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Análisis de la siniestralidad vial infantil en Uruguay. Un enfoque preventivo.
Informe de Recomendaciones Mayo 2012
1
Contenido
Introducción ........................................................................................................................ 2
Recomendación Nº 1- Mesa de Trabajo Especializada ........................................................... 4
Recomendación Nº 2 – Infraestructura Escolar ..................................................................... 5
Recomendación Nº 3 – Uso obligatorio de SRI .................................................................. 121
Recomendación Nº 4 – Niños en Transporte Público ........................................................... 12
Recomendación Nº 5 – Mecanismos de control en Transporte Escolar ................................ 14
Recomendación Nº 6 – Estacionamiento en zona escolar .................................................... 17
Recomendación Nº 7 – Niños en moto ............................................................................... 18
Recomendación Nº 8 – Educación vial escolar..................................................................... 20
Recomendación Nº 9 – Seguridad vial infantil en Manuales de Conducción y Tránsito ......... 23
Conclusiones ..................................................................................................................... 25
Bibliografía…………………………………………………………………………………………………………………………….26
2
Introducción
Una vez realizados los estudios por la Fundación Gonzalo Rodríguez (FGR) en el marco del
proyecto de investigación “Análisis de la siniestralidad vial infantil: un enfoque preventivo”
ganador en la convocatoria de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) como
proyecto de “Alto impacto social”, se hace necesario elaborar una serie de recomendaciones
que puedan contribuir a paliar la situación diagnosticada de los niños en su camino hacia la
escuela.
El proyecto de investigación tuvo como principal objetivo determinar las formas de prevención
de la siniestralidad vial infantil en su camino a la escuela, donde se analizaron las formas de
traslado y desplazamiento de los niños en edad escolar y el entorno de los centros educativos.
Este estudio intentó contribuir a una mejor comprensión de la movilidad de los niños en sus
desplazamientos hacia y desde la escuela con el fin de generar “Usuarios de vías de tránsito
más seguros”.
Desarrollar un proyecto de “Camino Seguro a la Escuela” ha sido una oportunidad de investigar
cómo es la integración de la escuela con su entorno, puesto que el camino escolar es una vía
de circulación preferente, elegida entre los recorridos más utilizados por los alumnos. Sin
embargo, luego de evaluar los resultados de los estudios realizados se vuelve fundamental
discutir el rol de los niños como usuarios de las vías públicas. De esta forma, se cree necesario
concientizar sobre la situación existente en cuanto a la falta de seguridad que actualmente
presentan los “Caminos a la Escuela”, todo lo cual hace imperioso la toma de acciones.
Se presentan a continuación una serie de recomendaciones referidas al entorno escolar en la
ciudad de Montevideo, la forma de desplazamiento, las medidas de seguridad utilizadas, los
mecanismos de control del Transporte Escolar y los manuales de conducción todo lo cual tiene
como objetivo central reducir la vulnerabilidad en que se encuentran los niños que circulan en
el camino a la escuela, tal como quedó explicitado en los resultados de los estudios realizados.
Cabe aclarar que las presentes recomendaciones están basadas en manuales internacionales y
mejores prácticas, que trabajan sobre la seguridad de los niños como usuarios de las vías. No
se trata de posiciones específicas respecto la forma en que se aborda la temática del
desplazamiento de los niños desde y hacia a la escuela porque para ello es necesario la
contraposición de diversas miradas. Sin embargo, tomando como punto de partida el
diagnóstico realizado en los estudios, se busca generar en base a experiencias internacionales,
3
algunos disparadores a partir de los cuales abordar la situación de vulnerabilidad en que se
encuentran los niños en el camino a la Escuela.
El pasado 17 de abril, en sesión de Cámara de Representantes en el Palacio Legislativo, fue
aprobada la resolución de la Asamblea de las Naciones Unidas, adoptada en Nueva York el 2 de
marzo del 2010 en referencia a Seguridad vial.
En la mencionada sesión se reconoce también la adhesión por parte del Estado uruguayo a la
declaración del período 2011-2020 como el “Decenio de Acción para la Seguridad Vial”. Del
mismo modo se declara, por un lado, octubre como el mes en el que tendrá lugar anualmente
la Semana Nacional de la Seguridad Vial (reconociéndola además como “un hecho de
trascendencia e interés público”). Por otro, el tercer domingo de noviembre de cada año será
declarado como Día Nacional en recuerdo de las víctimas de siniestros de tránsito.
En el marco de este decenio, y en apoyo a sus iniciativas, presentamos entonces este
documento de trabajo que esperamos contribuya al análisis, discusión y toma de decisiones en
cuanto a la Seguridad Vial Infantil en los entornos escolares.
4
Recomendación Nº 1- Mesa de Trabajo Especializada
Generar una mesa de trabajo especializada con los diferentes actores vinculados a la
seguridad vial junto con informantes calificados que otorguen una mirada integral para el
establecimiento de soluciones que reduzcan la vulnerabilidad de los niños en las vías.
Luego de abordada la seguridad de los niños en los diversos estudios llevados adelante en la
presente iniciativa, es necesario destacar el hecho de que se trata de una realidad compleja de
abordar, especialmente si se piensa en soluciones que reduzcan la vulnerabilidad en la que se
encuentran los niños.
Es así, que para tomar decisiones certeras respecto al modo en que los niños deben
desplazarse en las vías de tránsito es de fundamental importancia generar un espacio de
intercambio entre diferentes actores vinculados a la temática junto con aquellos informantes
que puedan brindar datos científicos que aporten en la toma de decisiones y soluciones
respecto a la diagnosticada vulnerabilidad.
Con esto se quiere decir que por tratarse de una situación compleja, pensar soluciones
requiere de la contraposición de distintas miradas que delimiten soluciones óptimas a
situaciones que involucran aspectos médicos, sociales y económicos.
Generar el espacio para una mesa de trabajo especializada en la temática de seguridad vial
infantil, permitiría priorizar sobre la seguridad de los niños y avanzar en un posicionamiento
claro para situaciones específicas de nuestra realidad, que pueden diferir en algunos aspectos
de realidades internacionales.
5
Recomendación Nº 2 – Infraestructura Escolar
Normalización de los criterios a nivel Nacional-Departamental de la infraestructura
de los entornos escolares, con el objetivo de hacerlos “seguros”.
Luego de los datos y conclusiones extraídas en el estudio “Estudio Observacional de los Centros
Educativos y de la forma de desplazamiento de los niños” (FGR_2011_a) sobre el contexto y la
infraestructura escolar, así como también mediante la información recabada por los
informantes calificados de organismos públicos, se vuelve fundamental discutir la seguridad en
que se encuentran los entornos escolares.
La seguridad vial en general y específicamente los contextos escolares deben ser incluidos
como una temática de alta prioridad a ser tenida en cuenta debido a la vulnerabilidad propia
de los niños como usuarios de las vías y su exposición a los riesgos viales a los que se enfrentan
al concurrir a la escuela. Se deben en este sentido, crear juicios/criterios claros respecto a las
necesidades mínimas a establecer en los contextos escolares, para que los niños puedan
realizar su camino a la escuela en un entorno seguro.
Para trabajar sobre la seguridad vial en relación a la infraestructura escolar, se debe en primer
lugar establecer criterios comunes para el establecimiento de medidas de seguridad en los
entornos escolares. Para ello, se hace necesario realizar un trabajo conjunto entre los distintos
actores vinculados con el tema en cuestión –Unidad Nacional de Seguridad Vial (UNASEV),
Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), Intendencias Departamentales,
Ministerio de Salud Pública (MSP), Policía de Tránsito y Caminera, inspectores de escuelas,
directores, maestros y padres–, con el objetivo de coordinar –a autoridades y usuarios– para
establecer normas comunes a todos los centros. Posteriormente, se deben crear
reglamentaciones a ser tenidas en cuenta al momento de construir nuevos edificios
educacionales o para la readaptación de edificios con destino centro educacional.
El estudio anteriormente mencionado, muestra que la situación de vulnerabilidad en que se
encuentran los niños al momento de realizar su camino a la escuela no se da por igual en todos
los centros educativos, sino que existen importantes diferencias entre las escuelas de Centro-
Costa frente a las de la zona de la Periferia. Es por ello que los criterios a adoptar deberán
tener en cuenta la zona donde esté localizado el establecimiento escolar. De la misma forma,
las normativas deben ser establecidas tanto a nivel nacional como departamental.
6
Mediante los estudios anteriormente mencionados, fueron analizadas las principales variables
que tienen implicancias directas sobre la seguridad del niño en el entorno escolar. De esta
forma, se propone el estudio de algunas medidas cuya presencia en el entorno escolar resultan
de gran relevancia para contribuir a que los niños circulen de manera segura.
La cartelería de “Despacio Escuela” no se encuentra en todos los centros educativos de la
ciudad, según muestran los datos del estudio realizado por la FGR, puesto que del total de
escuelas relevadas solamente un 60% posee dicho cartel.1 Mientras que según la
reglamentación proporcionada por el Consejo Directivo Central (CODICEN) de la
Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) indica en el Circular Nº 230 que:
“(…) Recuérdese a la totalidad de las Inspecciones Nacionales y Departamentales, que
los carteles que se ubican en las escuelas de la vía pública, con la leyenda “pare” y
“despacio escuela”; deben ser necesaria y regularmente emplazados 15 minutos antes
de la iniciación del labor escolar y hasta 15 minutos después de la finalización de la
misma.”
Esta cartelería por tanto resulta en una medida eficaz tendiente a prevenir siniestros
vinculados con niños escolares en las inmediaciones de los centros educativos, controlando y
disminuyendo la velocidad del tráfico de los vehículos que por la zona circulan. De esta forma,
la cartelería “Despacio Escuela” permite que las personas en vehículos de cualquier tipo
pongan la atención adecuada, aminorando la velocidad cuando se transita frente/en el
entorno de un edificio escolar.
Por otra parte, los Carteles de velocidad máxima, reducen la velocidad de circulación en la
zona en que están ubicados. Estudios realizados por 3M en su programa “Safe Routes to
school program” indican que las señales de tránsito reflectivas reducen los siniestros de
tránsito entre un 25 % a 48 % 2 por lo que sería necesario establecer carteles reflectivos en el
entorno escolar como una medida preventiva. Si bien sabemos que la realidad nacional difiere
a realidades internacionales vinculadas al tránsito, retomar dichas recomendaciones permite
establecer líneas de trabajo sobre las cuales definir un posicionamiento sobre seguridad vial
adaptado a nuestro país.
Asimismo, las barreras de seguridad permiten contener a los niños que salen de la escuela,
evitando que se dirijan de forma directa hacia la calle. Se trata de vallas que reducen 1 Informe CSE_FGR (2011a): Estudio Observacional de los Centros Educativos y de la forma de desplazamiento de los niños. 23M “Safe routes to school program”
7
considerablemente la exposición del niño a los peligros presentes en las calles, reduciendo el
riesgo de ser embestidos por vehículos, por lo que sin obstaculizar la visión funcionan como
contenedores de los niños sobre la acera. La Comisión Nacional de Seguridad de Tránsito
(CONASET) de Chile elaboró una serie de fichas de acción que hace referencia a las distintas
medidas de seguridad que pueden ser empleadas en los entornos escolares. En la Ficha de
Acción Nº 33 se expone la necesidad de establecer vallas de seguridad en las entradas/salidas
de centros educativos. En este sentido, se expresa que las barreras de seguridad deben estar
ubicadas sobre la acera y para una mayor eficiencia se recomienda que el largo de la barrera
debiera ser al menos tres veces mayor al ancho de la puerta de entrada/salida de escolares.
Otra medida de seguridad efectiva para reducir la vulnerabilidad del niño a la hora de circular
es la presencia de cebras en puntos estratégicos de cruces de peatones en los entornos
escolares. Las cebras resultan fundamentales para la regulación del tránsito, otorgándole al
niño peatón la prioridad frente a los conductores que circulan por allí. Funciona además como
una guía para la circulación de peatones y alerta a los conductores sobre las zonas en las
cuales circulan los escolares. Las cebras delimitan los espacios por donde los peatones deben
circular, y ordenan al conductor a detenerse al momento en que un peatón hace uso de este
espacio.
Respecto a los semáforos, solo 1 de cada 4 escuelas –es decir un 25%– contaba con la
existencia de semáforos en su entorno. En este escenario, la presencia de semáforos es
imprescindible para regular el flujo vehicular en las zonas escolares, lo cual junto con una
educación adecuada –que permita identificar a los niños la luz que los habilita a circular-
resulta en una contribución importante para la seguridad, tanto de automovilistas como de
peatones.
Es fundamental por tanto evaluar el flujo vehicular existente en la zona de referencia, para
diagnosticar que tipo de medidas se adaptan a la realidad de cada centro escolar, pues tanto la
cebra como los semáforos permiten regular el tránsito de las escuelas, y el uso de una u otra
medida va a depender de las necesidades de cada cruce.
En la actualidad existe una situación compleja respecto a nuevas formas de territorialización
de espacios de la ciudad; se aprecia –tal y como lo expresaron los informantes calificados
entrevistados por la FGR–, una marcada dispersión territorial hacia la periferia, desarrollos
suburbanos con realidades un tanto ajenas a la ciudad en sí misma. En este sentido, en el
3 Ficha de acción Barreras de seguridad: http://www.conaset.cl/conaset_web/documentos/fichas_accion_3.pdf
8
estudio observacional sobre el contexto escolar y la forma de desplazamiento de los niños
escolares, se evaluó la diferenciación existente entre acera y calle en los entornos de los
centros educativos. Coherente con la realidad antes mencionada, los resultados muestran que
mientras que el 100% de las escuelas de Centro-Costa relevadas cuenta con una clara
delimitación entre acera y calle, este porcentaje desciende al 67% en las escuelas de la
Periferia. Por otro lado, se pudo observar que un 24% de las escuelas públicas no cuentan con
una delimitación que permita que el escolar se dirija de forma segura hacia el contexto escolar.
La existencia de una acera o vereda permite realizar el itinerario al centro educativo de forma
segura, mediante la conformación de un espacio delimitado exclusivamente para la circulación
de peatones.
En ciudades tales como Buenos Aires, se realizan acciones para incrementar los recorridos
peatonales a expensas de los vehiculares, ampliando el espacio de la vereda y reduciendo el
espacio de la calzada.4 Se trata de una peatonalización parcial que permite la convivencia
tanto de flujos peatonales como de flujos vehiculares, incrementando el espacio destinado a
peatones y mejorando de esta forma sus desplazamientos.
Muchos países optan por generar Zonas Escolares, lo que implica que los vehículos circulen
durante el día por el entorno de la escuela a una baja velocidad, dado que por allí circulan
niños. La Fundación MAPFRE ha realizado un seguimiento y control de vehículos en diferentes
zonas escolares con el objetivo de conocer el comportamiento de los vehículos en las zonas
escolares en lo relativo a su velocidad, identificar riesgos y comprobar el estado de la
señalización y de los pasos de peatones. 5
En dicha investigación se resalta la necesidad de que el conductor extreme la atención en los
entornos escolares, adaptando la velocidad a la posibilidad de que los niños irrumpan en la
calle. En tal sentido, se cree necesario que en los escenarios escolares existan zonas
delimitadas por las cuales los vehículos tomen siempre las precauciones necesarias,
manejando con velocidades reducidas y estando atento en caso de que sea necesario frenar,
dado que por allí circulan niños.
Más allá de las medidas de seguridad que se establecen en la infraestructura del entorno
escolar, se vuelve necesario garantizar el correcto uso de cada una de ellas. En este punto, la
presencia de fiscalizadores cobra central relevancia generando garantías en la correcta
4 Disponible al 05/06/2012 en: http://www.ub.edu/geocrit/9porto/perahia.htm 5 Disponible al 11/06/2012 en: http://www.mapfre.com/documentacion/publico/i18n/catalogo_imagenes/grupo.cmd?path=1032671
9
apropiación del espacio por cada uno de los actores que allí circulan, dándole prioridad a la
seguridad de los escolares. Se vuelve importante destacar la necesidad de establecer
fiscalizadores en las zonas de entrada/salida de escolares con el objetivo de regular el tránsito
en los horarios de mayor afluencia de niños. Los entornos escolares resultan ser zonas
altamente concurridas, espacios en los cuales confluyen el tránsito que circula por allí
habitualmente, los adultos con sus respectivos vehículos que esperan a los niños, y los
escolares que se movilizan, por lo que regular estas zonas requiere de la presencia de una
autoridad que establezca un orden dadas las circunstancias que vuelven a este espacio una
zona riesgosa para que los niños circulen.
De esta forma, es necesario atender aquellos puntos conflictivos en donde se encuentran
centros escolares, ya sea porque cuentan con antecedentes de siniestralidad infantil o por
tratarse de espacios con un elevado nivel de tráfico donde la infraestructura no es acorde a la
circulación de niños que salen/entran del centro educativo. Es decir, que destinar allí recursos
humanos para velar por la seguridad de los niños se vuelve fundamental.
Es importante tener en cuenta que existen ejemplos alrededor del mundo donde se está
trabajando para mejorar y desarrollar entornos seguros en las escuelas con el fin de mejorar la
seguridad vial de los niños en su camino a la escuela. La organización Safe Kids Worldwide
como parte y en apoyo con el Decenio de Acción para la Seguridad Vial6 2011-2020 está
llevando a cabo el proyecto piloto Model School Zone con el objetivo de crear zonas seguras
alrededor de las escuelas. De esta forma, el proyecto pretende evaluar el contexto escolar,
para de esta forma instrumentar diferentes intervenciones con foco permanente en la mejora
de infraestructura y del contexto escolar, destinando la mayor parte de los recursos para este
fin.
Estas iniciativas no son aisladas, sino que Safe Kids Worldwide está trabajando en varios
continentes, siendo diez las escuelas seleccionadas para llevar a cabo este proyecto, creando
de esta forma intervenciones basadas en evidencia empírica con el objetivo de mejorar la
seguridad de los niños como peatones. De Latinoamérica fueron elegidos Brasil y México, por
lo que Uruguay podría tomar como modelo algunas de las experiencias llevadas a cabo en
dichos países.
6 Disponible al 19/07/2012 en: http://www.who.int/roadsafety/decade_of_action/plan/plan_spanish.pdf
10
Recomendación Nº 3 – Uso Obligatorio de SRI
Aprobación del Proyecto de Ley sobre uso obligatorio de SRI presentado en
noviembre de 2011 al Parlamento Nacional, en el marco del Proyecto de Ley TO/294
de Normas Varias elaborado por la UNASEV.
En Noviembre de 2011 fue presentado al Parlamento Nacional el proyecto de Ley sobre
“Normas Varias” el cual incluye, entre otras medidas, el uso obligatorio de SRI en los vehículos
automotores. Resulta fundamental avanzar en esta propuesta, dado que los estudios
realizados por la FGR en el marco del plan EDU-CAR [FGR (2009a)] ponen de manifiesto la
importancia vital del uso de Sistemas de Retención Infantil (SRI) tales como sillas de niños en
los asientos traseros, mecanismo de seguridad que evita daños irreparables ante un siniestro
de tránsito.
Los relevamientos mencionados permitieron una aproximación más fundada a la situación de
alto riesgo que se vive en materia de seguridad infantil, pues de la muestra estudiada, 9 de
cada 10 niños que eran trasladados en SRI, lo hacían de forma incorrecta, o bien porque los SRI
no se encontraban instalados correctamente en los vehículos, o bien porque los niños no
estaban adecuadamente ajustados en ellas, o por una combinación de ambas situaciones.
A pesar de la falta de innovación en la legislación sobre seguridad vial infantil entre una
medición (2008) y la otra (2010), se han logrado cambios que son significativos: el porcentaje
de niños que viajaban totalmente sueltos en Montevideo cayó 6,4 puntos porcentuales (del
73,3% al 66,9%) mientras que la utilización de SRI aumentó 4,8 puntos (de 9,5% al 14,3%).
Sin embargo, en el informe [CSE-FGR (2011b)] sobre el relevamiento por encuesta realizado en
el marco del proyecto “Caminos Seguros a la escuela” se pudo constatar que el uso de SRI
sigue siendo casi nulo en los vehículos, puesto que solamente un 5% de los niños declaran
viajar con SRI. Es decir que los esfuerzos no son suficientes si no se continúa trabajando y se
hace efectiva la Ley que haga obligatorio el uso de SRI en niños menores a 1.50 metros de
altura, lo cual implica un paso adelante en la toma de conciencia de madres y padres
conductores de autos sobre los beneficios insustituibles de los SRI para proteger la vida de los
niños pasajeros.
En este sentido, la FGR lleva a cabo una actividad única en la región: el denominado Punto de
Control de SRI (Sistema de Retención Infantil). Allí, técnicos capacitados internacionalmente
por Safe Kids – organización que promueve diversos programas a nivel mundial para la
11
Seguridad del niño– asesoran en forma gratuita a los adultos responsables del traslado de
niños en vehículos particulares sobre la correcta instalación de los diferentes tipos de SRI,
brindando además los mejores consejos para que los niños viajen de forma segura en los
vehículos.
Por otra parte, el programa de la FGR, EDU-CAR trabaja para proteger a los niños de hoy y
educarlos como los conductores del mañana, promoviendo un cambio cultural en la sociedad,
que valore y respete comportamientos seguros en el tránsito en relación a los niños. En este
sentido se elaboró una campaña multimedios de bien público (“Usa Silla. Viaja Seguro. Llega
Seguro”) en TV, radio, prensa, vía pública e internet con el objetivo de concientizar a la
sociedad sobre la necesidad del uso de SRI, activar a las autoridades y diferentes actores de la
sociedad para la promoción y reglamentación de SRI y así motivar a la población en general de
su uso. Es por tanto fundamental que se apruebe el mencionado proyecto de Ley sobre el uso
obligatorio de SRI, presentado por la UNASEV al Parlamento Nacional en noviembre de 2011,
para el desarrollo del hábito del uso de este sistema dada la importancia de los SRI como la
única manera posible de que los niños viajen seguros en los vehículos.
12
Recomendación Nº 4 – Niños en Transporte Público
Reglamentación de las formas de traslado seguro de los niños en los Transportes
Públicos urbanos.
Si bien existen reglamentaciones respecto al modo en que se deben desplazar los niños en el
transporte público, estas medidas deberían ser reguladas para su correcta implementación.
Según los datos recabados en la encuesta realizada a escolares [FGR (2011_b)], un 29% de los
niños que viaja a la escuela en Transporte Público lo hace parado, es decir que los niños viajan
diariamente de una forma desprotegida.
Por otra parte, en la vigente Reglamentación Departamental sobre Tránsito y Transporte en
Montevideo7 se establece que los guardas deben velar por la seguridad de los niños que
transportan, pero no existe ninguna ordenanza que establezca que el asiento debe ser cedido
para esta población más vulnerable. En dicha sección solamente existen artículos que abordan
a los niños en los siguientes sentidos:
- Art. D768.34: asientos de uso preferencial en buses para personas con discapacidad,
baja visión, embarazadas y personas con niños en brazos (…)
- Art. D768.43: el personal del ómnibus debe estar atento al movimiento de pasajeros
y velar por la seguridad de los mismos (no habla de niños)
- Art. D768.74: los guardas están obligados a prestar atención, entre otros a:
ancianos, niños, discapacitados, mujeres con niños en brazos o embarazadas
Las regulaciones por tanto son de nivel general pero ninguna que establezca y argumente de
forma específica cuál es la medida más segura para que los niños utilicen el Transporte
Público, por lo que los niños no tienen al momento prioridades como usuarios de este
transporte. En este sentido, es necesario discutir cual es el modo correcto en que se deben
desplazar los niños en el Transporte Público. El proyecto de Ley TO/294 de Normas Varias
establece en el Capítulo II (“Disposiciones relativas al transporte de niños y adolescentes en
vehículos de transporte colectivo de pasajeros”) la necesidad de que los niños deben viajar
sentados en dicho transporte:
7 Disponible al 04/06/2011 en http://normativa.montevideo.gub.uy/articulos/84614
13
“Artículo 12.- Se prohíbe que los niños de hasta 12 años inclusive, sean transportados de pie en
los vehículos de transporte colectivo de pasajeros de los servicios regulares, bajo estricta
responsabilidad del guarda y/o chofer en la unidad de transporte” 8
8Disponible al 02/07/2012 en: http://archivo.presidencia.gub.uy/unasev/news/2012/Proyecto_Ley.pdf
14
Recomendación Nº 5 – Mecanismos de control en Transporte
Escolar
Establecer mecanismos de control que aseguren el uso y el correcto uso de los
cinturones de seguridad en los Transportes Escolares.
Con la creación de la Ley de “Tránsito y Seguridad Vial en el Territorio Nacional” (Nº 18.191) se
genera un marco regulatorio, que facilita el proceso de ampliación de las normativas que
regulan el tránsito. La Ley posee disposiciones expresas en relación al tránsito y a la seguridad
vial que reafirman la protección a la vida humana y a la integridad psicofísica de las personas.
Interesa aquí evaluar el contenido respecto al Transporte Escolar, tomando específicamente el
Artículo 31 Literal D:
“Es obligatorio el uso de cinturón de seguridad en la circulación en vías urbanas como en
interurbanas:
A) Por el conductor y los pasajeros de los asientos delanteros, así como por los pasajeros
que ocupen los asientos traseros de autos y camionetas.
B) Por el conductor y los pasajeros de los asientos delanteros de los vehículos destinados
al transporte de carga.
C) Por el conductor y el eventual acompañante de cabina de vehículos de transporte de
pasajeros.
D) Por todos los ocupantes en caso de vehículos de transporte escolar. Los transportistas
que tengan que adecuar sus vehículos, tendrán un plazo de hasta seis meses a partir de
la entrada en vigencia de la presente Ley.”9
Al mismo tiempo se decreta el uso obligatorio de cinturón de seguridad para el conductor y los
pasajeros del vehículo tanto en los asientos traseros como en los delanteros. En el caso de las
camionetas para el uso de Transporte Escolar, el cinturón de seguridad también es obligatorio
para todos los ocupantes del vehículo, y se añade además:
“Los transportistas que tengan que adaptar sus vehículos, tendrán un plazo de seis
meses a partir de la entrada en vigencia de la presente reglamentación. (…) Dicha
9 Disponible en: http://www.gonzalorodriguez.org/pdf/Ley_18.191.pdf
15
decisión deberá considerar las adaptaciones necesarias para que la flota que presta los
servicios ofrezca las condiciones de seguridad requeridas.”
En conformidad con dicha Ley, en junio del año 2010, se promulga el Decreto del Ministerio de
Transporte y Obras Públicas 65/2010 10 que tiene vigor sobre todo el territorio Nacional, el cual
expresa lo siguiente:
“Que de conformidad con lo dispuesto en los Artículos Nºs. 4º y 31º de la Ley Nº 18.191,
indicada, se establece la obligatoriedad del uso del cinturón de seguridad en la
circulación en vías urbanas, suburbanas y rurales, incluidas las vías privadas liberadas al
uso público y a las vías y espacios privados abiertos parcialmente al público.”
Según se observa en los resultados de los relevamientos realizados por la FGR [FGR (2011_b)],
si bien un alto porcentaje de los niños encuestados indica que las camionetas de Transporte
Escolar cuentan con cinturones de seguridad tal como indica la Ley, esto solamente no es
suficiente para que los niños viajen seguro. Tal es así, a pesar de que un 58% de los niños
declaran utilizar el cinturón de seguridad, existe un 42% que expresa no utilizarlo, es decir que
si bien el transporte cuenta con cinturón de seguridad éste en muchos casos es una figura
meramente “decorativa”.
La reglamentación de Montevideo, complementaria de la Reglamentación Nacional 11 a la Ley
Nº 18.191, obligó a la realización de cambios o adaptaciones por parte de quienes prestaban el
servicio de Transporte Escolar a sus vehículos, introduciendo en los mismos cinturones de
seguridad de tres puntas y asientos especiales para niños. Esto deja en claro que el problema
no pasa por no contar con el elemento de seguridad, sino que falta concientización sobre el
uso del mismo: si bien la reglamentación a la Ley Nacional establece que las camionetas
cuenten con cinturones de seguridad de tres puntas según el estudio realizado por la FGR, el
cambio no está aún consumado y los niños siguen viajando desprotegidos. Es en este punto
que se vuelve necesario establecer mecanismos de control –más allá de los tradicionales– que
aseguren el uso y más específicamente “el correcto uso” de los cinturones de seguridad,
fiscalizando el cumplimiento de la Ley que así lo indica para asegurar que los niños viajen
seguros en el Transporte Escolar.
10 Disponible al 01/06/2012 en: http://archivo.presidencia.gub.uy/sci/decretos/2010/07/mtop_65.pdf 11 Disponible al 01/06/2012 en: http://archivo.presidencia.gub.uy/sci/decretos/2010/07/mtop_65.pdf
16
Al mismo tiempo, se importante exponer que estos elementos de seguridad deben contar con
una homologación que garantice que cuentan con los requerimientos de seguridad
internacionales. La norma técnica es un documento que indica las condiciones que debe tener
o cumplir un dispositivo o elemento para elevar al máximo posible las probabilidades de un
correcto funcionamiento ante ciertas situaciones. De esta forma es necesario realizar el
correspondiente testeo o contar con la documentación que pruebe que la totalidad del
producto se encuentra aprobado por dicha norma técnica.
Por parte de la FGR se ha venido trabajado sobre la seguridad de los niños a bordo del
Transporte Escolar una vez que la Reglamentación Nacional en julio del 2010 comienza a exigir
una serie de dispositivos de seguridad necesarios para el transporte de niños.
En este contexto, desde el pasado 2011 la FGR elaboró la Campaña de bien público “Vuelta a
Clases Seguro” que brinda información a los responsables del traslado de niños y contribuye a
que esta exigencia sea cumplida en tiempo y forma.
Dado el éxito de la misma, y la disposición encontrada desde los actores involucrados en la
temática, es que en este 2012 se realizó la Campaña para la difusión del mensaje, que se
realiza en los meses de febrero y marzo en diferentes medios de comunicación de amplia
cobertura.
El mensaje transmitido hace referencia a la importancia de asegurarse que los niños utilicen
los cinturones de seguridad en los vehículos de Transporte Escolar, así como al cumplimiento
de la reglamentación que hace obligatorio el uso de Sistemas de Retención Infantil para los
menores de 3 años de edad en los Transportes Escolares.
De tal forma, la campaña permitió difundir y concientizar sobre la nueva reglamentación y la
necesidad de implementar medidas de seguridad para transportar niños.
17
Recomendación Nº 6 – Estacionamiento en zona escolar
Reordenamiento de las zonas de estacionamiento transitorio, tanto para los
vehículos particulares como para los Transportes Escolares en los horarios de
entrada y salida de las escuelas.
El Artículo D.785 de la reglamentación departamental de Montevideo establece:
“El ascenso y descenso de pasajeros deberá hacerse sobre la acera en forma obligatoria,
nunca sobre la calzada y, cuando se trate de escolares, si necesitaran cruzarla, deberán
ser guiados hasta la acera opuesta por el acompañante.” 12
Es así que se vuelve fundamental que los entornos escolares cuenten con un espacio
delimitado para el ascenso/descenso de aquellos niños que concurren a la escuela en
Transporte Escolar. Esto implica que los centros educativos cuenten con espacios seguros
dentro del entorno del mismo, de forma que subir y bajar del transporte no implique riesgos
para los niños.
Respecto a este tema, la Comisión Nacional de Seguridad de Tránsito (CONASET) de Chile en la
Ficha de Acción Nº 4713 ha elaborado una serie de recomendaciones para la habilitación de
dichos espacios en los entornos escolares. En dicho documento, se expone que la situación
ideal estaría dada en los centros educativos que cuentan con estacionamientos en la interna
del local educativo. Sin embargo, como esto no es posible en todos los casos, se recomienda
que los espacios destinados al Transporte Escolar en el entorno del centro educativo deban
estar correctamente señalizados, y expliciten que se trata de espacios destinados al
estacionamiento de este tipo de transporte. En este informe también se propone que aquellos
espacios al interior de los centros educativos como canchas deportivas sean destinados a la
bajada y subida de niños escolares.
12 Disponible al 05/06/2012 en: http://normativa.montevideo.gub.uy/articulos/65178 13 Disponible al 05/06/2012 en: http://www.conaset.cl/conaset_web/documentos/fichas_accion_57.pdf
18
Recomendación Nº 7- Niños en moto
Definir claramente una postura en relación al transporte de niños en motos y sus
condiciones, basada en estudios científicos en función a las lesiones que debemos
prevenir.
En relación al transporte de niños en motos, debemos ante todo asumir que los niños no son
adultos en miniatura; que su madurez ósea, muscular y cognitiva debe ser considerada
especialmente a la hora de establecer claramente en forma de legislación y reglamentación, si
a ellos cabe autorizar las mismas formas de transporte que para los adultos.
Según el informe publicado por la OMS titulado “Los jóvenes y la seguridad vial”14, debe
comprenderse que los niños no tienen las mismas características que los adultos y que debido
a su estatura, su nivel de madurez, sus intereses se deben pensar en condiciones de seguridad
específicas pensadas en base a sus características.
Sobradas pruebas tenemos a diario de las consecuencias del traslado en birrodados con motor
a nivel de adultos y el estudio realizado en conjunto con la Facultad de Medicina de la
Universidad de la República15, nos ofrece una pequeña muestra de las consecuencias,
absolutamente evitables y prevenibles que esta forma de movilidad puede generar en los
niños. Como se viene diciendo, los niños dadas sus características diferentes a lo de los adultos
se vuelven uno de los usuarios más vulnerables en las vías; a esto se le suma que los
birrodados son también usuarios vulnerables en relación a los demás vehículos. Esto hace que
los niños en birrodados se encuentren expuestos a una situación de doble vulnerabilidad.
Según el estudio realizado conjuntamente con Facultad de Medicina, de una muestra de 10
casos, la mayoría –9 de ellos– presentó traumatismo encéfalo craneano (TEC) grave y 7 de los
10 sufrieron politraumatismos.
14 Disponible al 04/06/2012 en: http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2007/pr17/es/index.html
15 “Niños y adolescentes fallecidos o ingresados a CTI/CI por siniestros que involucran birrodados con motor”. Bernadá M, De Olivera N, Sosa S, Calvo L, Gómez L, Rasner M, Martinez L, Migdal C, Lopez A, Menta S, Barron F, Zuñiga C, Díaz G
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Si bien no existe una legislación o reglamentación específica respecto del traslado de niños en
birrodados con motor, es necesario trabajar en soluciones conjuntas que establezcan
directrices claras en relación a este tema.
En este punto, más que en cualquier otro, la FGR reivindica la necesidad de establecer una
mesa de trabajo especializada en la temática de seguridad vial infantil, que permita priorizar
sobre la seguridad de los niños y avanzar en un posicionamiento claro para situaciones
específicas de nuestra realidad, que puedes diferir en algunos aspectos de realidades
internacionales.
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Recomendación Nº 8 – Educación vial escolar
Impulsar y fortalecer los mecanismos para que la Educación Vial Escolar llegue a
todos los niños del país, promoviendo e incorporando los conocimientos necesarios
para poder manejarse como “usuarios del tránsito en forma segura” desde sus
primeros pasos.
Si se evalúan los programas escolares en relación a la transmisión de conocimientos sobre
seguridad vial, se puede observar que, aunque de manera tangencial, está previsto brindar
ciertos contenidos sobre educación vial, de tal forma que una vez finalizada la edad escolar los
niños deberían conocer e identificar señales de tránsito y las normas de circulación en la vía
pública. Sin embargo, más allá de que los niños cuenten con esta formación específica de
seguridad vial, se debería brindar una educación más integral, teniendo en cuenta no sólo las
señales de tránsito sino también establecer medidas adaptadas a las realidades específicas de
cada centro escolar y al medio de transporte en que se desplazan.
Nivel Contenidos vinculados a seguridad vial en el Programa Escolar
Cinco años Las normas de tránsito: el rol de los peatones y las señales.
Primer año El usuario de transporte colectivo. Las normas básicas de circulación de peatones y birrodados. Las zonas de riesgo: señales horizontales.
Segundo año Las señales de tránsito en la vía pública: en ciudades, caminos y rutas nacionales. Las zonas de riesgo: señales verticales.
Tercer año Las normas de circulación en el tránsito para conductores de diferentes medios de transporte.
Cuarto año La responsabilidad en la vía pública. Las reglamentaciones de tránsito vigentes a nivel regional y nacional.
Quinto año Las normas de tránsito: la responsabilidad y seguridad en la vía pública.
Sexto año No se explicita contenidos sobre seguridad vial.
Fuente: Elaboración en base a Programa de Educación Inicial y Primaria. Año 2008. ANEP- CEIP. Disponible en: http://www.cep.edu.uy/archivos/programaescolar/Programa_Escolar.pdf
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Según el informe publicado por la Organización Mundial de la Salud (OMS)16 titulado “Los
jóvenes y la seguridad vial”, se señala que cada año mueren casi 400.000 jóvenes menores de
25 años como consecuencia de las colisiones en las vías de tránsito, y varios millones más
sufren heridas o quedan discapacitados. Es por esto, que se vuelve necesario generar prácticas
que estimulen a un uso responsable –por parte de los niños– de los elementos de seguridad
presentes en el entorno escolar: semáforos, cebras, barreras de seguridad, entre otras.
En este sentido, es importante destacar y tener en cuenta la “Campaña Escolar 2011-2012”,
iniciativa llevada a cabo por el Instituto de Seguridad Vial de la FUNDACIÓN MAPFRE de
España, cuyo objetivo principal ha sido el de promover la enseñanza de educación vial en los
centros escolares. El programa en el que se basan persigue un trabajo sistemático sobre la
seguridad vial, mediante un programa articulado y estructurado “acorde a la ley de educación
actual en lo referente a los niveles de concreción curricular, los objetivos, contenidos,
metodología y los elementos específicos para la educación vial, en el que se trabajan las
competencias básicas en todas las actividades.” 17
De esta forma, no solo se propone un programa curricular novedoso y coherente a cada edad
escolar, sino que también se le brinda a los docentes acceso a los recursos y materiales del
mismo de forma fácil, simple y accesible desde los espacios online previstos por el Instituto18.
Desde la FGR tenemos la convicción que medidas similares pueden ser reproducidas en
nuestro país, diseñando programas curriculares que estén acordes a la nueva realidad en
cuanto a seguridad vial que presenta el país y en un formato que sea estimulante para los
niños, tal como puede ser la utilización de las computadoras XO del plan Ceibal (“Ceibalitas”).
En este sentido, la FGR ha desarrollado una aplicación lúdico educativa adaptada a las
plataformas XO y PC denominado “Derecho a Transitar”, el cual busca fomentar en niños y
adultos actitudes de conciencia ciudadana para desarrollar hábitos encaminados a la creación
del sentido vial, estimulando su capacidad crítica y reflexiva, dándole así un rol activo en lo que
refiere a la Seguridad Vial. Las actividades de la aplicación fueron pensadas y diseñadas desde
la perspectiva del niño como sujeto de derechos: a tener una familia que lo cuide y proteja, a
la integridad física, a la protección social, a la seguridad en la vía pública y a la vida. La
16 Disponible al 04/06/2012 en: http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2007/pr17/es/index.html 17 Disponible al 04/06/2012 en: http://www.mapfre.com/fundacion/es/cursos-de-formacion/seguridad-vial/campana-nacional.shtml 18Sitios web disponibles: www.profesoresyseguridadvial.com y www.circulando.es
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aplicación se divide en los siguientes ejes temáticos: señales de tránsito, caminando hacia la
escuela, seré conductor, soy pasajero y paseamos en familia.
Con la convicción de que los hábitos y valores incorporados en la infancia nos
acompañan durante toda la vida, “Derecho a Transitar” busca fomentar, en los niños y
educadores, actitudes de conciencia ciudadana y desarrollar hábitos encaminados a la
creación del sentido vial, estimulando su capacidad crítica y reflexiva, dándole así un rol
activo en su seguridad y por lo tanto en la sociedad.
La actividad se desarrolló durante el 2011 en una fase piloto en el departamento de Flores,
posterior a la aprobación por parte de las autoridades de Consejo de Educación Inicial y
Primaria (CEIP). La actividad fue aplicada en todas las escuelas de dicho departamento, dando
como resultado 40 escuelas con 3900 niños que fueron usuarios de “Derecho a Transitar”.
Desde la FGR se cree que esta iniciativa puede replicarse en todas las escuelas del país, y pone
este recurso a disposición de las autoridades.
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Recomendación Nº 9 – Seguridad vial infantil en Manuales de
Conducción y Tránsito
Incluir en los Manuales de Conducción y Tránsito contenidos específicos para los
adultos, que los instruyan acerca de las diferencias existentes entre un niño y un
adulto.
Los manuales de conducción y tránsito se hallan destinados a aquellas personas que se deben
capacitar para obtener la habilitación para conducir cualquier tipo de vehículo. De esta forma,
se torna en un instrumento de fundamental importancia para poder acceder a aquellas
personas que serán futuros usuarios en las vías públicas permitiendo generar hábitos de
precaución en las zonas en las cuales circulan escolares. Sería deseable que se incluya en
dichos manuales contenidos específicos para los adultos, de forma que los instruyan y
concienticen sobre las diferencias que existen entre un niño y un adulto en cuanto a la
capacidad de reacción, la percepción sobre el peligro, el cálculo de distancias entre otros
contenidos.
A diferencia de un adulto, los niños no se encuentran en condiciones de realizar cálculos
certeros de distancia y su capacidad de reacción no es la misma que la de un adulto, por lo que
el contenido de los manuales debería atender y hacer conscientes a sus usuarios sobre este
tipo de riesgos.
Si bien no se han encontrado referencias internacionales respecto a la importancia de incluir
en los manuales de conducción contenidos específicos para que el conductor tenga en cuenta
las diferencias existentes entre un adulto y un niño peatón, se hace énfasis aquí en que es
necesario y fundamental poseer conocimientos específicos respecto a las precauciones
específicas que se requieren en este aspecto. Se hace explicita por tanto la necesidad de que
los conductores estén preparados para enfrentarse a espacios transitados por niños, tales
como los centros educativos.
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La Intendencia de Durazno elaboró un manual del conductor donde en su edición 201119,
agrega un capítulo destinado a la seguridad de los niños como pasajeros de vehículos
particulares. En este sentido se presenta la necesidad de educar en torno a los Sistemas de
Retención Infantil, respondiendo a la pregunta “¿Por qué usar un Sistema de Retención Infantil
(SRI)?”. Sien bien este resulta un paso fundamental para explicitar la necesidad de que los
niños viajen seguros en vehículos, es imprescindible que se aborden además las diferencias
entre el comportamiento y las capacidades de los diferentes grupos de peatones y el resto de
los usuarios de las vías. Por ejemplo, los niños tienen capacidades psíquicas diferentes a los
adultos peatones, así como también los conductores jóvenes cuentan con capacidades
distintas a los adultos. De esta forma, los programas educacionales necesitan ser pensados
según los grupos específicos a quienes van dirigidos y los manuales de conducción deben tener
en cuenta las características del niño peatón para que este pueda incorporar en sus hábitos de
conducción las correspondientes precauciones.
Los programas de educación de conductores se puede utilizar para educar a los usuarios de las
vías sobre las leyes de tránsito que los rigen; pero a la vez se deben fomentar
comportamientos más seguros, vigilar y proteger los espacios públicos, así como también se
pueden ayudar a reforzar y apoyar los programas y mensajes educativos. La educación resulta
una poderosa herramienta para trabajar sobre el comportamiento de las personas y
desarrollar capacidades que aumenten la seguridad como usuarios en las vías. Peatones,
ciclistas y conductores de vehículos pueden beneficiarse de las herramientas educacionales
que expliciten las reglas, derechos y responsabilidades de los distintos medios de transporte.
19 Disponible al 08/07/2012 en: http://durazno.gub.uy/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=538:manual-de-seguridad-vial-y-senales-de-transito&catid=931:articulos-referenciados
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Conclusiones
En base a los estudios realizados por la FGR en la investigación “Análisis de la siniestralidad
vial. Un enfoque preventivo”, se elaboró el presente informe de recomendaciones. Es así, que
se buscó recopilar en relación a experiencias internacionales aquellas recomendaciones que
permitan transitar hacia la toma de decisiones sobre seguridad vial infantil en nuestro país.
En este sentido, y luego de revisar recomendaciones internacionales, se explicita de modo
general las principales recomendaciones necesarias para reducir la vulnerabilidad del niño a la
hora de circular hacia la escuela:
- Establecer un espacio de trabajo en donde se discutan medidas que reduzcan la
vulnerabilidad del niño, adaptado las recomendaciones internacionales a realidades
nacionales.
- Aumentar y mejorar la distancia de visibilidad de la cartelería en entornos escolares,
tanto para peatones como vehículos. Esto favorecerá que los niños sean capaces de
caminar a la escuela sin que el espacio vial represente un peligro.
- Establecer estacionamientos delimitados en el exterior del centro educativo, así como
también establecer (si las características del centro educativo lo permiten)
estacionamientos en el interior para el Transporte Escolar. De esta forma, se reducirá
la exposición del niño a los peligros que implican los embotellamientos de vehículos en
los entornos escolares.
- Mejorar el cumplimiento de las leyes de tránsito para conductores y peatones
estableciendo tanto el control así como la fiscalización y la sanción.
- Reducir los comportamientos que conducen a los siniestros a través de la educación
sobre seguridad vial infantil destinada tanto a conductores como a peatones. Esto
podría generarse a través de la curricula escolar (en el caso de los escolares), o a través
de los manuales de conducción (en el caso de los conductores de vehículos).20
20Disponible al 06/06/2012: http://www.walkinginfo.org/pedsafe/background.cfm
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Bibliografía consultada
[1] Comisión Nacional de Seguridad de Tránsito (CONASET)- Chile. Ficha de acción Nº3: “Vallas
peatonales”. http://www.conaset.cl/conaset_web/documentos/fichas_accion_3.pdf
[2] Comisión Nacional de Seguridad de Tránsito (CONASET)- Chile. Ficha de acción Nº57:
“Lugares de Parada para el Transporte Escolar”.
http://www.conaset.cl/conaset_web/documentos/fichas_accion_57.pdf
[3]Gobierno de Chile- Ministerio de Obras Públicas- Dirección de Vialidad. “Manual de Carreteras” Volumen Nº 6. Marzo, 2008. Chile. Disponible en: http://servicios.vialidad.cl/areasde_vialidad/man_de_carreteras/VOL%20N%C2%BA6%20-%20MAR.2008%20-%20INDICE.pdf
[4] Comisiones regionales de las Naciones Unidas “La mejora de la seguridad vial: establecimiento de objetivos regionales y nacionales para la reducción de víctimas por accidente de tráfico” http://www.unece.org/fileadmin/DAM/trans/roadsafe/docs/Recommendations_2010s.pdf [5] Intendencia Municipal de Montevideo (IMM) Normativa Departamental. Disponible en:
http://normativa.montevideo.gub.uy/indice/65068
[6] Programa de Educación Inicial y Primaria. Año 2008. ANEP- CEIP. Disponible en:
http://www.cep.edu.uy/archivos/programaescolar/Programa_Escolar.pdf
[7] Instituto de Seguridad Vial de FUNDACIÓN MAPFRE, La Campaña Escolar 2011-2012 http://www.mapfre.com/fundacion/es/cursos-de-formacion/seguridad-vial/campana-nacional.shtml
[8] World Bank. Road safety. World Bank, 2002. Available from: http://www.worldbank.org/transport/roads/safety.htm.
[9] Safe Kids Walk This Way program. Model School Zone. Project Guide 2011-2013 (Version II) http://www.safekids.org/worldwide/model-school-zones/
[10] OMS (2009), Informe sobre la situación mundial de la seguridad vial. [11] OMS (2007), Informe “Los jóvenes y la seguridad vial”. [12] http://www.seguridadvialinfantil.org/ [13] http://www.walkinginfo.org/education/goals.cfm [14] http://www.walkinginfo.org/pedsafe/downloads/pedsafe_ch3.pdf
