ANALISI DELLE POLITICHE PUBBLICHE

Contatti docente: deluca.marino@gmail.com – delucam@unica.it

Testo di riferimento: Howlett e Ramesh, Come studiare le politiche pubbliche, 2003, Il Mulino, Bologna

La formazione dell’agenda

• La formazione dell’agenda

- Prima fase (molto critica) del ciclo di policy (mentre gli strumenti a

volte sono scontati, non è scontato invece la scelta dei temi)

- Per Cobb e Elder (1972): processo critico di determinazione delle

issues e delle alternative da considerare.

- Come fa una issue o una richiesta a diventare (o non diventare)

oggetto di attenzione e interesse all’interno della nazione?

• Riconoscimento problema & Soluzione di un problema

- La richiesta di una soluzione di un problema tramite l’intervento

pubblico arriva dalla società o dal governo stesso

- L’agenda setting si fonda sul riconoscimento di un problema da parte

del governo

La formazione dell’agenda

• Primi studi

- Cobb, Ross e Ross (1976): «il processo tramite il quale le richieste

dei vari gruppi che compongono una popolazione vengono tradotte

in questioni che cercano di attirare seriamente l’attenzione dei

pubblici funzionari»

- [caratteristica: processo di policy guidato dall’azione dei gruppi

sociali. Studi empirici dimostrano il contrario: processo avviato da

membri del governo]

- Kingdon (1984): «è l’elenco degli argomenti o dei problemi di cui

si occupano in modo serio e per un certo periodo di tempo i

funzionari governativi e quelle persone che non fanno parte del

governo ma che sono strettamente collegate a questi funzionari

[…]… i funzionari seguono effettivamente alcuni piuttosto che altri.»

- [insieme di problemi ristretto a quelli effettivamente oggetto di

attenzione]

Determinismo economico e tecnologico

• Come un problema diventa problema pubblico?

- Inizialmente condizioni socio-economiche

- Dopo fattori politici, sociali e ideologici

• Determinismo economico e tecnologico

- Corrispondenza tra le politiche pubbliche e livello di sviluppo:

problemi comuni tra stati con livello di sviluppo analoghi

- Anni ’60: per Thomas Dye i vari fattori culturali e politici non

riescono a spiegare il mix di politiche pubbliche riscontrato in stati

diversi tanto quanto i fattori correlati al livello di sviluppo economico

delle società esaminate.

Determinismo economico e tecnologico

• Esempio

- Ira Sharkansky (1971)

- studio sullo sviluppo delle politiche negli USA:

- livelli elevati di sviluppo economico (reddito pro capite, istruzione,

occupazione) sono associati ad alti livelli di spesa e ad un’elevata

produzione di servizi nel campo dell’istruzione, del welfare e della

sanità.

- Conclusione: le caratteristiche politiche ritenute a lungo in grado di

influenzare le politiche (partecipazione, forza partiti maggiori,

competizione, ripartizione seggi) hanno una scarsa influenza

Determinismo economico e tecnologico

• Comparazione

- L’osservazione del sistema USA venne applicato in chiave comparata

(Wilensky, Cutright, Aaron, Pryor)

• Tesi della convergenza

- Gli stati nel loro processo di industrializzazione tendono a convergere

verso lo stesso mix di policy (Bennett 1991)

- Dunque l’emergere di forme simili di welfare state nei paesi

industrializzati dipende direttamente dal raggiungimento dello stesso

sviluppo, di ricchezza, ecc.

- Da correlazione positiva a natura causale

Determinismo economico e tecnologico

• Esempi

- Wilensky (1975), analisi su 60 paesi: %PNL usata per la sicurezza

sociale = funzione positiva del livello di cinque variabili socio-

economiche e politiche.

- 83% della varianza spiegato tramite l’età del sistema previdenziale

sociale, età popolazione, pil pro capite, regime totalitario o democratico.

- Correlazione più forte fra spesa per la sicurezza sociale e livello di PIL

pro capite

- Variabili economiche più importanti quelle politiche

- «con la crescita economica, i paesi che hanno tradizioni culturali e

politiche contrastanti diventano più simili nella strategia di costruzione di

una base al di sotto della quale nessuno può andare»

• Formazione agenda

- Processo automatico risultato dalle sollecitazioni a cui veniva sottoposto

il governo in seguito a industrializzazione e modernizzazione economica

Determinismo economico e tecnologico

• Critiche alla tesi della convergenza

- Semplifica troppo il processo di sviluppo delle politiche e non

descrive in maniera accurata le reali politiche di welfare dei vari stati

(esistono le divergenze oltre che le convergenze)

- Negli USA solo nel 4% dei settori di policy i fattori economici

potevano spiegare la correlazione

- Fattori politici limitati ad affluenza alle urne, forza dei partiti, equità

dei seggi, senza tener conto di altri fattori

- L’importanza dei fattor economici varia in base al tempo e alla issue

- Le misure di Wilensky non tengono conto del benessere sociale

- Non analizzano come lo stato distribuisce il reddito

- L’analisi del reddito riduttiva, più importante la spesa pubblica che

dipende anche da fattori politici.

Interazione fra politica ed economia

• Interazione fra politica ed economia

- Per superare i problemi del determinismo economico e tecnologico sono state introdotte le variabili politiche ed economiche: «economica delle politiche pubbliche»

• Ciclo economico-politico

- L’economia possiede dinamiche interne proprie alterate occasionalmente da interferenze della politica sotto forma di politiche pubbliche

- Punto di partenza: ciclo economico=l’economia cresce attraverso una successione di contrazioni ed espansioni seguendo il comportamento di investimenti e consumi

- Applicazione alle politiche pubbliche: a) i governi intervengono nei mercati per mitigare le fluttuazioni del ciclo economico b) la natura di questi interventi può essere prevista sulla base dell’orientamento ideologico del partito di governo, mentre l’articolazione temporale dipende dalla prossimità alle elezioni (scelte difficili dopo il voto)

Interazione fra politica ed economia

• Critiche

- Limitata applicazione solo ai paesi in cui i cicli elettorali sono prefissati (es. USA)

- Nei paesi in cui il calendario delle elezioni non è fisso: impossibile calcolare il timing delle politiche

• Integrazione politico-economica (anni ‘80)

- Fattori economici e politici come sistema integrato

- L’industrializzazione rende necessaria la sicurezza sociale (invecchiamento e urbanizzazione) e rende disponibili le risorse economiche per colmare quella necessità (aumento produttività)

- Crea inoltre una classe lavoratrice cui serve la sicurezza sociale e le risorse politiche (rappresentanti politici di quella classe) che esercitano pressione sullo stato.

- Importante la dimensione ideologica del governo e le minacce politiche a cui è sottoposto per determinare come rispondere alle domande di welfare

- Resta comunque una teoria difficile da applicare a casi specifici di formazione dell’agenda

Idee e ideologia

• Idee e ideologie

- Analisi sugli effetti delle idee sociali e politiche sulla definizione del tipo di problemi che devono essere affrontati.

1) Le convinzioni degli individui hanno un ruolo significativo sulle loro decisioni

2) Tradizioni, convinzioni e atteggiamenti verso il mondo e la società influiscono sull’interpretazione che i singoli individui danno dei loro interessi (Flathman 1966)

3) Ideational prisms (strutture di idee) hanno un impatto significativo sulle politiche pubbliche (es. frames/idee).

4) I problemi da risolvere non nascono oggettivamente nell’economia o nella struttura materiale della società, ma nascono nella «realtà» del dibattito pubblico e privato.

• Murray Edelmann (1988)

- I problemi sono dibattuti perché rafforzati dalla dialettica ideologica

- I problemi distinguono le persone utili da quelle inadeguate, quelli da premiare e quelli da penalizzare

- I soggetti sviluppano aspirazioni proprie, diventano critici e razionali rispetto all’autorità

Idee e ideologia

• Idee e ideologie

- Dunque i policy makers sono coinvolti nello stesso dibattito cui

partecipa il pubblico: soggetto a manipolazioni dei segni,

rappresentazioni, teatro della politica ecc.

• Michael Shapiro (1981)

- Il comportamento umano viene controllato e capito all’interno dei

dibattiti che gli danno significato (es. teorie inclusione)

a) Così il linguaggio della politica costruisce le politiche pubbliche

perché detiene le interpretazioni di quello che è un problema di

policy.

b) L’agenda nasce dalla storia, da tradizioni, atteggiamenti e

convinzioni della gente strutturati e fagocitati dal suo stesso

discorso politico.

Idee e ideologia

• Il discorso politico

- Pensato nella sua forma originaria come lo strumento di

comprensione dell’evoluzione storica della società (Foucault 1969)

- L’analisi storica aveva come obiettivo quello di capire la natura delle

origini e l’evoluzione della formazione del discorso nel tempo

- Per Woodiwiss (1990): il discorso permette di specificare la struttura

della sfera ideologica.

- Per Stone (1989) la definizione dell’agenda implica solitamente

costruire la storia di ciò che ha provocato il problema di policy.

(simboli e statistiche vengono utilizzati per supportare la propria

interpretazione delle cause del problema)

- Il ruolo delle idee nel processo di definizione dei problemi sociali ha

portato ad abbandonare l’analisi delle condizioni empiriche per

concentrarsi sulla diffusione della conoscenza della società

Riconcettualizzare il processo di agenda

• Come capire l’agenda-setting?

- Bisogna capire in che modo reagisce il governo alle richieste di

policy di individui e gruppi

- Bisogna inoltre capire gli interessi materiali degli attori sociali e dello

stato così come i contesti istituzionali e ideologici in cui essi operano.

- Anni ‘70 King (UK), Hofferbert (USA) e Simeon (CAN) sviluppano

dei modelli per capire le relazioni fra interessi, istituzioni e idee nella

formazione dell’agenda.

- Nozione base: queste variabili esistono all’interno di un funnel of

causuality (ogni variabile è annidata all’interno dell’altra)

- Le variabili materiali e quelle relative alle idee non sono considerate

come dicotomiche o a somma zero

Riconcettualizzare il processo di agenda

• Che vuol dire?

- Identifica la presenza di una serie di variabili causali (es. variabili socioeconomiche), la distribuzione del potere nella società, le idee e le ideologie dominanti, il contesto istituzionale di governo ed il processo decisionale interno ai singoli governi

- Variabili collegate in uno schema annidato di interazioni reciproche:

a) Il processo decisionale avviene all’interno delle istituzioni

b) Le istituzioni esistono all’interno di un complesso di idee e ideologie

c) Le ideologie esistono all’interno di relazioni di potere nella società

d) Le relazioni di potere all’interno di un ambiente sociale e materiale più vasto

- Il maggior punto di forza del modello permette di analizzare senza problemi la relazione tra variabili materiali e quelle sulle idee: questo significa che pur permettendo la discussione fra punti di vista contrastanti, lascia alla dimensione empirica il compito di determinare la relazione esatta (poca chiarezza sulle variabili ambientali)

Riconcettualizzare il processo di agenda

• Baumgartner e Jones (1991)

- Migliorano il modello sviluppando un ulteriore modello che permette

di identificare gli attori coinvolti nella formazione dell’agenda

- L’immagine di un problema di policy è significativa in quanto

influenza l’attività dei policy subsystems.

- Momento chiave nella formazione di agenda: quando attori creano un

«monopolio di policy», ossia quando alcuni di essi guadagnano la

capacità di controllare l’interpretazione del problema e di discuterlo.

Processi tipici di formazione dell’agenda

• Principale distinzione: agenda sistemica o pubblica e agenda

istituzionale o formale

- Agenda sistemica: si compone di tutti i problemi che vengono

comunemente ritenuti degni di attenzione pubblica dai membri della

comunità politica e che implicano questioni di legittima giurisdizione

dell’autorità di governo.

- È un’agenda della società per discutere di problemi pubblici (es.

criminalità o salute)

- In ogni società esistono centinaia di issues che per i cittadini

dovrebbero essere discusse, e dunque oggetto di attenzione da parte

del governo.

- Solo una piccola parte dei problemi dell’agenda sistemica viene presa

in considerazione.

- Agenda istituzionale: è l’agenda di intervento del governo. Quando

un problema discusso nell’agenda sistemica viene preso in

considerazione dal governo entra nell’agenda istituzionale.

Processi tipici di formazione dell’agenda

• Cobb, Ross e Ross

- Esistono 4 fasi che caratterizzano l’agenda setting nel passaggio delle

issues da quella sistemica a quella istituzionale.

1) Le issues vengono poste

2) Vengono specificate le soluzioni

3) Il supporto alle issues si espande

4) Entra nell’agenda istituzionale se ha successo la fase 3.

Le issues si muovono sempre dalla dimensione sistemica a quella

istituzionale?

Processi tipici di formazione dell’agenda

• Cobb, Ross e Ross esistono tre schemi

Outside initiation model:

- Si ha nelle società pluraliste liberali.

- Le issues vengono sollevate all’interno di gruppi non governativi e si espandono quanto basta per raggiungere l’agenda sistemica e infine quella istituzionale.

- Ruolo chiave: gruppi sociali che presentano un problema e ne chiedono la soluzione da parte del governo.

- Cercano il consenso: attraverso la mobilitazione di altri gruppi

- I gruppi danno vita a lobbies

- Dunque: un gruppo che non fa parte della struttura del governo: 1) espone un problema; 2) tenta di allargare l’interesse ad altri gruppi; 3) fare pressione sui decision makers per portare la issue nell’agenda formale

Processi tipici di formazione dell’agenda

Mobilization model:

- Si ha nei regimi totalitari.

- Percorso inverso. I decision makers tentano di espandere un

problema facendolo passare dall’agenda formale a quella sistemica.

- Le issues vengono inserite dal governo nell’agenda politica

- Dibattito interno al governo (raramente nel pubblico)

- Bozza iniziale da espandere successivamente

- Espandere la politica per avere il sostegno e la reazione favorevole

del pubblico.

- Mobilitazione del consenso

- I politici non danno avvio ad una politica ma necessitano

dell’appoggio delle masse per implementarla

Processi tipici di formazione dell’agenda

Inside initiation:

- Si ha generalmente nei regimi corporativi.

- I gruppi influenti (speciale accesso ai decision makers) danno avvio

ad una politica senza l’interesse di espansione e dibattito pubblico.

- Sia per ragioni tecniche o politiche si agisce direttamente con i

decision makers.

- In genere inizio e specificazione avvengono contemporaneamente

(es. un’agenzia espone un problema e ne illustra le soluzioni)

- Le proposte vengono sollevate all’interno del governo o in unità

vicine al governo. Si allaga ai gruppi che possono avere un interesse.

La issue resta fuori dall’agenda pubblica.

Processi tipici di formazione dell’agenda

Particolarità degli schemi di agenda-setting

- Variabile più importante di questa analisi è il tipo di regime (pluralista/democrazie liberali, totalitario/stati socialisti monopartitici o corporativo/burocratici autoritari)

- Tuttavia la variabile regime non sufficientemente esplicativa: la variabile chiave è la natura stessa del problema (Kingdon)

- P.S. I 3 modelli di Cobb vengono arricchiti con un altro modello

- Consolidamento: si verifica quando il governo avvia il processo di soluzione di un problema pubblico per cui l’appoggio popolare è già esteso. La questione non deve essere avviata e l’appoggio popolare non deve essere mobilitato. Allo stato basta consolidare l’appoggio esistente e proseguire con l’attuazione delle politiche

SUPPORTO PUBBLICO

alto basso

PROMOTORI

DEL

DIBATTITO

Attori

sociali

Outside initiation Inside initiation

stato Consolidamento Mobilization

Processi tipici di formazione dell’agenda

- Kingdon (1984) individua tre insieme di variabili che interagiscono

tra loro:

- Flussi di problemi: la loro percezione come problemi pubblici, per i

quali è necessario l’intervento del governo e le esperienze precedenti

tentate dai governi per risolverli (i problemi emergono a causa di

eventi improvvisi – crisi – o attraverso feedback esistenti)

- Flussi di politiche: esame e proposta di soluzione dei problemi da

parte di esperti e analisti. Analisi e valutazione delle possibili

soluzioni.

- Flussi di Politica: fattori come il mutamento dell’opinione pubblica,

ricambio a livello amministrativo o legislativo e campagne proposte

dai gruppi di interesse.

Processi tipici di formazione dell’agenda

- I tre flussi sono indipendenti e autonomi fino a quando non si

incontrano temporalmente (finestra di policy)

- L’unione permette alla questione di entrare nell’agenda istituzionale e

prende avvio il processo di policy

- Le finestre vengono aperte anche da avvenimenti fortuiti (eventi

esterni –cyber terrorismo – la presenza o l’assenza di imprenditori di

policy interni/esterni al governo, elezioni)

- P.S. modello fortuito