Analyzing the Dynamics of Bureaucratic Innovation: The

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國立政治大學社會科學學院

行政管理碩士學程第 16 屆碩士論文

官僚體系創新的動態分析以臺北市大同區公所為例

Analyzing the Dynamics of Bureaucratic Innovation

The Case of Tatung District Taipei

指導教授湯京平博士

研究生林淇勻撰

中華民國一百零五年六月

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謝誌

原來作研究寫論文可以是一趟旅行一回挖寶的歷程一篇精采故

事的回味一次人生的蛻變渺小的我站在浩瀚的學術殿堂上回首這無限

時空中所積累的絢麗斑痕我震懾了小心翼翼踏上旅程當時懵懂無知的

我只像個闖入森林般的小孩奮力的想撥開眼前層層迷霧就在山重水複疑

無路時我頓然體會到「柳暗花明又一村」的喜悅

一次次引領我走出迷霧的就是我衷心敬愛的指導教授湯京平老師您讓

我嚐到了優游於學術研究的樂趣您把「寫論文」變好玩了想起課堂上那一

篇篇趣意盎然的「故事」還有那字句中肯嚴謹的叮嚀您的指導總讓我在細

細咀嚼之後豁然開朗老師謝謝您

論文口試期間感謝臺北大學公共行政暨政策學系的劉嘉薇老師以及本

校公共行政學系的傅凱若老師有您們給予的寶貴意見讓此篇碩士論文能更

臻完善在此向您們致上真誠的感謝

旻男學長你的一小步是我進入這殿堂的一大步淑絹學姊因為你的

提點與鼓勵我才能一步步順利的走到今天世龍學長你給我的幫助與關

懷讓我度過一次次關卡還有 16屆的同窗好友們尤其是俐良與立恩永遠

記得我們一起奮鬥與互相打氣的日子衷心感謝你們成就了今天的我

能夠完成這本論文要感謝的人實在太多謝區長還有大同的夥伴們

謝謝你們不厭其煩的被我騷擾謝謝你們認真且用心的與我分享這些珍貴又精

彩的故事讓我得以在這殿堂中發掘大不同的「新」頁你們永遠是我的最佳

男女主角

在工作與學業兩頭燒的這段日子因為你的提點與幫助愛護與陪伴讓

疲憊不堪的我總能隨時補充滿滿的元氣與靈感這份恩情將永銘於心謝謝

你侑霖

最後將這本論文獻給我摯愛的母親您對孩兒的包容教誨與無止盡的

愛是我能夠支撐下去的最大力量謝謝您我愛您

尼采說「參透為何才能迎接任何」願以此期勉未來的自己能不忘母

校與恩師給予的珍貴甘霖

林淇勻指南山下景美溪畔

2016731

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摘要

過去的研究多認為領導者若採用威權領導風格對組織創新行為會有負面的

影響而本研究選擇基層公部門組織「臺北市大同區公所」進行個案研究並觀察

到該機關的領導者雖然以威權方式領導但組織卻從各項評比落後的窘境逐漸展

現出諸多與其他區公所不同的創新服務甚至因此獲得第六屆政府服務品質獎的

殊榮經過深入訪談及文獻分析之後發現該機關正因為領導者重視「紀律」的威

權風格任期長又讓紀律深化落實到組織中加上首長主動提出創新服務並在機

關內建立「制度」藉以養成同仁的創新習慣又機關內高流動率的人力結構形成為

年輕有幹勁的初任公務人力紀律的壓力使組織成員產生團結的情誼與向心力因

此讓大同區公所在我國傳統的科層官僚體系中成功展現出大不同的創新風貌只

可惜區公所囿於其定位與功能的限制且官僚體系內創新的誘因制度尚未完善因

此無法將其蘊藏的創新能量發揮的淋漓盡致目前做為引領我國政府創新改造的

政府服務品質獎也未有明確的追蹤機制因此機關的創新作為能否內化成公部門

的組織文化仍有待後續觀察

關鍵字創新威權領導官僚體系公部門組織政府服務品質

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Abstract

While new technologies ideas and values keep emerging innovation has been

emphasized by public as well as private organizations to meet the expectations of their

clients Factors contributing to an innovation-oriented organization have widely been

detected seldom any studies would endorse the idea that an authoritarian leadership

would facilitate the innovation By examining the case of ldquoTatung District Officerdquo of

Taipei City this study points out some conditions that actually makes an iron-fist

leading style an essential contributor to successful initiatives of innovation Through in-

depth interviews and participatory observation this study presents evidence about the

effects of personal engagement of the leader and stable tenure in indoctrinating the

innovation attitude to the subordinates This study also provides some discussion on

institutional settings for the bureaucratic system to avoid maintaining idle in facing

rapid environmental changes

Key words Innovation Authoritarian Leadership Bureaucracy Public Sector

Institution Government Service Award

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第一章官僚體系的創新能量 1 提升官僚品質的矛盾威權與創新 2 威權是創新的枷鎖嗎 4 公部門創新背景政府服務品質獎 6

第二章組織創新的軌跡 15 創新與公部門組織創新 15 組織創新類型 17 組織創新管理 20 公部門組織創新因素 22 公部門創新障礙 38 營造公部門創新之策略機制 41

第三章研究設計 45 研究架構 45 研究方法與工具 51 訪談對象與訪談大綱 55

第四章大同「大不同」 61 從大稻埕到小大同 61 顛覆與蛻變 67 創意提案了沒 79 前進的標竿－政府服務品質獎 93

第五章個案分析 107 創新的第一步 107 大不同的關鍵 111 領導者與組織創新 117 官僚體制下創新的可能性 123

第六章結論與建議 135 研究發現 135 研究限制 140 政策建議 142 小結 145

參考文獻 147 附錄訪談大綱 164

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表次

表 1-3-1 我國行政院提升政府服務品質歷程 9 表 1-3-2 第一線服務機關「創新加值服務」評核指標 12 表 2-4-1 公部門組織創新因素彙整表 37 表 3-3-1 訪談對象 57 表 4-3-1 民政團隊提案審查指標 80 表 4-3-2 民政團隊「特別獎」規範標準 81

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圖次

圖 2-2-1「組織創新」vs「公部門組織創新」型態比較 20 圖 3-1-1 研究架構圖 46 圖 4-3-1 從大同區公所到臺北市政府創意提案運作流程 83 圖 6-1-1 研究發現歸納圖 139

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第一章官僚體系的創新能量

「提升政府服務品質」是公部門不斷變革的目的「創新」則是公部門不斷變

革的手段「政府服務品質獎」是肯定政府機關推動優良服務品質的重要依據迄

今已邁入第八屆由於該獎項打造出的良好口碑能敦促中央及地方政府各機關不

斷精進自身的服務品質及服務作為故有公部門「奧斯卡獎」的美譽從行政院到

各級中央地方政府機關皆以贏得該獎項視為最高榮譽自 2008 年起至 2015 年

已辦理七屆評獎共計 1143 個機關參獎並評選出 203 個優質服務機關整體獲

獎率約為 18充分展現品質嚴選的精神得獎機關幾乎涵蓋各種為民服務機關

類型包括區政戶政地政稅務環保醫療警政消防及觀光遊憩等

因此該獎項也立下了政府服務持續精進與標竿學習的優良典範（國家發展委員會

2016）

行政院國家發展委員會歷年來秉持著政府服務必須與時俱進才能貼近民眾

滿足民眾需求的理念之下不斷思考如何推動政府服務創新與持續改造的因素與

方法因此從 1970 年代最初頒行的「各級行政機關推行便民工作實施要點」到

2008 年辦理首屆「政府服務品質獎」這其中經歷了將近 40 年的努力與淬鍊才

使如今的政府改革發展至現在的地步依據「政府服務品質獎評獎實施計畫」該

獎項的評獎目的有三首先為「落實推動服務品質表彰卓越服務機關」其次為

「樹立優質服務典範擴散標竿學習效益」再者「引領服務改造風潮鼓勵提供

創新服務」(國家發展委員會2013a）其中對於機關「創新作為」乃評比的一大

重點爰此本研究將以獲得政府服務品質獎之公部門組織作為官僚體系創新動

態分析的研究切入點

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提升官僚品質的矛盾威權與創新

我國政府組織近四十年來經過行政院大力推動各級機關提升政府服務品質

並鼓勵各機關與時俱進發展創新作為與政策讓我國公部門組織的服務品質有長

足的進步然而公部門組織的運作乃牽涉「公共利益」必須受制於嚴格的法律制

度與繁複的規章結構因此公部門向來給人的主觀印象仍停留在沉痾刻板且無效

率的科層官僚體制而科層官僚體制不外乎便是層級分明集權統一命令與服

從等特徵這些特徵在在凸顯「領導」的重要性因此領導與官僚體制在政府組織

的運作上有著密不可分的關係若想讓公部門組織從官僚體系沉痾窠臼的現狀破

繭而出各機關首長對「創新」的經營與態度引領帶動公部門組織產生創新政策的

重要關鍵可見機關領導者的作為與風格深深影響著官僚組織創新的成效

本研究個案組織之領導者作風權威治軍嚴謹且常具支配行為因此偏屬於

諸多領導風格中的「威權領導」風格所謂威權領導係指「領導者對部屬有著嚴密

控制與服從的要求並展現不容挑戰的個人權威甚而有著專權作風與教誨部屬的

行為」（鄭伯壎1995）然而諸多文獻卻頻頻指出在此領導風格下的組織成員

只能表現出敬畏順從實際上卻缺乏創新思考的能力加上集權式的決策不但破

壞組織的創新氛圍不利於團隊合作溝通與知識共享也使得員工對組織目標缺

乏認同感而使得組織成員想要改變或創新的主動性也隨之削弱（王振華2014

2游嘉瑩2007Silin1976楊國亮魏海英2012）於此可見「威權」與「創

新」乃不相容之衝突概念因此在此威權領導之下的傳統官僚組織是如何產生創

新點子組織成員之間又是如何進行創新行為且能達到創新成效並順利獲得政

府服務品質獎之肯定為本研究發展之主要動機

政府服務品質獎的參獎類別分為「第一線服務機關」「服務規劃機關」與「特

別獎」其中「第一線服務機關」擁有為數最多的參獎機關是競爭最激烈的重要

獎項在趙書賢（2014）的研究中指出歷屆參獎的評比名單中發現不乏有屢次

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參獎卻屢次落獎的機關卻亦有首度參獎即獲獎的機關因此促使趙書賢對獲獎機

關的背景進行深入的探討而後曾冠球與趙書賢（2014）的研究結果發現對基層

組織服務品質的改善構成影響的原因包括參照對象行政區域機關規模以

及員工總數等結構性因素而對於首長個人的創新取向首長職涯經驗鄰近機關

的狀態反倒不是主要的影響因素然而仍有不少研究直指在官僚體系層級節制

的公部門組織脈絡中「領導者」的重視與參與是官僚體系創新萌芽的重要因素

對組織的創新能力有絕對性的影響力（林嘉誠2002林白玉2010125張惇

涵2012220張嘉惠200975）且若機關首長更替頻繁將造成行政團隊的鬆

動其為民服務的品質與效率亦將大受影響（許春進2008）另外各機關之間

的創新作為與成效亦會受到鄰近機關的影響而相互擴散（陳序廷黃東益

2011）並透過政府各部門之間的水平或垂直整合過程讓創新成效在政府部門之

間蔓延展開形成「體系性改變」一旦有優質服務的產生便能帶動政府相關單

位整體性的改變產生標竿學習的效果（張惇涵2012222）因此各種研究結果

的扞格促使本研究更欲針對領導者對組織創新的影響作用產生進一步探究與驗

證的好奇驅動力

本研究以 2013～2014 年間舉辦之第六屆政府服務品質獎「第一線服務機關」

獲獎機關－臺北市大同區公所作為個案研究的對象乃肇因於第一線服務機關參

獎競爭如此激烈要在眾多參賽機關中脫穎而出獲得青睞並不容易而研究者觀

察大同區公所的各項外在條件皆不甚理想首先論規模是臺北市第二小的區

論資源行政區域的現況亦屬於臺北市高齡人口占比最高的行政區可知大同區整

體的行政資源及人口質地都相對較弱因此大同區公所在臺北市 12 個行政區中

歷年來各項評比表現常為後段遑論創新表現更是倒數（劉嘉鳳2014）另外

大同區公所的人力資源流動率過高高流動率將造成業務常有中斷危機（張嘉惠

200982）且經常性的高流動率對於公部門組織創新能力來說是不利的有研

究認為組織中年長資深者因能累積較多技術經驗因此技術創新能力較年輕人來

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的高（林白玉2010117）大同區公所處於前述觀察可及的諸多不利因素之下

卻能突破重圍在競爭激烈且得獎率這麼低的情形下獲得服務品質獎是特別不容

易的因此了解大同區公所如何能在參獎的過程中克服及突破這些結構上的限制

及整個參獎團隊的行為與思想又是如何轉變才得以獲得該獎項的肯定殊榮為本

研究的動機之二

鄉鎮市（區）公所這類政府機關不但是與民眾最息息相關的第一線官僚

組織更是我國政府機關中最普遍的公部門組織因此探討此類第一線為民服務機

關的組織創新風貌對於公部門組織創新將有實質的建設性助益尤其對於地處偏

鄉落後資源相對稀少的鄉鎮市（區）公所大同區公所的組織創新運作模式

更可作為其他同類公部門組織的標竿學習對象因此在實務上的研究目的即期待

藉由本研究能呈現基層機關的創新動態風貌至於學術上的研究目的目前觀諸公

部門組織創新的研究中多為探討政府組織如何進行創新參獎機關的創新作為與

擴散機制創新服務樣態與限制得獎因素評獎機制的優劣創新作為與組織績

效及服務品質的關係等然卻鮮少討論官僚體系下的威權領導風格與組織創新之

間的關係即便有也多呈現負面結果經由本研究探討威權與創新融合的成功個

案希望能開啟官僚的威權領導對官僚體系創新影響的正向研究並期能提供後續

公部門組織創新研究在「人」方面的理論基礎

威權是創新的枷鎖嗎

「領導者」對於組織的影響在過去的文獻中不斷顯示出其重要性若進一步

探究威權型態的領導風格在過去的研究中向來多認為會帶給組織負面的影響也

會影響部屬以消極的態度面對工作不但使工作績效變差也無法對組織對領導

者所規畫的願景產生認同感雖然仍有研究顯示威權領導方式能給予組織及部屬

明確的依循目標提升組織的績效但那樣的績效是在短期極大的壓力之下所產

生終究無法長久為之更別說能讓組織成員產生創新的思考與行為如此縱使領

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導者有心想帶動組織創新氛圍也頂多僅能造就組織成員短暫的表面的應付行

為一旦失去領導者逼迫的外在壓力組織創新行為將可能因此崩壞潰散

然而觀察本研究個案機關的展現其創新表現可說是隨處可見雖說不見得

是多麼了不得的創新然而卻可見得機關從宏觀政策到微觀服務的用心經營在現

今開始重視創新作為的官僚體系中這樣的表現並不奇特但此個案特殊之處即在

於其領導者卻是屬於「威權式」的領導風格在威權領導者的帶領之下組織還能

有處處創新的表現是本研究產生好奇的源頭並以此為基點提出以下研究問題

首先現任領導者的領導行為對於組織產生甚麼影響與變化機關成員對於

領導者行為的觀感與認同感

再者機關成員之間如何面對領導者的行為成員對於「創新」的看法成員

之間又有哪些互動以達成領導者的要求

最後了解組織創新的源頭與發展為何領導者又是如何經營組織創新

本研究將深入探討個案組織在現任領導者在位期間所發生的故事試著解答

以上研究問題並透過創新相關理論的回顧找出本個案能在看似與創新絕緣的外

在不利環境之下如何能逐漸蛻變讓大同與過去「大不同」不但獲得政府服務

品質獎的榮耀還能接連再獲得「金檔獎 1」的肯定以下本文先行針對我國政府

組織創新的源頭「政府服務品質獎」進行簡介做為目前我國官僚體系創新作為的

背景資訊

1 檔案法自民國 91 年 1 月 1 日正式施行為我國檔案管理開啟新的里程碑因此「行政院國家發

展委員會檔案管理局」亦於民國 91 年設置「機關檔案管理金檔獎」及「績優檔案管理人員金質獎」

並於 92 年辦理第一屆評獎活動此舉是我國檔案管理制度之創舉目的即鼓勵各機關積極配合檔

案管理新制的落實藉此表彰著有卓越績效之機關(行政院檔案管理局2016)臺北市大同區公所

經歷第 67812 屆參獎卻落敗後仍不屈不撓地努力找出檔案管理與應用的新意終於發展出

創新性的檔案應用展順利獲得第 13 屆金檔獎的肯定

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公部門創新背景政府服務品質獎

企業生存的關鍵在於不斷的「創新」創新即不斷變革以爭取最佳績效才

能使組織長青不衰相對的政府部門在追求公共利益的大前提之下政府的一切

作為與政策決策皆須考量各方利害關係人的因素因此績效與創新向來不是官僚

組織所追求的主要目標然而經濟的成長知識的累積自由開放民主的社

會風氣之下民眾對於自身權益的追求越來越多因此對政府部門的要求也越來越

高不但要求政府要管得少卻也要政府提供的多尤其相較於競爭激烈的企業表

現政府部門在長年窠臼累積之下到了 20 世紀末的 1980 年代全球各先進國

家的官僚體制皆遭遇「政府效率不彰服務品質低落服務無法滿足人民需求」的

窘境加上各國財政捉襟見肘的雙環困境因此新公共管理的改革聲浪逐漸在先進

國家蔓延各國政府開始聚焦在績效管理上並紛紛要求各級政府師法企業精神

以績效至上以顧客滿意度為工作目標因此為了提升績效提升民眾滿意度提

升政府服務品質的工作刻不容緩以下將探討我國政府服務品質獎的演進過程有

助於了解我國官僚體系變革與創新的發展脈絡

壹政府服務品質獎的變革故事

「政府服務品質獎」是政府機關推動服務品質成就的最高榮譽已被全國各級

政府機關視為公部門的「奧斯卡獎」參獎對象包括行政院暨所屬各級機關直轄

市縣（市）政府暨所屬各機關本獎項的主辦機關為行政院國家發展委員會（組

改前身為行政院研究發展考核委員會）其辦理目的是希望透過評獎機制以競爭

代替考核更寓考核於獎勵的方式引領我國各級政府部門進行服務品質的全面性

提升以「回應民眾需求」與「符合社會期待」的目標之下以獎項之榮譽激勵公

部門為民服務品質不斷精進進而將單一機關之優秀作為擴散至全國各機關共同

實施全面帶動服務品質尚待加強之機關共同進步（國家發展委員會2014趙書

賢2014）

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然而政府服務品質獎之發展並非一蹴可及而是經過歷年來不斷的努力修正

與再造至今國發會仍持續透過各種委託研究或參採專家學者建議針對每年度

的評獎機制與實施辦法進行檢討與改進本獎項內容依機關的服務性質與績效屬

性共分為「第一線服務機關」「服務規劃機關」「特別獎」三種評獎指標同時

具有量化及質化的設計且各獎項內容亦有不同的評核指標作為各機關精進服務

品質的具體目標（國家發展委員會2014）

二十世紀中開始各國政府因應「政府再造運動」的趨勢紛紛引進企業體系

的「全面品質管理（TQM）」「顧客導向」等市場行銷概念及手法並以此作為公

務部門提升服務品質與行政效率建立「顧客至上以客為尊」的為民服務核心理

念以精進公共服務展現更優質的服務品質而我國政府早在 1970 年代開始便

陸續頒行各項精進為民服務的相關規範行政院於 1971 年 2 月 19 日令頒「各級

行政機關推行便民工作實施要點」用以作為各行政機關推展便民服務工作的最高

指導原則與具體依據自此建立我國政府機關行政人員便民與利民的服務核心價

值於 1973 年 3 月 20 日行政院研考會函頒行政機關櫃檯服務工作及服務態度改

進要點」擴大服務層面建立服務專責櫃檯櫃檯成員對洽公民眾的服務態度也必

須適切與順應民意希望能摒除行政體系官僚作風的舊習並於 1978 年進階成立

「行政院加強為民服務工作監督小組」以全力針對各機關為民服務工作進行策

略監督協調研究與考核的推展工作此階段可被視為我國推動政府服務品質

提升的「草創時期」（許春進2008劉坤億等2012a趙書賢2014）

1980 年至 1990 年代中期約 10 年期間是我國政府服務品質的發展「黃金期」

1980 年 10 月 3 日行政院研考會函頒「行政院所屬各級機關推行為民服務工作考核

及獎懲要點」作為考核各機關為民服務工作績效之依據每年評選出為民服務表

現績優機關以促使各機關積極為民眾持續提供更優質的服務內容與服務態度並

在健全櫃檯化作業減化行政流程減省申請書表重視人民陳情與擴大電子通訊

設備服務等項目建立為民服務工作的制度與實行模式1989 年修正之「行政院

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所屬各級機關加強為民服務工作實施要點」研考會開始推動各級機關政府辦理為

民服務工作平時考核機制至 1993 年行政院以「便民肅貪效能」三大行政革

新訴求為目標再推動「行政革新方案」陸續將革新服務品質的概念推行至各級

機關

1996 年是我國提升政府服務品質的「蛻變期」由於對國內大環境變遷與民意

殷切期盼的體認因此行政院研考會參考英國 1991 年的「公民憲章（Citizenrsquos

Charter）」美國 1993 年由柯林頓總統創設的「國家績效評估委員會（NPR）」以

及日本「戴明獎」等各先進國家政府的作法同時引進企業界「全面品質管理

（TQM）」的理念與作法並整合我國政府過去十多年來為民服務的工作經驗全

面性的檢討改進服務品質建立顧客導向服務結合社區資源協助政府提供多元服

務的實質方向與內容研擬出提升為民服務品質實施策略要項與步驟規畫出「全

面提升服務品質方案」並於 1996 年 12 月 5 日行政院會通過後函頒至各機關

1997 年 1 月 1 日正式實施自 1998 至 2007 年共辦理 9 屆「行政院服務品質

獎」共 307 個機關獲此殊榮大量樹立了政府服務品質績優的典範機關也成為

其他各級政府機關競相學習仿效的對象因此該獎項不但是我國政府服務品質獎

的重要推手更是我國公部門開始精進服務品質的主要驅動力（許春進2008劉

坤億等2012a）

接著行政院檢視了各機關執行為民服務情形後為更廣泛的樹立效能革新標

竿並獎勵服務品質卓越機關於 2007 年 7 月 23 日頒布了「政府服務創新精進

方案」及「政府服務品質獎評獎時施計畫」並於 2008 年開始辦理第一屆「政府服

務品質獎」當時的評獎對象僅有「第一線服務機關」與「服務規劃機關」兩大類

之後行政院研考會隨即檢討「政府服務品質獎」的評審指標與辦理方式為使其

更貼近機關服務績效與實況在徵詢評審委員主管機關及參獎機關的意見後進

行通盤檢討並於 2009 年 9 月 16 日函頒第一次修正之政府服務品質獎評獎實施

計畫及作業手冊並依此辦理第二屆評獎其後研考會在每屆服務品質獎之後皆

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不斷調整評獎實施計畫與作業手冊期使「政府服務品質獎」不斷精進以及更聚焦

政府精進方案策略（劉坤億等2012a）政府服務品質獎成為我國公部門持續進步

不斷變革的最主要推進力

表 1-3-1 我國行政院提升政府服務品質歷程

時期時間軸政府服務品質精進作為

草創期

1971年2月19日令頒「各級行政機關推行便民工作實施要點」

1973年3月20日函頒「行政機關櫃檯服務工作及服務態度改進要

點」

1978年成立「行政院加強為民服務工作監督小組」

黃金期

1980年10月3日函頒「行政院所屬各級機關推行為民服務工作考

核及獎懲要點」

1989年修正「行政院所屬各級機關加強為民服務工作實

施要點」

1993年推動「行政革新方案」

蛻變期

1996年12月5日函頒「全面提升服務品質方案」

1997年1月1日正式實施「全面提升服務品質方案」

1998年～2007

年辦理9屆「行政院服務品質獎」

持續

修正期

2007年7月23日頒布「政府服務創新精進方案」及「政府服務品

質獎評獎實施計畫」

2008年辦理第一屆「政府服務品質獎」

2009年9月16日函頒第一次修正之政府服務品質獎評獎實施計畫

及作業手冊直至今日仍不斷調整與精進

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資料來源本研究彙整

貳評獎對象

政府服務品質獎的推行乃依據 2007 年行政院頒布之「政府服務創新精進方

案」為圭臬實施對象則包括中央的行政院暨所屬各級機關（單位）地方的直轄

市縣（市）政府暨所屬各級機關（單位）而鑒於各級政府所屬機關業務屬性

及服務品質目標具差異性因此將評獎之實施對象再區分為二類「第一線服務機

關」或「服務規劃機關」以區別各類機關為民服務的角色重點所在而機關亦可

自行評估成果及績效屬性擇一參加評獎使機關更能聚焦該屬性之服務項目與精

進方式2014 年起第六屆政府服務品質獎則增加了「特別獎」提供讓民眾實際有

感且有意義的服務內容（國家發展委員會2013a2013b2015）此三類分別為

一第一線服務機關

指日常業務直接且高頻率面對民眾提供服務之機關

二服務規劃機關

指負責統籌規劃服務作業為主之中央主管機關或地方政府透過其規劃資源

挹注或跨機關業務的流程整合法令簡化等達到提升第一線服務機關所提供

服務之便民簡政效果為主要內容

三特別獎

經行政院「政府服務流程改造推動小組」會議決議成立之10個「政府服務流程

改造工作圈」可由主辦機關會同協辦機關參與評獎

参評獎標準

評獎標準依參獎對象不同在評核構面評核項目與評核指標方面皆各有差

異惟前述提及評獎機制由行政院國家發展委員會參酌歷年評獎結果委託研究

與專家學者建議後不斷修正本研究之個案對象係為第六屆政府服務品質獎第一

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線服務機關之獲獎機關爰以第六屆政府服務品質獎之評獎標準詳細說明如下

（國家發展委員會2013a2013b）

評核構面共計 3 項優質便民服務（600 分）資訊流通服務（200 分）及創新

加值服務（200 分）3 項評核構面成績加總後總分最高為 1000 分然而自第七

屆政府服務品質獎評獎實施計畫起（國家發展委員會2014）三項評核構面之計

分標準變更為優質便民服務（400 分）資訊網路服務（300 分）及創新加值服務

（300 分）可見我國政府在服務品質的提升上愈趨重視「創新服務」以下便針

對三項評核構面內容做簡述

(一) 優質便民服務

此構面包括2項評核項目服務流程機關形象及顧客關係本評核構面

著眼於提供民眾便捷服務確保流程透明塑造專業親切高效率的服務形

象建立民眾與政府信任關係

(二) 資訊流通服務

此構面包括2個評核項目資訊提供及檢索服務線上服務及電子參與

本構面著重在確保政府資訊公開資訊內容正確豐富並且運用友善網路服務

提供民眾便利洽公和意見溝通

(三) 創新加值服務

此構面僅含一項評核項目即提供創新服務情形重點在鼓勵機關能不斷

改善現有服務傳送方式讓民眾更直接感受到服務品質的提高以及重視民眾

角度思考的服務規劃特將此構面的整體評核體系和配分比重列如下表

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表1-3-2第一線服務機關「創新加值服務」評核指標

評核

構面評核項目評核指標次評核指標

創新

加值

服務

（200

分）

創新服務情形

（200 分）

有價值的創新服

務（150 分）

1 跨機關整合服務

2 服務流程簡化

3 服務項目改造

4 服務方法創新

5 服務評價回饋

6 其他創新服務樣態

創新服務標竿學

習效益（30 分）

機關所提之創新服務如何提供

作為其他機關標竿學習效益與擴

散效果

組織內部創新機

制及運作情形

（20 分）

1 說明組織內部創新機制

2 確保運作情形可常態維持

以往多數機關推動為民服務工作的瓶頸在於法令規定機關權限等限制但

這方面常非第一線服務機關能完全自行解決的問題鑑於「行政院服務品質獎」對

於職司服務政策規劃之管理機關也缺乏提供實質的鼓勵與誘因因此「政府服務品

質獎」特別創設「服務規劃機關」類別藉由強化服務規劃機關的權責鼓勵主動

積極從事服務政策與業務的創新整合讓政府服務體系從上層規劃到基層執行均

能緊密結合以民眾需求為核心時時檢視改進惟服務規劃機關因非本研究主要

探討對象爰僅簡述其評獎標準為解決方法（300 分）實際效果（700 分）

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三特別獎

為引導機關改造服務流程提供主動便民之服務行政院國家發展委員會爰

規劃以「全面推廣政府服務流程改造」作為下一階段提升政府服務品質之策略

2013 年 1 月行政院將其整體規劃報告分行各部會各直轄市及縣（市）政府辦理

由各機關成立「政府服務流程改造工作圈」推動相關工作國發會並依據整體規劃

報告於「政府服務品質獎」創設「特別獎」類別鼓勵各機關積極推動服務流程改

造與跨機關之創新整合服務提供民眾更便捷的政府服務惟特別獎部分亦非本研

究主要探討對象爰僅簡述其評獎標準為精進作法（500 分）實際效果（500 分）

肆參獎限制

為使更多機關有機會與動力共同參與此獎以激勵全國各機關皆能精進其為

民服務品質同時避免參獎機關數量過多而造成評獎過程的負擔因此在參獎數量

與參獎資格上皆有一定限制就本研究對象乃地方政府之「第一線服務機關」為例

參獎機關須由地方政府推薦參獎直轄市至多 8 個其餘縣（市）參獎總額至多 6

個而第一線服務機關獲頒「政府服務品質獎」之機關者自獲獎當年起 5 年內不

得參加該項評獎（國家發展委員會2013a）

由前述評獎標準觀察可知各機關為了獲此獎項之殊榮必須依照各評核項目

評核指標與次評核指標的規範竭盡所能的將本機關最優質的表現展示出來然實

際上能夠具體呈現的僅存在於能實質被看到的改變例如技術設備工作流程

方法以及可特意展現的服務態度等然而組織的創新成效並非僅在參獎時曇花

一現若要徹底改變官僚體系穩定但卻一成不變的窠臼組織需要經歷一段長時間

的醞釀過程並透過管理制度或政策推行將創新思維深植於官僚組織的文化這

些改變與定型的過程並非一蹴可及的然五年限制再度參獎的規定卻可能成了組

織停滯創新的隱憂當組織為參獎而正力行達到高峰的創新文化持續運轉時卻也

可能因不得參獎的阻礙在心理上亦將造成「維持現狀」的心態而無法讓創新變

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革的思維持續深化成每位公務人員的日常工作態度與行為之中因此官僚體制下

的創新行為除了藉由每年舉辦的政府服務品質獎外若要使公部門組織創新行為

持續擴散與深化機關的領導者是非常重要的積極作風的首長對於成功推動服務

品質業務扮演相當重要的角色透過首長的帶領與良好的溝通同仁將有更強的動

力追求公部門服務品質的提升（張嘉惠200975）然而本研究個案的機關領導

者其威權風格為何依然能營造出創新的組織氛圍將於第三章針對本研究架構與

所採研究方法進行說明接著本文先針對組織創新的相關理論進行耙梳與整理

以作為本文研究架構的基礎

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第二章組織創新的軌跡

「不創新即敗亡」這響亮的口號如今已不僅僅在企業界流傳因應公共管理

的氛圍影響更是受到公部門的大力重視然公部門常因各種內外因素使創新作為

往往曇花一現因此我們必須先確實了解創新所涵蓋的意義型態管理機制與策

略以及影響創新的因素與障礙等問題才能正確且有效率的推動公部門的創新作

為接下來本研究將透過文獻探討依序來釐清創新相關理論與創新運作過程的各

層面期使公部門之創新作為更有效率形成永續經營的良性循環

創新與公部門組織創新

創新理論的問世溯及 1934 年經濟學大師熊彼得（Joseph A Schumpeter）提

出的「破壞性創造」其對創新的的詮釋為「創新」是推動社會變遷經濟發展的

重要力量是把原來的生產要素重新組合改變其產業功能以滿足市場需求從

而創造利潤的作為（廖麗娟林嘉琪2013李仲彬2013c）但這嶄新的概念在

當時並未受到真正的重視直到 1950 年代創新理論才開始蓬勃發展近 30 年則

更為具體（陳怡之謝碧鳳2004）

由於近年來的蓬勃研究學者們對創新一詞提出諸多看法Daft 和 Macintosh

（1978）認為創新包含新構想及行為的產生發展與執行等過程也是組織變革的

手段與回應外環境改變或影響環境的先發行動當組織在環境變遷或不確定情況

下時不僅可藉由新技術或新策略來回應亦可將技術或管理制度的變革融合至組

織結構以提升現況績效（Damanpour amp Evan 1984）而這些新的構想流程產

品或服務可從內部發展抑或從外部取得隨著組織在技術策略及管理技能等表

現來定義是何種創新並透過個人群體或組織等各種媒介的相互聯繫所形成新

穎的對產出績效貢獻較大的知識或活動（Pennings amp Harianto 1992）因此創新

不只是一種過程也可說是所有創新元素組合而成的結果這些元素包含環境需求

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的改變生產程序的改變產業與市場的改變人口的改變及消費者對產品或服

務認知的改變（Drucker1993）當一切元素齊備因緣成熟之時便是創新展現成

果之時

有論者還特別細分出創造（Creativity）與創新（innovation）的差異創造與創

新看似意義相近然兩者卻有著實質上的不同所謂「創造」是指一項思考程序

已產生全新的且有用的創意概念然「創新」就不僅停留在思想概念的程度而是

新點子的執行因此「創新」必須有實際的價值行動在韋伯字典中「Innovate」

一詞的解釋是「Make change do something in a new way」不但要突破現狀確切

執行新東西更要對未來產生有價值的改變因此創新對私人企業來說是競爭生

存的必要條件而對公部門來說民眾對政府展現高效能的期望愈趨高漲迫使政

府更須積極創新變革不但因應時代變遷更能滿足人民需求（王漢源2004）

至於公部門創新的概念來自於「新公共管理」或「政府再造運動」受到這

股改革風潮的影響近三十年來各國政府無不致力於公共服務品質的提升因此

「創新」已被視為公部門的一項核心活動透過創新可增進公部門的服務效率降

低成本並改善服務成果增進公共價值並能更貼近民眾需求（Mulgan amp Albury

2003）但更重要的是公部門的創新作為相較於私部門將會創造出所謂的「公共

價值」（Moore 1995）

「創新」存在於許多學科與不同種類的產業中是相當普遍的研究主題但針

對公部門而言我國在政府創新的相關研究對創新的定義相當不明因此難以建

立通則化的理論模型以供政府部門有所依歸的加以擴散運用（李仲彬2013a）

若狹義的定義公部門創新指的是一項從未使用過的政策或計畫（Mohr 1969

Bingham 1978）若採廣義的說法則認為創新與發明不須等同也可從他處曾使

用過但只要對本身而言是新的與過去的自己不同者皆可稱為創新（Krause

2010 Thompson 1965 Becker amp Whisler 1967）這種對創新的定義是一種主觀性

（subjective）的界定方式（Newman Rainea amp Skelchera 2001）例如「公營企業

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民營化」對民主國家來說可能已相當普遍但若移至社會主義國家時卻是一種從

未思考過的政策方案一旦被採納就可謂是一種創新（李仲彬2013a）

行政院長毛治國在 2015 年的「創新創業高峰論壇」表示創新即是創造價值

並透過改變來證明自己的存在價值同時也讓世界變得更好而創新的過程卻須

以關懷為核心秉持著對人對社會與環境的關懷才可永續創新因此在創造「創

新價值」的過程須兼具動機（motivation）能力（ability）及機會（opportunity）

等重要關鍵因素三者缺一不可其中在動機要件創新者應具備企圖心好奇

心堅強意志及恢復力而能力要件則須具專業力學習力獨立思考力及執行力

至於在機會方面則要有洞察力以及創造與把握機會的能力（行政院2015）本

文接著將從組織創新與公部門創新類型的差異面向逐步探討公部門創新作為的

精進

組織創新類型

組織創新的表現方式有諸多型態但無論創新的類型如何區分不同類型或不

同面向的創新之間並不會互斥甚至常有單一創新作為具有兩種以上的分類特質

因此將「創新」分類清楚也確實有利研究者在進行個案研究時瞭解其結論該如何

應用甚至該如何與其他研究結合因此是一個相當重要的步驟（李仲彬2013c）

Higgins（1995）在 20 年前就將組織創新的表現分為四種型態包括「產品創

新流程創新行銷創新及管理創新」就產品創新而言即指具體的大幅的改

進產品或服務而流程創新則是以改進組織工作流程使組織運作效率或效能提高

的一種新方法至於行銷創新指的是面對市場反應所運用的新概念或行動而管理

創新則是組織中運用新的管理方法精進組織效能亦有文獻提出「強化員工技巧與

專長」此種創新類型當顧客期望的技術與作業流程改變以及組織成員在技巧

知識智慧與專長上能不斷的精進此種創新類型不但能深化組織創新的作為與持

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久度其所帶來的效益也將成為組織進行創新行為時所附帶產生的最有價值資產

（陳怡之謝碧鳳2004）

Koch 和 Hauknes （轉引自李仲彬2013a）則進一步帶入更多非具體地分類

方式包括「系統創新」建立新的組織或新的合作互動體系「概念的創新」引

進新概念以改變執行者既有的思考模式以及「積極的理性變更」改變組織成員

的世界觀也有學者直接從「改變所影響的劇烈程度」來區分分為「激進式」與

「漸進式」所謂「激進式創新」意指須回應緊急情況的需求而「漸進式創新」

意指為了要解決長期慢性的問題針對組織內的構造組織間的關係或互動上作

微幅調整但即使是微小的變化仍對公部門提升效率的增加扮演著舉足輕重的角

色（Krause 2010 Mulgan amp Albury 2003）Windrum 便提出公部門在政策上的創

新（policy innovation）是指公部門行事作為上的改變包括以「政策學習」為基礎

的漸進型創新以及「概念創新」為基礎的激進創新（轉引自李仲彬2013a）

綜合學者們從不同角度切入討論創新分類的觀點可將之區分為四大型態（轉

引自蔡明謙2005林思妍2013）「產品觀點」重視具體產品以組織是否產生

或設計新產品或服務並將推行的結果成功與否來評斷組織創新「過程觀點」

認為組織創新非僅就產生的結果來判定而是一連串解決問題的過程管理大師

Peter Drucker 亦認為組織創新並非僅靠靈感而是可透過訓練學習具系統性且富

理性的工作（蕭富峰李田樹譯2002）「融合觀點」則是將產品觀點與過程觀點

加以融合來解釋組織創新的意義至於「多元觀點」除了考量技術創新也將管

理創新納入組織創新的定義中因此舉凡產品過程設備系統政策方案及

服務都是組織創新可能的展現

公共組織創新表現的應用層面若以前述廣義的創新範圍而言可說是非常多

元行政院國家發展委員於 2004 年提出的研究報告指出政府創新的範圍大致可

區分為五種類型投入（新人力與資源）過程（新行政程序）產出（新服務）

市場（新服務對象）組織（新機關或制度）此五面向已將公部門創新作為可能涵

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蓋的範疇皆納入討論（溫肇東許牧彥2004）2006 年聯合國也在《治理上的創

新與公共行政》（Innovation in Govnernance and Public Administraion）一書中將公共

行政的創新分為四種類型（United Nations2006）首先是「制度創新」（Institutional

Innovation）也就是更新現有的制度或創造新的制度其二是「組織創新」

（Organization Innovation）此類型是指將新的工作流程或管理技術引入公共行政

的運作上再者為「流程創新」（Process Innovation）重點在公共服務遞送品質的

改善最後是「概念創新」（Conceptual Innovation）主要是將新形態的治理概念導

入公部門治理例如互動式決策公民參與的預算改革水平式組織互動網絡

聯合國的此種說法與一般組織的創新類型頗為相近應可互為參考運用

然而針對我國公部門的創新類型廖麗娟與黃子華（2012）則以「政府服務

品質獎」評獎指標為引導將我國公部門創新分成四類簡化服務流程導入資通

訊科技結合社會資源運用多元途徑這些創新作為皆以提供整合性服務為目標

事實上許多改變並無法用單一途徑或類型來區分因此創新通常都是多面向的類

型同時呈現學者劉坤億胡龍騰及曾冠球（2012a）在政府創新類型與引導策略

的研究中歸納出能獲得服務品質獎的政府機關其創新類型大致來說包括「服務

（產品）類創新科技類創新市場化創新組織創新及輔助創新」這五大類別

若比較公部門的創新型態與一般組織最大的不同即公部門創新乃著眼於「公

共利益」為出發點並加上顧客導向為主的新公共管理概念因此除了原有的「產

品創新流程創新」之外還發展出更多非具體的創新型態包括人力資源流

程服務對象制度等我們可試圖將之統稱為「服務創新」由下圖的比較可發

現公部門的創新能更細微的展現在服務過程的每一個環節若能確實掌握這些可

變革的類型更能幫助政府機關在進行創新時有一具體的方向與依據並融合多元

觀點使公部門的創新能更圓滿以達提升政府服務品質的目標

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圖 2-2-1「組織創新」vs「公部門組織創新」型態比較

「創新」可以提升組織效能是一種組織化系統化理性化的工作當然過

程中也就必須嚴謹分析且創新的過程勢必激發組織的變革因此組織在變革改造

時除了努力追求成功之餘更切勿忘了今日的創新是為了明日的永續發展預做準

備唯有維持穩定漸進式的變革才能逐漸取代過去的舊思維並免於在自滿中

逐漸衰退因此創新作為需要一套有系統的管理模式不但能確實掌握創新各階段

的運作成敗更可藉以增強組織持續創新的動機本研究將針對研究對象獲獎之創

新成就作為研究的起點藉由了解該組織管理及運作模式從而發掘更多組織創

新成功背後的因素期能提供政府部門的組織創新運作參考

組織創新管理

管理學泰斗 Peter Drucker 曾多次在其著作中表示組織創新管理的最佳解答

即是朝向「學習型組織」開展（周旭華譯1994）組織管理大師 Peter Senge 亦認

為「學習型組織」可提升組織創新的能力（郭進隆齊若蘭譯2010）組織創新

可說是組織經過學習之後的成果展現因此組織學習是組織維持創新的最重要因

bull產品創新觀點

bull過程創新觀點

bull產品與過程之融合創新觀點

bull多元創新觀點

組織

創新

bull新投入(人力資源)bull新流程(行政程序)bull新產出(服務)bull新市場(服務對象)bull新組織(機關制度)

公部門

組織

創新

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素之一（林思妍2013）創新是一種組織變革更是一種複雜的學習過程想要

提高組織創新能力可透過建構適當的組織環境來達成創新目標（汪昭芬2000）

因此透過創新管理的各種方法能幫助組織在穩健的步伐下循序漸進的進行變革

以達組織創新的最終目的

創新管理的原則學者們提出的見解已有一定程度的共識學者 Lessem 及

Peter Drucker 便提出一些創新管理的原則他們認為目標明確且系統化的創新始

於對機會的分析且必須簡單目標特定並能引起興趣才能產生效果而有效

的創新都是從小地方做起且組織並非定要朝著「大型企業」努力讓每一個小創

新都發揮出具有影響力的功效對於組織整體運作更是明確且具體的成長（轉引自

陳怡之謝碧鳳2004）Steven Jones-DrsquoAgostino 則認為創新管理可視為一種「雙

圈循環」外圈是從市場來拉動創新理念（outer circle pulls innovative ideas from the

market）內圈則負有引導創新產品過程及服務到外圈市場的功能（inner circle

pushes innovative products processes and services into the market）因此創新的管

理過程中不應只單方面的從管理者的角度採取由上而下的命令式管理態度而

是須精準觀察內外環境資源人力狀況及市場反應等各角度才能做好有效的

創新管理工作（轉引自陳怡之謝碧鳳2004）

創新管理可說是組織在創新運作過程中非常重要的一個關鍵環節甚至直接

影響創新作為的成敗因此創新管理策略機制的建立與運作組織領導者更需特

別注意學者王翰源（2004）針對創新過程中應注意的事項提出七點看法保持對

現狀的不滿培養領導者的策略預判力及早展開變革以取得競爭優勢塑造具創

新氛圍的組織文化並有效管理發揮團隊力量將創新行動向外延伸並加以制度

化且不間斷的對員工教育訓練幫助成員了解組織並鼓勵其樂於投入創新產生

成就感廣納各階層管理人員進入變革團隊這些都可作為創新管理工作的策略

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公部門組織創新因素

真正的創新不該只停留在概念或想法階段而是需要將新奇的點子以創意策

略成功的將之實現（Amabile Conti Coon Lazenby amp Herron 1996）創意的來源大

多來自於個人的創造力然而真要能成功實踐還是需要透過組織集體的力量（轉

引自高長瑞2010）Drucker 認為公部門擔任引導國家發展及社會經濟成長的責

任若公部門的組織思維一成不變將無法因應時空變化有礙國家競爭力的提升

（蕭富峰李田樹譯2002）因此公部門創新能力與創新作為越來越受到各國政

府重視雖然針對公部門創新的研究文獻尚未如私部門探討的多但推動公部門創

新的影響因素也不外乎「組織結構組織成員組織文化組織學習及組織激勵」

五方面（蔡明謙2005）學者 Baldridge 和 Burnham（1975）則將影響創新的因

素分為三面向來探討人組織環境組織創新的因素數年來有諸多學者提出

不同看法但皆未能達成共識本研究認為學者 Baldridge 和 Burnham 分類的深度

與廣度得以做為探究公部門組織創新因素的架構以下將以此架構耙梳各方學者

之相關文獻以探討公部門創新因素的內涵

壹「人員」方面」

無論哪一種創新基礎都來自於個人的創新而後延伸到團體乃至於組織

也就是組織在推動創新機制時總會有所謂的「關鍵人物」存在主宰著整個組織

創新的成敗此關鍵人物可以是組織領導者（leader）變革推動者（change agents）

或是創意領袖（idea champions）（賴姿蓉2000莊立民2002）

諸多研究指出政治與官僚的支持度會影響創新管理者能激發員工改變的意

願而管理者的年齡任期長短與政治取向性別教育程度與支持創新的態度等

都是影響組織創新的特質因素（Considine amp Lewis 2007 Damampour amp Schneider

2009）Kitchell（1997）認為較高的教育程度能幫助內部變革者更深入的聚焦於管

理創新並在方案擬定時能有足夠的知識技巧做後盾減少錯誤決策的機會

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Kimberly 和 Evanisko（1981）也認為變革者的豐富經驗可為創意思考的激發與產

生提供豐富的知識和正確的指引Miller 等人（Miller amp Toulouse 1986）則提出

具有創造力的變革者更會積極探索創新型解決方案Bason 也提出公部門組織成員

與領導者本身的思考邏輯（轉引自李仲彬2013b）或官僚本身的訓練教育程度

（Hall 1983 Woodman Sawyer amp Griffin 1993）也對創新有所影響更有研究認

為執政者本身的興趣或價值觀（孫豔譯2006）均直接或間接影響所屬組織的創

新程度然而不同的主管長官勢必就有一套新的價值理念與領導風格若常變

換領導者也必定影響整體組織學習及創新程度（林思妍2013）因此領導者的

任期長短以及組織成員的穩定性將同樣影響著組織創新的成效

由前述可知「人」組織運作的核心也是組織創新的根本本研究將首先以

「人」的角度來探究公部門創新因素並分為領導者與組織成員兩方面

一領導者

「領導」於人類社會中無所不在學者 Bennis 等人（Bennis Spreitzer Cummings

amp Cummings 2001）認為「領導」之於這求新求變求快且重視多元觀點的時

代其重要性不言而喻所謂「領導」一詞若擴大解釋可說是組織中的「影響

系統」（Influence System）因此只要能對組織產生影響力者皆構成領導行為（林

思妍2013）

政府部門與企業組織運作的功能與目的皆在於創新或增加組織價值（Jackson

1995）而影響創新的眾多因素中「領導」行為是一個非常重要的因素領導者的

任務就是增加價值並把創新變成組織的基因然而創新的最大阻礙常常是那份

不確定性強大領導力的價值所在即是能夠「預見」不一樣的未來並有勇氣為

那不確定的未來放棄現狀（楊孟華鄒雲華譯2005）因此組織領導者有著帶

領組織整體積極創新的功能與使命除了扮演組織創新願景的強力推手外更有著

形成組織創新文化與凝聚內部成員向心力的作用（蔡明謙2005）

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在面對內外環境變革之下最重要的利器便是領導者的創造力若領導者缺乏

正確的轉型變革技能將會是組織學習致命的關鍵點Drucker 與 Senge（王秀華

譯1996）合著的《領導大未來》一書便認為一個具創意的組織其領導人應具有

分享權力和掌握權力的能力與意願同時並應鼓勵領導能力在組織中發展王祥禹

（2008）的研究也指出領導者因其所擁有的權限較大因此較能表現出創新行為

也因為層級越高的管理者為了增加其本身在團體中的權力與利益以及職務上的

不可替代性因此自然會去精研組織中特定領域的問題並願意擔負責任或產生廣

結善緣等行為使得這些創新活動能激發組織的變革（趙銘崇1988）哈佛大學

甘迺迪學院前院長約瑟夫奈伊（Joseph Nye）在其著作《領導力》一書中將「領

導者」定義為協助團體創造並達成共同目標的人因此領導不僅止於領導者的身

分地位更重要的是「作為」但領導並非單獨一人行動並完成目標而是一種引

導及動員他人達成某個目標的力量在領導的過程中領導者創造意義與目標強

化團體意識與凝聚力發號施令並鼓動集體作為因此我們可以將領導的元素分為

三個重要成分領導者追隨者與情境情境則包含外在環境以及隨著各種外環境

轉變的內部團體目標因此情境能引導追隨者的需求促使其尋找合適特質的領導

者以達成領導效能（歐冠宇譯2010）

可見領導者的領導行為深深影響著組織運作及創新的成效而領導行為來自

於領導者的人格特質所展現的領導風格若更進一步說明組織領導者的風格便

是影響組織創新行為發展程度的關鍵（林思妍2013）領導者若能透過適當的領

導風格將周圍資源妥善運用將無形中影響組織成員的學習能力甚至創新能力以

往的研究認為領導者的行為不但直接影響組織運作也會影響團隊成員的態度感

受與績效進而對組織團隊的生產力發揮影響作用（Ensley Hmieleski amp Paerce

2006 Chen amp Bliese 2002 Judge amp Piccolo 2004 Burke et al 2006）若領導者願意

支持冒險與變革且能鼓勵組織成員進行組織學習解放科層體制的束縛以開放

新制接受新創意並勇於承擔失敗風險這樣追隨者自然能無後顧之憂的發揮創新

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能力West 與 Kerka 的研究結果皆指出官僚作風科層體制與獨裁的領導行為

將使組織成員因無力感而拒絕學習進而無法改變心智模式使得組織創新能力也

大為減弱（秦夢群1999）因此領導者的行為風格對組織創新的作為有不可小

覷的影響力

(一) 領導風格

二十世紀後期當代新興的領導理論開始蓬勃發展（Avolio Walumbwa amp Weber

2009）其中最受關注的包括「轉換型領導」（Transformation Leadership）轉換型

領導者會賦予追隨者權力並提升其地位也會利用衝突與危機來提高追隨者的認

知同時訴諸高理想及高道德來促進改變的動力也就是轉換型領導者會勸誘追隨

者超脫私我小利以完成大我的組織共同利益（歐冠宇譯2010）因此轉換型領

導強調的是領導者改變部屬的過程使部屬願意為組織奉獻付出（Burns 1978）

再者是「交易型領導」（Transactional Leadership）交易型領導者則會利用組織

成員的自身利益來鼓勵其朝向目標努力鼓勵方法多為獎勵懲罰或與成員自身利

益有關的事物（歐冠宇譯2010）Burns（1978）認為此領導模型中領導者與組

織成員之間是以一連串的交換與議價行為做基礎當部屬表現出領導者所期待的

行為便能得到期約的回報因此要使交易型領導產生效能領導者就必須了解部

屬的需求以正確提供誘因使組織能順利朝向目標邁進（Sergiovanni 1990）

至於「僕人領導」（Servant Leadership）著重於實踐中的無私領導哲學此類

領導者會以身作則並樂意成為僕人以服務行為來領導僕人式領導鼓勵合作

信任先見聆聽以及權力的道德用途其領導者不一定取得正式的領導地位但

強調讓被領導者能更健康自由的接受領導（轉引自楊美玉劉佳雄柯旻秀陳

映潔柯佑宗20131）

除了前述常見的領導風格之外還有強調領導者由於時間壓力領導者與少部

分下屬建立特殊關係進而產生領導影響力的「LMX 領導者－部屬交換理論」

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（Leadership-Member Exchange Theory）（Dansereau Graen ampHaga 1975）強調

領導者展現合宜人際互動的「倫理領導」（Ethical Leadership）（Trevino Hartman amp

Brown 2000）著重領導者具有真誠一致與透明行為並時常自我覺察的「真誠

領導」（Authentic Leadership）（轉引自楊美玉等2013）強調願景與使命感以身

作則並樹立典範發揮宗教家魅力來影響所屬成員充滿希望與信心朝向共同目標

而努力的「靈性領導」（Spirirtual Leadership）（Fry 2003）主張由領導者和部屬組

成的管理團隊來共同承擔領導責任以達目標的「共享領導」（Shared Leadership）

（Pearce amp Sims 2002）以及具有華人文化特色的「威權領導」（Authoritarian

Leadership）（轉引自周婉茹鄭伯壎連玉輝2014）

威權領導與西方理論中的獨裁領導（Autocratic Leadership）與不當督導

（Abusive Supervision）之行為展現非常相似但實際內涵卻並不相同（周婉茹等

2014）「獨裁領導」指的是領導者在決策過程中會限制部屬言論不關心群體社會

情感需求並強加個人意見是強烈自我中心的領導風格（Bass 1990）而威權領

導雖有支配控制但追求的是集體利益因此兩者的行為意圖並不相同（轉引自周

婉茹等2014）至於「不當督導」是為了滿足領導者個人需求對部屬展現敵意

及剝削的言語或行為（Tepper 2000）威權領導雖也偶有苛責式的行為在行為知

覺上威權領導也的確會引起部屬產生不當督導的感受（Aryee Chen Sun amp Debrah

2007 Kiazad Restubog Zagenczyk Kiewitz amp Tang 2010）但行為動機並不涉及危害

部屬的意圖更重要的是威權領導可能引起正向或負向的後果但不當督導大都

只會導致負向後果（轉引自周婉茹等2014）

前述簡單對當代盛行的領導行為與風格進行介紹然本研究將選擇最具華人

官僚特色的「威權領導」風格進行較深入的回顧與探究並植基於此領導風格與行

為效能作為本研究對於領導部分的理論基底

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(二) 威權領導

社會學家韋伯（Max Weber）（Weber 1968）在《經濟與社會》（Economy and

Society）書中就談論到「領導權威化」並將之分為三種權威型態傳統型權威

（ traditional authority）法理型權威（ rational-legal authority）及魅力型權威

（charismatic authority）其中傳統權威型態就屬於我中華文化特色的家長式威權

領導（周婉茹2014）而在西方也不能全盤否定這樣的領導型態不存在像是

古羅馬埃及等中東地區曾經也都是家父長制的父權式領導但 Weber（1968）認

為曾經存在西方的傳統型權威控制領導已漸被法理型的科層權威所取代因此父

權制才會在西方逐漸衰落至於我國學者吳宗祐徐瑋伶及鄭伯壎（2002）認為

威權領導強調的是領導者個人的權威與支配行為是一種權力不對等的領導方式

這不僅直接展現了華人組織領導與部屬之間「上尊下卑」的關係更顯示出華人文

化中高權力距離 2的特色

有學者認為威權領導會對員工產生消極影響（吳敏黃旭徐玖平閻洪

時勘2007）威權領導會使許多部屬感到人微言輕因而降低了工作士氣也減

弱了其主動積極的創新精神（Silin 1976楊國亮魏海英2012）威權領導中的

斥責部屬貶抑部屬嚴密監控等行為的專權作風會使部屬因感到丟臉窘迫

甚至憤怒或害怕的負面情緒而使工作績效變差（鄭伯壎姜定宇2000吳宗祐等

2002李宜蓁2006）並降低其留任意願（鄭伯壎黃敏萍周麗芳2002）也

就是成員離職意願與組織流動率會大大提高同時也因畏懼或不滿而減少部屬產

生組織公民行為 3的機會或意願（許金田胡秀華凌孝綦鄭伯壎及周麗芳2004）

Silin（1976）指出在威權領導下部屬不太可能對領導者產生情感認同將大大降

低部屬的工作士氣與主動積極的精神因此認為威權領導對部屬的工作績效有負

2 權力距離(power distance)此一概念反映的是權威者要求部屬遵從的正當性當團隊中的權力距離

較高時表示團隊成員尊重並接受角色階級差異的程度越高(周婉茹等201417) 3 組織公民行為(organizational citizenship behaviorOCB)指得是組織成員超越組織正式角色規範的

利他行為這種行為為組織成員的自發展現因此對組織績效具正面意義(江岷欽許道然2002)

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向影響同時領導者的高度要求也會使部屬產生很大的壓力及工作負荷因此無多

餘心力產生組織公民行為（鄭伯壎1995）

然而有趣的是另一角度的研究卻顯示於法有據的嚴峻與權威會讓部屬工

作有明確的遵循標準嚴格的要求部屬帶領部屬完成任務目標的權威式領導對

於組織與部屬效能仍有不少正向的影響（盧瑞容2000）於此學者進一步針對

威權領導的內涵深入探討並發現威權領導包含了領導者控制人的「專權」與領導

者控制事的「尚嚴」成分（任金剛樊景立鄭伯壎周麗芳2003）所謂「專

權領導」是指領導者強調個人權威並以手段控制不完全的順服此內涵將有損部

屬人格尊嚴至於「尚嚴領導」則指領導者依著既定的標準原則嚴格要求並監控

部屬達成目標並遵守規範此內涵則不涉及傷害部屬的行為（樊景立鄭伯壎

2000）可見威權領導控制內涵的差異將可能使部屬產生不同的心理賦能 4反

應（周婉茹201017）然而有鑑於現有文獻仍多傾向將強調控制的威權領導

視為傷害組織成員心理賦能的領導風格因此周婉茹周麗芳鄭伯壎與任金剛

（2010）便深入從專權與尚嚴兩種威權領導內涵對於組織成員的影響進行探討認

為當領導者展現專權作風以貶抑或漠視部屬貢獻與意見的態度並刻意隱匿工作

資訊時將使部屬的心理賦能受損因此降低組織運作效能相反的擁有尚嚴領

導的組織因應尚嚴領導者會嚴格要求績效與制度將引發部屬較高的自我要求與

敬業態度並且在完成後能經驗到工作的意義加上尚嚴領導對工作提供明確目標

與指導也能提高部屬信心與效能感進而讓部屬產生自己能對組織發揮影響力的

知覺（周婉茹等2010任金剛等2003Spreitzer 1995）

但值得一提的是組織成員面對高尚嚴領導者也較容易將焦點放在避免受處

分而努力達成領導者要求因此其自主性與自決性將相對較低（周婉茹2010）

由此可知威權領導存在不同面向運用的可能性威權領導所產生的效果不見得

4 所謂心理賦能學者 Thomas amp Velthouse 將其定義為「個體透過對其工作角色的意義度效能

感自決感及影響力的認知與評估提升自我內在任務動機的過程」(轉引自周婉茹等2010)

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全然是正向或負向的「控制」也並不全然是一件糟糕的事端看領導者如何運用

（周婉茹等201016）正如 Hofstede 和 Bond（1988）認為在一個權力距離大

的文化下理想的領導者可能是一位「仁慈的獨裁者」恩威並濟之下的領導風格

將能得到組織運作的最佳效果楊國亮與魏海英（2012）的研究結論也指出若領

導者的社會責任感較高時威權式領導對於組織創新的績效也會有正面的作用也

就是團隊成員若處於高權力距離的社會中會傾向接受領導者的權力等級差異此

時領導者所擁有的權力是相對更強的因此對於下屬成員的影響也隨之加強

（Hofstede 1980）這也驗證了權變領導理論與領導特質理論所共同指出的一點

領導的有效性除了情境因素外領導者的責任擔當意識愈強對於組織運作的有效

性也愈具有決定性的作用鴻海集團的表現便是一不爭的例子由董事長郭台銘軍

事化的管理帶來了精準的執行力使鴻海集團 40 幾年來屹立不衰且事業版圖不斷

成功擴張旺旺集團創始人蔡衍明的專制領導理念亦使其企業蒸蒸日上雖然許多

下屬仍會對這種領導方式多有怨言但「獨裁為公」的作法也使部屬不敢稍有懈怠

（楊國亮魏海英2012）讓組織發展與創新變革能夠順利前進因此本研究

欲針對個案中領導者平日嚴格要求同仁表現的行為且逼迫同仁定時提出創意提

案等制度是否對組織創新氛圍的培育產生影響效用或組織成員仍僅停留在交差

了事的心態部屬僅敬畏順從卻仍缺乏創新思考的能力來驗證威權領導對組織創

新的影響

(三) 領導的時間觀點

領導效能的產生是需要「時間」來醞釀與考驗的一般來說領導被視為跨

時期的影響過程在這個過程中存在著「遲滯效應」（Yukl 2010）若沒有時間的間

隔將很難認定組織所展現的成果是領導真正發揮的效果因此每一位領導者都需

要一些時間來展現績效（楊美玉等20138）但若任期時間過短也可能造成該

領導者不願做出對組織長遠有利的政策決策因為遲滯效應將可能使該領導者無

法享受到該政策績效所帶給他的利益因此領導任期的長短對於領導行為有一定

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的影響力然而也有論者認為領導者的任期越長越容易堅持及固守自己的思考

模式趨於剛性的思考模式則無法持續進行創新同時也限制了所在組織的創新

更可怕的是當領導者任期過長之後所屬同仁越來越能夠抓住領導者的偏好這

樣將可能導致同仁選擇性的告知資訊並將意見不同者皆屏除在外而領導者所接

收到的是失真失全的資訊也將嚴重影響其判斷力與決策結果（江崇偉2007）

這些都是領導者在同一組織中任期過長的後遺症也深深影響著組織的創新動能

研究發現領導者對於過去現在與未來的觀點會與當下的態度決策及領導

行為有密切關聯（Shipp Edwards amp Lambert 2009鄧伯宸譯2011）領導者對時

間知覺的複雜度會影響其行為能力及社會認知並對自我情境與願景的領導效能

產生影響性進而影響到組織創新與創造的能量（林姿葶姜定宇蕭景鴻鄭伯

壎2014）就如學者 Hersey 和 Blanchard 認為「過去」經驗的累積與傳承是「現

在」領導者所以能成功領導的基石（轉引自林姿葶鄭伯壎2014）而領導者與

部屬過去的互動經驗與關係也會影響領導者未來如何與部屬相處並認為領導者

所展現的領導風格將因不同時期產生不同的角色期待而有不同的領導行為（林姿

葶姜定宇蕭景鴻鄭伯壎2014）於此本研究個案為直轄市政府一級機關

的區公所該核心領導者－區長屬於市長直接指派的事務官機關首長相較於其

他區公所首長本個案首長在該組織的任期特別長（民國 96～105 年）因此本研

究亦將針對該機關首長任期時間對於該組織績效或創新效能是否產生影響作為

本研究探討的切入點之一

二組織成員

前述諸多研究直指領導者為組織變革及創新的原動力然而要讓組織成為創

新型組織也不可忽視激發組織成員自發性的創新或變革行為是另一根本因素也

就是員工的創造力同樣也是組織創新的關鍵研究結果顯示要讓組織成員產生創

新導向的公民行為領導者須營造具有創新氣候的組織環境組織創新氣候包括了

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組織團隊運作學習成長領導效能工作方式環境氣氛組織理念及資源投入

各方面都必須兼顧才能真正將員工本身的創新能力與組織的創新機制作有效的

結合使組織能夠由下而上的展現效率並能持續產生源源不絕的能量來發展與進

步（劉秀雯夏語晨林育理2014）

(一) 團隊社會關係品質

後續研究亦發現除了領導者的影響之外團隊成員彼此間的社會關係品質

也是影響團隊運作的另一關鍵因素（轉引自沈其泰等2014）其中「情緒」對於

團隊表現的影響已漸漸被研究者所重視Kelly 和 Barsade（2001）便明確指出情

緒是影響團隊績效表現的重要因素研究發現當團隊中個別成員的情緒是正向喜

悅的時候會更容易建立成員之間的溝通橋梁促進彼此的友誼與社會關係這對

團隊整體效能的提升有正向幫助（Rhee 2006）反之若成員的情緒處於負面態度

如此將會阻礙彼此間的溝通與互動並使團對整體效能不彰（Glinow Shapiro amp

Brett 2004）因此若由領導的替代理論（Kerr amp Jemier 1978）觀點切入當團隊

成員彼此間擁有良好的社會關係時成員之間便能從挫折中互相支持不僅能幫助

個體或團隊產生情緒調節增加團隊的認同與凝聚力（Seers 1989）亦將能抵銷

或緩衝領導者所展現的威嚴態度對團隊效能產生的負面影響（沈其泰黃涓容

姜定宇2014）學者 Cohen amp Wills（1985）也認為同儕支持（coworker support）

是員工在工作場域中重要的社會支持來源之一這包含兩個面向情感性支持

（emotional support）以及工具性支持（instrumental support）情感性支持表示在

同儕之間能感受到被接納與關心工具性支持則是同儕之間針對特定需求的實質

幫助許多研究皆直指同儕的支持幫助與關心對於團隊成員減低工作壓力增

進工作表現工作滿意度與心理安全感方面均展現出正面的影響力（Beehr Jex

Stacy amp Murray 2000）

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(二) 組織人力流動的影響

鄭伯壎黃敏萍周麗芳（2002）的研究已明確指出領導行為影響著組織成

員的流動情形不穩定的組織人力組成對組織效能會產生一定的影響力若部屬

不斷接受威權領導者運用教誨斥責或羞辱的方式會使部屬內心產生不滿的負面

情緒因而提高部屬離職意願（鄭伯壎1995）最近的管理研究亦顯示新成員

的加入可能影響團體任務的執行成果若在有利益衝突的團體中新成員容易被舊

成員區隔或排斥新舊成員之間產生的不良互動將阻礙團體工作的進展（Hart amp Van

Vugt 2006）另一方面由於組織成員間的流動頻繁彼此將缺乏共識因此將使

團體的整體表現下降（Levine Moreland amp Hausman2005）過去有關人員流動與組

織績效關聯性的文獻亦指出組織人員的高流動率將對組織績效有負向影響效果

（楊琇雯2011）張守中與陳美貴（2006）的研究便提出若一個組織團體中的

舊成員不斷出走或部門成員調動頻繁而使團隊內不斷有新成員出現時領導者要

想塑造團隊成員相互配合的默契就會更加困難若就組織成員的觀點來看處在

一個高流動性的團體裡成員之間的共識將難以形成團體內互信的機制也不易建

立成員之間合作與協調的空間也相對減少因此執行任務的效率便會大打折扣

甚至造成組織瓦解的現象（張守中鄭國泰20085）

因此組織的穩定性（stability）與組織成員的流動性（membership turnover）

互為牽制一方面組織需要招募新成員來取代那些表現不佳的成員（范馬克張守

中哈克萊2005）另一方面新成員的加入可能改變團體內原有的社會網絡與

相互配合的默契（Levine Bogart amp Zdaniuk 1996張守中等20084）甚至因為

某些新成員有搭便車（free-rider）的投機心態反而潛在的影響團體合作成果

（Schnake1991）總體而言組織中頻繁的人員流動將大大降低團隊運作的整體

效能因此過往研究大多傾向組織管理若出現頻繁的流動率對於組織創新成長與

發展是不利的

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不過有趣的是學者 Heckscher（1994）所提出的「後官僚組織」（Post-

bureaucratic organization）概念中有關官僚的生涯規劃這部分認為永業保障觀

念不再是組織中人力資源管理唯一可取的價值後官僚組織理論認為人員的流動

頻繁並不是壞事機關反而能透過高流動從新進人員身上補充新觀念與新作法

使組織永遠充滿活力因此本研究欲針對個案中的威權領導風格對於組織成員

流動率的影響進行了解並深入探討成員流動率高的現象能否真如同後官僚組織

概念所認為的能透過高流動從新進人員身上補充新觀念與新作法使組織永遠

充滿活力並有利於組織創新發展

另外高流動率為組織帶來的年輕新血隨著現代社會與民主自由社會的發

展年輕世代對於領導與部屬之間的上下關係有著不同的想法與期待他們多崇尚

自由的發揮與自我成長的機會因此不太願意只是被動的接受上下層級結構的威

權關係（Liu 2003）學者林姿葶姜定宇蕭景鴻鄭伯壎等人（2014）的研究結

果也發現部屬平均年齡高或低使得部屬對領導的接受程度有明顯差異然而

本研究個案本就屬於政府部門的官僚階層結構其中的成員也多屬年輕世代本研

究期待透過深度訪談來挖掘如今年輕一代的公務人力是否也擁有想要求新求變

的心態還是仍受制於舊有官僚階層體制的束縛才能使得威權領導在官僚體制

中保有一席之地官僚體制的思維與年輕新進的公務人力之間又是如何相互激

盪這些都是本研究期待能從訪談中挖掘的真相

貳「組織」方面

針對組織運作對組織創新影響的構面本文再細分為硬性的組織結構與軟性

的組織文化來探討在「組織結構」部分組織的集權程度正式化程度彈性化

程度分工程度皆是影響組織創新的重要因素學者們也多認為組織的結構愈能開

放及彈性並透過非正式化與組織適當分權或分工在組織決策的過程中融合多元

的參與者貫注多樣的思考點並重視與外環境的互動漸漸將結構體制內的界線

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隨著內外持續的互動與互賴日趨模糊這樣共存共榮相互協調的新網絡關係不

但整合資源以發揮綜效更將使這樣的組織有益於創新的表現（Hertog 2000 Hurley

amp Hult 1998）另外組織規模的大小亦被認為是影響組織整體創新能量的原因

Woodman 等人（1993）及 Boehmke 和 Skinner（2011）的研究都發現組織越大

則創新的可能性與能力也越高Damanpour（1991）歸納出了 13 項因素其中指

出組織的「特殊化程度功能分化程度專業程度權力集中程度技術知識的資

源多寡行政的強度資源的寬鬆度外部及內部溝通垂直分化程度」等均會影

響組織進行創新過程之前中後各階段的成效

至於「組織文化」部分學者認為由於組織的創新活動與結果是有其不可預測

性的組織必須承擔風險因此無法用正式的控制系統來管理唯有從組織文化紮

根才是組織創新的根本（戴至中譯200296）國內學者司徒達賢等人便率

先以「組織文化」的角度切入探討組織創新的因素並提出六項形塑組織創新文化

的條件（司徒達賢李仁芳吳思華1985）包括組織高層要有創新的心態

慎重地從事第一次的創新計畫對創新的建議予以鼓勵進行創新活動專案的組織

成員應獨立於現有的組織之外培養會議技巧實施越級溝通並認為一旦創新的

組織文化形成便是刺激組織持續成長的關鍵要務於此司徒達賢等人（1985）

也特別指出「高層的支持建議制度的提倡鼓勵成員提出建言勇於和長官對談

溝通」這幾項方法是形成創新文化的策略

擁有創新形態的組織文化必須讓創新成為組織的核心價值無論創新的成果

成敗與否仍須持續營造出支持鼓勵充分對話的環境氛圍有了這樣的組織氣氛

組織文化自然能營造出充滿創新氣息的組織Chandler 等人（Chandler Keller Lyon

2000）便提出組織文化積極影響著組織的創造階段因為創新型的組織文化能強力

激發內部變革者的創造興趣正如公共行政學者 Osborne 和 Gaebler 在《新政府

運動》一書提到只要給予公職人員適當的環境陳舊僵化的官僚也能成為具有創

新精神的企業家（劉毓玲譯1993江岷欽劉坤億1999）

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然而組織文化的營造或改變是最為艱難且費時的蔡明謙（2005）的研究發

現即使組織成功的創造出價值不斐的成果仍有部分機關人員尚處於被動服從上

級交辦的事項來執行政策並未隨著積極營造出的創新氛圍開始變得主動自發

性地投身於革新的推動因此充其量該組織只是一時創造出一波積極任事勇於創

新的組織氣候後續仍需持續透過領導者巧妙的管理技巧與激勵措施來推動方可

能逐漸催生公務機關創新文化的形成讓公部門組織創新不至於淪落為偶然興起

曇花一現的短暫漣漪

要維持組織永續的創新能量學者 Tushman 和 Nadler （1986）也提出「有效

的激勵」是誘發組織創新源源不絕的要素之一在 Amabile（1988）的實證研究中

大多數的受訪者皆認為創新需要受鼓勵並給予充足的時間且在組織的層級與單

位間需要有合作的氣氛Shapiro 在觀察各界創新成功的實例後提出組織要鼓勵

員工把「創新」當作平常工作模式的一部分並養成習慣如此便能激發出成員創新

的潛力（戴至中譯2002）另外Amabile 等人（1996）也認為組織中應藉由主管

與工作夥伴之間相互鼓勵以激發成員勇於提出新想法促成組織用正向的態度面

對新提案是組織創新的有利環境同樣的政府組織在官僚中若能透過適當的激

勵手段培養公部門組織成員從工作中獲得物質上甚至心靈上的滿足將更能締

造出成功的公共創新機制一方面促進公共利益另一方面亦使公務員獲得自我成

長的雙贏局面除此之外深切檢討現有的獎懲機制更是有效激發機關導向成功

的關鍵態度與行為（蔡明謙2005）值得注意的是管理者若嘗試以鼓勵創新的

方式僅能造成個人動機但卻無法改變創新者的知識與認知能力（Brown 1989

Harrington 1990）因此管理者在挑選組織成員時可注意其背景與認知但如此一

來或許也將失去組織多元化的益處（陳啟光曾淑芬2002）所以組織創新文化

的營造必須配合各項因素才能將創新因子深植於組織中並成為組織永續經營

的原動力

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參「環境」方面

學者 Amabile（1988）的實證研究中探究「人格特質」與「環境」兩項因素

對於創新作為的影響發現社會環境因素遠比個人特質來得重要Tidd（2001）也

主張創新的複雜性與環境的不確定性是影響政府創新的關鍵政府的服務創新會

產生在過程影響及結果而不僅僅只是產品本身因此「環境」能直接影響創新

的動機過程與結果間接影響到組織的資源配置及策略Boehmke 和 Skinner

（2011）的研究便指出政府組織會因受到相近政府組織的創新擴散影響而跟進創

新若相近的政府部門都採用新政策則未採用者將會因壓力而跟進因此政府之

間的擴散會受到彼此的互動而影響但也會面臨區域性（regionalism）的限制我

國學者陳序廷黃東益（2011）針對臺北市政府施行行車倒數計時顯示器的政策創

新原因也提到了政府進行創新作為與「高度的政治可欲性」有極大關係正因當

時的臺北市身為首都卻遲遲未跟進推動行車倒數計時器因此市府交工處感受到

作為「從創新先驅到後進者」的壓力加上民意代表的質詢與後來市長親自下令

的影響縱使當時的交工處雖仍對該政策有安全疑慮且認為當時的臺北市交通並

無設置此號誌的需求但卻因鄰近城市的壓力而開始推動

另外不同的行政區域擁有不同的人口結構與市場需求當民眾的需求與認知

隨著環境影響而改變時此時便是公部門組織創新的必要時機至於人口數與預

算資源等成本因素也是相當受關注的解釋力量（Walker 1969 Otto amp Edelman

1990）Penrose（轉引自張惇涵2012）的研究便指出組織資源寬裕與否深深影

響著組織創新的能量然公共服務創新的作為本身並非目的而是為解決許多日益

迫切公共問題的手段當目標改變時就需要不同的知識技術或管理制度來因應

因此導入了資訊科技公民參與機關協力公共服務網絡建立等創新策略使工

作流程獲得改善與精進劉坤億教授等人（2012a）並整理了先進國家公共服務創

新的重要元素包括公民（顧客）導向公民參與及公司合夥跨機關合作以及

善用資通科技這些元素也成為我國政府經常運用的創新策略

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我國公部門創新的動機除了受到其他類同機關的影響外政府服務品質獎的

運作與評獎機制的引導也可說是相當重要的因素劉坤億胡龍騰與曾冠球

（2012a）三位學者針對政府服務創新的研究中即提出各先進國家皆是透過創

新服務的獎項來鼓勵政府部門持續投入公共服務品質改善的行列並證實我國政

府近年來所實行的「政府服務創新精進方案」更是藉由結果導向型評獎指標成功

引導各機關藉此引入創新的技術策略或運作方法提升政府各類服務的品質

事實上無論是公部門或是私部門在現今變動劇烈的社會環境下都必須隨

時保持改變的能量與能力因此為了更清楚瞭解推動公部門組織創新的各層面因

素本研究試著將公部門組織創新的推動因素整理如下

表 2-4-1 公部門組織創新因素彙整表

個人因素

領導者（高層）

對創新的支持度價值觀年齡人格特質

與領導風格教育程度任期長短專業知

識多寡

組織成員（基層）團體異質性高創新動機強組織成員社會

關係品質

組織因素

組織結構（硬體）規模大結構彈性及專業分工行政強度較

組織文化（軟體）溝通機制健全激勵與創新制度學習型組

環境因素

內部環境預算與資源較多工作流程或目標改變管

理制度改變

外部環境

同類機關的表現市場結構改變人口結構

改變新知識技術出現顧客認知改變評

獎制度的影響

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組織創新能夠順利推展並非只靠著領導者或關鍵人物提出靈光乍現的想法

後組織便能依其想像開始全力投入創意的執行而是必須經由一套系統性的運作

架構創意環境的建置執行能力的培養各單位執行過程的充分溝通與知識交流

加上組織結構扁平化與有機化的彈性特質加速機關內知識與智慧的流動等多重

構面彼此交互激盪經過一番問題的克服與能量的累積才得以顯現出組織創新的

成效逐漸孕育出創新組織的文化氛圍在蔡明謙（2005）的組織創新研究中也證

實組織創新各項構面彼此之間的確存有互存互榮的共生協力關係然政府固然

積極從事創新但公部門運作的科層方式畢竟仍無法在短時間內徹底改頭換面尚

有諸多沉痾窠臼的障礙與創新的能量相互拉扯因此我們也必須了解阻礙公共組

織活化進步的因素有哪些才得以運用適當的策略加以排除使我國公部門組織的

創新能量越趨強大

公部門創新障礙

組織創新是公部門跳脫科層體制窠臼桎梏的重要因素之一（林思妍2013）

為了達成政府改造的目標過去幾年相關業務主管機關已相續提出多項措施提

升機關人員的創新能量首先不斷強化並鼓勵公務人員提出興革之建言並參與改

革制度再者實施行政院傑出研究獎勵制度激勵機關人員從事研發工作其三

推動全面提升服務品質方案引進企業化政府的服務行銷理念擴大政府視野以卓

越政府服務品質其四設立金斧獎行政院服務品質獎並演進為現今的政府服

務品質獎經過一段時間的努力政府的創新動能目前已逐漸顯現成效但在創新

作為上仍有不少問題須待克服（陳啟光曾淑芬2002）

諸多研究指出組織創新對組織的表現有正面效用公部門若要維持品質持

續的創新扮演著呈現組織品質良窳的關鍵然政府部門的公共特性畢竟與私有企

業以績效與利益優先的性質有根本上的差異加上公部門尚須接受民意監督因此

在從事創新作為時所需考慮的面向與所遭遇的障礙也較私部門更加繁雜與困難

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Peter Drucker 在《創新與創業精神》一書中便提出公部門創新的三大障礙（蕭富峰

李田樹譯2002）

1 公部門是以每年所編列的「預算」執行成果來界定其績效而並非如私部門

所謂的獲利及良好成果來界定成功與否因此相對而言公部門就不如民間

企業重視及強調「創新的作為」來展現其績效成果也大多不將創新的表現

視為政府機關組織存廢的必要考量

2 公部門的運作成果不同於私部門僅依獲利報酬來展現而是需要根據眾多因

素來決定例如民意員工社區等任何微小的影響力都有可能改變

公共服務的結果政府無法忽略任何一個影響因素因應此一特性不但造

成公部門在績效評量上的困難也可能同時讓組織創新的關鍵影響力容易

被政府單位所忽視

3 公部門的主要任務是一項絕對的道德工作而非單純屬經濟性質或可計算成

本效益的事物因此公部門的運作傾向追求「最大化」而非「最適化」乃影

響公部門組織創新的最大因素

陳啟光曾淑芬（2002）也認為我國政府機關成員缺乏積極的內在動機以提

升自我專業能力且組織文化上較難形成分權或授權關係成員之間彼此也較少溝

通缺乏主動參與創新的心態自然無法形成「由下而上」的組織文化加上內部

成員固守舊習的態度以及人力配置與資源的分配不均導致人力不足而常以臨時

約僱人力替補正式人力更容易影響組織創新的推展加上組織之間橫向與縱向的

連結不夠使既有資源難以充分利用或有資源閒置的情形發生前述種種均為影

響創新成效的可能因素也是我國行政機關在推動創新過程所遭遇的困境

政府部門常慣於宣稱「創新」就會帶來改善但實證指出一般市場中產品創

新失敗的機率最高可達 95 （Tidd 2001）在公部門將可能更不樂觀因此組織

創新並非公部門進步的萬靈丹因為當組織從事創新的同時也必須承受相當程度

的風險與試驗成分（蔡明謙2005）哈佛大學的 Alan Altshuler 與 Robert Behn 兩

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位教授便系統化的提出政府創新過程會遭遇的六大困境（陳啟光王國明2001）

1責任歸屬的困境2創新典範的困境3資料分析的困境4組織結構的困境5

創新複製的困境6創新動機的困境於此公部門的創新變革過程似乎處處存

在著風險與難題

學者們更指出「媒體」的影響也是公部門創新障礙的一大因素由現況觀察可

知外在的媒體與內部的政府監督者經常會過度放大政府的失敗（廖麗娟林嘉琪

2013霍春亨王淑慧2013）使得機關領導者不太願意嘗試新方法以免被批判

加上創新的決策與執行往往分離政策目標的模糊政治人物的不支持或未能切

合到利害關係人的需求等都可能會帶來政府部門創新的失敗若「被迫」進行革

新也將導致政府官員傾向於採取「草率式的變革」（ill-advised change）且其革

新的目的乃在增加本身權力並非真正欲追求組織具體的改變與變革成效（孫豔

譯2006）

另外各先進國家之中央政府多會透過獎項榮譽的誘因鼓勵政府部門持續改

善公共服務品質的而行政院國家發展委員會的委託研究中（劉坤億胡龍騰曾

冠球2012b）也針對我國政府服務品質獎評獎機制與引發機關創新效能的檢討

研究上提出一些公部門創新受限因素的看法研究認為「資源差距」導致硬體設

備落後是被機關認為無法得獎的首要因素因此較落後或資源較少的機關也就降

低了其參獎的意願再者是來自本身的「機關屬性」與「上級或外環境的限制」

以及內部「依法行政機關協調不良成員抗拒變革」等都是限制機關創新的影

響因素加上首長若考量任內是否能收成的誘因追求也將弱化組織創新領導者付

出心力的意願與質量機關創新作為也會隨在位者更迭而淪為階段性的目標另

外研究中也發現因為服務品質獎獲獎的激勵成效並非個人獎勵無法將個人榮辱

轉換為激勵動能而對於創新行動實際推動人員的「有責無賞」制度使第一線推

動人員任重卻無功導致由下而上的興革措施只能流於紙上談兵難見實際執行於

公務機關（劉坤億胡龍騰曾冠球2012b）

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陳怡之與謝碧鳳（2004）認為政府機關欲推動創新服務工作絕非一蹴可及

必須由組織面策略面及運作面等多方面逐步推動另外公部門若要導入企業經

營管理的策略也需考量公私部門的不同而適時調整兼容考量政府機關內外環境

等因素以整體性策略觀點來推動政府機關的創新服務並能明確定位組織發展願

景資源資訊的分享以及公務員的投入與回饋最核心的關鍵仍是領導團隊的建

立與員工參與的熱忱

隨著社會需求的快速成長與環境條件的劇烈變動創新對當代公共組織而言

已不再是陌生的名詞而是實質提升公部門服務品質與增進顧客滿意不可或缺的

動詞且諸多研究已證實公共組織內蘊涵可觀的創新能量創新的本質就是變革

因此創新過程將帶來變動然而變動所可能引起的反抗阻礙又反過來影響創新的

推動尤其是對本身就慣於穩定缺乏創新誘因的公共組織來說無疑是雪上加霜

唯有透過策略規劃並妥善利用各種管理機制才能讓公部門的創新種子順利萌芽

並生根茁壯（張鐙文傅凱若2013）因此本文將延續此論點進一步探討公

部門創新的策略機制

營造公部門創新之策略機制

有鑑於公部門推動創新不易因此在公部門之創新作為多非採「一次連根拔

除」的方法而常以「循序漸進」的方式運行學者 MA Levin 和 MB Sanger 觀

察公部門創新便發現這樣的特性並指出公部門創新具有三項特徵（轉引自江岷

欽劉坤億1999）其一公部門創新是漸進發展且拼湊而來的其二公部門

創新是在例行的路徑上運用創新的管理策略以既有材料搭配新運作方法發揮出

更好的效用其三公部門創新常是將熟悉的相關事務加以重新組合（novel

combination of familiar things）產生令人意外的效果因此為了能漸進的提升公

部門創新能量我國政府舉辦政府服務品質獎評獎活動該「獎項」正是政府創新

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的重要催化因素藉由評獎機制的引導將能發展公部門產生標竿學習與創新擴散

的外溢效果

因此除了循序漸進的方法之外「創新擴散」機制也是公部門常用的方式

所謂「創新擴散」主要在描述組織透過特定管道經過一段持續的溝通後可逐步

了解個人或組織採用創新事物的變化狀態因此組織創新擴散的歷程可由「個人

rarr團體rarr組織」三部分循序漸進逐漸由內向外產生創新擴散（蔡明謙2005）

若將此機制放在民間企業企業之間為了生存而相互競爭之下創新的分享與擴散

機制是不太可能形成的但相對於政府部門的運作創新的分享與擴散是需要且必

要的這不但能擴張政府的服務績效更能迅速提升政府整體的治理能力（廖麗娟

林嘉琪2013）不過有時這種創新擴散不見得是機關之間主動傳遞或吸取更

有可能是受到周圍平行性質機關的比較與壓力而被迫創新（陳序廷黃東益

2011）因此可能造成對的創意用在錯誤或不必要的機關這樣的創新擴散則有待

商議

此外「標竿學習」是另一項能使公部門營造創新能量的策略張寶誠（2012）

便針對第一線服務機關的創新機制提出四個重點網路的運用服務接觸點的設

計標竿學習的建置內部創新機制的建構此四項重點對於創新服務的整合更

有加倍效果劉坤億胡龍騰曾冠球（2012b）的委託研究亦認為「示範效果與

標竿學習」是另一項致使評獎機制與創新策略產生正相關的聯結要素透過成功經

驗的示範效果及經驗傳承達到標竿學習的目標但標竿學習並非就等同獲獎後的

成果發表或觀摩活動而是一種內隱及潛移默化的效果標竿學習不僅有助於獲獎

機關本身的創新成果深化更可維繫外界對評獎機制的正面評價分享的過程中也

能不斷引發支持與響應使得更多人受鼓勵而持續參與無形之間便正向循環形成

一個願意持續創新的團隊

Bason 借用生態系統的概念提出公部門的創新生態系統並提出四種提升組

織創新能量的力量（轉引自李仲彬2013b）1知覺組織與社會氛圍都認同創新

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的重要性2能力組織內部的結構條件要適合創新例如彈性管制創新的誘因

組織成員多樣性等3合產外部顧客不應僅是接受創新結果的一群若能參與公

部門的創新思維與創新過程將有助於公部門創新成功的機率4勇氣組織中的

領導者與成員之間對創新皆願意接受改變並有共同的願景學者 MD Zegan（1992）

便針對美國公務員對創新認知的研究發現創新在美國公部門的運作中是一件稀

鬆平常的事他們認為「創新」並不一定需要改變組織的現狀只要能找到提升工

作效率的方法就是創新多倫多大學 Borins（2001）教授的研究分析提出公部門

創新作為的實際驅動力多來自於中階幹部其次是基層人員部門主管民意代表

等並歸結公部門創新的五項策略包括「整體性」是公部門創新最重要的策略

使用系統方法協調不同機關或單位共同合作並提供民眾多元的服務方式「新

科技的運用」以增加運作績效以及「流程改善社區或公民授能運用私部門達

成公共目的」其中「運用整體策略」與「善用私部門合作機制」此兩項近年來

尚有逐步增加之趨勢（Borins2001）這項觀察對後續諸多公部門創新議題的研究

上提供了重要的指引方向

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第三章研究設計

領導者在組織創新中扮演舉足輕重的角色因此領導者的作風與言行舉止可

謂組織創新的源頭而諸多文獻皆認為愈是民主自由風氣的領導氛圍愈容易使

組織成員產生共同的理想與改變的動力相反的愈威權獨裁方式的領導風格

則組織成員則易產生消極負面的情緒使工作士氣降低並缺乏主動創新的精神

然研究者觀察本研究個案在公部門官僚體系之下除了體制中本就具有命令－服

從的上尊下卑關係之外加上該個案領導者亦屬行事特別嚴謹與權威的領導者在

這樣氛圍之下的公部門組織如何能不斷創新以此矛盾之處提出研究問題嘗試

找出讓此不相容的組織狀態破繭而出的背後因素並藉由組織創新相關理論的回

顧建構本研究之論述觀點本章第一節先提出研究架構並分析各變項的定位與

關係第二節敘明本研究之途徑與工具第三節則將說明進行訪談研究的過程與方

研究架構

本研究以探究官僚體系之下領導者的威權領導風格對公部門組織創新表現

所產生的影響為研究主軸尤其在華人文化底蘊加上官僚制度（bureaucracy）的組

織文化之下政府機關「由上至下」的傳統層級組織運作模式仍根深蒂固的影響

著公部門運作因此在官僚體系內若要發展組織創新原就有諸多障礙首先政

府的公共性與私企業有本質上的差異再者公部門須接受民意監督經費編列

與運用也處處受法規限制另外機關成員缺乏積極的內在動機與相互溝通機制

以及主動參與創新的心態更甚者還抱持著固守舊習的態度加上人力配置與資源

的分配不均更容易影響組織創新的推展除此之外組織之間橫向與縱向的連結

不夠使既有資源難以充分利用或有資源閒置或浪費的情形發生（陳啟光曾淑

芬2002蕭富峰李田樹譯2002）皆造成官僚體系推展組織創新方面的困難

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前述諸多官僚體系固有的特質與障礙讓政府在從事創新所需考慮的面向也

較私部門繁雜因此本研究將「官僚體系」作為自變項公部門的「組織創新」作

為所欲觀察的依變項另外本研究透過耙梳各方文獻後將組織創新因素以學者

Baldridge 和 Burnham（1975）提出的三面向創新因素「人組織環境」為基底

並進一步融合各家學說整理成表 2-4-1將「人的因素」再細分為高層的領導者與

基層的組織成員將「組織的因素」細分為組織結構與組織文化將「環境因素」

細分為內部環境與外部環境以作為本研究架構之中介變項藉以驗證官僚體系中

哪些因素能影響公部門組織創新研究架構如下圖 3-1-1

圖 3-1-1 研究架構圖

資料來源本研究繪製

然而在過去的研究中多認為領導風格中的威權領導對於組織發展會產生負

面的影響更遑論對組織創新能有所助益諸多研究指出在威權領導之下的組織

成員只能表現出敬畏順從實際上卻缺乏創新思考的能力也使許多部屬感到人微

官僚體系

【個人因素】領導者組織成員

【組織因素】組織結構組織文化

【環境因素】

內部環境

外部環境

組織創新

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言輕因而降低了工作士氣也減弱了其主動積極的創新精神對團隊創造力也有

負面的阻礙作用（王振華20142游嘉瑩2007 Silin 1976楊國亮魏海英

2012石冠峰李琨2014李珲丁剛李新建2014）然本研究個案實際上

卻在歷年的績效報告中展現出諸多創新服務不但是臺北市政府首先成立

Facebook 粉絲專頁與民眾產生創新互動模式的機關也是第一個設立專為長者服

務的「樂齡櫃檯」更是第一個在機關內打造兒童遊戲閱讀專區「小樹苗成長園」

的區公所這些作為不但成為臺北市其他區公所的模仿學習標竿也受到政府服務

品質獎評審委員的肯定因此本個案如何能讓「威權」與「創新」產生正向的連結

將成為本研究欲探究的核心問題並藉此驗證威權領導風格亦能成為影響公部門

組織創新的重要因素

組織創新因素中的「個人因素」是本研究假設威權與創新這矛盾的兩者能產

生正向關係的核心論點而個人因素又可分為「領導者」與「組織成員」組織領

導者是團體中的關鍵人物（賴姿蓉2000莊立民2002）其行為與態度將深深

影響著組織成員的思維與任事態度甚至是組織創新的成敗因此首先從個人因素

談起再逐步討論組織因素及環境因素等變項在本研究架構的探究地位

壹個人因素領導者與組織成員

從領導者角色來看領導者要成功帶領一個組織需要擁有積極的人格特質與

合適於該組織的領導風格傳統公部門組織最常見威權式的領導風格然就學者認

為威權領導則會對員工產生消極影響（吳敏等2007）威權領導中的斥責部屬

貶抑部屬嚴密監控等行為的專權作風會使部屬因感到丟臉窘迫甚至憤怒或

害怕的負面情緒而使工作績效變差（鄭伯壎等2000吳宗祐等2002李宜蓁

2006）並降低其留任意願（鄭伯壎黃敏萍周麗芳2002）同時領導者的高度

要求也會使部屬產生很大的壓力及工作負荷因此無多餘心力產生組織公民行為

（鄭伯壎1995）然而也有研究顯示於法有據的嚴峻與權威會讓部屬工作時

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有明確的遵循標準嚴格的要求部屬帶領部屬完成任務目標的權威領導對於組

織與部屬效能仍有不少正向的影響（盧瑞容2000）本個案機關首長職務屬於事

務官官職任期不隨政權輪替改變組織長年在官僚體系所產生的威權領導模式之

下運作是如何克服文獻中所呈現的消極影響結果又或者任期的長短對於組織創

新是否產生影響首長本身對創新工作的參與程度是如何影響大同區公所展現

創新的成效是本研究欲探究的問題之一

就組織成員的角色看公部門創新成員的創新動機是基本因素然創新動機來

自領導者的作風影響若就威權領導可能降低成員留任意願來看（鄭伯壎黃敏萍

周麗芳2002）該個案組織中組織成員的流動率正是臺北市各區公所流動率最

高的因此可能也讓組織成員的組成經常處於不穩定的狀態然由於組織成員間的

流動頻繁使團隊內不斷有新成員出現時彼此將缺乏共識團體內互信的機制也

不易建立成員之間合作與協調的空間也相對減少因此將使團體的整體表現下

降執行任務的效率便會大打折扣領導者要想塑造團隊成員相互配合的默契就

會更加困難甚至造成組織瓦解的現象（Levine et al 2005張守中等20085

張守中陳美貴2006）

不過學者 Heckscher（1994）所提出的「後官僚組織」（Post-bureaucratic

organization）概念中認為人員的流動頻繁並非壞事機關反而能透過高流動從

新進人員身上補充新觀念與新作法使組織永遠充滿活力本研究個案組織人力

因常處於高度流動情況之下機關內部總是充斥著年輕的新進人員因此本研究將

先行了解造成組織成員流動率偏高的原因並以此延伸探討成員的高流動率對組

織創新造成的影響又為何在如此高流動率的情況下組織依然能達成創新成效

並獲得品質獎殊榮在過程中組織成員之間發生甚麼故事在威權領導可能對組

織成員產生負面情緒的情況下是甚麼關鍵因素讓組織運作成效能維持水準研

究指出當團隊成員彼此間擁有良好的社會關係時成員之間能在挫折中互相支

持不僅能幫助個體或團隊產生情緒調節增加團隊的認同與凝聚力（Seers 1989）

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更將能抵銷或緩衝領導者所展現的威嚴態度對團隊效能產生的負面影響（沈其泰

等2014）而這樣的情況是否也發生在本研究個案中將透過深入訪談來驗證

此一理論

貳組織因素組織結構與組織文化

許多研究皆顯示組織的結構越能開放及彈性並透過非正式化組織適當分

權或分工並在組織決策的過程中融合多元參與者貫注多樣的思考點重視與外

環境的互動不但能整合資源以發揮綜效更將使這樣的組織有益於創新的表現

（Hertog 2000 Rogers 1995 Hurleyamp Hult 1998）另外組織規模的大小亦被認為

是影響組織整體創新能量的原因Woodman 等人(1993)及 Boehmke amp Skinner(2011)

的研究皆明白指出組織越大則創新的可能性與能力也越高

除此之外學者認為創新結果有其不可預測性組織必須承擔風險因此無法

用正式的控制系統來管理唯有從組織文化紮根才是組織創新的根本(戴至中譯

200296)而創新的組織文化必須讓創新成為組織的核心價值無論創新的成

果成敗與否仍須持續營造出支持鼓勵充分對話的溝通機制與合作的環境氛圍

(Amabile 1988)學者 Tushman 與 Nadler (1986)也提出「有效的激勵」是誘發組

織創新源源不絕的要素Shapiro 認為組織要鼓勵員工把「創新」當作平常工作模

式的一部分並養成習慣如此便能激發出成員創新的潛力（戴至中譯2002）除

此之外深切檢討現有的獎懲機制更是有效激發機關導向成功的關鍵態度與行為

(蔡明謙2005)

然本研究個案的組織結構論規模是臺北市第二小的區論資源行政區域

的現況亦屬於臺北市高齡人口占比最高的行政區論開放彈性在官僚體系處處受

法規制約的束縛之下似乎亦無法擁有多大的彈性開放空間因此組織結構對本個

案的創新表現有何影響個案是如何克服這些先天上的限制本個案的組織文化

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為何是否跳脫了官僚體制舊文化而讓其有亮眼的創新表現這些都將是本研究

於訪談過程中欲一併探究的問題

參環境因素內部環境與外部環境

許多研究皆認為「環境」對組織創新作為的影響是關鍵 (Baldridgeamp Burnham

1975 Amabile 1988 Tidd 2001)Boehmke amp Skinner(2011) 便指出政府會受到

相近政府的創新擴散影響而跟進創新若相近的政府部門都採用新政策則未採用

者會因壓力而跟進這是外部環境對組織創新的影響然而內部的預算資源等成

本因素也是相當受關注的解釋力量（Walker1969Otto amp Edelman1990）

然我國公部門創新的動機除了受到其他類同機關的影響外「政府服務品質

獎」的運作與評獎機制的引導也可說是相當重要的因素行政院推行「政府服務品

質獎」的目的之一乃為使我國各級政府之整體服務品質能與時俱進的創新與發

展並致力於將「創新」這個概念成為我國政府組織運作的根本價值因此本研

究以「政府服務品質獎」為切入點探討研究個案組織在同一位領導者的帶領之下

於獲獎之前的創新醞釀過程到 2013 年獲得臺北市政府第一階段評選肯定而被推

薦至行政院參獎接著 2014 年真正獲獎之後直至本研究訪談的這段期間該公

部門組織的運作是否不斷保持創新的動力與產生創新的行為與成效以及組織成

員對官僚體制內創新作為的想法來同時驗證公部門創新成效是否能因為政府高

層藉由評獎機制與獲獎的榮譽鼓勵成功的促使「創新」成為公部門組織的價值觀

與信念

蔡明謙（2005）的研究發現即使組織成功的創造出價值不斐的成果仍有部

分機關人員尚處於被動的服從上級交辦事項來執行政策並未隨著積極營造出的

創新氛圍開始主動自發性地投身於革新的推動因此充其量該組織只是一時創造

出一波積極任事勇於創新的組織氣候後續仍需持續透過領導者巧妙的管理技巧

與激勵措施來推動方可能逐漸催生公務機關創新文化的形成不至於淪落為偶然

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興起曇花一現的短暫漣漪因此探討本個案運作的各個環節後期待能從分析

中發現公部門創新的深度公部門創新不應只是曇花一現或是為了獲得獎項而被

動的努力正如前述文獻回顧中所提公共組織與一般組織創新最大的不同即在

於「公共利益」因此公部門創新應以「國家與人民」的利益作為公部門創新的目

的當政府組織醞釀創新時除了能即時解決當下的問題或者帶給民眾更多舒適

與便利的服務等這些較短暫的創新成效之外政府組織的創新趨勢更應朝向能夠

永續循環與延續的機制來發展因此創新的組織文化與概念就必須在政府組織中

生根正如 Edgar Schein （1990）提出的組織文化三層次（Three Levels of Culture）

便指出一個組織的核心思想與運作模式是在發展過程中不斷建構起來的會先從

物質型態層次（Observable Artifacts）漸漸進入到信念與策略層次（Espoused

Values）最後將內化至最根本的思想價值層次（Basic Assumptions）創新即是一

種改變因此公部門創新成效的發展期待能逐漸深入至每位組織成員的根本價值

層次這樣的改變才能長久並持續醞釀成長讓「創新」成為每一位公部門成員根

深柢固的思維

研究方法與工具

所謂研究方法（Research Methods）是研究工作進行中屬於較具體及技術層面

的研究手段（吳瓊恩1999）一般是指資料蒐集與分析的程序與技術目的是為

了取得與研究主題相關的資料（吳定2008）期能使所蒐集的資料與研究目的之

間呈現完整性與代表性並讓研究結果具有真實度合理度與批判度（蕭瑞麟

2007）通常社會科學領域常用的研究方法包括田野調查實驗法抽樣調查

文獻分析法比較研究深度訪談法以及觀察法等（許春進2008）

本研究採用「個案研究法」為研究途徑此途徑聚焦於特殊事件並相對完整

的呈現個案的風貌藉以達到理解現象命題概化理論建構與知識創新的目的（湯

京平2013242）本研究為了能深入了解第一線為民服務機關執行公部門組織創

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新活動的面貌因此以獲得第六屆政府服務品質獎「第一線服務機關」的「臺北市

大同區公所」為研究個案除了「個案研究途徑」之外研究方法則採用「質的研

究途徑」中的「文獻分析法」及「深度訪談法」為操作手法試圖了解「政府服務

品質獎」這項政策除了激勵各機關的服務品質不斷創新及進步之外對於機關本

身整體的組織運作如何產生影響並更進一步探討該獎項存在的實質意義與無形

價值

壹個案研究法

個案研究法是將所擇定之研究對象看作一個整體並詳細的對該個案進行描

繪與分析透過廣泛蒐集資料為的是能從中獲得對該個案所發生的一切現象過

程及關聯性或背景資料做全盤理解（葉志誠2000）而採取「個案研究」這一研

究途徑時選擇個案便成為最重要的第一步學者湯京平（2013）即指出挑選個

案的評估過程包含兩個核心元素賣點與可行性「賣點」的認定則以個案的「驚

奇與新奇」程度為判斷依據而「可行性」的認定則需考慮「資料蒐集的困難度」

個案研究通常具有探索性描述性及解釋性的目的以了解研究現象在特定情境下

的動態過程（林淑馨2010潘淑滿2003）並試圖以創新觀點來闡釋一些人盡

皆知的現象使看似平凡普通的現象重新示現出有趣的研究結果（徐宗國1997）

更重要的是能對被研究者的經驗進行深入的解釋與理解（陳向明2002）讓個

案透過研究者的分析與詮釋將海底下的冰山面貌能更完整真實且深入的呈現

再者透過個案研究途徑讓讀者也能同理心的獲得全觀性瞭悟更希望能透過單

一個案研究結論的刺激讓讀者能平行思考其他類似個案是否亦具備相似性質進

而引發更多的平行研究加以印證甚至能歸納出所屬類別的整體風貌或本質（湯京

平2013243）

植基於此本研究選取臺北市大同區公所作為研究對象正因大同區公所過去

歷年的各項評比表現常處於後段並且其預算人力等資源皆較少在這外環境存

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在著諸多對組織不利的情況下不但能異軍突起的從臺北市 12 個區公所中名列前

茅獲得提名更能從全國眾多參獎機關中脫穎而出且是當年全國唯一獲獎的區公

所而區公所這類政府機關是與民眾最息息相關的公部門組織因此探討此類第一

線為民服務機關的組織創新風貌對於公部門組織創新與政府服務品質的提升上

將有實質的建設性助益尤其對於國內地處偏鄉資源稀少的鄉鎮市（區）公

所而言大同區公所的組織創新運作模式更可作為其他同類公部門組織的標竿學

習對象另外就研究者參與觀察發現大同的人力資源流動率高且領導者偏向威

權風格前述文獻探討章節已呈現諸多研究皆認為組織在這樣的環境之下將會

降低成員創新的意願與組織創新的成效然大同區公所卻仍能成功獲得肯定究竟

背後有哪些因素交互運作將成為本研究探討的新奇點除此之外由於研究者曾

任職該機關將近 2 年的時間因此更易於掌握該機關的運作資料取得上也相對

較容易更重要的是在執行深度訪談時也較易取得受訪者的信任因此本研究個

案的可行性也相對較高因此選定「臺北市大同區公所」作為本研究個案對象

貳深度訪談法

深度訪談法在社會科學研究領域中是一種常用的蒐集資料方式訪談法不僅

是個挖礦的過程更是一場對新知識新概念的深度探索之旅對研究者來說訪

談的過程就如同挖掘深埋在地底的寶藏為的是探求理論或事實的真相且若工具

恰當又挖得夠深誰來挖掘都能得到相同的寶礦因此「挖礦」的比喻也反映了

實證主義的概念而「旅行」的概念代表訪談者有如一位旅人帶著好奇與探索

的心情與相遇的人聊天並將一路上所見所聞所感寫成一篇篇動人的故事沿

途的每一場對話經歷與發展都是旅人與路人共同創造出來的因此「旅行」也可

說是一種知識的建構過程帶有詮釋的性質受訪者在訪談的過程中針對訪談主題

賦予主觀的意義而非僅僅被動的提供資訊而研究者也會隨著訪談情境轉變不同

的身分才能達到「深度」了解故事脈絡的目的並注意著各種複雜或衝突的談話

情境才能適時的追問處理歷史的特定細節因此深度訪談法會讓研究設計保持

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開放與彈性的空間也讓研究者隨時重新檢視研究問題並持續做微調及修正（吳嘉

苓2013）

本研究主要研究方法採用訪談法便是欲藉由訪談方式深入了解機關在執行

組織創新與參獎的過程中哪些因素影響了第一線公部門組織的整體運作正如學

者 Weiss 以及 Rubin 皆認為學術研究採用質性訪談能夠細微的瞭解事件發展的每

個環節並能對個案進行詳細的描述與擁有討論空間同時能整合多重觀點以不

同的角度或觀點切入了解以期給予事件更完整的詮釋甚至質性訪談研究能做

為日後量化研究的基底（轉引自吳嘉苓2013）因此本研究以深度訪談組織關鍵

人物期能細緻的發現該公部門組織如何能從資源不足表現落後的情況逐漸發

展成第一線服務機關標竿學習對象的心路歷程並以主要規劃及執行此次得獎內

容的關鍵成員為訪談對象包括機關首長研考人員（主要承辦人）課室主管

執行創新業務活動的相關承辦人另外也以當時負責大同區公所實地評審工作的

評審委員為訪談對象嘗試以組織內部及組織外部的不同觀點探討組織在創新與

發展過程中的點滴以及發展成效對於組織本身的影響深度

學者陳向明（2002227-229）指出訪談法的功能乃深入了解受訪者的所思

所想與過去的生活經驗並了解他們對這些事件的認知才更能以多面向角度與整

體性的進行細緻描述而訪談法也為研究者提供指導以掌握哪些問題能追問或需

特別敏感小心同時也在研究過程中為研究者與被研究者之間建立起互信的人際關

係甚至能使受訪者因為自己的聲音被受重視而感到更加有力量進而再次重新建

構自身的文化認知與解釋因此採用深度訪談法是最能深入探究與重現個案完整

面貌的方法本研究將以此法作為主要的研究方法

參文獻分析法

愛因斯坦曾稱頌牛頓是史上能從無到有的最偉大科學家然而牛頓卻在他完

成其偉大的光學作品後聲稱「假如我曾經看得更遠那是因為站在巨人的肩膀上」

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（周啟文1999）確實任何的學術研究或是新知及理論發展都需要了解過往

的歷史與前人的智慧演變站在巨人的肩膀上才能眺望的更遠理解的更深並產

生有意義的接續性探討啟發後進研究之思維與創見而文獻分析法是一種被經常

使用的探索性研究法其做法乃蒐集並探究與自身研究相關的文獻資料並檢證其

假設分析探討其研究內容結論與建議作為本身研究工作的奠基與依據

換言之文獻分析能幫助研究者釐清研究對象的背景與發展狀況從中找出研

究的具體方向建立適當的研究設計與研究工具使研究者能更精準的了解並重建

過去解釋現在更重要的是預測未來（葉志誠2000103）因此本研究除了採

用深度訪談蒐集主觀的第一手資料外亦採用文獻分析法取得與個案相關的各種

客觀資料作為研究分析的資料來源並作為訪談結果的佐證除了相關的學術論

文之外亦從個案組織的內部文書資料歷年的績效報告參獎申請書官方網站

以及 Facebook新聞稿等資源剝絲抽繭的進行分析以期能了解過去到現在的大

同區公所原貌

訪談對象與訪談大綱

壹訪談樣本選取

本研究採取質性研究方法質性研究著重在意義的探索描述與理解的過程

並讓研究得以保持彈性與開放的方式來蒐集資料這種方法能幫助研究者從複雜

的情境中發掘更多默會的現象或新奇的事實（彭俊亨2011）正如 Luton（2010）

認為公共行政研究者進行質性研究將有助與累積系絡化（contextualized）或特定

情境（specific situation）的知識質性研究得以讓研究者有意義的與實務工作者接

觸（彭俊亨2011）藉以從中獲得可預期或不可預期的研究發現本研究以深度

訪談法為主要的資料蒐集方法試圖從訪談的問答中挖掘出內隱的真相以解答本

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文所提出的研究問題正如胡幼慧（1996）認為訪談的過程能深入了解被研究者

對事件的態度與行動

而訪談法的首要過程便是選取合適的訪談對象為了建立有信度與效度的訪

談樣本本研究以「立意抽樣法」（purposive sampling）尋求適當的受訪者後選

擇資訊豐富的訪談對象進行深度研究同時亦採「滾雪球法」（snowball sampling）

請原受訪者引介其他受訪對象將能幫助本研究獲得更多有意義的研究樣本（吳嘉

苓2013）本研究目的為探討公部門創新成效因此首先從承辦創新業務的「研

考同仁」開始訪談研考人員不但是創新業務的執行者也是當時該機關獲得政府

服務品質獎實際操刀撰寫參獎申請書的承辦人因此對於整個組織在當時的運作

狀況最能夠瞭若指掌者接著再從參與政府服務品質獎的核心團隊成員觀點來

了解整個組織在創意方案的運作與執行過程是如何突破各項不利創新的內外在

困境成功獲得品質獎的肯定選擇從創新團隊成員切入乃基於團隊成員為各課

室代表因此對於各課室創新業務以及運作過程有較充分且完整的了解且團隊成

員必須在課室同仁研考與長官之間進行溝通因此對於組織互動情況也是最能直

接掌握的關鍵人物另外因本機關人員流動率偏高之故因此在回溯組織創新醞

釀的過程中亦選擇長時間任職大同區公所的同仁以正確求證本個案過往之組織

運作模式創新作為以及組織成員的特性與成員反應等情況藉以更廣泛的瞭解本

個案長年之創新狀態

再者由課室主管觀點入手考量組織創新的過程中機關應為一連動的整體

各項創新政策更需要相關課室的全力配合甚至全體動員執行因此各課室的溝通

協調亦為組織創新的重要一環本研究亦欲從組織中層的課室主管觀點來了解組

織在運作創新政策時的狀況最後也是最重要的關鍵訪談對象便是本研究個案組

織的領導者大同區區長根據研究者觀察以及訪談前以非正式初探性的方法與

受訪者們對話發現該組織的各項運作表現以及創意來源首長的領導占有非常重

要的因素因此本研究除了從基層中層的組織成員了解組織運作之外希望能了

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解領導者親身的想法與領導情況藉此更加了解組織是如何一路走來從逆境中求

生存並脫穎而出的背後故事

另外訪談對象也包括主辦政府服務品質獎之中央主管機關官員以及品質獎

之評審委員一方面了解政府服務品質獎這項政策的核心目標之外一方面也試著

從機關的外部觀點來了解外部顧客對於大同區公所各項作為的看法與想法

本研究將試著藉由不同角色層級高度業務執行者的觀點與立場來探析公

部門第一線服務機關的創新機制與運作方式使資料內容不致只偏頗於組織內某

一角色之觀點並且透過每位受訪者的不斷推薦與確認找出關鍵資訊提供者以

此基礎得到更全面與更有信效度的研究分析結論受訪者資訊如下表

表 3-3-1 訪談對象

訪談對象編碼訪談時間方式年齡公務年資

課室主管 A1 2016221 面訪 30～35 歲 5～10 年

秘書室同仁 A2 2016226

2016320 面訪 25～30 歲 1～5 年

秘書室同仁 A3 2016227 面訪 50～55 歲 1～5 年

民政課同仁 A4 2016229 面訪 30～35 歲 1～5 年

人文課同仁 A5 201633 面訪 45～50 歲 20～25 年

人文課同仁 A6 201637 面訪 30～35 歲 1～5 年

社會課同仁 A7 2015925 面訪 30～35 歲 1～5 年

國家發展委員會

社會發展處副處

長兼評審委員

B1 2016412 面訪不詳不詳

大同區公所區長 C1 201652 面訪 50～55 歲不詳

資料來源本研究繪製「年齡」及「公務年資」項目以受訪者進入公務界到2014年第六屆

政府服務品質獎得獎為止為計算區間

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貳訪談大綱

訪談法可分為「結構式（ structured interviews）非結構式（unstructured

interviews）與半結構式（semistructured interviews）」共三種型式一般來說結構

式訪談又稱為標準式訪談訪談過程高度控制著每一位受訪者均面對一致的訪談

問題並根據既定的問題依序問答受訪者也必須從設計好的答案中選擇作答非

結構式訪談則是指訪談過程並無標準程序給一個題目後便由訪談者與受訪者雙

方圍繞著主題自由交談並具高度彈性能自由開放的談論個人針對該主題的意見

與感受至於半結構式訪談法又稱為引導式訪談須在訪談前先行擬定訪談大綱

但訪談過程中能依實況彈性調整訪談問題及提問順序也就是依照研究問題作為

訪談依據再引導受訪者呈現出更多訪題之外的真實感知藉此挖掘出原先未注意

或未發現的事實真相（袁方2002257-265黃光玉劉念夏陳清文譯2004

122-123）

本研究植基於研究目的乃欲深入了解第一線公部門組織在進行創新過程的

真實內幕與運作模式因此訪談進行方式將採用「半結構式」的訪談方法然預擬

之訪談大綱仍須視實際訪談情況追加或調整訪題藉以獲得最真實及完整的第一

手研究資料訪談大綱詳見附錄

本研究之訪談方向首先欲了解大同區公所過往的組織運作狀態成員互動模

式以及現任首長上任前後是否有所變化並了解機關成員對該機關對領導者

以及其所推動之各項政策與領導作為有何想法與觀感藉以推論該機關是否擁有

屬於有利組織創新的環境氛圍與文化同時探究組織成員對於「公部門創新」的

想法與信念以了解大同區公所機關創新行為的紮根程度

其次了解大同區公所歷年來的各項創新作為以次級資料為根基找出大同

區公所的各項創新政策搭配訪談法訪談創新政策的關鍵人物以了解各項創新

政策是如何萌芽發展與執行以及機關成員之間在創意發展過程中的互動狀態

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尤其區公所在政府機關屬地方政府的第一線政策執行機關其機關運作大多為被

動配合市府政策執行因此大同區公所如何能從原有市府運作制度下屢屢突破現

狀而常有「全市首創或全國首創」的創新作為並挖掘創新過程中所遇到的瓶頸

組織成員又是如何克服障礙並逐漸提升大同區公所的整體服務品質最終能獲得

品質獎的肯定

最後從領導者觀點切入了解大同區公所的領導者從上任以來對大同區與

大同區公所的經營思維以及為何採取這樣的領導模式領導者與機關成員的互動

狀態進而了解領導者對於政府機關創新的態度與諸多創新來源是如何形成的

以及對政府服務品質獎的態度藉此了解領導者在公部門組織創新的運作中所扮

演的角色與影響性

另外也透過評審委員對於獲獎單位得獎原因的態度與想法從與機關內部相

對應的外部觀點了解大同區公所得獎的原因以及政府服務品質獎與機關創新之

間的關聯而本研究之訪談大綱亦對照於研究架構所提出之各項組織創新元素作

為發現本個案在威權領導之下為何能產生豐富組織創新表現的真正原因

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第四章大同「大不同」

大同區這個充滿著繁華與滄桑記憶的老城區曾經是臺灣開發史上輝煌的一

頁當時的絢麗更奠定了臺北市成為現今國家首都地位的重要關鍵因此要了解大

同區公所的創新與變革便須先從了解大同區擁有的創新素材與創新能量開始藉

以幫助我們深入了解大同區公所如何讓沒落的老城區重新綻放燦爛的火花接下

來本論首先針對大同區的歷史文化與背景作一簡介並進一步了解「區公所」的

法制定位治理職能與業務職掌接著便深入探究「大同區公所」如何經營官僚體

系的創新服務過程從窠臼中脫穎而出終於成為第一線服務機關的標竿榜樣

從大稻埕到小大同

壹古城的記憶5

「大同區」是臺北市 12 個行政區中區域面積最小人口數倒數第二少的區

卻也曾經是百年風華的「大稻埕」所在地最早以前「大同」的古地名為「八浪泵」

到了清朝道光 24 年（西元 1844 年）始有「大隆同」之名當時的大隆同山形似

龍有「龍穴」之稱因此在這山靈水秀之地人才輩出後人為酬謝龍山並使之能

傳誦千古遂將其地名改為「大龍峒」直到光復時期因轄區內有孔廟及大同街

（當時的大同路）為了紀念並發揚至聖先師孔老夫子「天下大同」的精神並取

國父孫中山世界大同的崇高理念於是配合光復初期自治「區」的概念便將該地

區命名為「大同區」

當年的大同區範圍涵蓋文風鼎盛的大龍峒商賈雲集的大稻埕以及番仔溝

與雙連陂是臺北城最繁華熱鬧的核心地區而大龍峒大稻埕與艋舺也正是臺

5 本文相關資料來源主要參考臺北市大同區公所官方網站〈認識大同〉

httpwwwdtdogovtaipeinpaspctNode=4202ampmp=124031查詢時間2016 年 4 月 3 日以及

許麗岑女士著作《百年迪化風華》

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北盆地淡水河東岸地區最先開發的三個區域更是當年的「臺北市政府」所在地

而大同區的西邊是淡水河東北部則有基隆河當年的淡水河也是臺灣唯一有航運

價值的河流因此清朝時期的艋舺大稻埕等沿岸城市便因擁有能通行船隻的河岸

廣大腹地成為臺北城的重要商埠當年的大稻埕不僅商賈鼎盛更可貴的是為「臺

灣新文化運動」寫下了亮麗的篇章從 1920 年代的非武裝抗日運動到 1930 年

代的新文學新美術新戲劇新歌謠新音樂等這澎湃洶湧的歷史片刻皆與

大稻埕息息相關（許麗岑 62011）

大同區是臺灣早期對外出口的重地對內則是使臺北成為現代都市的起點那

些千帆過盡的風光繁榮與如今的老舊建築林立人口外移與嚴重高齡化之城市

面貌相去甚遠如今的大同區雖是盛況不再然早期引領臺灣貿易繁榮發展的商業

型態如今仍在區內延續著當年的餘韻迪化街的南北貨藥材市場永樂市場與

延平北路的布料市場寧夏路的木材行與傢俱業後站商圈的服飾零件集散地還

有「茶街」之稱的貴德街茶行林立茶香四溢當年的大同區因為擁有無限的包

容力不但包容各式產業更包容中外商行因此也是一個很早就國際化的城市

（許麗岑2011）

隨著時間的流轉大同區逐漸演變成一充滿史蹟原味的文化中心也正因為這

個古老城區擁有曾經繁華過後所遺留下的滄桑使得大同區處處皆是歷史的見證

轉角即見古蹟文物臺北城近兩百年的風華煙雲依依融合成這特殊的街道市景

因此大同區常成為仕紳學子古城巡禮的必經之旅也使得大同區得以在沒落城市

的陰影下以觀光產業撐起一片天重新找回當年繁華古都的尊嚴

西元 1835 年艋舺發生嚴重的移民爭地械鬥事件「頂下郊拚」落敗的同安人

輾轉遷移至大稻埕西元 1821 年百餘名泉州同安人渡海來臺並奉載「霞海城

隍金身」同行而後移居大稻埕的同安移民漸增霞海城隍廟的香火也日漸鼎盛

6 本參考資料源自許麗岑女士著作《百年迪化風華》內莊永明老師所撰序文

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逐漸成為大稻埕的信仰中心也是大同區迪化街中最鮮明的地標在城隍廟內的眾

多神祇中最受歡迎的當屬「月下老人」了月老的靈驗多年來已促成佳偶萬對

因此總是吸引著海內外的年輕男女趨之若鶩每逢七夕更是人滿為患如今「月老

意象」更成為每年大同區公所基層藝文活動「FU 大同」的註冊商標並以月老形

象為核心發展出許多富有創意的文創作品

大稻埕所遺留下的迪化街觀光熱潮直接或間接影響周邊商業發展因此小小

的區內緊鄰著三大觀光夜市「寧夏夜市大龍夜市與延三夜市」另外大同區還

有多個著名商圈特色老店以及孔廟保安宮等古蹟景點其數量之多為臺北市其

他行政區所不及而大同區公所如何從老社區中闢出一條創新的蹊徑如何整合老

城市的在地資源來充分發揮區內特色將大同區重塑成臺北城令人驕傲的新頁也

為我國政府官僚組織的創新作為與服務品質紮穩持續邁進的步伐本論將於後續

章節深入詳述

貳區公所弔詭的地位

「區」的法制定位與治理職能問題自從 2010 年 12 月 25 日中華民國完成五

都改制讓許多縣（市）升格直轄市後便成為各界熱烈討論的議題而一個市政

府轄下的小小「區公所」到底有多少權限多少資源與能力又能做多少事情

對於政府欲整體提升第一線服務機關的服務品質是不可忽視的關鍵問題巧婦難

為無米之炊要瞭解大同區公所如何能在各項行政資源有限且區域發展背景亦相

對弱勢之情形下成功將區政經營的有聲有色並同時發展出亮眼的創新作為獲

得政府服務品質獎的殊榮就必須先了解區公所的定位與職能因此本論將先行討

論區公所弔詭的機關地位

「區」的地位與功能與我國實施地方自治的進程有莫大的關聯我國實施地

方自治迄今已有六十多年之久期間歷經「自治綱要時期」「自治二法時期」直至

今日的「地方制度法時期」不同的法治階段與時空背景之下直轄市的區公所被

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賦予不同的定位與功能在臺灣光復初期臺北市與高雄市尚屬省轄市當時還有

區民代表由里民大會選舉之各區區長則由區民代表大會選舉產生區長受市政

府指導監督設「區公所」並依法辦理「區政」也執行中央及省市委辦事項當

時的「區」具法人地位擁有行政機關（區公所）以及民意機關（區民代表會）

與如今的鄉鎮市公所運作模式雷同到了自治綱要時期「區」由法人改為市

政府的附屬機關區民代表會廢除區長則改為市長派任制逐漸走向現在的區公

所體制民國 56 年（1967 年）臺北市由省轄市升格為直轄市並於同年 9 月 24

日發布《臺北市區公所組織規程》其中第 2 條第 1 項便明定「區公所置區長承

市長之命臺北市政府民政局局長之指導監督綜理區政並指揮監督所屬員工」

其後的高雄市升格之區公所組織規程亦比照臺北市辦理臺灣地方自治史上的直

轄市轄下「區」級單位為市政府派出機關的定位就此奠定後來的自治二法時期

因應憲法增修條文《直轄市自治法》於民國 83 年（1994 年）完成立法程序其

三十二條規定「區公所置區長一人依法任用之並承市長之命綜理區政指揮

監督所屬人員」直轄市所轄「區公所」的定位與功能由「行政命令」提升至「法

律」明文並具法律效力民國 88 年（1999 年）隨著精省運動的推行因此現

行的《地方制度法》取代《直轄市自治法》其第五十八條「直轄市市之區公所

置區長一人由市長依法任用承市長之命綜理區政並指揮監督所屬人員」

從各時期歸結區級機關的定位演變「區公所」由法人地位演變成今日的「市

政府派出機關」而市府與區公所彼此為上下隸屬之委任關係區公所雖不比各一

級局處機關然在組織其地位卻等同一級機關與各局處不相隸屬然而弔詭的

是雖然法律明定市府各局處與區公所之間的關係但《臺北市區公所組織規程》

卻又載明民政局長有指導與監督區長的權限導致實際運作上區與民政局之間存

在著模糊的上下關係甚至會讓區公所被誤以為是民政局的附屬機關學者呂育誠

（2001）便提出區公所與市政府各局處機關就制度面來看存在著「模糊關係」

從功能面來看區公所身為市政府向各行政區域延伸的一雙手直接代表著市政府

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推行政策聽取民意直接服務民眾與滿足市民各項需求但在角色上區公所卻

在屬於「市長的區公所」還是「市民的區公所」間兩面為難在地位上則面臨「由

上而下」或「由下而上」的兩難困境

另外各局處也因區公所的特殊地位導致各局處與區公所的業務在委託或訊息

發佈上出現到底是要親自溝通還是要透過民政局轉發的問題這窘境目前在實務

上各局處也並無統一的觀念因此在業務委託與業務考核上也是一大問題黃錦堂

（2011）認為區的組織定位為市府的派出機關但實際上市府的各機關若缺乏

此一認知區公所將可能淪為附屬機關反使得區的運作產生困境

端看區公所的組織架構與業務職掌便可發現區公所其實就是一座小型的市

政府市府各局處的業務幾乎都可以在區公所內找到相對應的課室區公所為民政

團隊因此其第一大業務課室便是民政課對應機關為民政局社會課對應至社會

局經建課為工務局兵役課為兵役局人文課原由民政課分出因此業務亦為民

政局「管轄」範圍其他尚有諸多大大小小的業務例如交通環境衛生義務教

育國民體育民防災防工商農政選舉觀光地政等hellip分別散落在區公所

各業務課室執掌項下這些由各局處委託區公所執行的運作現況使得區公所表面

上雖與局處之間為平行不相隸屬關係但實際上已確實存在業務主管單位與業務

執行單位的「指導監督」體系（葉明勳劉坤億2012）如此多的委託業務使

得區公所同仁在編制有限經費不足的情況下已然可能造成同仁士氣低落甚至

使得人員流動率高而影響公共服務的品質（葉明勳劉坤億2012）更遑論要

在過重的公務壓力下以及業務範疇多限縮為執行他機關政策的角色定位下期待

區公所能自主發展出多少創新服務呢

區公所雖掌握一區的區政名為第一線為民服務機關能直接取得民眾意見與

需求聲音並給予民眾最快速的回應但實際上因區公所首長的職務列等較其他一

級局處首長來的低業務與職權又過與精簡因此實際運作上便很難及時滿足民眾

日趨多元的需求（陳朝建2011a2011b）紀俊臣與魏早炳（2010）也認為區

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公所的權限不足區長的職務列等也過低雖名為派出機關然實則無法有效與各

局處平行溝通協調因此對提升區政行政效率與效能有莫大的影響

另外因區政運作涉及市政府各局處之政策運作因此區長也必須與里辦公

處社區發展協會警察分局戶政事務所健康中心與區內之國民中小學等

建立在指導與協調的地位上因此區長必須於每月定期召開「區務會議」並邀請

區內各相關主管單位列席討論但因為區長沒有法定地位強制權要求轄內單位主

管派員出席加上區長職等過低因此區長雖為主政一區區政之首長卻可能淪為

有責無權的現象（葉明勳劉坤億2012）

席代麟樊中原（2003）認為區公所的組織功能與市政府各局處業務有高度

重疊性因此區政業務並無獨立特色加上里長為民選民意基礎甚至凌駕區長之

上區長對里長的指揮監督並無強制性因此現階段區公所的角色定位已由單純承

上轉下的行政協調者變為兼具多重市政業務統合的功能性組織現行針對「區」

制的相關研究多顯示區公所本身的定位模糊且組織功能不彰與上級政府的權責

分工不清雖然區公所能直接接觸民眾作為市民與市政府溝通的橋樑然因本身

非有實權決策機關導致事事無法作主凡事均須請示上級或彙整局處意見辦理

諸多政策決策仍須經過冗長的市政過程加上區公所僵化的制度與一成不變的區

政業務因此無法及時因應快速變化的民意需求對內對對外都顯得無法有效發

揮組織效能（曹凱玲2010孫清泉2005）

最令人覺得弔詭的是區公所雖名為等同市府各局處一級機關地位的派出機

關然實則卻處處受民政局的監督與考核以臺北市政府民政局的「區公所考核執

行計畫 7」為例考核類別共有 12 大類分為「民政類」「人文類」「環保類」

「治安類」「兵役類」「防災類」「社政類」「經建類」「為民服務類」「資訊類」

7 資料來源參考臺北市政府民政局官方網站

httpcagovtaipeictaspxItem=96434078ampctNode=76819ampmp=102001查詢時間2016 年 4 月 4日

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「選務類」及「其他類」等每一類又細分為 1 到 8 項不等的考核項目計 38 項

其中的「為民服務類」便包含著區公所的「創意表現」這考核工作由民政局「區

政監督科」執行每年針對各業務項目依序評比 12 個區公所各一次考核結果也

將作為區長評鑑之參考亦即每年的區政考核成績會影響區長日後的升遷調派

由前述可知區公所的法制定位與治理職能其實在我國政府各層級官僚體系

中是處於定位不明與權責不清的窘況加上大同區的老舊樣貌以及地方政治色

彩亦屬臺北市的少數小區的行政資源與人力相對而言又較別區吃緊因此經營該

地區似乎變得更加艱困大同區公所的公務員們究竟如何能從這僵化的制度與業

務之下突破重圍的找到創新的靈感與出路接下來本文將依隨著大同區公所發展

的脈絡與波瀾開展其變革的故事

顛覆與蛻變

陽光灑落在那曾經繁華的淡水河畔如今這風華的大稻埕街景已成往事雲煙

若不願只等著看她的夕陽餘暉當地區政府的經營將是大同區再次築夢的起點大

同區公所是大同區最貼近民眾食衣住行育樂及各種社會福利的第一線

基層政府機關在身處老舊社區林立青壯人力外移嚴重及臺北市高齡化人口比例

最高的區域這個曾經最熱鬧的臺北市西區如今已成為臺北市的邊陲區域由於

向來在市民政治立場偏藍的臺北市大同區的地方政治立場也是臺北市唯一偏綠

的行政區而區公所首長又為市長直接派任使得歷來的區長很難在這個區域有

所作為因此要發展出精彩的區政並不容易

也因為政治立場不同加上地方人士草根性又強因此歷任區長更替頻繁 8

任期最短的不到 1 年最長的也不過 4 年左右因此區政業務只求能完成市府交

8 臺北市政府於民國 35 年 2 月 8 日設置各區公所現在的大同區在當時分為延平區公所建成區

公所及大同區公所自 35 年迄今共歷任 40 位區長自民國 79 年 3 月 12 日延平區及建成區併

入大同區公所後20 年間共經歷 6 位區長 (參考資料來源大同區公所於 2015 年參加第 13 屆金檔獎之檔案應用展資料)

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辦及各局處委託辦理的業務就好區長也未對同仁有多餘要求在這樣「穩定」的

組織氛圍之下大同區公所的同仁多是經驗老道的在地人力資源機關人員流動現

象穩定階級也並不強烈同仁與長官之間課室主管與首長之間工作氣氛和樂

輕鬆然而此時的區公所純粹是個忠實執行市府業務的外派機關其機關角色定

位是模糊的其機關存在價值是限縮的

民國 96 年底新任區長報到這位領導者的到來彷彿是對大同區公所投下

了一枚震撼彈不但改變了區公所以往被動的機關定位也從此開啟了大同區大不

同的命運

壹震撼的見面禮

這位新首長上任後召開了第一次的例行性主管會報而大家也一如往常帶著

歡愉輕鬆的氣氛姍姍進入會議室卻見區長早已準時坐在主持位上表情嚴肅的等

著大家會議開始後區長很快的檢視過各課室的每一項業務並且準確的點出業

務問題並給予明確指示整場會議精準且迅速不但少了以往會議中長官與同仁間

談笑風生的輕鬆也少了以往「開會」只是個例行公事的苟且頓時會議室內氣氛

肅穆會議結束之前區長嚴肅的指示以後主管會報改為每月兩次並且從下次

會議開始請與會同仁提前進入會議室並要求大家務必準時事隔半個月下一

次的主管會報來到但仍有少數同仁在會議開始後才陸續前來當下區長便毫不客

氣的嚴正指責遲到同仁並重申機關必須建立紀律要求同仁要精準掌握工作時效

與目標重點避免只是流於形式區公所從這一天開始步入了嚴謹且有紀律的新

文化

我應該是屬於強調「紀律型」的吧我覺得公部門還是要維持一個紀

律一個團體組織沒有紀律就不可能有好的服務態度或服務措施

任何一個組織還是需要一個紀律來維繫一個組織朝目標方向前進

否則就會覺得比較鬆散尤其民眾對公部門的要求越來越高如果沒

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有一套管理的制度也就是說沒有紀律這個組織就會開始出一些狀

況所以我比較要求紀律在一定的範圍內去運作這樣機關組織才

不會有太大的差異（C1）

貳建立制度的過程

區長嚴謹又精準的領導風格讓區公所為之一「震」他上任後很快地便發現

業務換承辦人的頻率怎麼這麼高做出來的業務成果又經常漏東漏西於是找了課

室主管來問才知道有經驗的嫌麻煩不願意教而課室主管對各項業務也不夠熟

因此新人接觸業務時找不到人問課室主管又無法及時發現問題業務表現自然頻

頻出錯而當時因為考選部還沒有限制分發的規範機關好不容易將考試分發的人

訓練好人卻一下子就跑掉了因此業務總是無法產生經驗的累積與傳承甚至總

是產生疏漏或逾時辦理的錯誤看著組織中有經驗的老承辦人因襲官僚體制的舊

習被動且消極的不願意精確的將經驗傳承給新人使得年輕的承辦人因此學不到

東西而頻頻犯錯被罵讓機關產生原地踏步的惡性循環

因此區長決定開始主動建立制度他觀察到區公所的業務性質多半為制式的

例行性工作因此到任的第一年便要求各課室成立品管圈品管圈的成立翻轉了

公務員一成不變依循前例的工作模式這項管理措施逼迫大家開始思考自己的業

務內容接著他更進一步的要求各課室將各項工作的 SOP 與工作重點書面化

並定期檢討能否簡化或刪除不必要的業務同時規定每位同仁輪流在主管會報上

針對自身業務進行「工作報告」新進同仁為了向區長及各課室主管們進行業務報

告就必須在短時間搞清楚自己的業務而且也須將報告內容檔案放置內網雲端

供日後業務交接查找或教育訓練使用更犀利的是區長會在每次的主管會報上隨

時抽問各課室主管對於各項重點業務的了解程度與執行進度若答不出來會給一

次機會但若之後被問到還是處於狀況外那課室主管就免不了被狠削一頓

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就在區長到任即將屆滿一年的那年底有位民政課承辦體育業務的年輕人才

剛到公所報到不久一切都還狀況外但是高普考分發進來已將近年底體育業務

的預算卻還有一項大活動尚未執行但這位承辦人卻完全不知道有這項業務要辦

到了年底會計年度結算時才赫然發現有預算未執行完畢的狀況這對機關來說是

非常嚴重的事情因為這不但牽涉機關執行公務的績效表現更嚴重影響下一年度

編列預算的金額為此課室主管與承辦人雙雙被送進考績會檢討經過深究後才

發現原來是辦這個業務的前一位承辦人在年中該執行的時候拖著沒做後來商調

到別的機關時業務沒確實交接又沒人知道因此才會讓新進同仁無辜的釀此大

因為這件事區長又有了建立「行事曆」制度的想法由於區公所的機關屬性

是市府政策的執行機關因此大多為例行性業務各課室每個月的業務幾乎都能預

先排定因此他要求各課室將年度所有的例行業務全部條列排定每個月要執行哪

些業務並經過各課室協調將各項大型活動逐月平均分配避免公所人力運用短

缺自從公所的「行事曆」制度建立之後承辦人不但能對課室內的各項重點業務

預作準備主管們也能掌握同仁的工作進度有依據的檢視是否確實執行到位不

但減少業務上出錯漏失的情形更大大提升了管理效率而每月行事曆執行完畢

後便將重點工作轉成「大事紀」這不但留下了區公所運作的軌跡更因為大事

紀的鑑往知來有計畫的醞釀下一步的目標使大同區公所逐漸成長蛻變

從區長手上的確建立起許多制度也有一些相對應的檢核措施透過

每個月的主管會報填報的資料年度大事紀行事曆每個月也會填

報上個月業務執行情況以及下個月要作什麼到了年底要回顧作了

哪些事很不錯我為何感受這麼深刻我在大同的好習慣到了其

他機關都崩壞了這邊的人都覺得自己只是過客所以並不會願意

去建立一些制度來依循我剛到這兒根本找不到前人作過的資料不

像大同各課室各項工作都要建立一套 SOP每年也都會檢討微調不

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需要的業務也會刪除流程也會試著精簡歷次主席指示事項也會在

每次主管會報追蹤行事曆也會去看執行率hellip這些都是區長來之後

才有的之前大家都是在打混仗他來之後慢慢建立了各種制度

（A5）

到了第二年區長發現光有明確的工作流程還是無法帶動區公所的工作效率

與組織成員積極任事的態度有一天區長在鄰里間跑行程的時候聽到某位里長抱

怨他跟里幹事反映某一路段下雨過後就經常有坑洞與髒亂積水出現但遲遲沒有

看到區公所積極作為區長知道以後便開始思考應該如何改變區公所業務的工作

流程讓民眾的反應與需求都能及時的被重視與處理於是他便先從發生問題的

里幹事工作流程開始改變區長想到了從「市容查報」下手市容查報是由里幹事

每天到里內巡視時必須要做的重點工作之一若巡視時發現里內有市容不堪之處

就要立即回報並通知相關單位盡速處理但民政局只規範有案件才需要回報並

未特別規定件數可是區長為了讓里幹事確實且細心地巡視里內市容並減少案件

漏失情形更希望能提高案件量績效因此便規定每一位里幹事每個月至少要回報

50 件市容查報案件

這樣的新規定的確成功減少了民眾的抱怨情形但卻也大大增加了里幹事們

的工作量一個月又一個月的過去了每個月 50 件的工作量就實際執行上開始

產生困難處一方面臺北市的市容本就不會太糟且各里的範圍又不大二方面處

理過的問題在短期間並不容易重複出現當逐月處理累積後能發現的市容問題也

就越來越少因此里幹事同仁也就越來越難提報足額的案件量但里幹事同仁們為

了不被區長指責懲處到後來只好演變成「上有政策下有對策」大家想盡辦法

要達到規定的案件量因此連公園的一小塊磁磚脫落兒童遊具的一小片漆剝落

地板上的一張小廣告紙甚至是約定成俗的垃圾暫放點都變成了查報的對象不

但里幹事同仁的壓力越來越大就連後續要配合處理問題的其他課室同仁也跟著

越來越累

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除了里幹事個人查報外還搭配鄰里公園三級巡檢制度以里幹事課長與主

任秘書三層級的不同角度查核後來又加上研考人員事後檢核的機制為的是減少

因個人盲點所造成的漏失然而因為提報案量如此之大使得同仁加班的情形越

來越嚴重這樣高標準的績效要求雖然讓大同區公所在區長上任後的隔年度便獲

得市容查報業務考核的第一名也成為 12 個行政區中1999 專線陳情及市容查報

派工處理案件量最少的機關但奇怪的是大同區公所在民政考核的各項成績似乎

並未特別突出大家私底下開始抱怨連連無法明白與認同區長這樣要求的意義

更有同仁開始懷疑是否因為考核局處對大同首長存有偏見所以才刻意降低評核

分數

我也不知道區長為什麼要要求這麼高因為對區公所沒有任何影

響我們的各項要求都比別人來的高來的嚴格但我們的各項區政

考核卻也沒有別人來的好（A2）

除了里幹事因拖延鄰里問題而讓區長規定市容查報件數還發生一件更嚴重

的事情徹底改變了大同區公所的公文處理模式而這個模式目前在臺北市各機

關可能還只有大同區公所落實執行一天區長正在辦公室批公文卻聽到區長

室外面持續有吵鬧聲原來有位民眾吵著要見區長這位民眾陳情在許久前就已經

來區公所社會課申請低收入戶補助單子也填了手續也辦了但為什麼過了好幾

個月卻都沒有任何消息並吵著他真的快活不下去了這位民眾還寫了陳情信到市

長室果真過沒兩天秘書處就轉了那位民眾的陳情信同時也被研考會列管處理

經過所內調查了解後原來是那位收件的同仁在下班前將民眾的申請書放到抽屜

偏偏那張申請書卻不小心掉到抽屜後面去了於是這位民眾的申請案就這麼被遺

忘了

這件事情不但讓這位同仁被送進考績會記了一個紮實的「申誡」也促使區長

訂下了一個嚴格的規定往後凡是任何形式的案件無論是公文申請書信件

報告傳真等等書面文字案件一律取號進入公文系統當作正式公文進行追蹤列

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管並嚴格列管每件公文的處理時效還指示文書研考修正「大同區公所公文處理

及時效管制考評實施計畫」這次修訂重點在於區長要求大家的公文辦理時效要比

市府規定的更短以臺北市政府的各項工作要求以及流程效率在全國可說已經是

指標性的模範了但大同的公文處理時效卻要求得更短若市府給予承辦人兩天處

理公文則大同就只給承辦人一天半若市府給五天則這裡只給四天半同時還

落實「追蹤列管」制度除了正式公文更要求將每次會議上的大小指示作成記

錄各課室則必須於下次開會前填報列管案件執行進度若是長官的口頭指示也要

求將辦理進度以正式公文上簽報告並由各課室主管們於會議上報告然而這些

追蹤列管案件相對就轉變成課室內一樁樁一件件的工作項目無形中大家的工

作量與工作壓力也就越來越大

除了注重公文時效外公文品質也是區長重視的面向透過每月會議時間請

文書研考統計分析各課室承辦公文的時效與品質有哪些常犯缺失除了在會議上

耳提面命的請各課室主管加強輔導之外甚至訂出比市府還要高規格的獎懲措施

將基本懲處由記「缺點」直接提高到記「申誡」而區長的嚴格要求不僅針對承辦

人更重視課室主管的以身作則有一次一位課室主管因為屢屢未將公文資料雙

面列印且又經常用錯公文卷夾區長便批示送考績會還有一回一位同仁被派出

參加市府會議但卻因為忙於其他業務而疏漏了隔天必須簽呈會議紀錄的內部時

限規定但這個「簽呈會議紀錄」的工作只是區長為了要讓出席會議的同仁能如實

稟報會議內容以利後續能與主辦機關的會議紀錄相互核對闕漏之處而訂下的內

規但就因這「內規」未依限呈報開會紀錄的視導也被送進考績會記上申誡一支

之後研考會欲推行「市政活動統一平台管理」的政策一位活動承辦同仁誤

認為時限管控不含星期假日因而延誤了研考會規定的填報時間雖然後來經過區

公所研考同仁向研考會解釋而免除了市府對公所的責難但區長卻仍堅持要將過

失的同仁送考績會這支「申誡」讓很多人為這位承辦人叫屈尤其這兒是他的初

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任公務機關有了這個紀錄對他日後的遷調產生了很大的影響而這支申誡也讓

這位承辦人的內心留下了深深的傷痕

同仁林林總總的大小過錯讓大同區公所開考績會的頻率相較於其他機關來

的高很多甚至多到這裡的人事室常被其他機關諮詢如何辦理考績會業務「考績

會」其實並不可怕可怕的是考績會的決議事項在其他機關的考績會常常是在

充滿獎勵與歡樂之下輕鬆度過但在大同的考績會只要被送進去就很難「全身

而退」的出來若考績會決議作出「不予懲處」也常被首長退回重議因為區長

認為既然公務人員考績制度設立了獎懲體制就不應該只是鄉愿的以口頭告誡收

場若不是犯了嚴重的錯誤也不會被送考績會因此只要被送進考績會的同仁

大多都得記上申誡一支但這樣嚴厲且頻繁的懲處作為與公務體制向來追求穩

定和氣與保障的官僚文化扞格不入大同區長的領導風格在這個穩定的官僚體

系裡面成為少數的大不同

其實區長對各項工作的要求大多是遵循市府政策運行但卻以更嚴更高的標

準要求同仁遵行研考會為了提升市府同仁電話服務禮貌因此每月研考會以及民

政局都會扮演「神秘客」對各機關進行電話測試而這項測試也是區政考核的成績

之一有一次一位接到電話測試的同仁正忙於接待民眾而疏忽了接起電話的時

間及語氣態度於是就被民政局打了比較低的分數而每個月的電話測試成績區

長都特別重視並要求提送區公所「為民服務工作小組會議」檢討當那位受測同

仁被為民服務研考通知因測試成績太低要請他在會議當天列席說明時他整個人

都嚇傻了因為大家都知道區長的脾氣所以都非常害怕被通知受測同仁當天更

是邊哭邊說明接聽電話的情形由於區長的威嚴要求與作風漸漸地讓大同區公所

每位承辦人在面對自己的業務以及長官要求的事項都以非常謹慎小心的態度來

完成深怕一個不注意犯了錯就可能遭受責備甚至提送考績會懲處

大同區公所的電話測試成績不管同仁們態度表現的再怎麼親切溫和卻始終

得不到民政局評比的高分於是區長開始深究每一項測試成績的表現赫然發現

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「電話轉接」次數太多因此無法拿到那項分數的滿分且測試機關給的評語經常

是「業務熟悉度不足」仔細了解後發現原來電話接通後經過總機轉接到了課

室內若承辦人不在座位代接電話同仁又得再轉接一次或是代答卻又答得不夠清

楚於是區長指示各課室設置「業務 QampA」讓同仁們開始站在被服務者的角度

設身處地的以「同理心」設想民眾可能會問的問題預先將這些問題的標準答案準

備好並要求各課室的每一位同仁都必須能回答基本問題使民眾無論用電話或是

臨櫃方式詢問時都能得到任何一位同仁明確的回答與一次到位的服務尤其是最

直接面對民眾的櫃檯同仁及里幹事更需要最正確且快速的提供民眾各項區公所

內的資訊及服務為了要落實里幹事的職能還特別請各課室出考題每半年定期

考試打分數若考試成績不理想不但要重考還會被提報至主管會報被區長「訊

問」同時這項成績也當作里幹事年終考績的參考資料因此每到了「考試期間」

就會看到里幹事們拿著各課室出題的「考古題」拼命背誦彼此之間還會互相練習

回答一時之間整個辦公室的氣氛就像個國家考場一樣只見經驗豐富的里幹事好

整以暇的輕鬆應試而年輕新進的里幹事則各個戰戰兢兢如履薄冰後來更進一

步將「業務 QampA」的制度延伸到總機凡各課室有舉辦特別活動時就一定要準

備好 QampA 給總機讓總機也隨時能同步掌握各課室業務訊息在接到第一通詢問

電話時若簡單的問題就能直接回答若較難的問題便可準確的轉接給業務承辦人

來回答這項新制度不但減少民眾等待電話轉接的次數也提升了承辦人對自身課

室業務的熟悉度

有規定當然就有相應的獎懲機制區長同時指示為民服務研考修訂「為民服務

電話禮貌精進實施計畫」這份計畫源自於臺北市政府研考會及民政局的為民服務

政策而區長為了能將政策落實因此在計畫內增加了獎勵及檢討制度針對測試

成績表現好的給予嘉獎表現不好的則給予檢討機會但若一直表現不好就要寫檢

討報告了只可惜後來因為獎勵配額和人事獎懲政策的更改造成區公所內表現好

的同仁已不再容易輕易得到嘉獎頂多只能記個無關痛癢的「優點」但表現不好

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的懲處卻愈加愈重除了記缺點隨著每年市府政策的改變大同的計畫也要求的

越來越嚴格更甚者還會被記到「申誡」

另外大同區為臺北市宮廟最密集的區域宗教活動也因此特別多每到年度

神明出巡的繞境時節1999 專線陳情案件量總是暴增因此為了減少市民的交通

問題以及周邊居民的居住安寧區長指示人文課建立「宗教活動協調會」的制度

主動搭起宗教團體民眾以及市府相關單位的協調平台透過協調會不但讓宗教團

體能更了解相關法令規範與民眾觀感進而有效減低的民眾陳情投訴的案件量但

這項新政策同樣也增加承辦同仁不少的工作量

區長在建立各項制度的過程中不知不覺就加重了各課室的業務量然而區長

的嚴厲與紀律只能讓各課室主管「明知不可為而為之」主管們幾乎不曾跟區長反

應做不到只能咬緊牙關的要求同仁們使命必達

我覺得區長常用上對下的命令不管任何事包括他與課室主管的相

處也是課室主管對他的命令反應就是「是好我們再查查看」

很少會跟他反應不同的意見我覺得他就是權威型的領導（A2）

但這些種種的要求與作風當時在臺北市的其他區公所是完全不存在的這位

區長有別於以往首長的作風其治軍嚴謹雷厲風行的要求與不苟言笑的嚴謹作

風與一般的官僚體制舊習大不相同普遍而言公務體系講求的就是穩定與安全

公務員只求能順順的把權責範圍內的工作完成即可尤其區公所向來屬於「政策執

行機關」同仁們只要沒有犯下嚴重的錯誤歷年來的長官也並不會刻意的要求或

刁難因此區長的領導風格與嚴格的紀律要求可說是對當時的大同區公所投下一

枚超級震撼彈不但不被許多資深公務員所接受更逐漸地影響到公所同仁的去

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參人力結構的轉變

大同區公所自從換了首長之後一下子從歡愉輕鬆的氛圍轉變成如軍營般嚴

格且一絲不苟的氣氛讓許多資深公務員日漸感到吃不消於是有些人開始心生調

離的念頭尤其新來的首長不會直接面對承辦人而是直接責成課室主管讓原本

想要待在區公所終老退休的主管們因為區長的緊迫盯人以及嚴厲要求而適應不

良有些甚至因為跟不上首長的要求與細膩度而頻頻犯錯因而吃上好幾支申誡

最後終究為了生存而不得不離開漸漸的機關內部資深的公務人力逐漸消失

因為他比較嚴厲所以人事異動比較頻繁他治軍嚴謹可是也因為

使出公務員最不喜歡的手段所以人員異動大也因此業務有斷

層新人問不到老人也不願意多講反而會比較傾向看老闆的意

思而少表示自己的意見（A5）

沒想到這位區長的任期一待就是將近 9 年的時間漸漸的那些無法適應新

區長領導風格的同仁陸續請調離開不僅基層承辦人調離的頻率高的可怕連課

室主管也都全部換了一輪大同的人員流動率開始變得異常的高而這樣嚴格行事

的名聲似乎也傳遍了公務界大同區公所開出的商調 9任用職缺只有很少數的人

願意投履歷而商調來的公務員通常也仍存著固有官僚體系的僵化舊習因此難以

適應這裡「特殊的」機關文化不久也紛紛再次調離因此區長決定乾脆全部都開

考試任用職缺自此大同區公所的人力結構有了巨大的轉變來到大同任職的同仁

變成大量的年輕新進公務人員機關公務人力的平均年齡降到 30 歲左右但也

因為大同選擇以開考試職缺任用公務人力因此注定擺脫不了人力始終處於高流

動的現象因為考試分發進入公務界的人力來自全國各地只要法規訂定的限制轉

9 依公務人員任用法第 22 條規定「各機關不得任用其他機關現職人員如有特出需要時得指

名商調之」同法施行細則第 20 條規定「本法第 22 條所稱『如有特殊需要時得指名商調

之』指各機關職務出缺如因業務需要需任用其他機關人員時應經該機關辦理甄審後詳細

敘明擬調人員之職稱姓名及擬任之職務函商原服務機關同意使得調用而言」

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調 10時間期滿同仁們不是以「回鄉服務」的理由離開就是聲稱「要往中央發展」

的方式請調雖然區長為了減緩人員流動率過高的現象而訂定「二年內不得轉調」

的內規但在這樣嚴格的壓力與任用體制之下仍無法改變承辦人持續流動頻繁的

問題

受不了的人都走了啦所以這裡流動率很高阿從我進來到現在 5

年了我的員工編號到現在已經經過 170幾個人了平均一年就有將

近 40位離開這裡而且課室主管也幾乎換一輪了別區的都說他們

的里幹事都很資深但你看我們的里幹事都特別年輕（A2）

區長的風格讓很多人受不了就自動離開了所以大同的流動率是臺

北市第一名但他也願意大膽晉用新人做主管的位置去衝撞既有的

官僚舊體制所謂初生之犢不畏虎嘛年輕人比較不會被舊有體制

所束縛新人也比較能乖乖聽話啦（A7）

大同區公所選擇開考試缺進用公務人力每年讓大批的年輕新進成員進入雖

然造成了業務斷層經驗無法傳承的問題但卻也恰好能減少舊制陋習及資深公

務員抵制轉變的心態並且能以嚴謹的紀律從頭訓練起加上區長的作風也不同於

一般機關是以「年資」為升職的優先考量他並不避諱給新人表現機會願意將課

室主管視導秘書這樣承上啟下的職位交給表現好的年輕人年度考績也以工作

表現來評比因而年輕化的公務人力也帶給區公所轉變的新契機

10 起初新進公務員並無限制轉調的規定後來公務人員考試法第 6 條修法規定高等考試普

通考試初等考試之及格人員於服務一年內不得轉調原分發任用之機關民國 103 年開始再改

為三年內不得轉調原分發任用機關特種考試之及格人員於服務六年內不得轉調申請舉辦特種

考試機關及其所屬機關

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創意提案了沒

壹創意提案制度

區長上任後的一年間除了逐步建立起各課室一般公務處理的運作制度更重

要的是開啟了大同區公所創新作為的里程碑建立了「大同區公所創意提案制度」

民國 56 年「提案制度」是由企業界從日本引進我國的管理制度到了民國 95 年

臺北市長郝龍斌上任後勉勵市府員工能更加精進其行政效率與市政品質因此從

民國 96 年開始便推動臺北市政府建立了「創意提案會報制度」影響範圍則包含

市府所有一級機關區公所以及所屬二級機關單位等並希望藉由行政獎勵或破

格拔擢任用等作為敦促市府員工能隨時發揮創意積極解決問題最終目的便是

為了提供市民更優質的市政服務（劉嘉鳳2010）而區公所身為第一線為民服務

機關因此服務品質的良窳也直接影響市民對臺北市政府團隊的第一印象因此創

新提案制度在區公所也就有其必要性及重要性

市府的「創意提案會報」由研考會主政每年固定進行一次先由各一級機關

推薦優良提案作業再由市府相關單位組成初審小組進行書面審查並擇五分之一

入圍複審後邀請專家學者針對入圍提案進行實地審查最後開會合意決定得獎機

關然而由於區公所的特殊地位在形式上雖屬於相當於一級機關之外派機關

卻又必須實質上受民政局監督其地位幾乎跟二級機關沒有兩樣因此就連「創意

提案」都需要先經過民政局審查而無法直接參與市府辦理的創意提案活動

民政局的創意提案制度早在民國 94 年中就依照行政院「各機關建立參與及

建議制度實施要點」以及該局本身的「全面提升服務品質方案執行計畫」訂定了

「提案制度實施計畫」到了郝市長上任後再依據市府研考會訂的提案制度修正

為「臺北市民政團隊提案創意盃競賽活動實施計畫」此計畫適用對象不僅包含民

政局民政局所屬各戶政事務所還包含了 12 個區公所（劉嘉鳳201025）因

此臺北市 12 個區公所都必須依照民政局的提案計畫配合辦理依照「臺北市民政

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團隊提案創意盃競賽活動實施計畫」各區戶所依照民政團隊提案審查指標及規

範標準提案後須先經過民政局設置的「提案制度審議委員會」審議委員會的正

副召集人由民政局副局長及主任秘書擔任民政局秘書室的 3 位研考業務承辦人

則擔任幹事委員則由各科室股長以上主管擔任並視提案主題邀請相關具背景知

識的專業人士擔任臨時的提案審查人員而民政局設計的獎項又分為「提案獎」

及「特別獎」兩種其中「提案獎」指的是以單一個別提案為主並針對提案內容

的「主題創新性內容可行性及效益性」作審查經過初審複審決審三個程序

若通過決審則可被推薦參加市府層級的創意提案審查標準如下表

表 4-3-1 民政團隊提案審查指標

審查指標審查重點配分

主題創新性

主題創意新穎能配合業務實際需要 10

現況分析詳實完備 10

針對現有狀況缺失確實提出革新改善之道 10

內容可行性

建議辦法具體正確可為大家接受 10

內容周延完整（具周延性） 10

可立即實施（具及時性）並收立竿見影之效 10

效益性

提案產生之實質效益含有形無形效益及其特殊成

果或附加價值 40

對組織績效貢獻度等

資料來源劉嘉鳳201027

針對區戶所的提案流程則是先由各區戶所提案進到民政局並先經過「初

審」初審原則先以書面審查方式辦理並由民政局業務承辦人根據前述之提案審

查指標辦理審查若認為不合適便回覆提案單位不通過若認為提案合適則通知

提案機關準備進入複審進行現場簡報並由民政局「提案制度審議委員會」召開會

議審查成績平均達 80 分以上者則通過複審獲得複審通過的提案將通知得獎

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機關在民政局局務會議及區戶政聯席會報上表揚領獎而通過複審的提案若民政

局覺得特別優異便再進一步推薦參加研考會主辦的市府層級創意提案評比同時

也將審查通過的提案追蹤列管由民政局權責單位試辦 3 個月後若確定可行便

全面推行至民政局相關課室各戶政事務所及 12 個區公所

至於「特別獎」乃是為了鼓勵民政團隊內之機關團隊及公務人員能踴躍提案

因此民政局規畫每半年統計一次提案數量及通過審查的數量並設定「個人特別

獎」「機關特別獎」及「府級提案評比獲獎提案機關特別獎」而這部分也當作是

評比區公所的項目之一評比標準如下表

表 4-3-2 民政團隊「特別獎」規範標準

獎項別規範內容及標準

個人特別獎

創意盃金銀銅獎區分「區政組」及「戶政組」

並以當組個案成績排序決選出前三名

點子王獎半年內同一提案人通過複審案件數最多者

但至少需有 3 件如無則從缺

機關特別獎

創意無限獎半年初審通過率最高者

點子十足獎半年複審通過案件最多者

傑出貢獻獎提案為全部採行具成效者

府級提案評比獲獎

提案機關特別獎通過市政府級創意提案複審評比之機關

而大同區公所在過去的提案績效表現無論是提案數初審通過率複審通過

率向來在 12 個區當中屬於表現較差的機關民國 96 年一整年的提案數量才區

區 5 件但自從民國 97 年區長上任以來大同區公所的提案數量瞬間激增至 41

件當年度的提案積極度也進步到 12 個區公所的第二名（劉嘉鳳201032-36）

短短一年之間大同的提案績效就從最後一名提升到第二名甚至到了民國 98 年

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的年度提案數量竟位居臺北市區政組第一名初審通過率也名列區政組第 3 名

民國 100 年上半年及下半年更連續獲得民政團隊的「點子無限獎」不但創意量能

提升就連創意質能也獲得相當肯定

大同區公所為何能在如此短暫的時間內就將創意能量大展光芒原因即在

區長上任後的一年內（民國 97 年）修訂了機關內的「提案制度實施計畫」區長規

定各課室每個月都必須要提出至少 1 件創意提案每月先由各課室同仁自行提案

並經課室內品管圈討論後將提案簽報首長並知會研考列管此階段僅屬於創意試

行階段而試行期間則由研考每月追蹤列管試行情形等到提案課室將創意提案試

行 2 個月後接著就送交所內的「提案制度審議委員會」討論委員會的委員則由

各課室主管擔任並由主任秘書為會議召集人會議上各課室提案人針對創意發

想及試行結果向委員報告並由委員評分決定是否要進一步於本所全面採行若提

案順利獲得採行則將納入「為民服務專案小組」列管並追蹤全面採行的狀況同

時也給予提案人優點一支並進一步將採行的提案送交市府民政局審議由前述可

知區公所提出的一個創意提案至少要經過四道關卡的審查才有可能進入市政

府與其他機關正式進行評比運作流程如下頁圖（圖 4-3-1）

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納入為民服務小組會議列管

審核意見通知同仁作為下次提案參考機關提案審核機制

提案人記優點1次

民政局初審

提案人記優點2次民政局複審

1頒獎給提案人或提案機關

2推薦參加府級創意提案競賽

3分案試辦後於民政團隊全面採行

追蹤列管至全案執行完畢後結案

留存

不予採行

不通過

採行

通過

不通過

通過

圖 4-3-1 從大同區公所到臺北市政府創意提案運作流程

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大同區公所的「創意提案制度」於民國 95 年便依照市府政策開始推動但民

國 97 年修訂重點是改變了提案頻率除了規定各課室每月必須一定要有提案之外

也要求每個月召開區公所內的提案審查會議若有任一課室未提案則課室主管將

被記上缺點一支區長認為課室內提不出提案應該由主管負起最後的責任有一

回民政課未依限如期提案經過研考同仁再三催促之下仍未提出但每月的提案審

查會議即將到來因此當會議上民政課仍無法順利產出創意提案時研考只好將會

議情形簽報首長並記上課室主管缺點一支這個血淋淋的實例讓大家開始明白

區長是玩真的這樣的提案制度與獎懲規定並非只是擺著好看因此各課室開始排

定「創意提案輪值表」每位同仁都必須輪流提案但這樣的制度規範卻也讓各課

室陷入創意發想的窘境無形中增加了同仁許多負擔與壓力但為了避免被懲處

大家也只能硬著頭皮努力想提案因此逐漸累積了可觀的提案數量從提案量最差

的機關到後來成為經常名列區政組提案量前幾名的成績

然而經由同仁們擠破頭想出的創意提案經過了民政局看似嚴格把關的審核

制度運作模式下當各區公所審核結果出爐後卻大大打擊同仁們創意提案的士

氣有些來自其他機關提出的提案是讓大家認為並非有價值的創意卻順利得獎

了反而是大同區公所同仁提的一些較複雜需要跨機關整合的案件被打回票退

件甚至有一些由同仁提交民政局被退件的提案不久後卻看到民政局發布類似的

政策要各區公所配合執行無論這些情況是純屬巧合或真有其事都讓大家對民政

團隊的創意提案制度產生不信任感也大大打擊了同仁們願意繼續努力提案的意

我覺得民政局的審查制度有很大的問題往往我們送去的案子常會

被認為這是承辦業務同仁本身就該做的所以不是甚麼創意或是如

果要跨到其他機關的創意提案民政局也覺得不可行要是單一機關

能夠完成的才可以若要跨機關得先問對方機關能不能願不願意配

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合所以會限縮大家不願意作跨機關的創意發想因為麻煩且還要得

到對方同意（A2）

有些會得獎的提案根本沒有到讓人拍案叫絕的好創意只是比較會

包裝例如有其他機關得獎提案內容是作一個伸縮夾換禮堂日光

燈避免掉讓人爬高樓的危險性這樣就得民政局的獎了還有一個

區公所也只是提出修禮堂座椅的方法然後透過包裝這樣也得獎

了所以我覺得民政局的評比方式有問題或多或少也有減少大家

配合這個遊戲規則的意願要進民政局也是先初審書面他們覺得 OK

才通知你複審面試面試的時候還要報告的清楚簡報要作的好就

是個很重形式的面試我老實說民政局的評比方式真的有問題我

有問過民政局為甚麼那些提案得獎了他們自己都說就是提案包

裝（A2）

為了能按時繳出創意提案我就東看西看亂生案子大小案子都生

就發現別的縣市都有某業務的專門網站但臺北市沒有我就提了

但到民政局初審就打回來了過沒多久就聽到民政局要做專區網

站民政局跟我的提案幾乎是一模一樣我當初的提案就是建議民政

局要做這件事因為我們自己做沒有意義我記得我們提案之後幾個

月他們就要做了當時因為每個月我們都要集中開會所以聽到

他們要做就hellip喔hellip好啊hellip去做啊（A6）

在這裡我沒有辦法玩出什麼創新的花樣因為太死板了而且創意

提案限制太多（A4）

貳創意與機關服務品質

區長這樣的要求雖然成功的提升了大同區公所的創意提案數量但卻並未獲

得同仁們真正的認同同仁們提案的心態只是為了避免懲處起初大多數的提案對

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區公所服務沒有實質上的意義例如每月由同仁輪值製作洗手間標語擴大值星

官輪值空間節慶時在洽公區辦活動增添機關應景氣氛製作電話禮貌小卡張貼於

話機旁提醒同仁hellip等等但是因為這樣的壓力逼得同仁非得去觀察與思考自身

工作的改善與進步空間以及區公所還能給予民眾哪些更好的服務不但逐步突破

區公所被動的定位與枷鎖也逐漸養成了同仁對於工作的嚴謹態度慢慢的同仁能

開始提出一些簡化流程或更便民的服務

一天有位行動不便的先生來到公所志工媽媽立刻幫他抽取號碼牌並引導

他在等待區稍作休息但當天來洽公的民眾很多因此那位先生只好按照順序等待

著但值星官看出了那位先生東張西望的著急表情於是主動走過去詢問情況原

來這位先生只是想要詢問申請身障補助應該準備甚麼文件後面還有行程即將遲

到而一直等不到空櫃檯可問的先生焦急的頻頻起身張望最後終於還是白跑一

趟的離開公所觀察到這個狀況的值星官剛好就是社會課的同仁於是他開始思

考如何解決這樣的情形而這個月剛好就輪到他提創意提案於是「快速諮詢櫃檯」

這個提案就誕生了在服務櫃檯旁邊增設「快速諮詢櫃檯」讓只需諮詢而不申辦

案件的民眾能免抽號碼牌免等待而直接獲得同仁的解答不但減少了許多只想

詢問問題而不洽辦業務民眾的等待時間也將機關的服務品質往前推了一步而每

天在櫃檯服務的小傑發現到許多年長的伯伯阿姨們總因為申辦業務的證件

文件沒帶齊而來來回回的跑了好幾趟因此想出提供「一次告知單」服務若有

民眾來所申辦案件需補件者時便開立「一次告知單」將民眾需要備齊的證件

文件全部列出不但減少民眾奔波補件情形更大大提高了服務的周全度而社會

課櫃檯是最直接且頻繁接觸到民眾的課室因此許多櫃檯同仁都發現到民眾來到

區公所只知道有福利可以申請卻不知道有甚麼福利可以申請或是「只知其一

不知其二」因此只好一趟趟的不斷跑公所大家在品管圈會議上對這樣的現象展

開了熱烈的討論在集思廣益之下出現了後來的「社會福利服務諮詢問診單」

這項創意提案讓來所洽詢卻不了解自身權益的民眾透過問診單的勾選讓櫃檯人

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員能快速辨識其身分家庭狀況及可享領之社會福利項目並配合「一次告知單」

提醒民眾知道應該帶齊哪些資料此項創意提案不但減省民眾盲目詢問的時間有

效保障民眾權益更能清楚釐清各單位權責分工範圍給予民眾「一次到位」的高

效率服務終於順利獲得民政局的「創意盃銀獎」大同區公所也逐漸成為「首創」

的常勝軍

經過長時間的累積大家越來越習慣從業務中發現問題在社會課櫃檯前總

能觀察到民眾最直接的反應承辦人經常遇到老伯伯或老奶奶們好不容易把證件

資料都帶齊了卻因為照片尺寸不能用而得再跑一趟有一天一位中年男子來申

請低收入戶補助但又是因為照片尺寸的問題而不能申請但這位先生似乎因為長

期失業而有中度躁鬱症當櫃檯小姐告訴她今天無法申請時只見他一語不發的走

到奉茶區倒了兩杯涼茶小心翼翼地端到剛剛服務他的櫃檯小姐面前一瞬間連考

慮都沒有的就直接往服務員的臉上身上潑去這個舉動嚇壞了在場的所有人大

約愣了兩秒鐘大家才趕緊把中年男子拉開並通知警衛把人帶走這樣的事情

還從沒有在這裡發生過別說那位被潑的服務員就連其他的櫃檯服務員都嚇出了

一身冷汗但這件事卻激發了這位被潑的承辦人提出一個全新的創舉－「隨機印

便」

這個創意提案就是為了能避免民眾來來回回的更換照片或得另外花錢重拍

由於有些案件需要 2 吋照片有些又要 1 吋照片但區公所卻無法改變社會局既

定的照片規格因此區公所買了一台照片剪裁機還有一捲捲的相片紙當民眾帶

了過大尺寸的照片就直接用剪裁機裁切成合適的大小若帶了過小的尺寸則先

將照片掃描放大後印出再利用剪裁機裁成剛好的大小這項創舉又成了臺北市的

唯一而這唯一也獲得了服務品質獎評審委員的高度青睞

除了社會課各課室都從自身業務開始觀察及改變竭盡所能地發揮創意不

知不覺的讓大同區公所的服務多了些溫情多了些品質也多了些與眾不同有

一位里幹事在里內巡察時發現一位老奶奶總是獨自一人在髒亂的矮平房內生活

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著且從不主動與人交談而家中長期黑暗更讓老奶奶經常不是摔破了膝蓋就是踢

傷了腳趾一開始里幹事以為老奶奶只是無力繳納電費導致斷電於是每一次下里

他總會繞去老奶奶家看看有一天老奶奶終於主動開口說「燈泡壞了hellip」原來

老奶奶行動不便根本無法自行換掉壞燈泡於是里幹事不但自掏腰包買燈泡更

主動為她更換這舉動不僅點亮了家中的一盞燈更為老奶奶的心中注入了一股暖

流從此也打開老奶奶的心房願意開始與人交流這件事情讓里幹事回到公所

後便提出「里幹事到宅服務」的創意提案並擴大獨居長者的訪視業務將「電話

問安關懷訪視及送餐服務」整合起來一次到位讓每位里幹事在每天下里服勤時

便隨時前往里內獨居長者家中關懷陪著他們聊天或協助打理生活後來更發展出

幫長者代送代辦各項申請表單讓長者不出門也能完成各類福利申辦但公所藉著

一次次提案逐漸發展出的貼心服務並不是每一位里民都能知道且記住的當里幹

事下里服務時也時常遇到質疑的民眾認為里幹事們是詐騙集團也著實讓里幹事

們難過懊惱更增加了執勤的困難度因此民政課便提案在每位里幹事的名片上加

印服務內容增加了名片的運用價值除了讓這張名片送到民眾手上時不會轉身

就被丟進垃圾桶外也讓區內的民眾更了解區公所的功能與服務而這項創意提案

成為了全臺北市的首創後來更通過了民政局初選並廣發各區公所全面適用

而兵役課也不惶多讓兵役課是負責該區域役男的徵集役種抽籤出入境管

理等役政事項而兵單如期送達到役男手中是非常重要的大事但通知役男來公所

領取卻經常「等無人」等不到人來領取就只好拜託里幹事送到家裡去但大同

區屬於發展落後的老舊街坊區內青壯人口外移嚴重長輩不識字的情況頗多祖

孫相依為命的家庭狀況較普遍孫子們白天若不在家里幹事則經常得白跑好幾

趟或犧牲下班時間改於晚上遞送但就算電話聯絡上了也偶有被放鴿子的窘況出

現因此遞送兵單是里幹事們最頭痛的業務那一次又有一位役男遲遲等不到來

領取兵單只好請里幹事送去但那時正逢里幹事們忙於發放重陽禮金的時間因

此徹底將送兵單這回事兒給忙忘了有一天兵役課櫃檯來了一位先生劈頭就是

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一陣謾罵原來是那位「消失役男」的父親吵著說為什麼一直都沒有接到兵役通

知單這樣會耽誤到他兒子的前途hellip承辦人大吃一驚查究之下才發現原來兵單

一直沒有發出去雖然當下補救解決了但卻讓區長非常生氣區長認為這是攸關

民眾權益的問題因此嚴厲的警告兵役課不得再犯經過這件事情之後兵役課細

細的重新檢討遞送兵單的作業流程並且陸續提出了兩項創新提案因此後來兵役

通知單若白天送家中無人則留在 1 樓櫃檯讓民眾能晚間或假日領取同時新增

用「簡訊」通知役男領取兵單的方式自從民國 100 年這兩個新方法執行之後就

再也沒有漏送兵單或漏接通知的情形發生而里幹事也再也不用犧牲晚上時間送

兵單了全臺北市首創的「兵役通知單簡訊告知」創意提案讓區公所的行政效率

又更往前邁進了一步

參機關創新的推手

雖然區公所的各項創新作為與服務是由同仁每月提出創意提案但更重要的

是那位背後的推手ndash區長走進大同區公所可發現處處皆是與其他區公所不同的

創新服務但同仁們並不覺得這裡是個充滿創意氛圍的機關因為大家覺得自己提

出來的創新只是為了應付規定之下所急就章的結果

我覺得創意提案制度對我們公所的創新沒有太大影響因為很多都

是長官交代的不過偶爾也還是有同仁自己提出不錯的提案啦像

是社會課提的「隨機印便」我覺得就不錯但是大家業務也忙沒有

太多心思去想所以長官交代的就是全力以赴囉因為一定要

生出來不生出來就會（A6）

同仁們認為自己提出的這些創新瑣碎且不起眼許多整合性且有價值的創新

政策設施或服務大都是由區長提供點子或方向後再交由同仁們想細節來執行

因此大家認為區長才是大同區公所創新的最大貢獻者

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通常要動用到跨機關都不太可能由承辦人啟動像是「就業服務站」

是區長說要做的helliphellip長官都會把他要作的事情指示的很具體我們

只要把骨幹下的細節生出來就好了（A2）

正如樂齡櫃檯的產出區長曾經在櫃檯巡視時遇到長者要他幫忙申請文件

他好奇詢問「怎麼不自己辦」長者不好意思的回答「格子和字都太小了根本

看不到」因而讓區長發覺到大同區人口高齡化的問題而高齡化問題不但在大同

區發生更是整個國家未來人口變化的趨勢因此在民國 102 年 3 月份的「為民

服務工作小組會議」區長便指示為民服務研考同仁針對大同區的「高齡化現象」

做一分析且提出區公所還能做些甚麼來因應此現象並要求一個月後開會要檢視

結果

一個月很快就到了那次會議除了例行檢討每個月各課室的為民服務工作績

效外重頭戲就是討論「大同區高齡化現象」這份報告當研考報告完畢後現場

一片靜默許久區長終於開口了「報告就只有半張紙嗎你呼攏我啊這麼嚴

重的高齡化社會你是沒感覺嗎」與區長開會氣氛本就特別肅穆這時更是瞬間凝

結現場沒有任何人敢把頭抬起來只有坐在為民研考旁的資訊同仁發現這小女孩

的臉已瞬間漲紅委屈的淚水已在眼眶內不停打轉區長不但當著在場所有同仁面

前嚴厲的指責這小女孩而且還全盤否定了她的努力她心裡想著「這份報告不

是在開會之前就已陳核看過了嗎」為民研考不敢多說什麼只能默默收起滿臉

的尷尬與難堪回去重寫

經過歷練豐富的資訊人員協助下研考利用全國人口統計數據分析了臺北市

的高齡化趨勢並進一步探討大同區在臺北市高齡化的比例接著提出區公所在此

趨勢下已做了些什麼還能做些什麼還需要做些甚麼一個月後研考抱著忐忑

的心情再次進入會議室好不容易熬到報告時刻結束會議室再度寂靜片刻這一

次區長淺淺的一抹微笑打破了僵局「這份報告我給你 95 分」不久後由大

同區公所首創的「樂齡櫃檯」正式揭牌營運

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區長自己本身也為老花眼所苦因此更能感同身受長者洽公的不便大同區公

所設置的「樂齡專用服務櫃檯」不僅將櫃檯座椅更換成有扶手的椅子讓老人起

身坐下方便也購置放大鏡擴聽器等設備甚至特製 A3 大小的表格和範例

幫助老花眼的長者能看清楚辦理事項另外電梯的按鍵也加大廁所與樓梯間更

加裝螢光防滑條處處細膩的營造友善長者的服務環境區長就是這樣抱持著「發

現問題就解決問題」的心態創立了全國第一個專為長者服務的服務櫃檯後來也

獲得市政府的肯定而推行至 12 個區公所

很多事要看趨勢慢慢我發現大同區人口確實在老化就請他們調一

些數字就會發現真的如此那就開始想針對長者能夠做那些改善若

整個國家趨勢老化人口是必然存在的那區公所如何針對老化人口

提供一個好的服務你要做整合性的思考我想現在很多公務機關欠

缺的是一個整合性的系統思考能力往往面對問題只是單向的解決

問題沒有跨領域的解決我們樂齡櫃檯就是做系統性的設施改善

（C1）

同仁在第一線也有第一線發現的問題要去解決但有些東西當一個

領導者你要去看要去思考哪些東西可以提出來為人家解決以前我

們政府機關在服務的時候沒有把人的導向擺在前面這個是要重新

思考的如果回頭把人的問題擺在前面就會有些業務上的創新出來

了（C1）

而第一個將公園的「兒童遊憩設施」全面從石製遊具汰換成塑膠遊具的也是

大同區公所有一次區長在與地方人士及里鄰長接觸交流的時候聽到有人反映公

園內的遊具不安全原來是孩子們在溜滑梯上經常撞到後腦勺疼的讓媽媽們屢屢

向里長反映聽到這個狀況區長開始思考什麼是「遊具的安全」並發現原來遊

具安全在國外有一套 CNS 標準那麼國內哪個單位懂這套標準呢於是找到了在

兒童安全議題上非常專業的「靖娟基金會」並運用基金會想透過政府資源全面倡

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議兒童安全議題的意願讓大同區公所在政府有限的資源下成功引進社會專業資

源進駐公部門區長以細微的心感受民眾的需求並以開放的心胸接受民間的意

見以「父母官」的心思用心解決了父母們的擔憂這項創舉不但贏得了民眾的好

評也在政府服務品質獎的評審委員心中留下了深刻的印象

之前我們管鄰里公園我是第一個找基金會健檢的來檢查完之後有

那些缺失我們就逐一列項改善到最後就變成一個創新就是從問

題中找答案在整個公務過程中會有很多的問題就看政府部門有沒

有比較開放的胸懷去接受這些東西嘛如果不能接受就會認為就一

個小孩溜滑梯嘛那當然就沒辦法做改善若用開放心胸去聽專業

團體的建議這樣專業團體也願意提供專業知識像是行無礙（基金

會）就一直跟我們講公園的車阻要從 15 公尺開放到 2 公尺那就

跟他們了解為什麼要 2公尺因為現在有電動輪椅比較寬到公園就

會卡住後來我們也是率先改成 2公尺的改了之後市政府也相對的

就把現有法規給改了所以很多東西是在位者願不願意接受民間的

建議去思考他們提出問題的合理性（C1）

我們的創新精進方案是有結合社會資源的但那一塊字眼也就是那

樣我看到大同是少數真正可以 Run到漂亮的而且也很到位（B1）

區長「從問題中找答案」的想法不但運用制度塑造同仁的行為更以身作則

的由他平日所聽聞接觸中處處留心問題改善問題但大同區公所能不斷的進步

除了是領導者的掌舵與不斷的丟點子之外更重要的是有一群肯確實執行任務的

公務員而這些公務員是如何克服沉痾窠臼的官僚制度並度過首長嚴格要求的壓

力堅定不撓地完成任務因為這群年輕人有著共同的特質而這些特質在大同歷

經政府服務品質獎的參獎過程中表露無遺

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前進的標竿－政府服務品質獎

壹醞釀期

「成功並不是偶然」這句話著實從大同區公所的表現得到證明大同區公所

在區長的帶領之下以服務品質獎的各項指標當作改善機關服務現況的標準一步

步的造就出大同的大不同早在民國 100 年就有計畫地的派同仁到各得獎機關

去參訪拿著相機到各標竿機關學習拍下他們令人驕傲的服務設施或書面資料

也有計畫的逐年編列預算改造大同區公所的各項軟硬體設施自區長上任開始

民國 97 年先執行屋頂防漏工程民國 98 年重新大整修辦公室與民眾洽公空間

將各課室原本小隔間的設計全部打通讓民眾一進到區公所就一目了然各課室的

服務空間整修後的辦公空間也變得更加溫馨明亮民國 99 年則整修外牆將老

舊的行政大樓與髒亂的蘭州市場外觀全部拉皮翻新帶給大家耳目一新的觀感民

國 100 年則整修地下停車場使地下停車場的空間變的寬敞明亮民國 101 年則

更換新電梯不但是考量老舊大樓的電梯設備安全之外也考量到無障礙空間的規

劃讓區公所的電梯空間與按鈕更方便身障者使用後來也逐步增加點字功能使

視障者也得到更貼心與安全的服務自從這位區長上任以來大同區行政中心從內

到外的硬體設施整個翻新過一遍讓民眾無論從任何出入口進到區公所開始經過

電梯或樓梯一直到洽公現場處處都能感受到區公所細微的用心經營與服務

除了區公所內的設施與服務不斷進步之外區長更將服務民眾的工作從區公

所內擴大至整個大同區「基層藝文活動」早在民國 80 幾年就存在於各區公所直

到民國 96 年郝龍斌市長上任後由民政局開始推動「一區一特色」但區長發現大

同區過往所辦的活動內容並未真正結合「地方基層」展現出基層真正的文化藝

術政府機關似乎只是為了要消化預算而辦一日活動區民只是來吃吃喝喝後就散

了卻很少有民眾真正明瞭這活動的意義與價值區長認為這樣辦活動的效果並未

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對當地發展有太大的幫助因此思考著政府辦理的基層藝文活動應該如何結合當

地資源讓曾經繁華且文藝鼎盛的商業區能夠風華再現

大同區是個古蹟多寺廟多商圈也多的老城市這裡擁有許多商圈夜市與

大小知名宮廟但在這位區長來之前區公所與地方商圈的關係並不好各商圈主

事者之間也互不認識區長眼看這個曾經熱鬧的大稻埕如今已成臺北市沒落的區

域而地方人士與市政府也都認為大同區沒有甚麼前景就讓這樣一個曾經繁華的

商圈逐漸凋零實在可惜於是他上任後便開始著手認識當地耆老與商圈人士擺脫

以往政府官員高高在上的姿態以顧客的觀點主動提供商圈想法改變商圈的經營

模式

其中最著名的便是寧夏夜市的「千歲宴」有一天區長跟寧夏夜市的商圈總

監聊天時就討論著當時郝市長來寧夏夜市參觀時留下的一句玩笑話「以後可以邀

請國臺辦的人來寧夏夜市吃辦桌」夜市小吃如何能變成辦桌呢那就挑選 20 道

寧夏夜市最著名的小吃讓顧客可以一次飽嚐所有美食吧決定了經營模式又開

始想要取個甚麼響亮的名號呢本來大家決定要叫做「夜市上菜」但區長靈機一

動發現寧夏夜市幾乎每一攤平均都有 50 歲以上的歷史那 20 道加起來剛好就

是 1000 歲那麼就叫做「千歲宴」吧

風靡海內外的「千歲宴」以充滿創意的「辦桌精神」來呈現夜市小吃不但開

啟臺灣的「夜市文化」打造夜市成為臺灣觀光新風光的地位使夜市小吃成為觀

光客來臺灣的必嚐美食也讓小吃文化推上國宴席桌弘揚國際而臺北車站地下

街商圈的「浴衣節」也因為區長的牽線讓地下街自治會與區內著名的霞海城隍

廟有了連結的橋樑每到炎炎夏日的暑假期間浴衣節透過霞海城隍廟向來參拜的

青年男女大肆宣傳並配合月老祈福活動讓許多年輕人瘋迷前往不但滿足了哈

日族能穿著浴衣光明正大上街遊行的想望更引起了媒體的關注話題成功帶動臺

北地下街再次活絡

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區長牽起商圈合作的這些舉措不但讓大同區各商圈逐漸發展更讓原本各分

東西的地方人士開始連結漸漸的樹立起政府與地方基層之間的相互信任關係這

樣的良好關係也讓區長在發想基層藝文活動「FU 大同」活動時立刻獲得地方

人士的認同與支持不但有錢出錢有力出力更是大力配合區公所的各項活動

民國 98 年夏天大同區公所領先各區改變以往一日活動的方式而推出了為期

一個月的系列活動「2009 月老繫情吃喝玩樂 FU 大同」不但成功創造媒體話題

吸引許多觀光客更是將大同區的商業活動再次推向頂峰後來大同區公所逐年的

突破活動辦理方式及內容更獲得市府基層藝文活動評比的好成績將大同區最繁

華與美好的往昔藉由 FU 大同一系列動態靜態的活動呈現的淋漓盡致如今

的 FU 大同基層藝文活動已變成每年大同區民最期待的活動

一到暑假前夕的日子區公所便頻頻接到民眾熱情詢問活動的電話有一對連

續好幾年都來參加活動的兄弟檔就在去年暑假哥哥要升國中不能參加了但媽

媽還是帶著依依不捨的哥哥陪著弟弟來活動現場回味一番這些回饋讓同仁們辦

起活動來更加起勁也更願意用心把每一年的活動辦的更精彩這樣的良性循環

不但活絡了大同區的商圈發展也使大同區成為臺北市重要的觀光勝地之一可惜

的是這項活動並未讓評比政府服務品質獎的評審留下深刻的印象

貳發展期

經過每個月創意提案的累積逐漸改進機關的工作流程與服務加上每年編列

預算改造機關的硬體設施大同區公所穩健的踏上參獎之途但是若光有強悍的

領導者提供無限的創意點子卻沒有肯幹實幹的執行者也不可能會帶給大同區公

所今日實質的成就將政府服務品質獎的每一項指標執行到位是一件辛苦且不容

易的事而區公所內負責「服務品質獎」業務的是秘書室為民服務研考這是個「責

任重大」的職務壓力也格外繁重因此為民服務研考總是頻繁的換人民國 101

年初那位當時來大同報到還不到一年的年輕女孩被調到了那個位置上而區長的

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要求是如此的嚴格又賦予研考同仁許多統合性的重要任務因此要做的事情非常

的多每天加班到八九點對研考而言已經是個常態幸運的是正因大同的高流

動率使得每年都會有大批年輕的初任公務員一起進到機關與她差不多同一時間

前後進入大同的同儕們時常在旁鼓勵她因為大家都是年齡相仿的七年級生話

題相近想法相似而中午用餐時間便是大家互相鼓勵紓壓與聊八卦的時刻休

息時間一到大家準時的互相催促著吃飯休息七八個夥伴們就會自動在門口集

合一邊討論著去哪兒大快朵頤一番一邊交換著工作間發生的事情與心得互相

激發出更多的想法火花或解決辦法隨著時間的醞釀大家的情誼已然超脫了同事

而變成了好朋友而這樣的情誼也成為日後大同在參獎的辛苦過程中一盞重要的

希望之燈更讓大同區公所參獎團隊的凝聚力與認同感特別強大

以前的同仁之間相處都很融洽因為大家共同的目標只有一個就是

一起不要被區長罵就好所以就會互相幫忙因此感情很好（A2）

大家就是有種在同一條船上的感覺大家都很苦所以彼此之間不會

去計較太多會互相幫忙這裡的氛圍會讓大家互相幫忙也不會

想太多別人需要幫忙的時候你就會出手了像加班很晚的時候同

事離開之前也會問有沒有需要幫忙的hellip（A6）

中午我們都會一起吃飯然後交換一些工作上的議題互相激盪想

法也許就會激發出不同的火花就變成除了工作上的夥伴外不知

不覺就建立了情誼（A3）

大同區公所的高流動率現象使得機關內充滿了年輕的新進公務員因此看不

到公家機關一般刻板印象中鄉愿或打太極的政治生態加上只要新人一進來就立

刻被其他前輩同事告誡要謹言慎行千萬不要輕易違逆上意因此更讓大家兢兢業

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其實hellip沒想過可以擺爛耶而且因為大家都很年輕個性使然吧

責任感比較強加上怕被罵所以向心力也非常強不過團隊裡還是有

比較不願意合作的不是很積極但也是因為怕被罵所以還是會配

合完成（A2）

雖然有著年輕人的理想抱負但大家都知道要考上公務員是多麼不容易的事

而在這裡要被踢出公務界只要多被記幾個懲處或考績打幾個丙就可以說再見了

因此大家自然較甘心情願產生「順服」的心態即使剛進來時還常談論著天馬行空

的想法但日子久了看到其他人的處境遭遇自然就學會「不要跟別人不一樣」

「不要挑戰長官的意見」但這群年輕人們雖然抱著「長官交辦使命必達」的心

情標準化地工作著而長官出了名的嚴格領導風格也讓這群年輕人為了避免被責

罵被懲處總是盡心盡力完成長官交代的每一項任務

我覺得在這個組織氛圍之下很難創新這邊比較保守也許hellip我們不

敢挑戰是因為不知到長官的容忍度尺度在哪裡如同大家的認

知我們的長官就是很嚴格的人所以大家就是盡量完成他交辦的

就好了不要去惹怒他我覺得他不是不鼓勵創新但他給人的感覺

就是我們不要做出與別人不一樣的事情否則後果可能很難想像hellip

他整個人給大家的感覺就是你不要去挑戰（A2）

但是正因為區長威嚴的領導風格造就了大家兢兢業業的工作態度與高標

準的工作品質民國 102 年醞釀多時的大同區公所終於靠著亮眼的書面報告

獲得了市府年度績效報告評比第一階段的第四名讓大同區公所有機會呈現出它

與眾不同的那一面

參意外的勝利

每年一到了四月份是各機關研考同仁開始頭痛的季節依照市府研考會規

定各機關都必須參加一年一度的「為民服務績效考核」並在七月初繳交書面考

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評資料若書面資料考評得到區公所前五名就能夠進入第二階段的實地考評並

有機會獲得市政府推薦至行政院參加「政府服務品質獎」與全國各機關一較高下

沒有人想到我們竟然能夠進入市政府的第二階段我記得當時看到

這個公文的時候大家都嚇傻了還有人當場哭了呢進入第二階

段可是非常辛苦的（A7）

民國 102 年度的績效考核大同的績效報告在「資訊流通構面」表現特別突

出竟然難得的衝到了 12 個區的第二名能拿到這麼高的分數是因為大同長期

經營民眾線上申辦業務的服務量能加上一項亮眼的創新資訊流通管道「當我們同

在一起－大同區公所官方 Facebook」並將之經營得有聲有色大同 Facebook 粉

絲專頁的成立也來自於區長的一個創意火花早在民國 100 年區長就想成立粉

絲專頁了但當時有人告訴他在公部門的受限下是不可能成功的因此只能暫時作

罷但區長仍不斷思考該如何突破難點尤其是 Facebook 的特性就是與民眾溝通

要做到「即時回應」但這也正與官僚體系層級節制公務員不可隨意對外發言的

規定相違背到了民國 101 年秘書室重新接到區長的指示「當我們同在一起－

大同區公所官方 Facebook」正式開版而大同則在官僚體系中作了個大突破簽准

版主在授權範圍內即時回應民眾提問而這開放不但讓區民更主動的反應輿情和

1999 案件也逐漸拉近了區公所與民眾的距離

為了能讓大同的 Facebook 粉絲專頁成功吸引民眾閱讀並加入粉絲團公所內

不但成立了專責的「Facebook 經營小組」由研考資訊及各課室推出代表來輪

值每週版主還不定時的舉辦「粉絲回娘家」的按讚送小禮物活動更可貴的是

版主們並不只是輪到才上工而是只要空下來腦袋就在思考 Facebook 裡面該放甚

麼主題能夠吸引更多的粉絲關注能夠呈現出精采的內容研考也不斷的與各課室

版主溝通讓大家跳脫政府官僚的制式公文用語還請專家分析哪些內容能更吸

睛大同對 Facebook 粉絲專頁的經營可說是煞費苦心這項首創服務不但領先臺

北市各機關更成為行政院「Web20 專案計畫」唯二看上的合作對象因而大大

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拉高了績效考核第一階段評比的總成績讓大同區公所得以進入市府第二階段評

這一次進入實地評審的機會區長顯得特別重視不但親自視察區公所從內到

外的各項軟硬體措施也親自督導承辦人準備實地考察用的書面卷宗更親自扮

演考核委員口試參獎團隊的臨場應答內容是否合宜但區長的重視卻讓參獎團

隊經歷了第一次的煎熬與蛻變

「參獎團隊」是以為民服務大研考為核心加上小研考文書研考資訊人

員以及各課室綜合人員大約十多個人左右而這些人恰巧也幾乎是一起午餐的成

員由於平日建立起的深厚感情因此在當時辛苦萬分的情況下大家就像在同一

條船上同甘共苦患難與共只要是研考要的資料大家都會盡力的生出來只

要是研考請大家配合的工作小組成員也都會盡全力做到好讓研考能對區長有個

「交代」

第二階段雖名為實地考評但有了之前參訪其他機關的經驗區長指示還是要

繼續準備許許多多的書面資料那段準備考評的日子每到傍晚下班時分只見參

獎團隊成員座位上的燈總是亮著那段時間大家的櫃子裡總少不了泡麵餅乾等

「補給品」而同儕好友帶回來的豬血糕與車輪餅也為彼此增添了些許溫暖更

因為大家平日建立的深厚情誼甚至讓一些非參獎團隊內的同仁們也願意主動跳

進來幫忙

而當時的資訊人員扮演了一個非常關鍵的重要角色這位約聘僱資訊人員因

為擁有豐富的企業工作經驗加上又有很強的資訊專業能力因此非常懂得運用聲

光媒體達到行銷效果在實地考評前夕區長決定考評當天採取非傳統的報告方

式他不要制式的口頭簡報而是用「影片」來呈現區公所的美好因此很短的時

間內資訊人員集結了有才的公所同仁們從拍攝剪輯配音到配樂全部包辦

成功的用四部影片與八張海報介紹大同的各項評比亮點

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當影片在考評前一天試播的時候團隊每個人的表情逐漸變化大家發現到原

來自己平日不起眼的累積竟然能呈現出這麼有意義的服務成果當下團隊們心中

泛起了對工作的認同感與「撐下去」的力量

同儕之間我覺得大家都很幫忙不管大家是被迫或自願但沒有一個

人是反抗或退縮的所以自己就會覺得大家都沒退我也不能退

啊（A2）

而這些影片在實地評審當天播放後更讓市政府的評審委員留下了令人永難

忘記的一句話「看了這麼多機關你們是我唯一覺得已經準備好的機關了」這

麼久的累積大同區公所的努力終於被看見了他們成功獲得了市府推薦拿到了

進入行政院與全國優秀機關一較高下的入場券

肆最後一哩路

行政院的評比方式依然必須先經過書面審查與全國將近 200 個參獎機關

較勁並獲得入圍機會後才能進入行政院的實地審查階段進入行政院區公所幾

乎是全體總動員那段期間區公所過了正常下班時間之後仍經常是燈火通明大

家除了要完成份內的工作之外還要花時間處理參獎的各項工作因此只好利用下

班時間加班完成尤其區長會不定期抽考陪審小組成員不但要求每個人負責的陪

審業務要能在評審當天簡潔明快地傳達給評審委員更要求要相互了解其他人負

責的業務區長認為陪審小組若能全面性的了解區公所的各項業務評審現場就能

立即應對評審委員的問題與要求為了不要在面對區長口試的時候說不出個所以

然來被選出的陪審同仁願意犧牲假日時間互相提問模擬考只希望能平安度

過區長的考驗大家的凝聚力與認同感就在這樣一點一滴之中逐漸累積培養出共

同的默契

然而在準備行政院評比的過程中部分參獎團隊的成員因為生涯規劃或是

考試分發而陸續離開使得參獎人員組成產生變化甚至連主辦課室主管－秘書室

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主任也請調離開不過幸運的是遞補進團隊的同仁也因為平日在紀律嚴謹的管

理之下早建立起了革命情感各課室承辦人之間已然形成良好的社會關係因此

這樣的情誼使得進入團隊的新成員並不會影響團隊原有的運作模式而新上任的

秘書室主任與研考是同一時間點進入公所的因此有著格外密切的情誼加上年紀

與其他團隊成員相仿又能夠正確判斷首長的指示因此正好扮演了一個很好的承

上啟下以及統整參獎工作與人力安排調度的角色也因為團隊之間這樣的情誼

更加凝聚了大家的向心力大家心裡都明白如果這次那麼辛苦卻沒有成功明年

還得再重來一次因此成員們少了推諉少了抱怨反而是互相鼓勵互相幫助

這樣良性的社會關係互動也激起了大家不服輸的態度更抱持著「一定要打贏這

場仗」的心態都已經走到這個地步了怎麼能輕易就退縮放棄呢因此越接

近評審的日子團隊變得更主動的將準備工作臻於完備在繁忙的工作之餘仍盡力

配合每一次的演練修改再修改

大家都是同時期前後一二年進來的那個團隊默契是不一樣的有

那種感情平均年齡也大多是七年級生七年級生有自己的語言及做

事方式而且因為大家的公務年資相對較淺好處就是我們不油條

我們的感覺是「一起打場仗而且一定要勝利」所以團隊的凝聚很

強這仗打完之後很多同仁就商調離開了可是大家對這一仗非常

認同而且彼此之間變成好朋友那個情感是很難去取代的也只有

在那個時間點可以培養那樣的感情（A1）

而區長呢這位區長就是不同於一般行政機關首長的作風他除了扮演指導

者的角色明確提供同仁們努力的方向之外也非常認真的練習屬於他的工作－評

審當日的 20 分鐘簡報再一次大同區公所展現大不同的創意這場簡報不同於

一般制式簡報大同區公所採用了「雙螢幕」方式一邊播放簡報文字內容另一

邊則搭配簡報內容播放相應的佐證照片聆聽簡報的評審委員們在短短的 20 分鐘

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之內清楚的瞭解大同區公所各評比項目的實際成果也讓評審們在評審結束後還

持續留下深刻的印象

有好幾個委員有稱讚我們的雙螢幕他說從來沒有看過有機關用雙

螢幕呈現簡報的所以表現讓委員印象深刻就算是兩年後我去受

訓上課其中有個老師是當時的評委他都還對大同印象深刻所以

雖然過了兩年可能承辦人都忘記了但對於委員來說卻留下深刻印

象這讓我滿感動過了一二年之後的回饋委員只是在那天出現

1～2個小時而已（A1）

機關現場簡報很有層次非常精彩善用雙螢幕投影文字及佐證照片

令人印象深刻看得出機關籌備的細膩度及用心非常值得肯定（資

料來源請參註釋 10）11

而大家在這些日子培養出來的團隊默契也盡情展現在評審當天聽完簡報擔

任評審的商周總編輯拿起一卷資料迅速翻閱後看到了「隨機印便」這個創新服務

立刻犀利的問了許多問題而小組成員由於先前反覆的訓練當下便迅速的針對評

審問題給予解答但那位犀利的評委卻並不滿意於是陪審同仁決定帶著評委到服

務現場一看究竟正好有位老伯伯就遇到照片尺寸帶錯的窘境眼看著櫃檯同仁熟

練且迅速的操作著機器評委突然發出了驚嘆的聲音「太好了這個服務真的是

太棒了這應該推行到全國去的」大同區公所默默累積的努力成果終於被看見

了直到兩年後的現在這些大不同的服務仍在評審心中留下深刻的印象

伍得獎之後

區長經常透過會議給予同仁們「服務」的精神觀念他時常耳提面命要求大家

保持「同理心」將民眾視如己出般的對待並希望同仁們能夠將心比心設想自己

11 本段敘述引用大同區公所「第六屆政府服務品質獎」實地評審會議紀錄內評審委員之說明及

建議事項

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希望得到什麼樣的服務就提供什麼樣的服務給民眾同時區長也給予同仁「服務

一次到位」的概念最好能盡量減少民眾奔波往返的麻煩將服務做到一氣呵成

一次到位的周到因此這麼多年他總是不放鬆的嚴謹要求各課室面對每項工作都

必須做到精確

經過這次獲獎的肯定被磨練過的同仁逐漸能理解區長的用心雖然被要求的

過程格外辛苦但辛苦後的成果回饋卻讓同仁們開始明白與認同並且深深的被區

長的嚴謹作風給潛移默化經歷過這次服務品質獎現在大家反而認為區長不像以

前那般嚴格了甚至覺得區長放鬆了大家逐漸習慣了這樣精實的管理模式尤其

是當機關同仁們從這些努力經營的服務中看到了民眾讚賞的笑容看到了長者滿

足的笑容看到了孩子們天真無邪的快樂笑容看到了身障者感謝的笑容這些回

饋讓之前的疲憊與辛苦感受瞬間煙消雲散多年後同仁們的腦海裡只留下甜美的

回憶與滿滿的經驗記憶大家不再害怕改變也更能認同精實的要求是有其必要性

的雖然區公所的體制始終留不住人但這些精實訓練所養成的習慣卻永遠跟隨

著同仁大家已將「嚴謹」內化為面對工作的態度繼續這麼要求著自己

我覺得自己改變得非常多我覺得我也走上了一個跟他一樣非常吹

毛求疵的地步這些都是被區長影響的看別人標點符號用不對

錯字我也受不了步調慢我也受不了我以前是可以接受海報補

丁的但現在覺得是不 ok的（A2）

得獎之後大同區公所並未停歇一次無意間的機會區長又聽到了區內年長

者的訴苦大同區內老舊房舍林立少有電梯式的公寓大廈因此許多長者每天必

須吃力得在樓梯間爬上爬下這樣的環境成為膝關節逐漸退化的長輩們出門的一

大障礙就是這樣細微的傾聽與觀察區公所將之前的獨創服務「里幹事到宅服

務」進一步做整合與擴大讓里幹事在平日訪視獨居長者時能順便關心長者用

藥狀況並主動幫長者領藥回來因此「領藥小幫手」的創意提案又誕生了而「隨

機印便」的服務也更精進原本只是將民眾帶來尺寸錯誤的照片剪裁成適合大小

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現在則進步到直接幫民眾現場重新拍攝並印出照片雖然只是一個簡單的設備與

觀念上的改變卻讓區公所服務又往前邁了一步

如果把得獎當做目的會比較辛苦吧我覺得可以當做一個手段藉

著參獎去找出機關的問題我們希望把設施做好把人的服務做好

這個獎只是個手段做事情總要知道一個普世標準嘛所以就把服

務品質獎的評分標準拿來看看我們就去檢討做得到做不到差在哪

裡至少可以藉著這個過程找出機關的問題解決機關的困擾所以

得獎只是個過程小插曲為民服務該做的工作還是持續要做但就

是多一個我們是得獎機關的壓力（C1）

其實要在公務機關推創新是比較高的難度他需要一些激勵措施

但公部門的激勵措施是受限的而且創新沒有保障所以要內化到他

內心是有問題的所以一直要求公務機關創新是有困難的那個有可

能是工作項目不可能內化到動機但hellip總是希望他們變成工作的項

目讓同仁養成習慣讓大家都會去想這個東西把那個就是他們應該

要去思考的東西內化進去所以不能說我得獎完之後就全部不做了

他該跑的該做的服務項目還要繼續跑啊（C1）

如今的大同區公所已然從表現始終落後的機關變成其他同類型機關標竿學

習的對象而接待機關頻繁的參訪對於核心的承辦同仁與主管來說的確產生了

莫大的鼓勵作用與榮耀感但對於區公所內其他同仁來說卻似乎並沒有太大的影

響甚至對未參與的同仁們來說他們並不會因為得獎與否而有所改變

影響應該是得獎之前得獎之後就回歸正常該做的還是繼續做我

覺得得獎之後對其他課室沒有甚麼太大的改變也不會有甚麼太大

的榮譽感hellip（A6）

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我不覺得拿到品質獎有什麼好得意應該只能算是給承辦人一個鼓

勵至於這個機關是否真的這麼優秀我採保留態度講好聽點得

獎之後別的機關來參訪就藉著品質獎得獎我們開始有跟別機關針

對服務品質交流互動的機會其實我覺得很多人包括我只是把這

個當成是個交辦業務hellip（A4）

大家依舊照著區長立下的要求規矩與紀律認真的把分內的事情做好大同

區公所依舊如往常般繼續為區民為市民為廣大的民眾用心提供「以人為本」

的服務至於「創新作為」能在這個機關發酵多久我們將靜待日後的發展

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第五章個案分析

公部門擔任著引導國家發展及社會經濟成長的責任若公部門的組織思維一

成不變將無法因應時空變化有礙國家競爭力的提升（Drucker蕭富峰李田

樹譯2002）本研究經由個案的深入訪談及文獻分析之後對於官僚體系的創新

動態發展出以下觀點接著本論將試著以「人」與「制度」這兩大觀點切入並

循序漸進來理解「人與制度」的微妙互生關係以找出官僚體制創新的可能性

創新的第一步

壹建立制度注重紀律

就目前來看「區公所」的機關定位主要仍是市政府忠實的「政策執行機關」

因此相對來說工作內容多屬例行性事務本個案大同區公所的首長利用「行事曆

工作報告SOP」等制度將這些例行性工作建立起自動運轉機制相對減少了主

管們對於例行工作的管理時間領導者也就有更多的時間來細微觀察機關的問題

而用制度規範減少同仁出錯的機會更減省了彌補錯誤的時間因此有時間有機

會比其他機關做更多的創新服務雖然要做的事情變多了壓力也變大了例如

要求里幹事提高市容查報件數是在逼迫同仁主動發現問題並用嚴格的紀律免

除公務員推諉卸責的舊習但這些看似無理的要求卻無形中提升了區內的市容及

環境安全也讓大同區高標準的服務品質不只發生在機關內部而是擴散到整個大

同區

而嚴厲的領導風格與嚴謹的工作要求自然而然讓同仁的工作品質提升雖然

大家表面上似乎是因為害怕才不得不做但因為首長的方向是對的因此時間久

了大家逐漸能認同首長的領導作為而將這種嚴謹的工作態度內化成自己的工作

模式其實無形中也正提升了大同區公所的「公務人力品質」本個案的領導者採

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用文獻中所謂的「威權領導」模式強迫公務員嚴守紀律從「人」開始提升品質

可說是開啟改變公部門官僚風氣的勇敢行為雖然目前「威權領導」模式未能受到

大家普遍的認同但本個案證明了威權領導風格若能為領導者妥善運用也就是文

獻中所謂「尚嚴」領導嚴格要求績效與制度將引發部屬較高的自我要求與敬業

態度並且在完成後能經驗到工作的意義（周婉茹等2010）其實對於組織的提

升與發展是有助益的

然而如何避免組織成員在面對高尚嚴領導者時將焦點放在避免受處分而努

力達成領導者要求因此其自主性與自決性將相對較低（周婉茹等2010）的窘境

上本論認為這樣的現象在組織成員初期接受這種領導風格之下是在所難免的在

訪談時發現組織成員剛開始大多只是遵循著領導者的指令但指令的用意並未傳

達到同仁身上大家並不了解執行這項政策的背後意義或做這件事情的核心價

值因此只覺得要求很多工作量很重壓力很大但基層同仁卻不了解這些制度

存在的意義與價值因為就基層同仁的角度而言並無法立即透過「體會」而全面

了解該制度的整體性意義大家只看到眼前需要花特別多的時間去填這些報表與

列管事項要完成特別多的工作要求同時組織成員也因為太多的規定與工作量而

相對減少了觀察思考與醞釀創新的時間領導者的理念未能正確傳達至基層就

像研考一開始並不瞭解區長為何突然要讓他作「高齡化分析報告」大家不懂為何

要這麼做是很可惜的但因為個案領導者的方向是對的心態是正確的他的嚴

格不是只為了抓權耍官威因此經過時間的醞釀與發酵大家看到努力的成果

這樣的嚴謹態度也逐漸「內化」至組織成員內心甚至成為組織氣氛組織文化的

一部分那麼所謂「自主性與自覺性低」的問題也能緩解組織成員自然能用嚴謹

的態度自主性的解決所面臨的問題

而個案中觀察到一個奇怪的現象區公所的運作似乎只剩下了「區長下達命

令」與「基層同仁執行命令」中層主管的角色幾乎不見了個案中大部分的中層

主管只剩下傳達首長指令的功能雖然同仁在親身體驗過後能認同制度的必要性

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但若要讓好不容易建立的這些制度與嚴謹的觀念能存續在這個機關中層主管才

是扮演著傳遞觀念與延續制度的重要角色因為政府機關的首長會經常輪替以上

位者的高度與歷練將正確的工作態度帶入組織後需要有維繫的力量否則很可

能產生人亡政息的現象

貳創新的習慣

亞里斯多德（Aristotle）說過「我們就是本身重複行為的總和所以卓越並非

偶一為之而是一種習慣」（戴至中譯200296）管理大師 Peter Drucker（蕭

富峰李田樹譯2002）認為組織創新並非僅靠靈感而是可透過訓練學習具系

統性且富理性的工作這理論正好支持了區長的作為本研究發現個案中領導者

以威權領導方式強迫同仁將「創意提案」當作工作項目的一部分對於同仁來說

的確存有交差了事的僥倖心態因為區長並不會對同仁提出的任何創新提案退件

或斥責因此只要有交件過關就好但相對的也正因為制度上機關同仁必須「按

時創新」因此逐漸養成了創新的習慣同仁因為得「交差」而必須去留心工作上

遇到的問題觀察工作中的缺失也無形中將民眾的反應當作創新的素材因為大

家知道若民眾的反應不及時想辦法處理反映到區長那裏去可能就會更糟因此

同仁處理的心態不像一般機關處理民意的心態「過了就好」反而是嘗試尋找解決

方式

同仁之間也因為要互相幫助過關因此自然產生對話與討論大家將各自的觀

察與發現藉由聊天的方式互相激盪甚至於日常生活中若發現能解決問題的設

備方法也會互相提供資訊因此逐漸地建立起組織內隱性的創新氛圍也因為

區長秉持鼓勵心態從未扼殺或苛責同仁們天馬行空的創意提案因此大家就算是

再爛的創意也敢提雖然不是每項創新都有價值或產生實質的意義不過因為機關

所設計的創意提案制度上有讓同仁能夠實際執行的機會久而久之創意累積多

了就像一張拼圖從一片片零碎的片段開始逐漸的拼湊成有價值有意義的創新

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服務而同仁也在執行的過程中有機會發現問題再改進並成為下一次提案的素

材這樣的制度讓同仁不知不覺中養成創新習慣的良性循環讓大同區公所逐漸

變成一個處處充滿創新服務的機關這項研究發現也證實了學者 Shapiro 提出的

論點組織要鼓勵員工把「創新」當作平常工作模式的一部分並養成習慣如此便

能激發出成員創新的潛力（戴至中譯2002）

但可惜的是大家不認為大同是個充滿創新的機關也不自覺自己的創意有多

珍貴甚至無法認同「創新」應該成為工作的一部分深入探討後發現除了因為

創新需要時間醞釀而無法急就章且一件件的創新服務不斷增加同仁工作量使大

家越來越無心力思考創意之外更重要的可能是因為民政局的「創意提案評獎制

度」區公所雖然名義上是與民政局平行的一級機關但實質上卻處處受民政局的

考核與牽制區公所並沒有自己的運作制度因為民政局每年的考核牽動著區公

所首長的績效表現因此一切只能照著民政局的規定運行這樣一個實質上的上級

機關對於區公所的評比結果在同仁心理上產生莫大的影響力因此當同仁絞盡

腦汁提出的創意提案頻頻被打回票被認為那些創意本來就該「依權責」而為但

事實上卻是各區公所都並沒有做甚至沒有想到要做的「創意」這樣的結果開始

造成同仁對於「創意提案」制度的不認同與對創新的無力感尤其是當看到其他

機關獲獎的創意看起來比自己提出的「更瞎」時更是大大打擊同仁的士氣甚至

一些有價值的創意並該推行擴散的創意在同仁提出的當時是被打回票被不認

同的但不久後卻成為民政局推行至 12 個區的政策這些種種不合理的情形皆

造成同仁在創新上的障礙與不認同感因此民政局雖然身為區公所的監督機關但

是否連創新這件事都要多一層審核機制或者應讓區公所直接參與市政府的評比

這是值得重新考量的另外若民政局要扮演過濾的角色則是否應該明白地將評

比標準揭櫫於世而非僅靠單一承辦人的個人主觀想法就先判斷該創意是否被採

納進入審核階段或者直接退件這樣疊床架屋的介入反而是對被監督機關的創意

作為產生嚴重的傷害

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大不同的關鍵

壹人力結構的改變

區公所的公務人力結構一直以來都呈現兩類型極端的現象一種是久待二

三十年的資深公務員另一種則是如流水過客般的新進公務員因此人員流動率

高一直以來都是各區公所長期存在的問題本研究個案也同樣有這樣的問題但

本論分析認為因為首長領導風格的關係使得大同的高流動現象的內涵不同於一

般甚至是機關大不同的關鍵

首先區公所屬於基層機關對於公務員來說缺少完整的升遷管道因此長

期以來本就有流動率偏高的現象無論是工作經驗的傳承與成員之間的互動一直

都是個問題因為經驗無法連貫問題總是在打轉因此無形中也讓機關整體的服

務品質下降因此區長以建立制度的方式希望能將每月每年各課室例行性的工

作以訂定「行事曆」檔案制度傳承工作經驗以工作報告的制度訓練新進同仁迅速

了解工作讓機關運作銜接得宜並且還在考試院規定限制轉調年限之前就訂定

2 年內不得調任的內規雖然看似緩解了新進公務員流動頻繁的問題然而基本的

人力結構並未改變資深公務員依然把持著官僚舊習阻礙政府的進步與效能而

年輕公務員依然因為升遷地域與適應等因素時間到了就選擇請調離開

但有趣的是本個案領導者的威權領導模式讓區公所久待不動的資深公務員

開始流動因資深公務員的舊習可能受不了領導者帶來制度性改變的衝擊與持續

的嚴格紀律所帶來的的壓力日子久了只能選擇自己離開因此讓機關有機會換上

一批批新考上分發的公務人力而這些如白紙般的新進公務員比起商調進機關的

公務員雖然少了豐富的公務經驗但相對也少了官僚體制下僵固的習氣因此領

導者便有機會將他的理念藉由制度型塑於同仁逐漸提高機關整體人力素質這樣

的發現也間接證實了學者 Heckscher 提出的「後官僚組織」概念永業保障不再

是組織人力資源管理唯一可取的價值組織人力適當的保持流動狀態是組織變革

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創新的能量來源雖然這個能量不見得是組織成員自發性的產生但因為領導者有

充分的權力豐富的想法與積極的態度有想法的領導者加上年輕有行動力的執行

者因此照樣能將組織功能活化啟動開拓新局的力量

另外因為區長治軍嚴謹的領導風格不但徹底改變了大同區公所的人力結

構也讓組織中每一位同仁自知該對自己的工作負責同時也必須全力協助別人完

成工作否則大家都會共同受罰讓成員之間因存在著革命情誼成功降低了新舊

成員互相排斥與缺乏共識的現象也減少了「搭便車」的現象每個人無不盡心盡

力的完成分內工作並互相幫忙因此得以讓組織有機會全體總動員逐漸的發揮

出變革與創新的能量

可惜的是因為首長的領導方式很少直接與組織內基層同仁溝通首長的想法

與指令大多透過中層主管傳遞但中層主管並未形成與首長的溝通機制因為首長

思考快反應快的作風中層主管若未能抓住正確方向行事就容易受責備因此

主管們縱使有自己的想法也還是選擇聽命指令同時當下屬反應想法或提供意見

時中層主管會以自己的經驗主觀判斷首長是否「喜歡」而直接過濾了同仁的想

法因此區長自然也不知道下位者有許多想法這導致大同雖有許多新血注入但

新進同仁進入組織後看到了主管被責備加上前輩的耳提面命因此進到機關內

就只知道照著做就好就怕跟以前不一樣可能會被長官責備因此縱使新進同仁內

心有許多天馬行空的新想法也不敢提出來這些想法漸漸的被組織內順服的氛圍

給消磨殆盡因為缺乏上下溝通因此同仁無法真正了解首長的理念與用心只能

依命令照辦而無法靈活運用加上公務員的考績與獎懲是握在長官手上造成大

家不敢衝不敢突破因此很難產生主動性的創新作為若還被記上懲處後心中

會有芥蒂因此就更不願意與長官主動溝通

我們剛進去看到這種長官都是比較敬畏的所以有甚麼想法也不太

敢去跟他說尤其不確定長官到底挺不挺的狀況做這個是很冒險的

事情而這裡的高低階氣氛比較重區長就是絕對的頭其實主管也

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不太敢跟他講話對他也比較敬畏我知道其他區就比較不會聽說

承辦人都可以直接找區長聊天報事情比較親近但這邊的承辦人

根本不敢去他也不太會去找承辦人所以也不知道你有甚麼想

法久而久之下面的被同化上面的就覺得順順的就是這個生態

（A4）

區長可能並不知道課室主管都不敢與他溝通也不知道同仁不敢跟他溝通他

並未拒絕同仁去找他但因為他的威嚴無論是領導者未建立直接與基層溝通的管

道或者是中層主管無法提供上下交通的機會上位者與下位者之間缺乏溝通的機

制讓「後官僚組織」概念中因人力流動頻繁能讓機關從新進人員身上補充新

觀念與新作法的理想狀態未能發揮出來

貳初任公務員的秘密

若以文獻所述組織成員間頻繁的流動將因新舊成員的排斥隔閡與缺乏共

識造成團體整體表現下降甚至瓦解更有可能產生新成員「搭便車」的現象（Hart

amp Van Vugt 2006 Levine et al 2005 Schnake 1991楊琇雯2011張守中陳美

貴2006張守中鄭國泰2008）然而本研究卻發現一個有趣的現象威權

領導模式之下所產生的組織人力結構改變不知不覺間造就了機關變革的契機尤

其是配合著機關進用公務人力的方式使機關的人力結構翻轉現象加速完成

因前述機關內的高流動率現象迫使機關採用考試分發方式進用公務人力因

此組織人力便經常充斥著新進且初任之公務員而初任公務員大多為社會新鮮人

尚未受到社會大染缸與官僚積習的沾染不懂得油條不懂得推諉事事都戰戰兢

兢也有充滿積極熱情的工作態度以及負責任的使命感與不服輸的企圖心也不

會抗拒改變成為長官眼中肯幹能幹的年輕人當長官發現交待下去的工作都能如

期完成便更加刺激出首長願意帶領機關前進的動力

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然而在官僚體制下公務人員必須受限於多如牛毛的法令規章久而久之使得

大家只要平安無事的努力完成份內工作就好因而也養成了公務員「順服」的性格

本研究認為如果組織中並未存在大量的初任成員那麼這些年輕人很快也就會被

官僚體制的積習給吞沒因此大量的初任公務員是讓組織能夠擺脫官僚刻板作風

的一大關鍵這些年輕公務員剛進來都有著滿腔熱血的抱負與滿腦子天馬行空的

想法只要是對的大家就願意做因此不會因為順服而消極也因此雖然首長的

領導理想未能忠實傳遞到基層同仁但大家一樣能達到首長想要的目標

區長hellip其實我真的覺得他很了不起雖然被他罵久了都很不喜歡

他但他的想法真的非常了不起常有一些非常先進的理念你看大

家是屬於被罵但成績還會上去的那表示他的方向是對的（A4）

再者初任公務員將來的公務生涯很長區公所又是基層機關因此未來必定

希望調動到更有發展的機關部門而在這樣嚴格的組織氛圍之下為了將來的升遷

順利更是害怕在公務生涯上留下任何懲處紀錄因此也產生心態上選擇乖乖遵守

長官命令行為上會努力完成長官使命的動機

另外訪談中發現好幾位受訪者都提到進入公務體系不易但要出去卻很容

易推論這可能是因為當時的大環境正處於「2008 年金融風暴」過後不久這些

初出社會的年輕人親眼目睹了失業的可怕因此大家都有著兢兢業業的工作態度

不會像現在的年輕人有著不想做就輕易離職的念頭與行為因此不管是自我設限

或是受到外環境的影響年輕一代的公務人力的確擁有想求新求變的心態但這些

年輕人的行為與想法也的確仍受到官僚體制下層級節制與法令規範的束縛大家

為了求生存仍不得不對體制妥協

而這群初任公務員在這巨大的壓力之下為何不選擇離開除了當時處於經濟

大環境的窘迫之下本研究還發現「同梯情誼」是維持初任公務員能在這個嚴謹肅

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穆的環境下互助合作努力達成目標的重要因素因為大同區公所的高流動率

每到考試分發報到的時刻經常是好多位新進人員同時進到機關

大同流動率非常高比一般機關要高舉例來說101年的地方特考

大同編制 97人那一年分發了 19人差不多五分之一那時民政課

光是 25個里幹事就來了 6個新人（A1）

由於大家都是同一時期進來的新人就像新兵入伍一樣在這樣治軍嚴謹的壓

力氛圍之下機關就像是紀律嚴明的軍隊首長的管理方式讓各課室都有明確的工

作職責這樣的壓力也讓大家在寒冬中產生相互取暖的現象同仁之間為了避免自

己犯錯而影響到別人進而影響到自己在團體中的人際關係甚至就此被團體排

擠冷落也怕不小心犯錯後沒有同儕可以幫忙因此大家平日就會願意互相幫忙

不藏私的把自己的想法提供出來解決問題一方面能避免犯錯二方面組織氛圍也

一再告誡這些年輕人不要讓長官出來說話否則可能會有嚴重的後果因此大家

更是自然的互相提醒交換工作心得不知不覺中造就了深厚的同梯情誼且大家

年齡相仿更有相近的話題與不服輸的積極特質這樣的情誼也為日後的參獎之

路埋下開花的種子而這樣積極的態度也隨著大家在壓力下所建立的革命情感

而互相鼓勵與互相合作在平日的互動中更是相互傳遞著正向的思維模式

本研究發現「同儕支持」是個案中讓公務員能在面對長官的壓力工作的辛

苦與缺乏付出誘因的情況下成功達到目標的重要因素個案中的「研考」因為

有團隊成員情感上的支持大家平日建立起的深厚友誼成為彼此之間撐下去的動

力更因為資訊人員專業的工具性支持隨時給予經驗意見並幫助研考完成許多

專業行銷上的包裝工作讓大家辛苦努力的成果得以亮眼的展現出來因此成為這

個團隊組織得以順利前進的重要因素而壓力使大家關係良好也證實了文獻中認

為團隊成員彼此間的社會關係品質是影響團隊運作的關鍵因素當團體成員彼此

間擁有良好的社會關係時成員之間便能在挫折與壓力中互相支持增加團隊的凝

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聚力與認同感並有效的抵銷或緩衝威權領導者帶給組織的負向影響（Seers 1989

沈其泰等2014）

本研究也證實了威權領導的確削弱了組織成員主動積極的創新精神也的確

降低了留任意願但因為威權領導的方向是正確的因此並未如文獻中預期的使組

織工作績效變差（鄭伯壎等2000吳宗祐等2002李宜蓁2006）反而因為

威權領導的方式使成員有了敬畏的心態而產生對工作負責的態度成員也因為威

權而更加積極任事（周婉茹等2010任金剛等2003Spreitzer1995）同樣的

文獻中所提到威權領導的高度要求會使部屬因為過大的壓力與工作負荷而無多

餘心力產生組織公民行為也就是自發性的利他行為（許金田等2004鄭伯壎

1995）換句話說組織內成員會為了避免受他人錯誤的波及而產生自掃門前雪

的心態組織將呈現分崩離析毫無凝聚與向心氛圍的狀態但在本研究中卻發現

因為組織成員有著共同的壓力與負荷因此會更加的團結與凝聚因為大家知道這

些要求雖然嚴格但卻是正確的因此也只好咬緊牙關的互相鼓勵互相提醒組織

成員的共同目標就是為了避免被責罵被懲處因此開始嚴以律己的要求自己一定

得把事情做好成員之間也更願意互相合作幫忙彼此解決問題度過難關這樣

的發現可說是呼應著前述文獻中所提威權領導若使用「尚嚴」領導方式對組織以

及組織成員產生的影響（周婉茹等2010）因此威權領導不見得完全不能使用

尤其是在向來都較為被動的公部門組織環境中領導者適當的運用威權策略似乎

有助於政府部門品質的提升與持續的進步公部門不應一味的只追求私部門的經

營方式與管理模式眼見企業的強盛就只顧著毫無保留的完全引用私部門的管理

模式可以做為公部門運行的參考帶給公部門更寬廣的視野但若未能因地制宜

因人而異則西方注重開放與自由式的領導風格反而可能造成國家運作的衰退與

政策推行的停滯此即「橘於淮為枳」的道理

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領導者與組織創新

壹首長任期影響機關發展

馬克思說「時間是人類發展的空間」前述分析發現領導者以嚴謹威儀的領

導風格豎立了許多制度與工作標竿也讓機關內的人力結構大翻轉很重要的關

鍵是領導者的任期若個案中這位首長如同其他機關首長大約三年左右就輪調離

開那麼這樣的制度便無法這麼堅實的建立下來首長也許能於在位時用權威建立

這些制度然而因為這些制度管理與工作要求與公務體系內固有追求穩定有保障

的慣性相違背短期內同仁們只是礙於長官要求而不得不做實際上卻並未真正接

受與認同這樣精實的工作方式一旦首長離開沒人要求了很快組織內舊有習慣

依然會讓組織回復原歷來總共四十幾位區長的頻繁更替每一任首長可能都有自

己的理想抱負但卻很難將自己的理念灌注於組織而形成一種新的慣性日復一日

的過去官僚體系內因為始終留有僵化固著的舊勢力因此很難改變現狀變革之

路也遙遙無期

然而誰也沒想到這位區長一待就是將近 9 年的時間政府部門幾乎從未有

過一位機關首長能待在同一個職位上這麼久組織內原有的舊勢力因為無法習慣

這位首長的風格但又等不到首長的調任因此逐漸的讓資深公務員們選擇自己離

開或是想辦法輪調到性質相對安穩的工作崗位上首長嚴謹的領導風格與長任期

的時間發酵讓組織人力幾乎換上一批全新的新血尤其是位階中層的各課室主

管幾乎全數是從基層升上來的年輕主管各課室主管們在組織中負有承上啟下的

功能也是維繫組織文化與制度運作的重要人物公部門內各機關首長向來更替輪

調頻繁每一任首長與組織從陌生到熟悉的磨合過程要維繫組織運作順利穩定

不因首長更替而有大幅度的波動影響中層主管的角色有著絕對的影響力

大同的主管年齡大概都在 30～40歲左右跟其他公所比起來是相對

年輕的我們的同仁也相對年輕所以我們面對新事物時會比老同

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仁更能夠接受改變比較願意學習新的事物新的挑戰遇到新業務

的抵抗力量也沒那麼強烈這是其他機關比較困難達成的就像我以

前的單位到現在課室主管還是同一批老面孔而且都是接近退休年

齡的根本找不出新人但在大同不管主管或是承辦人都是相對新

的（A1）

相對的首長的理念與指令是否能如實的執行也得靠中層主管們的配合才

能帶動基層同仁的執行力資深主管有其固著之舊習慣例也不太願意配合接受改

變因此當老一輩公務人力離開後機關的組織人力結構除了基層同仁之外中層

主管也有機會換上一批年輕的新血這些年輕的主管雖然少了經驗但卻多了願意

嘗試改變接受挑戰的企圖而新的一批主管因為幾乎都是首長內升提拔的人馬

因此也更容易接受並忠實執行主管理念

久而久之首長這麼長的任期時間不但徹底改變了機關人力結構更因此有

機會能真正重新塑造這個機關的組織文化威權式領導讓機關在短時間之內改變

組織結構也在改變官僚陋習的過程發揮了莫大的作用加上長時間的任期而得以

將領導者的想法落實因此逐漸也改變了組織的文化真正有機會讓「精實」與「紀

律」成為組織運行的信念使大同區公所走上進步的軌道

但必須注意的是因為機關內承上啟下的中層主管都是年輕人然基層機關升

遷管道受限因此有有理想有抱負的有為青年終究還是會離開若這些位居中階

的主管大量的離開了那麼原本建立的新制度新文化是否就可能有所崩壞又或

者是這些工作態度與信念已成為組織真正內隱的文化無形中已能透過基層同仁

之間相互傳承這是未來需要持續觀察的

另外首長的任期長能夠有充分的時間仔細了解機關內各單位的運作細節

相關政策的擬定執行到產生問題這些區長都有機會全程掌握因為區長的視野

是全觀的是有足夠範圍的因此能整體性的發現機關存在的問題區長掌握了時

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間軸空間軸以及領導者的高度也因此能跳脫出單點式的問題解決方式將他過

去所累積的公務經驗充分發揮其領導權來指揮調度以重整機關區長的任期長

讓他有時間經營大同區的地方發展認識與瞭解區域特性在累積了足夠的故事

後知道當地還有哪些不足之處可以發展或改善更重要的是領導者有了宏觀的

視野與系統性的思維並從微細的觀察中發現民眾的需求與機關的問題現狀願意

主動思考解決方案給予承辦人明確的行動方向同時也會主動觀察趨勢讓市場

民意動向成為機關創新的源頭帶動機關改善服務措施是機關能持續創新不斷

進步的重要因素例如樂齡櫃檯便是觀察到大同區高齡化人口攀升的趨勢於是

區長便指示同仁主動進行研究並結合機關內部原有的長者服務將點連成線進

而擴大成一個面針對長者進行整體性的服務改善Facebook 粉絲專頁的開設也

是因為觀察到政府與民眾尤其是與年輕民眾新潮前衛的行為思考模式正在逐漸

脫鉤年輕人接受訊息的方式已不再只是傳統的單向接受政令宣導而是需要更先

進且多元的溝通與互動管道因此區長開始思考政府機關能否跳脫與民眾溝通方

式的現狀並思考充分授權發言的可能性讓機關的年輕公務員們能跳脫受限

發揮年輕人最擅長的網路 E 化經營出屬於大同的粉絲團這項新服務也同時能即

時掌握民意脈動擴大「為民服務」的機關功能

這些創新政策對於私部門而言是再普通不過了但對於公部門來說卻是屬於

顛覆性的改變因此不但將區公所總是等待市府交辦政策的位置重新定位也成為

帶動 12 個行政區一同進步的前導標竿有些創新服務甚至影響了市府局處的政策

規劃像是公園車阻拓寬的推動讓區公所從一個單純的執行機關轉變為第一線

發現問題並主動解決問題的機關用創新服務提供民眾一個更舒適更方便的服務

環境與居住空間也為老舊落後的大同區開拓了一片新局

大同區比較沒落整個商業活動不是很好大家也都覺得大同區沒看

到甚麼前景來了之後我主要結合大同區的地方基層藝文活動跟地

方人士與商圈聊一聊他們願意相信我願意跟我合作就辦了些活

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動所以慢慢才帶動一些夜市的文化所以臺北市開始玩夜市應該是

大同區公所吧等炒到一個程度後商業處市場處才進來開始有

所謂商圈輔導市場輔導辦甚麼市場節（市府）才開始去注意到

這一塊（C1）

因此本個案的領導者任期久又願意帶頭思考解決且付諸行動這相對也彌

補了承辦人流動率高的問題因為首長已能掌握全局並立下運作規章承辦人又

不斷換上新血雖然在這樣的管理模式下不見得能讓多少新觀點進入機關但卻

能確保組織持續擁有強大的執行力與衝勁兩相搭配之下也是大同區公所能被冠

上標竿的重要原因之一然而理論上若一位機關首長在同一個職位待這麼久都沒

有獲得升遷心理上應該很鬱悶很沮喪而失去努力的動機（江崇偉2007）但

為何他還能持續不斷的進行創新區長是如何去調適這些負面的心理因素呢

區長自己都親口說了自從得了兩個獎之後(政府服務品質獎金

檔獎)他覺得好無趣想退休了就算去其他區也不會再玩一

次過了就好因為區長自己也說再怎麼調也還是區長(A1)

也許正因為明白自己的處境所以區長決定在退休前盡力一搏將多年來在大

同區辛苦經營而累積的能量與用心領導所呈現的組織創新表現透過參獎將這一

切化為亮眼的成果展現出來歷年來的區長沒有一位能讓大同區重新恢復過往大

稻埕的風采更沒有一位能讓大同區公所獲得國家最高榮譽的肯定這些努力不但

讓大同區從一個臺北市已然沒落的城區搖身一變重新成為臺北市最著名的觀光

景點之一更讓外界看到他的領導實力與績效雖然任期的長久可能會帶給機關首

長鬱悶與消極的情緒但想要為自己多年來無法升遷的現實爭一口氣也許正是成

為區長能克服這種負面情緒進而將其轉化為正向前進動力的重要因素之一

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貳不將創新當口號

本論在進行文獻探討時發現諸多研究公部門組織創新的文獻中對於組織領

導者的定位以及在組織中所扮演的角色大多只是希望領導者能有創新的「心

態」並且要充分鼓勵與支持組織創新行為（林嘉誠2002林白玉2010125

張惇涵2012220張嘉惠200975）而這樣的論述似乎只是將領導者放在「呼

口號」的位置觀察目前的公部門組織創新現象也確實是停留在這個階段機關

領導者大多不會主動提出太多新想法或新政策尤其是區公所主要還是授權承辦

「創新業務」的同仁去做而文獻中卻忽略了承辦同仁雖然是最瞭解機關業務的核

心族群但因為同仁們的經驗不足歷練太少公務經歷畢竟也沒有長官來的多元

豐富因此在高度廣度與深度皆不足的情況下產生的創意大多只能局部片面

頂多解決了枝微末節的問題且基層機關向來的高流動率工作經驗無法延續與傳

承基層同仁沒有工作經驗的累積也就更難發現問題並產生創新服務或政策而

平日各課室之間工作型態封閉大家也太過忙碌根本無法得知其他人在做什麼

甚至大家也很有默契的不會在別人的工作範圍上進行創新就算提出了也會被阻

止因為這會增加別人的工作因此跨單位跨機關的整體性宏觀創新根本無法產

生若是如此運作公部門與私部門的差距會越拉越大在現今政府強調績效與變

革的目標之下官僚體制若要追趕上企業體制的變革速度根本是遙遙無期若無

法讓整個國家政府的運作從點連成線與面那麼「創新」對於政府的運作來說只

是承辦人的一項業務永遠無法轉化成為公部門的內在基因

不過本個案的領導者在平日跑行程的過程與鄰里地方人士接觸的過程

便時時留心對方所點出的問題將「民意」放在心上回到機關後便開始主動思考

問題提點子並擁有追根究柢找出問題的工作態度區長不只是將自己定位為「官

員」更是一位「民眾」一位「顧客」他帶入企業經營管理的精神用寬闊的心

胸隨時接受外來意見不受限於現有政策只要覺得是對的是好的就開始思考

突破的方法並將政府官員的學理知識與地方草根的實務經驗作結合這麼做不但

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營造政府與民間互信的合作關係共同開創出「千歲宴」的夜市奇蹟也真正做到

跨域管理中的「社會專業資源運用」不但只運用少少的成本就將外部專業引進公

部門更是大大提升政府機關的服務品質同時也建立出官民之間的溝通機制讓

區公所推行市府政策時也更容易上令下達政府的政策也因為雙方建立的互信互

敬機制讓區公所同仁在執行勤務時能更容易被地方接受而推行順遂

當首長以他的高度與宏觀視野發現漏洞後再交辦承辦人展開更細部的思維

與執行工作如此以上位者想概念下位者想細節並確實執行的方式則宏觀與微

觀兩者皆顧及且並行不悖不但能產生有價值的創新政策更能將政策落實於執行

中減少政策制定與實際執行面落差過大的窘境並從執行中持續找問題改善讓

大同區公所不只有「產生創新」的能量也有「執行創新」的力量

參創新的核心價值

創新來自於人性無論是公部門還是私部門有價值的創新就是為了更便利人

的需求解決人所遇到的問題若沒有這樣的概念組織創新將只會流於形式而

便成一份「業務」

以前我們政府機關在服務的時候沒有把「人」的導向擺在前面這個

是要重新思考的如果回頭把人的問題擺在前面從解決人的問題與

方便性開始思考那很多服務性的措施與業務創新就會出來（C1）

本個案機關主要的創新作為基本上可說是由上而下但因為領導者訂立了創

意提案制度強迫同仁養成從工作中找問題並解決問題的習慣因此基層同仁也建

立了許多創新服務然而因為同仁們多為年輕世代的對於社會現狀感受不深也

很難同理心的體會各階層民眾需求因此大多數產出的創新是零碎且無實質意義

的但卻逐漸增加大家的工作量因此反彈的聲音也始終存在基層同仁只將創新

視為業務的一部分因此只想得到要「加」甚麼新東西卻忽略了甚麼東西才是真

正有用的對人有意義的而這個「人」不只是外部顧客也就是民眾同時應該

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包含內部顧客也就是機關同仁本身推論這可能也是因為同仁們只為應付工作要

求很少願意或沒有時間思考創新更深一層的意義而領導者也未建立充分的溝通

管道因此無法將這樣的理念傳遞給同仁

不過經過觀察與歸納本研究發現經過區長的逐步推進與要求之下大同

區公所一點一滴的各項創新在累積之後逐漸展現的全貌正是以不同年齡層的民

眾需求為創新出發點建立了各種創新服務區公所從兒童需要的「小樹苗成長園」

遊戲閱讀小天地安全的公園遊戲設施年輕人需要的「Facebook 臉書粉絲團」

長者需要的「樂齡櫃檯」相關服務里幹事到府服務也注意到了身障者的需求

設身處地的改善「公園車阻電梯點字無障礙坡道」等等hellip為什麼大同區公所

能成為「首創」的常勝軍因為領導者看到了「人」的需求私部門組織創新的核

心價值是為了「競爭」而根本目的是為了「生存」公部門的組織創新則純粹是為

了讓民眾生活在這片土地能更加美好因此是以「服務」為核心價值而服務的對

象便是「人」因此應該是以「人」為目的本論認為「以人為本」的創新概念

應該要成為公部門組織創新的核心源頭才能讓公部門組織創新有明確的前進方

官僚體制下創新的可能性

壹公部門創新的空間

官僚體制內的創新是什麼這應該是政府機關決定要推行組織創新之前必

須先行界定清楚的學者 MD Zegan （1992）的研究指出創新在美國公部門的

運作中被認為是一件稀鬆平常的事美國公務員認為「創新」並不一定需要改變組

織的現狀只要能找到提升工作效率的方法就是創新政府的創新不比企業是為

了競爭與賺取利益而創新公部門的創新是為了給予民眾更好的服務解決民眾的

問題為前提以此概念來發展創新才是有意義的有價值的創新在訪問過程中發

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現好幾位受訪者皆認為區公所並沒有太多創新空間但若就美國公務員的思維區

公所的創新可能性應該是非常大的因為區公所就是最直接接觸民眾的服務性質

機關只要時代在變人的需求就在不斷的變化只要有需求政府就有改善的空

間那就是一種創新因此官僚體系中的創新應該先擴大公務員本身的思維模式

國家運作必須穩定政府部門也不可能一夕之間如革命般的發生巨大改變尤其礙

於預算編列是固定的因此只能循序漸進地做小幅度的微調所以越是基層的機

關只要能在工作中發現問題一點一滴的從小細節改善就是一種「新」的概念

本研究認為若要公部門穩定步入創新的軌道政府由上到下就必須先有這個概

念公部門的創新作為不一定要是一項其他人從未使用過的作為這可以是取材於

民間企業也可以取材於其他機關但卻不能封閉的不知道別人做過甚麼而是要

在廣闊的視野與宏觀的系統性思維上將原本可能在其他領域就已存在的事物做

一個跨域的整合或深度的延伸這樣公部門創新之路就有無限寬廣的可能

另外公部門的創新作為也不能淪為盲從的跟進Boehmake 和 Skinner（2011）

的研究便指出政府組織會因為受到相近政府組織的創新擴散影響而跟進創新若

相近的政府部門都採用新政策則未採用者會因壓力而跟進因此政府之間的擴散

會受到彼此的互動而影響但也會面臨區域性（regionalism）的限制標竿學習在

公部門創新的議題上是有其必要性的但也可能造成浮濫盲從的形式主義弊端

這現象正如大同區公所提出了樂齡櫃檯與 Facebook 之後其他 11 個區公所也紛

紛跟進但就本論觀察有些可能是自主跟進有些卻可能只是因為民政局要求或

大家都有的壓力下讓各區公所都非做不可但這樣強迫下的一致性卻使得部分

區公所只是流於形式甚至成立該項服務之後卻幾乎閒置不用造成這個現象的原

因除了可能不合於該地區的民情與需求外更因為該機關的組織成員並未「認同」

這些創新而未經過思考與內化的標竿學習就是一種盲從這樣的創新擴散實際

上是沒有意義的因此公部門在進行改善與創新擷取他人之長的同時更應該因

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地制宜的調整成適合當地民情能接受的政策服務調整成適合組織本身的創新在

這樣用心調整後所產生出來的服務又何嘗不也是另一種創新呢

可惜的是目前我國掌管政府服務品質的主管機關對於公部門創新的概念

似乎尚停留在「只是服務品質的一部分」這個概念

品質獎是個整體的不可能單就某方面得獎當各項評分指標都表現

很好再加上有那些加分的創新所以就得獎了helliphellip（B1）

「FU 大同」hellip不能說他不好我覺得對一個「區」來說這是應該要

的但是在服務品質這一塊hellip就是比較看不到的（B1）

評審委員對於機關服務與創新作為主要仍著重在機關原有的功能與定位訪

談過程問及大同區公所的基層藝文活動「FU 大同」時評審委員表示在綜合討論

時大家都沒有特別的印象FU 大同活動多年來是個讓民眾期待且頗受好評的基

層藝文活動但這項「服務」卻未受評審重視是否因為政府對於「創新」與「服

務」的定義還太過狹隘政策制定的上位者忽略了機關的服務與創新除了將現有

標準做好之外還有向外延伸的宏觀性與未來性但相對的這種不受限的概念

在大同區公所的首長身上卻嶄露無遺

其實品質獎並不是一個很窄的概念服務品質應該是比較寬的其實

基層藝文活動也是一個政府跟民間合作的範圍吧所以不應該狹隘

的把品質獎就定位成為民服務這一塊而已如果設定來到公所的才

叫民眾那就會覺得比較低一點其實外部的民眾也非常多嘛

有一般的民眾有商圈的民眾如果大同區所有的區民都是你的

顧客都是你的服務對象以這個觀念出發就可以把這個東西（FU

大同）放進去了（C1）

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區長以宏觀的角度認為區公所不應只是把好的服務提供給來所內洽公的民

眾更應主動把大同區的居民商圈的民眾甚至是所有來到大同區的民眾都當

成服務的對象這樣宏觀的概念相信是值得各機關效仿的

另外公部門創新的空間除了要擴大「創新」的定位與概念之外組織創新的

人力運用也是另一關鍵觀察公務機關的人力其實來自各行各業政府擁有了各

種專長的人才除了採考選取才的方式之外尚有許多約聘僱人力若以考試進入

者無論所學為何只要能夠通過該類科考試就能進入公部門服務而相對除了

經過國家考試的正式公務員之外機關內的約聘僱人員也是能夠讓機關跳脫現狀

的契機約聘僱雖然只是機關的過客但卻經常是經歷風霜雪雨的人才這些外來

的人才其實是能為公部門帶來不一樣的觀點與思維有一些對於私部門來說已經

稀鬆平常的技術或觀念若能透過約聘僱人力將這些新事物帶進公部門的業務運

作上也許能成為突破性的創新

這樣多元的人力結構似乎非常符合創新的基本條件但為什麼公部門卻是整

個國家創新步伐走的最慢的組織這是值得我們深思的問題而這樣的窘境是否

因為公部門的內外在環境仍屬僵固舊式的結構制度與文化讓各種專業人才經

過國家嚴格的高考取才之後卻因為官僚體制的舊習限制而凋零尤其在公部門封

閉的體系之下一成不變的日子會使公務人力失去批判的思考熱情加上目前政府

單位的專業工作逐漸委外公務員將漸漸失去「專長」與「專業」因此公部門若

真想革新卻只在技術上不斷引進而未能將專業人力充分運用以保持創新與發展

的能量實在可惜

我覺得在公家機關限制比較大你要發揮創意的地方不太多我們又

是比較低階的公務員比較難推啦有的長官怕麻煩不想弄也有部

分是我們自己怕麻煩不想弄大家剛開始當然都是有心想做的大家

都有熱情在啊可以激發出來的可是被這種一成不變的日子弄

到會越做越失去熱情hellip事情每天都一成不變做久了就覺得順順

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利利的就好了而且組織的氣氛不允許我們做這樣的改變因為改變

不是一個人的事情是整個組織的事情如果別人都不想動只有你想

動hellip（A4）

因此若能善用公務員的本質學能讓他們能在公部門展現出不同角度的思維

讓不同的聲音願意發出來相信能逐漸打開公部門的閉鎖僵化而約聘雇人員這些

外來的聲音對於官僚組織的發展同樣有一定程度的幫助觀察本個案的資訊人員

便在組織成員最辛苦最難熬的時刻適時發揮出過去的工作經驗及專業長才整

合各課室的努力用四部影片與八張海報在評審的關鍵時刻推了組織一把但若組

織的領導者未能意識到約聘僱人力的重要性那麼以目前官僚制度下約聘雇人員

是缺乏持續付出的動力的因為在這個體制下無論貢獻多少專業薪水都不可能

變動而公部門最常使用的獎懲制度也並不會對約聘僱人員發揮作用久而久之

這些願意做事具有專業的約聘僱人員也將陷入官僚體制的泥淖可見要讓官僚體

制能夠進步「誘因」是非常重要的一環

貳缺乏創新誘因的官僚體制

Tushman 和 Nadler （1986）提出「有效的激勵」是誘發組織創新源源不絕的

要素之一本研究在訪談過程中觀察到受訪者無論是同仁還是主管從上到下的

任一位階對於官僚體制下的創新幾乎都抱持著意興闌珊的否定態度就連個案

機關中的創新推手「區長」也認為要在公務機關推創新是一項高難度的工作原

因是公部門缺乏創新「誘因」雖然行為主義論者認為人的行為能透過「訓練」

加以制約而變成習慣但事實上那僅停留在依樣畫葫蘆的階段再多的訓練若缺乏

誘因甚至未能讓個體產生自發性的主動恐仍難將「創新」內化成個體永久的中

心思想與行為

可惜的是公部門雖然力推變革創新但礙於現行制度卻並未有相對應的誘因

機制誘使公務員願意主動創新處處被法規「綁手綁腳」始終被認為是公部門難以

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進步的弊病政府在編列各項預算之餘卻無法針對「創新」單獨編列一項預算來

執行組織成員就算有了創新的想法產生卻也常礙於經費運用上相互牴觸的零和

機制最終只能放棄

大同的經費不夠尤其要做新的東西所以我覺得有些不必要的

活動可以砍掉拿來做別的如果是小的創意當然可以馬上執行看

看比如節能減碳啊那種當然可以啊但若要多花錢的就比較

難了有很多想法啊但也只能放棄了hellip（A4）

我覺得公家機關太沉悶了整個公務體系就是一灘死水大家只想要穩

定我們做越久越有這種想法有想法也不想出頭多做多麻煩事情

多錢也不會比較多（A4）

即使是比較大的機關在經費上較充裕但因為在公部門創新後並沒有保障

創新出來也歸機關所有沒有專利可以申請更沒有紅利可分創意再多也永遠只

是領死薪水甚至還可能被長官「特別重用」而因此分派到更多的工作即使有獎

勵制度也就是紙上談兵無關痛癢對年終考績來說也頂多就是個參考值因此

「創新」在官僚體制下看似是有一定困難度的但在現行的體制之下公部門創新

就真的沒有突破的可能性了嗎

本研究認為官僚體制畢竟不比企業以利益為優先考量的組織文化進入公務

部門的人除了希望能有一穩定且有保障的生存空間外更可能是因為有著那股服

務眾人的熱情與使命感這是一種對公務員這份職業的認同感因此「誘因」對於

年輕公務員來說不見得是金錢或是升官就像個案中「FU 大同」活動民眾的回

饋讓公務員們就算在炙熱的夏天要辛苦的辦這麼多活動大家卻仍然起勁的努力

著願意發想更多的創新活動來服務民眾恰如其分的鼓勵所帶來的成就感反而

更能真正激勵人心產生誘因由此可知讓公務員執行有意義有價值的勤務

自然會激起公務員的創新動力再有上位者的肯定讓年輕人知道自己的努力有成

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果是正確的方向且被看到被重視以 Maslow 需求理論來看這樣內在性的

誘因也許會比外在的誘因來的更加持久

參基層機關的限制

官僚體制的創新進展除了本研究在前述分析所提主管機關與公務員本身對

「創新」的定義與範圍不清還有缺乏誘因的問題是影響公部門創新的因素之外

機關本身的定位與功能也是一大問題就本研究個案而言區公所屬於整個國家政

府體系最基層的機關目前的定位正如文獻中所述有太多的受限要突破有一定

的難度（黃錦堂2011紀俊臣魏早炳2010葉明勳劉坤億2012席代麟

等2003曹凱玲2010孫清泉2005）因此在這樣的組織氛圍之下大家會

覺得創新很困難甚至沒有必要這些都是組織同仁對於創新思維與認知的障礙

區公所業務是很一致的我們不可能去突破現有的框架想一些異想

天開的事情且很多規範都是民政局跟研考會統一規範的我們不可

能想出甚麼新花招在這種 12個區差不多體制下也不需要再凌虐

同仁想一些新的東西所以有就好了（A1）

我們太基層了區公所就這些業務都是按著市府的政策走能做的

就這麼多所以能改變或創新的也有限區公所沒有空間可以發揮

而且公務員特質就是不願意冒險也總會有前例可循以前怎麼做現

在就會跟著怎麼做所以也沒有動力改變（A2）

以目前來看區公所的業務就是各局處政策的執行者但事實上卻又並非單純

的執行者其實區公所也同時肩負了經營與活化地方區域的使命在這樣尷尬的處

境一方面要扮演「執行者」的角色但當第一線執行過程面臨窒礙難行時卻無

法及時更動現行政策來根本性的解決問題若有發現更好的政策或服務也僅能

做局部性的改善而無法大規模推行許多業務經費也是經由局處移撥款項才能運

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用運用範圍又必須受法規限制因此區公所似乎像個被綁手綁腳的獅子很難發

揮功能產生突破性的作為

其實很多東西是該做該改善的但公務機關一直沒有注意到那這也

是創新有些屬於政策性的創新像我之前推的「盆栽回收」為什

麼做這個很多人不清楚因為全球化之後商人進口各種漂亮的植

物買回家不想養了就到處亂丟卻不知道對本地環境有獵殺性這

就是我看到的問題我們區公所就做了一陣子但一直沒辦法讓其他

機關配合我提出的這個是個上位的概念但因為是區公所無法橫

向推行到整個市政府hellip（C1）

但另一方面區公所又並非單純的如戶政事務所或地政事務所一般是純粹處

理單一業務的第一線服務機關區級政府還具有整合區域資源領導區域發展以

及承上啟下的功能詹滿媚（1995）與許長仕（1996）認為區公所在業務執行上

可分為四大功能首先為「承轉功能」區公所是市政府派出來接近民眾的最基層

政府單位因此須扮演案件承轉與核復與市民與政府意見溝通與協調的橋樑其

次是「服務功能」身為第一線為民服務機關區公所的設置目標便是服務市民

再者是「領導功能」區長對公所員工及里鄰長分別有指揮監督的功能同時亦對

轄內相關二級單位與人民團體有指導與整合功能最後是「整合功能」區長承市

長之命綜理區政因此透過定期召開「區務會議與市容會報」等大型綜合性會議

達成上下與內外部的整合一個國家的各地方區域若要發展得宜得找到該區

域的城市價值與特色使得整個都市皆能平均發展得宜這重要的都市發展就必須

要靠當地政府因地制宜下的在地用心經營這個角色其實也就是區政機關存在的

目的然而區公所在目前地位窘迫資源拮据又得面臨角色兩難的雙重困境之下

要有驚人的表現著實困難

本研究認為區公所目前的定位與角色其實應該是需要被重新檢討的區公

所不應該只是純粹執行政策的機關而是一個區域發展方向的經營者很多問題都

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是區公所才能在第一線服務時發現到的因此應該賦予區公所更大的職權與更多

的資源讓區公所真正的與市府各局處平行並給予區長實質的權力而非名不符

實的掛在民政局區政監督單位之下如此讓區公所能在遇到問題時有人力物力迅

速反應解決問題也才能真正將一些第一線才會看到的問題即時解決並有能量牽

動各局處配合解決讓政府資源充分連結並發揮功能整體性的分工且合作這樣

的公部門服務將會更有效率也更能全面帶動政府的服務品質

另外沒有完整的升遷管道也是基層機關另一個重要的問題本研究個案的

高流動率現象除了受到領導者領導風格的影響之外缺乏升遷機會也是原因之

一這從各基層機關總是充滿較年長的公務人力來看就可證明大同區公所原本的

公務人力結構亦是如此年輕公務員為了尋求更廣闊的天空通常不願意長期待在

基層單位這也是各基層機關一致的現象無完整的升遷管道除了基層機關的職

務列等較低之外仍與區公所的監督機關－民政局有關係由於區政運行受到民政

局監督因此帶領區政的主管級人事安排也同樣受到監督這樣的現象造成基層機

關內部的中階主管職位很難經由內升方式讓基層同仁獲得提拔在升遷管道閉塞

的情況下人力流動則是必然而創新是需要多元經驗累積的Kimberly 等人

（1981）認為變革者的豐富經驗可為創意思考的激發與產生提供豐富的知識和正

確的指引若流動現象持續使業務經驗無法累積自然也會影響到組織的創新能

本個案機關內的中階主管職位在經過人力結構的變動後幾乎都是由機關內

的基層同仁內升因此能讓業務經驗持續累積後有能力將首長理念正確執行但

對於這些年輕主管而言區公所的主管職務列等只到 8 職等就卡住了時間久了

有理想有抱負的人才終究還是會離開這也是基層機關永遠只能跟著政策指令走

而原地打轉無法進步的原因

多倫多大學 Borins 教授的研究分析提出公部門創新作為的實際驅動力多來

自於中階幹部其次是基層人員部門主管民意代表等（Borins 2001）第二代

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政策執行模型中也相當肯定基層官僚（street level bureaucrats）的地位以往在政

策執行與官僚結構關係中基層官僚的重要性一直未被重視直到 Lipsky 才開始關

切基層官員對公共政策執行的深遠影響（轉引自丘昌泰2013）以區公所層級來

看各課室主管便是中層幹部以國家的整體政府層級來說地方鄉鎮市區層級的

機關首長位於簡任 10 職等更是屬於「基層官僚」的中堅人士而這類型的基

層機關也正是國家個區域發展的重要關鍵根據 Lipsky 的看法基層官員才是真正

的政策制定者若未能將法律與計畫轉化為負責實際提供服務或管制公民行為的

基層官員可運作的模式所有的良法美意將流於空談因此應適當給予該類型之機

關首長有充分的資源與權力並搭配適當的監督機制將更能幫助各地方的區域發

展平衡與活絡

肆服務品質與官僚創新

政府服務品質的提升其實就是公部門不斷進步的展現進步來自於改變改

變就是一種創新我國公部門創新的動機除了受到其他類同機關的影響外政府

服務品質獎的運作與評獎機制的引導也可說是相當重要的因素劉坤億胡龍騰與

曾冠球（2012a）三位教授針對政府服務創新的研究中即提出各先進國家皆是

透過創新服務的獎項來鼓勵政府部門持續投入公共服務品質改善的行列並證實

我國政府近年來所實行的「政府服務創新精進方案」更是藉由結果導向型評獎指

標成功引導各機關藉此引入創新的技術策略或運作方法提升政府各類服務的

品質

這個獎最大的功能對於機關是一個「引導」讓機關有個目標能在

短期內有很大的進步藉由這個獎項帶領中央及地方機關去努力

有方向的去提升服務品質（B1）

我國目前也將「政府服務品質獎」當作引領機關進步的標準有標準也才能

對照出現有的不足之處加以改善也會讓機關在短期內上緊發條但大同區公所能

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有如今這樣的成果其實是歷經將近 9 年的時間由首長帶領組織以政府服務品

質獎的評獎標準為圭臬做為機關改變的標準終於讓一個原本看似落後無希望的

基層機關成功轉變為人人稱羨的標竿機關雖然表示「政府服務品質獎」這項政

策的推行方向是對的但也證明品質的提升是需要經過長時間醞釀的若能在短時

間就造就出來高品質表現那是否只是個「包裝」出來的表象而這些品質表現又

能維繫多久應該是值得評獎單位思考的問題大同用時間紮實的證明了品質獎的

正向作用以品質獎為目標的確能帶領機關走上進步的大道但這個「目標」對於

各機關首長來說到底是個手段還是個目的也要各機關首長能有正確的認知

不是為了得獎而參獎不是為了個人升遷發展而參獎而是真正站在「服務民眾」

的立場思考並有時間在機關內醞釀執行否則仍然很難達到遍地開花的效果

另外在評審制度與評分標準上也應不斷變遷應思考趨勢在變化機關的

功能與定位也在與時俱進本研究在訪談過程中發現主管機關現行看待服務品質

與創新的關係似乎太狹隘認為機關的創新表現只是服務品質獎評審的一部分但

若機關未做到處處留心皆創意的程度又如何能達到各項指標都合乎標準呢尤

其在各參獎機關的表現都逐漸達到一定水準的情況之下有新意與不斷進步的服

務才是高品質能夠維繫的表徵例如「隨機印便」是個創新但也是個服務流程便

捷性的進步若沒有創新又怎能簡化便捷服務流程呢因此主管機關對於服務品

質與創新的概念若仍流於分段分項看待缺乏整體性的評審觀點那麼我國想要像

其他國家一樣利用「政府服務品質獎」來引領公部門創新與進步似乎功能上過

於薄弱

本研究認為品質獎與官僚體制的創新表現應該是個互為因果的循環狀態

品質獎給機關進步的目標而機關在用心經營的過程中創造出更棒的服務或將

政府服務品質的範圍擴大而這些表現作為又反饋給制定政策的主管機關如此又

給了品質獎一個新的方向讓主管機關修訂政策給更多機關去依從正如 FU 大同

將顧客的定義與服務範圍擴大到整個區域是跳脫品質獎的範圍這就是種突破

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是種創新若主管機關能夠發現並接受這種新型態的服務概念這樣的正向循環才

能真正讓政府服務品質獎發揮出讓公部門持續進步的功能但這樣的概念是否存

在於上位機關是個值得繼續探究的問題

最後在訪談過程還發現另一個有趣的現象受訪者對於政府品質獎的評價有

著矛盾的心態一方面認為政府服務品質獎能讓機關進步但另一方面又覺得是個

勞民傷財的政策

品質獎是還不錯的東西啦可是就我整個做下來的經驗它太重視

資料的準備也太相信你提出的東西可是又沒別的辦法去審核你

因為他沒有時間去了解你實際的做法只能看你呈現出來的資料品

質獎是個好東西可以表揚服務好的單位讓別人標竿學習可是你怎

麼知道他真的是服務好還是只是做表面到底要怎麼認定（A4）

本研究認為因為政府服務品質獎有太大一部份是靠書面審查第一階段評審

方式就只純粹看書面第二階段雖名為實地審查但機關還是必須作出大量的卷宗

資料供評審翻閱這些事前的準備工作太耗費時間與資源相對於評審委員們來到

現場實地考察的時間只有短短的幾個小時嚴重不符合其成本效益一個機關的

品質表現好壞應該不在於書面資料作的多整齊多漂亮簡報表現的多華麗多

吸睛因此評審的機制如果能修正為更偏重實務面的方式並訂定較長期的事前觀

察與事後追蹤機制例如神秘客來檢驗機關的實際運作品質減少大家作書面的

時間與力氣這樣也許能減少機關同仁對參獎的排斥心態政府服務品質應該是政

府部門實質服務的改善若僅由書面呈現經過幾小時的短暫時間就決定是否得

獎則對於機關實質品質的表現與評價是否有偏頗之虞值得深思

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第六章結論與建議

本研究的核心目的主要是在探討「威權與創新的關係」「政府服務品質獎對

機關的影響」以及「官僚體制創新的現況」經過研究樣本的資料蒐集與分析後

提出兩大主要的研究發現同時也針對本研究所受限制之處進行檢討以作為後進

研究者在未來研究路上的先驅導引並試圖從研究發現中提出一些我國公部門可

參酌的政策方向使本研究能站在一個承先啟後的角色上讓本研究存在的價值更

臻完備

研究發現

壹官僚體系的「新」契機

過去許多文獻認為威權領導會對員工產生消極影響（吳敏等2007）會使

許多部屬感到人微言輕因而降低了工作士氣也減弱了其主動積極的創新精神

（Silin 1976楊國亮魏海英2012）對團隊創造力也有負面的阻礙作用（石冠

峰李琨2014王振華2014李珲丁剛李新建2014游嘉瑩2007）

然而從本個案研究中發現這樣的論述並非絕對威權領導對於一般組織來說

的確會產生諸多負面的影響但對於官僚體系來說卻可能幫助官僚體系重新找到

一個組織創新文化的開端

在華人文化之下的官僚體系一向被認為是「陳舊僵化」的代名詞這樣的僵

化來自於公務員必須囿於傳統科層體制內高度法規密集的依法行政系絡強大的

政治壓力以及封閉的視野等內外環境限制之下（陳暉淵郭惠雯王韻婷潘

炫融2010）長久以來官僚體制內的公務員們為了不犯法不出事而養成「依

循前例」與「忠誠」執行任務的習慣卻也讓政府機關的運作日漸鬆散對於公部

門如此「輕鬆」的刻板印象直到現在還能從許多民眾的言談中聽聞甚至有些想

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進入政府部門工作的社會新鮮人與家長們也同樣存在這樣的觀念因此若要徹底

提升政府機關的服務品質就必須先提升公務人員的人力品質

正如亞聖孟子云「不以規矩不能成方圓」本個案中的領導者採用嚴謹

的紀律規範與計劃制度來帶領大同區公所這樣的威權領導風格對於身處舊習

官僚文化的公務員是個很大的衝擊因此也似乎產生了退縮不敢嶄露自我的行

為與「創新」的距離也就越來越遙遠但事實上本個案機關經過長時間的運行

後卻累積出驚人的創新成果探究其原因後發現機關能有這樣的表現也正是

因為領導者在機關內建立了「制度」與「紀律」

領導者用嚴格的威儀建立起機關的紀律與制度因此產生了嚴謹的工作態度

這份嚴謹讓大同的人力品質提升這份嚴謹也讓機關的服務品質提升這份嚴謹更

讓領導者訂下的「創新制度」能被落實運行雖然「創新」被視為一項「業務」

但因為業務必須完成也就必須主動的刻意發掘問題這樣的強迫雖然看似不恰

當卻也不知不覺中養成了同仁觀察與同理的習慣讓「威權」與「創新」產生正

向的連結與循環同時因為領導者的親身參與且領導者所發動的新創意也能被

落實執行使得機關的創新具有高度深度與廣度

本研究發現公部門的創新是必須要刻意經營的正如 Peter Drucker 認為

組織創新並非僅靠靈感而是可透過訓練學習具系統性且富理性的工作（蕭富峰

李田樹譯2002）威權領導對於官僚體系之下的創新行為來說也許一開始會產

生讓部屬退縮畏懼的的消極心態但卻能靠習慣的養成讓官僚體系內的創新作

為逐漸內化為政府部門的一部分本研究認為雖然影響組織創新的因素有千百

種但真正影響組織能否進行創新的關鍵其實來自於「人」當組織中的成員們

無論高層或基層只要有心於創新的經營且有著「以人為本」的核心概念那麼

無論是組織結構組織文化內部環境或外部環境所產生的阻礙都能靠人的力量

去克服有多少資源就做多少事甚至沒有資源也能藉由各方的社會資源達到創

新的成果只要「人」有創新的思維與動機就連資源的來源都可以是一種創新

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另外本研究也觀察到「人」力運用的特殊現象本個案的中層主管不像其他

區公所幾乎清一色的年輕化平均年齡 30～40 歲左右除了主管之外機關內

也將「秘書視導研考綜合」等這種需要年資或經驗的職位放入新進同仁或年

輕人然以往的公家機關尤其是在升遷管道狹隘的基層機關這些主管職或類主

管職通常會留給資深的同仁擔任本個案機關首長的領導思維認為考績或升等是

要看工作表現而非單純以年資排隊方式獲得因此這些有理想抱負有積極特質

的年輕人得以不被官僚體制完全壓抑而能有機會發揮所長若未來各機關首長

尤其是與大同區公所平行狀態的各縣市鄉鎮市（區）公所都能願意接受這樣

用人唯才的觀念甚至能適時善用基層機關「年輕初任公務員」的特質與衝勁來

運作公部門創新同時搭配適當的管理與激勵方式這樣對政府基層機關的創新發

展相信將有所助益

如果有一天我國公部門的公務員們也能像美國公務員一樣認為「創新」是

一件稀鬆平常的（Zegan 1992）那麼我國公部門品質整體性的提升也將指日可

待但這個觀念對於現今的公務界文化還是個很大的衝擊現階段雖然品質獎看

似能讓很多機關開始改變進步但本質上並沒有太大的改變創新觀念也並未深

入地成為官僚體制內的文化因此唯有從上位者的觀念與行為開始改變才有可能

帶動官僚體系普遍的創新行為

本研究認為官僚組織能否進步能否產生創新作為機關首長的關鍵性應該

是不容置疑的潘靜洲娄雅婷及周文霞（2013）的研究也指出領導者創新性的

工作表現與下屬的創造力存在正向關係而威權領導更能有效調節這種關係但威

權領導只是模式之一並非絕對且唯一的方式本研究主要是針對泛論指出威權與

創新格格不入的對立狀態提出一條新的發展之路與思維觀點至於公部門創新的

發展無論用甚麼樣的領導模式只要能讓組織成員養成主動創新的習慣相信對

於官僚體系未來的展望與進步空間都是有所助益的

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貳官僚創新動態的真相

雖然現階段官僚體制內的創新作為尚處於起步階段公務員們的創新思想與

行為也看似尚未被內化甚至因為缺乏誘因而很難被內化但本研究發現公部門

組織的同仁們並不是完全沒有創新的思維而是「不敢」有所作為政府機關其

實蘊含著可觀的創新能量（張鐙文傅凱若2013）正如前述所論創新來自於

「人」而公部門的人力資源來自於四面八方各行各業的專才都有機會進入這個

大家庭無論是初出茅廬的年輕公務員或是經驗老道的公務員都充滿著許多想

要突破與創新的想法尤其本個案中擁有大量初任且年輕的公務人力其內心充滿

著天馬行空跳脫現狀的創意加上來自各個領域的專業若能在組織內充分運用

其多元觀點所產生的優勢對公部門創新將產生莫大助益而擁有豐富歷練的公務

人力因累積著滿腹的經驗與智慧加上有足夠的遠見與視野也相對能減少創新

所帶來的風險問題並能將年輕人所擴散出去的創新思維收斂到適合該組織的正

軌上這樣兩相互補搭配的公務人力其實正展現出公部門蘊藏著多麼豐富的創新

能量

但要能將這樣互補的強大力量發揮的淋漓盡致首先得讓兩種角色建立起溝

通橋樑目前從研究個案中觀察到上位者因為缺乏與基層同仁的溝通因此兩種

力量無法有效率的相互結合雙方只能在揣測與試探中相互磨合各自產生創新服

務卻未能將力量結合運用實屬可惜若領導者能改善與中層及基層同仁的互動

關係就更能立即得知區公所第一線所面臨的問題這對於領導者在制定制度或政

策上也將產生更有效能性的實質幫助同時也能降低同仁們因不明白領導者的用

意而產生的恐懼與焦慮影響到同仁們的身心狀況更可避免上令無法下達政

策無法深入落實的窘境

至於外界從表面上所看到官僚體制沉痾窠臼的現象其實根本原因來自於公

部門這個組織系統並未真正重視創新無論是資源的不支持法規制度的限制或

立政治

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是組織內新舊文化的相互牽制對於公部門的創新能量都是個障礙也削弱了這股

巨大能量所可能帶給官僚體制的推動力量因此就算是以「制度」讓同仁建立創新

習慣但實際執行上仍有處處受限的窘境則官僚體系要走上穩定的創新之路似

乎尚言之過早因此唯有掌握權力具宏觀視野的上位者能「有權有錢且有

閒」的充分將周邊所及之人力物力做系統性的思維與調度而非片面且零碎的在

小處汲汲營營如此才能產出真正對人民有利益有價值的政策性創新帶頭革新

公部門創新的諸多障礙先破而後立是本研究發現個案最強而有力的優勢這也

才是官僚體制創新的動態現狀下迫切需要去突破的里程碑

圖 6-1-1 研究發現歸納圖

組織創新

【組織成員】 1 高流動率讓新鮮人為組織帶來勇於改

變的思維與執行創新的能量

2 壓力促使成員社會關係品質高反而

抵銷威權領導的消極影響

官僚體系

【領導者】

1 威權風格建立制度與紀律養成組織成

員從問題中找答案的創新習慣

2 任期時間長能系統性的產生有價值的

創新

3 創意點子提供者主動帶領組織創新

立政治

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圖 6-1-1 為本研究經過深入訪談與文獻分析之後所歸納出的研究結論從圖中

可清楚得知在窠臼的官僚體系中威權領導風格能與公部門組織創新產生正向關

聯最主要是因為機關首長以威權風格建立起組織的制度與紀律加上任期時間夠

長因此首長得以全面性的了解當地民眾的需求更重要的是該領導者能重視這些

聲音並將之轉化為有價值的創新服務同時也因為威權領導造成組織人力結構的

改變年輕且初任公職的組織成員具有高度的服從性加上勇於願意改變及不怕吃

苦的執行力而領導者的壓力更悄悄地影響了組織成員讓他們之間產生同舟共濟

的情誼與主動協助的互動模式因此對照於第三章的研究架構圖（圖 3-1-1）本

研究發現威權領導確實能對官僚體系的組織創新產生正向的能量與影響力

研究限制

壹採樣時間點之限制

美國史學家暨未來學家沃倫維加（W Warren Wagar）在《無盡的未來》一文

中提到「對時間研究素養深厚的人們總是從地球和宇宙『長時期』的連續與變

化過程中來思考而不會將自己全部的生命黏死在一張眼前的捕蠅紙因而表現

出與捕蠅紙上的居民迥然不同的作為」（左傳長譯1999）而要在積習已久的官僚

組織內培養出主動創新的組織文化正是需要一段長時間的歷程至於辛勤培養

後的成效更需要時間的洪流來驗證

本研究的時間軸是以現任大同區公所區長在位期間為取樣斷面以其在文官

體系中少見的威權領導風格對於組織創新能量產生的影響作為本研究的切入

點因此回溯時間雖然長達將近 9 年但相較於我國公部門在官僚體制創新政策

的發展上尚屬短暫而本研究乃以大同區公所參加第六屆政府服務品質獎這段

時期前後的時間內所留下的人與事做為訪談及分析的對象然礙於大同區公所

人員流動率較高之因素無法客觀取得更前段受訪者的思維與感知以進行對照分

立政治

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析因此在推論領導者對於組織人力結構變化以及創新制度建立的影響強度上

恐有偏頗之虞

另外囿於研究者有限的時間與資源僅能於研究期間進行個案的觀察分析

因此對於組織因領導者建立制度所產生的改變成效無法更長時間的追蹤樣本並

加以探討尤其在得獎之後大家明顯感受到區長放鬆了創新提案不要求每月各

課室必須要提出市容查報也不要求每月 50 件了就領導者的說法他認為大家

已經養成習慣了因此並不需要再用這麼強迫性的方式逼著大家讓「他律」後產

生出的「自律」發揮效果才是最珍貴的成果但是當領導者換人了或組織中

的威權領導消失了這一批被訓練過的成員也紛紛調走了組織內這份「嚴謹」與

「紀律」的氛圍是否還能維繫下去那些原本建立起的制度與創新習慣是否能在

中層主管甚至基層同仁之間被傳遞與延續而當機關獲得政府服務品質獎的殊

榮之後歷經時間的沖刷與淡化後這些高品質的服務與持續發現問題解決問題

的創新思維又是否還能保持或者真的只是因為某位領導者的強迫而讓這些華

麗成果只是曇花一現的成為大同區公所「大事紀」中的一頁傳奇而已因此若能

針對樣本進行更長時間的觀察與探究應能產生更全面且客觀的研究結果

貳研究範圍的限制

本論以個案研究法為研究途徑除了要了解威權領導與公部門創新的關係之

外也希望能更進一步了解「政府服務品質獎」作為「引導機關前進」的這項目的

上達到多大的效果以論證該獎項存在的實質意義與無形價值然因個案研究僅

能針對單一組織為研究對象但不同組織可能因為內外在各種因素的交織皆會

產生諸多干擾與影響因此縱使本研究結果發現大同區公所的領導者的確是將

「政府服務品質獎」的標準當作前進標竿來落實因而成功的帶領機關走出官僚體

制的泥淖然因為各機關所擁有資源人文環境等干擾變項皆不盡相同各機關的

領導者人格特質價值觀與專業知能也無法比擬因此縱使同為臺北市的區公所

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其他 11 個區也不全然會與本研究個案所產生的結果相同因此本研究的結果在驗

證普遍性上存在其限制

然而本研究也正因採個案研究法因此較能深入了解一個公部門組織從落後

到標竿的變革歷程對於變革的前因後果與後續發展也能產生更深入的推斷與理

解因此亦可能將此個案之研究結果作為未來研究之對照或比較案例以更全面

的了解「政府服務品質獎」對於公部門產生的影響與作用

參知識領域的限制

因本研究採樣的時間斷面較長因此已無法取得客觀的組織歷年流動率變化

數據只能透過訪談敘述來證明人力結構的改變與威權領導的關係使得領導風格

改變人力結構導致組織產生創新能量的相關推論缺少了客觀的數據資料

另外因個案研究方法也無法獲得大量樣本證實公部門各機關的初任公務

員其思維與工作態度是否普遍像本機關中所呈現出的積極與創新能量相同然

一般機關也很少如此大量的晉用新任公務員因此就更難以量化證明只能透過平

行個案的累積來重複驗證本研究對於機關同一時期出現大量初任公務員會在組

織中產生正向影響的結論

政策建議

壹機關成立創意專案小組

將機關組織的創新能量整合成立一個「創意專案小組」而非由各課室自己

提案正如學者司徒達賢等人（1985）提出組織要有創新活動的專案組織組織

成員應獨立於現有組織之外並且能夠越級溝通而本研究認為組織中應該有一

個專案創新小組但不應該獨立於組織之外應該是組織中各單位的延伸成員必

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須由各單位派出如此才能融合各單位中的優勢劣勢機會與威脅提出適合機

關全面實施的有價值創新提案

而此時的領導者須扮演提供宏觀視野的角色系統性的設計一個主題提供趨

勢性的方向專案小組的跨課室組合也使不同經驗與角度的觀點進入這個主題

增添出更細節以及完整的執行方式當然這些專責人員平日工作量不宜太過但

又應該是辦理課室內整合性的工作有足夠的高度能掌握單位內有哪些資源與專

長可用因此這個角色似乎應由單位主管來扮演當然這個角色也可輪調讓單位

內的每位同仁都分擔這樣的壓力經歷這樣的訓練如此當別人在做的時候將可

能提高其支持與配合的意願讓創意專案小組能為機關帶來整合性的創新能量而

「創意專案小組」的成員來自機關內部各單位只要機關內的長官與同仁能產生共

同願景適當調配好各個角色的工作目標與工作量隨時都有機會帶領機關進入大

不同新境界當然誘因機制的建立將是促使公部門順利走上創新軌道的先決條

件本研究認為官僚體制內是充滿創新能量的但因為缺乏對公務員創新的保障

與誘因機制使得大家不敢也不想發揮那潛在的力量因此要改善公部門的創新表

現加強誘因將是營造公部門創新組織文化的重點工作目標

另外越級溝通的確有必要性這樣才能確實達到由上而下由下而上相行

不悖的發現問題解決問題第一線同仁的意見必須能上達天聽不能被中層主管

自行判斷而過濾掉畢竟每一階層的視野與判斷能力有所受限也許常軌的工作與

決策可運用層級節制的管理分層負責以提高效率但創新必須由整個組織共同經

營不同階層提供不同角度的觀點與建議才能讓創新無論在政策上或服務上都更

臻完備減少剛愎自用的缺失

貳首長任期應穩定

本研究發現個案內的機關首長是整個組織進步的關鍵若有適當的領導措施

與管理模式便能將好的政策持續下去因此機關首長的輪調制度應該重新考量與

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設計機關首長的輪調不應只是流於酬庸或放逐的戲碼而是應該真正考量該機關

的行政功能與定位讓合適的領導者擔任機關首長而機關首長一旦上任必定需

要花一些時間與組織融合因此要讓有理想抱負的高階文官得以發揮所長給予足

夠的經營與運作時間是必要的至於任期多久屬於合適的時間期待後續研究能針

對此部分加以精進

參國家考試加入性向測驗

組織人力的素質無論是知識背景或者任事態度等都是機關能否向上提升

的關鍵未來在考選公務人力時建議可考量加入性向測驗以此客觀的測驗方式

加入國家選才的考試範圍除了瞭解任事者的專業知能外也同時瞭解任事者的心

理狀態目前我國公部門的選才方式僅以幾科考試科目就決定尤其我國國家考

試閱卷制度的現況閱卷老師要在這麼短時間批改完大量的考卷讓閱卷老師當下

的身心狀況容易主觀的影響到評選結果而產生運氣大於實力的可能性因此除

了專業知能外再加入純粹客觀且科學化的性向測驗不但可以幫助選才更加精

準讓具有服務熱誠與積極態度的人才進入公部門也可運用性向測驗結果協助考

試分發讓機關能找到所需的人才而人才也能找到適合的機關藉此減少公務人

力流動率過高的情形

肆與民間創新作為接軌

公部門的許多創新作為有很多其實早就是企業運行許久的設備與制度這意

味著公私部門的服務品質與創新作為有非常大的差距也表示公部門尚有廣闊的

創新空間然而目前基層官僚組織的標竿學習對象似乎尚侷限在公務部門之間

若能將學習對象擴展到私部門雖然不見得完全適用但若能轉化為適合公部門使

用的創新政策這對公部門來說也是另一條創新的素材來源公部門應積極大膽

地走出「鐵的牢籠」適時結合民間力量主動尋找專業社會資源尊重並傾聽民

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間觀點不但可能節省下公部門自行研發的公帑更能讓公部門得到多元的觀點

也能提供更貼近民眾需求的服務項目

不可忽略的是一味的向外尋求也不見得完全正確只顧著找社會資源不如

隨時準備好改變的心態本研究發現一些不屬於公部門組織編制內的人力在不

經意情況下從外部帶進來了看似稀鬆平常的技術對公部門的運作來說卻可能是

突破性的創新但因為與現行作業規定不符合因此好的創新只能被偷偷用或是

放棄使用大家只為了不要觸法平安就好這樣的觀念充斥於公部門正是官僚

體系遲遲無法產生長足進步的根本原因若上位者對新引進的技術有所疑問應該

是嘗試去改善或克服而不是一昧的禁止禁止到最後公務員自然養成了不敢衝

鋒嘗試的習慣又何來創新呢因此從觀念上先修正公務員對待新事物的態度

本研究認為是官僚體制目前最首要且迫不及待的工作

小結

政府服務品質的持續提升不僅能優化政府施政績效更是體現公共課責回

應民眾需求以落實民主治理的核心要持續提升公部門的服務品質政府便須日新

又新才能適應不斷變遷的社會環境廖麗娟與黃子華（2012）提出五項政府服務

創新的條件首先他們認為組織經營者須「奉行創新信念」亦應重視創新信念

在組織運作中的必要性其次「傾聽顧客的聲音」藉以深入了解顧客需求是創新

的成功條件民主時代的政府已不能閉門造車傾聽顧客的聲音讓不同需求的人各

取所需並透過適當的溝通讓更多民眾認識創新服務的價值再者是「建立核心職

能」組織的一切創新皆須回歸到組織的基本使命以及如何建立本身的競爭優勢

因此在從事創新時應慎重選擇領域而不是盲目擴大服務或創新範圍同時亦應積

極建構該領域的知識管理體系方能從過去經驗中學習以免創新的能力因人員流

動而流失接著是「重視流程管理」成功的企業皆會發展出合適的組織創新流程

管理制度以作為資訊蒐集與資源分配的依據現今的政府職能分工已越來越細

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但專業分工的結果也反可能阻礙行政效能因此政府在執行新政策或新服務時就

必須重新分工規劃協調各部門的工作及服務流程才能達到政策或服務目標在

企業界需有專業經理人來解決在公部門則應由首長或主管決心推動才能使創新

順利產生最後是「創新的組織文化」人力資源的品質及創造力是組織創新最大

的資產相對的積極正向且有包容力的組織文化更是組織創新的必要條件人才

的培訓與獎勵制度是創新的重要推力政府部門可善用非財務的獎勵使成員產生

力量更強的創新動力會比財務獎勵的效果來的更長久與深刻也才能真正將「組

織創新」的種子深根於政府機關使我國各級機關服務品質全面性提升

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附錄訪談大綱

一區公所同仁及核心參獎團隊成員

問題問題意識 1 大同區公所從過去到現在機關的人力組成與工作態

度行政效率與服務品質創新作為與機關表現為

內部環境與組織

結構

2 過去與現任的機關領導者其領導作風為何對組織

運作有何影響對組織成員的影響是甚麼此作風對

組織創新又有何影響領導者對於組織創新活動的態

度為何

領導者之作為

價值觀與支持度

3 機關成員的創新動機與執行情況如何各課室之間以

及成員個人之間的關係與互動情況如何若有新政策

或新工作產生組織成員的態度為何

組織成員之價值

觀與社會關係

4 您認為大同重視創新活動嗎有哪些創新或激勵創新

的相關制度或活動機關成員對領導者所推行的各項

制度與政策有何觀感

內部環境與創新

文化

5 歷年來的各項創新政策如何萌芽與發展大同在創新

活動的整體過程中遇到了甚麼挫折如何克服

文化 6 「政府服務品質獎」這項政策的推動與評獎機制對

公部門組織有何影響獲獎後對得獎機關有何影響

有哪些獎勵措施或配套的成效擴散機制您對這項政

策有何感受或建議

外部環境

7 您認為目前的大同區公所相較於得獎之前有什麼改

變請談談您對於組織創新活動的態度為何若由您

來擔任機關內負責策畫與執行創新政策的主要承辦

人您的想法

外部環境對組織

文化與組織成員

的影響

二政策主管機關及評審委員

問題問題意識 1 您對大同區公所的整體印象為何大同獲獎的主要原

因是獲獎原因

2 您對大同所呈現的各項「創新」作為有何看法另您

印象最深刻的部份是那些地方品質獎與機關創

新的關聯 3 請問國發會對「政府服務品質獎」此項政策的預期為

何目前呈現的效益為何品質獎的發展

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三大同區公所首長

問題問題意識

1 您剛來到大同時對機關的印象上任後您對大同的

期待為何組織結構

2 請談談您的領導方式與作為領導風格與作為 3 您對政府服務品質獎的看法又是如何經營的呢您

認為大同得獎的原因是甚麼品質獎與機關創

新的關聯

4 您如何經營大同的創新作為領導風格與作為 5 對於同仁提出的創意提案您有何看法您對這個制度

的看法組織文化

6 大同如何與「靖娟基金會」與「行無礙基金會」等這

些社會專業資源互動創新政策來源

7 區公所如何開始與地方結合您如何經營地方關係

過程中有碰到甚麼阻礙或困難處FU 大同與政府服

務品質獎的關係

外部環境與創新

政策來源

8 得獎之後無論是服務品質或是創新作為您如何

帶領大同區公所繼續走下去領導者價值觀與

人格特質

林淇勻審定書

林淇勻碩論完整版_20160727_上傳送印版

謝誌

林淇勻碩論完整版_20160726_(口試後_送審2修_上傳送印版)


第一節提升官僚品質的矛盾威權與創新

第二節威權是創新的枷鎖嗎

第三節公部門創新背景政府服務品質獎


第一節創新與公部門組織創新

第二節組織創新類型

第三節組織創新管理

第四節公部門組織創新因素

第五節公部門創新障礙

第六節營造公部門創新之策略機制


第一節研究架構

第二節研究方法與工具

第三節訪談對象與訪談大綱


第一節從大稻埕到小大同

第二節顛覆與蛻變

第三節創意提案了沒

第四節前進的標竿－政府服務品質獎


第一節創新的第一步

第二節大不同的關鍵

第三節領導者與組織創新

第四節官僚體制下創新的可能性


第一節研究發現

第二節研究限制

第三節政策建議

第四節小結

參考文獻

附錄訪談大綱

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謝誌

男女主角

你侑霖

2016731

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摘要

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Abstract

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表次

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圖次

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2016）

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背景資訊

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賢2014）

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機關

坤億等2012a）

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草創期

點」

黃金期

施要點」

蛻變期

1998年～2007

持續

修正期

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貳評獎對象

三特別獎

参評獎標準

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評核

創新

加值

服務

（200

分）

創新服務情形

（200 分）

務（150 分）

散效果

制及運作情形

（20 分）

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三特別獎

肆參獎限制

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果之時

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精進

組織創新類型

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組織創新管理

組織

創新

公部門

組織

創新

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一領導者

思妍2013）

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覷的影響力

(一) 領導風格

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(二) 威權領導

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新的影響

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二組織成員

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發展是不利的

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的原動力

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個人因素

識多寡

關係品質

組織因素

環境因素

理制度改變

外部環境

獎制度的影響

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李田樹譯2002）

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譯2006）

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的外溢效果

商議

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研究架構

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官僚體系

【環境因素】

內部環境

外部環境

組織創新

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此一理論

(蔡明謙2005)

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與信念

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深柢固的思維

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價值

壹個案研究法

平2013243）

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貳深度訪談法

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苓2013）

參文獻分析法

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同區公所原貌

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課室主管 A1 2016221 面訪 30～35 歲 5～10 年

秘書室同仁 A2 2016226

2016320 面訪 25～30 歲 1～5 年

秘書室同仁 A3 2016227 面訪 50～55 歲 1～5 年

民政課同仁 A4 2016229 面訪 30～35 歲 1～5 年

人文課同仁 A5 201633 面訪 45～50 歲 20～25 年

人文課同仁 A6 201637 面訪 30～35 歲 1～5 年

社會課同仁 A7 2015925 面訪 30～35 歲 1～5 年

長兼評審委員

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貳訪談大綱

122-123）

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品質獎的肯定

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壹古城的記憶5

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（許麗岑2011）

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章節深入詳述

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顛覆與蛻變

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同的命運

文化

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（A5）

越來越累

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分數

忘了

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問題

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創意提案了沒

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主題創新性

內容可行性

效益性

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個人特別獎

機關特別獎

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民政局初審

留存

不予採行

不通過

採行

通過

不通過

通過

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裝（A2）

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的常勝軍

便」

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結果

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（C1）

了（C1）

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壹醞釀期

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模式

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貳發展期

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合完成（A2）

參意外的勝利

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「交代」

進來幫忙

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啊（A2）

肆最後一哩路

同的默契

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伍得獎之後

建議事項

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必須做到精確

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創新的第一步

同區

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貳創新的習慣

方式

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大不同的關鍵

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（A4）

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沈其泰等2014）

立政治

ersi t

路也遙遙無期

立政治

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的（A1）

立政治

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立政治

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這一塊（C1）

立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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動hellip（A4）

心思想與行為

立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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展平衡與活絡

品質

立政治

ersi t

於薄弱

立政治

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立政治

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臻完備

研究發現

立政治

ersi t

立政治

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立政治

ersi t

能量

立政治

ersi t

組織創新

官僚體系

【領導者】

創新

立政治

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研究限制

立政治

ersi t

恐有偏頗之虞

立政治

ersi t

政策建議

立政治

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立政治

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立政治

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小結

立政治

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立政治

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參考文獻

一中文部分

151-154

北市

業有限公司

立政治

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（10） 3-10

105-160

立政治

ersi t

（2）55-80

有限公司

向中華心理學刊56（2）165-189

北市

56（2）237-255

立政治

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巨流

刊47（4）365-380

究報告

市巨流圖書

自 httpwwwndcgovtw

立政治

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中華心理學刊48 （4 ）411-424

（5）81-90

立政治

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展政策報導SR9311885-899

（5）74-85

（5）20-29

考雙月刊35（6）71-87

立政治

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版桃園市

北市寶鼎出版

望1985-2012人力資源管理學報13（4）1-39

究791-100

官制度季刊4（2）93-126

130-137

立政治

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（5）15-26

間2016 年 4 月 4 日取自

刊36（5）91-104

心理學研究13127-180

政編譯室

立政治

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坊出版

犯罪學期刊16（2）151-180

立政治

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二西文部分

1154-1184

20(2) 165-176

立政治

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178-205

Chicago

NY Plenum Press

立政治

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217-231

14 693-727

29 578-592

立政治

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Bulletin 32(3) 392-404

Management 15(4) 3

755-768

立政治

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Journal 24(4) 689-713

Affairs 33(1) 45-60

Guildford Press

立政治

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Armonk NY ME Sharpe

21(2) 61-68

立政治

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110 1-22

Journal 43 178-190

Quarterly 10 1-20

立政治

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Review 28(3) 74-92

立政治

ersi t

附錄訪談大綱

結構

度為何

領導者之作為

觀與社會關係

文化

外部環境

人您的想法

的影響

因是獲獎原因

立政治

ersi t

問題問題意識

新的關聯

政策來源

人格特質

林淇勻審定書

謝誌































第四節小結

參考文獻

附錄訪談大綱

立政治

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謝誌

男女主角

你侑霖

2016731

立政治

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摘要

立政治

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Abstract

立政治

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立政治

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表次

立政治

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圖次

立政治

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2016）

立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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背景資訊

立政治

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賢2014）

立政治

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立政治

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機關

坤億等2012a）

立政治

ersi t

草創期

點」

黃金期

施要點」

蛻變期

1998年～2007

持續

修正期

立政治

ersi t

貳評獎對象

三特別獎

参評獎標準

立政治

ersi t

立政治

ersi t

評核

創新

加值

服務

（200

分）

創新服務情形

（200 分）

務（150 分）

散效果

制及運作情形

（20 分）

立政治

ersi t

三特別獎

肆參獎限制

立政治

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立政治

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立政治

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果之時

立政治

ersi t

精進

組織創新類型

立政治

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立政治

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立政治

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組織創新管理

組織

創新

公部門

組織

創新

立政治

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立政治

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立政治

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一領導者

思妍2013）

立政治

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立政治

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覷的影響力

(一) 領導風格

立政治

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立政治

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(二) 威權領導

立政治

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立政治

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新的影響

立政治

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二組織成員

立政治

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立政治

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發展是不利的

立政治

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立政治

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立政治

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的原動力

立政治

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立政治

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個人因素

識多寡

關係品質

組織因素

環境因素

理制度改變

外部環境

獎制度的影響

立政治

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立政治

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李田樹譯2002）

立政治

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譯2006）

立政治

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立政治

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的外溢效果

商議

立政治

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立政治

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立政治

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研究架構

立政治

ersi t

官僚體系

【環境因素】

內部環境

外部環境

組織創新

立政治

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立政治

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立政治

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此一理論

(蔡明謙2005)

立政治

ersi t

與信念

立政治

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深柢固的思維

立政治

ersi t

價值

壹個案研究法

平2013243）

立政治

ersi t

貳深度訪談法

立政治

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苓2013）

參文獻分析法

立政治

ersi t

同區公所原貌

立政治

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立政治

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課室主管 A1 2016221 面訪 30～35 歲 5～10 年

秘書室同仁 A2 2016226

2016320 面訪 25～30 歲 1～5 年

秘書室同仁 A3 2016227 面訪 50～55 歲 1～5 年

民政課同仁 A4 2016229 面訪 30～35 歲 1～5 年

人文課同仁 A5 201633 面訪 45～50 歲 20～25 年

人文課同仁 A6 201637 面訪 30～35 歲 1～5 年

社會課同仁 A7 2015925 面訪 30～35 歲 1～5 年

長兼評審委員

立政治

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貳訪談大綱

122-123）

立政治

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品質獎的肯定

立政治

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立政治

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壹古城的記憶5

立政治

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（許麗岑2011）

立政治

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章節深入詳述

立政治

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立政治

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立政治

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立政治

ersi t

顛覆與蛻變

立政治

ersi t

同的命運

文化

立政治

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立政治

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立政治

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（A5）

越來越累

立政治

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分數

忘了

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立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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問題

立政治

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創意提案了沒

立政治

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主題創新性

內容可行性

效益性

立政治

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個人特別獎

機關特別獎

立政治

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立政治

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民政局初審

留存

不予採行

不通過

採行

通過

不通過

通過

立政治

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立政治

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裝（A2）

立政治

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立政治

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的常勝軍

便」

立政治

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立政治

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結果

立政治

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（C1）

了（C1）

立政治

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立政治

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壹醞釀期

立政治

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模式

立政治

ersi t

貳發展期

立政治

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立政治

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合完成（A2）

參意外的勝利

立政治

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立政治

ersi t

「交代」

進來幫忙

立政治

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啊（A2）

肆最後一哩路

同的默契

立政治

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立政治

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伍得獎之後

建議事項

立政治

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必須做到精確

立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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創新的第一步

同區

立政治

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立政治

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貳創新的習慣

方式

立政治

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立政治

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大不同的關鍵

立政治

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立政治

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（A4）

立政治

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立政治

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立政治

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沈其泰等2014）

立政治

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路也遙遙無期

立政治

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的（A1）

立政治

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立政治

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這一塊（C1）

立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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動hellip（A4）

心思想與行為

立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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展平衡與活絡

品質

立政治

ersi t

於薄弱

立政治

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立政治

ersi t

臻完備

研究發現

立政治

ersi t

立政治

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立政治

ersi t

能量

立政治

ersi t

組織創新

官僚體系

【領導者】

創新

立政治

ersi t

研究限制

立政治

ersi t

恐有偏頗之虞

立政治

ersi t

政策建議

立政治

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立政治

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立政治

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小結

立政治

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立政治

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參考文獻

一中文部分

151-154

北市

業有限公司

立政治

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（10） 3-10

105-160

立政治

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（2）55-80

有限公司

向中華心理學刊56（2）165-189

北市

56（2）237-255

立政治

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巨流

刊47（4）365-380

究報告

市巨流圖書

自 httpwwwndcgovtw

立政治

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中華心理學刊48 （4 ）411-424

（5）81-90

立政治

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展政策報導SR9311885-899

（5）74-85

（5）20-29

考雙月刊35（6）71-87

立政治

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版桃園市

北市寶鼎出版

望1985-2012人力資源管理學報13（4）1-39

究791-100

官制度季刊4（2）93-126

130-137

立政治

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（5）15-26

間2016 年 4 月 4 日取自

刊36（5）91-104

心理學研究13127-180

政編譯室

立政治

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坊出版

犯罪學期刊16（2）151-180

立政治

ersi t

二西文部分

1154-1184

20(2) 165-176

立政治

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178-205

Chicago

NY Plenum Press

立政治

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217-231

14 693-727

29 578-592

立政治

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Bulletin 32(3) 392-404

Management 15(4) 3

755-768

立政治

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Journal 24(4) 689-713

Affairs 33(1) 45-60

Guildford Press

立政治

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Armonk NY ME Sharpe

21(2) 61-68

立政治

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110 1-22

Journal 43 178-190

Quarterly 10 1-20

立政治

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Review 28(3) 74-92

立政治

ersi t

附錄訪談大綱

結構

度為何

領導者之作為

觀與社會關係

文化

外部環境

人您的想法

的影響

因是獲獎原因

立政治

ersi t

問題問題意識

新的關聯

政策來源

人格特質

林淇勻審定書

謝誌































第四節小結

參考文獻

附錄訪談大綱

立政治

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摘要

立政治

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Abstract

立政治

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立政治

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表次

立政治

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圖次

立政治

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2016）

立政治

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立政治

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背景資訊

立政治

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賢2014）

立政治

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立政治

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機關

坤億等2012a）

立政治

ersi t

草創期

點」

黃金期

施要點」

蛻變期

1998年～2007

持續

修正期

立政治

ersi t

貳評獎對象

三特別獎

参評獎標準

立政治

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立政治

ersi t

評核

創新

加值

服務

（200

分）

創新服務情形

（200 分）

務（150 分）

散效果

制及運作情形

（20 分）

立政治

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三特別獎

肆參獎限制

立政治

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立政治

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果之時

立政治

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精進

組織創新類型

立政治

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立政治

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組織創新管理

組織

創新

公部門

組織

創新

立政治

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立政治

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一領導者

思妍2013）

立政治

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立政治

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覷的影響力

(一) 領導風格

立政治

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立政治

ersi t

(二) 威權領導

立政治

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立政治

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新的影響

立政治

ersi t

二組織成員

立政治

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立政治

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發展是不利的

立政治

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立政治

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立政治

ersi t

的原動力

立政治

ersi t

立政治

ersi t

個人因素

識多寡

關係品質

組織因素

環境因素

理制度改變

外部環境

獎制度的影響

立政治

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立政治

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李田樹譯2002）

立政治

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譯2006）

立政治

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立政治

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的外溢效果

商議

立政治

ersi t

立政治

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立政治

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研究架構

立政治

ersi t

官僚體系

【環境因素】

內部環境

外部環境

組織創新

立政治

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立政治

ersi t

立政治

ersi t

此一理論

(蔡明謙2005)

立政治

ersi t

與信念

立政治

ersi t

深柢固的思維

立政治

ersi t

價值

壹個案研究法

平2013243）

立政治

ersi t

貳深度訪談法

立政治

ersi t

苓2013）

參文獻分析法

立政治

ersi t

同區公所原貌

立政治

ersi t

立政治

ersi t

課室主管 A1 2016221 面訪 30～35 歲 5～10 年

秘書室同仁 A2 2016226

2016320 面訪 25～30 歲 1～5 年

秘書室同仁 A3 2016227 面訪 50～55 歲 1～5 年

民政課同仁 A4 2016229 面訪 30～35 歲 1～5 年

人文課同仁 A5 201633 面訪 45～50 歲 20～25 年

人文課同仁 A6 201637 面訪 30～35 歲 1～5 年

社會課同仁 A7 2015925 面訪 30～35 歲 1～5 年

長兼評審委員

立政治

ersi t

貳訪談大綱

122-123）

立政治

ersi t

品質獎的肯定

立政治

ersi t

立政治

ersi t

壹古城的記憶5

立政治

ersi t

（許麗岑2011）

立政治

ersi t

章節深入詳述

立政治

ersi t

立政治

ersi t

立政治

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立政治

ersi t

顛覆與蛻變

立政治

ersi t

同的命運

文化

立政治

ersi t

立政治

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立政治

ersi t

（A5）

越來越累

立政治

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分數

忘了

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問題

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創意提案了沒

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主題創新性

內容可行性

效益性

立政治

ersi t

個人特別獎

機關特別獎

立政治

ersi t

立政治

ersi t

民政局初審

留存

不予採行

不通過

採行

通過

不通過

通過

立政治

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裝（A2）

立政治

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的常勝軍

便」

立政治

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立政治

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立政治

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結果

立政治

ersi t

（C1）

了（C1）

立政治

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立政治

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壹醞釀期

立政治

ersi t

模式

立政治

ersi t

貳發展期

立政治

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立政治

ersi t

合完成（A2）

參意外的勝利

立政治

ersi t

立政治

ersi t

「交代」

進來幫忙

立政治

ersi t

啊（A2）

肆最後一哩路

同的默契

立政治

ersi t

立政治

ersi t

伍得獎之後

建議事項

立政治

ersi t

必須做到精確

立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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創新的第一步

同區

立政治

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立政治

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貳創新的習慣

方式

立政治

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立政治

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大不同的關鍵

立政治

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立政治

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（A4）

立政治

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沈其泰等2014）

立政治

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路也遙遙無期

立政治

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的（A1）

立政治

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立政治

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這一塊（C1）

立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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動hellip（A4）

心思想與行為

立政治

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立政治

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展平衡與活絡

品質

立政治

ersi t

於薄弱

立政治

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立政治

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臻完備

研究發現

立政治

ersi t

立政治

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立政治

ersi t

能量

立政治

ersi t

組織創新

官僚體系

【領導者】

創新

立政治

ersi t

研究限制

立政治

ersi t

恐有偏頗之虞

立政治

ersi t

政策建議

立政治

ersi t

立政治

ersi t

立政治

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小結

立政治

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立政治

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參考文獻

一中文部分

151-154

北市

業有限公司

立政治

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（10） 3-10

105-160

立政治

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（2）55-80

有限公司

向中華心理學刊56（2）165-189

北市

56（2）237-255

立政治

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巨流

刊47（4）365-380

究報告

市巨流圖書

自 httpwwwndcgovtw

立政治

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中華心理學刊48 （4 ）411-424

（5）81-90

立政治

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展政策報導SR9311885-899

（5）74-85

（5）20-29

考雙月刊35（6）71-87

立政治

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版桃園市

北市寶鼎出版

望1985-2012人力資源管理學報13（4）1-39

究791-100

官制度季刊4（2）93-126

130-137

立政治

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（5）15-26

間2016 年 4 月 4 日取自

刊36（5）91-104

心理學研究13127-180

政編譯室

立政治

ersi t

坊出版

犯罪學期刊16（2）151-180

立政治

ersi t

二西文部分

1154-1184

20(2) 165-176

立政治

ersi t

178-205

Chicago

NY Plenum Press

立政治

ersi t

217-231

14 693-727

29 578-592

立政治

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Bulletin 32(3) 392-404

Management 15(4) 3

755-768

立政治

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Journal 24(4) 689-713

Affairs 33(1) 45-60

Guildford Press

立政治

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Armonk NY ME Sharpe

21(2) 61-68

立政治

ersi t

110 1-22

Journal 43 178-190

Quarterly 10 1-20

立政治

ersi t

Review 28(3) 74-92

立政治

ersi t

附錄訪談大綱

結構

度為何

領導者之作為

觀與社會關係

文化

外部環境

人您的想法

的影響

因是獲獎原因

立政治

ersi t

問題問題意識

新的關聯

政策來源

人格特質

林淇勻審定書

謝誌































第四節小結

參考文獻

附錄訪談大綱

立政治

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Abstract

立政治

ersi t

立政治

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表次

立政治

ersi t

圖次

立政治

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2016）

立政治

ersi t

立政治

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立政治

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立政治

ersi t

背景資訊

立政治

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賢2014）

立政治

ersi t

立政治

ersi t

機關

坤億等2012a）

立政治

ersi t

草創期

點」

黃金期

施要點」

蛻變期

1998年～2007

持續

修正期

立政治

ersi t

貳評獎對象

三特別獎

参評獎標準

立政治

ersi t

立政治

ersi t

評核

創新

加值

服務

（200

分）

創新服務情形

（200 分）

務（150 分）

散效果

制及運作情形

（20 分）

立政治

ersi t

三特別獎

肆參獎限制

立政治

ersi t

立政治

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立政治

ersi t

果之時

立政治

ersi t

精進

組織創新類型

立政治

ersi t

立政治

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立政治

ersi t

組織創新管理

組織

創新

公部門

組織

創新

立政治

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立政治

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立政治

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一領導者

思妍2013）

立政治

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立政治

ersi t

覷的影響力

(一) 領導風格

立政治

ersi t

立政治

ersi t

(二) 威權領導

立政治

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立政治

ersi t

新的影響

立政治

ersi t

二組織成員

立政治

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立政治

ersi t

發展是不利的

立政治

ersi t

立政治

ersi t

立政治

ersi t

的原動力

立政治

ersi t

立政治

ersi t

個人因素

識多寡

關係品質

組織因素

環境因素

理制度改變

外部環境

獎制度的影響

立政治

ersi t

立政治

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李田樹譯2002）

立政治

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譯2006）

立政治

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立政治

ersi t

的外溢效果

商議

立政治

ersi t

立政治

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立政治

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研究架構

立政治

ersi t

官僚體系

【環境因素】

內部環境

外部環境

組織創新

立政治

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立政治

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立政治

ersi t

此一理論

(蔡明謙2005)

立政治

ersi t

與信念

立政治

ersi t

深柢固的思維

立政治

ersi t

價值

壹個案研究法

平2013243）

立政治

ersi t

貳深度訪談法

立政治

ersi t

苓2013）

參文獻分析法

立政治

ersi t

同區公所原貌

立政治

ersi t

立政治

ersi t

課室主管 A1 2016221 面訪 30～35 歲 5～10 年

秘書室同仁 A2 2016226

2016320 面訪 25～30 歲 1～5 年

秘書室同仁 A3 2016227 面訪 50～55 歲 1～5 年

民政課同仁 A4 2016229 面訪 30～35 歲 1～5 年

人文課同仁 A5 201633 面訪 45～50 歲 20～25 年

人文課同仁 A6 201637 面訪 30～35 歲 1～5 年

社會課同仁 A7 2015925 面訪 30～35 歲 1～5 年

長兼評審委員

立政治

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貳訪談大綱

122-123）

立政治

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品質獎的肯定

立政治

ersi t

立政治

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壹古城的記憶5

立政治

ersi t

（許麗岑2011）

立政治

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章節深入詳述

立政治

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立政治

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立政治

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立政治

ersi t

顛覆與蛻變

立政治

ersi t

同的命運

文化

立政治

ersi t

立政治

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立政治

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（A5）

越來越累

立政治

ersi t

分數

忘了

立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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問題

立政治

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創意提案了沒

立政治

ersi t

主題創新性

內容可行性

效益性

立政治

ersi t

個人特別獎

機關特別獎

立政治

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立政治

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民政局初審

留存

不予採行

不通過

採行

通過

不通過

通過

立政治

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立政治

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裝（A2）

立政治

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立政治

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的常勝軍

便」

立政治

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立政治

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立政治

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結果

立政治

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（C1）

了（C1）

立政治

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立政治

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壹醞釀期

立政治

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模式

立政治

ersi t

貳發展期

立政治

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立政治

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合完成（A2）

參意外的勝利

立政治

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立政治

ersi t

「交代」

進來幫忙

立政治

ersi t

啊（A2）

肆最後一哩路

同的默契

立政治

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立政治

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伍得獎之後

建議事項

立政治

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必須做到精確

立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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創新的第一步

同區

立政治

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立政治

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貳創新的習慣

方式

立政治

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立政治

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大不同的關鍵

立政治

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立政治

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（A4）

立政治

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立政治

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立政治

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沈其泰等2014）

立政治

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路也遙遙無期

立政治

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的（A1）

立政治

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立政治

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這一塊（C1）

立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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動hellip（A4）

心思想與行為

立政治

ersi t

立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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展平衡與活絡

品質

立政治

ersi t

於薄弱

立政治

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立政治

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臻完備

研究發現

立政治

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立政治

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立政治

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能量

立政治

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組織創新

官僚體系

【領導者】

創新

立政治

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研究限制

立政治

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恐有偏頗之虞

立政治

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政策建議

立政治

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立政治

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立政治

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小結

立政治

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立政治

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參考文獻

一中文部分

151-154

北市

業有限公司

立政治

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（10） 3-10

105-160

立政治

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（2）55-80

有限公司

向中華心理學刊56（2）165-189

北市

56（2）237-255

立政治

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巨流

刊47（4）365-380

究報告

市巨流圖書

自 httpwwwndcgovtw

立政治

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中華心理學刊48 （4 ）411-424

（5）81-90

立政治

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展政策報導SR9311885-899

（5）74-85

（5）20-29

考雙月刊35（6）71-87

立政治

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版桃園市

北市寶鼎出版

望1985-2012人力資源管理學報13（4）1-39

究791-100

官制度季刊4（2）93-126

130-137

立政治

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（5）15-26

間2016 年 4 月 4 日取自

刊36（5）91-104

心理學研究13127-180

政編譯室

立政治

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坊出版

犯罪學期刊16（2）151-180

立政治

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二西文部分

1154-1184

20(2) 165-176

立政治

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178-205

Chicago

NY Plenum Press

立政治

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217-231

14 693-727

29 578-592

立政治

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Bulletin 32(3) 392-404

Management 15(4) 3

755-768

立政治

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Journal 24(4) 689-713

Affairs 33(1) 45-60

Guildford Press

立政治

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Armonk NY ME Sharpe

21(2) 61-68

立政治

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110 1-22

Journal 43 178-190

Quarterly 10 1-20

立政治

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Review 28(3) 74-92

立政治

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附錄訪談大綱

結構

度為何

領導者之作為

觀與社會關係

文化

外部環境

人您的想法

的影響

因是獲獎原因

立政治

ersi t

問題問題意識

新的關聯

政策來源

人格特質

林淇勻審定書

謝誌































第四節小結

參考文獻

附錄訪談大綱

立政治

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圖次

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2016）

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背景資訊

立政治

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賢2014）

立政治

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機關

坤億等2012a）

立政治

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草創期

點」

黃金期

施要點」

蛻變期

1998年～2007

持續

修正期

立政治

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貳評獎對象

三特別獎

参評獎標準

立政治

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評核

創新

加值

服務

（200

分）

創新服務情形

（200 分）

務（150 分）

散效果

制及運作情形

（20 分）

立政治

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三特別獎

肆參獎限制

立政治

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果之時

立政治

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精進

組織創新類型

立政治

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組織創新管理

組織

創新

公部門

組織

創新

立政治

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立政治

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一領導者

思妍2013）

立政治

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立政治

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覷的影響力

(一) 領導風格

立政治

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立政治

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(二) 威權領導

立政治

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新的影響

立政治

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二組織成員

立政治

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發展是不利的

立政治

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的原動力

立政治

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個人因素

識多寡

關係品質

組織因素

環境因素

理制度改變

外部環境

獎制度的影響

立政治

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李田樹譯2002）

立政治

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譯2006）

立政治

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的外溢效果

商議

立政治

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立政治

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研究架構

立政治

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官僚體系

【環境因素】

內部環境

外部環境

組織創新

立政治

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此一理論

(蔡明謙2005)

立政治

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與信念

立政治

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深柢固的思維

立政治

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價值

壹個案研究法

平2013243）

立政治

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貳深度訪談法

立政治

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苓2013）

參文獻分析法

立政治

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同區公所原貌

立政治

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立政治

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課室主管 A1 2016221 面訪 30～35 歲 5～10 年

秘書室同仁 A2 2016226

2016320 面訪 25～30 歲 1～5 年

秘書室同仁 A3 2016227 面訪 50～55 歲 1～5 年

民政課同仁 A4 2016229 面訪 30～35 歲 1～5 年

人文課同仁 A5 201633 面訪 45～50 歲 20～25 年

人文課同仁 A6 201637 面訪 30～35 歲 1～5 年

社會課同仁 A7 2015925 面訪 30～35 歲 1～5 年

長兼評審委員

立政治

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貳訪談大綱

122-123）

立政治

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品質獎的肯定

立政治

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立政治

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壹古城的記憶5

立政治

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（許麗岑2011）

立政治

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章節深入詳述

立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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顛覆與蛻變

立政治

ersi t

同的命運

文化

立政治

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立政治

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立政治

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（A5）

越來越累

立政治

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分數

忘了

立政治

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立政治

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立政治

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立政治

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問題

立政治

ersi t

創意提案了沒

立政治

ersi t

主題創新性

內容可行性

效益性

立政治

ersi t

個人特別獎

機關特別獎

立政治

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立政治

ersi t

民政局初審

留存

不予採行

不通過

採行

通過

不通過

通過

立政治

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立政治

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裝（A2）

立政治

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立政治

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的常勝軍

便」

立政治

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立政治

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立政治

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結果

立政治

ersi t

（C1）

了（C1）

立政治

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立政治

ersi t

壹醞釀期

立政治

ersi t

模式

立政治

ersi t

貳發展期

立政治

ersi t

立政治

ersi t

合完成（A2）

參意外的勝利

立政治

ersi t

立政治

ersi t

「交代」

進來幫忙

立政治

ersi t

啊（A2）

肆最後一哩路

同的默契

立政治

ersi t

立政治

ersi t

伍得獎之後

建議事項

立政治

ersi t

必須做到精確

立政治

ersi t

立政治

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立政治

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立政治

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創新的第一步

同區

立政治

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立政治

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貳創新的習慣

方式

立政治

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立政治

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大不同的關鍵

立政治

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（A4）

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沈其泰等2014）

立政治

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路也遙遙無期

立政治

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的（A1）

立政治

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這一塊（C1）

立政治

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立政治

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動hellip（A4）

心思想與行為

立政治

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展平衡與活絡

品質

立政治

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於薄弱

立政治

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立政治

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臻完備

研究發現

立政治

ersi t

立政治

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立政治

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能量

立政治

ersi t

組織創新

官僚體系

【領導者】

創新

立政治

ersi t

研究限制

立政治

ersi t

恐有偏頗之虞

立政治

ersi t

政策建議

立政治

ersi t

立政治

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立政治

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小結

立政治

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立政治

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參考文獻

一中文部分

151-154

北市

業有限公司

立政治

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（10） 3-10

105-160

立政治

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（2）55-80

有限公司

向中華心理學刊56（2）165-189

北市

56（2）237-255

立政治

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巨流

刊47（4）365-380

究報告

市巨流圖書

自 httpwwwndcgovtw

立政治

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中華心理學刊48 （4 ）411-424

（5）81-90

立政治

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展政策報導SR9311885-899

（5）74-85

（5）20-29

考雙月刊35（6）71-87

立政治

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版桃園市

北市寶鼎出版

望1985-2012人力資源管理學報13（4）1-39

究791-100

官制度季刊4（2）93-126

130-137

立政治

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（5）15-26

間2016 年 4 月 4 日取自

刊36（5）91-104

心理學研究13127-180

政編譯室

立政治

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犯罪學期刊16（2）151-180

立政治

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二西文部分

1154-1184

20(2) 165-176

立政治

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178-205

Chicago

NY Plenum Press

立政治

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217-231

14 693-727

29 578-592

立政治

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Bulletin 32(3) 392-404

Management 15(4) 3

755-768

立政治

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Journal 24(4) 689-713

Affairs 33(1) 45-60

Guildford Press

立政治

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Armonk NY ME Sharpe

21(2) 61-68

立政治

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110 1-22

Journal 43 178-190

Quarterly 10 1-20

立政治

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Review 28(3) 74-92

立政治

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附錄訪談大綱

結構

度為何

領導者之作為

觀與社會關係

文化

外部環境

人您的想法

的影響

因是獲獎原因

立政治

ersi t

問題問題意識

新的關聯

政策來源

人格特質

林淇勻審定書

謝誌































第四節小結

參考文獻

附錄訪談大綱

Documents

Analyzing the Dynamics of Bureaucratic Innovation: The