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Análise Comparativa de Políticas Públicas de Desenvolvimento Territorial: uma proposta de tipologia
Philippe BonnalKarina Kato
Salvador, 17 de outubro de2011.
IV Curso Internacional de Atualização Conceitual e Intercâmbio de Experiências em Políticas Públicas de Desenvolvimento Territorial
Sugestão de Aula
PRIMEIRA PARTE: Apresentação da pesquisa e da tipologia(até 10h30)
SEGUNDA PARTE: Trabalho em Grupo (até 12h30)
** SUGESTÕES?! Serão bem-vindas…
Estrutura da Apresentação
1. Contextualização da trajetória das políticas públicas no meio rural no Brasil
1. Quadro teórico e metodológico
1. Políticas selecionadas
1. Tipologia de políticas públicas de desenvolvimento territorial
1. Questões transversais
Contextualização da trajetória das políticas públicas no meio rural no Brasil
• 1990: meio rural = objetivos setoriais
• Estado Centralizador Estado Moderador
• Territórios: Espaço com função econômico-produtiva
Espaço social diferenciado portador de múltiplas funções
Trajetória das políticas públicas no meio rural (Brasil)
• Objetivos setoriais: crédito e políticas de preços
• Agricultores vistos como conjunto homogêneo
• 1980/90: Mudança na concepção, estruturação e operacionalização das PP
• Rural: grande diversidade, riqueza de instrumentos e perspectivas reconhecimento progressivo de diversos segmentos sociais
NOVOS REFERENCIAIS PARA PENSAR O DESENVOLVIMENTO RURAL
Apresentação do quadro teórico e metodológico
Fichas Sintéticas
Análise Sequencial das PP
3 is
Ideias
Interesses
Instituições
Fichas Sintéticas1 – Definição (construção da agenda, processo de negociação)
ContextoOrigem das demandas e grandes temas da política (local, instância etc.)Atores sociais responsáveis pela elaboração (Fórum, órgão)Ideias – hipóteses que orientam o programaDefinição dos objetivos (setorial/único ou diversificados)Público-alvo prioritário
2 – Implementação e Organização TerritorialRepartição de responsabilidades (diferentes níveis)Regras de mobilização dos recursos (origem)Instrumentos (formas de atingir os objetivos da política pública)
3 – FiscalizaçãoO controle social das políticas (mecanismos, instrumentos e dinâmicas)Espaços de exercício do controle social, despesas e ritmo
4 – Modificação e AdaptaçãoMudanças feitas
5 – AvaliaçãoGrau de realização com respeito aos objetivosResultados esperados e obtidos (sociedade civil)
Apresentação do quadro teórico e metodológico
Tipologia
1 – Formas de articulação do Estado em suas distintas esferas da administração
- Dinâmica descendente (top-down)- Dinâmica diferenciada: fluxos descendentes (top-down) e ascendentes
(bottom-up)
2 – Diferenças manifestadas no interior dos grupos- Autonomia e compartilhamento das responsabilidades- Formas como as PP se originaram
Descrição das políticas selecionadas para o estudo 1. Programa Nacional de Universalização do Acesso e Uso da Energia (Luz para
Todos)2. Sistema Único de Saúde (SUS)3. Programa de Formação e Mobilização para a Convivência com o Semi-Árido: um
milhão de cisternas rurais (P1MC)4. Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (Pronat)5. Territórios da Cidadania (TC)6. Arranjos Produtivos Locais (APL)7. Programa Aquisição de Alimentos (PAA)8. Programa de Desenvolvimento Sócio-Ambiental de Produção Familiar Rural
(Proambiente)9. Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)10. Programa Nacional da Reforma Agrária (PNRA)11. Programa Educação do Campo12. Consórcio de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSAD)13. Programa Nacional de Educação na Reforma Agrária (PRONERA)
Luz para Todos (Programa Nacional de Universalização do Acesso e Uso da Energia )
• Criado em 2003 (final previsto em 2011).
• Ampliar a difusão de energia elétrica, utilizando-a como um vetor de inclusão social.
• Coordenado pelo Ministério de Minas e Energia, operacionalizado pela Eletrobrás e executado pelas concessionárias de energia elétrica e cooperativas de eletrificação rural.
• Chama a atenção o papel destacado da coordenação no nível estadual no funcionamento geral do programa.
Sistema Único de Saúde
• Lei de 1990.
• Universalizar o acesso à saúde para todos os cidadãos.Saúde como direito.
• Ações e serviços de saúde, seja diretamente ou mediante participação complementar da iniciativa privada, são organizados de forma regionalizada e hierarquizada em níveis de complexidade crescente.
• Cada esfera da administração tem responsabilidades e repasses de recursos bem definidas.
Um Milhão de Cisternas Rurais(Programa de Formação e Mobilização Social para a Convivência
com o Semi-Árido)
• Início 2000/01 pela Articulação no Semi-Árido Brasileiro (em 2003 incorporado à estrutura governamental - MDS).
• Semi-Árido: irregularidades em chuvas e grande concentração de agricultores.
• Objetivos: transformar as políticas públicas, saindo do combate à seca em direção à convivência com o SA e formação política das comunidades.
• Instrumentos: construção de cisternas, formação política e fortalecimento comunitário .
• Gestado, elaborado, implementado e controlado pela sociedade civil.
Fonte: internet, apresentação da ASA.
Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PRONAT)
• Início 2004.
• Procura fortalecer atores sociais do território em torno da construção participativa de um plano de desenvolvimento e da elaboração de projetos coletivos para o meio rural.
• Territórios selecionados e definidos (MDA) que receberão a intervenção pública e estabelecimento de conselhos/colegiados nas distintas esferas.
• Fomento a projetos coletivos territorializados negociados pelos atores sociais do território.
• Atualmente existem 164 territórios rurais no Brasil.
TERRITÓRIOS DA CIDADANIA
• Início 2008.
• Desdobramento do programa anterior.
• Vencer a pobreza rural por meio da concentração de um ampliado leque de políticas públicas setoriais em torno de um território rural.
• Dinâmica semelhante ao anterior, mas com uma menor participação da sociedade civil (mais top-down). Preocupação com a governança das políticas públicas.
• 120 Territórios da Cidadania.
• Dinâmica distinta de todas as demais PP: resultados sobre as formas de ação do Estado.
ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS (APL)
• Final 1990. Em 2003 passa a ganhar corpo dentro do quadro governamental.
• Desenvolver o local por meio da identificação, negociação e reconhecimento de uma atividade econômica como potencialidade local/regional (economias de aglomerações/clusters).
• Abrangem setores/atividades variados: vestuário, moveleiro, rochas ornamentais, agroturismo, tecnologia, jóias, cerâmica, artesanato, madeira, farinha de mandioca, pesca e aquicultura, floricultura, lácteo, apicultura, ovinocaprinocultura, sisal, cajucultura etc.
PROGRAMA AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS (PAA)
• Início 2003.
• Alia o combate à pobreza e à insegurança alimentar a uma estratégia que pense a inclusão social e a facilitação da comercialização de alimentos provenientes de agricultores familiares e suas organizações.
• Foco são os segmentos da agricultura familiar com uma relativamente maior capacidade produtiva.
• Esfera federal é a instância decisória mais forte.
• Território não é a entrada.
PROAMBIENTE(Programa de Desenvolvimento Sócioambiental de Produção Familiar Rural)
• Início 2000.
• promover o equilíbrio entre a conservação dos recursos naturais e a produção familiar rural, por meio de instrumentos de incentivo e promoção de uma agricultura multifuncional.
• Desenhada e executada pelos movimentos sociais da Amazônia.
• Maior preocupação ambiental – introduz ideia de serviços ambientais.
• Ao ser incorporado ao aparato governamental (MMA) perdeu relativamente o protagonismo da sociedade civil.
PRONAF(Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar)
• Início 1994.
• Em recursos é o mais importante programa voltado para a agricultura familiar no Brasil.
• Política de crédito com taxas de juros diferenciadas e diversas linhas de financiamento (agrícolas e não agrícolas)
• Ainda que o programa incorpore nos anos mais recentes o debate sobre o modelo de agricultura, suas linhas de crédito são bastante convencionais e objetivam de um modo geral a modernização da agricultura familiar.
PROGRAMA NACIONAL DA REFORMA AGRÁRIA
• Início: outubro de 1985 (PNRA é encerrado em 2007, agora sob responsabilidade do INCRA).
• Política fundiária de dotação de terras e de fortalecimento de créditos a famílias sem terra.
• pautada pelos movimentos sociais mas, ao mesmo tempo, objeto de disputa pelos setores patronais e do empresariado rural, englobando em suas discussões interesses polarizados
• Dinâmica bastante descendente. Regras negociadas na esfera federal.
EDUCAÇÃO DO CAMPO
• Início: 2002/03.
• Desenvolver e articular as ações para educação no meio rural, incorporando demandas específicas dos sujeitos do campo (educação do campo – adaptação de métodos, conteúdos).
• pautada pelos movimentos sociais
• Mais que universalizar, tem um forte componente de diferenciar e focar os serviços em determinados segmentos.
CONSAD (Consórcio de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local)
• Início: 1990, formalizado em 2000.
• Esses espaços vivenciam um processo de formalização em OSCIPs (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público) e Consórcios Intermunicipais.
• Fomento de espaços que concentram atores locais para pensar e executar ações para o desenvolvimento local e a segurança alimentar por meio do fomento a atividades agrícolas para consumo local.
• Centralidade da esfera federal. Ausência de uma institucionalidade no plano estadual.
PRONERA (Programa Nacional de Educação na Reforma Agrária)
• Início: 1998. Em 2001 é incorporado ao INCRA.
• Ampliação dos serviços de educação e sua adaptação ao meio rural e ao público da reforma agrária e assentados.
• Forte centralização da esfera federal. Maior parte das ações se dá diretamente entre o INCRA e as universidades federais. Ausência de um elo intermediário estadual.
Proposta de tipologia de políticas públicas de desenvolvimento territorial
I – Desconcentradas: Luz para Todos, Pronaf, Pronera e PNRA.
Federal
Estadual
Municipal
Regras e normas; recursos
Informações (Adaptação regional local)
Aplicação da PP
Poder decisório altamente centralizado
Proposta de tipologia de políticas públicas de desenvolvimento territorial
II – Descentralizadas: SUS e Educação do Campo.
Federal
Estadual
Municipal
Regras e normas; recursos
Informações (Adaptação regional local)
Aplicação da PP
Maior complexidade
Menor complexidade
Proposta de tipologia de políticas públicas de desenvolvimento territorial
III – Fomento a Projetos Territoriais: Pronat, Consad, APL e PAA.Federal
Estadual
Municipal
Regras e normas
Informações (Adaptação regional local)
Território
Recursos
Proposta de tipologia de políticas públicas de desenvolvimento territorial
IV – Concebidas no nível territorial: P1MC e Proambiente.
Território
Federal
Estadual
Municipal
Regras e normas
Incorporação na estrutura institucional e ampliação do seu alcance
Outros territórios/grupos
Proposta de tipologia de políticas públicas de desenvolvimento territorial
V – Territórios da Cidadania
- Caso Diferenciado (governança de políticas públicas)
- Estratégia de ação: Concentração de ações setoriais num espaço
Articulação criar sinergia entre as políticas
Proposta de tipologia de políticas públicas de desenvolvimento territorial: territórios
I – Áreas de Prestação de Serviços- Critérios de eficiência institucional e técnica.
II – Territórios de Projetos Coletivos Incentivados pelo Estado- Construção social se fundamenta na existência de um interesse compartilhado- Mediador
III – Territórios-Rede- Papel tímido do Estado.- Contínuos ou não.
Algumas questões transversais
• Formas de Articulação– Vertical: processos de coordenação interna dos programas.
– Horizontal: coordenação entre programas – integração parcial ou total (externa) – Territórios da Cidadania
• Gestão Social e o Protagonismo dos Atores– Papel dos atores sociais varia de acordo com a política.
Algumas questões transversais
• Marco Jurídico– Não reconhecimento dos territórios– Instabilidade– Esforços para contronar essa lacuna: formalização, personalidade
jurídica
• ENTRAVES FINANCIAMENTO– Não reconhecimento dos territórios– Instabilidade– Esforços para contronar essa lacuna: formalização, personalidade
jurídica– varia de acordo com a política.
