA.Ganaderos
.
.
.
.
Entrega
oportuna de
leche a los
niños
Mejora nivel
nutricional
(efecto)
Mejoran
condiciones
de vida
(impacto)
• En el caso de los procesos 316 y 318, propuestos para contrarrestar dos problemas que generan retrasos importantes en el recorrido que hacen los camioneros (proceso 313): el tránsito excesivo y los posibles asaltos de camiones.
• En el proceso 316 podemos preguntarnos:
1. ¿Se diseñaron rutas distintas a las que ya utilizaban los camioneros?
2. ¿Participaron los camioneros y directores en ello?
3. ¿Los camioneros tienen ahora menos dificultades de distribución debidas al tráfico en la ruta?
4. ¿Las escuelas asociadas a una nueva ruta recibieron la leche todos los días y en el horario acordado? ¿Por lo menos disminuyó el margen de retraso?
5. ¿Los niños pudieron tomar la leche en el momento oportuno?
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• En el proceso 318 podemos preguntarnos:
1. ¿Se organizó la vigilancia de la ruta de los camiones? ¿Funciona efectivamente para aminorar el riesgo de los asaltos a los camiones?
2. ¿Participaron los padres de familia, organizaciones barriales y la policía en ello?
3. ¿Los camioneros sienten que hay menor riesgo de asaltos en sus rutas?
4. ¿Las escuelas asociadas a una nueva ruta recibieron la leche todos los días y en el horario acordado? ¿Por lo menos disminuyó el margen de retraso?
5. ¿Los niños pudieron tomar la leche en el momento oportuno?
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• ¿Qué efecto tienen los cambios en el proceso de distribución de la leche sobre los impactos sociales del PVLE? Es claro que las “preguntas inteligentes” sobre efectos e impactos agregados de la intervención no pueden situarse a nivel de procesos específicos (como el 316 o el 318), sino que requieren ver la intervención en su conjunto.
• Considerando entonces el conjunto de la intervención propuesta, podrían plantearse las siguientes preguntas
1. ¿El nivel nutricional de los niños mejoró en X período de tiempo?
2. ¿Las familias mejoraron o por lo menos mantuvieron el tipo de alimentación que dan a los escolares en casa?
3. ¿El mayor acceso a la leche en la escuela tuvo repercusiones positivas en alguna de las actividades (estudio, deporte, etc,) que desarrollan los niños?
Bibliografía
• Bardach, Eugene (1979) The Implementation Game: What Happens After a Bill Becomes a Law. Cambridge: MIT
• Fisher, R.; Ury, W. y Patton, B. (1985) Si…De acuerdo! Cómo negociar sin ceder. Bogotá: Norma
• Mokate, Karen (2003) Convirtiendo el “monstruo” en aliado. La evaluación como herramienta de la gerencia social: Washington DC: BID-INDES
• Pressman, J. y Wildavsky, A. (1988) Implementación. Cómo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland México: FCE.