Embed Size (px)
Citation preview
Anaacutelisis Institucional del Gobierno Local en el
Peruacute
Fernando Barraza Dorador
El presente trabajo es un anaacutelisis de la institucioacuten del gobierno local en el Peruacute a
partir de la nueva poliacutetica de estado de la Descentralizacioacuten iniciada en el 2001
con la reforma de la Constitucioacuten Poliacutetica
1 El sistema institucional de los gobiernos locales
El GL en el Peruacute es una institucioacuten definida por la Constitucioacuten Poliacutetica la cual
garantiza su jurisdiccioacuten finalidad ordenamiento juriacutedico organizacioacuten aacutembito
de competencias y los bienes y rentas con los que debe funcionar con autonomiacutea
para representar al ciudadano promover el desarrollo integral sostenible
administrar la funcioacuten puacuteblica al nivel local y prestar servicios puacuteblicos locales
como el tercer nivel del Estado unitario y descentralizado En esta seccioacuten se
identificaraacuten los elementos que ayudan a configurar la institucioacuten del GL
La institucioacuten del GL viene siendo fuertemente impactada por el proceso de
descentralizacioacuten que es en el Peruacute la principal reforma del Estado iniciada en el
2001 a traveacutes del cual se estaacuten dando pasos importantes para la redistribucioacuten
del poder poliacutetico entre los tres niveles de gobierno promoviendo la participacioacuten
ciudadana en el quehacer puacuteblico a nivel local y regional sin embargo auacuten son
limitados los esfuerzos por una descentralizacioacuten fiscal y econoacutemica El
centralismo poliacutetico fiscal y econoacutemico que fue la tradicioacuten del modelo de
Estado han generando enormes desigualdades entre la capital y el resto del
paiacutes Por lo tanto los avances alcanzados hasta la fecha en la descentralizacioacuten
del poder poliacutetico a los gobiernos subnacionales pueden fracasar si al mismo
tiempo no se asegura de manera equitativa una descentralizacioacuten de los recursos
fiscales en correspondencia a las nuevas y mayores funciones y servicios que los
gobiernos locales deben atender
GOBCONSULT SAC ndash FBD 1 DE 54
El Peruacute vive en un permanente ciclo de centralizacioacuten ndash descentralizacioacuten siendo
los picos descentralizadores de muy corto tiempo e impacto para pasar luego a
profundos y largos periacuteodos de valle donde descentralizar se convierte soacutelo en
un discurso poliacutetico sin mayor efecto
Como sentildealaacuteramos anteriormente desde el antildeo 2001 vivimos un nuevo auge de
los esfuerzos por la descentralizacioacuten incluso existe un Acuerdo Nacional (pacto
poliacutetico) suscrito por los partidos poliacuteticos el sector puacuteblico y las organizaciones
de la sociedad civil donde se define una poliacutetica de Estado por la
descentralizacioacuten pero con avances difusos y no exentos de muchas
resistencias
Un aspecto relevante a destacar es que en el Peruacute las autoridades municipales
(alcalde = ejecutivo) (regidores = legislativo y fiscalizacioacuten) donde el alcalde a
su vez preside el Concejo Municipal los cuales vienen siendo elegidos por
votacioacuten popular ininterrumpidamente desde el antildeo 1980 en periacuteodos de
gobierno de tres antildeos hasta 1998 y en adelante en periacuteodos de gobierno de
cuatro antildeos
i Jurisdiccioacuten
La Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute1 establece la institucioacuten del Gobierno Local como
el tercer nivel de gobierno que se constituye y organiza en una determinada
porcioacuten del territorio provincial distrital o de centro poblado de la Repuacuteblica
dentro de un Estado uacutenico e indivisible con tres niveles de gobierno que
incluyen ademaacutes a las instituciones del Gobierno Regional y el Gobierno Nacional
las cuales junto con el Gobierno Local deben preservar la integridad y unidad del
Estado y de la Nacioacuten
Las municipalidades provinciales ejercen jurisdiccioacuten sobre el territorio de la
respectiva provincia y el distrito del cercado mientras que la municipalidad
distrital tiene su jurisdiccioacuten en el territorio del distrito que le determina la
respectiva ley de creacioacuten
En cambio las municipalidades de Centro Poblado tienen jurisdiccioacuten y cumplen
las funciones que le determina la respectiva municipalidad provincial en la
Ordenanza de su creacioacuten a propuesta del Concejo Municipal Distrital2
1 Artiacuteculo 189ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificado por la Ley de Reforma Constitucional del Capiacutetulo XIV del Tiacutetulo IV Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de 2002
2 Artiacuteculo 3ordm de de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 2 DE 54
El tamantildeo promedio de los municipios en el Peruacute es relativamente pequentildeos y
tienen en promedio 14291 habitantes sin embargo podemos observar que 17
regiones tienen municipios con un tamantildeo promedio menor a 15000 habitantes
7 regiones tienen municipios con un tamantildeo promedio entre 15000 y 30000
habitantes y los municipios del aacuterea metropolitana de Lima y Callao tienen
135095 y 161734 habitantes en promedio de sus respectivos municipios
distritales
Las cifras descritas anteriormente revelan los efectos del centralismo poliacutetico y
econoacutemico que tuvo su mayor impacto migratorio del campo a la capital de la
Repuacuteblica entre los antildeos 40 a los 70
Cuadro Nordm 2 Promedio de poblacioacuten por municipio distrital en el Peruacute ndash
2005
REGIOacuteN MUNICIPIOS
POBLACIOacuteN 2005 PROMEDIO
TOTAL 1830 26152265 14291LIMA METROPOLITANA 43 6954583 161734CALLAO 6 810568 135095UCAYALI 14 402445 28746LAMBAYEQUE 38 1091535 28725PIURA 64 1630772 25481LA LIBERTAD 83 1539774 18551LORETO 51 884144 17336TUMBES 12 191713 15976ICA 43 665592 15479PUNO 109 1245508 11427CUSCO 108 1171503 10847CAJAMARCA 127 1359023 10701AREQUIPA 109 1140810 10466TACNA 27 274496 10167HUANUCO 76 730871 9617PASCO 28 266764 9527JUNIN 121 1091619 9022SAN MARTIN 77 669973 8701MADRE DE DIOS 11 92024 8366MOQUEGUA 20 159306 7965LIMA 129 864853 6704ANCASH 166 1039415 6262AYACUCHO 111 619338 5580APURIMAC 80 418882 5236HUANCAVELICA 94 447054 4756AMAZONAS 83 389700 4695
Fuente INEI ndash Censo Nacional de Poblacioacuten y Vivienda 2005
Podemos concluir que el promedio nacional relativamente bajo de la poblacioacuten
por distrito se debe a que en el Peruacute existen dos niveles de gobierno local donde
GOBCONSULT SAC ndash FBD 3 DE 54
194 municipios provinciales ejercen jurisdiccioacuten directa soacutelo del distrito capital de
la provincia y comparten jurisdiccioacuten con 1636 municipalidades distritales
autoacutenomos que sumadas a los distritos capital dan la suma total de 1830
municipalidades
El tamantildeo muy pequentildeo de los distritos les impide beneficiarse de las economiacuteas
de escala maacutes auacuten se complica el problema de ineficiencia en el uso de
recursos en la medida que no existe una praacutectica de asociatividad o
mancomunidad para la prestacioacuten de servicios perjudicando la calidad e
incrementaacutendose el costo que pagan los ciudadanos por los servicios puacuteblicos
locales
ii Finalidad
La Ley Orgaacutenica de Municipalidades define al GL como la entidad baacutesica de la
organizacioacuten territorial del Estado y canal inmediato de participacioacuten vecinal en
los asuntos puacuteblicos que institucionalizan y gestionan con autonomiacutea los
intereses propios de las correspondientes colectividades son los oacuterganos de
gobierno promotores del desarrollo local con personeriacutea juriacutedica de derecho
puacuteblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines3
Los gobiernos locales tienen por finalidad promover el desarrollo y la economiacutea
local y la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad en armoniacutea
con las poliacuteticas y planes nacionales y regionales de desarrollo representan al
vecindario para alcanzar un desarrollo integral sostenible y armoacutenico de su
circunscripcioacuten4
En cuanto a la finalidad de los gobiernos locales esta tiene que ser vista en el
marco de los principios del proceso de descentralizacioacuten dentro de los cuales se
establece el denominado principio de subsidiariedad sentildealado tanto en la Ley de
reforma constitucional Ley de bases de la descentralizacioacuten Ley orgaacutenica de
gobiernos regionales y Ley orgaacutenica de municipalidades
El principio de subsidiariedad es aquel por el cual las actividades de gobierno en
sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia efectividad y control de la
poblacioacuten si se efectuacutean descentralizadamente La subsidiariedad supone y exige
que la asignacioacuten de competencias y funciones a cada nivel de gobierno sea
3 Artiacuteculo I de la LOM Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de 20034 Artiacuteculo 195ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute y el artiacuteculo IV de de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 4 DE 54
equilibrada y adecuada a la mejor prestacioacuten de los servicios del Estado a la
comunidad
Asiacute por ejemplo queda estipulado en el artiacuteculo V del Tiacutetulo Preliminar de la Ley
Orgaacutenica de Municipalidades que en el marco del proceso de descentralizacioacuten y
conforme al criterio de subsidiariedad el gobierno maacutes cercano a la poblacioacuten es
el maacutes idoacuteneo para ejercer la competencia o funcioacuten por consiguiente el
gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas maacutes
eficientemente por los gobiernos regionales y eacutestos a su vez no deben hacer
aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales
El proceso de descentralizacioacuten es entonces el elemento por el cual debe ser
enfocada la finalidad institucional de los gobiernos locales para lo cual es
necesaria la preparacioacuten del GL para asumir funciones competencias y recursos
que hasta el momento gestiona directamente el Gobierno Nacional en la
provisioacuten de los servicios que el Estado brinda a los ciudadanos y que
indefectiblemente deberaacute transferir a los gobiernos subnacionales seguacuten las
disposiciones vigentes a fin que cuenten con las capacidades de asegurar el
desarrollo local integral y sostenible
iiiAutonomiacutea
La autonomiacutea para la gestioacuten de los intereses de los ciudadanos y la promocioacuten
del desarrollo local de las municipalidades provinciales y distritales como
institucioacuten del Gobierno Local en sus respectivas jurisdicciones se confirma con
la asignacioacuten constitucional de la autonomiacutea poliacutetica econoacutemica y administrativa
en los asuntos de su competencia5 tal autonomiacutea es el derecho y la capacidad
efectiva para normar regular y administrar los asuntos puacuteblicos de su
competencia como responsabilidad y el derecho de promover y gestionar su
desarrollo detallaacutendose las dimensiones de cada autonomiacutea como sigue6
La autonomiacutea poliacutetica como la facultad de adoptar y concordar las poliacuteticas
planes y normas en los asuntos de su competencia dentro del aacutembito de su
territorio asiacute mismo la capacidad de decidir y normar a traveacutes de sus oacuterganos
de gobierno para desarrollar las funciones que le son inherentes de acuerdo a
la Constitucioacuten y la Ley
5 Artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute y artiacuteculo II de la LOM Ley Nordm 279726 Artiacuteculo 8ordm de la LBD Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de 2002 detallaacutendose las dimensiones de las
autonomiacuteas en los numerales 91 92 y 93 del artiacuteculo 9ordm
GOBCONSULT SAC ndash FBD 5 DE 54
La autonomiacutea administrativa como la facultad de organizarse internamente
asiacute como determinar y reglamentar los servicios puacuteblicos de su
responsabilidad
La autonomiacutea econoacutemica como la facultad de crear recaudar y administrar sus
rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme
a la ley y reconoce el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado
De los tres tipos de autonomiacuteas que tiene el GL la maacutes restringida es la
econoacutemica la cual para su ejercicio en relacioacuten con el gasto debe remitirse a la
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Ley Anual de Presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento y la Ley de
Transparencia y Prudencia Fiscal
Por otro lado la autonomiacutea econoacutemica del GL en relacioacuten con los ingresos
referida al establecimiento y recaudacioacuten de tributos tiene una fuerte regulacioacuten
en la Ley de tributacioacuten municipal la Ley de descentralizacioacuten fiscal y el Coacutedigo
Tributario
Pero tambieacuten existen restricciones a la autonomiacutea administrativa asiacute lo establece
el artiacuteculo 10ordm inciso 103 de la LBD donde se precisa que las normas teacutecnicas
referidas a los servicios y bienes puacuteblicos y los sistemas administrativos del
Estado referidos a presupuesto tesoreriacutea contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten
puacuteblica contrataciones y adquisiciones personal y control por su naturaleza son
de observancia y cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno
Si bien esta disposicioacuten tiene loacutegica para la conservacioacuten de un Estado unitario
establece una liacutenea muy fraacutegil que con facilidad es cruzada por los legisladores y
las instancias del GN encargados de la reglamentacioacuten producieacutendose en
muchos casos violaciones o infracciones constitucionales rentildeidas con la
autonomiacutea de los gobiernos locales o cuando menos enormes contradicciones
con el espiacuteritu de lograr la responsabilidad y el derecho de los pueblos al
autogobierno En parte dichas restricciones se sustentan con argumentos como
que la descentralizacioacuten es un proceso gradual y que por tanto deben existir
reglas impuestas de arriba-abajo para mantener el ordenamiento y estabilidad
del paiacutes
Sin embargo se debe resaltar que los gobiernos locales gozan de plena
autonomiacutea en lo poliacutetico para disponer acciones de gobierno en representacioacuten
GOBCONSULT SAC ndash FBD 6 DE 54
de los ciudadanos de la jurisdiccioacuten con orientacioacuten al desarrollo local sostenible
y tienen amplia discrecionalidad para proveer servicios dentro de sus
competencias asignadas pudiendo libremente asociarse con otros municipios o
el sector privado para organizar la prestacioacuten de los servicios
Pero lamentablemente el nivel de desarrollo de la autonomiacutea poliacutetica es muy
bajo en los propios gobiernos locales lo que se observa por su limitada
capacidad para decidir sobre asuntos de caraacutecter local a traveacutes de ordenanzas
eacutestas en gran medida se dictan baacutesicamente para la regulacioacuten del estrecho
margen tributario como para modificar plazos o condonar deudas de los
contribuyentes o para regular la organizacioacuten interior Son muy pocas las
ordenanzas que regulan actividades para el desarrollo econoacutemico social o
cultural sobre los cuales tienen competencias pero al mismo tiempo escasos
recursos y capacidades institucionales para enfrentar los retos del desarrollo
humano de manera integral
ivOrdenamiento juriacutedico local
La autonomiacutea poliacutetica econoacutemica y administrativa de la que goza la institucioacuten
del gobierno local como el derecho y la capacidad efectiva para normar regular
y administrar se realizan a traveacutes de normas de los oacuterganos de gobierno y
administracioacuten de conformidad con el ordenamiento juriacutedico de las
municipalidades prevista en la LOM y con sujecioacuten al ordenamiento juriacutedico
nacional
Las normas y disposiciones municipales se rigen por los principios de
exclusividad territorialidad legalidad y simplificacioacuten administrativa sin perjuicio
de la vigencia de otros principios generales del derecho administrativo ninguna
autoridad puede avocarse a conocer o normar las materias que la LOM establece
como competencia exclusiva de las municipalidades y tienen la obligacioacuten de
reconocer y respetar la preeminencia de la autoridad municipal en los asuntos de
su competencia dentro de su circunscripcioacuten no pudiendo interferir en el
cumplimiento de las normas y disposiciones municipales que se expidan con
arreglo a Ley 7
Los concejos municipales ejercen sus funciones de gobierno mediante la
aprobacioacuten de ordenanzas y acuerdos Los asuntos administrativos concernientes
7 Artiacuteculo 38ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 7 DE 54
a su organizacioacuten interna los resuelven a traveacutes de resoluciones de concejo El
alcalde ejerce las funciones ejecutivas de gobierno sentildealadas en la presente ley
mediante decretos de alcaldiacutea por resoluciones de alcaldiacutea resuelve los asuntos
administrativos a su cargo Las gerencias resuelven los aspectos administrativos
a su cargo a traveacutes de resoluciones y directivas A continuacioacuten se detallan la
funcioacuten y la precedencia de jerarquiacutea que tienen cada una de las normas que
configuran el ordenamiento juriacutedico de los gobiernos locales8
Las ordenanzas son las normas de caraacutecter general de mayor jerarquiacutea en la
estructura normativa municipal ellas aprueban la organizacioacuten interna la
regulacioacuten administracioacuten y supervisioacuten de los servicios puacuteblicos y las materias
en las que la municipalidad tiene competencia normativa Las ordenanzas
tambieacuten pueden crear modificar suprimir o exonerar los arbitrios tasas
licencias derechos y contribuciones dentro de los liacutemites establecidos por ley
Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades
distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su
circunscripcioacuten para su vigencia
Los acuerdos son las decisiones del Concejo Municipal referidos a asuntos
especiacuteficos de intereacutes puacuteblico vecinal o institucional que expresan la voluntad
para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma
institucional
Los decretos de alcaldiacutea que establecen normas reglamentarias y de
aplicacioacuten de las ordenanzas sancionan los procedimientos necesarios para la
correcta y eficiente administracioacuten municipal y resuelven o regulan asuntos de
orden general y de intereacutes para el vecindario que no sean de competencia del
Concejo Municipal
Las resoluciones de alcaldiacutea aprueban y resuelven los asuntos de caraacutecter
administrativo
Resoluciones gerenciales por delegacioacuten del Alcalde son las normas que
expiden los funcionarios municipales que aprueban y resuelven los asuntos de
caraacutecter administrativo
Las normas municipales son de caraacutecter obligatorio y su incumplimiento ocasiona
las sanciones correspondientes sin perjuicio de las acciones judiciales sobre las
8 Artiacuteculo 39ordm 40ordm 41ordm 42ordm y 43ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 8 DE 54
responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar Las ordenanzas
determinan el reacutegimen de sanciones administrativas por la infraccioacuten de sus
disposiciones estableciendo la escala de multas en funcioacuten a la gravedad de la
falta asiacute como la imposicioacuten de sanciones no pecuniarias
Las sanciones que aplique la municipalidad podraacuten ser de multa suspensioacuten de
autorizaciones o licencias clausura decomiso retencioacuten de productos y
mobiliario retiro de elementos antirreglamentarios paralizacioacuten de obras
demolicioacuten internamiento de vehiacuteculos inmovilizacioacuten de productos y otras La
Policiacutea Nacional prestaraacute su apoyo en el cumplimiento de las sanciones
municipales9
v Organizacioacuten
La organizacioacuten del GL la conforma el Concejo Municipal integrada por regidores
y la Alcaldiacutea integrada por el alcalde quien preside el Consejo Municipal Tanto
el alcalde como los regidores son funcionarios puacuteblicos elegidos por sufragio
directo de los ciudadanos por un periacuteodo de cuatro (4) antildeos pudiendo ser
reelegidos indefinidamente y su mandato es irrenunciable pero revocable
conforme a Ley10
El Concejo Municipal es el oacutergano que ejerce las funciones normativas y
fiscalizadoras y la Alcaldiacutea es el oacutergano que ejerce las funciones ejecutivas
siendo el Alcalde el representante legal del GL y su maacutexima autoridad
administrativa11
En el Peruacute las elecciones municipales se rigen por las disposiciones de la Ley de
Elecciones Municipales Ley Ndeg 26864 donde se sentildeala que se proclama Alcalde
al ciudadano que ocupe el primer lugar de la lista que obtenga la votacioacuten maacutes
alta siempre y cuando represente maacutes del 20 de los votos vaacutelidos
El nuacutemero de regidores a elegirse en cada Consejo Municipal es determinado por
el Jurado Nacional de Elecciones en proporcioacuten a su poblacioacuten En ninguacuten caso
seraacute inferior a cinco (5) ni mayor de quince (15) Se exceptuacutea al Consejo
Provincial de Lima que tendraacute treinta y nueve (39) regidores
9 Artiacuteculo 46ordm de la LOM LEY Nordm 2797210 Artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute11 Artiacuteculo 194ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute y el artiacuteculos 4ordm 5ordm y 6ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 9 DE 54
En las Elecciones Municipales se utiliza el meacutetodo de la Cifra Repartidora la cual
se aplica a partir del nuacutemero dos de la lista siempre que la lista ganadora
obtenga mayoriacutea absoluta de votos vaacutelidos En caso de no existir tal mayoriacutea se
asigna a la que obtenga la primera mayoriacutea relativa la mitad maacutes uno de los
cargos de regidor redondeando al entero superior La Cifra Repartidora se aplica
para asignar los cargos restantes de regidores entre las demaacutes listas que
obtengan una votacioacuten no menor a 5 de los votos vaacutelidos
Los Regidores de cada Concejo Municipal son elegidos en forma conjunta con la
eleccioacuten del Alcalde y se sujeta a las siguientes reglas
La votacioacuten es por lista
A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad maacutes uno de los
cargos de Regidores del Concejo Municipal lo que maacutes le favorezca seguacuten el
orden de candidatos propuestos por las agrupaciones poliacuteticas La asignacioacuten
de cargos de Regidores se efectuacutea redondeando el nuacutemero entero superior
La cifra repartidora se aplica entre todas las demaacutes listas participantes para
establecer el nuacutemero de Regidores que les corresponde
Las normas para la aplicacioacuten de la Cifra Repartidora son
Se determina el nuacutemero total de votos vaacutelidos obtenidos por cada lista de
candidatos
Dicho total se divide sucesivamente entre uno (1) dos (2) tres (3) etc
seguacuten sea el nuacutemero de regidores que corresponda elegir
Los cuocientes parciales son colocados en orden sucesivo de mayor a menor
hasta tener un nuacutemero de cuocientes igual al nuacutemero de regidores por elegir
El cuociente que ocupe el uacuteltimo lugar constituye la Cifra Repartidora
El total de votos vaacutelidos de cada lista se divide entre la Cifra Repartidora para
establecer el nuacutemero de regidores que corresponde a cada lista
El nuacutemero de regidores de cada lista estaacute definido por la parte entera del
cuociente obtenido a que se refiere el numeral anterior En caso de no
alcanzarse el nuacutemero total de regidores previstos se adiciona uno a la lista que
tenga mayor parte decimal
GOBCONSULT SAC ndash FBD 10 DE 54
En caso de empate se resuelve por sorteo entre los que obtuvieron igual
votacioacuten
Los alcaldes y regidores electos y debidamente proclamados y juramentados
asumen sus cargos el primer diacutea del mes de enero del antildeo siguiente al de la
eleccioacuten
El partido o agrupacioacuten poliacutetica que queda primero en la eleccioacuten siempre y
cuando haya obtenido maacutes del 20 de los votos vaacutelidos obtiene la alcaldiacutea y el
la mayoriacutea absoluta de los cargos a regidor Esto supone gobiernos locales con
un ejecutivo muy fuerte y Concejo Municipal totalmente debilitado supeditado a
las propuestas del alcalde quien gobierna en la praacutectica sin mayor control de su
Concejo Municipal
Esta situacioacuten es inadecuada para la representacioacuten de los intereses de los
distintos grupos de ciudadanos tampoco incentiva el fortalecimiento de partidos
y no deja mayor espacio a coaliciones o acuerdos entre partidos para fortalecer
la gobernabilidad democraacutetica la minoriacutea no tiene mayor opcioacuten para la
fiscalizacioacuten o propuestas de poliacutetica por cuanto el sistema promueve el
caudillismo donde todo el peso de gobierno local recae en el Alcalde esto se
acentuacutea maacutes cuando los regidores por ley estaacuten impedidos de asumir cargo
ejecutivo alguno en la municipalidad en la cual forman parte
La oposicioacuten ademaacutes por el sistema de cifra repartidora corresponde a diferente
partidos los cuales se limitan en la praacutectica a abstenerse en las votaciones o
hacerlo en contra soacutelo cuando el segundo de la lista ganadora el primer regidor
(teniente alcalde) esta en franca oposicioacuten a su alcalde eacuteste se une a la minoriacutea
para intentar vacar al alcalde titular a fin de hacerse con el poder en el gobierno
local
En siacutentesis el sistema de eleccioacuten municipal es un sistema que debilita la
gobernabilidad democraacutetica debido a una mediocre o nula participacioacuten en
representacioacuten de los ciudadanos por parte de los integrantes del Concejo
Municipal quienes en la praacutectica soacutelo representan al alcalde y a veces con
suerte al partido al que pertenecen
Sin embargo existen muchas personas que defiende el sistema no soacutelo por los
privilegios que eacuteste ofrece sino porque argumentan que dada la fragilidad
institucional de las municipalidades se atentariacutea contra la gobernabilidad si el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 11 DE 54
alcalde no pudiera tener la autoridad que hoy detentan aducen que un Concejo
Municipal donde el alcalde no lo presidiera se generariacutea doble autoridad y un
gran apetito del presidente del Concejo para hacerse del poder ejecutivo
Claro esta que la situacioacuten anteriormente descrita efectivamente se produciriacutea si
la eleccioacuten es por lista completa pero el sistema deberiacutea ser replanteado a
sistemas de representacioacuten territorial y donde un miembro del Concejo no pueda
acceder en ninguacuten caso al ejecutivo municipal por lo que la eleccioacuten del alcalde
y el teniente alcalde sean elegidos en lista distinta a los miembros del Concejo
en forma similar a lo que es hoy el sistema de eleccioacuten de autoridades al
gobierno nacional con un sistema de poderes totalmente divididos y autoacutenomo
Con excepcioacuten de la Municipalidad Metropolitana de Lima que cuenta con un
alcalde y 39 regidores a las demaacutes municipalidades les corresponde el nuacutemero
de regidores seguacuten la proyeccioacuten de poblacioacuten que tiene cada jurisdiccioacuten sea
provincial o distrital asiacute la Resolucioacuten Nordm 089-2002-JNE dispuso los siguientes
criterios para definir el nuacutemero de cargos a elegir por cada gobierno local
Cuadro Nordm 3 Nuacutemero de regidores en municipios por rango de poblacioacuten
Municipio Rango de Poblacioacuten Cantidad de Regidores
Provincial o Distrital 500001 o maacutes 15Provincial o Distrital 300001 y hasta
50000013
Provincial o Distrital 100001 y hasta 300000
11
Provincial o Distrital 50001 y hasta 100000
9
Provincial o Distrital 25001 y hasta 50000 7Provincial o Distrital 25000 o menos 5
Fuente Ley Orgaacutenica de Elecciones Municipales
Si evaluamos el coeficiente de representacioacuten ciudadana de los regidores en las
municipalidades con mayor poblacioacuten el que tiene mejor representacioacuten es el
Municipio de Maynas mientras que la representacioacuten de los ciudadanos en Lima
Metropolitana es muy baja en Lima cada regidor representa en teoriacutea 61 veces
maacutes personas que el regidor de Maynas
Cuadro Nordm 4 Coeficiente de relacioacuten Ciudadano Regidor de los
municipios con mayor poblacioacuten en el Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 12 DE 54
Municipio Poblacioacuten
Regidores CiudadanosRegidor
Provincia de Lima Metropolitana
6acute954583
39 178323
Provincia de Arequipa 861746 15 57450
Distrito de San Juan de Lurigancho (Prov De Lima)
812656 15 54177
Provincia del Callao 810568 15 54038
Provincia de Trujillo 765171 15 51011
Provincia de Chiclayo 738057 15 49204
Provincia de Piura 642428 15 42829
Provincia de Maynas 438359 15 29224
Por otro lado en el 893 de los municipios con 25000 habitantes o menos
que cuentan tan soacutelo con 5 regidores el promedio de representacioacuten por concejal
es de 1095 ciudadanos por regidor
Otro elemento que constituye la organizacioacuten del GL es la participacioacuten de los
ciudadanos y de la sociedad civil en la gestioacuten y fiscalizacioacuten de los gobiernos
locales Esto se basa en el caraacutecter de representacioacuten directa del vecindario que
tiene el GL donde la Constitucioacuten le otorga la funcioacuten de promover apoyar y
reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo local
Por ello la LOM sentildeala que como parte de la organizacioacuten del GL se constituyen
los oacuterganos de coordinacioacuten como el Consejo de Coordinacioacuten Local Provincial o
Distrital y la Junta de Delegados Vecinales eacutestos oacuterganos tienen la finalidad de
promover la inclusioacuten y participacioacuten de los ciudadanos en la definicioacuten de
poliacuteticas de desarrollo local determinacioacuten de prioridades de gestioacuten de los
servicios puacuteblicos e inversioacuten asiacute como en fiscalizacioacuten de las acciones
municipales conforme a ley12
Los Concejos de Coordinacioacuten Local estaacuten conformados por el alcalde los
regidores y representantes de la sociedad civil y comunidad organizada donde
los miembros del Concejo Municipal representan al 60 de sus miembros y los
de la sociedad civil soacutelo alcanzan una representacioacuten del 40 desempentildeando las
siguientes funciones
Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal
Proponer las prioridades de inversioacuten y de servicios puacuteblicos locales
12 Artiacuteculo 197ordm y 199ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute el artiacuteculo 7ordm y 21ordm de la LBD Ley Nordm 27783
y los artiacuteculos 7ordm 31ordm 98ordm 100ordm 102ordm 104ordm 106ordm y 107ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 13 DE 54
Proponer proyectos de infraestructura y servicios puacuteblicos con
cofinanciamiento
Promover la formacioacuten de Fondos de Inversioacuten como estiacutemulo a la inversioacuten
privada en apoyo del desarrollo econoacutemico local sostenible
La Ley Orgaacutenica de Municipalidades desarrolla un tiacutetulo completo al tema referido
a ldquoLos derechos de participacioacuten y control vecinalrdquo donde se legisla sobre el
ejercicio de derecho de participacioacuten el derecho del vecino de iniciativa en la
formacioacuten de dispositivos municipales el derecho de refereacutendum las juntas
vecinales comunales los comiteacutes de gestioacuten de obras o servicios el derecho a
denunciar infracciones y a ser informado el cabildo abierto y la participacioacuten del
sector empresarial y en cuanto a la participacioacuten del ciudadano en el control del
gobierno local la Ley establece la revocatoria de autoridades y la demanda de
rendicioacuten de cuentas
En la praacutectica todos estos derechos y mecanismos de participacioacuten si bien estaacuten
muy desarrollados legalmente en la praacutectica el nivel de participacioacuten ciudadana
es muy bajo y soacutelo se incrementa en los escasos municipios donde el alcalde
tiene una gran voluntad poliacutetica para promover la participacioacuten de los ciudadanos
en el gobierno local
Asiacute mismo por disposicioacuten de la LBD la LOM y la Ley Marco del Presupuesto
Participativo los gobiernos locales en el Peruacute estaacuten obligados a la realizacioacuten de
Presupuestos Participativos en procesos abiertos de convocatoria a los
ciudadanos y a la realizacioacuten de foros puacuteblicos en las cuales los vecinos de cada
localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la
gestioacuten municipal en los siguientes aspectos
Informarse respecto de los planes de actuacioacuten de su municipalidad
Recibir la rendicioacuten de cuentas por parte de las autoridades locales respecto
del resultado de las acciones y los recursos utilizados en el periacuteodo del ejercicio
fiscal del semestre anterior
Pronunciarse y concertar con los demaacutes actores locales las prioridades del
gasto municipal
Luego del tercer antildeo de implementacioacuten del proceso del presupuesto
participativo son cada vez maacutes los municipios que estaacuten desarrollando buenas
GOBCONSULT SAC ndash FBD 14 DE 54
praacutecticas de gestioacuten Auacuten falta desarrollar metodologiacuteas apropiadas a cada
realidad local a fin de garantizar la mayor inclusioacuten ciudadana en el proceso y
especialmente para reducir la enorme asimetriacutea de informacioacuten existente entre la
gestioacuten municipal y los ciudadanos por el alto contenido de informacioacuten teacutecnica
que no es asimilable faacutecilmente por la poblacioacuten
La organizacioacuten del gobierno local se complementa en el aacutembito del ejercicio de
las funciones ejecutivas de la Alcaldiacutea a traveacutes de los oacuterganos de administracioacuten
los cuales son determinados con autonomiacutea por cada GL de acuerdo con las
demandas y necesidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias
asiacute como de la disponibilidad de recursos presupuestarios de los que disponen
La determinacioacuten de los oacuterganos de administracioacuten municipal que determine el
respectivo Concejo Municipal a propuesta del alcalde adopta una estructura
gerencial atendiendo a los procesos de programacioacuten direccioacuten ejecucioacuten
supervisioacuten control concurrente y posterior y sustentada en los principios de
legalidad economiacutea transparencia simplicidad eficacia eficiencia participacioacuten
y segundad ciudadana13
Otro elemento en debate referido a la organizacioacuten municipal es el de la
constitucioacuten de Centro Poblados el cual se denomina a su vez como el proceso
de descentralizacioacuten submunicipal el cual esta definido por la propia LOM la cual
legisla que las municipalidades de centro poblado deben ser creadas por
Ordenanza Municipal Provincial con opinioacuten favorable de la municipalidad
distrital en la que se debe establecer
La delimitacioacuten territorial de la Municipalidad del Centro Poblado
El reacutegimen de organizacioacuten interior
Las funciones que se le delegan
Los recursos que se le asignan
Las atribuciones administrativas y econoacutemico-tributarias
Es el gobierno local provincial el que convoca a elecciones de alcaldes y
regidores de la Municipalidad de Centro Poblado y proclama a las autoridades
electas en base a los procedimientos establecidos por ley Seguacuten el Directorio
Nacional de Municipalidades 2003 del INEI existen 1864 municipalidades de
13 Artiacuteculo 8ordm y 27ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 15 DE 54
centros poblados pero no todas ellas tienen un proceso regular de constitucioacuten
debiendo adaptarse y formalizarse conforme a las disposiciones de la LOM Estas
municipalidades se encuentran presentes en todas las regiones aunque con
diferencias bastante marcadas en el nuacutemero siendo Puno la regioacuten que
concentra la mayor cantidad de municipalidades de centro poblado
Si bien la normatividad municipal vigente incrementa algunas exigencias para la
creacioacuten de las municipalidades de centro poblado (solicitando por ejemplo un
miacutenimo de 1000 habitantes en lugar de 500) deja planteada cierta ambiguumledad
sobre cuaacutel es el status legal de estas municipalidades y al rol que se les quiere
otorgar
Por otro lado las normas definen a los Centros Poblados como municipalidades
creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones es decir instancias de
desconcentracioacuten de servicios (Artiacuteculo 194deg de la Constitucioacuten y Artiacuteculo III y
Artiacuteculo 2deg de la Ley Orgaacutenica de Municipalidades)
Sin embargo y al mismo tiempo son consideradas aacutembitos del nivel local de
gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un periacuteodo de
cuatro antildeos en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia
teacutecnica de la ONPE esto genera otro elemento de incertidumbre al
consideraacuterseles como autoridades electas por mandato legal que cuentan con la
misma fuente democraacutetica de legitimidad de cualquier otro oacutergano de gobierno
A esta ambiguumledad se suma que la LOM establece la obligatoriedad de la
entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a
las municipalidades de centros poblados de su jurisdiccioacuten tema que ha
incrementado las expectativas de su poblacioacuten y autoridades y estaacute generando
conflictos por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la
medida y la ausencia de una adecuada reglamentacioacuten
Un tema clave a resaltar al pensar en la gobernabilidad a escala local son las
relaciones mismas entre los distintos tipos de municipalidades dadas las
dificultades ya existentes de coordinacioacuten interinstitucional Por ejemplo en la
actualidad es notoria la dificultad para generar proyectos de desarrollo que
incluyan una proyeccioacuten territorial de cuenca corredor econoacutemico micro regioacuten
o regioacuten indispensable en zonas rurales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 16 DE 54
En un proceso de descentralizacioacuten que avanza hacia la integracioacuten territorial con
la conformacioacuten de macro regiones seriacutea mejor establecer tambieacuten incentivos y
avanzar hacia la integracioacuten territorial a nivel local El tema de fondo es el disentildeo
de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado
viAacutembito de competencias
Otro aspecto que define la institucioacuten del GL es el aacutembito de competencias o
conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas
estas competencias de acuerdo con la legislacioacuten pueden ser exclusivas
compartidas o delegadas las que definen el nivel de poder y responsabilidad que
tiene el GL para su accionar fundamentalmente en la funcioacuten ejecutiva del
Estado
Las competencias asignadas a los GL cumplen las funciones acordes con su
finalidad institucional por un lado la funcioacuten de representacioacuten de los
ciudadanos en la comunidad de otro las funciones de gobierno para la
promocioacuten del desarrollo local integral y sostenible de administracioacuten del
aparato puacuteblico municipal y de gestioacuten de los servicios puacuteblicos locales
En el Peruacute no existe una distincioacuten clara entre funciones discrecionales y no
discrecionales por la definicioacuten del marco juriacutedico sobre las competencias
asignadas al gobierno local el GL tiene amplio margen de autonomiacutea para definir
las acciones correspondientes claro estaacute dentro de los liacutemites de los intereses
poliacuteticos y los impuestos por el pequentildeo margen de maniobra del cual disponen
por los escasos recursos puacuteblicos que administran lo cual en la praacutectica hace que
sean muy pocas las competencias locales que tienen desarrollos significativos
Seguacuten la legislacioacuten el GL tiene amplio margen de competencias no
discrecionales en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible asiacute lo
hariacutea suponer sin embargo la mayor parte de municipios fundamentalmente
por sus debilidades de falta de recursos y equipos humanos profesionales soacutelo
se limitan a la prestacioacuten maacutes o menos eficiente de algunos servicios locales
baacutesicos como limpieza puacuteblica abastecimiento de agua potable y saneamiento
infraestructura puacuteblica etc Las competencias discrecionales fundamentales
como la educacioacuten y salud primaria siguen bajo administracioacuten directa del GN
en proceso incipiente actual de descentralizacioacuten a los gobiernos regionales14
14 El nuevo GN seguacuten el discurso de ascensioacuten de mando del Presidente de la Repuacuteblica se ha propuesto la descentralizacioacuten de la educacioacuten y la salud primaria a los gobiernos locales durante el proacuteximo quinquenio
GOBCONSULT SAC ndash FBD 17 DE 54
Sin embargo ello no impide a los gobiernos locales por ejemplo prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administracioacuten en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional claro esta con sus propios recursos sin ninguna contribucioacuten o subsidio
del Tesoro Puacuteblico son centros subvencionados por el gobierno local con pago a
precios moacutedicos por los propios ciudadanos
A partir del 2001 se han comenzado a transferir competencias discrecionales del
gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentacioacuten y construccioacuten de pequentildeas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en aacutereas rurales
(puentes caninos rurales escuelas letrinas abastecimiento de agua potable
canales de riego etc)
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditacioacuten al teacutermino
del cual el gobierno local cobra plena autonomiacutea para decidir las prioridades de
dichos recursos pero no tiene autonomiacutea para trasladar dichos recursos a otros
finalidades por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Puacuteblico
para fines especiacuteficos
En el Peruacute el aacutembito de competencias baacutesico del GL para el cumplimiento de las
funciones de representacioacuten gobierno administracioacuten y provisioacuten de servicios
puacuteblicos son establecidos por la Constitucioacuten Este marco baacutesico de
competencias asegura la garantiacutea institucional de la existencia y funcionamiento
del GL dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actuacutee con autonomiacutea en dicho aacutembito de competencias otorgados por la
Constitucioacuten Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15
Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto
Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil
Administrar sus bienes y rentas
Crear modificar y suprimir contribuciones tasas arbitrios licencias y derechos
municipales conforme a ley
Organizar reglamentar y administrar los servicios puacuteblicos locales de su
responsabilidad
15 Artiacuteculo 195ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 18 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
El Peruacute vive en un permanente ciclo de centralizacioacuten ndash descentralizacioacuten siendo
los picos descentralizadores de muy corto tiempo e impacto para pasar luego a
profundos y largos periacuteodos de valle donde descentralizar se convierte soacutelo en
un discurso poliacutetico sin mayor efecto
Como sentildealaacuteramos anteriormente desde el antildeo 2001 vivimos un nuevo auge de
los esfuerzos por la descentralizacioacuten incluso existe un Acuerdo Nacional (pacto
poliacutetico) suscrito por los partidos poliacuteticos el sector puacuteblico y las organizaciones
de la sociedad civil donde se define una poliacutetica de Estado por la
descentralizacioacuten pero con avances difusos y no exentos de muchas
resistencias
Un aspecto relevante a destacar es que en el Peruacute las autoridades municipales
(alcalde = ejecutivo) (regidores = legislativo y fiscalizacioacuten) donde el alcalde a
su vez preside el Concejo Municipal los cuales vienen siendo elegidos por
votacioacuten popular ininterrumpidamente desde el antildeo 1980 en periacuteodos de
gobierno de tres antildeos hasta 1998 y en adelante en periacuteodos de gobierno de
cuatro antildeos
i Jurisdiccioacuten
La Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute1 establece la institucioacuten del Gobierno Local como
el tercer nivel de gobierno que se constituye y organiza en una determinada
porcioacuten del territorio provincial distrital o de centro poblado de la Repuacuteblica
dentro de un Estado uacutenico e indivisible con tres niveles de gobierno que
incluyen ademaacutes a las instituciones del Gobierno Regional y el Gobierno Nacional
las cuales junto con el Gobierno Local deben preservar la integridad y unidad del
Estado y de la Nacioacuten
Las municipalidades provinciales ejercen jurisdiccioacuten sobre el territorio de la
respectiva provincia y el distrito del cercado mientras que la municipalidad
distrital tiene su jurisdiccioacuten en el territorio del distrito que le determina la
respectiva ley de creacioacuten
En cambio las municipalidades de Centro Poblado tienen jurisdiccioacuten y cumplen
las funciones que le determina la respectiva municipalidad provincial en la
Ordenanza de su creacioacuten a propuesta del Concejo Municipal Distrital2
1 Artiacuteculo 189ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificado por la Ley de Reforma Constitucional del Capiacutetulo XIV del Tiacutetulo IV Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de 2002
2 Artiacuteculo 3ordm de de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 2 DE 54
El tamantildeo promedio de los municipios en el Peruacute es relativamente pequentildeos y
tienen en promedio 14291 habitantes sin embargo podemos observar que 17
regiones tienen municipios con un tamantildeo promedio menor a 15000 habitantes
7 regiones tienen municipios con un tamantildeo promedio entre 15000 y 30000
habitantes y los municipios del aacuterea metropolitana de Lima y Callao tienen
135095 y 161734 habitantes en promedio de sus respectivos municipios
distritales
Las cifras descritas anteriormente revelan los efectos del centralismo poliacutetico y
econoacutemico que tuvo su mayor impacto migratorio del campo a la capital de la
Repuacuteblica entre los antildeos 40 a los 70
Cuadro Nordm 2 Promedio de poblacioacuten por municipio distrital en el Peruacute ndash
2005
REGIOacuteN MUNICIPIOS
POBLACIOacuteN 2005 PROMEDIO
TOTAL 1830 26152265 14291LIMA METROPOLITANA 43 6954583 161734CALLAO 6 810568 135095UCAYALI 14 402445 28746LAMBAYEQUE 38 1091535 28725PIURA 64 1630772 25481LA LIBERTAD 83 1539774 18551LORETO 51 884144 17336TUMBES 12 191713 15976ICA 43 665592 15479PUNO 109 1245508 11427CUSCO 108 1171503 10847CAJAMARCA 127 1359023 10701AREQUIPA 109 1140810 10466TACNA 27 274496 10167HUANUCO 76 730871 9617PASCO 28 266764 9527JUNIN 121 1091619 9022SAN MARTIN 77 669973 8701MADRE DE DIOS 11 92024 8366MOQUEGUA 20 159306 7965LIMA 129 864853 6704ANCASH 166 1039415 6262AYACUCHO 111 619338 5580APURIMAC 80 418882 5236HUANCAVELICA 94 447054 4756AMAZONAS 83 389700 4695
Fuente INEI ndash Censo Nacional de Poblacioacuten y Vivienda 2005
Podemos concluir que el promedio nacional relativamente bajo de la poblacioacuten
por distrito se debe a que en el Peruacute existen dos niveles de gobierno local donde
GOBCONSULT SAC ndash FBD 3 DE 54
194 municipios provinciales ejercen jurisdiccioacuten directa soacutelo del distrito capital de
la provincia y comparten jurisdiccioacuten con 1636 municipalidades distritales
autoacutenomos que sumadas a los distritos capital dan la suma total de 1830
municipalidades
El tamantildeo muy pequentildeo de los distritos les impide beneficiarse de las economiacuteas
de escala maacutes auacuten se complica el problema de ineficiencia en el uso de
recursos en la medida que no existe una praacutectica de asociatividad o
mancomunidad para la prestacioacuten de servicios perjudicando la calidad e
incrementaacutendose el costo que pagan los ciudadanos por los servicios puacuteblicos
locales
ii Finalidad
La Ley Orgaacutenica de Municipalidades define al GL como la entidad baacutesica de la
organizacioacuten territorial del Estado y canal inmediato de participacioacuten vecinal en
los asuntos puacuteblicos que institucionalizan y gestionan con autonomiacutea los
intereses propios de las correspondientes colectividades son los oacuterganos de
gobierno promotores del desarrollo local con personeriacutea juriacutedica de derecho
puacuteblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines3
Los gobiernos locales tienen por finalidad promover el desarrollo y la economiacutea
local y la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad en armoniacutea
con las poliacuteticas y planes nacionales y regionales de desarrollo representan al
vecindario para alcanzar un desarrollo integral sostenible y armoacutenico de su
circunscripcioacuten4
En cuanto a la finalidad de los gobiernos locales esta tiene que ser vista en el
marco de los principios del proceso de descentralizacioacuten dentro de los cuales se
establece el denominado principio de subsidiariedad sentildealado tanto en la Ley de
reforma constitucional Ley de bases de la descentralizacioacuten Ley orgaacutenica de
gobiernos regionales y Ley orgaacutenica de municipalidades
El principio de subsidiariedad es aquel por el cual las actividades de gobierno en
sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia efectividad y control de la
poblacioacuten si se efectuacutean descentralizadamente La subsidiariedad supone y exige
que la asignacioacuten de competencias y funciones a cada nivel de gobierno sea
3 Artiacuteculo I de la LOM Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de 20034 Artiacuteculo 195ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute y el artiacuteculo IV de de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 4 DE 54
equilibrada y adecuada a la mejor prestacioacuten de los servicios del Estado a la
comunidad
Asiacute por ejemplo queda estipulado en el artiacuteculo V del Tiacutetulo Preliminar de la Ley
Orgaacutenica de Municipalidades que en el marco del proceso de descentralizacioacuten y
conforme al criterio de subsidiariedad el gobierno maacutes cercano a la poblacioacuten es
el maacutes idoacuteneo para ejercer la competencia o funcioacuten por consiguiente el
gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas maacutes
eficientemente por los gobiernos regionales y eacutestos a su vez no deben hacer
aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales
El proceso de descentralizacioacuten es entonces el elemento por el cual debe ser
enfocada la finalidad institucional de los gobiernos locales para lo cual es
necesaria la preparacioacuten del GL para asumir funciones competencias y recursos
que hasta el momento gestiona directamente el Gobierno Nacional en la
provisioacuten de los servicios que el Estado brinda a los ciudadanos y que
indefectiblemente deberaacute transferir a los gobiernos subnacionales seguacuten las
disposiciones vigentes a fin que cuenten con las capacidades de asegurar el
desarrollo local integral y sostenible
iiiAutonomiacutea
La autonomiacutea para la gestioacuten de los intereses de los ciudadanos y la promocioacuten
del desarrollo local de las municipalidades provinciales y distritales como
institucioacuten del Gobierno Local en sus respectivas jurisdicciones se confirma con
la asignacioacuten constitucional de la autonomiacutea poliacutetica econoacutemica y administrativa
en los asuntos de su competencia5 tal autonomiacutea es el derecho y la capacidad
efectiva para normar regular y administrar los asuntos puacuteblicos de su
competencia como responsabilidad y el derecho de promover y gestionar su
desarrollo detallaacutendose las dimensiones de cada autonomiacutea como sigue6
La autonomiacutea poliacutetica como la facultad de adoptar y concordar las poliacuteticas
planes y normas en los asuntos de su competencia dentro del aacutembito de su
territorio asiacute mismo la capacidad de decidir y normar a traveacutes de sus oacuterganos
de gobierno para desarrollar las funciones que le son inherentes de acuerdo a
la Constitucioacuten y la Ley
5 Artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute y artiacuteculo II de la LOM Ley Nordm 279726 Artiacuteculo 8ordm de la LBD Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de 2002 detallaacutendose las dimensiones de las
autonomiacuteas en los numerales 91 92 y 93 del artiacuteculo 9ordm
GOBCONSULT SAC ndash FBD 5 DE 54
La autonomiacutea administrativa como la facultad de organizarse internamente
asiacute como determinar y reglamentar los servicios puacuteblicos de su
responsabilidad
La autonomiacutea econoacutemica como la facultad de crear recaudar y administrar sus
rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme
a la ley y reconoce el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado
De los tres tipos de autonomiacuteas que tiene el GL la maacutes restringida es la
econoacutemica la cual para su ejercicio en relacioacuten con el gasto debe remitirse a la
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Ley Anual de Presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento y la Ley de
Transparencia y Prudencia Fiscal
Por otro lado la autonomiacutea econoacutemica del GL en relacioacuten con los ingresos
referida al establecimiento y recaudacioacuten de tributos tiene una fuerte regulacioacuten
en la Ley de tributacioacuten municipal la Ley de descentralizacioacuten fiscal y el Coacutedigo
Tributario
Pero tambieacuten existen restricciones a la autonomiacutea administrativa asiacute lo establece
el artiacuteculo 10ordm inciso 103 de la LBD donde se precisa que las normas teacutecnicas
referidas a los servicios y bienes puacuteblicos y los sistemas administrativos del
Estado referidos a presupuesto tesoreriacutea contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten
puacuteblica contrataciones y adquisiciones personal y control por su naturaleza son
de observancia y cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno
Si bien esta disposicioacuten tiene loacutegica para la conservacioacuten de un Estado unitario
establece una liacutenea muy fraacutegil que con facilidad es cruzada por los legisladores y
las instancias del GN encargados de la reglamentacioacuten producieacutendose en
muchos casos violaciones o infracciones constitucionales rentildeidas con la
autonomiacutea de los gobiernos locales o cuando menos enormes contradicciones
con el espiacuteritu de lograr la responsabilidad y el derecho de los pueblos al
autogobierno En parte dichas restricciones se sustentan con argumentos como
que la descentralizacioacuten es un proceso gradual y que por tanto deben existir
reglas impuestas de arriba-abajo para mantener el ordenamiento y estabilidad
del paiacutes
Sin embargo se debe resaltar que los gobiernos locales gozan de plena
autonomiacutea en lo poliacutetico para disponer acciones de gobierno en representacioacuten
GOBCONSULT SAC ndash FBD 6 DE 54
de los ciudadanos de la jurisdiccioacuten con orientacioacuten al desarrollo local sostenible
y tienen amplia discrecionalidad para proveer servicios dentro de sus
competencias asignadas pudiendo libremente asociarse con otros municipios o
el sector privado para organizar la prestacioacuten de los servicios
Pero lamentablemente el nivel de desarrollo de la autonomiacutea poliacutetica es muy
bajo en los propios gobiernos locales lo que se observa por su limitada
capacidad para decidir sobre asuntos de caraacutecter local a traveacutes de ordenanzas
eacutestas en gran medida se dictan baacutesicamente para la regulacioacuten del estrecho
margen tributario como para modificar plazos o condonar deudas de los
contribuyentes o para regular la organizacioacuten interior Son muy pocas las
ordenanzas que regulan actividades para el desarrollo econoacutemico social o
cultural sobre los cuales tienen competencias pero al mismo tiempo escasos
recursos y capacidades institucionales para enfrentar los retos del desarrollo
humano de manera integral
ivOrdenamiento juriacutedico local
La autonomiacutea poliacutetica econoacutemica y administrativa de la que goza la institucioacuten
del gobierno local como el derecho y la capacidad efectiva para normar regular
y administrar se realizan a traveacutes de normas de los oacuterganos de gobierno y
administracioacuten de conformidad con el ordenamiento juriacutedico de las
municipalidades prevista en la LOM y con sujecioacuten al ordenamiento juriacutedico
nacional
Las normas y disposiciones municipales se rigen por los principios de
exclusividad territorialidad legalidad y simplificacioacuten administrativa sin perjuicio
de la vigencia de otros principios generales del derecho administrativo ninguna
autoridad puede avocarse a conocer o normar las materias que la LOM establece
como competencia exclusiva de las municipalidades y tienen la obligacioacuten de
reconocer y respetar la preeminencia de la autoridad municipal en los asuntos de
su competencia dentro de su circunscripcioacuten no pudiendo interferir en el
cumplimiento de las normas y disposiciones municipales que se expidan con
arreglo a Ley 7
Los concejos municipales ejercen sus funciones de gobierno mediante la
aprobacioacuten de ordenanzas y acuerdos Los asuntos administrativos concernientes
7 Artiacuteculo 38ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 7 DE 54
a su organizacioacuten interna los resuelven a traveacutes de resoluciones de concejo El
alcalde ejerce las funciones ejecutivas de gobierno sentildealadas en la presente ley
mediante decretos de alcaldiacutea por resoluciones de alcaldiacutea resuelve los asuntos
administrativos a su cargo Las gerencias resuelven los aspectos administrativos
a su cargo a traveacutes de resoluciones y directivas A continuacioacuten se detallan la
funcioacuten y la precedencia de jerarquiacutea que tienen cada una de las normas que
configuran el ordenamiento juriacutedico de los gobiernos locales8
Las ordenanzas son las normas de caraacutecter general de mayor jerarquiacutea en la
estructura normativa municipal ellas aprueban la organizacioacuten interna la
regulacioacuten administracioacuten y supervisioacuten de los servicios puacuteblicos y las materias
en las que la municipalidad tiene competencia normativa Las ordenanzas
tambieacuten pueden crear modificar suprimir o exonerar los arbitrios tasas
licencias derechos y contribuciones dentro de los liacutemites establecidos por ley
Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades
distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su
circunscripcioacuten para su vigencia
Los acuerdos son las decisiones del Concejo Municipal referidos a asuntos
especiacuteficos de intereacutes puacuteblico vecinal o institucional que expresan la voluntad
para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma
institucional
Los decretos de alcaldiacutea que establecen normas reglamentarias y de
aplicacioacuten de las ordenanzas sancionan los procedimientos necesarios para la
correcta y eficiente administracioacuten municipal y resuelven o regulan asuntos de
orden general y de intereacutes para el vecindario que no sean de competencia del
Concejo Municipal
Las resoluciones de alcaldiacutea aprueban y resuelven los asuntos de caraacutecter
administrativo
Resoluciones gerenciales por delegacioacuten del Alcalde son las normas que
expiden los funcionarios municipales que aprueban y resuelven los asuntos de
caraacutecter administrativo
Las normas municipales son de caraacutecter obligatorio y su incumplimiento ocasiona
las sanciones correspondientes sin perjuicio de las acciones judiciales sobre las
8 Artiacuteculo 39ordm 40ordm 41ordm 42ordm y 43ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 8 DE 54
responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar Las ordenanzas
determinan el reacutegimen de sanciones administrativas por la infraccioacuten de sus
disposiciones estableciendo la escala de multas en funcioacuten a la gravedad de la
falta asiacute como la imposicioacuten de sanciones no pecuniarias
Las sanciones que aplique la municipalidad podraacuten ser de multa suspensioacuten de
autorizaciones o licencias clausura decomiso retencioacuten de productos y
mobiliario retiro de elementos antirreglamentarios paralizacioacuten de obras
demolicioacuten internamiento de vehiacuteculos inmovilizacioacuten de productos y otras La
Policiacutea Nacional prestaraacute su apoyo en el cumplimiento de las sanciones
municipales9
v Organizacioacuten
La organizacioacuten del GL la conforma el Concejo Municipal integrada por regidores
y la Alcaldiacutea integrada por el alcalde quien preside el Consejo Municipal Tanto
el alcalde como los regidores son funcionarios puacuteblicos elegidos por sufragio
directo de los ciudadanos por un periacuteodo de cuatro (4) antildeos pudiendo ser
reelegidos indefinidamente y su mandato es irrenunciable pero revocable
conforme a Ley10
El Concejo Municipal es el oacutergano que ejerce las funciones normativas y
fiscalizadoras y la Alcaldiacutea es el oacutergano que ejerce las funciones ejecutivas
siendo el Alcalde el representante legal del GL y su maacutexima autoridad
administrativa11
En el Peruacute las elecciones municipales se rigen por las disposiciones de la Ley de
Elecciones Municipales Ley Ndeg 26864 donde se sentildeala que se proclama Alcalde
al ciudadano que ocupe el primer lugar de la lista que obtenga la votacioacuten maacutes
alta siempre y cuando represente maacutes del 20 de los votos vaacutelidos
El nuacutemero de regidores a elegirse en cada Consejo Municipal es determinado por
el Jurado Nacional de Elecciones en proporcioacuten a su poblacioacuten En ninguacuten caso
seraacute inferior a cinco (5) ni mayor de quince (15) Se exceptuacutea al Consejo
Provincial de Lima que tendraacute treinta y nueve (39) regidores
9 Artiacuteculo 46ordm de la LOM LEY Nordm 2797210 Artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute11 Artiacuteculo 194ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute y el artiacuteculos 4ordm 5ordm y 6ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 9 DE 54
En las Elecciones Municipales se utiliza el meacutetodo de la Cifra Repartidora la cual
se aplica a partir del nuacutemero dos de la lista siempre que la lista ganadora
obtenga mayoriacutea absoluta de votos vaacutelidos En caso de no existir tal mayoriacutea se
asigna a la que obtenga la primera mayoriacutea relativa la mitad maacutes uno de los
cargos de regidor redondeando al entero superior La Cifra Repartidora se aplica
para asignar los cargos restantes de regidores entre las demaacutes listas que
obtengan una votacioacuten no menor a 5 de los votos vaacutelidos
Los Regidores de cada Concejo Municipal son elegidos en forma conjunta con la
eleccioacuten del Alcalde y se sujeta a las siguientes reglas
La votacioacuten es por lista
A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad maacutes uno de los
cargos de Regidores del Concejo Municipal lo que maacutes le favorezca seguacuten el
orden de candidatos propuestos por las agrupaciones poliacuteticas La asignacioacuten
de cargos de Regidores se efectuacutea redondeando el nuacutemero entero superior
La cifra repartidora se aplica entre todas las demaacutes listas participantes para
establecer el nuacutemero de Regidores que les corresponde
Las normas para la aplicacioacuten de la Cifra Repartidora son
Se determina el nuacutemero total de votos vaacutelidos obtenidos por cada lista de
candidatos
Dicho total se divide sucesivamente entre uno (1) dos (2) tres (3) etc
seguacuten sea el nuacutemero de regidores que corresponda elegir
Los cuocientes parciales son colocados en orden sucesivo de mayor a menor
hasta tener un nuacutemero de cuocientes igual al nuacutemero de regidores por elegir
El cuociente que ocupe el uacuteltimo lugar constituye la Cifra Repartidora
El total de votos vaacutelidos de cada lista se divide entre la Cifra Repartidora para
establecer el nuacutemero de regidores que corresponde a cada lista
El nuacutemero de regidores de cada lista estaacute definido por la parte entera del
cuociente obtenido a que se refiere el numeral anterior En caso de no
alcanzarse el nuacutemero total de regidores previstos se adiciona uno a la lista que
tenga mayor parte decimal
GOBCONSULT SAC ndash FBD 10 DE 54
En caso de empate se resuelve por sorteo entre los que obtuvieron igual
votacioacuten
Los alcaldes y regidores electos y debidamente proclamados y juramentados
asumen sus cargos el primer diacutea del mes de enero del antildeo siguiente al de la
eleccioacuten
El partido o agrupacioacuten poliacutetica que queda primero en la eleccioacuten siempre y
cuando haya obtenido maacutes del 20 de los votos vaacutelidos obtiene la alcaldiacutea y el
la mayoriacutea absoluta de los cargos a regidor Esto supone gobiernos locales con
un ejecutivo muy fuerte y Concejo Municipal totalmente debilitado supeditado a
las propuestas del alcalde quien gobierna en la praacutectica sin mayor control de su
Concejo Municipal
Esta situacioacuten es inadecuada para la representacioacuten de los intereses de los
distintos grupos de ciudadanos tampoco incentiva el fortalecimiento de partidos
y no deja mayor espacio a coaliciones o acuerdos entre partidos para fortalecer
la gobernabilidad democraacutetica la minoriacutea no tiene mayor opcioacuten para la
fiscalizacioacuten o propuestas de poliacutetica por cuanto el sistema promueve el
caudillismo donde todo el peso de gobierno local recae en el Alcalde esto se
acentuacutea maacutes cuando los regidores por ley estaacuten impedidos de asumir cargo
ejecutivo alguno en la municipalidad en la cual forman parte
La oposicioacuten ademaacutes por el sistema de cifra repartidora corresponde a diferente
partidos los cuales se limitan en la praacutectica a abstenerse en las votaciones o
hacerlo en contra soacutelo cuando el segundo de la lista ganadora el primer regidor
(teniente alcalde) esta en franca oposicioacuten a su alcalde eacuteste se une a la minoriacutea
para intentar vacar al alcalde titular a fin de hacerse con el poder en el gobierno
local
En siacutentesis el sistema de eleccioacuten municipal es un sistema que debilita la
gobernabilidad democraacutetica debido a una mediocre o nula participacioacuten en
representacioacuten de los ciudadanos por parte de los integrantes del Concejo
Municipal quienes en la praacutectica soacutelo representan al alcalde y a veces con
suerte al partido al que pertenecen
Sin embargo existen muchas personas que defiende el sistema no soacutelo por los
privilegios que eacuteste ofrece sino porque argumentan que dada la fragilidad
institucional de las municipalidades se atentariacutea contra la gobernabilidad si el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 11 DE 54
alcalde no pudiera tener la autoridad que hoy detentan aducen que un Concejo
Municipal donde el alcalde no lo presidiera se generariacutea doble autoridad y un
gran apetito del presidente del Concejo para hacerse del poder ejecutivo
Claro esta que la situacioacuten anteriormente descrita efectivamente se produciriacutea si
la eleccioacuten es por lista completa pero el sistema deberiacutea ser replanteado a
sistemas de representacioacuten territorial y donde un miembro del Concejo no pueda
acceder en ninguacuten caso al ejecutivo municipal por lo que la eleccioacuten del alcalde
y el teniente alcalde sean elegidos en lista distinta a los miembros del Concejo
en forma similar a lo que es hoy el sistema de eleccioacuten de autoridades al
gobierno nacional con un sistema de poderes totalmente divididos y autoacutenomo
Con excepcioacuten de la Municipalidad Metropolitana de Lima que cuenta con un
alcalde y 39 regidores a las demaacutes municipalidades les corresponde el nuacutemero
de regidores seguacuten la proyeccioacuten de poblacioacuten que tiene cada jurisdiccioacuten sea
provincial o distrital asiacute la Resolucioacuten Nordm 089-2002-JNE dispuso los siguientes
criterios para definir el nuacutemero de cargos a elegir por cada gobierno local
Cuadro Nordm 3 Nuacutemero de regidores en municipios por rango de poblacioacuten
Municipio Rango de Poblacioacuten Cantidad de Regidores
Provincial o Distrital 500001 o maacutes 15Provincial o Distrital 300001 y hasta
50000013
Provincial o Distrital 100001 y hasta 300000
11
Provincial o Distrital 50001 y hasta 100000
9
Provincial o Distrital 25001 y hasta 50000 7Provincial o Distrital 25000 o menos 5
Fuente Ley Orgaacutenica de Elecciones Municipales
Si evaluamos el coeficiente de representacioacuten ciudadana de los regidores en las
municipalidades con mayor poblacioacuten el que tiene mejor representacioacuten es el
Municipio de Maynas mientras que la representacioacuten de los ciudadanos en Lima
Metropolitana es muy baja en Lima cada regidor representa en teoriacutea 61 veces
maacutes personas que el regidor de Maynas
Cuadro Nordm 4 Coeficiente de relacioacuten Ciudadano Regidor de los
municipios con mayor poblacioacuten en el Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 12 DE 54
Municipio Poblacioacuten
Regidores CiudadanosRegidor
Provincia de Lima Metropolitana
6acute954583
39 178323
Provincia de Arequipa 861746 15 57450
Distrito de San Juan de Lurigancho (Prov De Lima)
812656 15 54177
Provincia del Callao 810568 15 54038
Provincia de Trujillo 765171 15 51011
Provincia de Chiclayo 738057 15 49204
Provincia de Piura 642428 15 42829
Provincia de Maynas 438359 15 29224
Por otro lado en el 893 de los municipios con 25000 habitantes o menos
que cuentan tan soacutelo con 5 regidores el promedio de representacioacuten por concejal
es de 1095 ciudadanos por regidor
Otro elemento que constituye la organizacioacuten del GL es la participacioacuten de los
ciudadanos y de la sociedad civil en la gestioacuten y fiscalizacioacuten de los gobiernos
locales Esto se basa en el caraacutecter de representacioacuten directa del vecindario que
tiene el GL donde la Constitucioacuten le otorga la funcioacuten de promover apoyar y
reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo local
Por ello la LOM sentildeala que como parte de la organizacioacuten del GL se constituyen
los oacuterganos de coordinacioacuten como el Consejo de Coordinacioacuten Local Provincial o
Distrital y la Junta de Delegados Vecinales eacutestos oacuterganos tienen la finalidad de
promover la inclusioacuten y participacioacuten de los ciudadanos en la definicioacuten de
poliacuteticas de desarrollo local determinacioacuten de prioridades de gestioacuten de los
servicios puacuteblicos e inversioacuten asiacute como en fiscalizacioacuten de las acciones
municipales conforme a ley12
Los Concejos de Coordinacioacuten Local estaacuten conformados por el alcalde los
regidores y representantes de la sociedad civil y comunidad organizada donde
los miembros del Concejo Municipal representan al 60 de sus miembros y los
de la sociedad civil soacutelo alcanzan una representacioacuten del 40 desempentildeando las
siguientes funciones
Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal
Proponer las prioridades de inversioacuten y de servicios puacuteblicos locales
12 Artiacuteculo 197ordm y 199ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute el artiacuteculo 7ordm y 21ordm de la LBD Ley Nordm 27783
y los artiacuteculos 7ordm 31ordm 98ordm 100ordm 102ordm 104ordm 106ordm y 107ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 13 DE 54
Proponer proyectos de infraestructura y servicios puacuteblicos con
cofinanciamiento
Promover la formacioacuten de Fondos de Inversioacuten como estiacutemulo a la inversioacuten
privada en apoyo del desarrollo econoacutemico local sostenible
La Ley Orgaacutenica de Municipalidades desarrolla un tiacutetulo completo al tema referido
a ldquoLos derechos de participacioacuten y control vecinalrdquo donde se legisla sobre el
ejercicio de derecho de participacioacuten el derecho del vecino de iniciativa en la
formacioacuten de dispositivos municipales el derecho de refereacutendum las juntas
vecinales comunales los comiteacutes de gestioacuten de obras o servicios el derecho a
denunciar infracciones y a ser informado el cabildo abierto y la participacioacuten del
sector empresarial y en cuanto a la participacioacuten del ciudadano en el control del
gobierno local la Ley establece la revocatoria de autoridades y la demanda de
rendicioacuten de cuentas
En la praacutectica todos estos derechos y mecanismos de participacioacuten si bien estaacuten
muy desarrollados legalmente en la praacutectica el nivel de participacioacuten ciudadana
es muy bajo y soacutelo se incrementa en los escasos municipios donde el alcalde
tiene una gran voluntad poliacutetica para promover la participacioacuten de los ciudadanos
en el gobierno local
Asiacute mismo por disposicioacuten de la LBD la LOM y la Ley Marco del Presupuesto
Participativo los gobiernos locales en el Peruacute estaacuten obligados a la realizacioacuten de
Presupuestos Participativos en procesos abiertos de convocatoria a los
ciudadanos y a la realizacioacuten de foros puacuteblicos en las cuales los vecinos de cada
localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la
gestioacuten municipal en los siguientes aspectos
Informarse respecto de los planes de actuacioacuten de su municipalidad
Recibir la rendicioacuten de cuentas por parte de las autoridades locales respecto
del resultado de las acciones y los recursos utilizados en el periacuteodo del ejercicio
fiscal del semestre anterior
Pronunciarse y concertar con los demaacutes actores locales las prioridades del
gasto municipal
Luego del tercer antildeo de implementacioacuten del proceso del presupuesto
participativo son cada vez maacutes los municipios que estaacuten desarrollando buenas
GOBCONSULT SAC ndash FBD 14 DE 54
praacutecticas de gestioacuten Auacuten falta desarrollar metodologiacuteas apropiadas a cada
realidad local a fin de garantizar la mayor inclusioacuten ciudadana en el proceso y
especialmente para reducir la enorme asimetriacutea de informacioacuten existente entre la
gestioacuten municipal y los ciudadanos por el alto contenido de informacioacuten teacutecnica
que no es asimilable faacutecilmente por la poblacioacuten
La organizacioacuten del gobierno local se complementa en el aacutembito del ejercicio de
las funciones ejecutivas de la Alcaldiacutea a traveacutes de los oacuterganos de administracioacuten
los cuales son determinados con autonomiacutea por cada GL de acuerdo con las
demandas y necesidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias
asiacute como de la disponibilidad de recursos presupuestarios de los que disponen
La determinacioacuten de los oacuterganos de administracioacuten municipal que determine el
respectivo Concejo Municipal a propuesta del alcalde adopta una estructura
gerencial atendiendo a los procesos de programacioacuten direccioacuten ejecucioacuten
supervisioacuten control concurrente y posterior y sustentada en los principios de
legalidad economiacutea transparencia simplicidad eficacia eficiencia participacioacuten
y segundad ciudadana13
Otro elemento en debate referido a la organizacioacuten municipal es el de la
constitucioacuten de Centro Poblados el cual se denomina a su vez como el proceso
de descentralizacioacuten submunicipal el cual esta definido por la propia LOM la cual
legisla que las municipalidades de centro poblado deben ser creadas por
Ordenanza Municipal Provincial con opinioacuten favorable de la municipalidad
distrital en la que se debe establecer
La delimitacioacuten territorial de la Municipalidad del Centro Poblado
El reacutegimen de organizacioacuten interior
Las funciones que se le delegan
Los recursos que se le asignan
Las atribuciones administrativas y econoacutemico-tributarias
Es el gobierno local provincial el que convoca a elecciones de alcaldes y
regidores de la Municipalidad de Centro Poblado y proclama a las autoridades
electas en base a los procedimientos establecidos por ley Seguacuten el Directorio
Nacional de Municipalidades 2003 del INEI existen 1864 municipalidades de
13 Artiacuteculo 8ordm y 27ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 15 DE 54
centros poblados pero no todas ellas tienen un proceso regular de constitucioacuten
debiendo adaptarse y formalizarse conforme a las disposiciones de la LOM Estas
municipalidades se encuentran presentes en todas las regiones aunque con
diferencias bastante marcadas en el nuacutemero siendo Puno la regioacuten que
concentra la mayor cantidad de municipalidades de centro poblado
Si bien la normatividad municipal vigente incrementa algunas exigencias para la
creacioacuten de las municipalidades de centro poblado (solicitando por ejemplo un
miacutenimo de 1000 habitantes en lugar de 500) deja planteada cierta ambiguumledad
sobre cuaacutel es el status legal de estas municipalidades y al rol que se les quiere
otorgar
Por otro lado las normas definen a los Centros Poblados como municipalidades
creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones es decir instancias de
desconcentracioacuten de servicios (Artiacuteculo 194deg de la Constitucioacuten y Artiacuteculo III y
Artiacuteculo 2deg de la Ley Orgaacutenica de Municipalidades)
Sin embargo y al mismo tiempo son consideradas aacutembitos del nivel local de
gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un periacuteodo de
cuatro antildeos en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia
teacutecnica de la ONPE esto genera otro elemento de incertidumbre al
consideraacuterseles como autoridades electas por mandato legal que cuentan con la
misma fuente democraacutetica de legitimidad de cualquier otro oacutergano de gobierno
A esta ambiguumledad se suma que la LOM establece la obligatoriedad de la
entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a
las municipalidades de centros poblados de su jurisdiccioacuten tema que ha
incrementado las expectativas de su poblacioacuten y autoridades y estaacute generando
conflictos por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la
medida y la ausencia de una adecuada reglamentacioacuten
Un tema clave a resaltar al pensar en la gobernabilidad a escala local son las
relaciones mismas entre los distintos tipos de municipalidades dadas las
dificultades ya existentes de coordinacioacuten interinstitucional Por ejemplo en la
actualidad es notoria la dificultad para generar proyectos de desarrollo que
incluyan una proyeccioacuten territorial de cuenca corredor econoacutemico micro regioacuten
o regioacuten indispensable en zonas rurales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 16 DE 54
En un proceso de descentralizacioacuten que avanza hacia la integracioacuten territorial con
la conformacioacuten de macro regiones seriacutea mejor establecer tambieacuten incentivos y
avanzar hacia la integracioacuten territorial a nivel local El tema de fondo es el disentildeo
de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado
viAacutembito de competencias
Otro aspecto que define la institucioacuten del GL es el aacutembito de competencias o
conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas
estas competencias de acuerdo con la legislacioacuten pueden ser exclusivas
compartidas o delegadas las que definen el nivel de poder y responsabilidad que
tiene el GL para su accionar fundamentalmente en la funcioacuten ejecutiva del
Estado
Las competencias asignadas a los GL cumplen las funciones acordes con su
finalidad institucional por un lado la funcioacuten de representacioacuten de los
ciudadanos en la comunidad de otro las funciones de gobierno para la
promocioacuten del desarrollo local integral y sostenible de administracioacuten del
aparato puacuteblico municipal y de gestioacuten de los servicios puacuteblicos locales
En el Peruacute no existe una distincioacuten clara entre funciones discrecionales y no
discrecionales por la definicioacuten del marco juriacutedico sobre las competencias
asignadas al gobierno local el GL tiene amplio margen de autonomiacutea para definir
las acciones correspondientes claro estaacute dentro de los liacutemites de los intereses
poliacuteticos y los impuestos por el pequentildeo margen de maniobra del cual disponen
por los escasos recursos puacuteblicos que administran lo cual en la praacutectica hace que
sean muy pocas las competencias locales que tienen desarrollos significativos
Seguacuten la legislacioacuten el GL tiene amplio margen de competencias no
discrecionales en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible asiacute lo
hariacutea suponer sin embargo la mayor parte de municipios fundamentalmente
por sus debilidades de falta de recursos y equipos humanos profesionales soacutelo
se limitan a la prestacioacuten maacutes o menos eficiente de algunos servicios locales
baacutesicos como limpieza puacuteblica abastecimiento de agua potable y saneamiento
infraestructura puacuteblica etc Las competencias discrecionales fundamentales
como la educacioacuten y salud primaria siguen bajo administracioacuten directa del GN
en proceso incipiente actual de descentralizacioacuten a los gobiernos regionales14
14 El nuevo GN seguacuten el discurso de ascensioacuten de mando del Presidente de la Repuacuteblica se ha propuesto la descentralizacioacuten de la educacioacuten y la salud primaria a los gobiernos locales durante el proacuteximo quinquenio
GOBCONSULT SAC ndash FBD 17 DE 54
Sin embargo ello no impide a los gobiernos locales por ejemplo prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administracioacuten en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional claro esta con sus propios recursos sin ninguna contribucioacuten o subsidio
del Tesoro Puacuteblico son centros subvencionados por el gobierno local con pago a
precios moacutedicos por los propios ciudadanos
A partir del 2001 se han comenzado a transferir competencias discrecionales del
gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentacioacuten y construccioacuten de pequentildeas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en aacutereas rurales
(puentes caninos rurales escuelas letrinas abastecimiento de agua potable
canales de riego etc)
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditacioacuten al teacutermino
del cual el gobierno local cobra plena autonomiacutea para decidir las prioridades de
dichos recursos pero no tiene autonomiacutea para trasladar dichos recursos a otros
finalidades por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Puacuteblico
para fines especiacuteficos
En el Peruacute el aacutembito de competencias baacutesico del GL para el cumplimiento de las
funciones de representacioacuten gobierno administracioacuten y provisioacuten de servicios
puacuteblicos son establecidos por la Constitucioacuten Este marco baacutesico de
competencias asegura la garantiacutea institucional de la existencia y funcionamiento
del GL dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actuacutee con autonomiacutea en dicho aacutembito de competencias otorgados por la
Constitucioacuten Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15
Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto
Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil
Administrar sus bienes y rentas
Crear modificar y suprimir contribuciones tasas arbitrios licencias y derechos
municipales conforme a ley
Organizar reglamentar y administrar los servicios puacuteblicos locales de su
responsabilidad
15 Artiacuteculo 195ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 18 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
El tamantildeo promedio de los municipios en el Peruacute es relativamente pequentildeos y
tienen en promedio 14291 habitantes sin embargo podemos observar que 17
regiones tienen municipios con un tamantildeo promedio menor a 15000 habitantes
7 regiones tienen municipios con un tamantildeo promedio entre 15000 y 30000
habitantes y los municipios del aacuterea metropolitana de Lima y Callao tienen
135095 y 161734 habitantes en promedio de sus respectivos municipios
distritales
Las cifras descritas anteriormente revelan los efectos del centralismo poliacutetico y
econoacutemico que tuvo su mayor impacto migratorio del campo a la capital de la
Repuacuteblica entre los antildeos 40 a los 70
Cuadro Nordm 2 Promedio de poblacioacuten por municipio distrital en el Peruacute ndash
2005
REGIOacuteN MUNICIPIOS
POBLACIOacuteN 2005 PROMEDIO
TOTAL 1830 26152265 14291LIMA METROPOLITANA 43 6954583 161734CALLAO 6 810568 135095UCAYALI 14 402445 28746LAMBAYEQUE 38 1091535 28725PIURA 64 1630772 25481LA LIBERTAD 83 1539774 18551LORETO 51 884144 17336TUMBES 12 191713 15976ICA 43 665592 15479PUNO 109 1245508 11427CUSCO 108 1171503 10847CAJAMARCA 127 1359023 10701AREQUIPA 109 1140810 10466TACNA 27 274496 10167HUANUCO 76 730871 9617PASCO 28 266764 9527JUNIN 121 1091619 9022SAN MARTIN 77 669973 8701MADRE DE DIOS 11 92024 8366MOQUEGUA 20 159306 7965LIMA 129 864853 6704ANCASH 166 1039415 6262AYACUCHO 111 619338 5580APURIMAC 80 418882 5236HUANCAVELICA 94 447054 4756AMAZONAS 83 389700 4695
Fuente INEI ndash Censo Nacional de Poblacioacuten y Vivienda 2005
Podemos concluir que el promedio nacional relativamente bajo de la poblacioacuten
por distrito se debe a que en el Peruacute existen dos niveles de gobierno local donde
GOBCONSULT SAC ndash FBD 3 DE 54
194 municipios provinciales ejercen jurisdiccioacuten directa soacutelo del distrito capital de
la provincia y comparten jurisdiccioacuten con 1636 municipalidades distritales
autoacutenomos que sumadas a los distritos capital dan la suma total de 1830
municipalidades
El tamantildeo muy pequentildeo de los distritos les impide beneficiarse de las economiacuteas
de escala maacutes auacuten se complica el problema de ineficiencia en el uso de
recursos en la medida que no existe una praacutectica de asociatividad o
mancomunidad para la prestacioacuten de servicios perjudicando la calidad e
incrementaacutendose el costo que pagan los ciudadanos por los servicios puacuteblicos
locales
ii Finalidad
La Ley Orgaacutenica de Municipalidades define al GL como la entidad baacutesica de la
organizacioacuten territorial del Estado y canal inmediato de participacioacuten vecinal en
los asuntos puacuteblicos que institucionalizan y gestionan con autonomiacutea los
intereses propios de las correspondientes colectividades son los oacuterganos de
gobierno promotores del desarrollo local con personeriacutea juriacutedica de derecho
puacuteblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines3
Los gobiernos locales tienen por finalidad promover el desarrollo y la economiacutea
local y la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad en armoniacutea
con las poliacuteticas y planes nacionales y regionales de desarrollo representan al
vecindario para alcanzar un desarrollo integral sostenible y armoacutenico de su
circunscripcioacuten4
En cuanto a la finalidad de los gobiernos locales esta tiene que ser vista en el
marco de los principios del proceso de descentralizacioacuten dentro de los cuales se
establece el denominado principio de subsidiariedad sentildealado tanto en la Ley de
reforma constitucional Ley de bases de la descentralizacioacuten Ley orgaacutenica de
gobiernos regionales y Ley orgaacutenica de municipalidades
El principio de subsidiariedad es aquel por el cual las actividades de gobierno en
sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia efectividad y control de la
poblacioacuten si se efectuacutean descentralizadamente La subsidiariedad supone y exige
que la asignacioacuten de competencias y funciones a cada nivel de gobierno sea
3 Artiacuteculo I de la LOM Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de 20034 Artiacuteculo 195ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute y el artiacuteculo IV de de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 4 DE 54
equilibrada y adecuada a la mejor prestacioacuten de los servicios del Estado a la
comunidad
Asiacute por ejemplo queda estipulado en el artiacuteculo V del Tiacutetulo Preliminar de la Ley
Orgaacutenica de Municipalidades que en el marco del proceso de descentralizacioacuten y
conforme al criterio de subsidiariedad el gobierno maacutes cercano a la poblacioacuten es
el maacutes idoacuteneo para ejercer la competencia o funcioacuten por consiguiente el
gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas maacutes
eficientemente por los gobiernos regionales y eacutestos a su vez no deben hacer
aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales
El proceso de descentralizacioacuten es entonces el elemento por el cual debe ser
enfocada la finalidad institucional de los gobiernos locales para lo cual es
necesaria la preparacioacuten del GL para asumir funciones competencias y recursos
que hasta el momento gestiona directamente el Gobierno Nacional en la
provisioacuten de los servicios que el Estado brinda a los ciudadanos y que
indefectiblemente deberaacute transferir a los gobiernos subnacionales seguacuten las
disposiciones vigentes a fin que cuenten con las capacidades de asegurar el
desarrollo local integral y sostenible
iiiAutonomiacutea
La autonomiacutea para la gestioacuten de los intereses de los ciudadanos y la promocioacuten
del desarrollo local de las municipalidades provinciales y distritales como
institucioacuten del Gobierno Local en sus respectivas jurisdicciones se confirma con
la asignacioacuten constitucional de la autonomiacutea poliacutetica econoacutemica y administrativa
en los asuntos de su competencia5 tal autonomiacutea es el derecho y la capacidad
efectiva para normar regular y administrar los asuntos puacuteblicos de su
competencia como responsabilidad y el derecho de promover y gestionar su
desarrollo detallaacutendose las dimensiones de cada autonomiacutea como sigue6
La autonomiacutea poliacutetica como la facultad de adoptar y concordar las poliacuteticas
planes y normas en los asuntos de su competencia dentro del aacutembito de su
territorio asiacute mismo la capacidad de decidir y normar a traveacutes de sus oacuterganos
de gobierno para desarrollar las funciones que le son inherentes de acuerdo a
la Constitucioacuten y la Ley
5 Artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute y artiacuteculo II de la LOM Ley Nordm 279726 Artiacuteculo 8ordm de la LBD Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de 2002 detallaacutendose las dimensiones de las
autonomiacuteas en los numerales 91 92 y 93 del artiacuteculo 9ordm
GOBCONSULT SAC ndash FBD 5 DE 54
La autonomiacutea administrativa como la facultad de organizarse internamente
asiacute como determinar y reglamentar los servicios puacuteblicos de su
responsabilidad
La autonomiacutea econoacutemica como la facultad de crear recaudar y administrar sus
rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme
a la ley y reconoce el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado
De los tres tipos de autonomiacuteas que tiene el GL la maacutes restringida es la
econoacutemica la cual para su ejercicio en relacioacuten con el gasto debe remitirse a la
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Ley Anual de Presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento y la Ley de
Transparencia y Prudencia Fiscal
Por otro lado la autonomiacutea econoacutemica del GL en relacioacuten con los ingresos
referida al establecimiento y recaudacioacuten de tributos tiene una fuerte regulacioacuten
en la Ley de tributacioacuten municipal la Ley de descentralizacioacuten fiscal y el Coacutedigo
Tributario
Pero tambieacuten existen restricciones a la autonomiacutea administrativa asiacute lo establece
el artiacuteculo 10ordm inciso 103 de la LBD donde se precisa que las normas teacutecnicas
referidas a los servicios y bienes puacuteblicos y los sistemas administrativos del
Estado referidos a presupuesto tesoreriacutea contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten
puacuteblica contrataciones y adquisiciones personal y control por su naturaleza son
de observancia y cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno
Si bien esta disposicioacuten tiene loacutegica para la conservacioacuten de un Estado unitario
establece una liacutenea muy fraacutegil que con facilidad es cruzada por los legisladores y
las instancias del GN encargados de la reglamentacioacuten producieacutendose en
muchos casos violaciones o infracciones constitucionales rentildeidas con la
autonomiacutea de los gobiernos locales o cuando menos enormes contradicciones
con el espiacuteritu de lograr la responsabilidad y el derecho de los pueblos al
autogobierno En parte dichas restricciones se sustentan con argumentos como
que la descentralizacioacuten es un proceso gradual y que por tanto deben existir
reglas impuestas de arriba-abajo para mantener el ordenamiento y estabilidad
del paiacutes
Sin embargo se debe resaltar que los gobiernos locales gozan de plena
autonomiacutea en lo poliacutetico para disponer acciones de gobierno en representacioacuten
GOBCONSULT SAC ndash FBD 6 DE 54
de los ciudadanos de la jurisdiccioacuten con orientacioacuten al desarrollo local sostenible
y tienen amplia discrecionalidad para proveer servicios dentro de sus
competencias asignadas pudiendo libremente asociarse con otros municipios o
el sector privado para organizar la prestacioacuten de los servicios
Pero lamentablemente el nivel de desarrollo de la autonomiacutea poliacutetica es muy
bajo en los propios gobiernos locales lo que se observa por su limitada
capacidad para decidir sobre asuntos de caraacutecter local a traveacutes de ordenanzas
eacutestas en gran medida se dictan baacutesicamente para la regulacioacuten del estrecho
margen tributario como para modificar plazos o condonar deudas de los
contribuyentes o para regular la organizacioacuten interior Son muy pocas las
ordenanzas que regulan actividades para el desarrollo econoacutemico social o
cultural sobre los cuales tienen competencias pero al mismo tiempo escasos
recursos y capacidades institucionales para enfrentar los retos del desarrollo
humano de manera integral
ivOrdenamiento juriacutedico local
La autonomiacutea poliacutetica econoacutemica y administrativa de la que goza la institucioacuten
del gobierno local como el derecho y la capacidad efectiva para normar regular
y administrar se realizan a traveacutes de normas de los oacuterganos de gobierno y
administracioacuten de conformidad con el ordenamiento juriacutedico de las
municipalidades prevista en la LOM y con sujecioacuten al ordenamiento juriacutedico
nacional
Las normas y disposiciones municipales se rigen por los principios de
exclusividad territorialidad legalidad y simplificacioacuten administrativa sin perjuicio
de la vigencia de otros principios generales del derecho administrativo ninguna
autoridad puede avocarse a conocer o normar las materias que la LOM establece
como competencia exclusiva de las municipalidades y tienen la obligacioacuten de
reconocer y respetar la preeminencia de la autoridad municipal en los asuntos de
su competencia dentro de su circunscripcioacuten no pudiendo interferir en el
cumplimiento de las normas y disposiciones municipales que se expidan con
arreglo a Ley 7
Los concejos municipales ejercen sus funciones de gobierno mediante la
aprobacioacuten de ordenanzas y acuerdos Los asuntos administrativos concernientes
7 Artiacuteculo 38ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 7 DE 54
a su organizacioacuten interna los resuelven a traveacutes de resoluciones de concejo El
alcalde ejerce las funciones ejecutivas de gobierno sentildealadas en la presente ley
mediante decretos de alcaldiacutea por resoluciones de alcaldiacutea resuelve los asuntos
administrativos a su cargo Las gerencias resuelven los aspectos administrativos
a su cargo a traveacutes de resoluciones y directivas A continuacioacuten se detallan la
funcioacuten y la precedencia de jerarquiacutea que tienen cada una de las normas que
configuran el ordenamiento juriacutedico de los gobiernos locales8
Las ordenanzas son las normas de caraacutecter general de mayor jerarquiacutea en la
estructura normativa municipal ellas aprueban la organizacioacuten interna la
regulacioacuten administracioacuten y supervisioacuten de los servicios puacuteblicos y las materias
en las que la municipalidad tiene competencia normativa Las ordenanzas
tambieacuten pueden crear modificar suprimir o exonerar los arbitrios tasas
licencias derechos y contribuciones dentro de los liacutemites establecidos por ley
Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades
distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su
circunscripcioacuten para su vigencia
Los acuerdos son las decisiones del Concejo Municipal referidos a asuntos
especiacuteficos de intereacutes puacuteblico vecinal o institucional que expresan la voluntad
para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma
institucional
Los decretos de alcaldiacutea que establecen normas reglamentarias y de
aplicacioacuten de las ordenanzas sancionan los procedimientos necesarios para la
correcta y eficiente administracioacuten municipal y resuelven o regulan asuntos de
orden general y de intereacutes para el vecindario que no sean de competencia del
Concejo Municipal
Las resoluciones de alcaldiacutea aprueban y resuelven los asuntos de caraacutecter
administrativo
Resoluciones gerenciales por delegacioacuten del Alcalde son las normas que
expiden los funcionarios municipales que aprueban y resuelven los asuntos de
caraacutecter administrativo
Las normas municipales son de caraacutecter obligatorio y su incumplimiento ocasiona
las sanciones correspondientes sin perjuicio de las acciones judiciales sobre las
8 Artiacuteculo 39ordm 40ordm 41ordm 42ordm y 43ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 8 DE 54
responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar Las ordenanzas
determinan el reacutegimen de sanciones administrativas por la infraccioacuten de sus
disposiciones estableciendo la escala de multas en funcioacuten a la gravedad de la
falta asiacute como la imposicioacuten de sanciones no pecuniarias
Las sanciones que aplique la municipalidad podraacuten ser de multa suspensioacuten de
autorizaciones o licencias clausura decomiso retencioacuten de productos y
mobiliario retiro de elementos antirreglamentarios paralizacioacuten de obras
demolicioacuten internamiento de vehiacuteculos inmovilizacioacuten de productos y otras La
Policiacutea Nacional prestaraacute su apoyo en el cumplimiento de las sanciones
municipales9
v Organizacioacuten
La organizacioacuten del GL la conforma el Concejo Municipal integrada por regidores
y la Alcaldiacutea integrada por el alcalde quien preside el Consejo Municipal Tanto
el alcalde como los regidores son funcionarios puacuteblicos elegidos por sufragio
directo de los ciudadanos por un periacuteodo de cuatro (4) antildeos pudiendo ser
reelegidos indefinidamente y su mandato es irrenunciable pero revocable
conforme a Ley10
El Concejo Municipal es el oacutergano que ejerce las funciones normativas y
fiscalizadoras y la Alcaldiacutea es el oacutergano que ejerce las funciones ejecutivas
siendo el Alcalde el representante legal del GL y su maacutexima autoridad
administrativa11
En el Peruacute las elecciones municipales se rigen por las disposiciones de la Ley de
Elecciones Municipales Ley Ndeg 26864 donde se sentildeala que se proclama Alcalde
al ciudadano que ocupe el primer lugar de la lista que obtenga la votacioacuten maacutes
alta siempre y cuando represente maacutes del 20 de los votos vaacutelidos
El nuacutemero de regidores a elegirse en cada Consejo Municipal es determinado por
el Jurado Nacional de Elecciones en proporcioacuten a su poblacioacuten En ninguacuten caso
seraacute inferior a cinco (5) ni mayor de quince (15) Se exceptuacutea al Consejo
Provincial de Lima que tendraacute treinta y nueve (39) regidores
9 Artiacuteculo 46ordm de la LOM LEY Nordm 2797210 Artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute11 Artiacuteculo 194ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute y el artiacuteculos 4ordm 5ordm y 6ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 9 DE 54
En las Elecciones Municipales se utiliza el meacutetodo de la Cifra Repartidora la cual
se aplica a partir del nuacutemero dos de la lista siempre que la lista ganadora
obtenga mayoriacutea absoluta de votos vaacutelidos En caso de no existir tal mayoriacutea se
asigna a la que obtenga la primera mayoriacutea relativa la mitad maacutes uno de los
cargos de regidor redondeando al entero superior La Cifra Repartidora se aplica
para asignar los cargos restantes de regidores entre las demaacutes listas que
obtengan una votacioacuten no menor a 5 de los votos vaacutelidos
Los Regidores de cada Concejo Municipal son elegidos en forma conjunta con la
eleccioacuten del Alcalde y se sujeta a las siguientes reglas
La votacioacuten es por lista
A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad maacutes uno de los
cargos de Regidores del Concejo Municipal lo que maacutes le favorezca seguacuten el
orden de candidatos propuestos por las agrupaciones poliacuteticas La asignacioacuten
de cargos de Regidores se efectuacutea redondeando el nuacutemero entero superior
La cifra repartidora se aplica entre todas las demaacutes listas participantes para
establecer el nuacutemero de Regidores que les corresponde
Las normas para la aplicacioacuten de la Cifra Repartidora son
Se determina el nuacutemero total de votos vaacutelidos obtenidos por cada lista de
candidatos
Dicho total se divide sucesivamente entre uno (1) dos (2) tres (3) etc
seguacuten sea el nuacutemero de regidores que corresponda elegir
Los cuocientes parciales son colocados en orden sucesivo de mayor a menor
hasta tener un nuacutemero de cuocientes igual al nuacutemero de regidores por elegir
El cuociente que ocupe el uacuteltimo lugar constituye la Cifra Repartidora
El total de votos vaacutelidos de cada lista se divide entre la Cifra Repartidora para
establecer el nuacutemero de regidores que corresponde a cada lista
El nuacutemero de regidores de cada lista estaacute definido por la parte entera del
cuociente obtenido a que se refiere el numeral anterior En caso de no
alcanzarse el nuacutemero total de regidores previstos se adiciona uno a la lista que
tenga mayor parte decimal
GOBCONSULT SAC ndash FBD 10 DE 54
En caso de empate se resuelve por sorteo entre los que obtuvieron igual
votacioacuten
Los alcaldes y regidores electos y debidamente proclamados y juramentados
asumen sus cargos el primer diacutea del mes de enero del antildeo siguiente al de la
eleccioacuten
El partido o agrupacioacuten poliacutetica que queda primero en la eleccioacuten siempre y
cuando haya obtenido maacutes del 20 de los votos vaacutelidos obtiene la alcaldiacutea y el
la mayoriacutea absoluta de los cargos a regidor Esto supone gobiernos locales con
un ejecutivo muy fuerte y Concejo Municipal totalmente debilitado supeditado a
las propuestas del alcalde quien gobierna en la praacutectica sin mayor control de su
Concejo Municipal
Esta situacioacuten es inadecuada para la representacioacuten de los intereses de los
distintos grupos de ciudadanos tampoco incentiva el fortalecimiento de partidos
y no deja mayor espacio a coaliciones o acuerdos entre partidos para fortalecer
la gobernabilidad democraacutetica la minoriacutea no tiene mayor opcioacuten para la
fiscalizacioacuten o propuestas de poliacutetica por cuanto el sistema promueve el
caudillismo donde todo el peso de gobierno local recae en el Alcalde esto se
acentuacutea maacutes cuando los regidores por ley estaacuten impedidos de asumir cargo
ejecutivo alguno en la municipalidad en la cual forman parte
La oposicioacuten ademaacutes por el sistema de cifra repartidora corresponde a diferente
partidos los cuales se limitan en la praacutectica a abstenerse en las votaciones o
hacerlo en contra soacutelo cuando el segundo de la lista ganadora el primer regidor
(teniente alcalde) esta en franca oposicioacuten a su alcalde eacuteste se une a la minoriacutea
para intentar vacar al alcalde titular a fin de hacerse con el poder en el gobierno
local
En siacutentesis el sistema de eleccioacuten municipal es un sistema que debilita la
gobernabilidad democraacutetica debido a una mediocre o nula participacioacuten en
representacioacuten de los ciudadanos por parte de los integrantes del Concejo
Municipal quienes en la praacutectica soacutelo representan al alcalde y a veces con
suerte al partido al que pertenecen
Sin embargo existen muchas personas que defiende el sistema no soacutelo por los
privilegios que eacuteste ofrece sino porque argumentan que dada la fragilidad
institucional de las municipalidades se atentariacutea contra la gobernabilidad si el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 11 DE 54
alcalde no pudiera tener la autoridad que hoy detentan aducen que un Concejo
Municipal donde el alcalde no lo presidiera se generariacutea doble autoridad y un
gran apetito del presidente del Concejo para hacerse del poder ejecutivo
Claro esta que la situacioacuten anteriormente descrita efectivamente se produciriacutea si
la eleccioacuten es por lista completa pero el sistema deberiacutea ser replanteado a
sistemas de representacioacuten territorial y donde un miembro del Concejo no pueda
acceder en ninguacuten caso al ejecutivo municipal por lo que la eleccioacuten del alcalde
y el teniente alcalde sean elegidos en lista distinta a los miembros del Concejo
en forma similar a lo que es hoy el sistema de eleccioacuten de autoridades al
gobierno nacional con un sistema de poderes totalmente divididos y autoacutenomo
Con excepcioacuten de la Municipalidad Metropolitana de Lima que cuenta con un
alcalde y 39 regidores a las demaacutes municipalidades les corresponde el nuacutemero
de regidores seguacuten la proyeccioacuten de poblacioacuten que tiene cada jurisdiccioacuten sea
provincial o distrital asiacute la Resolucioacuten Nordm 089-2002-JNE dispuso los siguientes
criterios para definir el nuacutemero de cargos a elegir por cada gobierno local
Cuadro Nordm 3 Nuacutemero de regidores en municipios por rango de poblacioacuten
Municipio Rango de Poblacioacuten Cantidad de Regidores
Provincial o Distrital 500001 o maacutes 15Provincial o Distrital 300001 y hasta
50000013
Provincial o Distrital 100001 y hasta 300000
11
Provincial o Distrital 50001 y hasta 100000
9
Provincial o Distrital 25001 y hasta 50000 7Provincial o Distrital 25000 o menos 5
Fuente Ley Orgaacutenica de Elecciones Municipales
Si evaluamos el coeficiente de representacioacuten ciudadana de los regidores en las
municipalidades con mayor poblacioacuten el que tiene mejor representacioacuten es el
Municipio de Maynas mientras que la representacioacuten de los ciudadanos en Lima
Metropolitana es muy baja en Lima cada regidor representa en teoriacutea 61 veces
maacutes personas que el regidor de Maynas
Cuadro Nordm 4 Coeficiente de relacioacuten Ciudadano Regidor de los
municipios con mayor poblacioacuten en el Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 12 DE 54
Municipio Poblacioacuten
Regidores CiudadanosRegidor
Provincia de Lima Metropolitana
6acute954583
39 178323
Provincia de Arequipa 861746 15 57450
Distrito de San Juan de Lurigancho (Prov De Lima)
812656 15 54177
Provincia del Callao 810568 15 54038
Provincia de Trujillo 765171 15 51011
Provincia de Chiclayo 738057 15 49204
Provincia de Piura 642428 15 42829
Provincia de Maynas 438359 15 29224
Por otro lado en el 893 de los municipios con 25000 habitantes o menos
que cuentan tan soacutelo con 5 regidores el promedio de representacioacuten por concejal
es de 1095 ciudadanos por regidor
Otro elemento que constituye la organizacioacuten del GL es la participacioacuten de los
ciudadanos y de la sociedad civil en la gestioacuten y fiscalizacioacuten de los gobiernos
locales Esto se basa en el caraacutecter de representacioacuten directa del vecindario que
tiene el GL donde la Constitucioacuten le otorga la funcioacuten de promover apoyar y
reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo local
Por ello la LOM sentildeala que como parte de la organizacioacuten del GL se constituyen
los oacuterganos de coordinacioacuten como el Consejo de Coordinacioacuten Local Provincial o
Distrital y la Junta de Delegados Vecinales eacutestos oacuterganos tienen la finalidad de
promover la inclusioacuten y participacioacuten de los ciudadanos en la definicioacuten de
poliacuteticas de desarrollo local determinacioacuten de prioridades de gestioacuten de los
servicios puacuteblicos e inversioacuten asiacute como en fiscalizacioacuten de las acciones
municipales conforme a ley12
Los Concejos de Coordinacioacuten Local estaacuten conformados por el alcalde los
regidores y representantes de la sociedad civil y comunidad organizada donde
los miembros del Concejo Municipal representan al 60 de sus miembros y los
de la sociedad civil soacutelo alcanzan una representacioacuten del 40 desempentildeando las
siguientes funciones
Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal
Proponer las prioridades de inversioacuten y de servicios puacuteblicos locales
12 Artiacuteculo 197ordm y 199ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute el artiacuteculo 7ordm y 21ordm de la LBD Ley Nordm 27783
y los artiacuteculos 7ordm 31ordm 98ordm 100ordm 102ordm 104ordm 106ordm y 107ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 13 DE 54
Proponer proyectos de infraestructura y servicios puacuteblicos con
cofinanciamiento
Promover la formacioacuten de Fondos de Inversioacuten como estiacutemulo a la inversioacuten
privada en apoyo del desarrollo econoacutemico local sostenible
La Ley Orgaacutenica de Municipalidades desarrolla un tiacutetulo completo al tema referido
a ldquoLos derechos de participacioacuten y control vecinalrdquo donde se legisla sobre el
ejercicio de derecho de participacioacuten el derecho del vecino de iniciativa en la
formacioacuten de dispositivos municipales el derecho de refereacutendum las juntas
vecinales comunales los comiteacutes de gestioacuten de obras o servicios el derecho a
denunciar infracciones y a ser informado el cabildo abierto y la participacioacuten del
sector empresarial y en cuanto a la participacioacuten del ciudadano en el control del
gobierno local la Ley establece la revocatoria de autoridades y la demanda de
rendicioacuten de cuentas
En la praacutectica todos estos derechos y mecanismos de participacioacuten si bien estaacuten
muy desarrollados legalmente en la praacutectica el nivel de participacioacuten ciudadana
es muy bajo y soacutelo se incrementa en los escasos municipios donde el alcalde
tiene una gran voluntad poliacutetica para promover la participacioacuten de los ciudadanos
en el gobierno local
Asiacute mismo por disposicioacuten de la LBD la LOM y la Ley Marco del Presupuesto
Participativo los gobiernos locales en el Peruacute estaacuten obligados a la realizacioacuten de
Presupuestos Participativos en procesos abiertos de convocatoria a los
ciudadanos y a la realizacioacuten de foros puacuteblicos en las cuales los vecinos de cada
localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la
gestioacuten municipal en los siguientes aspectos
Informarse respecto de los planes de actuacioacuten de su municipalidad
Recibir la rendicioacuten de cuentas por parte de las autoridades locales respecto
del resultado de las acciones y los recursos utilizados en el periacuteodo del ejercicio
fiscal del semestre anterior
Pronunciarse y concertar con los demaacutes actores locales las prioridades del
gasto municipal
Luego del tercer antildeo de implementacioacuten del proceso del presupuesto
participativo son cada vez maacutes los municipios que estaacuten desarrollando buenas
GOBCONSULT SAC ndash FBD 14 DE 54
praacutecticas de gestioacuten Auacuten falta desarrollar metodologiacuteas apropiadas a cada
realidad local a fin de garantizar la mayor inclusioacuten ciudadana en el proceso y
especialmente para reducir la enorme asimetriacutea de informacioacuten existente entre la
gestioacuten municipal y los ciudadanos por el alto contenido de informacioacuten teacutecnica
que no es asimilable faacutecilmente por la poblacioacuten
La organizacioacuten del gobierno local se complementa en el aacutembito del ejercicio de
las funciones ejecutivas de la Alcaldiacutea a traveacutes de los oacuterganos de administracioacuten
los cuales son determinados con autonomiacutea por cada GL de acuerdo con las
demandas y necesidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias
asiacute como de la disponibilidad de recursos presupuestarios de los que disponen
La determinacioacuten de los oacuterganos de administracioacuten municipal que determine el
respectivo Concejo Municipal a propuesta del alcalde adopta una estructura
gerencial atendiendo a los procesos de programacioacuten direccioacuten ejecucioacuten
supervisioacuten control concurrente y posterior y sustentada en los principios de
legalidad economiacutea transparencia simplicidad eficacia eficiencia participacioacuten
y segundad ciudadana13
Otro elemento en debate referido a la organizacioacuten municipal es el de la
constitucioacuten de Centro Poblados el cual se denomina a su vez como el proceso
de descentralizacioacuten submunicipal el cual esta definido por la propia LOM la cual
legisla que las municipalidades de centro poblado deben ser creadas por
Ordenanza Municipal Provincial con opinioacuten favorable de la municipalidad
distrital en la que se debe establecer
La delimitacioacuten territorial de la Municipalidad del Centro Poblado
El reacutegimen de organizacioacuten interior
Las funciones que se le delegan
Los recursos que se le asignan
Las atribuciones administrativas y econoacutemico-tributarias
Es el gobierno local provincial el que convoca a elecciones de alcaldes y
regidores de la Municipalidad de Centro Poblado y proclama a las autoridades
electas en base a los procedimientos establecidos por ley Seguacuten el Directorio
Nacional de Municipalidades 2003 del INEI existen 1864 municipalidades de
13 Artiacuteculo 8ordm y 27ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 15 DE 54
centros poblados pero no todas ellas tienen un proceso regular de constitucioacuten
debiendo adaptarse y formalizarse conforme a las disposiciones de la LOM Estas
municipalidades se encuentran presentes en todas las regiones aunque con
diferencias bastante marcadas en el nuacutemero siendo Puno la regioacuten que
concentra la mayor cantidad de municipalidades de centro poblado
Si bien la normatividad municipal vigente incrementa algunas exigencias para la
creacioacuten de las municipalidades de centro poblado (solicitando por ejemplo un
miacutenimo de 1000 habitantes en lugar de 500) deja planteada cierta ambiguumledad
sobre cuaacutel es el status legal de estas municipalidades y al rol que se les quiere
otorgar
Por otro lado las normas definen a los Centros Poblados como municipalidades
creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones es decir instancias de
desconcentracioacuten de servicios (Artiacuteculo 194deg de la Constitucioacuten y Artiacuteculo III y
Artiacuteculo 2deg de la Ley Orgaacutenica de Municipalidades)
Sin embargo y al mismo tiempo son consideradas aacutembitos del nivel local de
gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un periacuteodo de
cuatro antildeos en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia
teacutecnica de la ONPE esto genera otro elemento de incertidumbre al
consideraacuterseles como autoridades electas por mandato legal que cuentan con la
misma fuente democraacutetica de legitimidad de cualquier otro oacutergano de gobierno
A esta ambiguumledad se suma que la LOM establece la obligatoriedad de la
entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a
las municipalidades de centros poblados de su jurisdiccioacuten tema que ha
incrementado las expectativas de su poblacioacuten y autoridades y estaacute generando
conflictos por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la
medida y la ausencia de una adecuada reglamentacioacuten
Un tema clave a resaltar al pensar en la gobernabilidad a escala local son las
relaciones mismas entre los distintos tipos de municipalidades dadas las
dificultades ya existentes de coordinacioacuten interinstitucional Por ejemplo en la
actualidad es notoria la dificultad para generar proyectos de desarrollo que
incluyan una proyeccioacuten territorial de cuenca corredor econoacutemico micro regioacuten
o regioacuten indispensable en zonas rurales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 16 DE 54
En un proceso de descentralizacioacuten que avanza hacia la integracioacuten territorial con
la conformacioacuten de macro regiones seriacutea mejor establecer tambieacuten incentivos y
avanzar hacia la integracioacuten territorial a nivel local El tema de fondo es el disentildeo
de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado
viAacutembito de competencias
Otro aspecto que define la institucioacuten del GL es el aacutembito de competencias o
conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas
estas competencias de acuerdo con la legislacioacuten pueden ser exclusivas
compartidas o delegadas las que definen el nivel de poder y responsabilidad que
tiene el GL para su accionar fundamentalmente en la funcioacuten ejecutiva del
Estado
Las competencias asignadas a los GL cumplen las funciones acordes con su
finalidad institucional por un lado la funcioacuten de representacioacuten de los
ciudadanos en la comunidad de otro las funciones de gobierno para la
promocioacuten del desarrollo local integral y sostenible de administracioacuten del
aparato puacuteblico municipal y de gestioacuten de los servicios puacuteblicos locales
En el Peruacute no existe una distincioacuten clara entre funciones discrecionales y no
discrecionales por la definicioacuten del marco juriacutedico sobre las competencias
asignadas al gobierno local el GL tiene amplio margen de autonomiacutea para definir
las acciones correspondientes claro estaacute dentro de los liacutemites de los intereses
poliacuteticos y los impuestos por el pequentildeo margen de maniobra del cual disponen
por los escasos recursos puacuteblicos que administran lo cual en la praacutectica hace que
sean muy pocas las competencias locales que tienen desarrollos significativos
Seguacuten la legislacioacuten el GL tiene amplio margen de competencias no
discrecionales en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible asiacute lo
hariacutea suponer sin embargo la mayor parte de municipios fundamentalmente
por sus debilidades de falta de recursos y equipos humanos profesionales soacutelo
se limitan a la prestacioacuten maacutes o menos eficiente de algunos servicios locales
baacutesicos como limpieza puacuteblica abastecimiento de agua potable y saneamiento
infraestructura puacuteblica etc Las competencias discrecionales fundamentales
como la educacioacuten y salud primaria siguen bajo administracioacuten directa del GN
en proceso incipiente actual de descentralizacioacuten a los gobiernos regionales14
14 El nuevo GN seguacuten el discurso de ascensioacuten de mando del Presidente de la Repuacuteblica se ha propuesto la descentralizacioacuten de la educacioacuten y la salud primaria a los gobiernos locales durante el proacuteximo quinquenio
GOBCONSULT SAC ndash FBD 17 DE 54
Sin embargo ello no impide a los gobiernos locales por ejemplo prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administracioacuten en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional claro esta con sus propios recursos sin ninguna contribucioacuten o subsidio
del Tesoro Puacuteblico son centros subvencionados por el gobierno local con pago a
precios moacutedicos por los propios ciudadanos
A partir del 2001 se han comenzado a transferir competencias discrecionales del
gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentacioacuten y construccioacuten de pequentildeas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en aacutereas rurales
(puentes caninos rurales escuelas letrinas abastecimiento de agua potable
canales de riego etc)
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditacioacuten al teacutermino
del cual el gobierno local cobra plena autonomiacutea para decidir las prioridades de
dichos recursos pero no tiene autonomiacutea para trasladar dichos recursos a otros
finalidades por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Puacuteblico
para fines especiacuteficos
En el Peruacute el aacutembito de competencias baacutesico del GL para el cumplimiento de las
funciones de representacioacuten gobierno administracioacuten y provisioacuten de servicios
puacuteblicos son establecidos por la Constitucioacuten Este marco baacutesico de
competencias asegura la garantiacutea institucional de la existencia y funcionamiento
del GL dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actuacutee con autonomiacutea en dicho aacutembito de competencias otorgados por la
Constitucioacuten Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15
Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto
Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil
Administrar sus bienes y rentas
Crear modificar y suprimir contribuciones tasas arbitrios licencias y derechos
municipales conforme a ley
Organizar reglamentar y administrar los servicios puacuteblicos locales de su
responsabilidad
15 Artiacuteculo 195ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 18 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
194 municipios provinciales ejercen jurisdiccioacuten directa soacutelo del distrito capital de
la provincia y comparten jurisdiccioacuten con 1636 municipalidades distritales
autoacutenomos que sumadas a los distritos capital dan la suma total de 1830
municipalidades
El tamantildeo muy pequentildeo de los distritos les impide beneficiarse de las economiacuteas
de escala maacutes auacuten se complica el problema de ineficiencia en el uso de
recursos en la medida que no existe una praacutectica de asociatividad o
mancomunidad para la prestacioacuten de servicios perjudicando la calidad e
incrementaacutendose el costo que pagan los ciudadanos por los servicios puacuteblicos
locales
ii Finalidad
La Ley Orgaacutenica de Municipalidades define al GL como la entidad baacutesica de la
organizacioacuten territorial del Estado y canal inmediato de participacioacuten vecinal en
los asuntos puacuteblicos que institucionalizan y gestionan con autonomiacutea los
intereses propios de las correspondientes colectividades son los oacuterganos de
gobierno promotores del desarrollo local con personeriacutea juriacutedica de derecho
puacuteblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines3
Los gobiernos locales tienen por finalidad promover el desarrollo y la economiacutea
local y la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad en armoniacutea
con las poliacuteticas y planes nacionales y regionales de desarrollo representan al
vecindario para alcanzar un desarrollo integral sostenible y armoacutenico de su
circunscripcioacuten4
En cuanto a la finalidad de los gobiernos locales esta tiene que ser vista en el
marco de los principios del proceso de descentralizacioacuten dentro de los cuales se
establece el denominado principio de subsidiariedad sentildealado tanto en la Ley de
reforma constitucional Ley de bases de la descentralizacioacuten Ley orgaacutenica de
gobiernos regionales y Ley orgaacutenica de municipalidades
El principio de subsidiariedad es aquel por el cual las actividades de gobierno en
sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia efectividad y control de la
poblacioacuten si se efectuacutean descentralizadamente La subsidiariedad supone y exige
que la asignacioacuten de competencias y funciones a cada nivel de gobierno sea
3 Artiacuteculo I de la LOM Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de 20034 Artiacuteculo 195ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute y el artiacuteculo IV de de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 4 DE 54
equilibrada y adecuada a la mejor prestacioacuten de los servicios del Estado a la
comunidad
Asiacute por ejemplo queda estipulado en el artiacuteculo V del Tiacutetulo Preliminar de la Ley
Orgaacutenica de Municipalidades que en el marco del proceso de descentralizacioacuten y
conforme al criterio de subsidiariedad el gobierno maacutes cercano a la poblacioacuten es
el maacutes idoacuteneo para ejercer la competencia o funcioacuten por consiguiente el
gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas maacutes
eficientemente por los gobiernos regionales y eacutestos a su vez no deben hacer
aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales
El proceso de descentralizacioacuten es entonces el elemento por el cual debe ser
enfocada la finalidad institucional de los gobiernos locales para lo cual es
necesaria la preparacioacuten del GL para asumir funciones competencias y recursos
que hasta el momento gestiona directamente el Gobierno Nacional en la
provisioacuten de los servicios que el Estado brinda a los ciudadanos y que
indefectiblemente deberaacute transferir a los gobiernos subnacionales seguacuten las
disposiciones vigentes a fin que cuenten con las capacidades de asegurar el
desarrollo local integral y sostenible
iiiAutonomiacutea
La autonomiacutea para la gestioacuten de los intereses de los ciudadanos y la promocioacuten
del desarrollo local de las municipalidades provinciales y distritales como
institucioacuten del Gobierno Local en sus respectivas jurisdicciones se confirma con
la asignacioacuten constitucional de la autonomiacutea poliacutetica econoacutemica y administrativa
en los asuntos de su competencia5 tal autonomiacutea es el derecho y la capacidad
efectiva para normar regular y administrar los asuntos puacuteblicos de su
competencia como responsabilidad y el derecho de promover y gestionar su
desarrollo detallaacutendose las dimensiones de cada autonomiacutea como sigue6
La autonomiacutea poliacutetica como la facultad de adoptar y concordar las poliacuteticas
planes y normas en los asuntos de su competencia dentro del aacutembito de su
territorio asiacute mismo la capacidad de decidir y normar a traveacutes de sus oacuterganos
de gobierno para desarrollar las funciones que le son inherentes de acuerdo a
la Constitucioacuten y la Ley
5 Artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute y artiacuteculo II de la LOM Ley Nordm 279726 Artiacuteculo 8ordm de la LBD Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de 2002 detallaacutendose las dimensiones de las
autonomiacuteas en los numerales 91 92 y 93 del artiacuteculo 9ordm
GOBCONSULT SAC ndash FBD 5 DE 54
La autonomiacutea administrativa como la facultad de organizarse internamente
asiacute como determinar y reglamentar los servicios puacuteblicos de su
responsabilidad
La autonomiacutea econoacutemica como la facultad de crear recaudar y administrar sus
rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme
a la ley y reconoce el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado
De los tres tipos de autonomiacuteas que tiene el GL la maacutes restringida es la
econoacutemica la cual para su ejercicio en relacioacuten con el gasto debe remitirse a la
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Ley Anual de Presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento y la Ley de
Transparencia y Prudencia Fiscal
Por otro lado la autonomiacutea econoacutemica del GL en relacioacuten con los ingresos
referida al establecimiento y recaudacioacuten de tributos tiene una fuerte regulacioacuten
en la Ley de tributacioacuten municipal la Ley de descentralizacioacuten fiscal y el Coacutedigo
Tributario
Pero tambieacuten existen restricciones a la autonomiacutea administrativa asiacute lo establece
el artiacuteculo 10ordm inciso 103 de la LBD donde se precisa que las normas teacutecnicas
referidas a los servicios y bienes puacuteblicos y los sistemas administrativos del
Estado referidos a presupuesto tesoreriacutea contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten
puacuteblica contrataciones y adquisiciones personal y control por su naturaleza son
de observancia y cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno
Si bien esta disposicioacuten tiene loacutegica para la conservacioacuten de un Estado unitario
establece una liacutenea muy fraacutegil que con facilidad es cruzada por los legisladores y
las instancias del GN encargados de la reglamentacioacuten producieacutendose en
muchos casos violaciones o infracciones constitucionales rentildeidas con la
autonomiacutea de los gobiernos locales o cuando menos enormes contradicciones
con el espiacuteritu de lograr la responsabilidad y el derecho de los pueblos al
autogobierno En parte dichas restricciones se sustentan con argumentos como
que la descentralizacioacuten es un proceso gradual y que por tanto deben existir
reglas impuestas de arriba-abajo para mantener el ordenamiento y estabilidad
del paiacutes
Sin embargo se debe resaltar que los gobiernos locales gozan de plena
autonomiacutea en lo poliacutetico para disponer acciones de gobierno en representacioacuten
GOBCONSULT SAC ndash FBD 6 DE 54
de los ciudadanos de la jurisdiccioacuten con orientacioacuten al desarrollo local sostenible
y tienen amplia discrecionalidad para proveer servicios dentro de sus
competencias asignadas pudiendo libremente asociarse con otros municipios o
el sector privado para organizar la prestacioacuten de los servicios
Pero lamentablemente el nivel de desarrollo de la autonomiacutea poliacutetica es muy
bajo en los propios gobiernos locales lo que se observa por su limitada
capacidad para decidir sobre asuntos de caraacutecter local a traveacutes de ordenanzas
eacutestas en gran medida se dictan baacutesicamente para la regulacioacuten del estrecho
margen tributario como para modificar plazos o condonar deudas de los
contribuyentes o para regular la organizacioacuten interior Son muy pocas las
ordenanzas que regulan actividades para el desarrollo econoacutemico social o
cultural sobre los cuales tienen competencias pero al mismo tiempo escasos
recursos y capacidades institucionales para enfrentar los retos del desarrollo
humano de manera integral
ivOrdenamiento juriacutedico local
La autonomiacutea poliacutetica econoacutemica y administrativa de la que goza la institucioacuten
del gobierno local como el derecho y la capacidad efectiva para normar regular
y administrar se realizan a traveacutes de normas de los oacuterganos de gobierno y
administracioacuten de conformidad con el ordenamiento juriacutedico de las
municipalidades prevista en la LOM y con sujecioacuten al ordenamiento juriacutedico
nacional
Las normas y disposiciones municipales se rigen por los principios de
exclusividad territorialidad legalidad y simplificacioacuten administrativa sin perjuicio
de la vigencia de otros principios generales del derecho administrativo ninguna
autoridad puede avocarse a conocer o normar las materias que la LOM establece
como competencia exclusiva de las municipalidades y tienen la obligacioacuten de
reconocer y respetar la preeminencia de la autoridad municipal en los asuntos de
su competencia dentro de su circunscripcioacuten no pudiendo interferir en el
cumplimiento de las normas y disposiciones municipales que se expidan con
arreglo a Ley 7
Los concejos municipales ejercen sus funciones de gobierno mediante la
aprobacioacuten de ordenanzas y acuerdos Los asuntos administrativos concernientes
7 Artiacuteculo 38ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 7 DE 54
a su organizacioacuten interna los resuelven a traveacutes de resoluciones de concejo El
alcalde ejerce las funciones ejecutivas de gobierno sentildealadas en la presente ley
mediante decretos de alcaldiacutea por resoluciones de alcaldiacutea resuelve los asuntos
administrativos a su cargo Las gerencias resuelven los aspectos administrativos
a su cargo a traveacutes de resoluciones y directivas A continuacioacuten se detallan la
funcioacuten y la precedencia de jerarquiacutea que tienen cada una de las normas que
configuran el ordenamiento juriacutedico de los gobiernos locales8
Las ordenanzas son las normas de caraacutecter general de mayor jerarquiacutea en la
estructura normativa municipal ellas aprueban la organizacioacuten interna la
regulacioacuten administracioacuten y supervisioacuten de los servicios puacuteblicos y las materias
en las que la municipalidad tiene competencia normativa Las ordenanzas
tambieacuten pueden crear modificar suprimir o exonerar los arbitrios tasas
licencias derechos y contribuciones dentro de los liacutemites establecidos por ley
Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades
distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su
circunscripcioacuten para su vigencia
Los acuerdos son las decisiones del Concejo Municipal referidos a asuntos
especiacuteficos de intereacutes puacuteblico vecinal o institucional que expresan la voluntad
para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma
institucional
Los decretos de alcaldiacutea que establecen normas reglamentarias y de
aplicacioacuten de las ordenanzas sancionan los procedimientos necesarios para la
correcta y eficiente administracioacuten municipal y resuelven o regulan asuntos de
orden general y de intereacutes para el vecindario que no sean de competencia del
Concejo Municipal
Las resoluciones de alcaldiacutea aprueban y resuelven los asuntos de caraacutecter
administrativo
Resoluciones gerenciales por delegacioacuten del Alcalde son las normas que
expiden los funcionarios municipales que aprueban y resuelven los asuntos de
caraacutecter administrativo
Las normas municipales son de caraacutecter obligatorio y su incumplimiento ocasiona
las sanciones correspondientes sin perjuicio de las acciones judiciales sobre las
8 Artiacuteculo 39ordm 40ordm 41ordm 42ordm y 43ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 8 DE 54
responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar Las ordenanzas
determinan el reacutegimen de sanciones administrativas por la infraccioacuten de sus
disposiciones estableciendo la escala de multas en funcioacuten a la gravedad de la
falta asiacute como la imposicioacuten de sanciones no pecuniarias
Las sanciones que aplique la municipalidad podraacuten ser de multa suspensioacuten de
autorizaciones o licencias clausura decomiso retencioacuten de productos y
mobiliario retiro de elementos antirreglamentarios paralizacioacuten de obras
demolicioacuten internamiento de vehiacuteculos inmovilizacioacuten de productos y otras La
Policiacutea Nacional prestaraacute su apoyo en el cumplimiento de las sanciones
municipales9
v Organizacioacuten
La organizacioacuten del GL la conforma el Concejo Municipal integrada por regidores
y la Alcaldiacutea integrada por el alcalde quien preside el Consejo Municipal Tanto
el alcalde como los regidores son funcionarios puacuteblicos elegidos por sufragio
directo de los ciudadanos por un periacuteodo de cuatro (4) antildeos pudiendo ser
reelegidos indefinidamente y su mandato es irrenunciable pero revocable
conforme a Ley10
El Concejo Municipal es el oacutergano que ejerce las funciones normativas y
fiscalizadoras y la Alcaldiacutea es el oacutergano que ejerce las funciones ejecutivas
siendo el Alcalde el representante legal del GL y su maacutexima autoridad
administrativa11
En el Peruacute las elecciones municipales se rigen por las disposiciones de la Ley de
Elecciones Municipales Ley Ndeg 26864 donde se sentildeala que se proclama Alcalde
al ciudadano que ocupe el primer lugar de la lista que obtenga la votacioacuten maacutes
alta siempre y cuando represente maacutes del 20 de los votos vaacutelidos
El nuacutemero de regidores a elegirse en cada Consejo Municipal es determinado por
el Jurado Nacional de Elecciones en proporcioacuten a su poblacioacuten En ninguacuten caso
seraacute inferior a cinco (5) ni mayor de quince (15) Se exceptuacutea al Consejo
Provincial de Lima que tendraacute treinta y nueve (39) regidores
9 Artiacuteculo 46ordm de la LOM LEY Nordm 2797210 Artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute11 Artiacuteculo 194ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute y el artiacuteculos 4ordm 5ordm y 6ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 9 DE 54
En las Elecciones Municipales se utiliza el meacutetodo de la Cifra Repartidora la cual
se aplica a partir del nuacutemero dos de la lista siempre que la lista ganadora
obtenga mayoriacutea absoluta de votos vaacutelidos En caso de no existir tal mayoriacutea se
asigna a la que obtenga la primera mayoriacutea relativa la mitad maacutes uno de los
cargos de regidor redondeando al entero superior La Cifra Repartidora se aplica
para asignar los cargos restantes de regidores entre las demaacutes listas que
obtengan una votacioacuten no menor a 5 de los votos vaacutelidos
Los Regidores de cada Concejo Municipal son elegidos en forma conjunta con la
eleccioacuten del Alcalde y se sujeta a las siguientes reglas
La votacioacuten es por lista
A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad maacutes uno de los
cargos de Regidores del Concejo Municipal lo que maacutes le favorezca seguacuten el
orden de candidatos propuestos por las agrupaciones poliacuteticas La asignacioacuten
de cargos de Regidores se efectuacutea redondeando el nuacutemero entero superior
La cifra repartidora se aplica entre todas las demaacutes listas participantes para
establecer el nuacutemero de Regidores que les corresponde
Las normas para la aplicacioacuten de la Cifra Repartidora son
Se determina el nuacutemero total de votos vaacutelidos obtenidos por cada lista de
candidatos
Dicho total se divide sucesivamente entre uno (1) dos (2) tres (3) etc
seguacuten sea el nuacutemero de regidores que corresponda elegir
Los cuocientes parciales son colocados en orden sucesivo de mayor a menor
hasta tener un nuacutemero de cuocientes igual al nuacutemero de regidores por elegir
El cuociente que ocupe el uacuteltimo lugar constituye la Cifra Repartidora
El total de votos vaacutelidos de cada lista se divide entre la Cifra Repartidora para
establecer el nuacutemero de regidores que corresponde a cada lista
El nuacutemero de regidores de cada lista estaacute definido por la parte entera del
cuociente obtenido a que se refiere el numeral anterior En caso de no
alcanzarse el nuacutemero total de regidores previstos se adiciona uno a la lista que
tenga mayor parte decimal
GOBCONSULT SAC ndash FBD 10 DE 54
En caso de empate se resuelve por sorteo entre los que obtuvieron igual
votacioacuten
Los alcaldes y regidores electos y debidamente proclamados y juramentados
asumen sus cargos el primer diacutea del mes de enero del antildeo siguiente al de la
eleccioacuten
El partido o agrupacioacuten poliacutetica que queda primero en la eleccioacuten siempre y
cuando haya obtenido maacutes del 20 de los votos vaacutelidos obtiene la alcaldiacutea y el
la mayoriacutea absoluta de los cargos a regidor Esto supone gobiernos locales con
un ejecutivo muy fuerte y Concejo Municipal totalmente debilitado supeditado a
las propuestas del alcalde quien gobierna en la praacutectica sin mayor control de su
Concejo Municipal
Esta situacioacuten es inadecuada para la representacioacuten de los intereses de los
distintos grupos de ciudadanos tampoco incentiva el fortalecimiento de partidos
y no deja mayor espacio a coaliciones o acuerdos entre partidos para fortalecer
la gobernabilidad democraacutetica la minoriacutea no tiene mayor opcioacuten para la
fiscalizacioacuten o propuestas de poliacutetica por cuanto el sistema promueve el
caudillismo donde todo el peso de gobierno local recae en el Alcalde esto se
acentuacutea maacutes cuando los regidores por ley estaacuten impedidos de asumir cargo
ejecutivo alguno en la municipalidad en la cual forman parte
La oposicioacuten ademaacutes por el sistema de cifra repartidora corresponde a diferente
partidos los cuales se limitan en la praacutectica a abstenerse en las votaciones o
hacerlo en contra soacutelo cuando el segundo de la lista ganadora el primer regidor
(teniente alcalde) esta en franca oposicioacuten a su alcalde eacuteste se une a la minoriacutea
para intentar vacar al alcalde titular a fin de hacerse con el poder en el gobierno
local
En siacutentesis el sistema de eleccioacuten municipal es un sistema que debilita la
gobernabilidad democraacutetica debido a una mediocre o nula participacioacuten en
representacioacuten de los ciudadanos por parte de los integrantes del Concejo
Municipal quienes en la praacutectica soacutelo representan al alcalde y a veces con
suerte al partido al que pertenecen
Sin embargo existen muchas personas que defiende el sistema no soacutelo por los
privilegios que eacuteste ofrece sino porque argumentan que dada la fragilidad
institucional de las municipalidades se atentariacutea contra la gobernabilidad si el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 11 DE 54
alcalde no pudiera tener la autoridad que hoy detentan aducen que un Concejo
Municipal donde el alcalde no lo presidiera se generariacutea doble autoridad y un
gran apetito del presidente del Concejo para hacerse del poder ejecutivo
Claro esta que la situacioacuten anteriormente descrita efectivamente se produciriacutea si
la eleccioacuten es por lista completa pero el sistema deberiacutea ser replanteado a
sistemas de representacioacuten territorial y donde un miembro del Concejo no pueda
acceder en ninguacuten caso al ejecutivo municipal por lo que la eleccioacuten del alcalde
y el teniente alcalde sean elegidos en lista distinta a los miembros del Concejo
en forma similar a lo que es hoy el sistema de eleccioacuten de autoridades al
gobierno nacional con un sistema de poderes totalmente divididos y autoacutenomo
Con excepcioacuten de la Municipalidad Metropolitana de Lima que cuenta con un
alcalde y 39 regidores a las demaacutes municipalidades les corresponde el nuacutemero
de regidores seguacuten la proyeccioacuten de poblacioacuten que tiene cada jurisdiccioacuten sea
provincial o distrital asiacute la Resolucioacuten Nordm 089-2002-JNE dispuso los siguientes
criterios para definir el nuacutemero de cargos a elegir por cada gobierno local
Cuadro Nordm 3 Nuacutemero de regidores en municipios por rango de poblacioacuten
Municipio Rango de Poblacioacuten Cantidad de Regidores
Provincial o Distrital 500001 o maacutes 15Provincial o Distrital 300001 y hasta
50000013
Provincial o Distrital 100001 y hasta 300000
11
Provincial o Distrital 50001 y hasta 100000
9
Provincial o Distrital 25001 y hasta 50000 7Provincial o Distrital 25000 o menos 5
Fuente Ley Orgaacutenica de Elecciones Municipales
Si evaluamos el coeficiente de representacioacuten ciudadana de los regidores en las
municipalidades con mayor poblacioacuten el que tiene mejor representacioacuten es el
Municipio de Maynas mientras que la representacioacuten de los ciudadanos en Lima
Metropolitana es muy baja en Lima cada regidor representa en teoriacutea 61 veces
maacutes personas que el regidor de Maynas
Cuadro Nordm 4 Coeficiente de relacioacuten Ciudadano Regidor de los
municipios con mayor poblacioacuten en el Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 12 DE 54
Municipio Poblacioacuten
Regidores CiudadanosRegidor
Provincia de Lima Metropolitana
6acute954583
39 178323
Provincia de Arequipa 861746 15 57450
Distrito de San Juan de Lurigancho (Prov De Lima)
812656 15 54177
Provincia del Callao 810568 15 54038
Provincia de Trujillo 765171 15 51011
Provincia de Chiclayo 738057 15 49204
Provincia de Piura 642428 15 42829
Provincia de Maynas 438359 15 29224
Por otro lado en el 893 de los municipios con 25000 habitantes o menos
que cuentan tan soacutelo con 5 regidores el promedio de representacioacuten por concejal
es de 1095 ciudadanos por regidor
Otro elemento que constituye la organizacioacuten del GL es la participacioacuten de los
ciudadanos y de la sociedad civil en la gestioacuten y fiscalizacioacuten de los gobiernos
locales Esto se basa en el caraacutecter de representacioacuten directa del vecindario que
tiene el GL donde la Constitucioacuten le otorga la funcioacuten de promover apoyar y
reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo local
Por ello la LOM sentildeala que como parte de la organizacioacuten del GL se constituyen
los oacuterganos de coordinacioacuten como el Consejo de Coordinacioacuten Local Provincial o
Distrital y la Junta de Delegados Vecinales eacutestos oacuterganos tienen la finalidad de
promover la inclusioacuten y participacioacuten de los ciudadanos en la definicioacuten de
poliacuteticas de desarrollo local determinacioacuten de prioridades de gestioacuten de los
servicios puacuteblicos e inversioacuten asiacute como en fiscalizacioacuten de las acciones
municipales conforme a ley12
Los Concejos de Coordinacioacuten Local estaacuten conformados por el alcalde los
regidores y representantes de la sociedad civil y comunidad organizada donde
los miembros del Concejo Municipal representan al 60 de sus miembros y los
de la sociedad civil soacutelo alcanzan una representacioacuten del 40 desempentildeando las
siguientes funciones
Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal
Proponer las prioridades de inversioacuten y de servicios puacuteblicos locales
12 Artiacuteculo 197ordm y 199ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute el artiacuteculo 7ordm y 21ordm de la LBD Ley Nordm 27783
y los artiacuteculos 7ordm 31ordm 98ordm 100ordm 102ordm 104ordm 106ordm y 107ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 13 DE 54
Proponer proyectos de infraestructura y servicios puacuteblicos con
cofinanciamiento
Promover la formacioacuten de Fondos de Inversioacuten como estiacutemulo a la inversioacuten
privada en apoyo del desarrollo econoacutemico local sostenible
La Ley Orgaacutenica de Municipalidades desarrolla un tiacutetulo completo al tema referido
a ldquoLos derechos de participacioacuten y control vecinalrdquo donde se legisla sobre el
ejercicio de derecho de participacioacuten el derecho del vecino de iniciativa en la
formacioacuten de dispositivos municipales el derecho de refereacutendum las juntas
vecinales comunales los comiteacutes de gestioacuten de obras o servicios el derecho a
denunciar infracciones y a ser informado el cabildo abierto y la participacioacuten del
sector empresarial y en cuanto a la participacioacuten del ciudadano en el control del
gobierno local la Ley establece la revocatoria de autoridades y la demanda de
rendicioacuten de cuentas
En la praacutectica todos estos derechos y mecanismos de participacioacuten si bien estaacuten
muy desarrollados legalmente en la praacutectica el nivel de participacioacuten ciudadana
es muy bajo y soacutelo se incrementa en los escasos municipios donde el alcalde
tiene una gran voluntad poliacutetica para promover la participacioacuten de los ciudadanos
en el gobierno local
Asiacute mismo por disposicioacuten de la LBD la LOM y la Ley Marco del Presupuesto
Participativo los gobiernos locales en el Peruacute estaacuten obligados a la realizacioacuten de
Presupuestos Participativos en procesos abiertos de convocatoria a los
ciudadanos y a la realizacioacuten de foros puacuteblicos en las cuales los vecinos de cada
localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la
gestioacuten municipal en los siguientes aspectos
Informarse respecto de los planes de actuacioacuten de su municipalidad
Recibir la rendicioacuten de cuentas por parte de las autoridades locales respecto
del resultado de las acciones y los recursos utilizados en el periacuteodo del ejercicio
fiscal del semestre anterior
Pronunciarse y concertar con los demaacutes actores locales las prioridades del
gasto municipal
Luego del tercer antildeo de implementacioacuten del proceso del presupuesto
participativo son cada vez maacutes los municipios que estaacuten desarrollando buenas
GOBCONSULT SAC ndash FBD 14 DE 54
praacutecticas de gestioacuten Auacuten falta desarrollar metodologiacuteas apropiadas a cada
realidad local a fin de garantizar la mayor inclusioacuten ciudadana en el proceso y
especialmente para reducir la enorme asimetriacutea de informacioacuten existente entre la
gestioacuten municipal y los ciudadanos por el alto contenido de informacioacuten teacutecnica
que no es asimilable faacutecilmente por la poblacioacuten
La organizacioacuten del gobierno local se complementa en el aacutembito del ejercicio de
las funciones ejecutivas de la Alcaldiacutea a traveacutes de los oacuterganos de administracioacuten
los cuales son determinados con autonomiacutea por cada GL de acuerdo con las
demandas y necesidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias
asiacute como de la disponibilidad de recursos presupuestarios de los que disponen
La determinacioacuten de los oacuterganos de administracioacuten municipal que determine el
respectivo Concejo Municipal a propuesta del alcalde adopta una estructura
gerencial atendiendo a los procesos de programacioacuten direccioacuten ejecucioacuten
supervisioacuten control concurrente y posterior y sustentada en los principios de
legalidad economiacutea transparencia simplicidad eficacia eficiencia participacioacuten
y segundad ciudadana13
Otro elemento en debate referido a la organizacioacuten municipal es el de la
constitucioacuten de Centro Poblados el cual se denomina a su vez como el proceso
de descentralizacioacuten submunicipal el cual esta definido por la propia LOM la cual
legisla que las municipalidades de centro poblado deben ser creadas por
Ordenanza Municipal Provincial con opinioacuten favorable de la municipalidad
distrital en la que se debe establecer
La delimitacioacuten territorial de la Municipalidad del Centro Poblado
El reacutegimen de organizacioacuten interior
Las funciones que se le delegan
Los recursos que se le asignan
Las atribuciones administrativas y econoacutemico-tributarias
Es el gobierno local provincial el que convoca a elecciones de alcaldes y
regidores de la Municipalidad de Centro Poblado y proclama a las autoridades
electas en base a los procedimientos establecidos por ley Seguacuten el Directorio
Nacional de Municipalidades 2003 del INEI existen 1864 municipalidades de
13 Artiacuteculo 8ordm y 27ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 15 DE 54
centros poblados pero no todas ellas tienen un proceso regular de constitucioacuten
debiendo adaptarse y formalizarse conforme a las disposiciones de la LOM Estas
municipalidades se encuentran presentes en todas las regiones aunque con
diferencias bastante marcadas en el nuacutemero siendo Puno la regioacuten que
concentra la mayor cantidad de municipalidades de centro poblado
Si bien la normatividad municipal vigente incrementa algunas exigencias para la
creacioacuten de las municipalidades de centro poblado (solicitando por ejemplo un
miacutenimo de 1000 habitantes en lugar de 500) deja planteada cierta ambiguumledad
sobre cuaacutel es el status legal de estas municipalidades y al rol que se les quiere
otorgar
Por otro lado las normas definen a los Centros Poblados como municipalidades
creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones es decir instancias de
desconcentracioacuten de servicios (Artiacuteculo 194deg de la Constitucioacuten y Artiacuteculo III y
Artiacuteculo 2deg de la Ley Orgaacutenica de Municipalidades)
Sin embargo y al mismo tiempo son consideradas aacutembitos del nivel local de
gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un periacuteodo de
cuatro antildeos en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia
teacutecnica de la ONPE esto genera otro elemento de incertidumbre al
consideraacuterseles como autoridades electas por mandato legal que cuentan con la
misma fuente democraacutetica de legitimidad de cualquier otro oacutergano de gobierno
A esta ambiguumledad se suma que la LOM establece la obligatoriedad de la
entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a
las municipalidades de centros poblados de su jurisdiccioacuten tema que ha
incrementado las expectativas de su poblacioacuten y autoridades y estaacute generando
conflictos por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la
medida y la ausencia de una adecuada reglamentacioacuten
Un tema clave a resaltar al pensar en la gobernabilidad a escala local son las
relaciones mismas entre los distintos tipos de municipalidades dadas las
dificultades ya existentes de coordinacioacuten interinstitucional Por ejemplo en la
actualidad es notoria la dificultad para generar proyectos de desarrollo que
incluyan una proyeccioacuten territorial de cuenca corredor econoacutemico micro regioacuten
o regioacuten indispensable en zonas rurales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 16 DE 54
En un proceso de descentralizacioacuten que avanza hacia la integracioacuten territorial con
la conformacioacuten de macro regiones seriacutea mejor establecer tambieacuten incentivos y
avanzar hacia la integracioacuten territorial a nivel local El tema de fondo es el disentildeo
de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado
viAacutembito de competencias
Otro aspecto que define la institucioacuten del GL es el aacutembito de competencias o
conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas
estas competencias de acuerdo con la legislacioacuten pueden ser exclusivas
compartidas o delegadas las que definen el nivel de poder y responsabilidad que
tiene el GL para su accionar fundamentalmente en la funcioacuten ejecutiva del
Estado
Las competencias asignadas a los GL cumplen las funciones acordes con su
finalidad institucional por un lado la funcioacuten de representacioacuten de los
ciudadanos en la comunidad de otro las funciones de gobierno para la
promocioacuten del desarrollo local integral y sostenible de administracioacuten del
aparato puacuteblico municipal y de gestioacuten de los servicios puacuteblicos locales
En el Peruacute no existe una distincioacuten clara entre funciones discrecionales y no
discrecionales por la definicioacuten del marco juriacutedico sobre las competencias
asignadas al gobierno local el GL tiene amplio margen de autonomiacutea para definir
las acciones correspondientes claro estaacute dentro de los liacutemites de los intereses
poliacuteticos y los impuestos por el pequentildeo margen de maniobra del cual disponen
por los escasos recursos puacuteblicos que administran lo cual en la praacutectica hace que
sean muy pocas las competencias locales que tienen desarrollos significativos
Seguacuten la legislacioacuten el GL tiene amplio margen de competencias no
discrecionales en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible asiacute lo
hariacutea suponer sin embargo la mayor parte de municipios fundamentalmente
por sus debilidades de falta de recursos y equipos humanos profesionales soacutelo
se limitan a la prestacioacuten maacutes o menos eficiente de algunos servicios locales
baacutesicos como limpieza puacuteblica abastecimiento de agua potable y saneamiento
infraestructura puacuteblica etc Las competencias discrecionales fundamentales
como la educacioacuten y salud primaria siguen bajo administracioacuten directa del GN
en proceso incipiente actual de descentralizacioacuten a los gobiernos regionales14
14 El nuevo GN seguacuten el discurso de ascensioacuten de mando del Presidente de la Repuacuteblica se ha propuesto la descentralizacioacuten de la educacioacuten y la salud primaria a los gobiernos locales durante el proacuteximo quinquenio
GOBCONSULT SAC ndash FBD 17 DE 54
Sin embargo ello no impide a los gobiernos locales por ejemplo prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administracioacuten en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional claro esta con sus propios recursos sin ninguna contribucioacuten o subsidio
del Tesoro Puacuteblico son centros subvencionados por el gobierno local con pago a
precios moacutedicos por los propios ciudadanos
A partir del 2001 se han comenzado a transferir competencias discrecionales del
gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentacioacuten y construccioacuten de pequentildeas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en aacutereas rurales
(puentes caninos rurales escuelas letrinas abastecimiento de agua potable
canales de riego etc)
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditacioacuten al teacutermino
del cual el gobierno local cobra plena autonomiacutea para decidir las prioridades de
dichos recursos pero no tiene autonomiacutea para trasladar dichos recursos a otros
finalidades por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Puacuteblico
para fines especiacuteficos
En el Peruacute el aacutembito de competencias baacutesico del GL para el cumplimiento de las
funciones de representacioacuten gobierno administracioacuten y provisioacuten de servicios
puacuteblicos son establecidos por la Constitucioacuten Este marco baacutesico de
competencias asegura la garantiacutea institucional de la existencia y funcionamiento
del GL dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actuacutee con autonomiacutea en dicho aacutembito de competencias otorgados por la
Constitucioacuten Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15
Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto
Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil
Administrar sus bienes y rentas
Crear modificar y suprimir contribuciones tasas arbitrios licencias y derechos
municipales conforme a ley
Organizar reglamentar y administrar los servicios puacuteblicos locales de su
responsabilidad
15 Artiacuteculo 195ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 18 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
equilibrada y adecuada a la mejor prestacioacuten de los servicios del Estado a la
comunidad
Asiacute por ejemplo queda estipulado en el artiacuteculo V del Tiacutetulo Preliminar de la Ley
Orgaacutenica de Municipalidades que en el marco del proceso de descentralizacioacuten y
conforme al criterio de subsidiariedad el gobierno maacutes cercano a la poblacioacuten es
el maacutes idoacuteneo para ejercer la competencia o funcioacuten por consiguiente el
gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas maacutes
eficientemente por los gobiernos regionales y eacutestos a su vez no deben hacer
aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales
El proceso de descentralizacioacuten es entonces el elemento por el cual debe ser
enfocada la finalidad institucional de los gobiernos locales para lo cual es
necesaria la preparacioacuten del GL para asumir funciones competencias y recursos
que hasta el momento gestiona directamente el Gobierno Nacional en la
provisioacuten de los servicios que el Estado brinda a los ciudadanos y que
indefectiblemente deberaacute transferir a los gobiernos subnacionales seguacuten las
disposiciones vigentes a fin que cuenten con las capacidades de asegurar el
desarrollo local integral y sostenible
iiiAutonomiacutea
La autonomiacutea para la gestioacuten de los intereses de los ciudadanos y la promocioacuten
del desarrollo local de las municipalidades provinciales y distritales como
institucioacuten del Gobierno Local en sus respectivas jurisdicciones se confirma con
la asignacioacuten constitucional de la autonomiacutea poliacutetica econoacutemica y administrativa
en los asuntos de su competencia5 tal autonomiacutea es el derecho y la capacidad
efectiva para normar regular y administrar los asuntos puacuteblicos de su
competencia como responsabilidad y el derecho de promover y gestionar su
desarrollo detallaacutendose las dimensiones de cada autonomiacutea como sigue6
La autonomiacutea poliacutetica como la facultad de adoptar y concordar las poliacuteticas
planes y normas en los asuntos de su competencia dentro del aacutembito de su
territorio asiacute mismo la capacidad de decidir y normar a traveacutes de sus oacuterganos
de gobierno para desarrollar las funciones que le son inherentes de acuerdo a
la Constitucioacuten y la Ley
5 Artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute y artiacuteculo II de la LOM Ley Nordm 279726 Artiacuteculo 8ordm de la LBD Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de 2002 detallaacutendose las dimensiones de las
autonomiacuteas en los numerales 91 92 y 93 del artiacuteculo 9ordm
GOBCONSULT SAC ndash FBD 5 DE 54
La autonomiacutea administrativa como la facultad de organizarse internamente
asiacute como determinar y reglamentar los servicios puacuteblicos de su
responsabilidad
La autonomiacutea econoacutemica como la facultad de crear recaudar y administrar sus
rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme
a la ley y reconoce el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado
De los tres tipos de autonomiacuteas que tiene el GL la maacutes restringida es la
econoacutemica la cual para su ejercicio en relacioacuten con el gasto debe remitirse a la
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Ley Anual de Presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento y la Ley de
Transparencia y Prudencia Fiscal
Por otro lado la autonomiacutea econoacutemica del GL en relacioacuten con los ingresos
referida al establecimiento y recaudacioacuten de tributos tiene una fuerte regulacioacuten
en la Ley de tributacioacuten municipal la Ley de descentralizacioacuten fiscal y el Coacutedigo
Tributario
Pero tambieacuten existen restricciones a la autonomiacutea administrativa asiacute lo establece
el artiacuteculo 10ordm inciso 103 de la LBD donde se precisa que las normas teacutecnicas
referidas a los servicios y bienes puacuteblicos y los sistemas administrativos del
Estado referidos a presupuesto tesoreriacutea contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten
puacuteblica contrataciones y adquisiciones personal y control por su naturaleza son
de observancia y cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno
Si bien esta disposicioacuten tiene loacutegica para la conservacioacuten de un Estado unitario
establece una liacutenea muy fraacutegil que con facilidad es cruzada por los legisladores y
las instancias del GN encargados de la reglamentacioacuten producieacutendose en
muchos casos violaciones o infracciones constitucionales rentildeidas con la
autonomiacutea de los gobiernos locales o cuando menos enormes contradicciones
con el espiacuteritu de lograr la responsabilidad y el derecho de los pueblos al
autogobierno En parte dichas restricciones se sustentan con argumentos como
que la descentralizacioacuten es un proceso gradual y que por tanto deben existir
reglas impuestas de arriba-abajo para mantener el ordenamiento y estabilidad
del paiacutes
Sin embargo se debe resaltar que los gobiernos locales gozan de plena
autonomiacutea en lo poliacutetico para disponer acciones de gobierno en representacioacuten
GOBCONSULT SAC ndash FBD 6 DE 54
de los ciudadanos de la jurisdiccioacuten con orientacioacuten al desarrollo local sostenible
y tienen amplia discrecionalidad para proveer servicios dentro de sus
competencias asignadas pudiendo libremente asociarse con otros municipios o
el sector privado para organizar la prestacioacuten de los servicios
Pero lamentablemente el nivel de desarrollo de la autonomiacutea poliacutetica es muy
bajo en los propios gobiernos locales lo que se observa por su limitada
capacidad para decidir sobre asuntos de caraacutecter local a traveacutes de ordenanzas
eacutestas en gran medida se dictan baacutesicamente para la regulacioacuten del estrecho
margen tributario como para modificar plazos o condonar deudas de los
contribuyentes o para regular la organizacioacuten interior Son muy pocas las
ordenanzas que regulan actividades para el desarrollo econoacutemico social o
cultural sobre los cuales tienen competencias pero al mismo tiempo escasos
recursos y capacidades institucionales para enfrentar los retos del desarrollo
humano de manera integral
ivOrdenamiento juriacutedico local
La autonomiacutea poliacutetica econoacutemica y administrativa de la que goza la institucioacuten
del gobierno local como el derecho y la capacidad efectiva para normar regular
y administrar se realizan a traveacutes de normas de los oacuterganos de gobierno y
administracioacuten de conformidad con el ordenamiento juriacutedico de las
municipalidades prevista en la LOM y con sujecioacuten al ordenamiento juriacutedico
nacional
Las normas y disposiciones municipales se rigen por los principios de
exclusividad territorialidad legalidad y simplificacioacuten administrativa sin perjuicio
de la vigencia de otros principios generales del derecho administrativo ninguna
autoridad puede avocarse a conocer o normar las materias que la LOM establece
como competencia exclusiva de las municipalidades y tienen la obligacioacuten de
reconocer y respetar la preeminencia de la autoridad municipal en los asuntos de
su competencia dentro de su circunscripcioacuten no pudiendo interferir en el
cumplimiento de las normas y disposiciones municipales que se expidan con
arreglo a Ley 7
Los concejos municipales ejercen sus funciones de gobierno mediante la
aprobacioacuten de ordenanzas y acuerdos Los asuntos administrativos concernientes
7 Artiacuteculo 38ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 7 DE 54
a su organizacioacuten interna los resuelven a traveacutes de resoluciones de concejo El
alcalde ejerce las funciones ejecutivas de gobierno sentildealadas en la presente ley
mediante decretos de alcaldiacutea por resoluciones de alcaldiacutea resuelve los asuntos
administrativos a su cargo Las gerencias resuelven los aspectos administrativos
a su cargo a traveacutes de resoluciones y directivas A continuacioacuten se detallan la
funcioacuten y la precedencia de jerarquiacutea que tienen cada una de las normas que
configuran el ordenamiento juriacutedico de los gobiernos locales8
Las ordenanzas son las normas de caraacutecter general de mayor jerarquiacutea en la
estructura normativa municipal ellas aprueban la organizacioacuten interna la
regulacioacuten administracioacuten y supervisioacuten de los servicios puacuteblicos y las materias
en las que la municipalidad tiene competencia normativa Las ordenanzas
tambieacuten pueden crear modificar suprimir o exonerar los arbitrios tasas
licencias derechos y contribuciones dentro de los liacutemites establecidos por ley
Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades
distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su
circunscripcioacuten para su vigencia
Los acuerdos son las decisiones del Concejo Municipal referidos a asuntos
especiacuteficos de intereacutes puacuteblico vecinal o institucional que expresan la voluntad
para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma
institucional
Los decretos de alcaldiacutea que establecen normas reglamentarias y de
aplicacioacuten de las ordenanzas sancionan los procedimientos necesarios para la
correcta y eficiente administracioacuten municipal y resuelven o regulan asuntos de
orden general y de intereacutes para el vecindario que no sean de competencia del
Concejo Municipal
Las resoluciones de alcaldiacutea aprueban y resuelven los asuntos de caraacutecter
administrativo
Resoluciones gerenciales por delegacioacuten del Alcalde son las normas que
expiden los funcionarios municipales que aprueban y resuelven los asuntos de
caraacutecter administrativo
Las normas municipales son de caraacutecter obligatorio y su incumplimiento ocasiona
las sanciones correspondientes sin perjuicio de las acciones judiciales sobre las
8 Artiacuteculo 39ordm 40ordm 41ordm 42ordm y 43ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 8 DE 54
responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar Las ordenanzas
determinan el reacutegimen de sanciones administrativas por la infraccioacuten de sus
disposiciones estableciendo la escala de multas en funcioacuten a la gravedad de la
falta asiacute como la imposicioacuten de sanciones no pecuniarias
Las sanciones que aplique la municipalidad podraacuten ser de multa suspensioacuten de
autorizaciones o licencias clausura decomiso retencioacuten de productos y
mobiliario retiro de elementos antirreglamentarios paralizacioacuten de obras
demolicioacuten internamiento de vehiacuteculos inmovilizacioacuten de productos y otras La
Policiacutea Nacional prestaraacute su apoyo en el cumplimiento de las sanciones
municipales9
v Organizacioacuten
La organizacioacuten del GL la conforma el Concejo Municipal integrada por regidores
y la Alcaldiacutea integrada por el alcalde quien preside el Consejo Municipal Tanto
el alcalde como los regidores son funcionarios puacuteblicos elegidos por sufragio
directo de los ciudadanos por un periacuteodo de cuatro (4) antildeos pudiendo ser
reelegidos indefinidamente y su mandato es irrenunciable pero revocable
conforme a Ley10
El Concejo Municipal es el oacutergano que ejerce las funciones normativas y
fiscalizadoras y la Alcaldiacutea es el oacutergano que ejerce las funciones ejecutivas
siendo el Alcalde el representante legal del GL y su maacutexima autoridad
administrativa11
En el Peruacute las elecciones municipales se rigen por las disposiciones de la Ley de
Elecciones Municipales Ley Ndeg 26864 donde se sentildeala que se proclama Alcalde
al ciudadano que ocupe el primer lugar de la lista que obtenga la votacioacuten maacutes
alta siempre y cuando represente maacutes del 20 de los votos vaacutelidos
El nuacutemero de regidores a elegirse en cada Consejo Municipal es determinado por
el Jurado Nacional de Elecciones en proporcioacuten a su poblacioacuten En ninguacuten caso
seraacute inferior a cinco (5) ni mayor de quince (15) Se exceptuacutea al Consejo
Provincial de Lima que tendraacute treinta y nueve (39) regidores
9 Artiacuteculo 46ordm de la LOM LEY Nordm 2797210 Artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute11 Artiacuteculo 194ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute y el artiacuteculos 4ordm 5ordm y 6ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 9 DE 54
En las Elecciones Municipales se utiliza el meacutetodo de la Cifra Repartidora la cual
se aplica a partir del nuacutemero dos de la lista siempre que la lista ganadora
obtenga mayoriacutea absoluta de votos vaacutelidos En caso de no existir tal mayoriacutea se
asigna a la que obtenga la primera mayoriacutea relativa la mitad maacutes uno de los
cargos de regidor redondeando al entero superior La Cifra Repartidora se aplica
para asignar los cargos restantes de regidores entre las demaacutes listas que
obtengan una votacioacuten no menor a 5 de los votos vaacutelidos
Los Regidores de cada Concejo Municipal son elegidos en forma conjunta con la
eleccioacuten del Alcalde y se sujeta a las siguientes reglas
La votacioacuten es por lista
A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad maacutes uno de los
cargos de Regidores del Concejo Municipal lo que maacutes le favorezca seguacuten el
orden de candidatos propuestos por las agrupaciones poliacuteticas La asignacioacuten
de cargos de Regidores se efectuacutea redondeando el nuacutemero entero superior
La cifra repartidora se aplica entre todas las demaacutes listas participantes para
establecer el nuacutemero de Regidores que les corresponde
Las normas para la aplicacioacuten de la Cifra Repartidora son
Se determina el nuacutemero total de votos vaacutelidos obtenidos por cada lista de
candidatos
Dicho total se divide sucesivamente entre uno (1) dos (2) tres (3) etc
seguacuten sea el nuacutemero de regidores que corresponda elegir
Los cuocientes parciales son colocados en orden sucesivo de mayor a menor
hasta tener un nuacutemero de cuocientes igual al nuacutemero de regidores por elegir
El cuociente que ocupe el uacuteltimo lugar constituye la Cifra Repartidora
El total de votos vaacutelidos de cada lista se divide entre la Cifra Repartidora para
establecer el nuacutemero de regidores que corresponde a cada lista
El nuacutemero de regidores de cada lista estaacute definido por la parte entera del
cuociente obtenido a que se refiere el numeral anterior En caso de no
alcanzarse el nuacutemero total de regidores previstos se adiciona uno a la lista que
tenga mayor parte decimal
GOBCONSULT SAC ndash FBD 10 DE 54
En caso de empate se resuelve por sorteo entre los que obtuvieron igual
votacioacuten
Los alcaldes y regidores electos y debidamente proclamados y juramentados
asumen sus cargos el primer diacutea del mes de enero del antildeo siguiente al de la
eleccioacuten
El partido o agrupacioacuten poliacutetica que queda primero en la eleccioacuten siempre y
cuando haya obtenido maacutes del 20 de los votos vaacutelidos obtiene la alcaldiacutea y el
la mayoriacutea absoluta de los cargos a regidor Esto supone gobiernos locales con
un ejecutivo muy fuerte y Concejo Municipal totalmente debilitado supeditado a
las propuestas del alcalde quien gobierna en la praacutectica sin mayor control de su
Concejo Municipal
Esta situacioacuten es inadecuada para la representacioacuten de los intereses de los
distintos grupos de ciudadanos tampoco incentiva el fortalecimiento de partidos
y no deja mayor espacio a coaliciones o acuerdos entre partidos para fortalecer
la gobernabilidad democraacutetica la minoriacutea no tiene mayor opcioacuten para la
fiscalizacioacuten o propuestas de poliacutetica por cuanto el sistema promueve el
caudillismo donde todo el peso de gobierno local recae en el Alcalde esto se
acentuacutea maacutes cuando los regidores por ley estaacuten impedidos de asumir cargo
ejecutivo alguno en la municipalidad en la cual forman parte
La oposicioacuten ademaacutes por el sistema de cifra repartidora corresponde a diferente
partidos los cuales se limitan en la praacutectica a abstenerse en las votaciones o
hacerlo en contra soacutelo cuando el segundo de la lista ganadora el primer regidor
(teniente alcalde) esta en franca oposicioacuten a su alcalde eacuteste se une a la minoriacutea
para intentar vacar al alcalde titular a fin de hacerse con el poder en el gobierno
local
En siacutentesis el sistema de eleccioacuten municipal es un sistema que debilita la
gobernabilidad democraacutetica debido a una mediocre o nula participacioacuten en
representacioacuten de los ciudadanos por parte de los integrantes del Concejo
Municipal quienes en la praacutectica soacutelo representan al alcalde y a veces con
suerte al partido al que pertenecen
Sin embargo existen muchas personas que defiende el sistema no soacutelo por los
privilegios que eacuteste ofrece sino porque argumentan que dada la fragilidad
institucional de las municipalidades se atentariacutea contra la gobernabilidad si el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 11 DE 54
alcalde no pudiera tener la autoridad que hoy detentan aducen que un Concejo
Municipal donde el alcalde no lo presidiera se generariacutea doble autoridad y un
gran apetito del presidente del Concejo para hacerse del poder ejecutivo
Claro esta que la situacioacuten anteriormente descrita efectivamente se produciriacutea si
la eleccioacuten es por lista completa pero el sistema deberiacutea ser replanteado a
sistemas de representacioacuten territorial y donde un miembro del Concejo no pueda
acceder en ninguacuten caso al ejecutivo municipal por lo que la eleccioacuten del alcalde
y el teniente alcalde sean elegidos en lista distinta a los miembros del Concejo
en forma similar a lo que es hoy el sistema de eleccioacuten de autoridades al
gobierno nacional con un sistema de poderes totalmente divididos y autoacutenomo
Con excepcioacuten de la Municipalidad Metropolitana de Lima que cuenta con un
alcalde y 39 regidores a las demaacutes municipalidades les corresponde el nuacutemero
de regidores seguacuten la proyeccioacuten de poblacioacuten que tiene cada jurisdiccioacuten sea
provincial o distrital asiacute la Resolucioacuten Nordm 089-2002-JNE dispuso los siguientes
criterios para definir el nuacutemero de cargos a elegir por cada gobierno local
Cuadro Nordm 3 Nuacutemero de regidores en municipios por rango de poblacioacuten
Municipio Rango de Poblacioacuten Cantidad de Regidores
Provincial o Distrital 500001 o maacutes 15Provincial o Distrital 300001 y hasta
50000013
Provincial o Distrital 100001 y hasta 300000
11
Provincial o Distrital 50001 y hasta 100000
9
Provincial o Distrital 25001 y hasta 50000 7Provincial o Distrital 25000 o menos 5
Fuente Ley Orgaacutenica de Elecciones Municipales
Si evaluamos el coeficiente de representacioacuten ciudadana de los regidores en las
municipalidades con mayor poblacioacuten el que tiene mejor representacioacuten es el
Municipio de Maynas mientras que la representacioacuten de los ciudadanos en Lima
Metropolitana es muy baja en Lima cada regidor representa en teoriacutea 61 veces
maacutes personas que el regidor de Maynas
Cuadro Nordm 4 Coeficiente de relacioacuten Ciudadano Regidor de los
municipios con mayor poblacioacuten en el Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 12 DE 54
Municipio Poblacioacuten
Regidores CiudadanosRegidor
Provincia de Lima Metropolitana
6acute954583
39 178323
Provincia de Arequipa 861746 15 57450
Distrito de San Juan de Lurigancho (Prov De Lima)
812656 15 54177
Provincia del Callao 810568 15 54038
Provincia de Trujillo 765171 15 51011
Provincia de Chiclayo 738057 15 49204
Provincia de Piura 642428 15 42829
Provincia de Maynas 438359 15 29224
Por otro lado en el 893 de los municipios con 25000 habitantes o menos
que cuentan tan soacutelo con 5 regidores el promedio de representacioacuten por concejal
es de 1095 ciudadanos por regidor
Otro elemento que constituye la organizacioacuten del GL es la participacioacuten de los
ciudadanos y de la sociedad civil en la gestioacuten y fiscalizacioacuten de los gobiernos
locales Esto se basa en el caraacutecter de representacioacuten directa del vecindario que
tiene el GL donde la Constitucioacuten le otorga la funcioacuten de promover apoyar y
reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo local
Por ello la LOM sentildeala que como parte de la organizacioacuten del GL se constituyen
los oacuterganos de coordinacioacuten como el Consejo de Coordinacioacuten Local Provincial o
Distrital y la Junta de Delegados Vecinales eacutestos oacuterganos tienen la finalidad de
promover la inclusioacuten y participacioacuten de los ciudadanos en la definicioacuten de
poliacuteticas de desarrollo local determinacioacuten de prioridades de gestioacuten de los
servicios puacuteblicos e inversioacuten asiacute como en fiscalizacioacuten de las acciones
municipales conforme a ley12
Los Concejos de Coordinacioacuten Local estaacuten conformados por el alcalde los
regidores y representantes de la sociedad civil y comunidad organizada donde
los miembros del Concejo Municipal representan al 60 de sus miembros y los
de la sociedad civil soacutelo alcanzan una representacioacuten del 40 desempentildeando las
siguientes funciones
Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal
Proponer las prioridades de inversioacuten y de servicios puacuteblicos locales
12 Artiacuteculo 197ordm y 199ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute el artiacuteculo 7ordm y 21ordm de la LBD Ley Nordm 27783
y los artiacuteculos 7ordm 31ordm 98ordm 100ordm 102ordm 104ordm 106ordm y 107ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 13 DE 54
Proponer proyectos de infraestructura y servicios puacuteblicos con
cofinanciamiento
Promover la formacioacuten de Fondos de Inversioacuten como estiacutemulo a la inversioacuten
privada en apoyo del desarrollo econoacutemico local sostenible
La Ley Orgaacutenica de Municipalidades desarrolla un tiacutetulo completo al tema referido
a ldquoLos derechos de participacioacuten y control vecinalrdquo donde se legisla sobre el
ejercicio de derecho de participacioacuten el derecho del vecino de iniciativa en la
formacioacuten de dispositivos municipales el derecho de refereacutendum las juntas
vecinales comunales los comiteacutes de gestioacuten de obras o servicios el derecho a
denunciar infracciones y a ser informado el cabildo abierto y la participacioacuten del
sector empresarial y en cuanto a la participacioacuten del ciudadano en el control del
gobierno local la Ley establece la revocatoria de autoridades y la demanda de
rendicioacuten de cuentas
En la praacutectica todos estos derechos y mecanismos de participacioacuten si bien estaacuten
muy desarrollados legalmente en la praacutectica el nivel de participacioacuten ciudadana
es muy bajo y soacutelo se incrementa en los escasos municipios donde el alcalde
tiene una gran voluntad poliacutetica para promover la participacioacuten de los ciudadanos
en el gobierno local
Asiacute mismo por disposicioacuten de la LBD la LOM y la Ley Marco del Presupuesto
Participativo los gobiernos locales en el Peruacute estaacuten obligados a la realizacioacuten de
Presupuestos Participativos en procesos abiertos de convocatoria a los
ciudadanos y a la realizacioacuten de foros puacuteblicos en las cuales los vecinos de cada
localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la
gestioacuten municipal en los siguientes aspectos
Informarse respecto de los planes de actuacioacuten de su municipalidad
Recibir la rendicioacuten de cuentas por parte de las autoridades locales respecto
del resultado de las acciones y los recursos utilizados en el periacuteodo del ejercicio
fiscal del semestre anterior
Pronunciarse y concertar con los demaacutes actores locales las prioridades del
gasto municipal
Luego del tercer antildeo de implementacioacuten del proceso del presupuesto
participativo son cada vez maacutes los municipios que estaacuten desarrollando buenas
GOBCONSULT SAC ndash FBD 14 DE 54
praacutecticas de gestioacuten Auacuten falta desarrollar metodologiacuteas apropiadas a cada
realidad local a fin de garantizar la mayor inclusioacuten ciudadana en el proceso y
especialmente para reducir la enorme asimetriacutea de informacioacuten existente entre la
gestioacuten municipal y los ciudadanos por el alto contenido de informacioacuten teacutecnica
que no es asimilable faacutecilmente por la poblacioacuten
La organizacioacuten del gobierno local se complementa en el aacutembito del ejercicio de
las funciones ejecutivas de la Alcaldiacutea a traveacutes de los oacuterganos de administracioacuten
los cuales son determinados con autonomiacutea por cada GL de acuerdo con las
demandas y necesidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias
asiacute como de la disponibilidad de recursos presupuestarios de los que disponen
La determinacioacuten de los oacuterganos de administracioacuten municipal que determine el
respectivo Concejo Municipal a propuesta del alcalde adopta una estructura
gerencial atendiendo a los procesos de programacioacuten direccioacuten ejecucioacuten
supervisioacuten control concurrente y posterior y sustentada en los principios de
legalidad economiacutea transparencia simplicidad eficacia eficiencia participacioacuten
y segundad ciudadana13
Otro elemento en debate referido a la organizacioacuten municipal es el de la
constitucioacuten de Centro Poblados el cual se denomina a su vez como el proceso
de descentralizacioacuten submunicipal el cual esta definido por la propia LOM la cual
legisla que las municipalidades de centro poblado deben ser creadas por
Ordenanza Municipal Provincial con opinioacuten favorable de la municipalidad
distrital en la que se debe establecer
La delimitacioacuten territorial de la Municipalidad del Centro Poblado
El reacutegimen de organizacioacuten interior
Las funciones que se le delegan
Los recursos que se le asignan
Las atribuciones administrativas y econoacutemico-tributarias
Es el gobierno local provincial el que convoca a elecciones de alcaldes y
regidores de la Municipalidad de Centro Poblado y proclama a las autoridades
electas en base a los procedimientos establecidos por ley Seguacuten el Directorio
Nacional de Municipalidades 2003 del INEI existen 1864 municipalidades de
13 Artiacuteculo 8ordm y 27ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 15 DE 54
centros poblados pero no todas ellas tienen un proceso regular de constitucioacuten
debiendo adaptarse y formalizarse conforme a las disposiciones de la LOM Estas
municipalidades se encuentran presentes en todas las regiones aunque con
diferencias bastante marcadas en el nuacutemero siendo Puno la regioacuten que
concentra la mayor cantidad de municipalidades de centro poblado
Si bien la normatividad municipal vigente incrementa algunas exigencias para la
creacioacuten de las municipalidades de centro poblado (solicitando por ejemplo un
miacutenimo de 1000 habitantes en lugar de 500) deja planteada cierta ambiguumledad
sobre cuaacutel es el status legal de estas municipalidades y al rol que se les quiere
otorgar
Por otro lado las normas definen a los Centros Poblados como municipalidades
creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones es decir instancias de
desconcentracioacuten de servicios (Artiacuteculo 194deg de la Constitucioacuten y Artiacuteculo III y
Artiacuteculo 2deg de la Ley Orgaacutenica de Municipalidades)
Sin embargo y al mismo tiempo son consideradas aacutembitos del nivel local de
gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un periacuteodo de
cuatro antildeos en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia
teacutecnica de la ONPE esto genera otro elemento de incertidumbre al
consideraacuterseles como autoridades electas por mandato legal que cuentan con la
misma fuente democraacutetica de legitimidad de cualquier otro oacutergano de gobierno
A esta ambiguumledad se suma que la LOM establece la obligatoriedad de la
entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a
las municipalidades de centros poblados de su jurisdiccioacuten tema que ha
incrementado las expectativas de su poblacioacuten y autoridades y estaacute generando
conflictos por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la
medida y la ausencia de una adecuada reglamentacioacuten
Un tema clave a resaltar al pensar en la gobernabilidad a escala local son las
relaciones mismas entre los distintos tipos de municipalidades dadas las
dificultades ya existentes de coordinacioacuten interinstitucional Por ejemplo en la
actualidad es notoria la dificultad para generar proyectos de desarrollo que
incluyan una proyeccioacuten territorial de cuenca corredor econoacutemico micro regioacuten
o regioacuten indispensable en zonas rurales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 16 DE 54
En un proceso de descentralizacioacuten que avanza hacia la integracioacuten territorial con
la conformacioacuten de macro regiones seriacutea mejor establecer tambieacuten incentivos y
avanzar hacia la integracioacuten territorial a nivel local El tema de fondo es el disentildeo
de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado
viAacutembito de competencias
Otro aspecto que define la institucioacuten del GL es el aacutembito de competencias o
conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas
estas competencias de acuerdo con la legislacioacuten pueden ser exclusivas
compartidas o delegadas las que definen el nivel de poder y responsabilidad que
tiene el GL para su accionar fundamentalmente en la funcioacuten ejecutiva del
Estado
Las competencias asignadas a los GL cumplen las funciones acordes con su
finalidad institucional por un lado la funcioacuten de representacioacuten de los
ciudadanos en la comunidad de otro las funciones de gobierno para la
promocioacuten del desarrollo local integral y sostenible de administracioacuten del
aparato puacuteblico municipal y de gestioacuten de los servicios puacuteblicos locales
En el Peruacute no existe una distincioacuten clara entre funciones discrecionales y no
discrecionales por la definicioacuten del marco juriacutedico sobre las competencias
asignadas al gobierno local el GL tiene amplio margen de autonomiacutea para definir
las acciones correspondientes claro estaacute dentro de los liacutemites de los intereses
poliacuteticos y los impuestos por el pequentildeo margen de maniobra del cual disponen
por los escasos recursos puacuteblicos que administran lo cual en la praacutectica hace que
sean muy pocas las competencias locales que tienen desarrollos significativos
Seguacuten la legislacioacuten el GL tiene amplio margen de competencias no
discrecionales en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible asiacute lo
hariacutea suponer sin embargo la mayor parte de municipios fundamentalmente
por sus debilidades de falta de recursos y equipos humanos profesionales soacutelo
se limitan a la prestacioacuten maacutes o menos eficiente de algunos servicios locales
baacutesicos como limpieza puacuteblica abastecimiento de agua potable y saneamiento
infraestructura puacuteblica etc Las competencias discrecionales fundamentales
como la educacioacuten y salud primaria siguen bajo administracioacuten directa del GN
en proceso incipiente actual de descentralizacioacuten a los gobiernos regionales14
14 El nuevo GN seguacuten el discurso de ascensioacuten de mando del Presidente de la Repuacuteblica se ha propuesto la descentralizacioacuten de la educacioacuten y la salud primaria a los gobiernos locales durante el proacuteximo quinquenio
GOBCONSULT SAC ndash FBD 17 DE 54
Sin embargo ello no impide a los gobiernos locales por ejemplo prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administracioacuten en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional claro esta con sus propios recursos sin ninguna contribucioacuten o subsidio
del Tesoro Puacuteblico son centros subvencionados por el gobierno local con pago a
precios moacutedicos por los propios ciudadanos
A partir del 2001 se han comenzado a transferir competencias discrecionales del
gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentacioacuten y construccioacuten de pequentildeas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en aacutereas rurales
(puentes caninos rurales escuelas letrinas abastecimiento de agua potable
canales de riego etc)
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditacioacuten al teacutermino
del cual el gobierno local cobra plena autonomiacutea para decidir las prioridades de
dichos recursos pero no tiene autonomiacutea para trasladar dichos recursos a otros
finalidades por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Puacuteblico
para fines especiacuteficos
En el Peruacute el aacutembito de competencias baacutesico del GL para el cumplimiento de las
funciones de representacioacuten gobierno administracioacuten y provisioacuten de servicios
puacuteblicos son establecidos por la Constitucioacuten Este marco baacutesico de
competencias asegura la garantiacutea institucional de la existencia y funcionamiento
del GL dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actuacutee con autonomiacutea en dicho aacutembito de competencias otorgados por la
Constitucioacuten Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15
Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto
Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil
Administrar sus bienes y rentas
Crear modificar y suprimir contribuciones tasas arbitrios licencias y derechos
municipales conforme a ley
Organizar reglamentar y administrar los servicios puacuteblicos locales de su
responsabilidad
15 Artiacuteculo 195ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 18 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
La autonomiacutea administrativa como la facultad de organizarse internamente
asiacute como determinar y reglamentar los servicios puacuteblicos de su
responsabilidad
La autonomiacutea econoacutemica como la facultad de crear recaudar y administrar sus
rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme
a la ley y reconoce el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado
De los tres tipos de autonomiacuteas que tiene el GL la maacutes restringida es la
econoacutemica la cual para su ejercicio en relacioacuten con el gasto debe remitirse a la
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Ley Anual de Presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento y la Ley de
Transparencia y Prudencia Fiscal
Por otro lado la autonomiacutea econoacutemica del GL en relacioacuten con los ingresos
referida al establecimiento y recaudacioacuten de tributos tiene una fuerte regulacioacuten
en la Ley de tributacioacuten municipal la Ley de descentralizacioacuten fiscal y el Coacutedigo
Tributario
Pero tambieacuten existen restricciones a la autonomiacutea administrativa asiacute lo establece
el artiacuteculo 10ordm inciso 103 de la LBD donde se precisa que las normas teacutecnicas
referidas a los servicios y bienes puacuteblicos y los sistemas administrativos del
Estado referidos a presupuesto tesoreriacutea contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten
puacuteblica contrataciones y adquisiciones personal y control por su naturaleza son
de observancia y cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno
Si bien esta disposicioacuten tiene loacutegica para la conservacioacuten de un Estado unitario
establece una liacutenea muy fraacutegil que con facilidad es cruzada por los legisladores y
las instancias del GN encargados de la reglamentacioacuten producieacutendose en
muchos casos violaciones o infracciones constitucionales rentildeidas con la
autonomiacutea de los gobiernos locales o cuando menos enormes contradicciones
con el espiacuteritu de lograr la responsabilidad y el derecho de los pueblos al
autogobierno En parte dichas restricciones se sustentan con argumentos como
que la descentralizacioacuten es un proceso gradual y que por tanto deben existir
reglas impuestas de arriba-abajo para mantener el ordenamiento y estabilidad
del paiacutes
Sin embargo se debe resaltar que los gobiernos locales gozan de plena
autonomiacutea en lo poliacutetico para disponer acciones de gobierno en representacioacuten
GOBCONSULT SAC ndash FBD 6 DE 54
de los ciudadanos de la jurisdiccioacuten con orientacioacuten al desarrollo local sostenible
y tienen amplia discrecionalidad para proveer servicios dentro de sus
competencias asignadas pudiendo libremente asociarse con otros municipios o
el sector privado para organizar la prestacioacuten de los servicios
Pero lamentablemente el nivel de desarrollo de la autonomiacutea poliacutetica es muy
bajo en los propios gobiernos locales lo que se observa por su limitada
capacidad para decidir sobre asuntos de caraacutecter local a traveacutes de ordenanzas
eacutestas en gran medida se dictan baacutesicamente para la regulacioacuten del estrecho
margen tributario como para modificar plazos o condonar deudas de los
contribuyentes o para regular la organizacioacuten interior Son muy pocas las
ordenanzas que regulan actividades para el desarrollo econoacutemico social o
cultural sobre los cuales tienen competencias pero al mismo tiempo escasos
recursos y capacidades institucionales para enfrentar los retos del desarrollo
humano de manera integral
ivOrdenamiento juriacutedico local
La autonomiacutea poliacutetica econoacutemica y administrativa de la que goza la institucioacuten
del gobierno local como el derecho y la capacidad efectiva para normar regular
y administrar se realizan a traveacutes de normas de los oacuterganos de gobierno y
administracioacuten de conformidad con el ordenamiento juriacutedico de las
municipalidades prevista en la LOM y con sujecioacuten al ordenamiento juriacutedico
nacional
Las normas y disposiciones municipales se rigen por los principios de
exclusividad territorialidad legalidad y simplificacioacuten administrativa sin perjuicio
de la vigencia de otros principios generales del derecho administrativo ninguna
autoridad puede avocarse a conocer o normar las materias que la LOM establece
como competencia exclusiva de las municipalidades y tienen la obligacioacuten de
reconocer y respetar la preeminencia de la autoridad municipal en los asuntos de
su competencia dentro de su circunscripcioacuten no pudiendo interferir en el
cumplimiento de las normas y disposiciones municipales que se expidan con
arreglo a Ley 7
Los concejos municipales ejercen sus funciones de gobierno mediante la
aprobacioacuten de ordenanzas y acuerdos Los asuntos administrativos concernientes
7 Artiacuteculo 38ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 7 DE 54
a su organizacioacuten interna los resuelven a traveacutes de resoluciones de concejo El
alcalde ejerce las funciones ejecutivas de gobierno sentildealadas en la presente ley
mediante decretos de alcaldiacutea por resoluciones de alcaldiacutea resuelve los asuntos
administrativos a su cargo Las gerencias resuelven los aspectos administrativos
a su cargo a traveacutes de resoluciones y directivas A continuacioacuten se detallan la
funcioacuten y la precedencia de jerarquiacutea que tienen cada una de las normas que
configuran el ordenamiento juriacutedico de los gobiernos locales8
Las ordenanzas son las normas de caraacutecter general de mayor jerarquiacutea en la
estructura normativa municipal ellas aprueban la organizacioacuten interna la
regulacioacuten administracioacuten y supervisioacuten de los servicios puacuteblicos y las materias
en las que la municipalidad tiene competencia normativa Las ordenanzas
tambieacuten pueden crear modificar suprimir o exonerar los arbitrios tasas
licencias derechos y contribuciones dentro de los liacutemites establecidos por ley
Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades
distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su
circunscripcioacuten para su vigencia
Los acuerdos son las decisiones del Concejo Municipal referidos a asuntos
especiacuteficos de intereacutes puacuteblico vecinal o institucional que expresan la voluntad
para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma
institucional
Los decretos de alcaldiacutea que establecen normas reglamentarias y de
aplicacioacuten de las ordenanzas sancionan los procedimientos necesarios para la
correcta y eficiente administracioacuten municipal y resuelven o regulan asuntos de
orden general y de intereacutes para el vecindario que no sean de competencia del
Concejo Municipal
Las resoluciones de alcaldiacutea aprueban y resuelven los asuntos de caraacutecter
administrativo
Resoluciones gerenciales por delegacioacuten del Alcalde son las normas que
expiden los funcionarios municipales que aprueban y resuelven los asuntos de
caraacutecter administrativo
Las normas municipales son de caraacutecter obligatorio y su incumplimiento ocasiona
las sanciones correspondientes sin perjuicio de las acciones judiciales sobre las
8 Artiacuteculo 39ordm 40ordm 41ordm 42ordm y 43ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 8 DE 54
responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar Las ordenanzas
determinan el reacutegimen de sanciones administrativas por la infraccioacuten de sus
disposiciones estableciendo la escala de multas en funcioacuten a la gravedad de la
falta asiacute como la imposicioacuten de sanciones no pecuniarias
Las sanciones que aplique la municipalidad podraacuten ser de multa suspensioacuten de
autorizaciones o licencias clausura decomiso retencioacuten de productos y
mobiliario retiro de elementos antirreglamentarios paralizacioacuten de obras
demolicioacuten internamiento de vehiacuteculos inmovilizacioacuten de productos y otras La
Policiacutea Nacional prestaraacute su apoyo en el cumplimiento de las sanciones
municipales9
v Organizacioacuten
La organizacioacuten del GL la conforma el Concejo Municipal integrada por regidores
y la Alcaldiacutea integrada por el alcalde quien preside el Consejo Municipal Tanto
el alcalde como los regidores son funcionarios puacuteblicos elegidos por sufragio
directo de los ciudadanos por un periacuteodo de cuatro (4) antildeos pudiendo ser
reelegidos indefinidamente y su mandato es irrenunciable pero revocable
conforme a Ley10
El Concejo Municipal es el oacutergano que ejerce las funciones normativas y
fiscalizadoras y la Alcaldiacutea es el oacutergano que ejerce las funciones ejecutivas
siendo el Alcalde el representante legal del GL y su maacutexima autoridad
administrativa11
En el Peruacute las elecciones municipales se rigen por las disposiciones de la Ley de
Elecciones Municipales Ley Ndeg 26864 donde se sentildeala que se proclama Alcalde
al ciudadano que ocupe el primer lugar de la lista que obtenga la votacioacuten maacutes
alta siempre y cuando represente maacutes del 20 de los votos vaacutelidos
El nuacutemero de regidores a elegirse en cada Consejo Municipal es determinado por
el Jurado Nacional de Elecciones en proporcioacuten a su poblacioacuten En ninguacuten caso
seraacute inferior a cinco (5) ni mayor de quince (15) Se exceptuacutea al Consejo
Provincial de Lima que tendraacute treinta y nueve (39) regidores
9 Artiacuteculo 46ordm de la LOM LEY Nordm 2797210 Artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute11 Artiacuteculo 194ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute y el artiacuteculos 4ordm 5ordm y 6ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 9 DE 54
En las Elecciones Municipales se utiliza el meacutetodo de la Cifra Repartidora la cual
se aplica a partir del nuacutemero dos de la lista siempre que la lista ganadora
obtenga mayoriacutea absoluta de votos vaacutelidos En caso de no existir tal mayoriacutea se
asigna a la que obtenga la primera mayoriacutea relativa la mitad maacutes uno de los
cargos de regidor redondeando al entero superior La Cifra Repartidora se aplica
para asignar los cargos restantes de regidores entre las demaacutes listas que
obtengan una votacioacuten no menor a 5 de los votos vaacutelidos
Los Regidores de cada Concejo Municipal son elegidos en forma conjunta con la
eleccioacuten del Alcalde y se sujeta a las siguientes reglas
La votacioacuten es por lista
A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad maacutes uno de los
cargos de Regidores del Concejo Municipal lo que maacutes le favorezca seguacuten el
orden de candidatos propuestos por las agrupaciones poliacuteticas La asignacioacuten
de cargos de Regidores se efectuacutea redondeando el nuacutemero entero superior
La cifra repartidora se aplica entre todas las demaacutes listas participantes para
establecer el nuacutemero de Regidores que les corresponde
Las normas para la aplicacioacuten de la Cifra Repartidora son
Se determina el nuacutemero total de votos vaacutelidos obtenidos por cada lista de
candidatos
Dicho total se divide sucesivamente entre uno (1) dos (2) tres (3) etc
seguacuten sea el nuacutemero de regidores que corresponda elegir
Los cuocientes parciales son colocados en orden sucesivo de mayor a menor
hasta tener un nuacutemero de cuocientes igual al nuacutemero de regidores por elegir
El cuociente que ocupe el uacuteltimo lugar constituye la Cifra Repartidora
El total de votos vaacutelidos de cada lista se divide entre la Cifra Repartidora para
establecer el nuacutemero de regidores que corresponde a cada lista
El nuacutemero de regidores de cada lista estaacute definido por la parte entera del
cuociente obtenido a que se refiere el numeral anterior En caso de no
alcanzarse el nuacutemero total de regidores previstos se adiciona uno a la lista que
tenga mayor parte decimal
GOBCONSULT SAC ndash FBD 10 DE 54
En caso de empate se resuelve por sorteo entre los que obtuvieron igual
votacioacuten
Los alcaldes y regidores electos y debidamente proclamados y juramentados
asumen sus cargos el primer diacutea del mes de enero del antildeo siguiente al de la
eleccioacuten
El partido o agrupacioacuten poliacutetica que queda primero en la eleccioacuten siempre y
cuando haya obtenido maacutes del 20 de los votos vaacutelidos obtiene la alcaldiacutea y el
la mayoriacutea absoluta de los cargos a regidor Esto supone gobiernos locales con
un ejecutivo muy fuerte y Concejo Municipal totalmente debilitado supeditado a
las propuestas del alcalde quien gobierna en la praacutectica sin mayor control de su
Concejo Municipal
Esta situacioacuten es inadecuada para la representacioacuten de los intereses de los
distintos grupos de ciudadanos tampoco incentiva el fortalecimiento de partidos
y no deja mayor espacio a coaliciones o acuerdos entre partidos para fortalecer
la gobernabilidad democraacutetica la minoriacutea no tiene mayor opcioacuten para la
fiscalizacioacuten o propuestas de poliacutetica por cuanto el sistema promueve el
caudillismo donde todo el peso de gobierno local recae en el Alcalde esto se
acentuacutea maacutes cuando los regidores por ley estaacuten impedidos de asumir cargo
ejecutivo alguno en la municipalidad en la cual forman parte
La oposicioacuten ademaacutes por el sistema de cifra repartidora corresponde a diferente
partidos los cuales se limitan en la praacutectica a abstenerse en las votaciones o
hacerlo en contra soacutelo cuando el segundo de la lista ganadora el primer regidor
(teniente alcalde) esta en franca oposicioacuten a su alcalde eacuteste se une a la minoriacutea
para intentar vacar al alcalde titular a fin de hacerse con el poder en el gobierno
local
En siacutentesis el sistema de eleccioacuten municipal es un sistema que debilita la
gobernabilidad democraacutetica debido a una mediocre o nula participacioacuten en
representacioacuten de los ciudadanos por parte de los integrantes del Concejo
Municipal quienes en la praacutectica soacutelo representan al alcalde y a veces con
suerte al partido al que pertenecen
Sin embargo existen muchas personas que defiende el sistema no soacutelo por los
privilegios que eacuteste ofrece sino porque argumentan que dada la fragilidad
institucional de las municipalidades se atentariacutea contra la gobernabilidad si el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 11 DE 54
alcalde no pudiera tener la autoridad que hoy detentan aducen que un Concejo
Municipal donde el alcalde no lo presidiera se generariacutea doble autoridad y un
gran apetito del presidente del Concejo para hacerse del poder ejecutivo
Claro esta que la situacioacuten anteriormente descrita efectivamente se produciriacutea si
la eleccioacuten es por lista completa pero el sistema deberiacutea ser replanteado a
sistemas de representacioacuten territorial y donde un miembro del Concejo no pueda
acceder en ninguacuten caso al ejecutivo municipal por lo que la eleccioacuten del alcalde
y el teniente alcalde sean elegidos en lista distinta a los miembros del Concejo
en forma similar a lo que es hoy el sistema de eleccioacuten de autoridades al
gobierno nacional con un sistema de poderes totalmente divididos y autoacutenomo
Con excepcioacuten de la Municipalidad Metropolitana de Lima que cuenta con un
alcalde y 39 regidores a las demaacutes municipalidades les corresponde el nuacutemero
de regidores seguacuten la proyeccioacuten de poblacioacuten que tiene cada jurisdiccioacuten sea
provincial o distrital asiacute la Resolucioacuten Nordm 089-2002-JNE dispuso los siguientes
criterios para definir el nuacutemero de cargos a elegir por cada gobierno local
Cuadro Nordm 3 Nuacutemero de regidores en municipios por rango de poblacioacuten
Municipio Rango de Poblacioacuten Cantidad de Regidores
Provincial o Distrital 500001 o maacutes 15Provincial o Distrital 300001 y hasta
50000013
Provincial o Distrital 100001 y hasta 300000
11
Provincial o Distrital 50001 y hasta 100000
9
Provincial o Distrital 25001 y hasta 50000 7Provincial o Distrital 25000 o menos 5
Fuente Ley Orgaacutenica de Elecciones Municipales
Si evaluamos el coeficiente de representacioacuten ciudadana de los regidores en las
municipalidades con mayor poblacioacuten el que tiene mejor representacioacuten es el
Municipio de Maynas mientras que la representacioacuten de los ciudadanos en Lima
Metropolitana es muy baja en Lima cada regidor representa en teoriacutea 61 veces
maacutes personas que el regidor de Maynas
Cuadro Nordm 4 Coeficiente de relacioacuten Ciudadano Regidor de los
municipios con mayor poblacioacuten en el Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 12 DE 54
Municipio Poblacioacuten
Regidores CiudadanosRegidor
Provincia de Lima Metropolitana
6acute954583
39 178323
Provincia de Arequipa 861746 15 57450
Distrito de San Juan de Lurigancho (Prov De Lima)
812656 15 54177
Provincia del Callao 810568 15 54038
Provincia de Trujillo 765171 15 51011
Provincia de Chiclayo 738057 15 49204
Provincia de Piura 642428 15 42829
Provincia de Maynas 438359 15 29224
Por otro lado en el 893 de los municipios con 25000 habitantes o menos
que cuentan tan soacutelo con 5 regidores el promedio de representacioacuten por concejal
es de 1095 ciudadanos por regidor
Otro elemento que constituye la organizacioacuten del GL es la participacioacuten de los
ciudadanos y de la sociedad civil en la gestioacuten y fiscalizacioacuten de los gobiernos
locales Esto se basa en el caraacutecter de representacioacuten directa del vecindario que
tiene el GL donde la Constitucioacuten le otorga la funcioacuten de promover apoyar y
reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo local
Por ello la LOM sentildeala que como parte de la organizacioacuten del GL se constituyen
los oacuterganos de coordinacioacuten como el Consejo de Coordinacioacuten Local Provincial o
Distrital y la Junta de Delegados Vecinales eacutestos oacuterganos tienen la finalidad de
promover la inclusioacuten y participacioacuten de los ciudadanos en la definicioacuten de
poliacuteticas de desarrollo local determinacioacuten de prioridades de gestioacuten de los
servicios puacuteblicos e inversioacuten asiacute como en fiscalizacioacuten de las acciones
municipales conforme a ley12
Los Concejos de Coordinacioacuten Local estaacuten conformados por el alcalde los
regidores y representantes de la sociedad civil y comunidad organizada donde
los miembros del Concejo Municipal representan al 60 de sus miembros y los
de la sociedad civil soacutelo alcanzan una representacioacuten del 40 desempentildeando las
siguientes funciones
Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal
Proponer las prioridades de inversioacuten y de servicios puacuteblicos locales
12 Artiacuteculo 197ordm y 199ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute el artiacuteculo 7ordm y 21ordm de la LBD Ley Nordm 27783
y los artiacuteculos 7ordm 31ordm 98ordm 100ordm 102ordm 104ordm 106ordm y 107ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 13 DE 54
Proponer proyectos de infraestructura y servicios puacuteblicos con
cofinanciamiento
Promover la formacioacuten de Fondos de Inversioacuten como estiacutemulo a la inversioacuten
privada en apoyo del desarrollo econoacutemico local sostenible
La Ley Orgaacutenica de Municipalidades desarrolla un tiacutetulo completo al tema referido
a ldquoLos derechos de participacioacuten y control vecinalrdquo donde se legisla sobre el
ejercicio de derecho de participacioacuten el derecho del vecino de iniciativa en la
formacioacuten de dispositivos municipales el derecho de refereacutendum las juntas
vecinales comunales los comiteacutes de gestioacuten de obras o servicios el derecho a
denunciar infracciones y a ser informado el cabildo abierto y la participacioacuten del
sector empresarial y en cuanto a la participacioacuten del ciudadano en el control del
gobierno local la Ley establece la revocatoria de autoridades y la demanda de
rendicioacuten de cuentas
En la praacutectica todos estos derechos y mecanismos de participacioacuten si bien estaacuten
muy desarrollados legalmente en la praacutectica el nivel de participacioacuten ciudadana
es muy bajo y soacutelo se incrementa en los escasos municipios donde el alcalde
tiene una gran voluntad poliacutetica para promover la participacioacuten de los ciudadanos
en el gobierno local
Asiacute mismo por disposicioacuten de la LBD la LOM y la Ley Marco del Presupuesto
Participativo los gobiernos locales en el Peruacute estaacuten obligados a la realizacioacuten de
Presupuestos Participativos en procesos abiertos de convocatoria a los
ciudadanos y a la realizacioacuten de foros puacuteblicos en las cuales los vecinos de cada
localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la
gestioacuten municipal en los siguientes aspectos
Informarse respecto de los planes de actuacioacuten de su municipalidad
Recibir la rendicioacuten de cuentas por parte de las autoridades locales respecto
del resultado de las acciones y los recursos utilizados en el periacuteodo del ejercicio
fiscal del semestre anterior
Pronunciarse y concertar con los demaacutes actores locales las prioridades del
gasto municipal
Luego del tercer antildeo de implementacioacuten del proceso del presupuesto
participativo son cada vez maacutes los municipios que estaacuten desarrollando buenas
GOBCONSULT SAC ndash FBD 14 DE 54
praacutecticas de gestioacuten Auacuten falta desarrollar metodologiacuteas apropiadas a cada
realidad local a fin de garantizar la mayor inclusioacuten ciudadana en el proceso y
especialmente para reducir la enorme asimetriacutea de informacioacuten existente entre la
gestioacuten municipal y los ciudadanos por el alto contenido de informacioacuten teacutecnica
que no es asimilable faacutecilmente por la poblacioacuten
La organizacioacuten del gobierno local se complementa en el aacutembito del ejercicio de
las funciones ejecutivas de la Alcaldiacutea a traveacutes de los oacuterganos de administracioacuten
los cuales son determinados con autonomiacutea por cada GL de acuerdo con las
demandas y necesidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias
asiacute como de la disponibilidad de recursos presupuestarios de los que disponen
La determinacioacuten de los oacuterganos de administracioacuten municipal que determine el
respectivo Concejo Municipal a propuesta del alcalde adopta una estructura
gerencial atendiendo a los procesos de programacioacuten direccioacuten ejecucioacuten
supervisioacuten control concurrente y posterior y sustentada en los principios de
legalidad economiacutea transparencia simplicidad eficacia eficiencia participacioacuten
y segundad ciudadana13
Otro elemento en debate referido a la organizacioacuten municipal es el de la
constitucioacuten de Centro Poblados el cual se denomina a su vez como el proceso
de descentralizacioacuten submunicipal el cual esta definido por la propia LOM la cual
legisla que las municipalidades de centro poblado deben ser creadas por
Ordenanza Municipal Provincial con opinioacuten favorable de la municipalidad
distrital en la que se debe establecer
La delimitacioacuten territorial de la Municipalidad del Centro Poblado
El reacutegimen de organizacioacuten interior
Las funciones que se le delegan
Los recursos que se le asignan
Las atribuciones administrativas y econoacutemico-tributarias
Es el gobierno local provincial el que convoca a elecciones de alcaldes y
regidores de la Municipalidad de Centro Poblado y proclama a las autoridades
electas en base a los procedimientos establecidos por ley Seguacuten el Directorio
Nacional de Municipalidades 2003 del INEI existen 1864 municipalidades de
13 Artiacuteculo 8ordm y 27ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 15 DE 54
centros poblados pero no todas ellas tienen un proceso regular de constitucioacuten
debiendo adaptarse y formalizarse conforme a las disposiciones de la LOM Estas
municipalidades se encuentran presentes en todas las regiones aunque con
diferencias bastante marcadas en el nuacutemero siendo Puno la regioacuten que
concentra la mayor cantidad de municipalidades de centro poblado
Si bien la normatividad municipal vigente incrementa algunas exigencias para la
creacioacuten de las municipalidades de centro poblado (solicitando por ejemplo un
miacutenimo de 1000 habitantes en lugar de 500) deja planteada cierta ambiguumledad
sobre cuaacutel es el status legal de estas municipalidades y al rol que se les quiere
otorgar
Por otro lado las normas definen a los Centros Poblados como municipalidades
creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones es decir instancias de
desconcentracioacuten de servicios (Artiacuteculo 194deg de la Constitucioacuten y Artiacuteculo III y
Artiacuteculo 2deg de la Ley Orgaacutenica de Municipalidades)
Sin embargo y al mismo tiempo son consideradas aacutembitos del nivel local de
gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un periacuteodo de
cuatro antildeos en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia
teacutecnica de la ONPE esto genera otro elemento de incertidumbre al
consideraacuterseles como autoridades electas por mandato legal que cuentan con la
misma fuente democraacutetica de legitimidad de cualquier otro oacutergano de gobierno
A esta ambiguumledad se suma que la LOM establece la obligatoriedad de la
entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a
las municipalidades de centros poblados de su jurisdiccioacuten tema que ha
incrementado las expectativas de su poblacioacuten y autoridades y estaacute generando
conflictos por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la
medida y la ausencia de una adecuada reglamentacioacuten
Un tema clave a resaltar al pensar en la gobernabilidad a escala local son las
relaciones mismas entre los distintos tipos de municipalidades dadas las
dificultades ya existentes de coordinacioacuten interinstitucional Por ejemplo en la
actualidad es notoria la dificultad para generar proyectos de desarrollo que
incluyan una proyeccioacuten territorial de cuenca corredor econoacutemico micro regioacuten
o regioacuten indispensable en zonas rurales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 16 DE 54
En un proceso de descentralizacioacuten que avanza hacia la integracioacuten territorial con
la conformacioacuten de macro regiones seriacutea mejor establecer tambieacuten incentivos y
avanzar hacia la integracioacuten territorial a nivel local El tema de fondo es el disentildeo
de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado
viAacutembito de competencias
Otro aspecto que define la institucioacuten del GL es el aacutembito de competencias o
conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas
estas competencias de acuerdo con la legislacioacuten pueden ser exclusivas
compartidas o delegadas las que definen el nivel de poder y responsabilidad que
tiene el GL para su accionar fundamentalmente en la funcioacuten ejecutiva del
Estado
Las competencias asignadas a los GL cumplen las funciones acordes con su
finalidad institucional por un lado la funcioacuten de representacioacuten de los
ciudadanos en la comunidad de otro las funciones de gobierno para la
promocioacuten del desarrollo local integral y sostenible de administracioacuten del
aparato puacuteblico municipal y de gestioacuten de los servicios puacuteblicos locales
En el Peruacute no existe una distincioacuten clara entre funciones discrecionales y no
discrecionales por la definicioacuten del marco juriacutedico sobre las competencias
asignadas al gobierno local el GL tiene amplio margen de autonomiacutea para definir
las acciones correspondientes claro estaacute dentro de los liacutemites de los intereses
poliacuteticos y los impuestos por el pequentildeo margen de maniobra del cual disponen
por los escasos recursos puacuteblicos que administran lo cual en la praacutectica hace que
sean muy pocas las competencias locales que tienen desarrollos significativos
Seguacuten la legislacioacuten el GL tiene amplio margen de competencias no
discrecionales en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible asiacute lo
hariacutea suponer sin embargo la mayor parte de municipios fundamentalmente
por sus debilidades de falta de recursos y equipos humanos profesionales soacutelo
se limitan a la prestacioacuten maacutes o menos eficiente de algunos servicios locales
baacutesicos como limpieza puacuteblica abastecimiento de agua potable y saneamiento
infraestructura puacuteblica etc Las competencias discrecionales fundamentales
como la educacioacuten y salud primaria siguen bajo administracioacuten directa del GN
en proceso incipiente actual de descentralizacioacuten a los gobiernos regionales14
14 El nuevo GN seguacuten el discurso de ascensioacuten de mando del Presidente de la Repuacuteblica se ha propuesto la descentralizacioacuten de la educacioacuten y la salud primaria a los gobiernos locales durante el proacuteximo quinquenio
GOBCONSULT SAC ndash FBD 17 DE 54
Sin embargo ello no impide a los gobiernos locales por ejemplo prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administracioacuten en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional claro esta con sus propios recursos sin ninguna contribucioacuten o subsidio
del Tesoro Puacuteblico son centros subvencionados por el gobierno local con pago a
precios moacutedicos por los propios ciudadanos
A partir del 2001 se han comenzado a transferir competencias discrecionales del
gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentacioacuten y construccioacuten de pequentildeas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en aacutereas rurales
(puentes caninos rurales escuelas letrinas abastecimiento de agua potable
canales de riego etc)
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditacioacuten al teacutermino
del cual el gobierno local cobra plena autonomiacutea para decidir las prioridades de
dichos recursos pero no tiene autonomiacutea para trasladar dichos recursos a otros
finalidades por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Puacuteblico
para fines especiacuteficos
En el Peruacute el aacutembito de competencias baacutesico del GL para el cumplimiento de las
funciones de representacioacuten gobierno administracioacuten y provisioacuten de servicios
puacuteblicos son establecidos por la Constitucioacuten Este marco baacutesico de
competencias asegura la garantiacutea institucional de la existencia y funcionamiento
del GL dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actuacutee con autonomiacutea en dicho aacutembito de competencias otorgados por la
Constitucioacuten Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15
Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto
Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil
Administrar sus bienes y rentas
Crear modificar y suprimir contribuciones tasas arbitrios licencias y derechos
municipales conforme a ley
Organizar reglamentar y administrar los servicios puacuteblicos locales de su
responsabilidad
15 Artiacuteculo 195ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 18 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
de los ciudadanos de la jurisdiccioacuten con orientacioacuten al desarrollo local sostenible
y tienen amplia discrecionalidad para proveer servicios dentro de sus
competencias asignadas pudiendo libremente asociarse con otros municipios o
el sector privado para organizar la prestacioacuten de los servicios
Pero lamentablemente el nivel de desarrollo de la autonomiacutea poliacutetica es muy
bajo en los propios gobiernos locales lo que se observa por su limitada
capacidad para decidir sobre asuntos de caraacutecter local a traveacutes de ordenanzas
eacutestas en gran medida se dictan baacutesicamente para la regulacioacuten del estrecho
margen tributario como para modificar plazos o condonar deudas de los
contribuyentes o para regular la organizacioacuten interior Son muy pocas las
ordenanzas que regulan actividades para el desarrollo econoacutemico social o
cultural sobre los cuales tienen competencias pero al mismo tiempo escasos
recursos y capacidades institucionales para enfrentar los retos del desarrollo
humano de manera integral
ivOrdenamiento juriacutedico local
La autonomiacutea poliacutetica econoacutemica y administrativa de la que goza la institucioacuten
del gobierno local como el derecho y la capacidad efectiva para normar regular
y administrar se realizan a traveacutes de normas de los oacuterganos de gobierno y
administracioacuten de conformidad con el ordenamiento juriacutedico de las
municipalidades prevista en la LOM y con sujecioacuten al ordenamiento juriacutedico
nacional
Las normas y disposiciones municipales se rigen por los principios de
exclusividad territorialidad legalidad y simplificacioacuten administrativa sin perjuicio
de la vigencia de otros principios generales del derecho administrativo ninguna
autoridad puede avocarse a conocer o normar las materias que la LOM establece
como competencia exclusiva de las municipalidades y tienen la obligacioacuten de
reconocer y respetar la preeminencia de la autoridad municipal en los asuntos de
su competencia dentro de su circunscripcioacuten no pudiendo interferir en el
cumplimiento de las normas y disposiciones municipales que se expidan con
arreglo a Ley 7
Los concejos municipales ejercen sus funciones de gobierno mediante la
aprobacioacuten de ordenanzas y acuerdos Los asuntos administrativos concernientes
7 Artiacuteculo 38ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 7 DE 54
a su organizacioacuten interna los resuelven a traveacutes de resoluciones de concejo El
alcalde ejerce las funciones ejecutivas de gobierno sentildealadas en la presente ley
mediante decretos de alcaldiacutea por resoluciones de alcaldiacutea resuelve los asuntos
administrativos a su cargo Las gerencias resuelven los aspectos administrativos
a su cargo a traveacutes de resoluciones y directivas A continuacioacuten se detallan la
funcioacuten y la precedencia de jerarquiacutea que tienen cada una de las normas que
configuran el ordenamiento juriacutedico de los gobiernos locales8
Las ordenanzas son las normas de caraacutecter general de mayor jerarquiacutea en la
estructura normativa municipal ellas aprueban la organizacioacuten interna la
regulacioacuten administracioacuten y supervisioacuten de los servicios puacuteblicos y las materias
en las que la municipalidad tiene competencia normativa Las ordenanzas
tambieacuten pueden crear modificar suprimir o exonerar los arbitrios tasas
licencias derechos y contribuciones dentro de los liacutemites establecidos por ley
Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades
distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su
circunscripcioacuten para su vigencia
Los acuerdos son las decisiones del Concejo Municipal referidos a asuntos
especiacuteficos de intereacutes puacuteblico vecinal o institucional que expresan la voluntad
para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma
institucional
Los decretos de alcaldiacutea que establecen normas reglamentarias y de
aplicacioacuten de las ordenanzas sancionan los procedimientos necesarios para la
correcta y eficiente administracioacuten municipal y resuelven o regulan asuntos de
orden general y de intereacutes para el vecindario que no sean de competencia del
Concejo Municipal
Las resoluciones de alcaldiacutea aprueban y resuelven los asuntos de caraacutecter
administrativo
Resoluciones gerenciales por delegacioacuten del Alcalde son las normas que
expiden los funcionarios municipales que aprueban y resuelven los asuntos de
caraacutecter administrativo
Las normas municipales son de caraacutecter obligatorio y su incumplimiento ocasiona
las sanciones correspondientes sin perjuicio de las acciones judiciales sobre las
8 Artiacuteculo 39ordm 40ordm 41ordm 42ordm y 43ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 8 DE 54
responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar Las ordenanzas
determinan el reacutegimen de sanciones administrativas por la infraccioacuten de sus
disposiciones estableciendo la escala de multas en funcioacuten a la gravedad de la
falta asiacute como la imposicioacuten de sanciones no pecuniarias
Las sanciones que aplique la municipalidad podraacuten ser de multa suspensioacuten de
autorizaciones o licencias clausura decomiso retencioacuten de productos y
mobiliario retiro de elementos antirreglamentarios paralizacioacuten de obras
demolicioacuten internamiento de vehiacuteculos inmovilizacioacuten de productos y otras La
Policiacutea Nacional prestaraacute su apoyo en el cumplimiento de las sanciones
municipales9
v Organizacioacuten
La organizacioacuten del GL la conforma el Concejo Municipal integrada por regidores
y la Alcaldiacutea integrada por el alcalde quien preside el Consejo Municipal Tanto
el alcalde como los regidores son funcionarios puacuteblicos elegidos por sufragio
directo de los ciudadanos por un periacuteodo de cuatro (4) antildeos pudiendo ser
reelegidos indefinidamente y su mandato es irrenunciable pero revocable
conforme a Ley10
El Concejo Municipal es el oacutergano que ejerce las funciones normativas y
fiscalizadoras y la Alcaldiacutea es el oacutergano que ejerce las funciones ejecutivas
siendo el Alcalde el representante legal del GL y su maacutexima autoridad
administrativa11
En el Peruacute las elecciones municipales se rigen por las disposiciones de la Ley de
Elecciones Municipales Ley Ndeg 26864 donde se sentildeala que se proclama Alcalde
al ciudadano que ocupe el primer lugar de la lista que obtenga la votacioacuten maacutes
alta siempre y cuando represente maacutes del 20 de los votos vaacutelidos
El nuacutemero de regidores a elegirse en cada Consejo Municipal es determinado por
el Jurado Nacional de Elecciones en proporcioacuten a su poblacioacuten En ninguacuten caso
seraacute inferior a cinco (5) ni mayor de quince (15) Se exceptuacutea al Consejo
Provincial de Lima que tendraacute treinta y nueve (39) regidores
9 Artiacuteculo 46ordm de la LOM LEY Nordm 2797210 Artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute11 Artiacuteculo 194ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute y el artiacuteculos 4ordm 5ordm y 6ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 9 DE 54
En las Elecciones Municipales se utiliza el meacutetodo de la Cifra Repartidora la cual
se aplica a partir del nuacutemero dos de la lista siempre que la lista ganadora
obtenga mayoriacutea absoluta de votos vaacutelidos En caso de no existir tal mayoriacutea se
asigna a la que obtenga la primera mayoriacutea relativa la mitad maacutes uno de los
cargos de regidor redondeando al entero superior La Cifra Repartidora se aplica
para asignar los cargos restantes de regidores entre las demaacutes listas que
obtengan una votacioacuten no menor a 5 de los votos vaacutelidos
Los Regidores de cada Concejo Municipal son elegidos en forma conjunta con la
eleccioacuten del Alcalde y se sujeta a las siguientes reglas
La votacioacuten es por lista
A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad maacutes uno de los
cargos de Regidores del Concejo Municipal lo que maacutes le favorezca seguacuten el
orden de candidatos propuestos por las agrupaciones poliacuteticas La asignacioacuten
de cargos de Regidores se efectuacutea redondeando el nuacutemero entero superior
La cifra repartidora se aplica entre todas las demaacutes listas participantes para
establecer el nuacutemero de Regidores que les corresponde
Las normas para la aplicacioacuten de la Cifra Repartidora son
Se determina el nuacutemero total de votos vaacutelidos obtenidos por cada lista de
candidatos
Dicho total se divide sucesivamente entre uno (1) dos (2) tres (3) etc
seguacuten sea el nuacutemero de regidores que corresponda elegir
Los cuocientes parciales son colocados en orden sucesivo de mayor a menor
hasta tener un nuacutemero de cuocientes igual al nuacutemero de regidores por elegir
El cuociente que ocupe el uacuteltimo lugar constituye la Cifra Repartidora
El total de votos vaacutelidos de cada lista se divide entre la Cifra Repartidora para
establecer el nuacutemero de regidores que corresponde a cada lista
El nuacutemero de regidores de cada lista estaacute definido por la parte entera del
cuociente obtenido a que se refiere el numeral anterior En caso de no
alcanzarse el nuacutemero total de regidores previstos se adiciona uno a la lista que
tenga mayor parte decimal
GOBCONSULT SAC ndash FBD 10 DE 54
En caso de empate se resuelve por sorteo entre los que obtuvieron igual
votacioacuten
Los alcaldes y regidores electos y debidamente proclamados y juramentados
asumen sus cargos el primer diacutea del mes de enero del antildeo siguiente al de la
eleccioacuten
El partido o agrupacioacuten poliacutetica que queda primero en la eleccioacuten siempre y
cuando haya obtenido maacutes del 20 de los votos vaacutelidos obtiene la alcaldiacutea y el
la mayoriacutea absoluta de los cargos a regidor Esto supone gobiernos locales con
un ejecutivo muy fuerte y Concejo Municipal totalmente debilitado supeditado a
las propuestas del alcalde quien gobierna en la praacutectica sin mayor control de su
Concejo Municipal
Esta situacioacuten es inadecuada para la representacioacuten de los intereses de los
distintos grupos de ciudadanos tampoco incentiva el fortalecimiento de partidos
y no deja mayor espacio a coaliciones o acuerdos entre partidos para fortalecer
la gobernabilidad democraacutetica la minoriacutea no tiene mayor opcioacuten para la
fiscalizacioacuten o propuestas de poliacutetica por cuanto el sistema promueve el
caudillismo donde todo el peso de gobierno local recae en el Alcalde esto se
acentuacutea maacutes cuando los regidores por ley estaacuten impedidos de asumir cargo
ejecutivo alguno en la municipalidad en la cual forman parte
La oposicioacuten ademaacutes por el sistema de cifra repartidora corresponde a diferente
partidos los cuales se limitan en la praacutectica a abstenerse en las votaciones o
hacerlo en contra soacutelo cuando el segundo de la lista ganadora el primer regidor
(teniente alcalde) esta en franca oposicioacuten a su alcalde eacuteste se une a la minoriacutea
para intentar vacar al alcalde titular a fin de hacerse con el poder en el gobierno
local
En siacutentesis el sistema de eleccioacuten municipal es un sistema que debilita la
gobernabilidad democraacutetica debido a una mediocre o nula participacioacuten en
representacioacuten de los ciudadanos por parte de los integrantes del Concejo
Municipal quienes en la praacutectica soacutelo representan al alcalde y a veces con
suerte al partido al que pertenecen
Sin embargo existen muchas personas que defiende el sistema no soacutelo por los
privilegios que eacuteste ofrece sino porque argumentan que dada la fragilidad
institucional de las municipalidades se atentariacutea contra la gobernabilidad si el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 11 DE 54
alcalde no pudiera tener la autoridad que hoy detentan aducen que un Concejo
Municipal donde el alcalde no lo presidiera se generariacutea doble autoridad y un
gran apetito del presidente del Concejo para hacerse del poder ejecutivo
Claro esta que la situacioacuten anteriormente descrita efectivamente se produciriacutea si
la eleccioacuten es por lista completa pero el sistema deberiacutea ser replanteado a
sistemas de representacioacuten territorial y donde un miembro del Concejo no pueda
acceder en ninguacuten caso al ejecutivo municipal por lo que la eleccioacuten del alcalde
y el teniente alcalde sean elegidos en lista distinta a los miembros del Concejo
en forma similar a lo que es hoy el sistema de eleccioacuten de autoridades al
gobierno nacional con un sistema de poderes totalmente divididos y autoacutenomo
Con excepcioacuten de la Municipalidad Metropolitana de Lima que cuenta con un
alcalde y 39 regidores a las demaacutes municipalidades les corresponde el nuacutemero
de regidores seguacuten la proyeccioacuten de poblacioacuten que tiene cada jurisdiccioacuten sea
provincial o distrital asiacute la Resolucioacuten Nordm 089-2002-JNE dispuso los siguientes
criterios para definir el nuacutemero de cargos a elegir por cada gobierno local
Cuadro Nordm 3 Nuacutemero de regidores en municipios por rango de poblacioacuten
Municipio Rango de Poblacioacuten Cantidad de Regidores
Provincial o Distrital 500001 o maacutes 15Provincial o Distrital 300001 y hasta
50000013
Provincial o Distrital 100001 y hasta 300000
11
Provincial o Distrital 50001 y hasta 100000
9
Provincial o Distrital 25001 y hasta 50000 7Provincial o Distrital 25000 o menos 5
Fuente Ley Orgaacutenica de Elecciones Municipales
Si evaluamos el coeficiente de representacioacuten ciudadana de los regidores en las
municipalidades con mayor poblacioacuten el que tiene mejor representacioacuten es el
Municipio de Maynas mientras que la representacioacuten de los ciudadanos en Lima
Metropolitana es muy baja en Lima cada regidor representa en teoriacutea 61 veces
maacutes personas que el regidor de Maynas
Cuadro Nordm 4 Coeficiente de relacioacuten Ciudadano Regidor de los
municipios con mayor poblacioacuten en el Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 12 DE 54
Municipio Poblacioacuten
Regidores CiudadanosRegidor
Provincia de Lima Metropolitana
6acute954583
39 178323
Provincia de Arequipa 861746 15 57450
Distrito de San Juan de Lurigancho (Prov De Lima)
812656 15 54177
Provincia del Callao 810568 15 54038
Provincia de Trujillo 765171 15 51011
Provincia de Chiclayo 738057 15 49204
Provincia de Piura 642428 15 42829
Provincia de Maynas 438359 15 29224
Por otro lado en el 893 de los municipios con 25000 habitantes o menos
que cuentan tan soacutelo con 5 regidores el promedio de representacioacuten por concejal
es de 1095 ciudadanos por regidor
Otro elemento que constituye la organizacioacuten del GL es la participacioacuten de los
ciudadanos y de la sociedad civil en la gestioacuten y fiscalizacioacuten de los gobiernos
locales Esto se basa en el caraacutecter de representacioacuten directa del vecindario que
tiene el GL donde la Constitucioacuten le otorga la funcioacuten de promover apoyar y
reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo local
Por ello la LOM sentildeala que como parte de la organizacioacuten del GL se constituyen
los oacuterganos de coordinacioacuten como el Consejo de Coordinacioacuten Local Provincial o
Distrital y la Junta de Delegados Vecinales eacutestos oacuterganos tienen la finalidad de
promover la inclusioacuten y participacioacuten de los ciudadanos en la definicioacuten de
poliacuteticas de desarrollo local determinacioacuten de prioridades de gestioacuten de los
servicios puacuteblicos e inversioacuten asiacute como en fiscalizacioacuten de las acciones
municipales conforme a ley12
Los Concejos de Coordinacioacuten Local estaacuten conformados por el alcalde los
regidores y representantes de la sociedad civil y comunidad organizada donde
los miembros del Concejo Municipal representan al 60 de sus miembros y los
de la sociedad civil soacutelo alcanzan una representacioacuten del 40 desempentildeando las
siguientes funciones
Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal
Proponer las prioridades de inversioacuten y de servicios puacuteblicos locales
12 Artiacuteculo 197ordm y 199ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute el artiacuteculo 7ordm y 21ordm de la LBD Ley Nordm 27783
y los artiacuteculos 7ordm 31ordm 98ordm 100ordm 102ordm 104ordm 106ordm y 107ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 13 DE 54
Proponer proyectos de infraestructura y servicios puacuteblicos con
cofinanciamiento
Promover la formacioacuten de Fondos de Inversioacuten como estiacutemulo a la inversioacuten
privada en apoyo del desarrollo econoacutemico local sostenible
La Ley Orgaacutenica de Municipalidades desarrolla un tiacutetulo completo al tema referido
a ldquoLos derechos de participacioacuten y control vecinalrdquo donde se legisla sobre el
ejercicio de derecho de participacioacuten el derecho del vecino de iniciativa en la
formacioacuten de dispositivos municipales el derecho de refereacutendum las juntas
vecinales comunales los comiteacutes de gestioacuten de obras o servicios el derecho a
denunciar infracciones y a ser informado el cabildo abierto y la participacioacuten del
sector empresarial y en cuanto a la participacioacuten del ciudadano en el control del
gobierno local la Ley establece la revocatoria de autoridades y la demanda de
rendicioacuten de cuentas
En la praacutectica todos estos derechos y mecanismos de participacioacuten si bien estaacuten
muy desarrollados legalmente en la praacutectica el nivel de participacioacuten ciudadana
es muy bajo y soacutelo se incrementa en los escasos municipios donde el alcalde
tiene una gran voluntad poliacutetica para promover la participacioacuten de los ciudadanos
en el gobierno local
Asiacute mismo por disposicioacuten de la LBD la LOM y la Ley Marco del Presupuesto
Participativo los gobiernos locales en el Peruacute estaacuten obligados a la realizacioacuten de
Presupuestos Participativos en procesos abiertos de convocatoria a los
ciudadanos y a la realizacioacuten de foros puacuteblicos en las cuales los vecinos de cada
localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la
gestioacuten municipal en los siguientes aspectos
Informarse respecto de los planes de actuacioacuten de su municipalidad
Recibir la rendicioacuten de cuentas por parte de las autoridades locales respecto
del resultado de las acciones y los recursos utilizados en el periacuteodo del ejercicio
fiscal del semestre anterior
Pronunciarse y concertar con los demaacutes actores locales las prioridades del
gasto municipal
Luego del tercer antildeo de implementacioacuten del proceso del presupuesto
participativo son cada vez maacutes los municipios que estaacuten desarrollando buenas
GOBCONSULT SAC ndash FBD 14 DE 54
praacutecticas de gestioacuten Auacuten falta desarrollar metodologiacuteas apropiadas a cada
realidad local a fin de garantizar la mayor inclusioacuten ciudadana en el proceso y
especialmente para reducir la enorme asimetriacutea de informacioacuten existente entre la
gestioacuten municipal y los ciudadanos por el alto contenido de informacioacuten teacutecnica
que no es asimilable faacutecilmente por la poblacioacuten
La organizacioacuten del gobierno local se complementa en el aacutembito del ejercicio de
las funciones ejecutivas de la Alcaldiacutea a traveacutes de los oacuterganos de administracioacuten
los cuales son determinados con autonomiacutea por cada GL de acuerdo con las
demandas y necesidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias
asiacute como de la disponibilidad de recursos presupuestarios de los que disponen
La determinacioacuten de los oacuterganos de administracioacuten municipal que determine el
respectivo Concejo Municipal a propuesta del alcalde adopta una estructura
gerencial atendiendo a los procesos de programacioacuten direccioacuten ejecucioacuten
supervisioacuten control concurrente y posterior y sustentada en los principios de
legalidad economiacutea transparencia simplicidad eficacia eficiencia participacioacuten
y segundad ciudadana13
Otro elemento en debate referido a la organizacioacuten municipal es el de la
constitucioacuten de Centro Poblados el cual se denomina a su vez como el proceso
de descentralizacioacuten submunicipal el cual esta definido por la propia LOM la cual
legisla que las municipalidades de centro poblado deben ser creadas por
Ordenanza Municipal Provincial con opinioacuten favorable de la municipalidad
distrital en la que se debe establecer
La delimitacioacuten territorial de la Municipalidad del Centro Poblado
El reacutegimen de organizacioacuten interior
Las funciones que se le delegan
Los recursos que se le asignan
Las atribuciones administrativas y econoacutemico-tributarias
Es el gobierno local provincial el que convoca a elecciones de alcaldes y
regidores de la Municipalidad de Centro Poblado y proclama a las autoridades
electas en base a los procedimientos establecidos por ley Seguacuten el Directorio
Nacional de Municipalidades 2003 del INEI existen 1864 municipalidades de
13 Artiacuteculo 8ordm y 27ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 15 DE 54
centros poblados pero no todas ellas tienen un proceso regular de constitucioacuten
debiendo adaptarse y formalizarse conforme a las disposiciones de la LOM Estas
municipalidades se encuentran presentes en todas las regiones aunque con
diferencias bastante marcadas en el nuacutemero siendo Puno la regioacuten que
concentra la mayor cantidad de municipalidades de centro poblado
Si bien la normatividad municipal vigente incrementa algunas exigencias para la
creacioacuten de las municipalidades de centro poblado (solicitando por ejemplo un
miacutenimo de 1000 habitantes en lugar de 500) deja planteada cierta ambiguumledad
sobre cuaacutel es el status legal de estas municipalidades y al rol que se les quiere
otorgar
Por otro lado las normas definen a los Centros Poblados como municipalidades
creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones es decir instancias de
desconcentracioacuten de servicios (Artiacuteculo 194deg de la Constitucioacuten y Artiacuteculo III y
Artiacuteculo 2deg de la Ley Orgaacutenica de Municipalidades)
Sin embargo y al mismo tiempo son consideradas aacutembitos del nivel local de
gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un periacuteodo de
cuatro antildeos en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia
teacutecnica de la ONPE esto genera otro elemento de incertidumbre al
consideraacuterseles como autoridades electas por mandato legal que cuentan con la
misma fuente democraacutetica de legitimidad de cualquier otro oacutergano de gobierno
A esta ambiguumledad se suma que la LOM establece la obligatoriedad de la
entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a
las municipalidades de centros poblados de su jurisdiccioacuten tema que ha
incrementado las expectativas de su poblacioacuten y autoridades y estaacute generando
conflictos por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la
medida y la ausencia de una adecuada reglamentacioacuten
Un tema clave a resaltar al pensar en la gobernabilidad a escala local son las
relaciones mismas entre los distintos tipos de municipalidades dadas las
dificultades ya existentes de coordinacioacuten interinstitucional Por ejemplo en la
actualidad es notoria la dificultad para generar proyectos de desarrollo que
incluyan una proyeccioacuten territorial de cuenca corredor econoacutemico micro regioacuten
o regioacuten indispensable en zonas rurales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 16 DE 54
En un proceso de descentralizacioacuten que avanza hacia la integracioacuten territorial con
la conformacioacuten de macro regiones seriacutea mejor establecer tambieacuten incentivos y
avanzar hacia la integracioacuten territorial a nivel local El tema de fondo es el disentildeo
de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado
viAacutembito de competencias
Otro aspecto que define la institucioacuten del GL es el aacutembito de competencias o
conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas
estas competencias de acuerdo con la legislacioacuten pueden ser exclusivas
compartidas o delegadas las que definen el nivel de poder y responsabilidad que
tiene el GL para su accionar fundamentalmente en la funcioacuten ejecutiva del
Estado
Las competencias asignadas a los GL cumplen las funciones acordes con su
finalidad institucional por un lado la funcioacuten de representacioacuten de los
ciudadanos en la comunidad de otro las funciones de gobierno para la
promocioacuten del desarrollo local integral y sostenible de administracioacuten del
aparato puacuteblico municipal y de gestioacuten de los servicios puacuteblicos locales
En el Peruacute no existe una distincioacuten clara entre funciones discrecionales y no
discrecionales por la definicioacuten del marco juriacutedico sobre las competencias
asignadas al gobierno local el GL tiene amplio margen de autonomiacutea para definir
las acciones correspondientes claro estaacute dentro de los liacutemites de los intereses
poliacuteticos y los impuestos por el pequentildeo margen de maniobra del cual disponen
por los escasos recursos puacuteblicos que administran lo cual en la praacutectica hace que
sean muy pocas las competencias locales que tienen desarrollos significativos
Seguacuten la legislacioacuten el GL tiene amplio margen de competencias no
discrecionales en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible asiacute lo
hariacutea suponer sin embargo la mayor parte de municipios fundamentalmente
por sus debilidades de falta de recursos y equipos humanos profesionales soacutelo
se limitan a la prestacioacuten maacutes o menos eficiente de algunos servicios locales
baacutesicos como limpieza puacuteblica abastecimiento de agua potable y saneamiento
infraestructura puacuteblica etc Las competencias discrecionales fundamentales
como la educacioacuten y salud primaria siguen bajo administracioacuten directa del GN
en proceso incipiente actual de descentralizacioacuten a los gobiernos regionales14
14 El nuevo GN seguacuten el discurso de ascensioacuten de mando del Presidente de la Repuacuteblica se ha propuesto la descentralizacioacuten de la educacioacuten y la salud primaria a los gobiernos locales durante el proacuteximo quinquenio
GOBCONSULT SAC ndash FBD 17 DE 54
Sin embargo ello no impide a los gobiernos locales por ejemplo prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administracioacuten en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional claro esta con sus propios recursos sin ninguna contribucioacuten o subsidio
del Tesoro Puacuteblico son centros subvencionados por el gobierno local con pago a
precios moacutedicos por los propios ciudadanos
A partir del 2001 se han comenzado a transferir competencias discrecionales del
gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentacioacuten y construccioacuten de pequentildeas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en aacutereas rurales
(puentes caninos rurales escuelas letrinas abastecimiento de agua potable
canales de riego etc)
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditacioacuten al teacutermino
del cual el gobierno local cobra plena autonomiacutea para decidir las prioridades de
dichos recursos pero no tiene autonomiacutea para trasladar dichos recursos a otros
finalidades por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Puacuteblico
para fines especiacuteficos
En el Peruacute el aacutembito de competencias baacutesico del GL para el cumplimiento de las
funciones de representacioacuten gobierno administracioacuten y provisioacuten de servicios
puacuteblicos son establecidos por la Constitucioacuten Este marco baacutesico de
competencias asegura la garantiacutea institucional de la existencia y funcionamiento
del GL dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actuacutee con autonomiacutea en dicho aacutembito de competencias otorgados por la
Constitucioacuten Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15
Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto
Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil
Administrar sus bienes y rentas
Crear modificar y suprimir contribuciones tasas arbitrios licencias y derechos
municipales conforme a ley
Organizar reglamentar y administrar los servicios puacuteblicos locales de su
responsabilidad
15 Artiacuteculo 195ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 18 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
a su organizacioacuten interna los resuelven a traveacutes de resoluciones de concejo El
alcalde ejerce las funciones ejecutivas de gobierno sentildealadas en la presente ley
mediante decretos de alcaldiacutea por resoluciones de alcaldiacutea resuelve los asuntos
administrativos a su cargo Las gerencias resuelven los aspectos administrativos
a su cargo a traveacutes de resoluciones y directivas A continuacioacuten se detallan la
funcioacuten y la precedencia de jerarquiacutea que tienen cada una de las normas que
configuran el ordenamiento juriacutedico de los gobiernos locales8
Las ordenanzas son las normas de caraacutecter general de mayor jerarquiacutea en la
estructura normativa municipal ellas aprueban la organizacioacuten interna la
regulacioacuten administracioacuten y supervisioacuten de los servicios puacuteblicos y las materias
en las que la municipalidad tiene competencia normativa Las ordenanzas
tambieacuten pueden crear modificar suprimir o exonerar los arbitrios tasas
licencias derechos y contribuciones dentro de los liacutemites establecidos por ley
Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades
distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su
circunscripcioacuten para su vigencia
Los acuerdos son las decisiones del Concejo Municipal referidos a asuntos
especiacuteficos de intereacutes puacuteblico vecinal o institucional que expresan la voluntad
para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma
institucional
Los decretos de alcaldiacutea que establecen normas reglamentarias y de
aplicacioacuten de las ordenanzas sancionan los procedimientos necesarios para la
correcta y eficiente administracioacuten municipal y resuelven o regulan asuntos de
orden general y de intereacutes para el vecindario que no sean de competencia del
Concejo Municipal
Las resoluciones de alcaldiacutea aprueban y resuelven los asuntos de caraacutecter
administrativo
Resoluciones gerenciales por delegacioacuten del Alcalde son las normas que
expiden los funcionarios municipales que aprueban y resuelven los asuntos de
caraacutecter administrativo
Las normas municipales son de caraacutecter obligatorio y su incumplimiento ocasiona
las sanciones correspondientes sin perjuicio de las acciones judiciales sobre las
8 Artiacuteculo 39ordm 40ordm 41ordm 42ordm y 43ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 8 DE 54
responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar Las ordenanzas
determinan el reacutegimen de sanciones administrativas por la infraccioacuten de sus
disposiciones estableciendo la escala de multas en funcioacuten a la gravedad de la
falta asiacute como la imposicioacuten de sanciones no pecuniarias
Las sanciones que aplique la municipalidad podraacuten ser de multa suspensioacuten de
autorizaciones o licencias clausura decomiso retencioacuten de productos y
mobiliario retiro de elementos antirreglamentarios paralizacioacuten de obras
demolicioacuten internamiento de vehiacuteculos inmovilizacioacuten de productos y otras La
Policiacutea Nacional prestaraacute su apoyo en el cumplimiento de las sanciones
municipales9
v Organizacioacuten
La organizacioacuten del GL la conforma el Concejo Municipal integrada por regidores
y la Alcaldiacutea integrada por el alcalde quien preside el Consejo Municipal Tanto
el alcalde como los regidores son funcionarios puacuteblicos elegidos por sufragio
directo de los ciudadanos por un periacuteodo de cuatro (4) antildeos pudiendo ser
reelegidos indefinidamente y su mandato es irrenunciable pero revocable
conforme a Ley10
El Concejo Municipal es el oacutergano que ejerce las funciones normativas y
fiscalizadoras y la Alcaldiacutea es el oacutergano que ejerce las funciones ejecutivas
siendo el Alcalde el representante legal del GL y su maacutexima autoridad
administrativa11
En el Peruacute las elecciones municipales se rigen por las disposiciones de la Ley de
Elecciones Municipales Ley Ndeg 26864 donde se sentildeala que se proclama Alcalde
al ciudadano que ocupe el primer lugar de la lista que obtenga la votacioacuten maacutes
alta siempre y cuando represente maacutes del 20 de los votos vaacutelidos
El nuacutemero de regidores a elegirse en cada Consejo Municipal es determinado por
el Jurado Nacional de Elecciones en proporcioacuten a su poblacioacuten En ninguacuten caso
seraacute inferior a cinco (5) ni mayor de quince (15) Se exceptuacutea al Consejo
Provincial de Lima que tendraacute treinta y nueve (39) regidores
9 Artiacuteculo 46ordm de la LOM LEY Nordm 2797210 Artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute11 Artiacuteculo 194ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute y el artiacuteculos 4ordm 5ordm y 6ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 9 DE 54
En las Elecciones Municipales se utiliza el meacutetodo de la Cifra Repartidora la cual
se aplica a partir del nuacutemero dos de la lista siempre que la lista ganadora
obtenga mayoriacutea absoluta de votos vaacutelidos En caso de no existir tal mayoriacutea se
asigna a la que obtenga la primera mayoriacutea relativa la mitad maacutes uno de los
cargos de regidor redondeando al entero superior La Cifra Repartidora se aplica
para asignar los cargos restantes de regidores entre las demaacutes listas que
obtengan una votacioacuten no menor a 5 de los votos vaacutelidos
Los Regidores de cada Concejo Municipal son elegidos en forma conjunta con la
eleccioacuten del Alcalde y se sujeta a las siguientes reglas
La votacioacuten es por lista
A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad maacutes uno de los
cargos de Regidores del Concejo Municipal lo que maacutes le favorezca seguacuten el
orden de candidatos propuestos por las agrupaciones poliacuteticas La asignacioacuten
de cargos de Regidores se efectuacutea redondeando el nuacutemero entero superior
La cifra repartidora se aplica entre todas las demaacutes listas participantes para
establecer el nuacutemero de Regidores que les corresponde
Las normas para la aplicacioacuten de la Cifra Repartidora son
Se determina el nuacutemero total de votos vaacutelidos obtenidos por cada lista de
candidatos
Dicho total se divide sucesivamente entre uno (1) dos (2) tres (3) etc
seguacuten sea el nuacutemero de regidores que corresponda elegir
Los cuocientes parciales son colocados en orden sucesivo de mayor a menor
hasta tener un nuacutemero de cuocientes igual al nuacutemero de regidores por elegir
El cuociente que ocupe el uacuteltimo lugar constituye la Cifra Repartidora
El total de votos vaacutelidos de cada lista se divide entre la Cifra Repartidora para
establecer el nuacutemero de regidores que corresponde a cada lista
El nuacutemero de regidores de cada lista estaacute definido por la parte entera del
cuociente obtenido a que se refiere el numeral anterior En caso de no
alcanzarse el nuacutemero total de regidores previstos se adiciona uno a la lista que
tenga mayor parte decimal
GOBCONSULT SAC ndash FBD 10 DE 54
En caso de empate se resuelve por sorteo entre los que obtuvieron igual
votacioacuten
Los alcaldes y regidores electos y debidamente proclamados y juramentados
asumen sus cargos el primer diacutea del mes de enero del antildeo siguiente al de la
eleccioacuten
El partido o agrupacioacuten poliacutetica que queda primero en la eleccioacuten siempre y
cuando haya obtenido maacutes del 20 de los votos vaacutelidos obtiene la alcaldiacutea y el
la mayoriacutea absoluta de los cargos a regidor Esto supone gobiernos locales con
un ejecutivo muy fuerte y Concejo Municipal totalmente debilitado supeditado a
las propuestas del alcalde quien gobierna en la praacutectica sin mayor control de su
Concejo Municipal
Esta situacioacuten es inadecuada para la representacioacuten de los intereses de los
distintos grupos de ciudadanos tampoco incentiva el fortalecimiento de partidos
y no deja mayor espacio a coaliciones o acuerdos entre partidos para fortalecer
la gobernabilidad democraacutetica la minoriacutea no tiene mayor opcioacuten para la
fiscalizacioacuten o propuestas de poliacutetica por cuanto el sistema promueve el
caudillismo donde todo el peso de gobierno local recae en el Alcalde esto se
acentuacutea maacutes cuando los regidores por ley estaacuten impedidos de asumir cargo
ejecutivo alguno en la municipalidad en la cual forman parte
La oposicioacuten ademaacutes por el sistema de cifra repartidora corresponde a diferente
partidos los cuales se limitan en la praacutectica a abstenerse en las votaciones o
hacerlo en contra soacutelo cuando el segundo de la lista ganadora el primer regidor
(teniente alcalde) esta en franca oposicioacuten a su alcalde eacuteste se une a la minoriacutea
para intentar vacar al alcalde titular a fin de hacerse con el poder en el gobierno
local
En siacutentesis el sistema de eleccioacuten municipal es un sistema que debilita la
gobernabilidad democraacutetica debido a una mediocre o nula participacioacuten en
representacioacuten de los ciudadanos por parte de los integrantes del Concejo
Municipal quienes en la praacutectica soacutelo representan al alcalde y a veces con
suerte al partido al que pertenecen
Sin embargo existen muchas personas que defiende el sistema no soacutelo por los
privilegios que eacuteste ofrece sino porque argumentan que dada la fragilidad
institucional de las municipalidades se atentariacutea contra la gobernabilidad si el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 11 DE 54
alcalde no pudiera tener la autoridad que hoy detentan aducen que un Concejo
Municipal donde el alcalde no lo presidiera se generariacutea doble autoridad y un
gran apetito del presidente del Concejo para hacerse del poder ejecutivo
Claro esta que la situacioacuten anteriormente descrita efectivamente se produciriacutea si
la eleccioacuten es por lista completa pero el sistema deberiacutea ser replanteado a
sistemas de representacioacuten territorial y donde un miembro del Concejo no pueda
acceder en ninguacuten caso al ejecutivo municipal por lo que la eleccioacuten del alcalde
y el teniente alcalde sean elegidos en lista distinta a los miembros del Concejo
en forma similar a lo que es hoy el sistema de eleccioacuten de autoridades al
gobierno nacional con un sistema de poderes totalmente divididos y autoacutenomo
Con excepcioacuten de la Municipalidad Metropolitana de Lima que cuenta con un
alcalde y 39 regidores a las demaacutes municipalidades les corresponde el nuacutemero
de regidores seguacuten la proyeccioacuten de poblacioacuten que tiene cada jurisdiccioacuten sea
provincial o distrital asiacute la Resolucioacuten Nordm 089-2002-JNE dispuso los siguientes
criterios para definir el nuacutemero de cargos a elegir por cada gobierno local
Cuadro Nordm 3 Nuacutemero de regidores en municipios por rango de poblacioacuten
Municipio Rango de Poblacioacuten Cantidad de Regidores
Provincial o Distrital 500001 o maacutes 15Provincial o Distrital 300001 y hasta
50000013
Provincial o Distrital 100001 y hasta 300000
11
Provincial o Distrital 50001 y hasta 100000
9
Provincial o Distrital 25001 y hasta 50000 7Provincial o Distrital 25000 o menos 5
Fuente Ley Orgaacutenica de Elecciones Municipales
Si evaluamos el coeficiente de representacioacuten ciudadana de los regidores en las
municipalidades con mayor poblacioacuten el que tiene mejor representacioacuten es el
Municipio de Maynas mientras que la representacioacuten de los ciudadanos en Lima
Metropolitana es muy baja en Lima cada regidor representa en teoriacutea 61 veces
maacutes personas que el regidor de Maynas
Cuadro Nordm 4 Coeficiente de relacioacuten Ciudadano Regidor de los
municipios con mayor poblacioacuten en el Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 12 DE 54
Municipio Poblacioacuten
Regidores CiudadanosRegidor
Provincia de Lima Metropolitana
6acute954583
39 178323
Provincia de Arequipa 861746 15 57450
Distrito de San Juan de Lurigancho (Prov De Lima)
812656 15 54177
Provincia del Callao 810568 15 54038
Provincia de Trujillo 765171 15 51011
Provincia de Chiclayo 738057 15 49204
Provincia de Piura 642428 15 42829
Provincia de Maynas 438359 15 29224
Por otro lado en el 893 de los municipios con 25000 habitantes o menos
que cuentan tan soacutelo con 5 regidores el promedio de representacioacuten por concejal
es de 1095 ciudadanos por regidor
Otro elemento que constituye la organizacioacuten del GL es la participacioacuten de los
ciudadanos y de la sociedad civil en la gestioacuten y fiscalizacioacuten de los gobiernos
locales Esto se basa en el caraacutecter de representacioacuten directa del vecindario que
tiene el GL donde la Constitucioacuten le otorga la funcioacuten de promover apoyar y
reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo local
Por ello la LOM sentildeala que como parte de la organizacioacuten del GL se constituyen
los oacuterganos de coordinacioacuten como el Consejo de Coordinacioacuten Local Provincial o
Distrital y la Junta de Delegados Vecinales eacutestos oacuterganos tienen la finalidad de
promover la inclusioacuten y participacioacuten de los ciudadanos en la definicioacuten de
poliacuteticas de desarrollo local determinacioacuten de prioridades de gestioacuten de los
servicios puacuteblicos e inversioacuten asiacute como en fiscalizacioacuten de las acciones
municipales conforme a ley12
Los Concejos de Coordinacioacuten Local estaacuten conformados por el alcalde los
regidores y representantes de la sociedad civil y comunidad organizada donde
los miembros del Concejo Municipal representan al 60 de sus miembros y los
de la sociedad civil soacutelo alcanzan una representacioacuten del 40 desempentildeando las
siguientes funciones
Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal
Proponer las prioridades de inversioacuten y de servicios puacuteblicos locales
12 Artiacuteculo 197ordm y 199ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute el artiacuteculo 7ordm y 21ordm de la LBD Ley Nordm 27783
y los artiacuteculos 7ordm 31ordm 98ordm 100ordm 102ordm 104ordm 106ordm y 107ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 13 DE 54
Proponer proyectos de infraestructura y servicios puacuteblicos con
cofinanciamiento
Promover la formacioacuten de Fondos de Inversioacuten como estiacutemulo a la inversioacuten
privada en apoyo del desarrollo econoacutemico local sostenible
La Ley Orgaacutenica de Municipalidades desarrolla un tiacutetulo completo al tema referido
a ldquoLos derechos de participacioacuten y control vecinalrdquo donde se legisla sobre el
ejercicio de derecho de participacioacuten el derecho del vecino de iniciativa en la
formacioacuten de dispositivos municipales el derecho de refereacutendum las juntas
vecinales comunales los comiteacutes de gestioacuten de obras o servicios el derecho a
denunciar infracciones y a ser informado el cabildo abierto y la participacioacuten del
sector empresarial y en cuanto a la participacioacuten del ciudadano en el control del
gobierno local la Ley establece la revocatoria de autoridades y la demanda de
rendicioacuten de cuentas
En la praacutectica todos estos derechos y mecanismos de participacioacuten si bien estaacuten
muy desarrollados legalmente en la praacutectica el nivel de participacioacuten ciudadana
es muy bajo y soacutelo se incrementa en los escasos municipios donde el alcalde
tiene una gran voluntad poliacutetica para promover la participacioacuten de los ciudadanos
en el gobierno local
Asiacute mismo por disposicioacuten de la LBD la LOM y la Ley Marco del Presupuesto
Participativo los gobiernos locales en el Peruacute estaacuten obligados a la realizacioacuten de
Presupuestos Participativos en procesos abiertos de convocatoria a los
ciudadanos y a la realizacioacuten de foros puacuteblicos en las cuales los vecinos de cada
localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la
gestioacuten municipal en los siguientes aspectos
Informarse respecto de los planes de actuacioacuten de su municipalidad
Recibir la rendicioacuten de cuentas por parte de las autoridades locales respecto
del resultado de las acciones y los recursos utilizados en el periacuteodo del ejercicio
fiscal del semestre anterior
Pronunciarse y concertar con los demaacutes actores locales las prioridades del
gasto municipal
Luego del tercer antildeo de implementacioacuten del proceso del presupuesto
participativo son cada vez maacutes los municipios que estaacuten desarrollando buenas
GOBCONSULT SAC ndash FBD 14 DE 54
praacutecticas de gestioacuten Auacuten falta desarrollar metodologiacuteas apropiadas a cada
realidad local a fin de garantizar la mayor inclusioacuten ciudadana en el proceso y
especialmente para reducir la enorme asimetriacutea de informacioacuten existente entre la
gestioacuten municipal y los ciudadanos por el alto contenido de informacioacuten teacutecnica
que no es asimilable faacutecilmente por la poblacioacuten
La organizacioacuten del gobierno local se complementa en el aacutembito del ejercicio de
las funciones ejecutivas de la Alcaldiacutea a traveacutes de los oacuterganos de administracioacuten
los cuales son determinados con autonomiacutea por cada GL de acuerdo con las
demandas y necesidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias
asiacute como de la disponibilidad de recursos presupuestarios de los que disponen
La determinacioacuten de los oacuterganos de administracioacuten municipal que determine el
respectivo Concejo Municipal a propuesta del alcalde adopta una estructura
gerencial atendiendo a los procesos de programacioacuten direccioacuten ejecucioacuten
supervisioacuten control concurrente y posterior y sustentada en los principios de
legalidad economiacutea transparencia simplicidad eficacia eficiencia participacioacuten
y segundad ciudadana13
Otro elemento en debate referido a la organizacioacuten municipal es el de la
constitucioacuten de Centro Poblados el cual se denomina a su vez como el proceso
de descentralizacioacuten submunicipal el cual esta definido por la propia LOM la cual
legisla que las municipalidades de centro poblado deben ser creadas por
Ordenanza Municipal Provincial con opinioacuten favorable de la municipalidad
distrital en la que se debe establecer
La delimitacioacuten territorial de la Municipalidad del Centro Poblado
El reacutegimen de organizacioacuten interior
Las funciones que se le delegan
Los recursos que se le asignan
Las atribuciones administrativas y econoacutemico-tributarias
Es el gobierno local provincial el que convoca a elecciones de alcaldes y
regidores de la Municipalidad de Centro Poblado y proclama a las autoridades
electas en base a los procedimientos establecidos por ley Seguacuten el Directorio
Nacional de Municipalidades 2003 del INEI existen 1864 municipalidades de
13 Artiacuteculo 8ordm y 27ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 15 DE 54
centros poblados pero no todas ellas tienen un proceso regular de constitucioacuten
debiendo adaptarse y formalizarse conforme a las disposiciones de la LOM Estas
municipalidades se encuentran presentes en todas las regiones aunque con
diferencias bastante marcadas en el nuacutemero siendo Puno la regioacuten que
concentra la mayor cantidad de municipalidades de centro poblado
Si bien la normatividad municipal vigente incrementa algunas exigencias para la
creacioacuten de las municipalidades de centro poblado (solicitando por ejemplo un
miacutenimo de 1000 habitantes en lugar de 500) deja planteada cierta ambiguumledad
sobre cuaacutel es el status legal de estas municipalidades y al rol que se les quiere
otorgar
Por otro lado las normas definen a los Centros Poblados como municipalidades
creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones es decir instancias de
desconcentracioacuten de servicios (Artiacuteculo 194deg de la Constitucioacuten y Artiacuteculo III y
Artiacuteculo 2deg de la Ley Orgaacutenica de Municipalidades)
Sin embargo y al mismo tiempo son consideradas aacutembitos del nivel local de
gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un periacuteodo de
cuatro antildeos en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia
teacutecnica de la ONPE esto genera otro elemento de incertidumbre al
consideraacuterseles como autoridades electas por mandato legal que cuentan con la
misma fuente democraacutetica de legitimidad de cualquier otro oacutergano de gobierno
A esta ambiguumledad se suma que la LOM establece la obligatoriedad de la
entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a
las municipalidades de centros poblados de su jurisdiccioacuten tema que ha
incrementado las expectativas de su poblacioacuten y autoridades y estaacute generando
conflictos por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la
medida y la ausencia de una adecuada reglamentacioacuten
Un tema clave a resaltar al pensar en la gobernabilidad a escala local son las
relaciones mismas entre los distintos tipos de municipalidades dadas las
dificultades ya existentes de coordinacioacuten interinstitucional Por ejemplo en la
actualidad es notoria la dificultad para generar proyectos de desarrollo que
incluyan una proyeccioacuten territorial de cuenca corredor econoacutemico micro regioacuten
o regioacuten indispensable en zonas rurales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 16 DE 54
En un proceso de descentralizacioacuten que avanza hacia la integracioacuten territorial con
la conformacioacuten de macro regiones seriacutea mejor establecer tambieacuten incentivos y
avanzar hacia la integracioacuten territorial a nivel local El tema de fondo es el disentildeo
de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado
viAacutembito de competencias
Otro aspecto que define la institucioacuten del GL es el aacutembito de competencias o
conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas
estas competencias de acuerdo con la legislacioacuten pueden ser exclusivas
compartidas o delegadas las que definen el nivel de poder y responsabilidad que
tiene el GL para su accionar fundamentalmente en la funcioacuten ejecutiva del
Estado
Las competencias asignadas a los GL cumplen las funciones acordes con su
finalidad institucional por un lado la funcioacuten de representacioacuten de los
ciudadanos en la comunidad de otro las funciones de gobierno para la
promocioacuten del desarrollo local integral y sostenible de administracioacuten del
aparato puacuteblico municipal y de gestioacuten de los servicios puacuteblicos locales
En el Peruacute no existe una distincioacuten clara entre funciones discrecionales y no
discrecionales por la definicioacuten del marco juriacutedico sobre las competencias
asignadas al gobierno local el GL tiene amplio margen de autonomiacutea para definir
las acciones correspondientes claro estaacute dentro de los liacutemites de los intereses
poliacuteticos y los impuestos por el pequentildeo margen de maniobra del cual disponen
por los escasos recursos puacuteblicos que administran lo cual en la praacutectica hace que
sean muy pocas las competencias locales que tienen desarrollos significativos
Seguacuten la legislacioacuten el GL tiene amplio margen de competencias no
discrecionales en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible asiacute lo
hariacutea suponer sin embargo la mayor parte de municipios fundamentalmente
por sus debilidades de falta de recursos y equipos humanos profesionales soacutelo
se limitan a la prestacioacuten maacutes o menos eficiente de algunos servicios locales
baacutesicos como limpieza puacuteblica abastecimiento de agua potable y saneamiento
infraestructura puacuteblica etc Las competencias discrecionales fundamentales
como la educacioacuten y salud primaria siguen bajo administracioacuten directa del GN
en proceso incipiente actual de descentralizacioacuten a los gobiernos regionales14
14 El nuevo GN seguacuten el discurso de ascensioacuten de mando del Presidente de la Repuacuteblica se ha propuesto la descentralizacioacuten de la educacioacuten y la salud primaria a los gobiernos locales durante el proacuteximo quinquenio
GOBCONSULT SAC ndash FBD 17 DE 54
Sin embargo ello no impide a los gobiernos locales por ejemplo prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administracioacuten en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional claro esta con sus propios recursos sin ninguna contribucioacuten o subsidio
del Tesoro Puacuteblico son centros subvencionados por el gobierno local con pago a
precios moacutedicos por los propios ciudadanos
A partir del 2001 se han comenzado a transferir competencias discrecionales del
gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentacioacuten y construccioacuten de pequentildeas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en aacutereas rurales
(puentes caninos rurales escuelas letrinas abastecimiento de agua potable
canales de riego etc)
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditacioacuten al teacutermino
del cual el gobierno local cobra plena autonomiacutea para decidir las prioridades de
dichos recursos pero no tiene autonomiacutea para trasladar dichos recursos a otros
finalidades por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Puacuteblico
para fines especiacuteficos
En el Peruacute el aacutembito de competencias baacutesico del GL para el cumplimiento de las
funciones de representacioacuten gobierno administracioacuten y provisioacuten de servicios
puacuteblicos son establecidos por la Constitucioacuten Este marco baacutesico de
competencias asegura la garantiacutea institucional de la existencia y funcionamiento
del GL dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actuacutee con autonomiacutea en dicho aacutembito de competencias otorgados por la
Constitucioacuten Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15
Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto
Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil
Administrar sus bienes y rentas
Crear modificar y suprimir contribuciones tasas arbitrios licencias y derechos
municipales conforme a ley
Organizar reglamentar y administrar los servicios puacuteblicos locales de su
responsabilidad
15 Artiacuteculo 195ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 18 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar Las ordenanzas
determinan el reacutegimen de sanciones administrativas por la infraccioacuten de sus
disposiciones estableciendo la escala de multas en funcioacuten a la gravedad de la
falta asiacute como la imposicioacuten de sanciones no pecuniarias
Las sanciones que aplique la municipalidad podraacuten ser de multa suspensioacuten de
autorizaciones o licencias clausura decomiso retencioacuten de productos y
mobiliario retiro de elementos antirreglamentarios paralizacioacuten de obras
demolicioacuten internamiento de vehiacuteculos inmovilizacioacuten de productos y otras La
Policiacutea Nacional prestaraacute su apoyo en el cumplimiento de las sanciones
municipales9
v Organizacioacuten
La organizacioacuten del GL la conforma el Concejo Municipal integrada por regidores
y la Alcaldiacutea integrada por el alcalde quien preside el Consejo Municipal Tanto
el alcalde como los regidores son funcionarios puacuteblicos elegidos por sufragio
directo de los ciudadanos por un periacuteodo de cuatro (4) antildeos pudiendo ser
reelegidos indefinidamente y su mandato es irrenunciable pero revocable
conforme a Ley10
El Concejo Municipal es el oacutergano que ejerce las funciones normativas y
fiscalizadoras y la Alcaldiacutea es el oacutergano que ejerce las funciones ejecutivas
siendo el Alcalde el representante legal del GL y su maacutexima autoridad
administrativa11
En el Peruacute las elecciones municipales se rigen por las disposiciones de la Ley de
Elecciones Municipales Ley Ndeg 26864 donde se sentildeala que se proclama Alcalde
al ciudadano que ocupe el primer lugar de la lista que obtenga la votacioacuten maacutes
alta siempre y cuando represente maacutes del 20 de los votos vaacutelidos
El nuacutemero de regidores a elegirse en cada Consejo Municipal es determinado por
el Jurado Nacional de Elecciones en proporcioacuten a su poblacioacuten En ninguacuten caso
seraacute inferior a cinco (5) ni mayor de quince (15) Se exceptuacutea al Consejo
Provincial de Lima que tendraacute treinta y nueve (39) regidores
9 Artiacuteculo 46ordm de la LOM LEY Nordm 2797210 Artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute11 Artiacuteculo 194ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute y el artiacuteculos 4ordm 5ordm y 6ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 9 DE 54
En las Elecciones Municipales se utiliza el meacutetodo de la Cifra Repartidora la cual
se aplica a partir del nuacutemero dos de la lista siempre que la lista ganadora
obtenga mayoriacutea absoluta de votos vaacutelidos En caso de no existir tal mayoriacutea se
asigna a la que obtenga la primera mayoriacutea relativa la mitad maacutes uno de los
cargos de regidor redondeando al entero superior La Cifra Repartidora se aplica
para asignar los cargos restantes de regidores entre las demaacutes listas que
obtengan una votacioacuten no menor a 5 de los votos vaacutelidos
Los Regidores de cada Concejo Municipal son elegidos en forma conjunta con la
eleccioacuten del Alcalde y se sujeta a las siguientes reglas
La votacioacuten es por lista
A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad maacutes uno de los
cargos de Regidores del Concejo Municipal lo que maacutes le favorezca seguacuten el
orden de candidatos propuestos por las agrupaciones poliacuteticas La asignacioacuten
de cargos de Regidores se efectuacutea redondeando el nuacutemero entero superior
La cifra repartidora se aplica entre todas las demaacutes listas participantes para
establecer el nuacutemero de Regidores que les corresponde
Las normas para la aplicacioacuten de la Cifra Repartidora son
Se determina el nuacutemero total de votos vaacutelidos obtenidos por cada lista de
candidatos
Dicho total se divide sucesivamente entre uno (1) dos (2) tres (3) etc
seguacuten sea el nuacutemero de regidores que corresponda elegir
Los cuocientes parciales son colocados en orden sucesivo de mayor a menor
hasta tener un nuacutemero de cuocientes igual al nuacutemero de regidores por elegir
El cuociente que ocupe el uacuteltimo lugar constituye la Cifra Repartidora
El total de votos vaacutelidos de cada lista se divide entre la Cifra Repartidora para
establecer el nuacutemero de regidores que corresponde a cada lista
El nuacutemero de regidores de cada lista estaacute definido por la parte entera del
cuociente obtenido a que se refiere el numeral anterior En caso de no
alcanzarse el nuacutemero total de regidores previstos se adiciona uno a la lista que
tenga mayor parte decimal
GOBCONSULT SAC ndash FBD 10 DE 54
En caso de empate se resuelve por sorteo entre los que obtuvieron igual
votacioacuten
Los alcaldes y regidores electos y debidamente proclamados y juramentados
asumen sus cargos el primer diacutea del mes de enero del antildeo siguiente al de la
eleccioacuten
El partido o agrupacioacuten poliacutetica que queda primero en la eleccioacuten siempre y
cuando haya obtenido maacutes del 20 de los votos vaacutelidos obtiene la alcaldiacutea y el
la mayoriacutea absoluta de los cargos a regidor Esto supone gobiernos locales con
un ejecutivo muy fuerte y Concejo Municipal totalmente debilitado supeditado a
las propuestas del alcalde quien gobierna en la praacutectica sin mayor control de su
Concejo Municipal
Esta situacioacuten es inadecuada para la representacioacuten de los intereses de los
distintos grupos de ciudadanos tampoco incentiva el fortalecimiento de partidos
y no deja mayor espacio a coaliciones o acuerdos entre partidos para fortalecer
la gobernabilidad democraacutetica la minoriacutea no tiene mayor opcioacuten para la
fiscalizacioacuten o propuestas de poliacutetica por cuanto el sistema promueve el
caudillismo donde todo el peso de gobierno local recae en el Alcalde esto se
acentuacutea maacutes cuando los regidores por ley estaacuten impedidos de asumir cargo
ejecutivo alguno en la municipalidad en la cual forman parte
La oposicioacuten ademaacutes por el sistema de cifra repartidora corresponde a diferente
partidos los cuales se limitan en la praacutectica a abstenerse en las votaciones o
hacerlo en contra soacutelo cuando el segundo de la lista ganadora el primer regidor
(teniente alcalde) esta en franca oposicioacuten a su alcalde eacuteste se une a la minoriacutea
para intentar vacar al alcalde titular a fin de hacerse con el poder en el gobierno
local
En siacutentesis el sistema de eleccioacuten municipal es un sistema que debilita la
gobernabilidad democraacutetica debido a una mediocre o nula participacioacuten en
representacioacuten de los ciudadanos por parte de los integrantes del Concejo
Municipal quienes en la praacutectica soacutelo representan al alcalde y a veces con
suerte al partido al que pertenecen
Sin embargo existen muchas personas que defiende el sistema no soacutelo por los
privilegios que eacuteste ofrece sino porque argumentan que dada la fragilidad
institucional de las municipalidades se atentariacutea contra la gobernabilidad si el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 11 DE 54
alcalde no pudiera tener la autoridad que hoy detentan aducen que un Concejo
Municipal donde el alcalde no lo presidiera se generariacutea doble autoridad y un
gran apetito del presidente del Concejo para hacerse del poder ejecutivo
Claro esta que la situacioacuten anteriormente descrita efectivamente se produciriacutea si
la eleccioacuten es por lista completa pero el sistema deberiacutea ser replanteado a
sistemas de representacioacuten territorial y donde un miembro del Concejo no pueda
acceder en ninguacuten caso al ejecutivo municipal por lo que la eleccioacuten del alcalde
y el teniente alcalde sean elegidos en lista distinta a los miembros del Concejo
en forma similar a lo que es hoy el sistema de eleccioacuten de autoridades al
gobierno nacional con un sistema de poderes totalmente divididos y autoacutenomo
Con excepcioacuten de la Municipalidad Metropolitana de Lima que cuenta con un
alcalde y 39 regidores a las demaacutes municipalidades les corresponde el nuacutemero
de regidores seguacuten la proyeccioacuten de poblacioacuten que tiene cada jurisdiccioacuten sea
provincial o distrital asiacute la Resolucioacuten Nordm 089-2002-JNE dispuso los siguientes
criterios para definir el nuacutemero de cargos a elegir por cada gobierno local
Cuadro Nordm 3 Nuacutemero de regidores en municipios por rango de poblacioacuten
Municipio Rango de Poblacioacuten Cantidad de Regidores
Provincial o Distrital 500001 o maacutes 15Provincial o Distrital 300001 y hasta
50000013
Provincial o Distrital 100001 y hasta 300000
11
Provincial o Distrital 50001 y hasta 100000
9
Provincial o Distrital 25001 y hasta 50000 7Provincial o Distrital 25000 o menos 5
Fuente Ley Orgaacutenica de Elecciones Municipales
Si evaluamos el coeficiente de representacioacuten ciudadana de los regidores en las
municipalidades con mayor poblacioacuten el que tiene mejor representacioacuten es el
Municipio de Maynas mientras que la representacioacuten de los ciudadanos en Lima
Metropolitana es muy baja en Lima cada regidor representa en teoriacutea 61 veces
maacutes personas que el regidor de Maynas
Cuadro Nordm 4 Coeficiente de relacioacuten Ciudadano Regidor de los
municipios con mayor poblacioacuten en el Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 12 DE 54
Municipio Poblacioacuten
Regidores CiudadanosRegidor
Provincia de Lima Metropolitana
6acute954583
39 178323
Provincia de Arequipa 861746 15 57450
Distrito de San Juan de Lurigancho (Prov De Lima)
812656 15 54177
Provincia del Callao 810568 15 54038
Provincia de Trujillo 765171 15 51011
Provincia de Chiclayo 738057 15 49204
Provincia de Piura 642428 15 42829
Provincia de Maynas 438359 15 29224
Por otro lado en el 893 de los municipios con 25000 habitantes o menos
que cuentan tan soacutelo con 5 regidores el promedio de representacioacuten por concejal
es de 1095 ciudadanos por regidor
Otro elemento que constituye la organizacioacuten del GL es la participacioacuten de los
ciudadanos y de la sociedad civil en la gestioacuten y fiscalizacioacuten de los gobiernos
locales Esto se basa en el caraacutecter de representacioacuten directa del vecindario que
tiene el GL donde la Constitucioacuten le otorga la funcioacuten de promover apoyar y
reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo local
Por ello la LOM sentildeala que como parte de la organizacioacuten del GL se constituyen
los oacuterganos de coordinacioacuten como el Consejo de Coordinacioacuten Local Provincial o
Distrital y la Junta de Delegados Vecinales eacutestos oacuterganos tienen la finalidad de
promover la inclusioacuten y participacioacuten de los ciudadanos en la definicioacuten de
poliacuteticas de desarrollo local determinacioacuten de prioridades de gestioacuten de los
servicios puacuteblicos e inversioacuten asiacute como en fiscalizacioacuten de las acciones
municipales conforme a ley12
Los Concejos de Coordinacioacuten Local estaacuten conformados por el alcalde los
regidores y representantes de la sociedad civil y comunidad organizada donde
los miembros del Concejo Municipal representan al 60 de sus miembros y los
de la sociedad civil soacutelo alcanzan una representacioacuten del 40 desempentildeando las
siguientes funciones
Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal
Proponer las prioridades de inversioacuten y de servicios puacuteblicos locales
12 Artiacuteculo 197ordm y 199ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute el artiacuteculo 7ordm y 21ordm de la LBD Ley Nordm 27783
y los artiacuteculos 7ordm 31ordm 98ordm 100ordm 102ordm 104ordm 106ordm y 107ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 13 DE 54
Proponer proyectos de infraestructura y servicios puacuteblicos con
cofinanciamiento
Promover la formacioacuten de Fondos de Inversioacuten como estiacutemulo a la inversioacuten
privada en apoyo del desarrollo econoacutemico local sostenible
La Ley Orgaacutenica de Municipalidades desarrolla un tiacutetulo completo al tema referido
a ldquoLos derechos de participacioacuten y control vecinalrdquo donde se legisla sobre el
ejercicio de derecho de participacioacuten el derecho del vecino de iniciativa en la
formacioacuten de dispositivos municipales el derecho de refereacutendum las juntas
vecinales comunales los comiteacutes de gestioacuten de obras o servicios el derecho a
denunciar infracciones y a ser informado el cabildo abierto y la participacioacuten del
sector empresarial y en cuanto a la participacioacuten del ciudadano en el control del
gobierno local la Ley establece la revocatoria de autoridades y la demanda de
rendicioacuten de cuentas
En la praacutectica todos estos derechos y mecanismos de participacioacuten si bien estaacuten
muy desarrollados legalmente en la praacutectica el nivel de participacioacuten ciudadana
es muy bajo y soacutelo se incrementa en los escasos municipios donde el alcalde
tiene una gran voluntad poliacutetica para promover la participacioacuten de los ciudadanos
en el gobierno local
Asiacute mismo por disposicioacuten de la LBD la LOM y la Ley Marco del Presupuesto
Participativo los gobiernos locales en el Peruacute estaacuten obligados a la realizacioacuten de
Presupuestos Participativos en procesos abiertos de convocatoria a los
ciudadanos y a la realizacioacuten de foros puacuteblicos en las cuales los vecinos de cada
localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la
gestioacuten municipal en los siguientes aspectos
Informarse respecto de los planes de actuacioacuten de su municipalidad
Recibir la rendicioacuten de cuentas por parte de las autoridades locales respecto
del resultado de las acciones y los recursos utilizados en el periacuteodo del ejercicio
fiscal del semestre anterior
Pronunciarse y concertar con los demaacutes actores locales las prioridades del
gasto municipal
Luego del tercer antildeo de implementacioacuten del proceso del presupuesto
participativo son cada vez maacutes los municipios que estaacuten desarrollando buenas
GOBCONSULT SAC ndash FBD 14 DE 54
praacutecticas de gestioacuten Auacuten falta desarrollar metodologiacuteas apropiadas a cada
realidad local a fin de garantizar la mayor inclusioacuten ciudadana en el proceso y
especialmente para reducir la enorme asimetriacutea de informacioacuten existente entre la
gestioacuten municipal y los ciudadanos por el alto contenido de informacioacuten teacutecnica
que no es asimilable faacutecilmente por la poblacioacuten
La organizacioacuten del gobierno local se complementa en el aacutembito del ejercicio de
las funciones ejecutivas de la Alcaldiacutea a traveacutes de los oacuterganos de administracioacuten
los cuales son determinados con autonomiacutea por cada GL de acuerdo con las
demandas y necesidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias
asiacute como de la disponibilidad de recursos presupuestarios de los que disponen
La determinacioacuten de los oacuterganos de administracioacuten municipal que determine el
respectivo Concejo Municipal a propuesta del alcalde adopta una estructura
gerencial atendiendo a los procesos de programacioacuten direccioacuten ejecucioacuten
supervisioacuten control concurrente y posterior y sustentada en los principios de
legalidad economiacutea transparencia simplicidad eficacia eficiencia participacioacuten
y segundad ciudadana13
Otro elemento en debate referido a la organizacioacuten municipal es el de la
constitucioacuten de Centro Poblados el cual se denomina a su vez como el proceso
de descentralizacioacuten submunicipal el cual esta definido por la propia LOM la cual
legisla que las municipalidades de centro poblado deben ser creadas por
Ordenanza Municipal Provincial con opinioacuten favorable de la municipalidad
distrital en la que se debe establecer
La delimitacioacuten territorial de la Municipalidad del Centro Poblado
El reacutegimen de organizacioacuten interior
Las funciones que se le delegan
Los recursos que se le asignan
Las atribuciones administrativas y econoacutemico-tributarias
Es el gobierno local provincial el que convoca a elecciones de alcaldes y
regidores de la Municipalidad de Centro Poblado y proclama a las autoridades
electas en base a los procedimientos establecidos por ley Seguacuten el Directorio
Nacional de Municipalidades 2003 del INEI existen 1864 municipalidades de
13 Artiacuteculo 8ordm y 27ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 15 DE 54
centros poblados pero no todas ellas tienen un proceso regular de constitucioacuten
debiendo adaptarse y formalizarse conforme a las disposiciones de la LOM Estas
municipalidades se encuentran presentes en todas las regiones aunque con
diferencias bastante marcadas en el nuacutemero siendo Puno la regioacuten que
concentra la mayor cantidad de municipalidades de centro poblado
Si bien la normatividad municipal vigente incrementa algunas exigencias para la
creacioacuten de las municipalidades de centro poblado (solicitando por ejemplo un
miacutenimo de 1000 habitantes en lugar de 500) deja planteada cierta ambiguumledad
sobre cuaacutel es el status legal de estas municipalidades y al rol que se les quiere
otorgar
Por otro lado las normas definen a los Centros Poblados como municipalidades
creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones es decir instancias de
desconcentracioacuten de servicios (Artiacuteculo 194deg de la Constitucioacuten y Artiacuteculo III y
Artiacuteculo 2deg de la Ley Orgaacutenica de Municipalidades)
Sin embargo y al mismo tiempo son consideradas aacutembitos del nivel local de
gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un periacuteodo de
cuatro antildeos en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia
teacutecnica de la ONPE esto genera otro elemento de incertidumbre al
consideraacuterseles como autoridades electas por mandato legal que cuentan con la
misma fuente democraacutetica de legitimidad de cualquier otro oacutergano de gobierno
A esta ambiguumledad se suma que la LOM establece la obligatoriedad de la
entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a
las municipalidades de centros poblados de su jurisdiccioacuten tema que ha
incrementado las expectativas de su poblacioacuten y autoridades y estaacute generando
conflictos por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la
medida y la ausencia de una adecuada reglamentacioacuten
Un tema clave a resaltar al pensar en la gobernabilidad a escala local son las
relaciones mismas entre los distintos tipos de municipalidades dadas las
dificultades ya existentes de coordinacioacuten interinstitucional Por ejemplo en la
actualidad es notoria la dificultad para generar proyectos de desarrollo que
incluyan una proyeccioacuten territorial de cuenca corredor econoacutemico micro regioacuten
o regioacuten indispensable en zonas rurales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 16 DE 54
En un proceso de descentralizacioacuten que avanza hacia la integracioacuten territorial con
la conformacioacuten de macro regiones seriacutea mejor establecer tambieacuten incentivos y
avanzar hacia la integracioacuten territorial a nivel local El tema de fondo es el disentildeo
de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado
viAacutembito de competencias
Otro aspecto que define la institucioacuten del GL es el aacutembito de competencias o
conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas
estas competencias de acuerdo con la legislacioacuten pueden ser exclusivas
compartidas o delegadas las que definen el nivel de poder y responsabilidad que
tiene el GL para su accionar fundamentalmente en la funcioacuten ejecutiva del
Estado
Las competencias asignadas a los GL cumplen las funciones acordes con su
finalidad institucional por un lado la funcioacuten de representacioacuten de los
ciudadanos en la comunidad de otro las funciones de gobierno para la
promocioacuten del desarrollo local integral y sostenible de administracioacuten del
aparato puacuteblico municipal y de gestioacuten de los servicios puacuteblicos locales
En el Peruacute no existe una distincioacuten clara entre funciones discrecionales y no
discrecionales por la definicioacuten del marco juriacutedico sobre las competencias
asignadas al gobierno local el GL tiene amplio margen de autonomiacutea para definir
las acciones correspondientes claro estaacute dentro de los liacutemites de los intereses
poliacuteticos y los impuestos por el pequentildeo margen de maniobra del cual disponen
por los escasos recursos puacuteblicos que administran lo cual en la praacutectica hace que
sean muy pocas las competencias locales que tienen desarrollos significativos
Seguacuten la legislacioacuten el GL tiene amplio margen de competencias no
discrecionales en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible asiacute lo
hariacutea suponer sin embargo la mayor parte de municipios fundamentalmente
por sus debilidades de falta de recursos y equipos humanos profesionales soacutelo
se limitan a la prestacioacuten maacutes o menos eficiente de algunos servicios locales
baacutesicos como limpieza puacuteblica abastecimiento de agua potable y saneamiento
infraestructura puacuteblica etc Las competencias discrecionales fundamentales
como la educacioacuten y salud primaria siguen bajo administracioacuten directa del GN
en proceso incipiente actual de descentralizacioacuten a los gobiernos regionales14
14 El nuevo GN seguacuten el discurso de ascensioacuten de mando del Presidente de la Repuacuteblica se ha propuesto la descentralizacioacuten de la educacioacuten y la salud primaria a los gobiernos locales durante el proacuteximo quinquenio
GOBCONSULT SAC ndash FBD 17 DE 54
Sin embargo ello no impide a los gobiernos locales por ejemplo prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administracioacuten en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional claro esta con sus propios recursos sin ninguna contribucioacuten o subsidio
del Tesoro Puacuteblico son centros subvencionados por el gobierno local con pago a
precios moacutedicos por los propios ciudadanos
A partir del 2001 se han comenzado a transferir competencias discrecionales del
gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentacioacuten y construccioacuten de pequentildeas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en aacutereas rurales
(puentes caninos rurales escuelas letrinas abastecimiento de agua potable
canales de riego etc)
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditacioacuten al teacutermino
del cual el gobierno local cobra plena autonomiacutea para decidir las prioridades de
dichos recursos pero no tiene autonomiacutea para trasladar dichos recursos a otros
finalidades por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Puacuteblico
para fines especiacuteficos
En el Peruacute el aacutembito de competencias baacutesico del GL para el cumplimiento de las
funciones de representacioacuten gobierno administracioacuten y provisioacuten de servicios
puacuteblicos son establecidos por la Constitucioacuten Este marco baacutesico de
competencias asegura la garantiacutea institucional de la existencia y funcionamiento
del GL dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actuacutee con autonomiacutea en dicho aacutembito de competencias otorgados por la
Constitucioacuten Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15
Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto
Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil
Administrar sus bienes y rentas
Crear modificar y suprimir contribuciones tasas arbitrios licencias y derechos
municipales conforme a ley
Organizar reglamentar y administrar los servicios puacuteblicos locales de su
responsabilidad
15 Artiacuteculo 195ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 18 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
En las Elecciones Municipales se utiliza el meacutetodo de la Cifra Repartidora la cual
se aplica a partir del nuacutemero dos de la lista siempre que la lista ganadora
obtenga mayoriacutea absoluta de votos vaacutelidos En caso de no existir tal mayoriacutea se
asigna a la que obtenga la primera mayoriacutea relativa la mitad maacutes uno de los
cargos de regidor redondeando al entero superior La Cifra Repartidora se aplica
para asignar los cargos restantes de regidores entre las demaacutes listas que
obtengan una votacioacuten no menor a 5 de los votos vaacutelidos
Los Regidores de cada Concejo Municipal son elegidos en forma conjunta con la
eleccioacuten del Alcalde y se sujeta a las siguientes reglas
La votacioacuten es por lista
A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad maacutes uno de los
cargos de Regidores del Concejo Municipal lo que maacutes le favorezca seguacuten el
orden de candidatos propuestos por las agrupaciones poliacuteticas La asignacioacuten
de cargos de Regidores se efectuacutea redondeando el nuacutemero entero superior
La cifra repartidora se aplica entre todas las demaacutes listas participantes para
establecer el nuacutemero de Regidores que les corresponde
Las normas para la aplicacioacuten de la Cifra Repartidora son
Se determina el nuacutemero total de votos vaacutelidos obtenidos por cada lista de
candidatos
Dicho total se divide sucesivamente entre uno (1) dos (2) tres (3) etc
seguacuten sea el nuacutemero de regidores que corresponda elegir
Los cuocientes parciales son colocados en orden sucesivo de mayor a menor
hasta tener un nuacutemero de cuocientes igual al nuacutemero de regidores por elegir
El cuociente que ocupe el uacuteltimo lugar constituye la Cifra Repartidora
El total de votos vaacutelidos de cada lista se divide entre la Cifra Repartidora para
establecer el nuacutemero de regidores que corresponde a cada lista
El nuacutemero de regidores de cada lista estaacute definido por la parte entera del
cuociente obtenido a que se refiere el numeral anterior En caso de no
alcanzarse el nuacutemero total de regidores previstos se adiciona uno a la lista que
tenga mayor parte decimal
GOBCONSULT SAC ndash FBD 10 DE 54
En caso de empate se resuelve por sorteo entre los que obtuvieron igual
votacioacuten
Los alcaldes y regidores electos y debidamente proclamados y juramentados
asumen sus cargos el primer diacutea del mes de enero del antildeo siguiente al de la
eleccioacuten
El partido o agrupacioacuten poliacutetica que queda primero en la eleccioacuten siempre y
cuando haya obtenido maacutes del 20 de los votos vaacutelidos obtiene la alcaldiacutea y el
la mayoriacutea absoluta de los cargos a regidor Esto supone gobiernos locales con
un ejecutivo muy fuerte y Concejo Municipal totalmente debilitado supeditado a
las propuestas del alcalde quien gobierna en la praacutectica sin mayor control de su
Concejo Municipal
Esta situacioacuten es inadecuada para la representacioacuten de los intereses de los
distintos grupos de ciudadanos tampoco incentiva el fortalecimiento de partidos
y no deja mayor espacio a coaliciones o acuerdos entre partidos para fortalecer
la gobernabilidad democraacutetica la minoriacutea no tiene mayor opcioacuten para la
fiscalizacioacuten o propuestas de poliacutetica por cuanto el sistema promueve el
caudillismo donde todo el peso de gobierno local recae en el Alcalde esto se
acentuacutea maacutes cuando los regidores por ley estaacuten impedidos de asumir cargo
ejecutivo alguno en la municipalidad en la cual forman parte
La oposicioacuten ademaacutes por el sistema de cifra repartidora corresponde a diferente
partidos los cuales se limitan en la praacutectica a abstenerse en las votaciones o
hacerlo en contra soacutelo cuando el segundo de la lista ganadora el primer regidor
(teniente alcalde) esta en franca oposicioacuten a su alcalde eacuteste se une a la minoriacutea
para intentar vacar al alcalde titular a fin de hacerse con el poder en el gobierno
local
En siacutentesis el sistema de eleccioacuten municipal es un sistema que debilita la
gobernabilidad democraacutetica debido a una mediocre o nula participacioacuten en
representacioacuten de los ciudadanos por parte de los integrantes del Concejo
Municipal quienes en la praacutectica soacutelo representan al alcalde y a veces con
suerte al partido al que pertenecen
Sin embargo existen muchas personas que defiende el sistema no soacutelo por los
privilegios que eacuteste ofrece sino porque argumentan que dada la fragilidad
institucional de las municipalidades se atentariacutea contra la gobernabilidad si el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 11 DE 54
alcalde no pudiera tener la autoridad que hoy detentan aducen que un Concejo
Municipal donde el alcalde no lo presidiera se generariacutea doble autoridad y un
gran apetito del presidente del Concejo para hacerse del poder ejecutivo
Claro esta que la situacioacuten anteriormente descrita efectivamente se produciriacutea si
la eleccioacuten es por lista completa pero el sistema deberiacutea ser replanteado a
sistemas de representacioacuten territorial y donde un miembro del Concejo no pueda
acceder en ninguacuten caso al ejecutivo municipal por lo que la eleccioacuten del alcalde
y el teniente alcalde sean elegidos en lista distinta a los miembros del Concejo
en forma similar a lo que es hoy el sistema de eleccioacuten de autoridades al
gobierno nacional con un sistema de poderes totalmente divididos y autoacutenomo
Con excepcioacuten de la Municipalidad Metropolitana de Lima que cuenta con un
alcalde y 39 regidores a las demaacutes municipalidades les corresponde el nuacutemero
de regidores seguacuten la proyeccioacuten de poblacioacuten que tiene cada jurisdiccioacuten sea
provincial o distrital asiacute la Resolucioacuten Nordm 089-2002-JNE dispuso los siguientes
criterios para definir el nuacutemero de cargos a elegir por cada gobierno local
Cuadro Nordm 3 Nuacutemero de regidores en municipios por rango de poblacioacuten
Municipio Rango de Poblacioacuten Cantidad de Regidores
Provincial o Distrital 500001 o maacutes 15Provincial o Distrital 300001 y hasta
50000013
Provincial o Distrital 100001 y hasta 300000
11
Provincial o Distrital 50001 y hasta 100000
9
Provincial o Distrital 25001 y hasta 50000 7Provincial o Distrital 25000 o menos 5
Fuente Ley Orgaacutenica de Elecciones Municipales
Si evaluamos el coeficiente de representacioacuten ciudadana de los regidores en las
municipalidades con mayor poblacioacuten el que tiene mejor representacioacuten es el
Municipio de Maynas mientras que la representacioacuten de los ciudadanos en Lima
Metropolitana es muy baja en Lima cada regidor representa en teoriacutea 61 veces
maacutes personas que el regidor de Maynas
Cuadro Nordm 4 Coeficiente de relacioacuten Ciudadano Regidor de los
municipios con mayor poblacioacuten en el Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 12 DE 54
Municipio Poblacioacuten
Regidores CiudadanosRegidor
Provincia de Lima Metropolitana
6acute954583
39 178323
Provincia de Arequipa 861746 15 57450
Distrito de San Juan de Lurigancho (Prov De Lima)
812656 15 54177
Provincia del Callao 810568 15 54038
Provincia de Trujillo 765171 15 51011
Provincia de Chiclayo 738057 15 49204
Provincia de Piura 642428 15 42829
Provincia de Maynas 438359 15 29224
Por otro lado en el 893 de los municipios con 25000 habitantes o menos
que cuentan tan soacutelo con 5 regidores el promedio de representacioacuten por concejal
es de 1095 ciudadanos por regidor
Otro elemento que constituye la organizacioacuten del GL es la participacioacuten de los
ciudadanos y de la sociedad civil en la gestioacuten y fiscalizacioacuten de los gobiernos
locales Esto se basa en el caraacutecter de representacioacuten directa del vecindario que
tiene el GL donde la Constitucioacuten le otorga la funcioacuten de promover apoyar y
reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo local
Por ello la LOM sentildeala que como parte de la organizacioacuten del GL se constituyen
los oacuterganos de coordinacioacuten como el Consejo de Coordinacioacuten Local Provincial o
Distrital y la Junta de Delegados Vecinales eacutestos oacuterganos tienen la finalidad de
promover la inclusioacuten y participacioacuten de los ciudadanos en la definicioacuten de
poliacuteticas de desarrollo local determinacioacuten de prioridades de gestioacuten de los
servicios puacuteblicos e inversioacuten asiacute como en fiscalizacioacuten de las acciones
municipales conforme a ley12
Los Concejos de Coordinacioacuten Local estaacuten conformados por el alcalde los
regidores y representantes de la sociedad civil y comunidad organizada donde
los miembros del Concejo Municipal representan al 60 de sus miembros y los
de la sociedad civil soacutelo alcanzan una representacioacuten del 40 desempentildeando las
siguientes funciones
Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal
Proponer las prioridades de inversioacuten y de servicios puacuteblicos locales
12 Artiacuteculo 197ordm y 199ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute el artiacuteculo 7ordm y 21ordm de la LBD Ley Nordm 27783
y los artiacuteculos 7ordm 31ordm 98ordm 100ordm 102ordm 104ordm 106ordm y 107ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 13 DE 54
Proponer proyectos de infraestructura y servicios puacuteblicos con
cofinanciamiento
Promover la formacioacuten de Fondos de Inversioacuten como estiacutemulo a la inversioacuten
privada en apoyo del desarrollo econoacutemico local sostenible
La Ley Orgaacutenica de Municipalidades desarrolla un tiacutetulo completo al tema referido
a ldquoLos derechos de participacioacuten y control vecinalrdquo donde se legisla sobre el
ejercicio de derecho de participacioacuten el derecho del vecino de iniciativa en la
formacioacuten de dispositivos municipales el derecho de refereacutendum las juntas
vecinales comunales los comiteacutes de gestioacuten de obras o servicios el derecho a
denunciar infracciones y a ser informado el cabildo abierto y la participacioacuten del
sector empresarial y en cuanto a la participacioacuten del ciudadano en el control del
gobierno local la Ley establece la revocatoria de autoridades y la demanda de
rendicioacuten de cuentas
En la praacutectica todos estos derechos y mecanismos de participacioacuten si bien estaacuten
muy desarrollados legalmente en la praacutectica el nivel de participacioacuten ciudadana
es muy bajo y soacutelo se incrementa en los escasos municipios donde el alcalde
tiene una gran voluntad poliacutetica para promover la participacioacuten de los ciudadanos
en el gobierno local
Asiacute mismo por disposicioacuten de la LBD la LOM y la Ley Marco del Presupuesto
Participativo los gobiernos locales en el Peruacute estaacuten obligados a la realizacioacuten de
Presupuestos Participativos en procesos abiertos de convocatoria a los
ciudadanos y a la realizacioacuten de foros puacuteblicos en las cuales los vecinos de cada
localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la
gestioacuten municipal en los siguientes aspectos
Informarse respecto de los planes de actuacioacuten de su municipalidad
Recibir la rendicioacuten de cuentas por parte de las autoridades locales respecto
del resultado de las acciones y los recursos utilizados en el periacuteodo del ejercicio
fiscal del semestre anterior
Pronunciarse y concertar con los demaacutes actores locales las prioridades del
gasto municipal
Luego del tercer antildeo de implementacioacuten del proceso del presupuesto
participativo son cada vez maacutes los municipios que estaacuten desarrollando buenas
GOBCONSULT SAC ndash FBD 14 DE 54
praacutecticas de gestioacuten Auacuten falta desarrollar metodologiacuteas apropiadas a cada
realidad local a fin de garantizar la mayor inclusioacuten ciudadana en el proceso y
especialmente para reducir la enorme asimetriacutea de informacioacuten existente entre la
gestioacuten municipal y los ciudadanos por el alto contenido de informacioacuten teacutecnica
que no es asimilable faacutecilmente por la poblacioacuten
La organizacioacuten del gobierno local se complementa en el aacutembito del ejercicio de
las funciones ejecutivas de la Alcaldiacutea a traveacutes de los oacuterganos de administracioacuten
los cuales son determinados con autonomiacutea por cada GL de acuerdo con las
demandas y necesidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias
asiacute como de la disponibilidad de recursos presupuestarios de los que disponen
La determinacioacuten de los oacuterganos de administracioacuten municipal que determine el
respectivo Concejo Municipal a propuesta del alcalde adopta una estructura
gerencial atendiendo a los procesos de programacioacuten direccioacuten ejecucioacuten
supervisioacuten control concurrente y posterior y sustentada en los principios de
legalidad economiacutea transparencia simplicidad eficacia eficiencia participacioacuten
y segundad ciudadana13
Otro elemento en debate referido a la organizacioacuten municipal es el de la
constitucioacuten de Centro Poblados el cual se denomina a su vez como el proceso
de descentralizacioacuten submunicipal el cual esta definido por la propia LOM la cual
legisla que las municipalidades de centro poblado deben ser creadas por
Ordenanza Municipal Provincial con opinioacuten favorable de la municipalidad
distrital en la que se debe establecer
La delimitacioacuten territorial de la Municipalidad del Centro Poblado
El reacutegimen de organizacioacuten interior
Las funciones que se le delegan
Los recursos que se le asignan
Las atribuciones administrativas y econoacutemico-tributarias
Es el gobierno local provincial el que convoca a elecciones de alcaldes y
regidores de la Municipalidad de Centro Poblado y proclama a las autoridades
electas en base a los procedimientos establecidos por ley Seguacuten el Directorio
Nacional de Municipalidades 2003 del INEI existen 1864 municipalidades de
13 Artiacuteculo 8ordm y 27ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 15 DE 54
centros poblados pero no todas ellas tienen un proceso regular de constitucioacuten
debiendo adaptarse y formalizarse conforme a las disposiciones de la LOM Estas
municipalidades se encuentran presentes en todas las regiones aunque con
diferencias bastante marcadas en el nuacutemero siendo Puno la regioacuten que
concentra la mayor cantidad de municipalidades de centro poblado
Si bien la normatividad municipal vigente incrementa algunas exigencias para la
creacioacuten de las municipalidades de centro poblado (solicitando por ejemplo un
miacutenimo de 1000 habitantes en lugar de 500) deja planteada cierta ambiguumledad
sobre cuaacutel es el status legal de estas municipalidades y al rol que se les quiere
otorgar
Por otro lado las normas definen a los Centros Poblados como municipalidades
creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones es decir instancias de
desconcentracioacuten de servicios (Artiacuteculo 194deg de la Constitucioacuten y Artiacuteculo III y
Artiacuteculo 2deg de la Ley Orgaacutenica de Municipalidades)
Sin embargo y al mismo tiempo son consideradas aacutembitos del nivel local de
gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un periacuteodo de
cuatro antildeos en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia
teacutecnica de la ONPE esto genera otro elemento de incertidumbre al
consideraacuterseles como autoridades electas por mandato legal que cuentan con la
misma fuente democraacutetica de legitimidad de cualquier otro oacutergano de gobierno
A esta ambiguumledad se suma que la LOM establece la obligatoriedad de la
entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a
las municipalidades de centros poblados de su jurisdiccioacuten tema que ha
incrementado las expectativas de su poblacioacuten y autoridades y estaacute generando
conflictos por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la
medida y la ausencia de una adecuada reglamentacioacuten
Un tema clave a resaltar al pensar en la gobernabilidad a escala local son las
relaciones mismas entre los distintos tipos de municipalidades dadas las
dificultades ya existentes de coordinacioacuten interinstitucional Por ejemplo en la
actualidad es notoria la dificultad para generar proyectos de desarrollo que
incluyan una proyeccioacuten territorial de cuenca corredor econoacutemico micro regioacuten
o regioacuten indispensable en zonas rurales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 16 DE 54
En un proceso de descentralizacioacuten que avanza hacia la integracioacuten territorial con
la conformacioacuten de macro regiones seriacutea mejor establecer tambieacuten incentivos y
avanzar hacia la integracioacuten territorial a nivel local El tema de fondo es el disentildeo
de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado
viAacutembito de competencias
Otro aspecto que define la institucioacuten del GL es el aacutembito de competencias o
conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas
estas competencias de acuerdo con la legislacioacuten pueden ser exclusivas
compartidas o delegadas las que definen el nivel de poder y responsabilidad que
tiene el GL para su accionar fundamentalmente en la funcioacuten ejecutiva del
Estado
Las competencias asignadas a los GL cumplen las funciones acordes con su
finalidad institucional por un lado la funcioacuten de representacioacuten de los
ciudadanos en la comunidad de otro las funciones de gobierno para la
promocioacuten del desarrollo local integral y sostenible de administracioacuten del
aparato puacuteblico municipal y de gestioacuten de los servicios puacuteblicos locales
En el Peruacute no existe una distincioacuten clara entre funciones discrecionales y no
discrecionales por la definicioacuten del marco juriacutedico sobre las competencias
asignadas al gobierno local el GL tiene amplio margen de autonomiacutea para definir
las acciones correspondientes claro estaacute dentro de los liacutemites de los intereses
poliacuteticos y los impuestos por el pequentildeo margen de maniobra del cual disponen
por los escasos recursos puacuteblicos que administran lo cual en la praacutectica hace que
sean muy pocas las competencias locales que tienen desarrollos significativos
Seguacuten la legislacioacuten el GL tiene amplio margen de competencias no
discrecionales en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible asiacute lo
hariacutea suponer sin embargo la mayor parte de municipios fundamentalmente
por sus debilidades de falta de recursos y equipos humanos profesionales soacutelo
se limitan a la prestacioacuten maacutes o menos eficiente de algunos servicios locales
baacutesicos como limpieza puacuteblica abastecimiento de agua potable y saneamiento
infraestructura puacuteblica etc Las competencias discrecionales fundamentales
como la educacioacuten y salud primaria siguen bajo administracioacuten directa del GN
en proceso incipiente actual de descentralizacioacuten a los gobiernos regionales14
14 El nuevo GN seguacuten el discurso de ascensioacuten de mando del Presidente de la Repuacuteblica se ha propuesto la descentralizacioacuten de la educacioacuten y la salud primaria a los gobiernos locales durante el proacuteximo quinquenio
GOBCONSULT SAC ndash FBD 17 DE 54
Sin embargo ello no impide a los gobiernos locales por ejemplo prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administracioacuten en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional claro esta con sus propios recursos sin ninguna contribucioacuten o subsidio
del Tesoro Puacuteblico son centros subvencionados por el gobierno local con pago a
precios moacutedicos por los propios ciudadanos
A partir del 2001 se han comenzado a transferir competencias discrecionales del
gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentacioacuten y construccioacuten de pequentildeas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en aacutereas rurales
(puentes caninos rurales escuelas letrinas abastecimiento de agua potable
canales de riego etc)
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditacioacuten al teacutermino
del cual el gobierno local cobra plena autonomiacutea para decidir las prioridades de
dichos recursos pero no tiene autonomiacutea para trasladar dichos recursos a otros
finalidades por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Puacuteblico
para fines especiacuteficos
En el Peruacute el aacutembito de competencias baacutesico del GL para el cumplimiento de las
funciones de representacioacuten gobierno administracioacuten y provisioacuten de servicios
puacuteblicos son establecidos por la Constitucioacuten Este marco baacutesico de
competencias asegura la garantiacutea institucional de la existencia y funcionamiento
del GL dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actuacutee con autonomiacutea en dicho aacutembito de competencias otorgados por la
Constitucioacuten Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15
Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto
Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil
Administrar sus bienes y rentas
Crear modificar y suprimir contribuciones tasas arbitrios licencias y derechos
municipales conforme a ley
Organizar reglamentar y administrar los servicios puacuteblicos locales de su
responsabilidad
15 Artiacuteculo 195ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 18 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
En caso de empate se resuelve por sorteo entre los que obtuvieron igual
votacioacuten
Los alcaldes y regidores electos y debidamente proclamados y juramentados
asumen sus cargos el primer diacutea del mes de enero del antildeo siguiente al de la
eleccioacuten
El partido o agrupacioacuten poliacutetica que queda primero en la eleccioacuten siempre y
cuando haya obtenido maacutes del 20 de los votos vaacutelidos obtiene la alcaldiacutea y el
la mayoriacutea absoluta de los cargos a regidor Esto supone gobiernos locales con
un ejecutivo muy fuerte y Concejo Municipal totalmente debilitado supeditado a
las propuestas del alcalde quien gobierna en la praacutectica sin mayor control de su
Concejo Municipal
Esta situacioacuten es inadecuada para la representacioacuten de los intereses de los
distintos grupos de ciudadanos tampoco incentiva el fortalecimiento de partidos
y no deja mayor espacio a coaliciones o acuerdos entre partidos para fortalecer
la gobernabilidad democraacutetica la minoriacutea no tiene mayor opcioacuten para la
fiscalizacioacuten o propuestas de poliacutetica por cuanto el sistema promueve el
caudillismo donde todo el peso de gobierno local recae en el Alcalde esto se
acentuacutea maacutes cuando los regidores por ley estaacuten impedidos de asumir cargo
ejecutivo alguno en la municipalidad en la cual forman parte
La oposicioacuten ademaacutes por el sistema de cifra repartidora corresponde a diferente
partidos los cuales se limitan en la praacutectica a abstenerse en las votaciones o
hacerlo en contra soacutelo cuando el segundo de la lista ganadora el primer regidor
(teniente alcalde) esta en franca oposicioacuten a su alcalde eacuteste se une a la minoriacutea
para intentar vacar al alcalde titular a fin de hacerse con el poder en el gobierno
local
En siacutentesis el sistema de eleccioacuten municipal es un sistema que debilita la
gobernabilidad democraacutetica debido a una mediocre o nula participacioacuten en
representacioacuten de los ciudadanos por parte de los integrantes del Concejo
Municipal quienes en la praacutectica soacutelo representan al alcalde y a veces con
suerte al partido al que pertenecen
Sin embargo existen muchas personas que defiende el sistema no soacutelo por los
privilegios que eacuteste ofrece sino porque argumentan que dada la fragilidad
institucional de las municipalidades se atentariacutea contra la gobernabilidad si el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 11 DE 54
alcalde no pudiera tener la autoridad que hoy detentan aducen que un Concejo
Municipal donde el alcalde no lo presidiera se generariacutea doble autoridad y un
gran apetito del presidente del Concejo para hacerse del poder ejecutivo
Claro esta que la situacioacuten anteriormente descrita efectivamente se produciriacutea si
la eleccioacuten es por lista completa pero el sistema deberiacutea ser replanteado a
sistemas de representacioacuten territorial y donde un miembro del Concejo no pueda
acceder en ninguacuten caso al ejecutivo municipal por lo que la eleccioacuten del alcalde
y el teniente alcalde sean elegidos en lista distinta a los miembros del Concejo
en forma similar a lo que es hoy el sistema de eleccioacuten de autoridades al
gobierno nacional con un sistema de poderes totalmente divididos y autoacutenomo
Con excepcioacuten de la Municipalidad Metropolitana de Lima que cuenta con un
alcalde y 39 regidores a las demaacutes municipalidades les corresponde el nuacutemero
de regidores seguacuten la proyeccioacuten de poblacioacuten que tiene cada jurisdiccioacuten sea
provincial o distrital asiacute la Resolucioacuten Nordm 089-2002-JNE dispuso los siguientes
criterios para definir el nuacutemero de cargos a elegir por cada gobierno local
Cuadro Nordm 3 Nuacutemero de regidores en municipios por rango de poblacioacuten
Municipio Rango de Poblacioacuten Cantidad de Regidores
Provincial o Distrital 500001 o maacutes 15Provincial o Distrital 300001 y hasta
50000013
Provincial o Distrital 100001 y hasta 300000
11
Provincial o Distrital 50001 y hasta 100000
9
Provincial o Distrital 25001 y hasta 50000 7Provincial o Distrital 25000 o menos 5
Fuente Ley Orgaacutenica de Elecciones Municipales
Si evaluamos el coeficiente de representacioacuten ciudadana de los regidores en las
municipalidades con mayor poblacioacuten el que tiene mejor representacioacuten es el
Municipio de Maynas mientras que la representacioacuten de los ciudadanos en Lima
Metropolitana es muy baja en Lima cada regidor representa en teoriacutea 61 veces
maacutes personas que el regidor de Maynas
Cuadro Nordm 4 Coeficiente de relacioacuten Ciudadano Regidor de los
municipios con mayor poblacioacuten en el Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 12 DE 54
Municipio Poblacioacuten
Regidores CiudadanosRegidor
Provincia de Lima Metropolitana
6acute954583
39 178323
Provincia de Arequipa 861746 15 57450
Distrito de San Juan de Lurigancho (Prov De Lima)
812656 15 54177
Provincia del Callao 810568 15 54038
Provincia de Trujillo 765171 15 51011
Provincia de Chiclayo 738057 15 49204
Provincia de Piura 642428 15 42829
Provincia de Maynas 438359 15 29224
Por otro lado en el 893 de los municipios con 25000 habitantes o menos
que cuentan tan soacutelo con 5 regidores el promedio de representacioacuten por concejal
es de 1095 ciudadanos por regidor
Otro elemento que constituye la organizacioacuten del GL es la participacioacuten de los
ciudadanos y de la sociedad civil en la gestioacuten y fiscalizacioacuten de los gobiernos
locales Esto se basa en el caraacutecter de representacioacuten directa del vecindario que
tiene el GL donde la Constitucioacuten le otorga la funcioacuten de promover apoyar y
reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo local
Por ello la LOM sentildeala que como parte de la organizacioacuten del GL se constituyen
los oacuterganos de coordinacioacuten como el Consejo de Coordinacioacuten Local Provincial o
Distrital y la Junta de Delegados Vecinales eacutestos oacuterganos tienen la finalidad de
promover la inclusioacuten y participacioacuten de los ciudadanos en la definicioacuten de
poliacuteticas de desarrollo local determinacioacuten de prioridades de gestioacuten de los
servicios puacuteblicos e inversioacuten asiacute como en fiscalizacioacuten de las acciones
municipales conforme a ley12
Los Concejos de Coordinacioacuten Local estaacuten conformados por el alcalde los
regidores y representantes de la sociedad civil y comunidad organizada donde
los miembros del Concejo Municipal representan al 60 de sus miembros y los
de la sociedad civil soacutelo alcanzan una representacioacuten del 40 desempentildeando las
siguientes funciones
Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal
Proponer las prioridades de inversioacuten y de servicios puacuteblicos locales
12 Artiacuteculo 197ordm y 199ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute el artiacuteculo 7ordm y 21ordm de la LBD Ley Nordm 27783
y los artiacuteculos 7ordm 31ordm 98ordm 100ordm 102ordm 104ordm 106ordm y 107ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 13 DE 54
Proponer proyectos de infraestructura y servicios puacuteblicos con
cofinanciamiento
Promover la formacioacuten de Fondos de Inversioacuten como estiacutemulo a la inversioacuten
privada en apoyo del desarrollo econoacutemico local sostenible
La Ley Orgaacutenica de Municipalidades desarrolla un tiacutetulo completo al tema referido
a ldquoLos derechos de participacioacuten y control vecinalrdquo donde se legisla sobre el
ejercicio de derecho de participacioacuten el derecho del vecino de iniciativa en la
formacioacuten de dispositivos municipales el derecho de refereacutendum las juntas
vecinales comunales los comiteacutes de gestioacuten de obras o servicios el derecho a
denunciar infracciones y a ser informado el cabildo abierto y la participacioacuten del
sector empresarial y en cuanto a la participacioacuten del ciudadano en el control del
gobierno local la Ley establece la revocatoria de autoridades y la demanda de
rendicioacuten de cuentas
En la praacutectica todos estos derechos y mecanismos de participacioacuten si bien estaacuten
muy desarrollados legalmente en la praacutectica el nivel de participacioacuten ciudadana
es muy bajo y soacutelo se incrementa en los escasos municipios donde el alcalde
tiene una gran voluntad poliacutetica para promover la participacioacuten de los ciudadanos
en el gobierno local
Asiacute mismo por disposicioacuten de la LBD la LOM y la Ley Marco del Presupuesto
Participativo los gobiernos locales en el Peruacute estaacuten obligados a la realizacioacuten de
Presupuestos Participativos en procesos abiertos de convocatoria a los
ciudadanos y a la realizacioacuten de foros puacuteblicos en las cuales los vecinos de cada
localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la
gestioacuten municipal en los siguientes aspectos
Informarse respecto de los planes de actuacioacuten de su municipalidad
Recibir la rendicioacuten de cuentas por parte de las autoridades locales respecto
del resultado de las acciones y los recursos utilizados en el periacuteodo del ejercicio
fiscal del semestre anterior
Pronunciarse y concertar con los demaacutes actores locales las prioridades del
gasto municipal
Luego del tercer antildeo de implementacioacuten del proceso del presupuesto
participativo son cada vez maacutes los municipios que estaacuten desarrollando buenas
GOBCONSULT SAC ndash FBD 14 DE 54
praacutecticas de gestioacuten Auacuten falta desarrollar metodologiacuteas apropiadas a cada
realidad local a fin de garantizar la mayor inclusioacuten ciudadana en el proceso y
especialmente para reducir la enorme asimetriacutea de informacioacuten existente entre la
gestioacuten municipal y los ciudadanos por el alto contenido de informacioacuten teacutecnica
que no es asimilable faacutecilmente por la poblacioacuten
La organizacioacuten del gobierno local se complementa en el aacutembito del ejercicio de
las funciones ejecutivas de la Alcaldiacutea a traveacutes de los oacuterganos de administracioacuten
los cuales son determinados con autonomiacutea por cada GL de acuerdo con las
demandas y necesidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias
asiacute como de la disponibilidad de recursos presupuestarios de los que disponen
La determinacioacuten de los oacuterganos de administracioacuten municipal que determine el
respectivo Concejo Municipal a propuesta del alcalde adopta una estructura
gerencial atendiendo a los procesos de programacioacuten direccioacuten ejecucioacuten
supervisioacuten control concurrente y posterior y sustentada en los principios de
legalidad economiacutea transparencia simplicidad eficacia eficiencia participacioacuten
y segundad ciudadana13
Otro elemento en debate referido a la organizacioacuten municipal es el de la
constitucioacuten de Centro Poblados el cual se denomina a su vez como el proceso
de descentralizacioacuten submunicipal el cual esta definido por la propia LOM la cual
legisla que las municipalidades de centro poblado deben ser creadas por
Ordenanza Municipal Provincial con opinioacuten favorable de la municipalidad
distrital en la que se debe establecer
La delimitacioacuten territorial de la Municipalidad del Centro Poblado
El reacutegimen de organizacioacuten interior
Las funciones que se le delegan
Los recursos que se le asignan
Las atribuciones administrativas y econoacutemico-tributarias
Es el gobierno local provincial el que convoca a elecciones de alcaldes y
regidores de la Municipalidad de Centro Poblado y proclama a las autoridades
electas en base a los procedimientos establecidos por ley Seguacuten el Directorio
Nacional de Municipalidades 2003 del INEI existen 1864 municipalidades de
13 Artiacuteculo 8ordm y 27ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 15 DE 54
centros poblados pero no todas ellas tienen un proceso regular de constitucioacuten
debiendo adaptarse y formalizarse conforme a las disposiciones de la LOM Estas
municipalidades se encuentran presentes en todas las regiones aunque con
diferencias bastante marcadas en el nuacutemero siendo Puno la regioacuten que
concentra la mayor cantidad de municipalidades de centro poblado
Si bien la normatividad municipal vigente incrementa algunas exigencias para la
creacioacuten de las municipalidades de centro poblado (solicitando por ejemplo un
miacutenimo de 1000 habitantes en lugar de 500) deja planteada cierta ambiguumledad
sobre cuaacutel es el status legal de estas municipalidades y al rol que se les quiere
otorgar
Por otro lado las normas definen a los Centros Poblados como municipalidades
creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones es decir instancias de
desconcentracioacuten de servicios (Artiacuteculo 194deg de la Constitucioacuten y Artiacuteculo III y
Artiacuteculo 2deg de la Ley Orgaacutenica de Municipalidades)
Sin embargo y al mismo tiempo son consideradas aacutembitos del nivel local de
gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un periacuteodo de
cuatro antildeos en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia
teacutecnica de la ONPE esto genera otro elemento de incertidumbre al
consideraacuterseles como autoridades electas por mandato legal que cuentan con la
misma fuente democraacutetica de legitimidad de cualquier otro oacutergano de gobierno
A esta ambiguumledad se suma que la LOM establece la obligatoriedad de la
entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a
las municipalidades de centros poblados de su jurisdiccioacuten tema que ha
incrementado las expectativas de su poblacioacuten y autoridades y estaacute generando
conflictos por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la
medida y la ausencia de una adecuada reglamentacioacuten
Un tema clave a resaltar al pensar en la gobernabilidad a escala local son las
relaciones mismas entre los distintos tipos de municipalidades dadas las
dificultades ya existentes de coordinacioacuten interinstitucional Por ejemplo en la
actualidad es notoria la dificultad para generar proyectos de desarrollo que
incluyan una proyeccioacuten territorial de cuenca corredor econoacutemico micro regioacuten
o regioacuten indispensable en zonas rurales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 16 DE 54
En un proceso de descentralizacioacuten que avanza hacia la integracioacuten territorial con
la conformacioacuten de macro regiones seriacutea mejor establecer tambieacuten incentivos y
avanzar hacia la integracioacuten territorial a nivel local El tema de fondo es el disentildeo
de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado
viAacutembito de competencias
Otro aspecto que define la institucioacuten del GL es el aacutembito de competencias o
conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas
estas competencias de acuerdo con la legislacioacuten pueden ser exclusivas
compartidas o delegadas las que definen el nivel de poder y responsabilidad que
tiene el GL para su accionar fundamentalmente en la funcioacuten ejecutiva del
Estado
Las competencias asignadas a los GL cumplen las funciones acordes con su
finalidad institucional por un lado la funcioacuten de representacioacuten de los
ciudadanos en la comunidad de otro las funciones de gobierno para la
promocioacuten del desarrollo local integral y sostenible de administracioacuten del
aparato puacuteblico municipal y de gestioacuten de los servicios puacuteblicos locales
En el Peruacute no existe una distincioacuten clara entre funciones discrecionales y no
discrecionales por la definicioacuten del marco juriacutedico sobre las competencias
asignadas al gobierno local el GL tiene amplio margen de autonomiacutea para definir
las acciones correspondientes claro estaacute dentro de los liacutemites de los intereses
poliacuteticos y los impuestos por el pequentildeo margen de maniobra del cual disponen
por los escasos recursos puacuteblicos que administran lo cual en la praacutectica hace que
sean muy pocas las competencias locales que tienen desarrollos significativos
Seguacuten la legislacioacuten el GL tiene amplio margen de competencias no
discrecionales en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible asiacute lo
hariacutea suponer sin embargo la mayor parte de municipios fundamentalmente
por sus debilidades de falta de recursos y equipos humanos profesionales soacutelo
se limitan a la prestacioacuten maacutes o menos eficiente de algunos servicios locales
baacutesicos como limpieza puacuteblica abastecimiento de agua potable y saneamiento
infraestructura puacuteblica etc Las competencias discrecionales fundamentales
como la educacioacuten y salud primaria siguen bajo administracioacuten directa del GN
en proceso incipiente actual de descentralizacioacuten a los gobiernos regionales14
14 El nuevo GN seguacuten el discurso de ascensioacuten de mando del Presidente de la Repuacuteblica se ha propuesto la descentralizacioacuten de la educacioacuten y la salud primaria a los gobiernos locales durante el proacuteximo quinquenio
GOBCONSULT SAC ndash FBD 17 DE 54
Sin embargo ello no impide a los gobiernos locales por ejemplo prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administracioacuten en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional claro esta con sus propios recursos sin ninguna contribucioacuten o subsidio
del Tesoro Puacuteblico son centros subvencionados por el gobierno local con pago a
precios moacutedicos por los propios ciudadanos
A partir del 2001 se han comenzado a transferir competencias discrecionales del
gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentacioacuten y construccioacuten de pequentildeas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en aacutereas rurales
(puentes caninos rurales escuelas letrinas abastecimiento de agua potable
canales de riego etc)
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditacioacuten al teacutermino
del cual el gobierno local cobra plena autonomiacutea para decidir las prioridades de
dichos recursos pero no tiene autonomiacutea para trasladar dichos recursos a otros
finalidades por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Puacuteblico
para fines especiacuteficos
En el Peruacute el aacutembito de competencias baacutesico del GL para el cumplimiento de las
funciones de representacioacuten gobierno administracioacuten y provisioacuten de servicios
puacuteblicos son establecidos por la Constitucioacuten Este marco baacutesico de
competencias asegura la garantiacutea institucional de la existencia y funcionamiento
del GL dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actuacutee con autonomiacutea en dicho aacutembito de competencias otorgados por la
Constitucioacuten Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15
Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto
Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil
Administrar sus bienes y rentas
Crear modificar y suprimir contribuciones tasas arbitrios licencias y derechos
municipales conforme a ley
Organizar reglamentar y administrar los servicios puacuteblicos locales de su
responsabilidad
15 Artiacuteculo 195ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 18 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
alcalde no pudiera tener la autoridad que hoy detentan aducen que un Concejo
Municipal donde el alcalde no lo presidiera se generariacutea doble autoridad y un
gran apetito del presidente del Concejo para hacerse del poder ejecutivo
Claro esta que la situacioacuten anteriormente descrita efectivamente se produciriacutea si
la eleccioacuten es por lista completa pero el sistema deberiacutea ser replanteado a
sistemas de representacioacuten territorial y donde un miembro del Concejo no pueda
acceder en ninguacuten caso al ejecutivo municipal por lo que la eleccioacuten del alcalde
y el teniente alcalde sean elegidos en lista distinta a los miembros del Concejo
en forma similar a lo que es hoy el sistema de eleccioacuten de autoridades al
gobierno nacional con un sistema de poderes totalmente divididos y autoacutenomo
Con excepcioacuten de la Municipalidad Metropolitana de Lima que cuenta con un
alcalde y 39 regidores a las demaacutes municipalidades les corresponde el nuacutemero
de regidores seguacuten la proyeccioacuten de poblacioacuten que tiene cada jurisdiccioacuten sea
provincial o distrital asiacute la Resolucioacuten Nordm 089-2002-JNE dispuso los siguientes
criterios para definir el nuacutemero de cargos a elegir por cada gobierno local
Cuadro Nordm 3 Nuacutemero de regidores en municipios por rango de poblacioacuten
Municipio Rango de Poblacioacuten Cantidad de Regidores
Provincial o Distrital 500001 o maacutes 15Provincial o Distrital 300001 y hasta
50000013
Provincial o Distrital 100001 y hasta 300000
11
Provincial o Distrital 50001 y hasta 100000
9
Provincial o Distrital 25001 y hasta 50000 7Provincial o Distrital 25000 o menos 5
Fuente Ley Orgaacutenica de Elecciones Municipales
Si evaluamos el coeficiente de representacioacuten ciudadana de los regidores en las
municipalidades con mayor poblacioacuten el que tiene mejor representacioacuten es el
Municipio de Maynas mientras que la representacioacuten de los ciudadanos en Lima
Metropolitana es muy baja en Lima cada regidor representa en teoriacutea 61 veces
maacutes personas que el regidor de Maynas
Cuadro Nordm 4 Coeficiente de relacioacuten Ciudadano Regidor de los
municipios con mayor poblacioacuten en el Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 12 DE 54
Municipio Poblacioacuten
Regidores CiudadanosRegidor
Provincia de Lima Metropolitana
6acute954583
39 178323
Provincia de Arequipa 861746 15 57450
Distrito de San Juan de Lurigancho (Prov De Lima)
812656 15 54177
Provincia del Callao 810568 15 54038
Provincia de Trujillo 765171 15 51011
Provincia de Chiclayo 738057 15 49204
Provincia de Piura 642428 15 42829
Provincia de Maynas 438359 15 29224
Por otro lado en el 893 de los municipios con 25000 habitantes o menos
que cuentan tan soacutelo con 5 regidores el promedio de representacioacuten por concejal
es de 1095 ciudadanos por regidor
Otro elemento que constituye la organizacioacuten del GL es la participacioacuten de los
ciudadanos y de la sociedad civil en la gestioacuten y fiscalizacioacuten de los gobiernos
locales Esto se basa en el caraacutecter de representacioacuten directa del vecindario que
tiene el GL donde la Constitucioacuten le otorga la funcioacuten de promover apoyar y
reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo local
Por ello la LOM sentildeala que como parte de la organizacioacuten del GL se constituyen
los oacuterganos de coordinacioacuten como el Consejo de Coordinacioacuten Local Provincial o
Distrital y la Junta de Delegados Vecinales eacutestos oacuterganos tienen la finalidad de
promover la inclusioacuten y participacioacuten de los ciudadanos en la definicioacuten de
poliacuteticas de desarrollo local determinacioacuten de prioridades de gestioacuten de los
servicios puacuteblicos e inversioacuten asiacute como en fiscalizacioacuten de las acciones
municipales conforme a ley12
Los Concejos de Coordinacioacuten Local estaacuten conformados por el alcalde los
regidores y representantes de la sociedad civil y comunidad organizada donde
los miembros del Concejo Municipal representan al 60 de sus miembros y los
de la sociedad civil soacutelo alcanzan una representacioacuten del 40 desempentildeando las
siguientes funciones
Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal
Proponer las prioridades de inversioacuten y de servicios puacuteblicos locales
12 Artiacuteculo 197ordm y 199ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute el artiacuteculo 7ordm y 21ordm de la LBD Ley Nordm 27783
y los artiacuteculos 7ordm 31ordm 98ordm 100ordm 102ordm 104ordm 106ordm y 107ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 13 DE 54
Proponer proyectos de infraestructura y servicios puacuteblicos con
cofinanciamiento
Promover la formacioacuten de Fondos de Inversioacuten como estiacutemulo a la inversioacuten
privada en apoyo del desarrollo econoacutemico local sostenible
La Ley Orgaacutenica de Municipalidades desarrolla un tiacutetulo completo al tema referido
a ldquoLos derechos de participacioacuten y control vecinalrdquo donde se legisla sobre el
ejercicio de derecho de participacioacuten el derecho del vecino de iniciativa en la
formacioacuten de dispositivos municipales el derecho de refereacutendum las juntas
vecinales comunales los comiteacutes de gestioacuten de obras o servicios el derecho a
denunciar infracciones y a ser informado el cabildo abierto y la participacioacuten del
sector empresarial y en cuanto a la participacioacuten del ciudadano en el control del
gobierno local la Ley establece la revocatoria de autoridades y la demanda de
rendicioacuten de cuentas
En la praacutectica todos estos derechos y mecanismos de participacioacuten si bien estaacuten
muy desarrollados legalmente en la praacutectica el nivel de participacioacuten ciudadana
es muy bajo y soacutelo se incrementa en los escasos municipios donde el alcalde
tiene una gran voluntad poliacutetica para promover la participacioacuten de los ciudadanos
en el gobierno local
Asiacute mismo por disposicioacuten de la LBD la LOM y la Ley Marco del Presupuesto
Participativo los gobiernos locales en el Peruacute estaacuten obligados a la realizacioacuten de
Presupuestos Participativos en procesos abiertos de convocatoria a los
ciudadanos y a la realizacioacuten de foros puacuteblicos en las cuales los vecinos de cada
localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la
gestioacuten municipal en los siguientes aspectos
Informarse respecto de los planes de actuacioacuten de su municipalidad
Recibir la rendicioacuten de cuentas por parte de las autoridades locales respecto
del resultado de las acciones y los recursos utilizados en el periacuteodo del ejercicio
fiscal del semestre anterior
Pronunciarse y concertar con los demaacutes actores locales las prioridades del
gasto municipal
Luego del tercer antildeo de implementacioacuten del proceso del presupuesto
participativo son cada vez maacutes los municipios que estaacuten desarrollando buenas
GOBCONSULT SAC ndash FBD 14 DE 54
praacutecticas de gestioacuten Auacuten falta desarrollar metodologiacuteas apropiadas a cada
realidad local a fin de garantizar la mayor inclusioacuten ciudadana en el proceso y
especialmente para reducir la enorme asimetriacutea de informacioacuten existente entre la
gestioacuten municipal y los ciudadanos por el alto contenido de informacioacuten teacutecnica
que no es asimilable faacutecilmente por la poblacioacuten
La organizacioacuten del gobierno local se complementa en el aacutembito del ejercicio de
las funciones ejecutivas de la Alcaldiacutea a traveacutes de los oacuterganos de administracioacuten
los cuales son determinados con autonomiacutea por cada GL de acuerdo con las
demandas y necesidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias
asiacute como de la disponibilidad de recursos presupuestarios de los que disponen
La determinacioacuten de los oacuterganos de administracioacuten municipal que determine el
respectivo Concejo Municipal a propuesta del alcalde adopta una estructura
gerencial atendiendo a los procesos de programacioacuten direccioacuten ejecucioacuten
supervisioacuten control concurrente y posterior y sustentada en los principios de
legalidad economiacutea transparencia simplicidad eficacia eficiencia participacioacuten
y segundad ciudadana13
Otro elemento en debate referido a la organizacioacuten municipal es el de la
constitucioacuten de Centro Poblados el cual se denomina a su vez como el proceso
de descentralizacioacuten submunicipal el cual esta definido por la propia LOM la cual
legisla que las municipalidades de centro poblado deben ser creadas por
Ordenanza Municipal Provincial con opinioacuten favorable de la municipalidad
distrital en la que se debe establecer
La delimitacioacuten territorial de la Municipalidad del Centro Poblado
El reacutegimen de organizacioacuten interior
Las funciones que se le delegan
Los recursos que se le asignan
Las atribuciones administrativas y econoacutemico-tributarias
Es el gobierno local provincial el que convoca a elecciones de alcaldes y
regidores de la Municipalidad de Centro Poblado y proclama a las autoridades
electas en base a los procedimientos establecidos por ley Seguacuten el Directorio
Nacional de Municipalidades 2003 del INEI existen 1864 municipalidades de
13 Artiacuteculo 8ordm y 27ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 15 DE 54
centros poblados pero no todas ellas tienen un proceso regular de constitucioacuten
debiendo adaptarse y formalizarse conforme a las disposiciones de la LOM Estas
municipalidades se encuentran presentes en todas las regiones aunque con
diferencias bastante marcadas en el nuacutemero siendo Puno la regioacuten que
concentra la mayor cantidad de municipalidades de centro poblado
Si bien la normatividad municipal vigente incrementa algunas exigencias para la
creacioacuten de las municipalidades de centro poblado (solicitando por ejemplo un
miacutenimo de 1000 habitantes en lugar de 500) deja planteada cierta ambiguumledad
sobre cuaacutel es el status legal de estas municipalidades y al rol que se les quiere
otorgar
Por otro lado las normas definen a los Centros Poblados como municipalidades
creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones es decir instancias de
desconcentracioacuten de servicios (Artiacuteculo 194deg de la Constitucioacuten y Artiacuteculo III y
Artiacuteculo 2deg de la Ley Orgaacutenica de Municipalidades)
Sin embargo y al mismo tiempo son consideradas aacutembitos del nivel local de
gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un periacuteodo de
cuatro antildeos en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia
teacutecnica de la ONPE esto genera otro elemento de incertidumbre al
consideraacuterseles como autoridades electas por mandato legal que cuentan con la
misma fuente democraacutetica de legitimidad de cualquier otro oacutergano de gobierno
A esta ambiguumledad se suma que la LOM establece la obligatoriedad de la
entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a
las municipalidades de centros poblados de su jurisdiccioacuten tema que ha
incrementado las expectativas de su poblacioacuten y autoridades y estaacute generando
conflictos por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la
medida y la ausencia de una adecuada reglamentacioacuten
Un tema clave a resaltar al pensar en la gobernabilidad a escala local son las
relaciones mismas entre los distintos tipos de municipalidades dadas las
dificultades ya existentes de coordinacioacuten interinstitucional Por ejemplo en la
actualidad es notoria la dificultad para generar proyectos de desarrollo que
incluyan una proyeccioacuten territorial de cuenca corredor econoacutemico micro regioacuten
o regioacuten indispensable en zonas rurales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 16 DE 54
En un proceso de descentralizacioacuten que avanza hacia la integracioacuten territorial con
la conformacioacuten de macro regiones seriacutea mejor establecer tambieacuten incentivos y
avanzar hacia la integracioacuten territorial a nivel local El tema de fondo es el disentildeo
de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado
viAacutembito de competencias
Otro aspecto que define la institucioacuten del GL es el aacutembito de competencias o
conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas
estas competencias de acuerdo con la legislacioacuten pueden ser exclusivas
compartidas o delegadas las que definen el nivel de poder y responsabilidad que
tiene el GL para su accionar fundamentalmente en la funcioacuten ejecutiva del
Estado
Las competencias asignadas a los GL cumplen las funciones acordes con su
finalidad institucional por un lado la funcioacuten de representacioacuten de los
ciudadanos en la comunidad de otro las funciones de gobierno para la
promocioacuten del desarrollo local integral y sostenible de administracioacuten del
aparato puacuteblico municipal y de gestioacuten de los servicios puacuteblicos locales
En el Peruacute no existe una distincioacuten clara entre funciones discrecionales y no
discrecionales por la definicioacuten del marco juriacutedico sobre las competencias
asignadas al gobierno local el GL tiene amplio margen de autonomiacutea para definir
las acciones correspondientes claro estaacute dentro de los liacutemites de los intereses
poliacuteticos y los impuestos por el pequentildeo margen de maniobra del cual disponen
por los escasos recursos puacuteblicos que administran lo cual en la praacutectica hace que
sean muy pocas las competencias locales que tienen desarrollos significativos
Seguacuten la legislacioacuten el GL tiene amplio margen de competencias no
discrecionales en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible asiacute lo
hariacutea suponer sin embargo la mayor parte de municipios fundamentalmente
por sus debilidades de falta de recursos y equipos humanos profesionales soacutelo
se limitan a la prestacioacuten maacutes o menos eficiente de algunos servicios locales
baacutesicos como limpieza puacuteblica abastecimiento de agua potable y saneamiento
infraestructura puacuteblica etc Las competencias discrecionales fundamentales
como la educacioacuten y salud primaria siguen bajo administracioacuten directa del GN
en proceso incipiente actual de descentralizacioacuten a los gobiernos regionales14
14 El nuevo GN seguacuten el discurso de ascensioacuten de mando del Presidente de la Repuacuteblica se ha propuesto la descentralizacioacuten de la educacioacuten y la salud primaria a los gobiernos locales durante el proacuteximo quinquenio
GOBCONSULT SAC ndash FBD 17 DE 54
Sin embargo ello no impide a los gobiernos locales por ejemplo prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administracioacuten en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional claro esta con sus propios recursos sin ninguna contribucioacuten o subsidio
del Tesoro Puacuteblico son centros subvencionados por el gobierno local con pago a
precios moacutedicos por los propios ciudadanos
A partir del 2001 se han comenzado a transferir competencias discrecionales del
gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentacioacuten y construccioacuten de pequentildeas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en aacutereas rurales
(puentes caninos rurales escuelas letrinas abastecimiento de agua potable
canales de riego etc)
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditacioacuten al teacutermino
del cual el gobierno local cobra plena autonomiacutea para decidir las prioridades de
dichos recursos pero no tiene autonomiacutea para trasladar dichos recursos a otros
finalidades por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Puacuteblico
para fines especiacuteficos
En el Peruacute el aacutembito de competencias baacutesico del GL para el cumplimiento de las
funciones de representacioacuten gobierno administracioacuten y provisioacuten de servicios
puacuteblicos son establecidos por la Constitucioacuten Este marco baacutesico de
competencias asegura la garantiacutea institucional de la existencia y funcionamiento
del GL dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actuacutee con autonomiacutea en dicho aacutembito de competencias otorgados por la
Constitucioacuten Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15
Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto
Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil
Administrar sus bienes y rentas
Crear modificar y suprimir contribuciones tasas arbitrios licencias y derechos
municipales conforme a ley
Organizar reglamentar y administrar los servicios puacuteblicos locales de su
responsabilidad
15 Artiacuteculo 195ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 18 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Municipio Poblacioacuten
Regidores CiudadanosRegidor
Provincia de Lima Metropolitana
6acute954583
39 178323
Provincia de Arequipa 861746 15 57450
Distrito de San Juan de Lurigancho (Prov De Lima)
812656 15 54177
Provincia del Callao 810568 15 54038
Provincia de Trujillo 765171 15 51011
Provincia de Chiclayo 738057 15 49204
Provincia de Piura 642428 15 42829
Provincia de Maynas 438359 15 29224
Por otro lado en el 893 de los municipios con 25000 habitantes o menos
que cuentan tan soacutelo con 5 regidores el promedio de representacioacuten por concejal
es de 1095 ciudadanos por regidor
Otro elemento que constituye la organizacioacuten del GL es la participacioacuten de los
ciudadanos y de la sociedad civil en la gestioacuten y fiscalizacioacuten de los gobiernos
locales Esto se basa en el caraacutecter de representacioacuten directa del vecindario que
tiene el GL donde la Constitucioacuten le otorga la funcioacuten de promover apoyar y
reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo local
Por ello la LOM sentildeala que como parte de la organizacioacuten del GL se constituyen
los oacuterganos de coordinacioacuten como el Consejo de Coordinacioacuten Local Provincial o
Distrital y la Junta de Delegados Vecinales eacutestos oacuterganos tienen la finalidad de
promover la inclusioacuten y participacioacuten de los ciudadanos en la definicioacuten de
poliacuteticas de desarrollo local determinacioacuten de prioridades de gestioacuten de los
servicios puacuteblicos e inversioacuten asiacute como en fiscalizacioacuten de las acciones
municipales conforme a ley12
Los Concejos de Coordinacioacuten Local estaacuten conformados por el alcalde los
regidores y representantes de la sociedad civil y comunidad organizada donde
los miembros del Concejo Municipal representan al 60 de sus miembros y los
de la sociedad civil soacutelo alcanzan una representacioacuten del 40 desempentildeando las
siguientes funciones
Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal
Proponer las prioridades de inversioacuten y de servicios puacuteblicos locales
12 Artiacuteculo 197ordm y 199ordm de la de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute el artiacuteculo 7ordm y 21ordm de la LBD Ley Nordm 27783
y los artiacuteculos 7ordm 31ordm 98ordm 100ordm 102ordm 104ordm 106ordm y 107ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 13 DE 54
Proponer proyectos de infraestructura y servicios puacuteblicos con
cofinanciamiento
Promover la formacioacuten de Fondos de Inversioacuten como estiacutemulo a la inversioacuten
privada en apoyo del desarrollo econoacutemico local sostenible
La Ley Orgaacutenica de Municipalidades desarrolla un tiacutetulo completo al tema referido
a ldquoLos derechos de participacioacuten y control vecinalrdquo donde se legisla sobre el
ejercicio de derecho de participacioacuten el derecho del vecino de iniciativa en la
formacioacuten de dispositivos municipales el derecho de refereacutendum las juntas
vecinales comunales los comiteacutes de gestioacuten de obras o servicios el derecho a
denunciar infracciones y a ser informado el cabildo abierto y la participacioacuten del
sector empresarial y en cuanto a la participacioacuten del ciudadano en el control del
gobierno local la Ley establece la revocatoria de autoridades y la demanda de
rendicioacuten de cuentas
En la praacutectica todos estos derechos y mecanismos de participacioacuten si bien estaacuten
muy desarrollados legalmente en la praacutectica el nivel de participacioacuten ciudadana
es muy bajo y soacutelo se incrementa en los escasos municipios donde el alcalde
tiene una gran voluntad poliacutetica para promover la participacioacuten de los ciudadanos
en el gobierno local
Asiacute mismo por disposicioacuten de la LBD la LOM y la Ley Marco del Presupuesto
Participativo los gobiernos locales en el Peruacute estaacuten obligados a la realizacioacuten de
Presupuestos Participativos en procesos abiertos de convocatoria a los
ciudadanos y a la realizacioacuten de foros puacuteblicos en las cuales los vecinos de cada
localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la
gestioacuten municipal en los siguientes aspectos
Informarse respecto de los planes de actuacioacuten de su municipalidad
Recibir la rendicioacuten de cuentas por parte de las autoridades locales respecto
del resultado de las acciones y los recursos utilizados en el periacuteodo del ejercicio
fiscal del semestre anterior
Pronunciarse y concertar con los demaacutes actores locales las prioridades del
gasto municipal
Luego del tercer antildeo de implementacioacuten del proceso del presupuesto
participativo son cada vez maacutes los municipios que estaacuten desarrollando buenas
GOBCONSULT SAC ndash FBD 14 DE 54
praacutecticas de gestioacuten Auacuten falta desarrollar metodologiacuteas apropiadas a cada
realidad local a fin de garantizar la mayor inclusioacuten ciudadana en el proceso y
especialmente para reducir la enorme asimetriacutea de informacioacuten existente entre la
gestioacuten municipal y los ciudadanos por el alto contenido de informacioacuten teacutecnica
que no es asimilable faacutecilmente por la poblacioacuten
La organizacioacuten del gobierno local se complementa en el aacutembito del ejercicio de
las funciones ejecutivas de la Alcaldiacutea a traveacutes de los oacuterganos de administracioacuten
los cuales son determinados con autonomiacutea por cada GL de acuerdo con las
demandas y necesidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias
asiacute como de la disponibilidad de recursos presupuestarios de los que disponen
La determinacioacuten de los oacuterganos de administracioacuten municipal que determine el
respectivo Concejo Municipal a propuesta del alcalde adopta una estructura
gerencial atendiendo a los procesos de programacioacuten direccioacuten ejecucioacuten
supervisioacuten control concurrente y posterior y sustentada en los principios de
legalidad economiacutea transparencia simplicidad eficacia eficiencia participacioacuten
y segundad ciudadana13
Otro elemento en debate referido a la organizacioacuten municipal es el de la
constitucioacuten de Centro Poblados el cual se denomina a su vez como el proceso
de descentralizacioacuten submunicipal el cual esta definido por la propia LOM la cual
legisla que las municipalidades de centro poblado deben ser creadas por
Ordenanza Municipal Provincial con opinioacuten favorable de la municipalidad
distrital en la que se debe establecer
La delimitacioacuten territorial de la Municipalidad del Centro Poblado
El reacutegimen de organizacioacuten interior
Las funciones que se le delegan
Los recursos que se le asignan
Las atribuciones administrativas y econoacutemico-tributarias
Es el gobierno local provincial el que convoca a elecciones de alcaldes y
regidores de la Municipalidad de Centro Poblado y proclama a las autoridades
electas en base a los procedimientos establecidos por ley Seguacuten el Directorio
Nacional de Municipalidades 2003 del INEI existen 1864 municipalidades de
13 Artiacuteculo 8ordm y 27ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 15 DE 54
centros poblados pero no todas ellas tienen un proceso regular de constitucioacuten
debiendo adaptarse y formalizarse conforme a las disposiciones de la LOM Estas
municipalidades se encuentran presentes en todas las regiones aunque con
diferencias bastante marcadas en el nuacutemero siendo Puno la regioacuten que
concentra la mayor cantidad de municipalidades de centro poblado
Si bien la normatividad municipal vigente incrementa algunas exigencias para la
creacioacuten de las municipalidades de centro poblado (solicitando por ejemplo un
miacutenimo de 1000 habitantes en lugar de 500) deja planteada cierta ambiguumledad
sobre cuaacutel es el status legal de estas municipalidades y al rol que se les quiere
otorgar
Por otro lado las normas definen a los Centros Poblados como municipalidades
creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones es decir instancias de
desconcentracioacuten de servicios (Artiacuteculo 194deg de la Constitucioacuten y Artiacuteculo III y
Artiacuteculo 2deg de la Ley Orgaacutenica de Municipalidades)
Sin embargo y al mismo tiempo son consideradas aacutembitos del nivel local de
gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un periacuteodo de
cuatro antildeos en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia
teacutecnica de la ONPE esto genera otro elemento de incertidumbre al
consideraacuterseles como autoridades electas por mandato legal que cuentan con la
misma fuente democraacutetica de legitimidad de cualquier otro oacutergano de gobierno
A esta ambiguumledad se suma que la LOM establece la obligatoriedad de la
entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a
las municipalidades de centros poblados de su jurisdiccioacuten tema que ha
incrementado las expectativas de su poblacioacuten y autoridades y estaacute generando
conflictos por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la
medida y la ausencia de una adecuada reglamentacioacuten
Un tema clave a resaltar al pensar en la gobernabilidad a escala local son las
relaciones mismas entre los distintos tipos de municipalidades dadas las
dificultades ya existentes de coordinacioacuten interinstitucional Por ejemplo en la
actualidad es notoria la dificultad para generar proyectos de desarrollo que
incluyan una proyeccioacuten territorial de cuenca corredor econoacutemico micro regioacuten
o regioacuten indispensable en zonas rurales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 16 DE 54
En un proceso de descentralizacioacuten que avanza hacia la integracioacuten territorial con
la conformacioacuten de macro regiones seriacutea mejor establecer tambieacuten incentivos y
avanzar hacia la integracioacuten territorial a nivel local El tema de fondo es el disentildeo
de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado
viAacutembito de competencias
Otro aspecto que define la institucioacuten del GL es el aacutembito de competencias o
conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas
estas competencias de acuerdo con la legislacioacuten pueden ser exclusivas
compartidas o delegadas las que definen el nivel de poder y responsabilidad que
tiene el GL para su accionar fundamentalmente en la funcioacuten ejecutiva del
Estado
Las competencias asignadas a los GL cumplen las funciones acordes con su
finalidad institucional por un lado la funcioacuten de representacioacuten de los
ciudadanos en la comunidad de otro las funciones de gobierno para la
promocioacuten del desarrollo local integral y sostenible de administracioacuten del
aparato puacuteblico municipal y de gestioacuten de los servicios puacuteblicos locales
En el Peruacute no existe una distincioacuten clara entre funciones discrecionales y no
discrecionales por la definicioacuten del marco juriacutedico sobre las competencias
asignadas al gobierno local el GL tiene amplio margen de autonomiacutea para definir
las acciones correspondientes claro estaacute dentro de los liacutemites de los intereses
poliacuteticos y los impuestos por el pequentildeo margen de maniobra del cual disponen
por los escasos recursos puacuteblicos que administran lo cual en la praacutectica hace que
sean muy pocas las competencias locales que tienen desarrollos significativos
Seguacuten la legislacioacuten el GL tiene amplio margen de competencias no
discrecionales en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible asiacute lo
hariacutea suponer sin embargo la mayor parte de municipios fundamentalmente
por sus debilidades de falta de recursos y equipos humanos profesionales soacutelo
se limitan a la prestacioacuten maacutes o menos eficiente de algunos servicios locales
baacutesicos como limpieza puacuteblica abastecimiento de agua potable y saneamiento
infraestructura puacuteblica etc Las competencias discrecionales fundamentales
como la educacioacuten y salud primaria siguen bajo administracioacuten directa del GN
en proceso incipiente actual de descentralizacioacuten a los gobiernos regionales14
14 El nuevo GN seguacuten el discurso de ascensioacuten de mando del Presidente de la Repuacuteblica se ha propuesto la descentralizacioacuten de la educacioacuten y la salud primaria a los gobiernos locales durante el proacuteximo quinquenio
GOBCONSULT SAC ndash FBD 17 DE 54
Sin embargo ello no impide a los gobiernos locales por ejemplo prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administracioacuten en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional claro esta con sus propios recursos sin ninguna contribucioacuten o subsidio
del Tesoro Puacuteblico son centros subvencionados por el gobierno local con pago a
precios moacutedicos por los propios ciudadanos
A partir del 2001 se han comenzado a transferir competencias discrecionales del
gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentacioacuten y construccioacuten de pequentildeas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en aacutereas rurales
(puentes caninos rurales escuelas letrinas abastecimiento de agua potable
canales de riego etc)
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditacioacuten al teacutermino
del cual el gobierno local cobra plena autonomiacutea para decidir las prioridades de
dichos recursos pero no tiene autonomiacutea para trasladar dichos recursos a otros
finalidades por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Puacuteblico
para fines especiacuteficos
En el Peruacute el aacutembito de competencias baacutesico del GL para el cumplimiento de las
funciones de representacioacuten gobierno administracioacuten y provisioacuten de servicios
puacuteblicos son establecidos por la Constitucioacuten Este marco baacutesico de
competencias asegura la garantiacutea institucional de la existencia y funcionamiento
del GL dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actuacutee con autonomiacutea en dicho aacutembito de competencias otorgados por la
Constitucioacuten Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15
Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto
Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil
Administrar sus bienes y rentas
Crear modificar y suprimir contribuciones tasas arbitrios licencias y derechos
municipales conforme a ley
Organizar reglamentar y administrar los servicios puacuteblicos locales de su
responsabilidad
15 Artiacuteculo 195ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 18 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Proponer proyectos de infraestructura y servicios puacuteblicos con
cofinanciamiento
Promover la formacioacuten de Fondos de Inversioacuten como estiacutemulo a la inversioacuten
privada en apoyo del desarrollo econoacutemico local sostenible
La Ley Orgaacutenica de Municipalidades desarrolla un tiacutetulo completo al tema referido
a ldquoLos derechos de participacioacuten y control vecinalrdquo donde se legisla sobre el
ejercicio de derecho de participacioacuten el derecho del vecino de iniciativa en la
formacioacuten de dispositivos municipales el derecho de refereacutendum las juntas
vecinales comunales los comiteacutes de gestioacuten de obras o servicios el derecho a
denunciar infracciones y a ser informado el cabildo abierto y la participacioacuten del
sector empresarial y en cuanto a la participacioacuten del ciudadano en el control del
gobierno local la Ley establece la revocatoria de autoridades y la demanda de
rendicioacuten de cuentas
En la praacutectica todos estos derechos y mecanismos de participacioacuten si bien estaacuten
muy desarrollados legalmente en la praacutectica el nivel de participacioacuten ciudadana
es muy bajo y soacutelo se incrementa en los escasos municipios donde el alcalde
tiene una gran voluntad poliacutetica para promover la participacioacuten de los ciudadanos
en el gobierno local
Asiacute mismo por disposicioacuten de la LBD la LOM y la Ley Marco del Presupuesto
Participativo los gobiernos locales en el Peruacute estaacuten obligados a la realizacioacuten de
Presupuestos Participativos en procesos abiertos de convocatoria a los
ciudadanos y a la realizacioacuten de foros puacuteblicos en las cuales los vecinos de cada
localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la
gestioacuten municipal en los siguientes aspectos
Informarse respecto de los planes de actuacioacuten de su municipalidad
Recibir la rendicioacuten de cuentas por parte de las autoridades locales respecto
del resultado de las acciones y los recursos utilizados en el periacuteodo del ejercicio
fiscal del semestre anterior
Pronunciarse y concertar con los demaacutes actores locales las prioridades del
gasto municipal
Luego del tercer antildeo de implementacioacuten del proceso del presupuesto
participativo son cada vez maacutes los municipios que estaacuten desarrollando buenas
GOBCONSULT SAC ndash FBD 14 DE 54
praacutecticas de gestioacuten Auacuten falta desarrollar metodologiacuteas apropiadas a cada
realidad local a fin de garantizar la mayor inclusioacuten ciudadana en el proceso y
especialmente para reducir la enorme asimetriacutea de informacioacuten existente entre la
gestioacuten municipal y los ciudadanos por el alto contenido de informacioacuten teacutecnica
que no es asimilable faacutecilmente por la poblacioacuten
La organizacioacuten del gobierno local se complementa en el aacutembito del ejercicio de
las funciones ejecutivas de la Alcaldiacutea a traveacutes de los oacuterganos de administracioacuten
los cuales son determinados con autonomiacutea por cada GL de acuerdo con las
demandas y necesidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias
asiacute como de la disponibilidad de recursos presupuestarios de los que disponen
La determinacioacuten de los oacuterganos de administracioacuten municipal que determine el
respectivo Concejo Municipal a propuesta del alcalde adopta una estructura
gerencial atendiendo a los procesos de programacioacuten direccioacuten ejecucioacuten
supervisioacuten control concurrente y posterior y sustentada en los principios de
legalidad economiacutea transparencia simplicidad eficacia eficiencia participacioacuten
y segundad ciudadana13
Otro elemento en debate referido a la organizacioacuten municipal es el de la
constitucioacuten de Centro Poblados el cual se denomina a su vez como el proceso
de descentralizacioacuten submunicipal el cual esta definido por la propia LOM la cual
legisla que las municipalidades de centro poblado deben ser creadas por
Ordenanza Municipal Provincial con opinioacuten favorable de la municipalidad
distrital en la que se debe establecer
La delimitacioacuten territorial de la Municipalidad del Centro Poblado
El reacutegimen de organizacioacuten interior
Las funciones que se le delegan
Los recursos que se le asignan
Las atribuciones administrativas y econoacutemico-tributarias
Es el gobierno local provincial el que convoca a elecciones de alcaldes y
regidores de la Municipalidad de Centro Poblado y proclama a las autoridades
electas en base a los procedimientos establecidos por ley Seguacuten el Directorio
Nacional de Municipalidades 2003 del INEI existen 1864 municipalidades de
13 Artiacuteculo 8ordm y 27ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 15 DE 54
centros poblados pero no todas ellas tienen un proceso regular de constitucioacuten
debiendo adaptarse y formalizarse conforme a las disposiciones de la LOM Estas
municipalidades se encuentran presentes en todas las regiones aunque con
diferencias bastante marcadas en el nuacutemero siendo Puno la regioacuten que
concentra la mayor cantidad de municipalidades de centro poblado
Si bien la normatividad municipal vigente incrementa algunas exigencias para la
creacioacuten de las municipalidades de centro poblado (solicitando por ejemplo un
miacutenimo de 1000 habitantes en lugar de 500) deja planteada cierta ambiguumledad
sobre cuaacutel es el status legal de estas municipalidades y al rol que se les quiere
otorgar
Por otro lado las normas definen a los Centros Poblados como municipalidades
creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones es decir instancias de
desconcentracioacuten de servicios (Artiacuteculo 194deg de la Constitucioacuten y Artiacuteculo III y
Artiacuteculo 2deg de la Ley Orgaacutenica de Municipalidades)
Sin embargo y al mismo tiempo son consideradas aacutembitos del nivel local de
gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un periacuteodo de
cuatro antildeos en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia
teacutecnica de la ONPE esto genera otro elemento de incertidumbre al
consideraacuterseles como autoridades electas por mandato legal que cuentan con la
misma fuente democraacutetica de legitimidad de cualquier otro oacutergano de gobierno
A esta ambiguumledad se suma que la LOM establece la obligatoriedad de la
entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a
las municipalidades de centros poblados de su jurisdiccioacuten tema que ha
incrementado las expectativas de su poblacioacuten y autoridades y estaacute generando
conflictos por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la
medida y la ausencia de una adecuada reglamentacioacuten
Un tema clave a resaltar al pensar en la gobernabilidad a escala local son las
relaciones mismas entre los distintos tipos de municipalidades dadas las
dificultades ya existentes de coordinacioacuten interinstitucional Por ejemplo en la
actualidad es notoria la dificultad para generar proyectos de desarrollo que
incluyan una proyeccioacuten territorial de cuenca corredor econoacutemico micro regioacuten
o regioacuten indispensable en zonas rurales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 16 DE 54
En un proceso de descentralizacioacuten que avanza hacia la integracioacuten territorial con
la conformacioacuten de macro regiones seriacutea mejor establecer tambieacuten incentivos y
avanzar hacia la integracioacuten territorial a nivel local El tema de fondo es el disentildeo
de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado
viAacutembito de competencias
Otro aspecto que define la institucioacuten del GL es el aacutembito de competencias o
conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas
estas competencias de acuerdo con la legislacioacuten pueden ser exclusivas
compartidas o delegadas las que definen el nivel de poder y responsabilidad que
tiene el GL para su accionar fundamentalmente en la funcioacuten ejecutiva del
Estado
Las competencias asignadas a los GL cumplen las funciones acordes con su
finalidad institucional por un lado la funcioacuten de representacioacuten de los
ciudadanos en la comunidad de otro las funciones de gobierno para la
promocioacuten del desarrollo local integral y sostenible de administracioacuten del
aparato puacuteblico municipal y de gestioacuten de los servicios puacuteblicos locales
En el Peruacute no existe una distincioacuten clara entre funciones discrecionales y no
discrecionales por la definicioacuten del marco juriacutedico sobre las competencias
asignadas al gobierno local el GL tiene amplio margen de autonomiacutea para definir
las acciones correspondientes claro estaacute dentro de los liacutemites de los intereses
poliacuteticos y los impuestos por el pequentildeo margen de maniobra del cual disponen
por los escasos recursos puacuteblicos que administran lo cual en la praacutectica hace que
sean muy pocas las competencias locales que tienen desarrollos significativos
Seguacuten la legislacioacuten el GL tiene amplio margen de competencias no
discrecionales en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible asiacute lo
hariacutea suponer sin embargo la mayor parte de municipios fundamentalmente
por sus debilidades de falta de recursos y equipos humanos profesionales soacutelo
se limitan a la prestacioacuten maacutes o menos eficiente de algunos servicios locales
baacutesicos como limpieza puacuteblica abastecimiento de agua potable y saneamiento
infraestructura puacuteblica etc Las competencias discrecionales fundamentales
como la educacioacuten y salud primaria siguen bajo administracioacuten directa del GN
en proceso incipiente actual de descentralizacioacuten a los gobiernos regionales14
14 El nuevo GN seguacuten el discurso de ascensioacuten de mando del Presidente de la Repuacuteblica se ha propuesto la descentralizacioacuten de la educacioacuten y la salud primaria a los gobiernos locales durante el proacuteximo quinquenio
GOBCONSULT SAC ndash FBD 17 DE 54
Sin embargo ello no impide a los gobiernos locales por ejemplo prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administracioacuten en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional claro esta con sus propios recursos sin ninguna contribucioacuten o subsidio
del Tesoro Puacuteblico son centros subvencionados por el gobierno local con pago a
precios moacutedicos por los propios ciudadanos
A partir del 2001 se han comenzado a transferir competencias discrecionales del
gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentacioacuten y construccioacuten de pequentildeas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en aacutereas rurales
(puentes caninos rurales escuelas letrinas abastecimiento de agua potable
canales de riego etc)
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditacioacuten al teacutermino
del cual el gobierno local cobra plena autonomiacutea para decidir las prioridades de
dichos recursos pero no tiene autonomiacutea para trasladar dichos recursos a otros
finalidades por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Puacuteblico
para fines especiacuteficos
En el Peruacute el aacutembito de competencias baacutesico del GL para el cumplimiento de las
funciones de representacioacuten gobierno administracioacuten y provisioacuten de servicios
puacuteblicos son establecidos por la Constitucioacuten Este marco baacutesico de
competencias asegura la garantiacutea institucional de la existencia y funcionamiento
del GL dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actuacutee con autonomiacutea en dicho aacutembito de competencias otorgados por la
Constitucioacuten Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15
Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto
Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil
Administrar sus bienes y rentas
Crear modificar y suprimir contribuciones tasas arbitrios licencias y derechos
municipales conforme a ley
Organizar reglamentar y administrar los servicios puacuteblicos locales de su
responsabilidad
15 Artiacuteculo 195ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 18 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
praacutecticas de gestioacuten Auacuten falta desarrollar metodologiacuteas apropiadas a cada
realidad local a fin de garantizar la mayor inclusioacuten ciudadana en el proceso y
especialmente para reducir la enorme asimetriacutea de informacioacuten existente entre la
gestioacuten municipal y los ciudadanos por el alto contenido de informacioacuten teacutecnica
que no es asimilable faacutecilmente por la poblacioacuten
La organizacioacuten del gobierno local se complementa en el aacutembito del ejercicio de
las funciones ejecutivas de la Alcaldiacutea a traveacutes de los oacuterganos de administracioacuten
los cuales son determinados con autonomiacutea por cada GL de acuerdo con las
demandas y necesidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias
asiacute como de la disponibilidad de recursos presupuestarios de los que disponen
La determinacioacuten de los oacuterganos de administracioacuten municipal que determine el
respectivo Concejo Municipal a propuesta del alcalde adopta una estructura
gerencial atendiendo a los procesos de programacioacuten direccioacuten ejecucioacuten
supervisioacuten control concurrente y posterior y sustentada en los principios de
legalidad economiacutea transparencia simplicidad eficacia eficiencia participacioacuten
y segundad ciudadana13
Otro elemento en debate referido a la organizacioacuten municipal es el de la
constitucioacuten de Centro Poblados el cual se denomina a su vez como el proceso
de descentralizacioacuten submunicipal el cual esta definido por la propia LOM la cual
legisla que las municipalidades de centro poblado deben ser creadas por
Ordenanza Municipal Provincial con opinioacuten favorable de la municipalidad
distrital en la que se debe establecer
La delimitacioacuten territorial de la Municipalidad del Centro Poblado
El reacutegimen de organizacioacuten interior
Las funciones que se le delegan
Los recursos que se le asignan
Las atribuciones administrativas y econoacutemico-tributarias
Es el gobierno local provincial el que convoca a elecciones de alcaldes y
regidores de la Municipalidad de Centro Poblado y proclama a las autoridades
electas en base a los procedimientos establecidos por ley Seguacuten el Directorio
Nacional de Municipalidades 2003 del INEI existen 1864 municipalidades de
13 Artiacuteculo 8ordm y 27ordm de la LOM Ley Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 15 DE 54
centros poblados pero no todas ellas tienen un proceso regular de constitucioacuten
debiendo adaptarse y formalizarse conforme a las disposiciones de la LOM Estas
municipalidades se encuentran presentes en todas las regiones aunque con
diferencias bastante marcadas en el nuacutemero siendo Puno la regioacuten que
concentra la mayor cantidad de municipalidades de centro poblado
Si bien la normatividad municipal vigente incrementa algunas exigencias para la
creacioacuten de las municipalidades de centro poblado (solicitando por ejemplo un
miacutenimo de 1000 habitantes en lugar de 500) deja planteada cierta ambiguumledad
sobre cuaacutel es el status legal de estas municipalidades y al rol que se les quiere
otorgar
Por otro lado las normas definen a los Centros Poblados como municipalidades
creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones es decir instancias de
desconcentracioacuten de servicios (Artiacuteculo 194deg de la Constitucioacuten y Artiacuteculo III y
Artiacuteculo 2deg de la Ley Orgaacutenica de Municipalidades)
Sin embargo y al mismo tiempo son consideradas aacutembitos del nivel local de
gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un periacuteodo de
cuatro antildeos en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia
teacutecnica de la ONPE esto genera otro elemento de incertidumbre al
consideraacuterseles como autoridades electas por mandato legal que cuentan con la
misma fuente democraacutetica de legitimidad de cualquier otro oacutergano de gobierno
A esta ambiguumledad se suma que la LOM establece la obligatoriedad de la
entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a
las municipalidades de centros poblados de su jurisdiccioacuten tema que ha
incrementado las expectativas de su poblacioacuten y autoridades y estaacute generando
conflictos por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la
medida y la ausencia de una adecuada reglamentacioacuten
Un tema clave a resaltar al pensar en la gobernabilidad a escala local son las
relaciones mismas entre los distintos tipos de municipalidades dadas las
dificultades ya existentes de coordinacioacuten interinstitucional Por ejemplo en la
actualidad es notoria la dificultad para generar proyectos de desarrollo que
incluyan una proyeccioacuten territorial de cuenca corredor econoacutemico micro regioacuten
o regioacuten indispensable en zonas rurales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 16 DE 54
En un proceso de descentralizacioacuten que avanza hacia la integracioacuten territorial con
la conformacioacuten de macro regiones seriacutea mejor establecer tambieacuten incentivos y
avanzar hacia la integracioacuten territorial a nivel local El tema de fondo es el disentildeo
de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado
viAacutembito de competencias
Otro aspecto que define la institucioacuten del GL es el aacutembito de competencias o
conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas
estas competencias de acuerdo con la legislacioacuten pueden ser exclusivas
compartidas o delegadas las que definen el nivel de poder y responsabilidad que
tiene el GL para su accionar fundamentalmente en la funcioacuten ejecutiva del
Estado
Las competencias asignadas a los GL cumplen las funciones acordes con su
finalidad institucional por un lado la funcioacuten de representacioacuten de los
ciudadanos en la comunidad de otro las funciones de gobierno para la
promocioacuten del desarrollo local integral y sostenible de administracioacuten del
aparato puacuteblico municipal y de gestioacuten de los servicios puacuteblicos locales
En el Peruacute no existe una distincioacuten clara entre funciones discrecionales y no
discrecionales por la definicioacuten del marco juriacutedico sobre las competencias
asignadas al gobierno local el GL tiene amplio margen de autonomiacutea para definir
las acciones correspondientes claro estaacute dentro de los liacutemites de los intereses
poliacuteticos y los impuestos por el pequentildeo margen de maniobra del cual disponen
por los escasos recursos puacuteblicos que administran lo cual en la praacutectica hace que
sean muy pocas las competencias locales que tienen desarrollos significativos
Seguacuten la legislacioacuten el GL tiene amplio margen de competencias no
discrecionales en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible asiacute lo
hariacutea suponer sin embargo la mayor parte de municipios fundamentalmente
por sus debilidades de falta de recursos y equipos humanos profesionales soacutelo
se limitan a la prestacioacuten maacutes o menos eficiente de algunos servicios locales
baacutesicos como limpieza puacuteblica abastecimiento de agua potable y saneamiento
infraestructura puacuteblica etc Las competencias discrecionales fundamentales
como la educacioacuten y salud primaria siguen bajo administracioacuten directa del GN
en proceso incipiente actual de descentralizacioacuten a los gobiernos regionales14
14 El nuevo GN seguacuten el discurso de ascensioacuten de mando del Presidente de la Repuacuteblica se ha propuesto la descentralizacioacuten de la educacioacuten y la salud primaria a los gobiernos locales durante el proacuteximo quinquenio
GOBCONSULT SAC ndash FBD 17 DE 54
Sin embargo ello no impide a los gobiernos locales por ejemplo prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administracioacuten en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional claro esta con sus propios recursos sin ninguna contribucioacuten o subsidio
del Tesoro Puacuteblico son centros subvencionados por el gobierno local con pago a
precios moacutedicos por los propios ciudadanos
A partir del 2001 se han comenzado a transferir competencias discrecionales del
gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentacioacuten y construccioacuten de pequentildeas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en aacutereas rurales
(puentes caninos rurales escuelas letrinas abastecimiento de agua potable
canales de riego etc)
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditacioacuten al teacutermino
del cual el gobierno local cobra plena autonomiacutea para decidir las prioridades de
dichos recursos pero no tiene autonomiacutea para trasladar dichos recursos a otros
finalidades por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Puacuteblico
para fines especiacuteficos
En el Peruacute el aacutembito de competencias baacutesico del GL para el cumplimiento de las
funciones de representacioacuten gobierno administracioacuten y provisioacuten de servicios
puacuteblicos son establecidos por la Constitucioacuten Este marco baacutesico de
competencias asegura la garantiacutea institucional de la existencia y funcionamiento
del GL dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actuacutee con autonomiacutea en dicho aacutembito de competencias otorgados por la
Constitucioacuten Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15
Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto
Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil
Administrar sus bienes y rentas
Crear modificar y suprimir contribuciones tasas arbitrios licencias y derechos
municipales conforme a ley
Organizar reglamentar y administrar los servicios puacuteblicos locales de su
responsabilidad
15 Artiacuteculo 195ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 18 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
centros poblados pero no todas ellas tienen un proceso regular de constitucioacuten
debiendo adaptarse y formalizarse conforme a las disposiciones de la LOM Estas
municipalidades se encuentran presentes en todas las regiones aunque con
diferencias bastante marcadas en el nuacutemero siendo Puno la regioacuten que
concentra la mayor cantidad de municipalidades de centro poblado
Si bien la normatividad municipal vigente incrementa algunas exigencias para la
creacioacuten de las municipalidades de centro poblado (solicitando por ejemplo un
miacutenimo de 1000 habitantes en lugar de 500) deja planteada cierta ambiguumledad
sobre cuaacutel es el status legal de estas municipalidades y al rol que se les quiere
otorgar
Por otro lado las normas definen a los Centros Poblados como municipalidades
creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones es decir instancias de
desconcentracioacuten de servicios (Artiacuteculo 194deg de la Constitucioacuten y Artiacuteculo III y
Artiacuteculo 2deg de la Ley Orgaacutenica de Municipalidades)
Sin embargo y al mismo tiempo son consideradas aacutembitos del nivel local de
gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un periacuteodo de
cuatro antildeos en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia
teacutecnica de la ONPE esto genera otro elemento de incertidumbre al
consideraacuterseles como autoridades electas por mandato legal que cuentan con la
misma fuente democraacutetica de legitimidad de cualquier otro oacutergano de gobierno
A esta ambiguumledad se suma que la LOM establece la obligatoriedad de la
entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a
las municipalidades de centros poblados de su jurisdiccioacuten tema que ha
incrementado las expectativas de su poblacioacuten y autoridades y estaacute generando
conflictos por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la
medida y la ausencia de una adecuada reglamentacioacuten
Un tema clave a resaltar al pensar en la gobernabilidad a escala local son las
relaciones mismas entre los distintos tipos de municipalidades dadas las
dificultades ya existentes de coordinacioacuten interinstitucional Por ejemplo en la
actualidad es notoria la dificultad para generar proyectos de desarrollo que
incluyan una proyeccioacuten territorial de cuenca corredor econoacutemico micro regioacuten
o regioacuten indispensable en zonas rurales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 16 DE 54
En un proceso de descentralizacioacuten que avanza hacia la integracioacuten territorial con
la conformacioacuten de macro regiones seriacutea mejor establecer tambieacuten incentivos y
avanzar hacia la integracioacuten territorial a nivel local El tema de fondo es el disentildeo
de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado
viAacutembito de competencias
Otro aspecto que define la institucioacuten del GL es el aacutembito de competencias o
conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas
estas competencias de acuerdo con la legislacioacuten pueden ser exclusivas
compartidas o delegadas las que definen el nivel de poder y responsabilidad que
tiene el GL para su accionar fundamentalmente en la funcioacuten ejecutiva del
Estado
Las competencias asignadas a los GL cumplen las funciones acordes con su
finalidad institucional por un lado la funcioacuten de representacioacuten de los
ciudadanos en la comunidad de otro las funciones de gobierno para la
promocioacuten del desarrollo local integral y sostenible de administracioacuten del
aparato puacuteblico municipal y de gestioacuten de los servicios puacuteblicos locales
En el Peruacute no existe una distincioacuten clara entre funciones discrecionales y no
discrecionales por la definicioacuten del marco juriacutedico sobre las competencias
asignadas al gobierno local el GL tiene amplio margen de autonomiacutea para definir
las acciones correspondientes claro estaacute dentro de los liacutemites de los intereses
poliacuteticos y los impuestos por el pequentildeo margen de maniobra del cual disponen
por los escasos recursos puacuteblicos que administran lo cual en la praacutectica hace que
sean muy pocas las competencias locales que tienen desarrollos significativos
Seguacuten la legislacioacuten el GL tiene amplio margen de competencias no
discrecionales en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible asiacute lo
hariacutea suponer sin embargo la mayor parte de municipios fundamentalmente
por sus debilidades de falta de recursos y equipos humanos profesionales soacutelo
se limitan a la prestacioacuten maacutes o menos eficiente de algunos servicios locales
baacutesicos como limpieza puacuteblica abastecimiento de agua potable y saneamiento
infraestructura puacuteblica etc Las competencias discrecionales fundamentales
como la educacioacuten y salud primaria siguen bajo administracioacuten directa del GN
en proceso incipiente actual de descentralizacioacuten a los gobiernos regionales14
14 El nuevo GN seguacuten el discurso de ascensioacuten de mando del Presidente de la Repuacuteblica se ha propuesto la descentralizacioacuten de la educacioacuten y la salud primaria a los gobiernos locales durante el proacuteximo quinquenio
GOBCONSULT SAC ndash FBD 17 DE 54
Sin embargo ello no impide a los gobiernos locales por ejemplo prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administracioacuten en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional claro esta con sus propios recursos sin ninguna contribucioacuten o subsidio
del Tesoro Puacuteblico son centros subvencionados por el gobierno local con pago a
precios moacutedicos por los propios ciudadanos
A partir del 2001 se han comenzado a transferir competencias discrecionales del
gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentacioacuten y construccioacuten de pequentildeas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en aacutereas rurales
(puentes caninos rurales escuelas letrinas abastecimiento de agua potable
canales de riego etc)
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditacioacuten al teacutermino
del cual el gobierno local cobra plena autonomiacutea para decidir las prioridades de
dichos recursos pero no tiene autonomiacutea para trasladar dichos recursos a otros
finalidades por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Puacuteblico
para fines especiacuteficos
En el Peruacute el aacutembito de competencias baacutesico del GL para el cumplimiento de las
funciones de representacioacuten gobierno administracioacuten y provisioacuten de servicios
puacuteblicos son establecidos por la Constitucioacuten Este marco baacutesico de
competencias asegura la garantiacutea institucional de la existencia y funcionamiento
del GL dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actuacutee con autonomiacutea en dicho aacutembito de competencias otorgados por la
Constitucioacuten Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15
Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto
Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil
Administrar sus bienes y rentas
Crear modificar y suprimir contribuciones tasas arbitrios licencias y derechos
municipales conforme a ley
Organizar reglamentar y administrar los servicios puacuteblicos locales de su
responsabilidad
15 Artiacuteculo 195ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 18 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
En un proceso de descentralizacioacuten que avanza hacia la integracioacuten territorial con
la conformacioacuten de macro regiones seriacutea mejor establecer tambieacuten incentivos y
avanzar hacia la integracioacuten territorial a nivel local El tema de fondo es el disentildeo
de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado
viAacutembito de competencias
Otro aspecto que define la institucioacuten del GL es el aacutembito de competencias o
conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas
estas competencias de acuerdo con la legislacioacuten pueden ser exclusivas
compartidas o delegadas las que definen el nivel de poder y responsabilidad que
tiene el GL para su accionar fundamentalmente en la funcioacuten ejecutiva del
Estado
Las competencias asignadas a los GL cumplen las funciones acordes con su
finalidad institucional por un lado la funcioacuten de representacioacuten de los
ciudadanos en la comunidad de otro las funciones de gobierno para la
promocioacuten del desarrollo local integral y sostenible de administracioacuten del
aparato puacuteblico municipal y de gestioacuten de los servicios puacuteblicos locales
En el Peruacute no existe una distincioacuten clara entre funciones discrecionales y no
discrecionales por la definicioacuten del marco juriacutedico sobre las competencias
asignadas al gobierno local el GL tiene amplio margen de autonomiacutea para definir
las acciones correspondientes claro estaacute dentro de los liacutemites de los intereses
poliacuteticos y los impuestos por el pequentildeo margen de maniobra del cual disponen
por los escasos recursos puacuteblicos que administran lo cual en la praacutectica hace que
sean muy pocas las competencias locales que tienen desarrollos significativos
Seguacuten la legislacioacuten el GL tiene amplio margen de competencias no
discrecionales en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible asiacute lo
hariacutea suponer sin embargo la mayor parte de municipios fundamentalmente
por sus debilidades de falta de recursos y equipos humanos profesionales soacutelo
se limitan a la prestacioacuten maacutes o menos eficiente de algunos servicios locales
baacutesicos como limpieza puacuteblica abastecimiento de agua potable y saneamiento
infraestructura puacuteblica etc Las competencias discrecionales fundamentales
como la educacioacuten y salud primaria siguen bajo administracioacuten directa del GN
en proceso incipiente actual de descentralizacioacuten a los gobiernos regionales14
14 El nuevo GN seguacuten el discurso de ascensioacuten de mando del Presidente de la Repuacuteblica se ha propuesto la descentralizacioacuten de la educacioacuten y la salud primaria a los gobiernos locales durante el proacuteximo quinquenio
GOBCONSULT SAC ndash FBD 17 DE 54
Sin embargo ello no impide a los gobiernos locales por ejemplo prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administracioacuten en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional claro esta con sus propios recursos sin ninguna contribucioacuten o subsidio
del Tesoro Puacuteblico son centros subvencionados por el gobierno local con pago a
precios moacutedicos por los propios ciudadanos
A partir del 2001 se han comenzado a transferir competencias discrecionales del
gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentacioacuten y construccioacuten de pequentildeas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en aacutereas rurales
(puentes caninos rurales escuelas letrinas abastecimiento de agua potable
canales de riego etc)
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditacioacuten al teacutermino
del cual el gobierno local cobra plena autonomiacutea para decidir las prioridades de
dichos recursos pero no tiene autonomiacutea para trasladar dichos recursos a otros
finalidades por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Puacuteblico
para fines especiacuteficos
En el Peruacute el aacutembito de competencias baacutesico del GL para el cumplimiento de las
funciones de representacioacuten gobierno administracioacuten y provisioacuten de servicios
puacuteblicos son establecidos por la Constitucioacuten Este marco baacutesico de
competencias asegura la garantiacutea institucional de la existencia y funcionamiento
del GL dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actuacutee con autonomiacutea en dicho aacutembito de competencias otorgados por la
Constitucioacuten Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15
Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto
Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil
Administrar sus bienes y rentas
Crear modificar y suprimir contribuciones tasas arbitrios licencias y derechos
municipales conforme a ley
Organizar reglamentar y administrar los servicios puacuteblicos locales de su
responsabilidad
15 Artiacuteculo 195ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 18 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Sin embargo ello no impide a los gobiernos locales por ejemplo prestar
servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su
administracioacuten en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno
nacional claro esta con sus propios recursos sin ninguna contribucioacuten o subsidio
del Tesoro Puacuteblico son centros subvencionados por el gobierno local con pago a
precios moacutedicos por los propios ciudadanos
A partir del 2001 se han comenzado a transferir competencias discrecionales del
gobierno nacional a los gobiernos locales en materia de programas sociales de
lucha contra la pobreza en servicios de alimentacioacuten y construccioacuten de pequentildeas
infraestructuras de desarrollo comunitario fundamentalmente en aacutereas rurales
(puentes caninos rurales escuelas letrinas abastecimiento de agua potable
canales de riego etc)
Dichas transferencias proceden luego de un sistema de acreditacioacuten al teacutermino
del cual el gobierno local cobra plena autonomiacutea para decidir las prioridades de
dichos recursos pero no tiene autonomiacutea para trasladar dichos recursos a otros
finalidades por cuanto siguen siendo transferencias reguladas del Tesoro Puacuteblico
para fines especiacuteficos
En el Peruacute el aacutembito de competencias baacutesico del GL para el cumplimiento de las
funciones de representacioacuten gobierno administracioacuten y provisioacuten de servicios
puacuteblicos son establecidos por la Constitucioacuten Este marco baacutesico de
competencias asegura la garantiacutea institucional de la existencia y funcionamiento
del GL dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que
el GL actuacutee con autonomiacutea en dicho aacutembito de competencias otorgados por la
Constitucioacuten Estas competencias constitucionales asignadas al GL son15
Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto
Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil
Administrar sus bienes y rentas
Crear modificar y suprimir contribuciones tasas arbitrios licencias y derechos
municipales conforme a ley
Organizar reglamentar y administrar los servicios puacuteblicos locales de su
responsabilidad
15 Artiacuteculo 195ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute
GOBCONSULT SAC ndash FBD 18 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones incluyendo la
zonificacioacuten urbanismo y el acondicionamiento territorial
Fomentar la competitividad las inversiones y el financiamiento para la
ejecucioacuten de proyectos y obras de infraestructura local
Cuadro Nordm 5 Competencias generales de los niveles de gobierno en el Peruacute
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno LocalCompetencias Exclusivas
- Disentildeo de poliacuteticas nacionales y sectoriales
- Defensa Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas
- Relaciones Exteriores
- Orden Interno policiacutea nacional de fronteras y de prevencioacuten de delitos
- Justicia
- Moneda Banca y Seguros
- Tributacioacuten y endeudamiento puacuteblico nacional
- Reacutegimen de comercio y aranceles
- Regulacioacuten y gestioacuten de la marina mercante y la aviacioacuten comercial
- Regulacioacuten de los servicios puacuteblicos de su responsabilidad
- Regulacioacuten y gestioacuten de la Infraestructura puacuteblica de caraacutecter y alcance nacional
- Otras que sentildeale la ley conforme a la Constitucioacuten Poliacutetica del Estado
- Planificar el desarrollo integral de su regioacuten
- Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regioacuten
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley
- Promover y ejecutar las inversiones puacuteblicas de aacutembito regional en proyectos de infraestructura
- Disentildear y ejecutar programas regionales de cuencas corredores econoacutemicos y de ciudades intermedias
- Promover la formacioacuten de empresas y unidades econoacutemicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios
- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales de acuerdo a sus potencialidades
- Desarrollar circuitos turiacutesticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo
- Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econoacutemico social y ambiental
- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccioacuten con excepcioacuten de los terrenos de propiedad municipal
- Organizar y aprobar los expedientes teacutecnicos sobre acciones de demarcacioacuten territorial en su jurisdiccioacuten conforme a la ley de la materia
- Promover la modernizacioacuten de la pequentildea y mediana empresa regional
- Dictar las normas sobre Los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
- Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcioacuten
- Normar la zonificacioacuten urbanismo acondicionamiento territorial y asentamientos humanos
- Administrar y reglamentar los servicios puacuteblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de caraacutecter local
- Aprobar su organizacioacuten interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestioacuten Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto
- Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad
- Ejecutar y supervisar la obra puacuteblica de caraacutecter local
- Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacioacuten concertacioacuten y fiscalizacioacuten de la comunidad en la gestioacuten municipal
- Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes
- Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que sentildeale la Ley
Competencias CompartidasNota Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgaacutenica del Poder Ejecutivo y las Leyes especiacuteficas de organizacioacuten y funciones de los distintos sectores que lo conformanHasta la fecha las
- Educacioacuten Gestioacuten del servicio educativo de nivel inicial primario secundario y superior no universitaria
- Salud puacuteblica
- Promocioacuten gestioacuten y regulacioacuten de actividades econoacutemicas y productivas en su aacutembito y nivel en los sectores de agricultura pesqueriacutea industria comercio turismo energiacutea hidrocarburos minas transportes comunicaciones y medio
- Educacioacuten Participacioacuten en la gestioacuten educativa conforme lo determine la ley de la materia
- Salud puacuteblica
- Cultura turismo recreacioacuten y deportes
- Preservacioacuten y administracioacuten de las reservas y aacutereas naturales protegidas locales la defensa y
GOBCONSULT SAC ndash FBD 19 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
transferencias de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se vienen ejecutando a traveacutes de Planes Anuales de Transferencia de Competencias y RecursosAuacuten estaacute pendiente la aprobacioacuten de una nueva Ley del Poder Ejecutivo
ambiente- Gestioacuten sostenible de los recursos naturales
y mejoramiento de la calidad ambiental- Preservacioacuten y administracioacuten de las
reservas y aacutereas naturales protegidas regionales
- Difusioacuten de la cultura y potenciacioacuten de todas las instituciones artiacutesticas y culturales regionales
- Competitividad regional y la promocioacuten de empleo productivo en todos los niveles concertando los re cursos puacuteblicos y privados
- Participacioacuten ciudadana alentando la concertacioacuten entre los intereses puacuteblicos y privados en todos los niveles
proteccioacuten del ambiente- Seguridad ciudadana
- Conservacioacuten de monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos
- Transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito urbano
- Vivienda y renovacioacuten urbana
- Atencioacuten y administracioacuten de programas sociales
- Gestioacuten de residuos soacutelidos
Fuente Ley de Bases de la Descentralizacioacuten
Desarrollar y regular actividades yo servicios en materia de educacioacuten salud
vivienda saneamiento medio ambiente sustentabilidad de los recursos
naturales transporte colectivo circulacioacuten y traacutensito turismo conservacioacuten de
monumentos arqueoloacutegicos e histoacutericos cultura recreacioacuten y deporte
conforme a ley
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia
Ejercer las demaacutes atribuciones inherentes a su funcioacuten conforme a ley
Como parte del proceso de descentralizacioacuten partiendo de la Ley de reforma
constitucional y luego la Ley de bases de la descentralizacioacuten donde se define
mejor el aacutembito de competencias de los tres niveles del Estado16
Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucioacuten y la
LBD a su vez son definidas de manera especiacutefica y distribuida entre las
municipalidades provinciales o distritales por la LOM asignaacutendole competencias
exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel de acuerdo con la
siguiente estructura17
Organizacioacuten del espacio fiacutesico - Uso del suelo
Zonificacioacuten
Catastro urbano y rural
Habilitacioacuten urbana
16 Artiacuteculo 42ordm y 43ordm de la LBD LEY Nordm 2778317 Artiacuteculo 73ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 20 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Saneamiento fiacutesico legal de asentamientos humanos
Acondicionamiento territorial
Renovacioacuten urbana
Infraestructura urbana o rural baacutesica
Vialidad
Patrimonio histoacuterico cultural y paisajiacutestico
Servicios puacuteblicos locales
Saneamiento ambiental salubridad y salud
Traacutensito circulacioacuten y transporte puacuteblico
Educacioacuten cultura deporte y recreacioacuten
Programas sociales defensa y promocioacuten de derechos ciudadanos
Seguridad ciudadana
Abastecimiento y comercializacioacuten de productos y servicios
Registros Civiles en meacuterito a convenio suscrito con el Registro Nacional de
Identificacioacuten y Estado Civil conforme a ley
Establecimiento conservacioacuten y administracioacuten de parques zonales parques
zooloacutegicos jardines botaacutenicos bosques naturales directamente o a traveacutes de
concesiones
Promocioacuten del desarrollo econoacutemico local para la generacioacuten de empleo
Otros servicios puacuteblicos no reservados a entidades de caraacutecter regional o
nacional
Proteccioacuten y conservacioacuten del ambiente
Formular aprobar ejecutar y monitorear los planes y poliacuteticas locales en
materia ambiental en concordancia con las poliacuteticas normas y planes
regionales sectoriales y nacionales
Proponer la creacioacuten de aacutereas de conservacioacuten ambiental
Promover la educacioacuten e investigacioacuten ambiental en su localidad e incentivar
la participacioacuten ciudadana en todos sus niveles
GOBCONSULT SAC ndash FBD 21 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el
cumplimiento de sus funciones
Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional sectorial y regional
la correcta aplicacioacuten local de los instrumentos de planeamiento y de gestioacuten
ambiental en el marco del sistema nacional y regional de gestioacuten ambiental
En materia de desarrollo y economiacutea local
Planeamiento y dotacioacuten de infraestructura para el desarrollo local
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de intereacutes local
Promocioacuten de la generacioacuten de empleo y el desarrollo de la micro y pequentildea
empresa urbana o rural
Fomento de la artesaniacutea
Fomento del turismo local sostenible
Fomento de programas de desarrollo rural
En materia de participacioacuten vecinal
Promover apoyar y reglamentar la participacioacuten vecinal en el desarrollo
local
Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalizacioacuten
Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdiccioacuten
En materia de servicios sociales locales
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la
pobreza y desarrollo social
Administrar organizar y ejecutar los programas locales de asistencia
proteccioacuten y apoyo a la poblacioacuten en riesgo y otros que coadyuven al
desarrollo y bienestar de la poblacioacuten
Establecer canales de concertacioacuten entre los vecinos y los programas
sociales
GOBCONSULT SAC ndash FBD 22 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Difundir y promover los derechos del nintildeo del adolescente de la mujer y del
adulto mayor propiciando espacios para su participacioacuten a nivel de
instancias municipales
Prevencioacuten rehabilitacioacuten y lucha contra el consumo de drogas
Promover programas de prevencioacuten y rehabilitacioacuten en los casos de consumo
de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicacioacuten en coordinacioacuten
con el gobierno regional
Promover convenios de cooperacioacuten internacional para la implementacioacuten de
programas de erradicacioacuten del consumo ilegal de drogas
Ademaacutes de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especiacutefica la
legislacioacuten asigna a los gobiernos locales estos pueden recibir en viacutea de
delegacioacuten funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN)
La delegacioacuten de funciones o competencias del GN al GL pueden ser en forma
general a todos los municipios o en forma selectiva mediante convenios
suscritos por ambas partes sujetos a las capacidades de gestioacuten requeridas para
ello debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas estableciendo la
factibilidad de optimizar la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos a la ciudadaniacutea de
conformidad con las normas establecidas en la Ley18
Adicionalmente 19
Por su parte la LBD de manera maacutes especiacutefica sentildeala que la descentralizacioacuten
debe cumplir los objetivos de lograr el desarrollo econoacutemico auto sostenido y de
la competitividad de las diferentes regiones y localidades del paiacutes En base a su
vocacioacuten y especializacioacuten productiva debe20
Alcanzar cobertura y abastecimiento de servicios sociales baacutesicos en todo el
territorio nacional
Permitir una disposicioacuten de la infraestructura econoacutemica y social necesaria para
promover la inversioacuten en las diferentes circunscripciones del paiacutes
Realizar una redistribucioacuten equitativa de los recursos del Estado y
18 Artiacuteculo 52ordm de la LBD LEY Nordm 2778319 Ley de Reforma Constitucional Ley Nordm 27680 artiacuteculo 195ordm inciso 720 Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 artiacuteculo 6 literales a b c d y e de los objetivos a nivel
econoacutemico
GOBCONSULT SAC ndash FBD 23 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Fomentar la potenciacioacuten del financiamiento regional y local La finalidad es
promover el desarrollo econoacutemico local con incidencia en la micro y pequentildea
empresa asiacute como el desarrollo social el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respectivas circunscripciones
La LBD sentildeala competencias compartidas de las municipalidades provinciales y
distritales tales como organizar instancias de coordinacioacuten para promover el
desarrollo econoacutemico local21
Aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos eco
turiacutesticos y de biodiversidad
Realizando campantildeas conjuntas para facilitar la formalizacioacuten de las micro y
pequentildea empresas de su circunscripcioacuten territorial con criterios homogeacuteneos y
de simplificacioacuten administrativa
Elaborando junto con las instancias correspondientes evaluaciones de impacto
de los programas y proyectos de desarrollo econoacutemico local
Promoviendo en coordinacioacuten con el GR agresivas poliacuteticas orientadas a
generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales
elaborando mapas provinciales sobre potenciales riquezas con el propoacutesito de
generar puestos de trabajo y desanimar la migracioacuten
Por otro lado la Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada
establece el marco normativo para que el Estado en sus tres niveles de
gobierno promueva la inversioacuten de manera descentralizada como herramienta
para lograr el desarrollo integral armoacutenico y sostenible de cada regioacuten en
alianza estrateacutegica entre los gobiernos regionales locales la inversioacuten privada y
la sociedad civil Las funciones sentildealadas en la ley son22
Definir aprobar y ejecutar en su Plan de Desarrollo Concertado las prioridades
vocaciones productivas y lineamientos estrateacutegicos para la potenciacioacuten y
mejor desempentildeo de la economiacutea local
Ejercer la gestioacuten estrateacutegica de la competitividad y la productividad conforme
a los principios de gestioacuten local sentildealados por ley
21 Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 artiacuteculo VI y artiacuteculo 86ordm inciso 2 numerales 21 22 23 24 y 25
22 Ley Marco de Promocioacuten de la Inversioacuten Privada Ley Nordm 28059 artiacuteculo 1ordm y artiacuteculo 5ordm incisos 1 2 3 4 5 6 7 y 8
GOBCONSULT SAC ndash FBD 24 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Supervisar en su aacutembito el cumplimiento de las poliacuteticas y estrategias de
promocioacuten de la inversioacuten privada
Concertar con el sector privado la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica necesaria
para la promocioacuten de la inversioacuten privada
Promover la aplicacioacuten de la simplicidad celeridad y transparencia en todo
procedimiento administrativo necesario para promover la inversioacuten privada y el
establecimiento de nuevas empresas en su jurisdiccioacuten
Promover la formalizacioacuten e innovacioacuten de las micro pequentildeas y medianas
empresas asiacute como el desarrollo empresarial de las Comunidades Campesinas
y Nativas
Promover la buacutesqueda de mercados internos yo externos estables para
proyectos de inversioacuten local
Identificar las trabas y distorsiones legales que afecten los procesos de
promocioacuten de la inversioacuten privada proponiendo soluciones para superarlas
vii Bienes y rentas
Finalmente el elemento que termina de configurar la institucioacuten del GL y el
ejercicio pleno de su autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines y
competencias es el referido a su capacidad de financiamiento a tal efecto la
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los
bienes y rentas que se sentildealan a continuacioacuten23
Bienes de propiedad municipal
Los bienes inmuebles y muebles de uso puacuteblico destinados a servicios
puacuteblicos locales
Los edificios municipales y sus instalaciones y en general todos los bienes
adquiridos construidos yo sostenidos por la municipalidad
Las acciones y participaciones de las empresas municipales
Los caudales acciones bonos participaciones sociales derechos o cualquier
otro bien que represente valores cuantificables econoacutemicamente
23 Artiacuteculo 196ordm de la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute artiacuteculo 46ordm de la LBD LEY Nordm 27783 y el artiacuteculo 56ordm 59ordm y 69ordm de la LOM LEY Nordm 27972
GOBCONSULT SAC ndash FBD 25 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Los terrenos eriazos abandonados y riberentildeos que le transfiera el Gobierno
Nacional
Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas
Los legados o donaciones que se instituyan en su favor
Todos los demaacutes que adquiera cada municipio
Los bienes municipales pueden ser transferidos concesionados en uso o
explotacioacuten arrendados o modificado su estado de posesioacuten o propiedad
mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal
Cualquier transferencia de propiedad o concesioacuten de bienes municipales se
hace a traveacutes de subasta puacuteblica conforme a ley
Rentas municipales
Los tributos creados por ley a su favor
Las contribuciones tasas arbitrios licencias multas y derechos creados por
su concejo municipal los que constituyen sus ingresos propios
Los recursos asignados del Fondo de Compensacioacuten Municipal (FONCOMUN)
Las asignaciones y transferencias presupueacutestales del gobierno nacional
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana conforme
a ley
Las asignaciones y transferencias especiacuteficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdiccioacuten
Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento
concertadas con cargo a su patrimonio propio y con aval o garantiacutea del
Estado y la aprobacioacuten del Ministerio de Economiacutea y Finanzas cuando se trate
de endeudamientos externos conforme a ley
Los recursos derivados de la concesioacuten de sus bienes inmuebles y los nuevos
proyectos obras o servicios entregados en concesioacuten
Los derechos por la extraccioacuten de materiales de construccioacuten ubicados en los
aacutelveos y cauces de los riacuteos y canteras localizadas en su jurisdiccioacuten
conforme a ley
GOBCONSULT SAC ndash FBD 26 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
El integro de los recursos provenientes de la privatizacioacuten de sus empresas
municipales
El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia
Los dividendos provenientes de sus acciones
Las demaacutes que determine la ley
Los gobiernos locales en uso de su autonomiacutea econoacutemica pueden celebrar
operaciones de creacutedito con cargo a sus recursos y bienes propios requiriendo la
aprobacioacuten de la mayoriacutea del nuacutemero legal de miembros del Concejo Municipal
los servicios de amortizacioacuten e intereses no pueden superar el 30 de los
ingresos del antildeo anterior
En otro acaacutepite del presente documento se hace un anaacutelisis de la situacioacuten
econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute donde se podraacute
observar que si bien tienen autonomiacutea para el cumplimiento de sus fines sus
recursos son auacuten escasos
2 Las normas que regulan el funcionamiento de las municipalidades
Los actores involucrados en el desarrollo local deben tener una identificacioacuten de
las normas que regulan el funcionamiento de los gobiernos locales en el Peruacute
Para una mejor identificacioacuten de las normas aplicables a las municipalidades las
agrupamos como sigue
i Normas que constituyen el denominado bloque de constitucionalidad
El concepto de bloque de constitucionalidad esta referido a las normas que
ocupan el nivel superior del sistema juriacutedico del paiacutes que son necesariamente
vinculantes para al resto de normas del ordenamiento juriacutedico tienen una doble
importancia primero porque define los ejes estructurales e institucionales
baacutesicos del modelo de gobierno y administracioacuten local con vocacioacuten de
permanencia lo cual asegura lo mayor estabilidad a la institucioacuten del gobierno
local independientemente de quienes detentan temporalmente el poder y
segundo establece los preceptos principios e instituciones baacutesicas que no
GOBCONSULT SAC ndash FBD 27 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
pueden ser vulnerados por el resto de normas juriacutedicas de menor jerarquiacutea24
Estas son
Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute modificada por la Ley de Reforma Constitucional
del Capiacutetulo Sobre Descentralizacioacuten Ley Nordm 27680 publicada el 7 de marzo de
2002
Ley de Bases de la Descentralizacioacuten Ley Nordm 27783 publicada el 20 de julio de
2002
Ley Orgaacutenica de Municipalidades Ley Nordm 27972 publicada el 27 de mayo de
2003
Esta definicioacuten del bloque de constitucionalidad es fundamental en el Peruacute en
razoacuten a que por ser un paiacutes unitario la competencia para normar sobre el
reacutegimen del gobierno local soacutelo le compete al Congreso de la Repuacuteblica donde
de acuerdo con el artiacuteculo 106ordm de la Constitucioacuten se establece que mediante
leyes orgaacutenicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucioacuten asiacute como tambieacuten las otras materias cuya
regulacioacuten por ley orgaacutenica estaacute establecida en la Constitucioacuten siendo que para
su aprobacioacuten o modificacioacuten se requiere el voto de maacutes de la mitad del nuacutemero
legal de miembros del Congreso
Por otro lado el artiacuteculo 194ordm de la Constitucioacuten establece que las
municipalidades provinciales y distritales son los oacuterganos del gobierno local que
soacutelo son creadas por ley y que sus funciones competencias y recursos soacutelo
pueden definirse en la ley
Por tanto no existe otra instancia que no sea el Congreso de la Repuacuteblica que
defina las normas del reacutegimen del gobierno local en el Peruacute salvo que en
aplicacioacuten del artiacuteculo 104ordm de la Constitucioacuten el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos sobre la materia
especiacutefica y por un plazo determinado
En referencia al GL el Congreso soacutelo podriacutea delegar al Poder Ejecutivo la
capacidad de legislar sobre materias especiacuteficas de caraacutecter reglamentario
general a las entidades del Estado pero no sobre reglamentacioacuten referida al
reacutegimen local en forma especiacutefica ya que legislar sobre la creacioacuten de
24 Marco institucional y juriacutedico del gobierno local Josep Mir Universidad Abierta de Cataluntildea Barcelona - Espantildea 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 28 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
municipalidades su organizacioacuten funciones competencias recursos y
atribuciones soacutelo puede hacerse bajo el procedimiento de aprobacioacuten de una ley
orgaacutenica como norma de desarrollo constitucional
El mismo artiacuteculo 104ordm de la constitucioacuten sentildeala ademaacutes que son indelegables
las materias que son indelegables a la Comisioacuten Permanente y en el artiacuteculo
101ordm inciso 4 de la Constitucioacuten se sentildeala que no pueden delegarse a la
Comisioacuten Permanente materias relativas a reforma constitucional ni a la
aprobacioacuten de tratados internacionales leyes orgaacutenicas ley de presupuesto y la
ley de la cuenta general de la Repuacuteblica
El concepto de bloque de constitucionalidad garantiza al GL la estabilidad juriacutedica
de su institucioacuten dado que la uacutenica instancia para determinar las normas sobre
el reacutegimen local en el Peruacute es el Congreso de la Repuacuteblica
Tampoco existiriacutea la posibilidad que los recientemente creados gobiernos
regionales puedan atribuirse la competencia de normar sobre el reacutegimen local
ya que en primer lugar no forman parte de sus competencias que la Constitucioacuten
y la LBD le asignan a dichas entidades del Estado y en segundo lugar desde el
punto de vista formal tampoco pueden hacerlo ya que la norma de mayor
jerarquiacutea que puede aprobar un Gobierno Regional es la Ordenanza Regional
norma de evidente menor jerarquiacutea que la ley orgaacutenica tal como sentildeala la
Constitucioacuten como la norma por la cual se establecen las disposiciones para el
reacutegimen local al ser una institucioacuten establecida por la Constitucioacuten como parte
del Estado unitario y descentralizado
ii Normas reguladoras del reacutegimen electoral del gobierno local
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones poliacuteticas pueden
postular a la eleccioacuten popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local estas normas son
Ley Orgaacutenica de Elecciones Ley Nordm 26859 del 01101997 y sus modificatorias
Ley de Elecciones Municipales Ley Nordm 26864 del 14101997 y sus
modificatorias
Ley de los Derechos de Participacioacuten y Control Ciudadanos Ley Nordm 26300 del
02051994
GOBCONSULT SAC ndash FBD 29 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
iiiNormas reguladoras de la hacienda de los gobiernos locales
En funcioacuten a la importancia que tiene la autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos
locales para su financiamiento a continuacioacuten se sentildealan las normas que los
regulan
Decreto Legislativo Nordm 776 Ley de Tributacioacuten Municipal del 30121993 y sus
modificatorias
Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 del 05022004 y
su modificatoria y reglamento
Texto Uacutenico Ordenado del Coacutedigo Tributario Decreto Supremo Nordm 135-99-EF
del 19081999 y sus modificatorias
Ley del Canon Ley Nordm 27506 del 10072001 y sus modificatorias y
reglamentos
Ordenanzas municipales que establecen tributos tasas y contribuciones
ivNormas sectoriales que complementan o regulan las competencias
municipales
Como se ha mencionado anteriormente la Constitucioacuten establece la garantiacutea
institucional del aacutembito de competencias de los gobiernos locales las cuales
ejercen con plena autonomiacutea seguacuten sean dichas competencias de caraacutecter
exclusivas o compartidas sin embargo la LBD sentildeala con claridad el caraacutecter
regulado que tiene la autonomiacutea municipal en el Estado unitario
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales Pero la misma LBD precisa que las normas teacutecnicas emitidas
por el GN referidas a los servicios y bienes puacuteblicos por su naturaleza son de
observancia obligatoria por el GL25
Las normas maacutes importantes que establecen normas generales o teacutecnicas en
diferentes aacutembitos sectoriales que son de observancia obligatoria por los
gobiernos locales son
25 Artiacuteculo 10ordm de la LBD LEY Nordm 27783
GOBCONSULT SAC ndash FBD 30 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Ley de amparo al patrimonio cultural Ley Nordm 24047 del 05011985
Ley de canes Ley Nordm 27596 del 14122001
Ley de clubes de madres y comedores populares Ley Nordm 27731 del
25052002
Ley de demarcacioacuten y organizacioacuten territorial Ley Nordm 27795 del 25072002
Ley de democratizacioacuten del libro y fomento a la lectura Ley Nordm 28086 del
11102003
Ley para el desarrollo de la actividad turiacutestica Ley Nordm 26961 del 03061998
Ley de intereacutes prioritario de las organizaciones sociales de base Ley Nordm 25307
del 15021991
Ley general de la persona con discapacidad Ley Nordm 27050 del 06011999
Ley de promocioacuten y desarrollo del deporte Ley Nordm 28036 del 24072003
Ley de promocioacuten y formalizacioacuten de la micro y pequentildea empresa Ley Nordm
28015 del 03072003
Ley de regularizacioacuten de edificaciones del procedimiento para la declaratoria
de faacutebrica y del reacutegimen de unidades de propiedad exclusiva y de propiedad
comuacuten Ley Nordm 27157 del 20071999
Ley de espectaacuteculos puacuteblicos no deportivos con gran concentracioacuten de
personas Ley Nordm 27276 del 01062000
Ley general de transporte y traacutensito terrestre Ley Nordm 27181 del 08101999
Ley del sistema de mercados mayoristas de alimentos Ley Nordm 28026 del
15072003
Ley del sistema nacional de defensa civil Decreto Ley Nordm 19338 del
28031972 y sus ampliatorias y modificatorias
Ley del sistema nacional de seguridad ciudadana Ley Nordm 27933 del
12022003
Ley general de educacioacuten Ley Nordm 28044 del 29072003
Ley general de residuos soacutelidos Ley Nordm 27314 del 21072000
GOBCONSULT SAC ndash FBD 31 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Ley general de salud Ley Nordm 26842 del 20071997
Ley marco de promocioacuten de la inversioacuten descentralizada Ley Nordm 28059 del
13082003
Ley marco del sistema nacional de gestioacuten ambiental Ley Nordm 28245 del
08062004
Ley orgaacutenica del registro nacional de identificacioacuten y estado civil Ley Nordm
26497 del 12071995
v Normas generales del Sector Puacuteblico observables por el GL
El GL tambieacuten tiene una autonomiacutea regulada en cuanto a las normas de caraacutecter
general aplicables a todo el Sector Puacuteblico asiacute lo precisa la LBD cuando sentildeala
que los sistemas administrativos del Estado de presupuesto tesoreriacutea
contaduriacutea creacutedito puacuteblico inversioacuten puacuteblica y control son de observancia y
cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno26
Estas disposiciones han causado muchas controversias como es el caso de la
Municipalidad Provincial del Callao que presentoacute una demanda de Accioacuten Popular
para que se deje sin efecto una norma que disponiacutea su incorporacioacuten y
cumplimiento obligatorio del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP)
ldquohellip la autonomiacutea de la que gozan las municipalidades debe entenderse restringidamente limitando a ciertos aacutembitos competenciales pues la autonomiacutea no puede ser absoluta lo contrario implicariacutea soberaniacutea lo cual no es propio de un gobierno local sino del Estado motivo por el cual no resultariacutea razonable que los gobiernos locales esteacuten excluidos de dicha normativardquo 27
Como puede apreciarse del texto citado de la Sentencia de la Corte Suprema se
confirma que los gobiernos locales tienen una autonomiacutea regulada o restringida
especialmente por aquellas normas o sistemas administrativos del Estado las
principales normas que cumplen dicha funcioacuten son
Leyes anuales de Endeudamiento
Leyes anuales de Equilibrio Financiero
26 Numeral 103 del artiacuteculo 10ordm LBD LEY Nordm 2778327 Considerando Cuatro de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica ndash Sala de Derecho Constitucional y
Social en su Sentencia de Accioacuten Popular referida al EXP Nordm 1651-2005 ndash Lima sobre la apelacioacuten a la sentencia del 5 de abril de 2005 que declaroacute infundada la demanda de Accioacuten Popular interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao contra el Ministerio de Economiacutea y Finanzas por la implementacioacuten obligatoria del SNIP
GOBCONSULT SAC ndash FBD 32 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Leyes anuales de Presupuesto
Ley de bases de la carrera administrativa Decreto Legislativo Nordm 276 del
24031984
Ley de adquisiciones y contrataciones del Estado Texto Uacutenico Ordenando
Decreto Supremo Nordm 083-2004-PCM del 29112004
Ley de eliminacioacuten de barreras burocraacuteticas Ley Nordm 28032 del 19072003
Ley de firmas y certificados digitales Ley Nordm 27269 del 28052000
Ley de gestioacuten de intereses (Lobby) Ley Nordm 28024 del 12072003
Ley de procedimiento de ejecucioacuten coactiva Ley Nordm 26979 del 23091998
Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 del 26121999
Ley de transparencia y acceso a la informacioacuten del Sector Puacuteblico Ley Nordm
27806 del 03082002 y su modificatoria Ley Nordm 27927 del 04022003
Ley del coacutedigo de eacutetica de la funcioacuten puacuteblica Ley Nordm 27815 del 13082002
Ley del procedimiento administrativo general Ley Nordm 27444 del 11042001
Ley del proceso contencioso administrativo Ley Nordm 27584 del 07122001
Ley del Sistema de acreditacioacuten de gobiernos regionales y locales para la
transferencia de funciones y competencias en el marco de la descentralizacioacuten
del Estado Ley Nordm 28273 del 09072004
Ley del Sistema nacional de archivos Ley Nordm 25323 del 11061991
Ley del Sistema nacional de control y de la contraloriacutea general de la Repuacuteblica
Ley Nordm 27785 del 23072002
Ley del Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Ley Nordm 27293 del 28062000
Ley del Sistema nacional de planificacioacuten estrateacutegica Ley Nordm 28522 del
25052005
Ley general de expropiaciones Ley Nordm 27717 del 20051999
Ley general del Sistema nacional de contabilidad Ley Nordm 28708 del
12042006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 33 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Ley general del Sistema nacional de endeudamiento Ley Nordm 28563 del
01072005
Ley general del Sistema nacional de presupuesto Ley Nordm 28411 del
08122004
Ley general del Sistema nacional de tesoreriacutea Ley Nordm 28693 del 22032006
Ley marco de administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 del
28112003
Ley marco de modernizacioacuten de la gestioacuten del Estado Ley Nordm 27658 del
30012002
Ley marco del empleo puacuteblico Ley Nordm 28175 del 19022004
Ley marco del presupuesto participativo Ley Nordm 28056 del 08082003
3 La economiacutea y finanzas municipales
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensioacuten
en forma general y agregada sobre el estado actual de la economiacutea y finanzas
de los gobiernos locales en el Peruacute en razoacuten que ello permitiraacute distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promocioacuten del desarrollo local y la atencioacuten de los
servicios de su competencia igualmente permitiraacute analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les seraacuten
delegadas por el INDECOPI
i Regulacioacuten de la autonomiacutea econoacutemica
En materia de la gestioacuten de las finanzas puacuteblicas en la Ley Marco de
Administracioacuten Financiera del Sector Puacuteblico28 se define la centralidad normativa
a cargo del Ministerio de Economiacutea y Finanzas a traveacutes de unidades orgaacutenicas
que son las instancias rectoras de los sistemas de la administracioacuten financiera del
Estado Direccioacuten Nacional del Presupuesto Puacuteblico Direccioacuten Nacional de
Contabilidad Direccioacuten Nacional del Tesoro Puacuteblico y la Direccioacuten Nacional de
Endeudamiento Puacuteblico La gestioacuten operativa se realiza de manera
descentralizada a traveacutes de las denominadas Unidades Ejecutoras que se definen
28 Ley marco de la administracioacuten financiera del Sector Puacuteblico Ley Nordm 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 34 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
en cada entidad existiendo normas distintas de operacioacuten para las entidades de
los tres niveles de gobierno GN GR y GL
Normas de caraacutecter permanente como la Ley de responsabilidad y transparencia
fiscal29 Ley de descentralizacioacuten fiscal30 y Ley de transparencia y acceso a la
informacioacuten puacuteblica31 determinan funciones y competencias en la gestioacuten de las
finanzas puacuteblicas
Como puede apreciarse en el Cuado Nordm 6 con el fin de mantener la estabilidad
macro econoacutemica del paiacutes a partir del 2003 se ha dispuesto reglas fiscales para
los gobiernos locales donde el gobierno central mantiene un fuerte control sobre
todo para el financiamiento con recursos del exterior las demaacutes reglas fiscales
son responsabilidad autoacutenoma del propio gobierno local y que estaacuten sujetos a
control por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica
Cuadro Nordm 6 Reglas fiscales para los gobiernos locales en el Peruacute
Concepto Regla FiscalPlanes de Desarrollo
Deben ser elaborados en concordancia con las proyecciones sentildealadas en el Marco Macroeconoacutemico Multianual
Endeudamiento
El endeudamiento externo procede uacutenicamente con aval del Estado Uso exclusivo para financiar gastos de infraestructura para lo cual
previamente deben cumplir con la Ley del Sistema Nacional de Inversioacuten Puacuteblica - SNIP
Los requisitos de endeudamiento con aval del Estado incluyen la demostracioacuten y capacidad de repago de dichos creacuteditos
Deuda de corto plazo no deberaacute exceder del equivalente a la doceava parte de los ingresos corrientes anuales que perciban los Gobiernos Locales incluyendo transferencias
Informar al MEF dentro de los 15 diacuteas haacutebiles al vencimiento de cada trimestre calendario el monto adeudado por concepto de financiamiento de corto plazo
Liacutemites de endeudamiento con aval del Estadoo Relacioacuten entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes no debe
ser superior al 100o Relacioacuten servicio de la deuda a ingresos corrientes deberaacute ser inferior al
25 Liacutemites de endeudamiento sin garantiacuteas del Gobierno Nacional
o Relacioacuten stock de la deuda y los ingresos corrientes no deberaacute ser superior al 40
o Relacioacuten servicio de la deuda respecto de los ingresos corrientes deberaacute ser inferior al 10
Gasto Puacuteblico
Incremento anual del gasto no financiero no podraacute ser mayor al 3 en teacuterminos reales
En uacuteltimo antildeo de gestioacuten se prohiacutebe efectuar gastos que implique compromisos de pago posteriores a la finalizacioacuten de la administracioacuten
29 Ley de prudencia y transparencia fiscal Ley Nordm 27245 publicada el 26121999 modificada por la Ley Nordm 27958 publicada el 08052003
30 Ley de Descentralizacioacuten Fiscal Decreto Legislativo Nordm 955 publicado el 0502200431 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Texto Uacutenico Ordenando de la Ley Nordm 27806 y sus
modificatorias aprobado por Decreto Supremo Nordm 043-2003-PCM
GOBCONSULT SAC ndash FBD 35 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Concepto Regla FiscalResultados de Gestioacuten
El promedio del resultado primario de los uacuteltimos tres antildeos no podraacute ser negativo
Fuente Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y Ley de Descentralizacioacuten Fiscal
Otras responsabilidades y competencias para los distintos entes del Estado en la
gestioacuten de las finanzas y del gasto puacuteblico se definen en normas que se
renuevan cada antildeo como la Ley de equilibrio financiero del presupuesto del
Sector Puacuteblico Ley de racionalizacioacuten de los gastos puacuteblicos Ley de presupuesto
del Sector Puacuteblico Ley de endeudamiento del Sector Puacuteblico ademaacutes de las
directivas de los oacuterganos rectores de los sistemas de la administracioacuten financiera
del Estado
La gestioacuten financiera del Sector Puacuteblico se rige por principios de transparencia
legalidad eficiencia y eficacia en un proceso que abarca las etapas de
planeamiento captacioacuten asignacioacuten utilizacioacuten custodia registro control y
evaluacioacuten de los fondos puacuteblicos
ii Los Ingresos de los gobiernos locales
Como parte de la poliacutetica de descentralizacioacuten del Estado de manera efectiva
entre el 2002 al 2006 el presupuesto de los gobiernos locales en soles
nominales se ha incrementado en 2642 De este modo la participacioacuten de los
gobiernos locales en el Presupuesto de la Repuacuteblica ha aumentado del 41 en el
2002 al 80 en el 2006 mientras que los GR en el 2002 representaban el
119 del total del Presupuesto en el 2006 pasan a 163 sin duda es uno de
los mayores avances en la historia de la Repuacuteblica para descentralizar el gasto
puacuteblico En contrario el Gobierno Nacional bajoacute su participacioacuten en el Presupuesto
de la Repuacuteblica de 788 a 719 en el mismo periacuteodo
Graacutefico Nordm 1 Tendencia en la asignacioacuten de recursos del Presupuesto de
la Repuacuteblica por niveles de gobierno en el Peruacute PIA 2002 - 2006
GOBCONSULT SAC ndash FBD 36 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Fuente CND ndash Informe Anual al Congreso de la Repuacuteblica 2004 MEF - DNPP BRP ndash Memoria 2004
Cuadro Nordm 7 Ingresos ejecutados por los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten su clasificacioacuten econoacutemica 1998 ndash 2003 (Millones de S)
IngresosEjecucioacuten S
1988 1999 2000 2001 2002 2003Total 340678 353794 377680 390549 409822 494036
Impuestos 47044 42164 44719 43524 49754 56452
Tasas 58189 65608 66215 68596 75145 78889
Contribuciones 722 823 767 1211 538 522
Venta de Bienes 2366 4299 4635 4830 4972 4726
Prestacioacuten de Servicios 12437 11465 11582 12341 11942 12818
Rentas de la Propiedad 30621 26561 31494 35181 45255 72634
Multas Sanciones y Otros 12114 11809 13685 13598 17246 18711
Otros Ingresos Corrientes 2682 410 974 1037 741 631
Venta de Activos 2674 1382 1515 1912 2685 1202
Amortizacioacuten por Preacutestamos Concedidos 007 000 008 002 001 000
Otros Ingresos de Capital 103 255 014 106 005 014
Transferencias 141680 145251 159794 163945 171006 201800
Operaciones Oficiales de Creacutedito 12927 36602 22377 22430 11577 31708
Saldo de Balance 17113 7164 19900 21838 18953 13929
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
A pesar de dicho incremento el actual nivel de distribucioacuten del gasto en el
presupuesto es auacuten insuficiente para garantizar que el proceso de
descentralizacioacuten cumpla con sus objetivos de un desarrollo maacutes equitativo entre
los distintos niveles de gobierno del paiacutes de tal manera que se aseguren la
provisioacuten de bienes y servicios puacuteblicos por parte de los gobiernos locales
En cuanto a los ingresos podemos observar que la presioacuten tributaria municipal
medida como la relacioacuten de los ingresos tributarios a los ingresos totales
promedio para los antildeos 1998-2003 es de 1199 mientras que las
GOBCONSULT SAC ndash FBD 37 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
transferencias gubernamentales hacia los Gobiernos Locales representaron el
4156 de la totalidad de los ingresos de los Gobiernos Municipales
El promedio de ingresos corrientes es superior (4996) al promedio de ingresos
por transferencias (4351) en el periacuteodo 1998-2003 Los ingresos corrientes se
incrementaron en total en el periacuteodo en 4767 a razoacuten de 837 anual
mientras que los ingresos por transferencias tuvieron un incremento total para el
periacuteodo de 4243 a razoacuten de 749 anual El total de ingresos se incremento
en 4502 para el periacuteodo con un promedio de incremento anual de 809
Cuadro Nordm 8 Evolucioacuten de la ejecucioacuten de los ingresos de los gobiernos
locales en el Peruacute 1998 ndash 2003 (Millones de S)
Antildeo Fiscal
SIngresos
Corrientes
del Ingreso Total
SIngresos por
Transferencias
del Ingreso Total
STotal de Ingresos
Variacioacuten
1998 166174 4878 141680 4159 3406781999 163139 4611 145251 4106 322821 -5242000 174071 4609 159794 4231 346788 7422001 180317 4617 163945 4198 357837 3192002 205595 5017 171006 4173 409822 14532003 245382 4967 201800 4085 494036 2055
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de las tendencias del ingreso por su clasificacioacuten econoacutemica podemos
observar que el concepto maacutes importante de ingreso en el periacuteodo analizado es
el de Tasas mientras que el segundo en promedio fue el rubro de Impuestos
situacioacuten que cambia a partir del 2003 donde el segundo concepto de ingresos
es Rentas de la Propiedad esto se debe fundamentalmente al cambio sustancial
en las normas que regulan la distribucioacuten del Canon especialmente del Canon
Minero
Otra forma de analizar el ingreso municipal es seguacuten la clasificacioacuten por Fuente
de Financiamiento y en esa distribucioacuten se puede observar claramente que la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales es el Fondo de Compensacioacuten
Municipal seguido en segundo lugar por los Recursos Directamente Recaudados
y recieacuten en tercer lugar por Otros Impuestos Municipales
Graacutefico Nordm 2 Tendencia de ingresos corrientes de los gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 38 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica
Graacutefico Nordm 3 Tendencia de ingresos por fuente de financiamiento de los
gobiernos locales en el Peruacute 1999 ndash 2003
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecucioacuten Anual
Mill
on
es
de
S
CANON Y SOBRECANON
PARTICIPACIOgraveN EN RENTAS DE ADUANA
FONDO DE COMPENSACIOacuteN MUNICIPAL
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO INTERNO
RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DECREacuteDITO EXTERNO
DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Entre 1999-2003 los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el periacuteodo de 3
24085 a un promedio anual de 23495 la Participacioacuten en Rentas de Aduna
con un incremento total en el periacuteodo de 20726 a un promedio anual de
3934 el Canon y Sobre Canon con un incremento del periacuteodo de 19441 a
un promedio anual de 3303
GOBCONSULT SAC ndash FBD 39 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Cuadro Nordm 9 Evolucioacuten de ingresos por fuentes de financiamiento de los
Gobiernos Locales en el Peruacute 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Fuente de Financiamiento
Ejecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
TOTAL 322821
1000
346788
1000
357837
1000
409822
1000
494036
1000
Canon y Sobre canon 17546 54 22040 64 23255 65 30138 74 51658 105
Participacioacuten en Rentas de Aduana 2568 08 2875 08 2672 08 3665 09 7891 16
Fondo de Compensacioacuten Municipal
116302 360 13132
2 379 134993 377 13931
5 340 155808 315
Otros Impuestos Municipales 43965 136 46594 134 46350 130 51332 1253 58363 118
Recursos Directamente Recaudados
104152 323 10982
2 31 7 118454 330 13051
5 319 136732 277
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno
36746 114 29376 85 27076 76 14492 35 32085 65
Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo
000 00 090 00 000 00 000 00 000 00
Donaciones y Transferencias 1542 048 4670 135 5037 141 40363 985 51500 1042
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron el Fondo de Compensacioacuten Municipal con un
incremento total del periacuteodo de 3397 a un promedio anual de 769 Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del periacuteodo de 3275 a un
promedio a anual de 748 y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del periacuteodo de 3128 a un promedio anual de 706 Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno tuvo un
decrecimiento total para el periacuteodo de -1268 con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 12139 razoacuten por la que promedio anual de incremento
en el periacuteodo 1999-2003 es de 1176
Cabe resaltar que en el periacuteodo 1999-2003 los gobiernos locales en el Peruacute no
obtuvieron Recursos por Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo con excepcioacuten
de un monto menor en el antildeo 2000
iiiLa autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales
En el graacutefico a continuacioacuten se puede observar que en el periacuteodo 1998-2003 los
Gobiernos Locales en el Peruacute mantienen un financiamiento promedio con
ingresos corrientes del 48 lo cual da cuenta de un nivel de autonomiacutea
GOBCONSULT SAC ndash FBD 40 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
econoacutemica es decir que dichos ingresos que recaudan y administran
directamente las municipalidades es mayor a los ingresos por transferencias la
cual representan en promedio para el mismo periacuteodo el 42 del total de los
ingresos
Graacutefico Nordm 4 Grado de autonomiacutea o dependencia econoacutemica de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
000
010
020
030
040
050
060
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Antildeo Fiscal
Iacutend
ice Ingresos Corrientes
Total Ingresos
Transferencias TotalIngresos
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Sin embargo ese indicador de autonomiacutea econoacutemica de los gobiernos locales es
muy relativo dado que en 15 departamentos (60) el total de los ingresos
promedio anual por transferencia es mayor al 50 y de ellos 5 departamentos
(20) son dependientes econoacutemicamente de las transferencias en maacutes del 75
en promedio anual de los ingresos totales percibidos
Soacutelo en tres departamentos (Tacna Callao y Moquegua) las transferencias no
superan el 25 de los ingresos promedio que reciben los gobiernos locales en
dichos departamentos
Cuadro Nordm 10 Ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos
totales de los gobiernos locales 2001 ndash 2003
RegioacutenTransferencias Promedio
2001 2002 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 41 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Amazonas 841 854 829 841Huanuco 845 835 785 822Apuriacutemac 827 801 825 818Ayacucho 805 813 803 807San Martiacuten 742 750 774 755Huancavelica 901 668 613 727Cusco 707 675 717 700Puno 770 710 614 698Pasco 609 665 686 653Juniacuten 664 625 657 649Madre de Dios 654 622 669 648Cajamarca 664 665 606 645Ancash 719 602 511 611Lambayeque 598 582 636 605Piura 525 523 490 513La Libertad 511 482 480 491Loreto 489 476 484 483Ica 556 463 380 466Ucayali 465 466 463 465Arequipa 488 439 420 449Tumbes 431 423 322 392Lima 283 251 284 273Tacna 223 250 262 245Callao 288 259 185 244Moquegua 238 208 203 216
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten
ElaboracioacutenDGAES ndash MEF Adaptacioacuten FBD
Graacutefico Nordm 5 Distribucioacuten de las transferencias a los gobiernos locales
en el Peruacute ndash Ejecucioacuten 2004
Fuente DNC SIGOD Transferencias httpwwwcendgobpe
Seguacuten la informacioacuten de la ejecucioacuten de transferencias del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Locales en el 2004 el principal rubro de transferencias es el
FONCOMUN con el 5738 le sigue el conjunto de ingresos por CANON con el
GOBCONSULT SAC ndash FBD 42 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
2830 las transferencia para el Programa del Vaso de Leche con el 864 y
finalmente las transferencia por Rentas de Aduna con el 568
Cuadro Nordm 11 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
autonomiacutea en el uso de recursos ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos de
Libre Disponibilidad
Transferencias
CondicionadasTotal
Total 512738250 186362150 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 7334 2666
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
La autonomiacutea municipal no se restringe soacutelo por el hecho de tener financiamiento
por transferencias sino que maacutes bien por las caracteriacutesticas condicionadas o no
de dichas transferencias32 En relacioacuten con el concepto sentildealado anteriormente
podriacutea decirse que los gobiernos locales en el Peruacute tienen un alto grado de
autonomiacutea en la medida que sumados a los ingresos corrientes la transferencia
por FONCOMUN el grado de autonomiacutea fiscal en el antildeo 2004 seriacutea de 7334 del
total de ingresos que administran mientras que soacutelo el 2666 del total de
ingresos corresponden a transferencias discrecionales del gobierno nacional
como se muestra en el Cuadro Nordm 11
Pero si medimos el grado de autonomiacutea con el criterio simple de recursos de
recaudacioacuten directa o recursos por transferencias la diferencia es sustancial
donde las transferencias seriacutea mayor representando el 5512 del total del
ingreso y los recursos de recaudacioacuten directa de los gobiernos locales seriacutea soacutelo
del 4488 tal como se puede observar en el Cuadro Nordm 12
32 Andrew Nickson Modelos Comparados de Gobierno Local UOC Barcelona Espantildea 2004
GOBCONSULT SAC ndash FBD 43 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Cuadro Nordm 12 Grado de autonomiacutea de los gobiernos locales en el Peruacute
seguacuten
forma de administracioacuten del ingreso ndash 2004
Concepto del IngresoIngresos Directos
Ingresos por Transferencia
sTotal
Total 313737060
385363340 699100400
Canon y Sobre canon 92406780Participacioacuten en Rentas de Aduana 12809410Fondo de Compensacioacuten Municipal - FONCOMUN
186191780
Otros Impuestos Municipales 76436610Recursos Directamente Recaudados 191012320Operaciones Oficiales de Creacutedito Interno 23868770Operaciones Oficiales de Creacutedito Externo 1050000Donaciones y Transferencias 21369360Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 93955370 (Grado de Autonomiacutea) 4488 5512
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En conclusioacuten los gobiernos locales en el Peruacute desde el punto de vista de la
capacidad de disponer libremente de sus ingresos tienen un alto grado de
autonomiacutea sin embargo como hemos mencionado anteriormente esta
autonomiacutea se restringe por temas de caraacutecter administrativo en la gestioacuten del
gasto por la aplicacioacuten de sistemas nacionales riacutegidos que significan una pesada
carga de procedimientos y reportes de control a instancias del gobierno nacional
iv Los gastos de los gobiernos locales
En la uacuteltima deacutecada (periacuteodo 1995-2004) los Gastos No Financieros de los
gobiernos locales tuvieron un incremento total de 13817 con un crecimiento
promedio anual de 10 Dicho gasto estaacute constituido por los Gastos Corrientes
que representan un promedio anual de 5970 y por los Gastos de Capital que
representan en promedio anual el 4030 del total del gasto no financiero Los
Gastos Corrientes se incrementaron en el periacuteodo en 14311 mientras que los
Gastos de Capital se incrementaron en 13072
Comparado con el PBI el Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1995-2004 de
los gobiernos locales fue en promedio anual de 2 del PBI correspondiendo a los
GOBCONSULT SAC ndash FBD 44 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Gastos Corrientes el 12 del PBI y a los Gastos de Capital soacutelo el 08 del PBI en
promedio anual para el mismo periacuteodo
Analizando los promedios de gasto para el periacuteodo 1999-2003 se puede observar
que los Gastos No Financieros representan el 9244 de los cuales el 6363
corresponde a los Gastos Corrientes y el 3637 corresponden a Gastos de
Capital mientras que los Gastos Financieros representan soacutelo el 756 del total
de gastos de los cuales 3056 corresponde a gastos de Intereses y Cargo de la
Deuda y 6944 a gastos de la Amortizacioacuten de la Deuda
Cuadro Nordm 13 Ejecucioacuten del gasto no financiero de los gobiernos locales
en el Peruacute 1995 ndash 2004 (Millones de S)
Tipo de GastoEjecucioacuten
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total de Gastos No Financieros
2151 2662 3189 3392 3515 3729 3792 4059 4465 5123
Gastos Corrientes 1285 1561 1780 19944 2118 2204 2290 2525 2795 3124
Gastos de Capital 866 1102 1409 1448 1397 1525 1502 1534 1670 1998
Fuente BCRP Memoria 2004 Anexo Nordm 60 Operaciones de Gobiernos Locales httpwwwbcrpgobpepublicacionesmemoria2004
Cuadro Nordm 14 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003 (Millones de S)
Partida de GastoEjecucioacuten S
1999 2000 2001 2002 2003
Total Gastos Gobierno Local 340159 360486 373067 390613 428183
Total de Gastos No Financieros 322517 332803 337210 354509 402232
Total Gastos Corrientes 201857 208838 215559 226368 261502
Personal y Obligaciones Sociales 59114 60445 61301 67398 81447
Obligaciones Provisionales 13225 13379 14048 14850 16974
Bienes y Servicios 119061 119046 122234 124911 138757
Otros Gastos Corrientes 10458 15969 17976 19209 24323
Total Gastos de Capital 120660 123964 121651 128141 140730
Inversiones 108412 113302 111411 120057 132068
Inversiones Financieras 334 225 149 010 041
Otros Gastos de Capital 11914 10437 10092 8074 8620
Total Gastos Financieros 17641 27683 35856 36104 25951
Intereses y Cargos de la Deuda 6322 8523 10458 8970 8341
Amortizacioacuten de la Deuda 11319 19160 25399 27133 17609
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
GOBCONSULT SAC ndash FBD 45 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
El Gasto No Financiero total para el periacuteodo 1999-2003 presenta un incremento
de 2472 a razoacuten de un incremento anual de 595 Los Gastos Corrientes se
incrementaron en el periacuteodo en 2955 a razoacuten de un promedio anual de 680
los Gastos de Capital se incrementaron en el periacuteodo en 1663 a razoacuten de
401 en promedio anual
Graacutefico Nordm 6 Tendencia de gastos de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten geneacuterica 1999 ndash 2003
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Respecto de los Gastos Totales el mayor componente de gasto corresponde a
Bienes y Servicios con el 33 en promedio anual para el periacuteodo 1999-2003
seguido por Inversiones con el 31 y Personal y Obligaciones Sociales con el
17 soacutelo esos tres conceptos de gasto representan el 81 del total de gasto de
los Gobiernos Locales
Graacutefico Nordm 7 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten econoacutemica 1999 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 46 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
3
2
0
5
31
5
33
4
17 PERSONAL Y OBLIGACIONESSOCIALES
OBLIGACIONES PREVISIONALES
BIENES Y SERVICIOS
OTROS GASTOS CORRIENTES
INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
OTROS GASTOS DE CAPITAL
INTERESES Y CARGOS DE LA DEUDA
AMORTIZACION DE LA DEUDA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En la praacutectica el gasto de Bienes y Servicios disfraza gastos de fuerza laboral por
cuanto en muchas municipalidades gran parte de los trabajadores (a veces
mayor a 70) prestan sus servicios de manera permanente pero bajo la figura
contractual de Servicios No Personales Otra distorsioacuten en el gasto se produce
por cuanto en los municipios en aacutereas rurales las inversiones se realizan por
administracioacuten directa generaacutendose un incremento de gastos corrientes por una
mayor demanda de operaciones administrativas
La metodologiacutea de la clasificacioacuten econoacutemica del gasto no permite diferenciar el
gasto corriente administrativo del gasto corriente destinado a la provisioacuten de
servicios puacuteblicos y mantenimiento de la infraestructura puacuteblica que son
competencia directa municipal
Observando el gasto por su clasificacioacuten funcional se puede visualizar que
proporcioacuten del gasto esta vinculado al funcionamiento de la institucioacuten y que
proporcioacuten del gasto se orienta al cumplimiento de las funciones y objetivos
institucionales para el desarrollo local
Cuadro Nordm 15 Ejecucioacuten del gasto de los gobiernos locales en el Peruacute
por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003 (Millones de S)
FUNCIOacuteN2003 2002
PIM EJECUCIOacuteN PIM EJECUCIOacuteN
Total del Gasto del Gobierno Local
541078
10000 428183 1000
045840
11000
0 390615 10000
Administracioacuten y 22596 4176 190193 4442 19364 4224 165075 4226
GOBCONSULT SAC ndash FBD 47 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Planeamiento 9 0
Salud y Saneamiento 76850 1420 59682 1394 67121 1464 54031 1383
Educacioacuten y Cultura 26283 486 19244 449 21887 477 18541 475
Asistencia y Previsioacuten Social 78956 1459 69493 1623 68835 1502 63509 1626
Vivienda y Desarrollo Urbano 32233 596 23029 538 28509 622 23756 608
Transporte 80701 1491 50877 1188 60138 1312 50603 1295
Pesca 165 003 080 002 112 002 083 002
Industria Comercio y Servicios
11397 211 8913 208 12303 268 9994 256
Energiacutea y Recursos Minerales
4858 090 3741 087 4032 088 3505 090
Agraria 3665 068 2931 068 1824 040 1518 039Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
En el caso de los Gobiernos Locales para el periacuteodo 2002-2003 se aplicaron a
gastos de Administracioacuten y Planeamiento el 4334 en promedio anual dichos
recursos son usados directamente al funcionamiento institucional mientras que
el segundo gasto funcional en importancia es el de Asistencia y Provisioacuten Social
con el 1503 el cual esta orientado principalmente al sostenimiento de
programas sociales de alivio a la pobreza el tercero es el Transporte con el
1407 dichos gastos cubren las inversiones y mantenimiento vial
Los gastos por su clasificacioacuten funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 934 a traveacutes del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recoleccioacuten de residuos soacutelidos y de agua potable y alcantarillado el
gasto funcional en Educacioacuten y Cultura con el 872 es usado para inversioacuten y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano con el 573 sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano Con porcentajes de gasto
funcional al 2 siguen los gastos en Industria Comercio y Servicios Agraria
Energiacutea y Recursos Minerales y Pesca
Graacutefico Nordm 8 Participacioacuten promedio del total de gastos de los
gobiernos locales en el Peruacute por su clasificacioacuten funcional 2002 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 48 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
14
5
16
6
12
0
2 11
43 03 ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
14 SALUD Y SANEAMIENTO
09 EDUCACION Y CULTURA
05 ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
17 VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO
16 TRANSPORTE
12 PESCA
11 INDUSTRIA COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Otro elemento importante que debe ser resaltado en cuanto a la eficiencia en el
gasto es la comparacioacuten de los gastos programados en el Presupuesto
Institucional Modificado ndash PIM (representa el marco legal final de la autorizacioacuten
de gasto en los gobiernos locales) con los gastos efectivamente ejecutados en el
respectivo ejercicio fiscal
En el caso del ejercicio fiscal del antildeo 2003 se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administracioacuten y Planeamiento en el cual soacutelo se logro
ejecutar el 842 del PIM y en el segundo rubro de gasto Asistencia y Previsioacuten
Social soacutelo se ejecutoacute el 88 del gasto autorizado
Los niveles maacutes bajos de ejecucioacuten se dieron en ese antildeo en el gasto funcional de
Transporte con soacutelo el 63 del gasto previsto en el PIM y el gasto funcional de
Pesca que fue el maacutes bajo en ejecucioacuten respecto de lo autorizado alcanzando
soacutelo un nivel de cumplimiento de 486
En promedio del antildeo 2003 para todos los rubros de gasto funcional el nivel de
ejecucioacuten soacutelo representoacute el 741 de ejecucioacuten respecto de los programado y
autorizado en el PIM
La falta de mayores niveles de eficiencia en la ejecucioacuten del gasto puede
explicarse por la debilidad y fragilidad institucional de la mayor parte de
municipios que no tienen cuadros teacutecnicos calificados y tampoco cuentan con
GOBCONSULT SAC ndash FBD 49 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
recursos de apoyo tecnoloacutegico que facilite las operaciones administrativas de
servicio y de inversioacuten Por otro lado el bajo nivel de eficiencia es tambieacuten
consecuencia que no existen mecanismos de evaluacioacuten que conlleven a
incentivos y sanciones
Los gobiernos locales por gozar de autonomiacutea econoacutemica los saldos no
ejecutados al teacutermino del ejercicio fiscal se incorporan en el presupuesto del
ejercicio fiscal del antildeo siguiente como Saldos de Balance en cambio las
entidades o pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional que no ejecutan los
recursos autorizados al teacutermino del ejercicio estaacuten obligados a devolver los
fondos no utilizados al Tesoro Puacuteblico
En lo que respecta al denominado Gasto Social Baacutesico que incluye a los gastos
funcionales por Educacioacuten y Cultura Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsioacuten Social los gobiernos locales en el periacuteodo 2003 soacutelo alcanzaron una
ejecucioacuten del 3484 del total de gastos El maacutes importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsioacuten Social y dentro de esta funcioacuten esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche programa de alcance nacional creado en 1985 que
consiste en la provisioacuten de una racioacuten alimenticia diaria a la poblacioacuten materna
infantil
En cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales en el Peruacute se puede
sentildealar que este no es significativo respecto del resto del Sector Puacuteblico en
promedio para los antildeos 2001-2003 el stock de deuda municipal alcanzoacute el 15
del PBI mientras que la deuda puacuteblica representoacute el 46933
El stock de la deuda puacuteblica municipal al 31 de diciembre del 2003 ascendioacute a
S 3 236 millones de los cuales el 673 corresponde al pasivo corriente y el
327 restante al pasivo no corriente Del total de la deuda municipal el 363
lo representan las cuentas por pagar el 192 las deudas a largo plazo y el
189 la parte corriente de la deuda de largo plazo Respecto a la totalidad de
ingresos corrientes municipales alcanzoacute el 724 para el antildeo 2003 Las regiones
maacutes endeudadas respecto a sus ingresos corrientes son El Callao Lambayeque y
Tumbes cuyos ratios de endeudamiento ascienden a 1487 1430 y 967
respectivamente Por otro lado las regiones menos endeudadas son Apuriacutemac y
Moquegua con ratios de endeudamiento de 388 y 171 respectivamente
33 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 50 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Graacutefico Nordm 9 Participacioacuten del stock de deuda municipal 2003
Fuente Contaduriacutea Puacuteblica de la Nacioacuten Elaboracioacuten DGAES ndash MEF
En relacioacuten a gastos por financiamiento el servicio de la deuda municipal
ascendioacute a S 260 millones en el 2003 de los cuales el 996 correspondioacute al
servicio por concepto de intereses y amortizaciones de la deuda puacuteblica interna y
el 04 restante por concepto de servicio de la deuda externa Por otro lado del
total del servicio de la deuda el 321 corresponde al servicio por concepto de
intereses y el 679 corresponde al servicio de amortizaciones
Se debe resaltar que al 2003 soacutelo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa estas son la Municipalidad Distrital de Rieran la
Municipalidad Distrital de Huamparaacute y la Municipalidad Provincial de Lima De la
totalidad del servicio de la deuda municipal el 452 corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima de los cuales el 829 corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima
cuyo servicio de deuda representa el 374 del servicio de deuda total municipal
Seguacuten el Informe Especial de Transparencia del MEF sobre aplicacioacuten de reglas
fiscales a los gobiernos locales en el 200334 el 782 de la totalidad de
34 MEF Boletiacuten de Transparencia Fiscal Informe Especial Aplicacioacuten de las Reglas Fiscales para los Gobiernos Locales 2003 un anaacutelisis preliminar Direccioacuten General de Asuntos Econoacutemicos y Sociales wwwmefgobpe
GOBCONSULT SAC ndash FBD 51 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
municipios cumplen con la primera regla fiscal (stock de deuda respecto de los
ingresos corrientes inferior o igual al 100) el 916 con la segunda (servicio de
la deuda respecto de los ingresos corrientes inferior al 30) y el 612 con la
tercera (resultado primario promedio 2001-2003 positivo)
Seguacuten lo que estipula la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal se
requiere que los municipios cumplan con las tres reglas fiscales de manera
conjunta de esta manera 935 municipalidades que representan el 511 de la
totalidad de municipios peruanos cumplen con las tres reglas fiscales
establecidas de estos 935 municipios 118 son provinciales que representan el
602 del total de municipios provinciales
Observando el graacutefico a continuacioacuten se puede hacer en forma resumida una
evaluacioacuten de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el
Peruacute donde a nivel operativo los gobiernos locales presentan de manera
permanente resultados deficitarios toda vez que el Ingresos Corrientes no
alcanza a cubrir los Gastos Corrientes que exceden en promedio anual en 15 a
lo que los municipios recaudan o perciben
Financieramente y de manera permanente los resultados son maacutes bien positivos
por cuanto en promedio anual el Pasivo Corriente soacutelo demanda el 65 de los
Activos Corrientes pero siendo maacutes exhaustivos en el anaacutelisis se muestra que el
Pasivo Corriente no llegoacute a ser cubierto por los Ingresos Corrientes en el antildeo
2002 y que cubrir los pasivos corrientes demanda en promedio anual el 88 de
los Ingresos Corrientes
Graacutefico Nordm 10 Ratios de la gestioacuten econoacutemica y financiera de los gobiernos locales en el Peruacute 1998 ndash 2003
GOBCONSULT SAC ndash FBD 52 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica
httpofimefgobpectarepublica
Por la heterogeneidad en las caracteriacutesticas de los gobiernos locales dado su
estructura del haacutebitat (urbano-rural) por su ubicacioacuten geograacutefica (costa-sierra-
selva norte-centro-sur) por la cantidad de poblacioacuten etc el anaacutelisis realizado
en eacuteste documento respecto del conjunto de los gobiernos locales soacutelo puede ser
tomado de manera referencial y como base de comparacioacuten los datos encubren
situaciones reales que confrontan la mayor cantidad de gobiernos locales los
cuales tienen recursos fiscales escasos y que ellos depende fundamentalmente
de las transferencias asignadas por el gobierno central
Graacutefico Nordm 11 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas geneacutericas
de los gobiernos locales en el Peruacute 2001-2003 (1 US $ = S 33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimada httpwwwineigobpe
Otro manera de evaluar el gasto de los gobiernos locales es observando su
comportamiento en relacioacuten al conjunto de la poblacioacuten igualmente en este
GOBCONSULT SAC ndash FBD 53 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
documento soacutelo mostramos el comportamiento global del gasto del conjunto de
los Gobiernos Locales en el Peruacute y su comparacioacuten con el Gasto Total de otros
niveles de gobierno asiacute como entre los gobiernos locales agrupados por
caracteriacutesticas maacutes homogeacuteneas nos dariacutean una real referencia de la situacioacuten
respecto de la descentralizacioacuten del gasto y el impacto real que este tiene en el
desarrollo de los ciudadanos
Graacutefico Nordm 12 Tendencia de gastos per capita seguacuten partidas
funcionales de los gobiernos locales en el Peruacute 2002 ndash 2003 (US $ 1 = S
33)
Fuente MEF Portal de Transparencia Econoacutemica Cuenta General de la Repuacuteblica httpofimefgobpectarepublica INEI Poblacioacuten Estimadahttpwwwineigobpe
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 doacutelares al
antildeo 2003 30 doacutelares se utilizan en Gastos Corrientes mientras que los Gastos de
Inversioacuten soacutelo llegan a 16 doacutelares por persona al antildeo Asiacute mismo del total de
gastos los gobiernos locales asignaron en el 2003 22 doacutelares a gastos de
Administracioacuten y Planeamiento y 17 doacutelares al Gasto Social Baacutesico (Salud
Educacioacuten y cultura y Asistencia y Previsioacuten Social) mientras que al conjunto de
los demaacutes conceptos funcionales de gasto soacutelo se le asignoacute 10 doacutelares por
persona al antildeo
GOBCONSULT SAC ndash FBD 54 DE 54
