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SE-ISS-01-09

Enero, 2009

CENTRO DE DOCUMENTACIÓN, INFORMACIÓN Y ANÁLISIS

Análisis de los precios y de los subsidios a las gasolinas y el diesel en

México, 2007-2009”.

Elaborado por:

M. en E. Reyes Tépach M. Investigador Parlamentario

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_________________________________________ Av. Congreso de la Unión Núm. 66; Col. El Parque; C. P. 15969;

México, D. F. Tel: 5036-0000 Ext. 67027 y 67035; Fax: 5628-1316 e-mail: [email protected]

“Análisis de los precios y de los subsidios a las gasolinas y el diesel en México, 2007-2009”.

Índice General.

Contenido Páginas Introducción. 3 Resumen Ejecutivo. 5 1. Determinación de los precios de las gasolinas y el diesel. 8

2. Tamaño, fuente e impacto en las finanzas públicas y corrección

del subsidio a las gasolinas y el diesel en México. 11

2.1. Tamaño del subsidio medido en pesos por litro de petrolífero. 11

2.2. Fuente generadora del subsidio. 11 2.3. Impacto del subsidio en las finanzas públicas. 12

2.3.1. Estimación del subsidio realizado por el Congreso de la Unión al inicio del ejercicio fiscal. 14

2.3.2. Estimación del subsidio realizado por la SHCP a la mitad del ejercicio fiscal. 14

2.3.3. Estimación del subsidio definitivo observado al final del ejercicio fiscal. 16

3. Progresividad del consumo y regresividad del subsidio a las gasolinas y el diesel. 17

4. Evolución de los precios de las gasolinas y el diesel como

medida para eliminar el subsidio. 19

5. Evolución reciente de los precios internacionales de las

gasolinas y el diesel. 23

Conclusiones. 26

Cámara de Diputados Servicios de Investigación y Análisis Centro de Documentación, Información y Análisis Subdirección de Economía.

Elaborado por M. en E. Reyes Tépach M. Investigador Parlamentario. 3

Introducción. En México existen un conjunto bienes y servicios, incluyendo las gasolinas y el diesel, que son producidos y ofertados bajo esquemas de competencia imperfecta, puesto que los provee el Gobierno Federal, como consecuencia, la determinación de sus precios no responde a criterios de mercado. Las gasolinas y el diesel responden a un sistema de precios administrados, regulado en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Una de las características más importantes de este sistema de precios es que, frente a shocks económicos internos o externos, sus ajustes son más lentos que los registrados en mercado de competencia perfecta. En contrapartida, en Estados Unidos, ante la presencia de shocks económicos internos o externos, los precios de las gasolinas y el diesel se ajustan de manera automática y casi simultánea. La existencia de estos sistemas de precios de México y Estados Unidos, diametralmente opuestos, es la explicación de la existencia del subsidio a las gasolinas y el diesel a favor de los consumidores del país, porque ante los altos precios internacionales del petróleo (shock externo), el deslizamiento de los precios de estos petrolíferos fue superior en Estados Unidos que en México. El objetivo de esta investigación es analizar las fuentes, la cantidad y el impacto en las finanzas públicas del país que tiene el subsidio a las gasolinas y el diesel, generado este último por el diferencial de precios existente entre México y Estados Unidos. Para la elaboración de este análisis se desarrollaron cinco apartados: En el primero, se establecen los factores que explican el deslizamiento de los precios de las gasolinas y el diesel en México, a saber: por la inflación, por las cuotas a las ventas finales de gasolina y diesel y por los ajustes de los precios internos respecto a los externos. En el segundo, se realiza un amplio análisis del subsidio a las gasolinas y el diesel, incluyendo su fuente generadora y el impacto en las finanzas públicas del país. En el tercero, se hace un análisis relacionado con la naturaleza del consumo de las gasolinas y el diesel (progresivo) y de la asignación del subsidio de estos petrolíferos (regresivo). La progresividad y regresividad del consumo y de la asignación del subsidio fueron las principales causas para delinear la estrategia del Gobierno Federal para eliminar este subsidio, la cual consistió en realizar incrementos graduales de los precios de ambos petrolíferos.



En el cuarto, se llevó a cabo un análisis relacionado con los incrementos de los precios de las gasolinas y el diesel en México para el periodo 2006-2008, y el impacto que estos aumentos tienen en la demanda de ambos petrolíferos objeto de estudio. En el quinto, se hace un análisis comparativo de la evolución reciente de los precios de las gasolinas y el diesel existente en México y los Estados Unidos para observar que a partir de noviembre del 2008, el subsidio de estos petrolíferos desapareció en nuestro país, porque estos precios son superiores en México que en Estados Unidos.



Resumen Ejecutivo: Durante el periodo 2007-2009, se estimó que el subsidio a las gasolinas y el diesel impacto a las finanzas públicas del país en los siguientes términos:

En el ejercicio fiscal 2007, el subsidio fue de 48 mil 324 mdp; Al inicio del ejercicio fiscal 2008 se estimo una recaudación positiva del IEPS

en 12 mil 348.3 mdp, sin embargo, a octubre del 2008, el subsidio observado es de 192 mil 645.10 mdp.

El Congreso de la Unión estimó un subsidio por 105 mil 871.9 mdp para el ejercicio fiscal 2009.

El análisis de la demanda de las gasolinas y el diesel nos permite afirmar que su consumo es progresivo, porque los hogares con los ingresos más altos son los que realizan la mayor parte del gasto de estos petrolíferos. Así: Los hogares con los ingresos más bajos del país realizaron el 0.9% del consumo total de gasolina, mientras que, los hogares con los ingresos más altos realizaron el 33.6%. En el mismo sentido, el consumo del diesel también es progresivo, porque los hogares con los ingresos más bajos del país realizaron el 2.2% del consumo total, mientras que, los hogares con los ingresos más altos realizaron el 59.1%.

Como producto de esta estructura progresiva del consumo de la gasolina y el diesel, realizado por los hogares del pais, la distribucion del subsidio tiene un carácter regresivo, puesto que, beneficia a los hogares con los ingresos más altos. Así, los hogares con los ingresos más bajos del país concentraron el 1.20% del subsidio total a las gasolinas y el diesel, mientras que, los hogares con los ingresos más altos concentraron el 31.40%. El Gobierno Federal optó por eliminar este subsidio por el carácter progresivo del consumo y la regresividad en su distribución. La estrategia empleada fue a través de los deslizamientos graduales del precio de las gasolinas y el diesel, medida que se instrumento a partir del mes de agosto del 2008. El análisis de los precios de las gasolinas y el diesel nos permiten afirmar que éstos han registrados incrementos constantes entre diciembre del 2005 a diciembre de 2008, en los siguientes términos:

La gasolina Premium pasó de 7.66 a 9.57 pesos por litro; La gasolina Magna Sin pasó de 6.49 a 7.62 pesos por litro; y El Diesel pasó de 5.33 a 7.13 pesos por litro.

En terminos relativos, entre diciembre del 2005 a diciembre del 2008, la gasolina Premium se ha incrementado casi 25%, la gasolina Magna Sin lo ha hecho en 17.41% y el Diesel en 33.77%.



Si descomponemos estos incrementos de los precios de las gasolina y el diesel en dos etapas, observamos la siguiente conducta: Durante el periodo de diciembre del 2005 a diciembre del 2007, los precios de las gasolinas y diesel se incrementaron de la siguiente manera:

La Premium en 13.97%; La Magna Sin en 8.01%; y El Diesel en 11.2%.

Durante el año 2008 (enero a diciembre), los precios de las gasolinas y diesel se incrementaron de la siguiente manera:

La Premium en 9.12%; La Magna Sin en 8.39%; y El Diesel en 19.83%.

Cabe señalar que el incremento de los precios de las gasolinas ha generado un efecto sustitución en el consumo. Es decir, como la gasolina Magna Sin es un sustituto perfecto de la Premium, la población está incrementando el consumo de la gasolina más barata (Magna Sin) por la más cara (Premium). Así, entre junio y octubre del 2008 el consumo de la gasolina Magna Sin pasó de 697.4 a 718 mil barriles diarios, mientras que, el consumo de la gasolina Premium pasó de 89.7 a 74 mil barriles diarios. En cuanto al Diesel, este ha registrado un consumo irregular, sin embargo, como es el petrolifero que mas incrementos de precios ha registrado, se observa una sensible baja en la demanda a partir de agosto del 2008, mes en que iniciaron los incrementos semanales en los precios. En Estados Unidos, los precios de las gasolinas y el diesel descendieron durante el periodo de agosto a diciembre del 2008, concidiendo con la caida de los precios internacionales del petroleo. En contrapartida, en México el precio de estos petrolíferos continuaron incrementándose. La política de precios instrumentada internamente implicaría reducir el precio de la gasolina Premium y Magna hasta igualarlos con los registrados en Estados Unidos. Con base en la informacion proporcionada por PEMEX y el Departamento de Energia de los Estados Unidos, la gasolina Premium registró un precio promedio de 11.49 pesos por litro en julio del 2008 y se redujo a 7.20 pesos por litro en diciembre del 2008. Para ese mismo periodo, en México pasó de 9.04 a 9.57 pesos por litro. Adicionalmente, en noviembre y diciembre del 2008, la gasolina Premium estuvo 1.46 y 2.37 pesos por litro más cara en México que en Estados Unidos.



En el caso de la gasolina Magna Sin, en Estados Unidos registró un precio promedio de 10.85 pesos por litro en julio del 2008 y se redujo a 6.18 pesos por litro en diciembre del 2008. En México pasó de 7.24 a 7.64 pesos por litro. Entre noviembre y diciembre del 2008, la gasolina Magna Sin estuvo 0.54 y 1.46 pesos por litro más cara en México que en Estados Unidos. Por su parte, los incrementos en el precio del diesel motivados por la igualación del precio interno con el externo aún se justifican, puesto que en diciembre del 2008 se vende en Estados Unidos en 8.73 pesos por litro y en México en 7.18 pesos por litro. El subsidio que persiste en México a favor de los consumidores es de 1.55 pesos por litro.



1. Determinación de los precios de las gasolinas y el diesel.

Los precios administrados tienen como características que no responden a las leyes del mercado, por el contrario, son impuestos por el sector público en mercados no competitivos.1

En México, existe un conjunto de precios de bienes y servicios administrados por el Gobierno Federal que están regulados en el artículo 31, fr. X con relación al artículo 34 fr. V de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Ambos artículos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal determinan que el Gobierno Federal, a través de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP), establece y revisa los precios y tarifas de los bienes y servicios de la administración pública federal, y con la Secretaria de Economía establecen las bases para fijar dichos precios y tarifas.2 En México, las gasolinas3 y el diesel se producen y ofertan en mercados no competitivos, su provisión corre a cargo del Gobierno Federal a través Petróleos Mexicanos (PEMEX), como consecuencia, forman parte del conjunto de precios administrados por el Gobierno Federal. La SHCP, determina el precio de las gasolinas y el diesel considerando tres factores: a. La inflación esperada: Esta dependencia autoriza deslizamientos mensuales

en el precio de las gasolinas y el diesel para evitar rezagos respecto a los costos de producción. Estos ajustes graduales en los precios tienen como propósito que el consumidor cubra los costos de producción sin que impacte drásticamente su ingreso monetario ni afecte el nivel general de precios.

b. Cuotas a la venta final de gasolinas y diesel. El 21 de diciembre del año

2007, se publicó en el Diario Oficial de la Federación un decreto que tiene como objetivo fortalecer el federalismo fiscal -aumentar la recaudación de los estados y municipios a través de la aplicación de cuotas a la venta final de las gasolinas y diesel.4 Para la aplicación de las cuotas a la venta final de las gasolinas y el diesel, que impacta directamente en el precio de estos petrolíferos, el Congreso de la Unión adicionó el artículo 2-A, fr. II de la Ley del IEPS, en los siguientes términos:

1Disponible en: http://www.reunificacion-deudas.es/glosario/Precios-administrados-3349.html 2Cámara de Diputados, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/153.doc 3El concepto de gasolina hará referencia a la Premium y la Magna Sin. 4Diario Oficial de la Federación del 21 de diciembre del año 2007, Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.



Sin perjuicio de lo previsto en la fracción anterior, se aplicarán las cuotas siguientes a la venta final al público en general en territorio nacional de gasolinas y diesel:

a) Gasolina Magna 36 centavos por litro. b) Gasolina Premium UBA 43.92 centavos por litro. c) Diesel 29.88 centavos por litro.5

Asimismo, el párrafo II de este Artículo Transitorio establece que las cuotas a la venta final de las gasolinas y el diesel se aplicarán de manera gradual, de conformidad con el siguiente calendario:

I. En el mes calendario en que entre en vigor el artículo 2o.-A, fracción II

de la Ley del IEPS, se aplicará una cuota de 2 centavos a cada litro de Gasolina Magna, 2.44 centavos a cada litro de Gasolina Premium UBA y 1.66 centavos a cada litro de Diesel.

II. Las cuotas mencionadas en la fracción anterior, se incrementarán

mensualmente en 2 centavos, 2.44 centavos y 1.66 centavos, por cada litro de Gasolina Magna, Gasolina Premium UBA y Diesel, respectivamente, hasta llegar a las cuotas previstas en el artículo 2o.-A, fracción II de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.

III. A partir del 1o. de enero de 2012, las cuotas previstas en el artículo 2o.-

A, fracción II de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, se disminuirán en una proporción de 9/11 para quedar en 2/11 de las cuotas contenidas en dicho artículo.6

De esta manera, de enero del 2008 a junio del 2009: • La gasolina Premium se incrementará 2 centavos mensuales por litro

hasta alcanzar un aumento acumulado de 36 centavos por litro; • La gasolina Magna Sin se incrementará 2.44 centavos mensuales por

litro hasta alcanzar un aumento acumulado de 43.92 centavos por litro; y • El Diesel se incrementará 1.66 centavos mensuales por litro hasta

alcanzar un aumento acumulado de 29.88 por litro. Cabe apuntar que en el Artículo Sexto de las Disposiciones Transitorias de la Ley del IEPS, se establece que las cuotas a la venta final de las gasolinas y el diesel, entraran en vigor a los quince días naturales siguientes a la fecha de publicación de este Decreto en el Diario Oficial de la Federación.7

5Cámara de Diputados. Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/78.doc 6Idem. 7Idem.



Sin embargo, el 27 de septiembre del 2007, el Presidente de la República, Lic. Felipe Calderón Hinojosa, mediante decreto, dejó sin efectos la aplicación de las cuotas a la venta final de las gasolinas y el diesel autorizado por el Congreso de la Unión.8 Este decreto presidencial tuvo vigencia del 28 de septiembre al 31 de diciembre del 2007, y fue una medida de política para incrementar la competitividad del sector industrial del país.

En síntesis:

El precio de la gasolina Magna Sin y el Diesel estuvieron congelados entre el 28 de septiembre al 31 de diciembre del 2007. A partir del 1 de enero del 2008, el deslizamiento de estos precios se determinó por los ajustes inflacionarios mensuales y por las cuotas a las ventas finales de ambos petrolíferos.

El Decreto Aprobado por el Congreso de la Unión se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre del 2007, de acuerdo con el Artículo Sexto Transitorios, sus contenidos surtían efectos 15 días después de su publicación, entonces, a partir del 5 de enero del 2008, el deslizamiento del precio de la gasolina Premium se determina por los ajustes inflacionarios mensuales y por las cuotas a las ventas finales de este petrolífero.

c. Ajustes por los precios internos respecto de los externos. Bajo un esquema de competencia perfecta, como el existente en los Estados Unidos, los altos precios del petróleo, incrementan de manera automática y casi simultánea los precios de las gasolinas y diesel.

En México, por el modelo de precios administrados, cuando el precio del petróleo se incrementa, los precios de las gasolinas y diesel no se ajustan automáticamente, lo hacen más lentamente, mediante decretos emitidos por el Gobierno Federal. Los modelos de precios empleados en México y Estados Unidos dan paso a la formación de un subsidio a favor de los consumidores mexicanos generado por el diferencial entre los precios internos y externos. Para eliminarlo, el Gobierno Federal optó por incrementar gradualmente, a través de deslizamientos semanales, los precios internos de las gasolinas Premium, Magna Sin y Diesel. De esta manera, a partir del año 2008 se introdujo un tercer factor para determinar los deslizamientos en los precios de las gasolinas y el diesel: la igualación de los precios de México con los de Estados Unidos para corregir el subsidio que favorece a los consumidores locales.

8Diario Oficial de la Federación del 27 de septiembre del 2007. Decreto por el que se suspenden los aumentos de precios y tarifas en diversos energéticos.



2. Tamaño, fuente e impacto en las finanzas públicas y corrección del subsidio a las gasolinas y el diesel en México.

En México, durante el año 2008 se han presentado deslizamientos graduales en los precios de las gasolinas y el diesel con el propósito de reducir el diferencial de precios internos respecto a los externos para eliminar el subsidio de estos petrolíferos. 2.1. Tamaño del subsidio medido en pesos por litro de petrolífero. En junio del 2008: En México, el precio de la gasolina Premium era de 8.99 pesos por litro, la Magna Sin era de 7.17 pesos por litro y el Diesel era de 6.10 pesos por litro. De acuerdo con el Departamento de Energía de los Estados Unidos, en aquel país la gasolina Premium equivalente costaba 12.11 pesos por litro, la Magna Sin equivalente costaba 11.53 pesos por litro y el Diesel de bajo azufre costaba 12.39 pesos por litro.9 Dada esta información, podemos afirmar que en junio del 2008, el subsidio a favor de los consumidores locales de la gasolina Premium era de 3.12 pesos por litro, para la Magna Sin era de 4.36 pesos por litro y para el Diesel era de 6.29 pesos por litro.10 El subsidio a las gasolinas y el diesel se incrementó en México porque el petróleo, principal insumo para la elaboración de estos petrolíferos, registró altos precios en el mercado internacional, elevando sus costos de producción. En Estados Unidos, los precios de las gasolinas y el diesel se incrementaron porque están indexados al comportamiento de los precios internacionales del petróleo. En México, hasta agosto del presente año, estos precios no estaban indexados, como consecuencia, el subsidio aumentó, porque los precios internos se rezagaron respecto a los existentes en los Estados Unidos. 2.2. Fuente generadora del subsidio. La vía para introducir este subsidio a favor de los consumidores mexicanos fue por la importación de gasolina y diesel provenientes de los Estados Unidos, por la baja capacidad de refinación existente internamente, que es incapaz de satisfacer la demanda interna. 9Para comparar las gasolinas equivalentes entre México y Estados Unidos se tomó el criterio de octanaje, de esta manera, la Premium en México es de 93 octanos, su equivalente en Estados Unidos es la Premium Reformulada que tiene 92 octanos. La Magna Sin en México y la gasolina Regular Reformulada en Estados Unidos tienen 87 octanos cada una. El Diesel utilizado para fines de comparación fue el de bajo azufre. 10Los precios de las gasolinas y el diesel se obtuvieron de



La baja capacidad de refinación de las gasolinas y el diesel en México implica que los precios internos están sujetos a los movimientos de los precios determinados en Estados Unidos. Con base en la información de la Secretaría de Energía, durante el periodo 2006-2010 tendremos, en promedio, una demanda interna de ambos tipos de gasolinas de 786.1 mil barriles diarios, de los cuales, el 63.70% se producirá internamente y el 36.2% se importará.11 (Véase cuadro No. 1).

Cuadro No. 1. Producción e importación de gasolinas en México. 2006-2010 (Miles de barriles diarios y participación porcentual).

2006 2007 2008 2009 2010 Promedio Miles de barriles diarios

Producción 442.4 453.0 508.9 547.1 558.0 501.9 Importación 273.8 301.8 283.9 271.3 292.5 284.7 Demanda interna 718.9 754.8 787.8 818.5 850.5 786.1

Participación en la demanda total Producción / demanda interna 61.5 60.0 64.6 66.8 65.6 63.8 Importación / demanda interna 38.1 40.0 36.0 33.1 34.4 36.2 Elaborado por la Subdirección de Economía de los Servicios de Investigación y Análisis, adscrito al Centro de Documentación, Información y Análisis de la Cámara de Diputados con información de la Secretaría de Energía.

Para el caso del diesel la situación es diferente, se espera que para el año 2009 seamos autosuficientes, es decir, que la demanda interna se cubra en su totalidad con la producción nacional.12 (Véase cuadro No. 2).

Cuadro No. 2. Producción e importación de diesel en México. 2006-2010. (Miles de barriles diarios y participación porcentual).

2006 2007 2008 2009 2010 Promedio Miles de barriles diarios

Producción 328.1 341.1 375.0 395.9 389.9 366.0 Importación 41.3 30.7 3.7 - 3.0 15.7 Demanda interna 359.8 371.7 378.6 390.2 401.8 380.4

Participación en la demanda total Producción/demanda interna 91.2 91.8 99.0 101.5 97.0 96.1 Importación/demanda interna 11.5 8.3 1.0 - 0.7 4.3 Elaborado por la Subdirección de Economía de los Servicios de Investigación y Análisis, adscrito al Centro de Documentación, Información y Análisis de la Cámara de Diputados con información de la Secretaría de Energía.

2.3. Impacto del subsidio en las finanzas públicas. A partir del ejercicio fiscal 2007, la incidencia del IEPS de las gasolinas y el diesel no ha implica una carga fiscal para el consumidor final, por el contrario, se ha traducido en una transferencia (subsidio) del Gobierno Federal hacia los consumidores.

11Secretaría de Energía, Prospectiva de petrolíferos 2007-2006. México, DF. Página 118. 12Ibídem. Página117



Los subsidios se definen como:

Asignaciones que el Gobierno Federal otorga para el desarrollo de actividades prioritarias de interés general, a través de las dependencias y entidades a los diferentes sectores de la sociedad, con el propósito de: apoyar sus operaciones; mantener los niveles de precios; apoyar el consumo, la distribución y comercialización de los bienes; motivar la inversión; cubrir impactos financieros; promover la innovación tecnológica; así como para el fomento de las actividades agropecuarias, industriales y de servicios. Estos subsidios se otorgan mediante la asignación directa de recursos o a través de estímulos fiscales.13

El subsidio a las gasolinas y el diesel apoyó a los consumidores nacionales y tiene como objetivo mantener estable en nivel general de precios, se genera a través de de la siguiente mecánica.

Este impuesto se calcula considerando los siguientes elementos: a) precios de las gasolinas y diesel en el mercado spot de Houston y b) costos de manejo. La suma de los anteriores elementos constituye la base gravable a la cual se le aplica el impuesto especial. Debido a que los precios de las gasolinas y el diesel en el mercado spot de Houston varían prácticamente todos los días, mientras que en México son fijos (o con ajustes predeterminados), la tasa del IEPS es variable, constituyéndose en el elemento de ajuste entre el precio variable del mercado spot y el precio de venta al público en nuestro país. En otras palabras, el IEPS es la diferencia entre el precio al público, antes del IVA y la comisión al distribuidor, y el precio del productor (en consecuencia, cuando el precio del petróleo sube, la tasa del IEPS disminuye, y viceversa).14

Los altos niveles del precio del petróleo en el mercado internacional han generado que se eleven los costos de producción de los combustibles que se elaboran a partir de este insumo, no obstante, en México, el precio de las gasolinas y diesel es un precio administrado por el Gobierno Federal y no se ha ajustado en las mismas proporciones en las que se ha incrementado el costo de la producción tanto para la gasolina, como para el diesel, originando el subsidio…15

El Congreso de la Unión, en la Ley de Ingresos de la Federación, estima el monto total de este subsidio al inicio del ejercicio fiscal. La SHCP revisa estas metas a través de los Presupuestos de Gastos Fiscales a la mitad del ejercicio fiscal. En la Cuenta de la Hacienda Pública Federal y en los Informes Trimestrales de las Finanzas Públicas elaborados por la SHCP se reporta la información definitiva y preliminar del subsidio observado. 13 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Glosario de los Términos más Usuales en la Administración Pública Federal. México, DF. Páginas 321 y 321. 14Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público por deciles de hogares y personas. Resultados para el año de 2006. Página 27. 15Idem.



2.3.1. Estimación del subsidio realizado por el Congreso de la Unión al inicio del ejercicio fiscal.

El Congreso de la Unión, en el artículo 1 de la Ley de Ingresos de la Federación estima, al inicio del ejercicio fiscal, la recaudación esperada por concepto de gasolinas y diesel. Esta estimación se divide en dos rubros: • Los reguladas en el artículo 2-A, fr. I de la Ley del IEPS que establecen las

tasa aplicable en cada mes para la enajenación de gasolinas o diesel; y • Las reguladas en el artículo 2-A, fr. II de la ley del IEPS que hacen referencias

a las cuotas por las ventas finales de gasolina y diesel y que se destinan a las entidades federativas para el fortalecimiento del federalismo.

Con base en la información proporcionada en la Ley de Ingresos de la Federación para los ejercicio fiscales 2007-2009, el Congreso de la Unión estimó que la recaudación de impuestos por la venta de las gasolinas y diesel serían de 19 mil 189.8 mdp en el año 2007 y de 12 mil 348.3 mdp en el 2008. Asimismo, para el ejercicio fiscal 2009 se estimó un subsidio por 105 mil 871.9 mdp.16 (Véase cuadro No. 3). Como se puede observar, en las estimaciones realizadas por el Congreso de la Unión al inicio del ejercicio fiscal, en los años 2007 y 2008 no contemplaron una transferencia por el consumo de gasolina y diesel, por el contrario, se esperaba una recaudación de este impuesto.

Cuadro No. 3. Recaudación esperada al inicio del ejercicio fiscal del IEPS a las gasolinas y diesel, 2007-2009.

Concepto 2007 2008 2009

Art. 2-A, fr. I del IEPS 19,189.8 3,959.4 -130,583.5

Art. 2-A, fr. II del IEPS 8,388.9 24,711.6 Recaudación total esperada de gasolina y diesel 19,189.8 12,348.3 -105,871.9 Elaborado por la Subdirección de Economía de los Servicios de Investigación y Análisis, adscrito al Centro de Documentación, Información y Análisis de la Cámara de Diputados con información de la Ley de Ingresos de la Federación 2007-2009.

2.3.2. Estimación del subsidio realizado por la SHCP a la mitad del ejercicio

fiscal. Sin embargo, en las revisiones realizadas por la SHCP a mitad del ejercicio fiscal, se observan cambios significativos, puesto que durante el periodo 2007-2009 se estimaron transferencias a favor de los consumidores, vía diferencial de los precios internos respecto a los externos. 16Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Ley de Ingresos de la Federación para los ejercicios fiscales 2007-2009. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/



Para el periodo 2007-2009, el subsidio a las gasolinas y diesel, revisadas a mitad del ejercicio fiscal, se estimaron de la siguiente manera:

42 mil 693.5 mdp en el 2007; 195 mil 503.9 mdp en el 2008; y 129 mil 806.2 mdp en el 2009.17 (Véase cuadro No. 4).

Cuadro No. 4. Estimación del subsidio a la gasolina y diesel en México a mitad del ejercicio

fiscal, en México, 2007-2009 (Millones de pesos). Concepto 2007 2008 2009

IEPS de diesel para el sector autotransporte 16,664.9 75,515.1 50,500.3 IEPS de las gasolinas para otros consumidores 15,370.9 75,157.1 49,610.1 IEPS de las gasolinas para el sector autotransporte 6,549.9 27,987.7 18,608.8 IEPS de diesel para otros consumidores 2,448.7 10,988.9 7,189.1 IEPS de diesel para el sector agropecuario 1,624.1 5,699.3 3,792.9 IEPS de las gasolinas para el sector agropecuario 35.0 155.8 105.0 Subsidio total. 42,693.5 195,503.9 129,806.2 Elaborado por la Subdirección de Economía de los Servicios de Investigación y Análisis, adscrito al Centro de Documentación, Información y Análisis de la Cámara de Diputados con información de los Presupuestos de Gastos Fiscales, 2007 y 2008.

Estos subsidios evolucionarían como proporción del PIB, de la siguiente manera:

0.4354% en el 2007; 1.8755% en el 2008; y 1.1573% en el 2009.18 (Véase cuadro No. 5).

Cuadro No. 5. Estimación del subsidio a la gasolina y diesel en México a mitad del

ejercicio fiscal, en México, 2007-2009. (% PIB). Concepto 2007 2008 2009 IEPS de diesel para el sector autotransporte 0.1699 0.7244 0.4503 IEPS de las gasolinas para otros consumidores 0.1567 0.7210 0.4423 IEPS de las gasolinas para el sector autotransporte 0.0668 0.2685 0.1659 IEPS de diesel para otros consumidores 0.0250 0.1054 0.0641 IEPS de diesel para el sector agropecuario 0.0166 0.0547 0.0338 IEPS de las gasolinas para el sector agropecuario 0.0004 0.0015 0.0009 Subsidio total. 0.4354 1.8755 1.1573 Elaborado por la Subdirección de Economía de los Servicios de Investigación y Análisis, adscrito al Centro de Documentación, Información y Análisis de la Cámara de Diputados con información de los Presupuestos de Gastos Fiscales. 2007 y 2008.

Los principales rubros que explican este subsidio son el IEPS de diesel para el sector autotransporte y el IEPS de las gasolinas para otros consumidores, para mediados del año 2009, se estimó que ambos conceptos representarán el 38.9% y el 38.2% respectivamente del monto total del subsidio de estos petrolíferos.19 (Véase cuadro No. 6).

17Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Presupuestos de Gastos Fiscales para los ejercicios fiscales 2007 y 2008. Disponibles en: http://www.shcp.gob.mx/ 18Idem. 19Idem.



Cuadro No. 6. Estimación del subsidio a la gasolina y diesel en México a mitad del ejercicio fiscal, en México, 2007-2009. (Participación porcentual).

Concepto 2007 2008 2009 IEPS de diesel para el sector autotransporte 39.0 38.6 38.9 IEPS de las gasolinas para otros consumidores 36.0 38.4 38.2 IEPS de las gasolinas para el sector autotransporte 15.3 14.3 14.3 IEPS de diesel para otros consumidores 5.7 5.6 5.5 IEPS de diesel para el sector agropecuario 3.8 2.9 2.9 IEPS de las gasolinas para el sector agropecuario 0.1 0.1 0.1 Subsidio total. 100.0 100.0 100.0 Elaborado por la Subdirección de Economía de los Servicios de Investigación y Análisis, adscrito al Centro de Documentación, Información y Análisis de la Cámara de Diputados con información de los Presupuestos de Gastos Fiscales. 2007 y 2008.

2.3.3. Estimación del subsidio definitivo observado al final del ejercicio

fiscal.

La SHCP, a través de la Cuenta de Hacienda Pública Federal y de los Informes de las Finanzas Publicas, da a conocer el monto definitivo y preliminar del subsidio a las gasolinas y el diesel. Para el ejercicio fiscal 2007, el subsidio definitivo a las gasolinas y el diesel fue de 48 mil 324 mdp.20 Por su parte, el subsidio estimado de enero a octubre del 2008 es de 192 mil 465.1 mdp, de los cuales, las transferencias a favor de los consumidores por el articulo 2-A, fracción I de la Ley del IEPS es de 196 mil 629.8 mdp y la recaudación por el articulo 2-A, fracción II de la Ley del IEPS es de 4 mil 164.7 mdp.21 Del análisis relacionado con el impacto en las finanzas públicas del subsidio a las gasolinas y el diesel, podemos afirmar lo siguiente:

En el ejercicio fiscal 2007, éste fue de 48 mil 324 mdp; Al inicio del ejercicio fiscal 2008 se estimo una recaudación positiva del IEPS

en 12 mil 348.3 mdp, sin embargo, a octubre del 2008, el subsidio observado es de 192 mil 645.10 mdp.

El Congreso de la Unión estimó un subsidio por 105 mil 871.9 mdp para el ejercicio fiscal 2009.

Es importante puntualizar que a pesar de los ajustes de los precios de las gasolinas y el diesel realizados en el año 2008, se espera una cuantiosa transferencia de recursos a favor de los consumidores de estos petrolíferos en el próximo año fiscal.

20Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Resultados Generales de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal para el ejercicio fiscal 2007. Página 469. 21Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Informe de las Finanzas Públicas y Deuda Pública, enero-octubre del 2008. Página I.3.



3. Progresividad del consumo y regresividad del subsidio a las gasolinas y el diesel.

El análisis de demanda de las gasolinas y el diesel nos permite afirmar que su consumo es progresivo, porque los hogares con los ingresos más altos son los que realizan la mayor parte del gasto de estos petrolíferos. Con base en la información proporcionada por la SHCP, los hogares con los ingresos más bajos del país realizaron el 0.9% del consumo total de gasolina, mientras que, los hogares con los ingresos más altos realizaron el 33.6%.22 (Véase gráfica No.1).

En el mismo sentido, el consumo del diesel también es progresivo, porque los hogares con los ingresos más bajos del país realizaron el 2.2% del consumo total, mientras que, los hogares con los ingresos más altos realizaron el 59.1%.23 (Véase gráfica No. 2).

22Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público…Op Cit. Página 27. 23Ídem.



Como producto de esta estructura progresiva del consumo de la gasolina y el diesel, realizado por los hogares del pais, la distribucion del subsidio tiene un carácter regresivo, puesto que, beneficia a los hogares con los ingresos más altos. Así, los hogares con los ingresos más bajos del país concentraron el 1.20% del subsidio total a las gasolinas y el diesel, mientras que, los hogares con los ingresos más altos concentraron el 31.40%.24 (Véase gráfica No. 3).

24Ibídem. Página 28.



4. Evolución de los precios de las gasolinas y el diesel como medida para eliminar el subsidio.

El Gobierno Federal optó por eliminar el subsidio por el carácter progresivo del consumo y la regresividad en su distribución. La estrategia empleada fue a través de los deslizamientos graduales del precio de las gasolinas y el diesel, medida que se instrumento a partir del mes de agosto del 2008. El análisis de los precios de las gasolinas y el diesel nos permiten afirmar que éstos han registrados incrementos constantes entre diciembre del 2005 a diciembre de 2008, en los siguientes términos:

La gasolina Premium pasó de 7.66 a 9.57 pesos por litro; La gasolina Magna Sin pasó de 6.49 a 7.62 pesos por litro; y El Diesel pasó de 5.33 a 7.13 pesos por litro. (Véase gráfica No. 4).

En terminos relativos, entre diciembre del 2005 a diciembre del 2008, la gasolina Premium se ha incrementado casi 25%, la gasolina Magna Sin lo ha hecho en 17.41% y el Diesel en 33.77%. (Véase gráfica No.5).



Si descomponemos estos incrementos de los precios de las gasolina y el diesel en dos etapas, observamos la siguiente conducta: Durante el periodo de diciembre del 2005 a diciembre del 2007, los precios de las gasolinas y diesel se incrementaron de la siguiente manera:

La Premium en 13.97%; La Magna Sin en 8.01%; y El Diesel en 11.2%. (Véase gráfica No.6).



Durante el año 2008 (enero a diciembre), los precios de las gasolinas y diesel se incrementaron de la siguiente manera:

La Premium en 9.12%; La Magna Sin en 8.39%; y El Diesel en 19.83%. (Véase gráfica No.7).

Del análisis del incremento de los precios de las gasolinas y el diesel podemos inferir lo siguiente: • Los precios de la gasolina Magna y Diesel se han encarecido más durante el

año 2008 que durante los años 2006 y 2007. • Lla gasolina Premium tuvo un incremento inferior durante el 2008 al registrado

durante el bienio 2006-2007, sin embargo, su encarecimiento en este año es significativo.

• Durante el periodo de 2006-2008, el deslizamiento de los precios de las

gasolinas y el diesel presentan dos etapas: hasta el 2007 es producto de los ajustes a la inflación. A partir de enero del 2008 se explica también por la entrada en vigor de las cuotas a las ventas finales a las gasolinas y el diesel y por los incremento de los precios internos para igualarlos con los externos.

Cabe señalar que el incremento de los precios de las gasolinas ha generado un efecto sustitución en el consumo. Es decir, como la gasolina Magna Sin es un sustituto perfecto de la Premium, la población está incrementando el consumo de la gasolina más barata (Magna Sin) por la más cara (Premium). Así, entre junio y octubre del 2008 el consumo de la gasolina Magna Sin pasó de 697.4 a 718 mil barriles diarios, mientras que, el consumo de la gasolina Premium pasó de 89.7 a 74 mil barriles diarios. (Véase gráfica No.8).



En cuanto al Diesel, este ha registrado un consumo irregular, sin embargo, como es el petrolifero que mas incrementos de precios ha registrado, se observa una sensible baja en la demanda a partir de agosto del 2008, mes en que iniciaron los incrementos semanales en los precios. (Véase gráfica No.9).



5. Evolución reciente de los precios internacionales de las gasolinas y el diesel.

Entre julio y agosto del 2008, los precios internacionales del petroleo se han reducido drasticamente. La canasta de la OPEP pasó de 131.22 a 40.23 dólares por barril.25 Por su parte, la mezcla mexicana de exportacion pasó de 120.25 a 33.16 dólares por barril. (Véase gráfica No.10).

En Estados Unidos, los precios de las gasolinas y el diesel descendieron durante el periodo de agosto a diciembre del 2008, concidiendo con la caida de los precios internacionales del petroleo. En contrapartida, en México el precio de estos petrolíferos continuaron incrementándose. Bajo este escenario, la política de precios de las gasolinas y diesel instrumentados en México se tendría que revisar, puesto que, el argumento para encarecer estos petroliferos fue el diferencial de precios existentes entre México y Estados Unidos, para eliminar el subsidio que favorecía a los consumidores. Sin embargo, con el descenso de los precios internacionales del petróleo, el precio de las gasolinas y el diesel en Estados Unidos se han abaratado y en México se continuan encareciendo. Podemos afirmar que a partir de noviembre del 2008, la gasolina Premium y Magna Sin es más barata en Estados Unidos que en México, lo que implica que el subsidio a favor de los consumidores nacionales ha desaparecido, y con éste, los argumentos para incrementar los precios internamente. 25La cesta de referencia de la OPEP se integra por los siguientes crudos: Saharan Blend (Argelia), Girassol (Angola), Oriente (Ecuador), Minas (Indonesia), El Irán Pesada (República Islámica Irán), Basra Light (Iraq), Kuwait Export (Kuwait), Es Sider (Libia), Bonny Luz (Nigeria), Qatar Marine (Qatar), Árabes Light (Arabia Saudita), Murban (Emiratos Árabes) y el BCF 17 (Venezuela).



La política de precios instrumentada internamente implicaría reducir el precio de la gasolina Premium y Magna hasta igualarlos con los registrados en Estados Unidos. Con base en la informacion proporcionada por PEMEX y el Departamento de Energia de los Estados Unidos, la gasolina Premium registró un precio promedio de 11.49 pesos por litro en julio del 2008 y se redujo a 7.20 pesos por litro en diciembre del 2008. Para ese mismo periodo, en México pasó de 9.04 a 9.57 pesos por litro. Adicionalmente, en noviembre y diciembre del 2008, la gasolina Premium estuvo 1.46 y 2.37 pesos por litro más cara en México que en Estados Unidos. (Véase gráfica No.11).

En el caso de la gasolina Magna Sin, en Estados Unidos registró un precio promedio de 10.85 pesos por litro en julio del 2008 y se redujo a 6.18 pesos por litro en diciembre del 2008. En México pasó de 7.24 a 7.64 pesos por litro. Entre noviembre y diciembre del 2008, la gasolina Magna Sin estuvo 0.54 y 1.46 pesos por litro más cara en México que en Estados Unidos. (Véase gráfica No.12).



Por su parte, los incrementos en el precio del diesel motivados por la igualación del precio interno con el externo aún se justifican, puesto que en diciembre del 2008 se vende en Estados Unidos en 8.73 pesos por litro y en México en 7.18 pesos por litro. El subsidio que persiste en México a favor de los consumidores es de 1.55 pesos por litro.26 (Véase gráfica No.13).

26Los precios al menudeo de las gasolinas y diesel registrados en Estados Unidos se obtuvieron de la Agencia Internacional de Energía y están disponibles en la siguiente dirección electrónica: http://www.eia.doe.gov.oil_gas/petroleum/data_publications/wrgp/mogas_home_page.html



Conclusiones.

• En México, existe un conjunto de bienes y servicios que provee el Estado que operan bajo un esquema de competencia imperfecta y cuya característica es que sus precios son administrados por el sector público, lo que implica que ante shocks internos o externos no se ajustan automáticamente por las fuerzas del mercado, sus cambios lo determina el Gobierno Federal. En nuestro país, el precio de las gasolinas y el diesel son administrados por el Gobierno Federal a través de la SHCP. Frente a los altos precios del petróleo existentes en el mercado internacional (shock externo), en México, los precios de las gasolinas y el diesel se ajustaron con meses de rezago mediante decretos, a diferencia de lo ocurrido en Estados Unidos, donde los ajustes se hacen casi diariamente a través de las libres fuerzas del mercado. Este diferencial en el tiempo de ajuste en los precios de las gasolinas y el diesel entre México y Estados Unidos originó un subsidio a favor de los consumidores internos.

El subsidio se introdujo en el país a través de las importaciones de gasolina y diesel provenientes de Estados Unidos y que se vendieron internamente a precios más bajos de lo que los adquirieron externamente.

• La existencia de este subsidio modificó la estructura en la determinación de los precios de estos petrolíferos en México. Hasta diciembre del 2007 respondía a criterios inflacionarios para evitar que los precios se rezagaran respecto a los costos de producción, sin embargo, a partir de enero del 2008, se adicionaron dos factores: para el fortalecimiento del federalismos (incremento recaudatorio de las haciendas públicas estatales y municipales) a través de la aplicación de cuotas a las ventas finales de gasolinas y diesel; y para eliminar el subsidio, igualando el precio de venta de estos energéticos en el mercado interno con los precios de compra en el mercado internacional.

• Debido a que el consumo de las gasolinas y el diesel es progresivo y la

distribución del subsidio es regresiva, la estrategia coyuntural para eliminar el subsidio consistió en realizar incrementos graduales de los precios internos hasta igualarlos con los externos. Sin embargo, la estrategia de mediano plazo tiene que ser la construcción de refinerías que produzcan la totalidad de los petrolíferos que demande el país.

Con esta estrategia, se abatirían las importaciones y la determinación de los precios de estos petrolíferos dejaría de depender del comportamiento de los mercados internacionales. Asimismo, como México es productor de petróleo, principal insumo para la producción de las gasolinas y el diesel, los precios de estos petrolíferos se podrían mantener por debajo de los existentes en el mercado externo.



• Del incremento de los precios de las gasolinas y el diesel, como medida para eliminar el subsidio, se infiere lo siguiente: Los precios de la gasolina Magna y Diesel se han encarecido más durante el año 2008 que durante los años 2006 y 2007. La gasolina Premium tuvo un incremento inferior durante el 2008 al registrado durante el bienio 2006-2007, sin embargo, su encarecimiento en este año es significativo.

Durante el periodo de diciembre del 2005 a diciembre del 2008 el deslizamiento de los precios de las gasolinas y el diesel presentan dos etapas: hasta el 2007 es producto de los ajustes a la inflación. A partir de enero del 2008 se explica también por la entrada en vigor de las cuotas a las ventas finales a las gasolinas y el diesel y por los incremento de los precios internos para igualarlos con los externos.

Además, el incremento de los precios de las gasolinas ha generado un efecto sustitución en el consumo. Es decir, como la gasolina Magna Sin es un sustituto perfecto de la Premium, la población está incrementando el consumo de la gasolina más barata (Magna Sin) por la más cara (Premium). En cuanto al Diesel, este ha registrado un consumo irregular, sin embargo, como es el petrolifero que mas incrementos de precios ha registrado, se observa una sensible baja en la demanda a partir de agosto del 2008, mes en que iniciaron los incrementos semanales en los precios.

• El subsidio a las gasolinas y el diesel impacta negativamente la recaudación

del IEPS. En el año 2007 hubo una transferencia a favor de los consumidores de estos petrolíferos por 48 mil 324 mdp; a octubre del 2008 se estimaron en 192 mil 645.10 mdp y el Congreso de la Unión estimó un subsidio por 105 mil 871.9 mdp para el ejercicio fiscal 2009. De acuerdo con la SHCP, la existencia de estos subsidios ha reducido los excedentes petroleros del país.

• El Congreso de la Unión estimó un subsidio a las gasolinas y el diesel de 105

mil 871.9 mdp para el ejercicio fiscal 2009, considerando un alto precio del petróleo en el mercado internacional. Sin embargo, la recesión internacional que está afectando a prácticamente todas las economías del mundo permiten prever una reducción en la demanda y en el precio del petróleo, por lo cual, es altamente probable que la revisión de este subsidio a mediados del ejercicio fiscal 2009 se realice a la baja.

• Para el ejercicio fiscal 2008, el Gobierno Federal incluyó en la determinación

del precio de las gasolinas y el diesel el factor externo, argumentado que los precios internos se tenían que incrementar hasta ajustarlos con los externos para eliminar el subsidio de carácter regresivo.



Sin embargo, la caída de los precios internacionales del petróleo han ajustado a la bajo el precio de las gasolinas y el diesel en Estados Unidos, abaratando las importaciones que realiza nuestro país de estos petrolíferos, situación que se tendría que traducir en una reducción del precio interno de las gasolinas y el diesel. El análisis comparativo nos mostró que a partir de noviembre del 2008 la gasolina Premium y la Magna Sin son más baratas en Estados Unidos que en México, eliminándose el subsidio a favor de los consumidores nacionales.

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