America Latina Transformaciones Geopoliticas

AMRICA LATINA: TRANSFORMACIONES GEOPOLTICAS Y DEMOCRACIA

Coleccin: El Estado de la Democracia en Amrica Latina Dirigida por Bernardo Sorj (Centro Edelstein de Pesquisas Sociais) y Sergio Fausto (Instituto Fernando Henrique Cardoso)

BERNARDO SORJ SERGIO FAUSTO(Compiladores)

AMRICA LATINA: TRANSFORMACIONES GEOPOLTICAS Y DEMOCRACIATraduccin: Mauricio Temerlin Revisin tcnica: Ei Ling Daz

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Bernardo Sorj - Sergio Fausto

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ESPAA MXICO ARGENTINA

INTRODUCCIN: DINMICASGEOPOLTICAS GLOBALES Y EL FUTURO DE LA DEMOCRACIA EN AMRICA LATINA1Todos los derechos reservados. Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra por cualquier procedimiento (ya sea grfico, electrnico, ptico, qumico, mecnico, fotocopia, etc.) y el almacenamiento o transmisin de sus contenidos en soportes magnticos, sonoros, visuales o de cualquier otro tipo sin permiso expreso del editor.


Primera edicin argentina, 2010 Bernardo Sorj y Sergio Fausto (compiladores) Centro Edelstein de Pesquisas Sociais/Instituto Fernando Henrique Cardoso SIGLO XXI EDITORA IBEROAMERICANA S.A.Av. Independencia 1860 1225 Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Argentina Telefax: 4381-5708 / 5878

Diseo de tapa: Alejandra Cortez Diagramacin: Mari Surez Queda hecho el depsito que marca la ley 11.723 Impreso en Argentina / Printed in Argentina

El actual cuadro internacional se caracteriza por la disminucin del podero estadounidense, la ascensin de nuevas potencias, en particular China, y el papel estratgico que asumieron los recursos naturales en la insercin de Amrica Latina en los mercados internacionales. En el caso latinoamericano, o por lo menos sudamericano, la regin comenz a reflejar el nuevo contexto internacional. Las dinmicas polticas de los pases de Amrica Latina no son, y nunca lo fueron, un simple subproducto de las transformaciones del sistema mundial y/o de la voluntad e intereses de potencias de1

Agradecemos a la Open Society Institute, a la Fundacin Telefonica y a la Konrad Adenauer Stiftung el apoyo que permiti a Plataforma Democrtica (www.plataformademocratica.org) realizar este proyecto.

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fuera de la regin. Por lo tanto, dentro de la preocupacin que nos orienta el futuro de la democracia en la regin, los posibles modelos alternativos de insercin econmica y geopoltica en el sistema internacional deben ser entendidos como recursos que son apropiados creativamente por los actores sociales y polticos nacionales y traducidos en propuestas de gobierno que avanzan intereses e ideologas de grupos especficos, segn caractersticas propias de pases o grupo de pases en la regin. A continuacin presentamos una serie de hiptesis sobre la dinmica geopoltica global y regional y los desafos que colocan a la consolidacin de la democracia en la regin. El texto fue elaborado a partir de una serie de trabajos producidos por especialistas que fueron incluidos en este volumen y fue discutido en una reunin con un grupo de trabajo de intelectuales pblicos de la regin.2 Dada la diversidad de posiciones y diferencias de nfasis, los comentarios recibidos por el grupo de trabajo, algunos de los cuales fueron presentados por escritos, se encuentran al final de cada seccin.32

Los resultados de las discusiones indican que a pesar de eventuales diferencias de visiones e interpretaciones polticas, existe un enorme espacio para avanzar en el dilogo para elaborar una reflexin latinoamericana plural sobre los desafos colocados a la regin, dadas las transformaciones por las cuales atraviesa el sistema internacional.

1. EL FIN DE LA HEGEMONA DE LOS ESTADOS UNIDOS

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Celso Lafer, ex-ministro de Relaciones Exteriores del Brasil, Carlos Chacho lvarez, ex-vice-presidente de Argentina, Cesar Gaviria, ex-presidente de Colombia, Constanza Moreira, senadora de la repblica de Uruguay por el Frente Amplio, Fernando Henrique Cardoso, ex-presidente del Brasil, Henry Pease Garca, profesor de la Pontificia Universidad Catlica del Per, ex-presidente del Congreso peruano, Ignacio Walker, senador de la repblica de Chile, ex ministro de Relaciones Exteriores de Chile, Rubens Barbosa, presidente del Consejo Superior de Comercio Exterior de la FIESP , ex-embajador del Brasil en Londres y en Washington DC, Sergio Amaral, director del Centro de Estudios Americanos, ex-ministro de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior del Brasil, Vctor Hugo Crdenas, ex-vice-presidente de Bolivia. La versin final del trabajo es de responsabilidad de los autores. Ninguna afirmacin del texto puede ser atribuida individualmente a los miembros del grupo de trabajo. Agradecemos la participacin y comentarios de Hildegard Stausberg, jefe de Poltica Internacional del peridico Die Welt, y Peter Fischer-Bollin, representante de la Fundacin Konrad Adenauer en Brasil, que apoya este proyecto.

El mundo unipolar que pareca afirmarse en los aos noventa con el fin de la Unin Sovitica y un orden internacional bajo la hegemona de los Estados Unidos, orientado hacia economas de mercado y democracias liberales, perdi su impulso. En su lugar, entramos en una poca de transicin compleja, en el cual los Estados Unidos disminuyen su peso en la economa mundial y su capacidad de imponer un orden poltico global a su imagen e intereses. Los costos y complicaciones de la invasin en Irak, las enormes dificultades de pacificar Afganistn y la frontera con Paquistn, y la crisis financiera que se inici en 2008, solo para mencionar algunos de los problemas que enfrenta la administracin Obama, afectaron tanto el atractivo de la visin de mundo promovida por los Estados Unidos como, sobre todo, la capacidad de este pas de imponer su perspectiva estratgica global. Esto no significa que nos encaminamos, por lo menos en un corto plazo, hacia un mundo donde el poder sea compartido y administrado por un conjunto de pases relativamente equivalentes. Lo que est en juego, en este periodo histrico, es la transicin hacia una hegemona norteamericana negociada. A no ser que se piense que podr surgir en un futuro prximo una potencia militar y econmica con poder similar al de los EE.UU. o un orden poltico mundial con sustentacin militar cuando sea necesaria, organizado consensualmente por un poder internacional como

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las Naciones Unidas, el desafo que se coloca actualmente es el del pasaje de la hegemona estadounidense a una hegemona de Estados Unidos compartida con potencias regionales. La hegemona de los Estados Unidos tena un doble aspecto: por un lado estaba al servicio de los intereses econmicos y polticos de este pas, lo que a menudo result en el apoyo americano a golpes y dictaduras civiles o militares, en nombre de la defensa de la democracia frente a la supuesta o real amenaza del comunismo; por el otro, aseguraba un orden mundial que permiti, en la segunda mitad del siglo XX, el crecimiento impresionante de Europa, Japn y el sudeste asitico, y con mayores altibajos (cuya responsabilidad principal fue de los propios pases) de Amrica Latina. O sea, la gobernanza global se dio en torno a un acuerdo tcito por el cual se reconoca el liderazgo de los Estados Unidos, que asuma el principal costo, tanto con los gastos militares como el desgaste simblico de ser visto como polica del mundo, y el resto de los pases capitalistas usufructuando de este orden como free riders. El caso ms obvio es el de Europa y Japn, que usaron el escudo militar norteamericano para enfrentar a la Unin Sovitica y las polticas de liberalizacin comercial para expandir sus negocios internacionales (el caso reciente ms obvio es el de las privatizaciones realizadas en Amrica Latina, que fueron denunciadas como imposicin de los Estados Unidos, pero en las cuales las empresas europeas tuvieron una presencia preponderante). La actual fase de hegemona negociada difcilmente generar un marco relativamente estable de regulacin del orden internacional. Las nuevas potencias emergentes (y Rusia) ven en la prdida de poder de los Estados Unidos una posibilidad de expansin creciente de su proyeccin internacional. Sea persiguiendo una agenda cargada ideolgicamente, como en el caso de Hugo Chvez y de Irn, sea dentro de una lgica de maximizacin de los intereses nacionales comerciales y estratgicos, como es el caso de Chi-

na y en buena medida del gobierno Lula, nada indica una disposicin a compartir los costos de una regulacin geopoltica sobre liderazgo americano. Por el contrario, lo que prevalecen son discursos que hacen referencia a un mundo multipolar que debera ser regulado por instituciones internacionales transparentes en cuanto son practicadas polticas soberanistas que buscan maximizar los intereses nacionales sin ninguna referencia a los principios que el sistema internacional debera asegurar. La nueva realidad internacional tiende a una regionalizacin de conflictos, con repercusiones variables en el sistema internacional. Si bien durante el siglo veinte, tanto los conflictos internacionales como polarizaciones internas, estaban enraizados en historias y dinmicas locales, eran en buena medida saturados potencializados o reprimidos en funcin de la guerra fra y de la capacidad de los Estados Unidos y de la Unin Sovitica de imponer su voluntad en las regiones bajo sus influencias. Con el fin de la guerra fra y el deterioro del podero americano, las dinmicas locales y la lucha por hegemonas regionales tienden a ocupar un lugar cada vez ms importante, y potencialmente desestabilizador, del orden internacional, en particular cuando se encadenan a redes paramilitares e ideolgicas globales. El pasaje que estamos viviendo es extremamente complejo e inestable, por lo tanto difcil de calibrar, pues exige un duplo movimiento, tanto al interior de los Estados Unidos, como de los actores emergentes en el orden internacional. En relacin a los Estados Unidos supone la disposicin de negociar su agenda con otros pases. El gobierno de Obama busca avanzar esta nueva perspectiva de la poltica exterior estadounidense, pero deber enfrentar una fuerte oposicin interna de sectores que desean mantener el viejo modelo. Por su vez, parte del xito de esta nueva actitud depende de que los antiguos free riders y los pases emergentes se dispongan a compartir de alguna forma los costos de manutencin del orden internacional, sea en trminos econmicos, como militares y simblicos.

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2. LOS ACTORES EMERGENTES Y AMRICA LATINA

La independencia de la poltica exterior de la mayora de los pases latinoamericanos vis a vis los Estados Unidos una tendencia que se observa desde los aos 1980 ha aumentado en las ltimas dcadas, inclusive al interior de la OEA. La creacin, en la ltima dcada, de instituciones regionales que excluyen a los Estados Unidos y tienden a debilitar la OEA es positiva para la regin o el papel de la OEA y el dilogo con los Estados Unidos deben ser fortalecidos? No hay una poltica norte-americana para Amrica Latina. Lo que hay son polticas que buscan lidiar con los pases de acuerdo con percepciones coyunturales y la importancia relativa que tienen para los Estados Unidos. El proyecto de un rea de libre comercio hemisfrica est sepultado. En su lugar, lo que hay son acuerdos de libre comercio, algunos de los cuales han sido bloqueados en el Congreso. En este cuadro fragmentado, abultan los temas de la inmigracin y de la droga, que tienen un potencial de contaminacin negativa de las relaciones entre Estados Unidos y la regin. La posible reaccin norte-americana a una creciente presencia de inversiones chinas en la regin es una interrogante.

En general la prdida de peso norteamericano es vista por las nuevas potencias regionales emergentes como una posibilidad de reforzar su propia proyeccin de poder en el plano internacional. Pero esto no significa una disposicin efectiva de compartir con los Estados Unidos la responsabilidad por la gobernanza internacional, que presenta un panorama extremamente diversificado. Las dificultades de avanzar consensos internacionales amplios (en particular dentro del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas) colocarn a los Estados Unidos en situaciones en que se ver obligado a actuar en forma unilateral (apoyado en aliados coyunturales) o a retraer su accin a situaciones lmites donde estn en juego sus intereses no-negociables.China

En ciertos pases, como es el caso de China, con disposicin a transformar su peso econmico en poder estratgico (lo que no aconteci con Europa o Japn), su poltica es de continuar transfiriendo el costo de mantener la gobernanza global para los Estados Unidos, en cuanto el pas contina fortalecindose econmica, pero tambin geoestratgicamente, negociando con todo el mundo, sin precondiciones polticas de cualquier tipo. O sea, la estrategia internacional de China es asegurar lneas de abastecimiento de recursos naturales y mercados, sin relacin con la promocin de un discurso sobre valores o ideologa deseable para los pases con los cuales comercializa. Si bien por un lado China est interesada en mantener el orden internacional que asegura la continuidad de su crecimiento el debilitamiento internacional de los Estados Unidos es bien-

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venido, ya que la China constituye quizs el nico pas con potencial de ocupar un lugar hegemnico en el sistema internacional. A corto plazo su inters es el de mantener su crecimiento acelerado asegurando al menor costo posible la manutencin del orden internacional, asumiendo una posicin distante o de compromiso de baja intensidad frente a iniciativas relacionadas a la resolucin de situaciones de tensin geopoltica, o al avance de la regulacin internacional en el rea ecolgica y en ciertas reas comerciales, en particular si estas afectan sus intereses econmicos y comerciales. En los ltimos aos ha surgido un debate sobre el papel de la China en Amrica Latina. Los anlisis tienden a polarizarse entre una visin benvola, en la cual la ascensin de la China es vista como favorable a los intereses latinoamericanos, pues promueve el crecimiento econmico por la valorizacin de sus commodities y la reduccin de su dependencia en relacin a los mercados norteamericanos. Se argumenta igualmente que China no tiene inters en subvertir el orden poltico de los pases de la regin, de los cuales es un aliado en las negociaciones internacionales. Se reconoce, con todo, que los efectos virtuosos son diferentes entre los pases que poseen y los que no poseen riquezas naturales. Estos ltimos (en particular Mxico y la mayora de de los pases de Amrica Central), sufren la competencia de la mano de obra china y la invasin de sus productos industriales. La visin ms crtica, tanto de las dimensiones econmicas como polticas de la influencia china, considera que si bien los pases latinoamericanos se favorecieron del incremento de los altos precios de los commodities, el acelerado aumento de la importacin de productos manufacturados chinos, impulsada por una amplia oferta de bienes a precios bajos, ha generado impactos negativos crecientes sobre un nmero cada vez mayor de sectores industriales. Segn esta visin, procesos de desindustrializacin amenazan

recolocar las economas latino-americanas como simples proveedores de materia prima en la divisin internacional del trabajo. Al promover la concentracin de la estructura productiva con competitividad internacional en unos pocos sectores intensivos en recursos naturales y capital, con gran presencia del Estado, la intensificacin del intercambio con China podra llevar a una concentracin de poder en roscas formadas por controladores del Estado, oligopolios o monopolios privados. Estos grupos pasaran a adquirir un peso desproporcionado en el juego poltico, socavando el terreno donde se asientan las instituciones democrticas. Claro est que la traduccin poltica del efecto China cambia conforme la estructura econmica de cada pas (no es indiferente ni el grado de diversificacin, ni si el sector dominante sea productor de hidrocarburos o el agronegocio) y sus instituciones y cultura poltica. Sin embargo, de modo general, y recurriendo a una simplificacin extrema, se puede decir que, en la visin menos benigna, el efecto China puede acarrear la especializacin econmica en uno o pocos sectores y productos, lo que se traducira, dado el ciclo aparentemente largo de alta del precio de los commodities, en el fortalecimiento del poder relativo del Estado, con capacidad de premiar o castigar grupos privados a travs de la intervencin en aquellos sectores y la distribucin de rentas extraordinarias que ellos generan. Estos recursos tienden a elevar su capacidad de cooptacin social ms an cuando la desindustrializacin conduce a grados an mayores de precarizacin del sector formal de la economa. Adems de esto, los adeptos de la visin menos benigna indican que China no posee en la esfera de la regulacin internacional intereses similares a los pases latinoamericanos, sea por las diferentes estructuras econmicas sea por proyectos de poder internacional. Ciertos autores llegan a argumentar que China no es totalmente neutra en relacin a los regmenes polticos de la regin y

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que valoriza gobiernos como el cubano o venezolano, como forma de debilitar a los Estados Unidos. Como muestra el trabajo de Motta Veiga y Polnia Rios, son pocos (si bien centrales: Brasil, Per, Chile y Argentina) los pases que se favorecieron por la demanda china de commodities. Pero a diferencia de las exportaciones, las importaciones latinoamericanas de productos chinos tienen, en trminos relativos, niveles similares en todos los pases de la regin (donde sobresale Paraguay, que redistribuye va contrabando para los pases vecinos) llevando a los pases con estructura industrial poco diversificada a sucumbir frente al dumping de productos chinos. La dificultad de enfrentar a la China como una potencia que desarrolla polticas extremamente agresivas de desarrollo, liderada por exportaciones de productos industrializados lleva a situaciones que, ms all de lo econmico, ponen en jaque la supervivencia de tradiciones culturales, como es el caso por ejemplo de la substitucin de la artesana peruana por imitaciones chinas con precios inferiores. Caso esta prctica hubiese sido realizada por los Estados Unidos seguramente tendramos una amplia accin de denuncia. Retornaremos a este tema posteriormente. Pero desde ya debemos indicar que desde el punto de vista de nuestro anlisis, que enfatiza las articulaciones entre las oportunidades abiertas por transformaciones en el sistema internacional y las dinmicas internas, mismo aceptando la hiptesis de la influencia benvola china sobre las economas de la regin, se coloca la cuestin de la presencia de un poder econmico internacional, sin compromisos con el rgimen democrtico, como un potencial elemento desestabilizador. Esto porque elites locales pueden utilizar poderes emergentes internacionales como base de apoyo para proyectos de poder alternativo, de carcter autoritario, tema sobre el cual retornaremos. No se puede tampoco dejar de tener en cuenta que la intensificacin del uso de recursos naturales ha sido una fuente de conflictos de alta intensidad polti-

ca y social, oponiendo gobiernos y empresas, de un lado, y movimientos ambientalistas e indgenas, de otro, como se ha observado con frecuencia en Per y mismo en Ecuador. El hecho de que en aqul pas el gobierno sea neoliberal y en este nacional popular muestra que estamos frente a un vector de conflicto estructural.

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El papel de China debera ser analizado no solamente en trminos de su influencia directa en la regin, sino tambin como inspirador de un modelo de desarrollo estatista centralizador (Consenso de Washington vs. Consenso de Pekn). China es al mismo tiempo una oportunidad y una amenaza. Esto depende de la capacidad de cada pas de tratar esta nueva realidad, o sea de maximizar oportunidades y minimizar amenazas. Se trata de un contexto indito, en particular por el papel de las empresas estatales y por la dimensin del impacto de China. Para enfrentar este impacto los gobiernos deben tener una visin de conjunto lo que generalmente no poseen y promover lazos de cooperacin entre el sector pblico y privado. La influencia de China (directa e indirecta) es variable de pas a pas, de acuerdo con la disponibilidad de recursos naturales, la complejidad de la economa, la existencia o no de tratados de libre-comercio, etc. Ms que realizar generalizaciones apresuradas es necesario un acompaamiento estrecho.

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Hasta el momento, el impacto del crecimiento chino se dio a travs del comercio externo. Est empezando una nueva etapa, con aumento de la inversin directa china en la regin. Gran parte de esta inversin se da por intermedio de empresas estatales, que operan segn directivas del gobierno chino, en el marco de una estrategia nacional de desarrollo. Que impactos polticos podr tener esta nueva etapa de la presencia china en la regin? Que tipos de asociacin con las elites locales sern generadas? Como se dar la relacin con las sociedades civiles, en torno al tema del medio ambiente y de la legislacin laboral?

Otros actores

Cabe mencionar, aunque sea en forma rpida, otros actores del sistema internacional relevantes para las estrategias alternativas de insercin poltica internacional de los pases latinoamericanos. Rusia presenta una situacin diferente a la China, pues trata de recuperar alguna porcin del poder de la antigua Unin Sovitica, buscando un reconocimiento y un papel ms activo en los asuntos internacionales. Sus posibilidades de inversin y comercio con Amrica Latina son limitadas, siendo su principal potencial el de proveedor de armas para los pases de la regin. En el caso de la India, que debe enfrentar el podero creciente de China y el conflicto con Paquistn, su tendencia es a fortalecer su alianza con los Estados Unidos, transformndose en un aliado estratgico central en la regin asitica. Sus intereses econmicos en Amrica Latina son limitados, si bien el co-

mercio e inversiones de la India en la regin son crecientes. El oriente medio solo afecta tangencialmente Amrica Latina por el peso que esta regin tiene para la economa mundial. Aqu pasa a tener un papel central Irn, cuya relevancia econmica para la regin es muy pequea. Con todo, como abanderado de la causa anti-estadounidense y su activismo diplomtico en la regin, dado su aislamiento poltico (inclusive dentro del mundo islmico, mayoritariamente suni) se presenta para ciertos grupos poltico-ideolgicos latinoamericanos como un aliado potencial, aunque sea en los foros internacionales. El activismo diplomtico iran se expresa en la firma de centenas de tratados de cooperacin en particular con Venezuela y otros pases del ALBA, si bien es dudosa su capacidad de hacerlos efectivos. Si bien su relevancia es menor, la posibilidad de que los conflictos del oriente medio sean importados para Amrica Latina es un sub-producto de la accin de lderes polticos latinoamericanos en funcin de sus agendas ideolgicas, o por actos de internacionalizacin del conflicto como fue el atentado a la AMIA en 1994 en Buenos Aires donde la justica argentina identific el papel del gobierno de Irn y del Hezbollah. Finalmente, la importancia de Amrica Latina para Europa no es pequea, no solo ni tanto por su lugar en el comercio exterior, como por ser uno de los principales destinos de su inversin directa y fuente de lucro y expansin de varias de sus grandes empresas. La Unin Europea, con todo, permanece incapaz de definir un papel estratgico autnomo en el orden internacional, inclusive con proyectos de creacin de una fuerza militar propia que no despegan, y su influencia poltica en nuestra regin se da en trminos econmicos y de sof t power (sea a travs de la cooperacin internacional o influencia cultural).

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Se critic el texto por haber minusvalorado el rol de Europa en Amrica Latina. Ms all de las relaciones econmicas, cuyo peso se ha incrementado a raz del aumento de sus inversiones directas en la regin en los aos 1990 en sectores claves como el financiero y de infra-estructura, Europa sigue siendo un referente poltico y cultural importante para Amrica Latina. Como tal, para varios sectores sociales, se trata de una fuente de recursos poltico-intelectuales e ideolgicos, ms importante que los Estados Unidos y ciertamente mucho ms que Asia. La Unin Europea represent un marco importante (tanto como referencia poltica como de apoyo prctico) a los proyectos de creacin de mercados regionales en Amrica Latina. En qu medida la actual crisis de la Unin Europea afectar la disposicin integracionista de los pases de la regin? Las alianzas entre pases Sur/Sur deben ser consideradas en funcin de objetivos especficos o representan una alternativa a la visin de Amrica Latina como parte constitutiva del mundo occidental?

3. AMRICA LATINA: CRISIS DE LA INTEGRACIN REGIONAL

La acumulacin vertiginosa de siglas asociadas a iniciativas de integracin regional y cuyas intenciones nunca llegan a concreti-

zarse o lo consiguen en forma muy limitada, indica que para los gobiernos de Amrica Latina se trata de un tema relevante, aunque solo sea a nivel del ideario poltico, pero cuya realizacin se choca con barreras invisibles, que en general no interesa explicitar. Algunas de estas barreras estn relacionadas a factores que van ms all de las coyunturas polticas y econmicas, como la frgil infraestructura fsica regional y los costos enormes que significa superar una geografa que incluye la selva amaznica y la cadena de los Andes, o las asimetras tanto de tamao como de diversidad del parque productivo, como es el caso en particular del Brasil, que definen diferentes intereses y posibilidades de insercin en la economa internacional. Estos factores se hacen presentes y actualizan en funcin de cambios de gobiernos, de las dinmicas econmicas nacionales y de transformaciones en la geopoltica y la economa internacional. No es posible reducir las peripecias de la integracin regional a un nico factor. As, por ejemplo, si hoy se enfatiza que las nuevas instituciones regionales se caracterizan por su disposicin a excluir los Estados Unidos, no podemos olvidar que ya en los aos noventa Brasil busc avanzar el Mercosur, como una alternativa al ALCA promovida por los Estados Unidos y como forma de aumentar su capacidad de negociacin en los foros internacionales. Igualmente la crisis del Mercosur se origin en las consecuencias de las crisis financieras de los aos noventa que llevaron a diferentes formas de proteccionismo y no a un cambio en las ideologas de los gobiernos de turno. Y, ms recientemente, el aumento de los precios de los commodities asociado al efecto China, tuvo como efecto la disminucin de la importancia relativa del comercio inter-regional. En los ltimos aos, la importancia relativa del comercio intra-regional disminuy para los principales pases del Mercosur, y particularmente para el Brasil. Inclusive el surgimiento en el nuevo milenio de un conjunto de pases con gobiernos de orientacin de izquierda, si permite

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una cierta unidad discursiva y retorica ms nacionalista, no signific el fortalecimiento de los procesos de integracin regional. En parte porque existen enormes diferencias de orientacin entre las polticas anti-americanas y que buscan alejarse del capitalismo de mercado del grupo ALBA y los pases del cono sur deseosos de atraer el capital extranjero. La prioridad dada a las ventajas econmicas nacionales, a travs de acuerdos bilaterales con otros pases de fuera de la regin (como, por ejemplo, los acuerdos de Colombia y Per con los Estados Unidos, que transformaron el Mercado Comn Andino en una organizacin simblica), la prioridad poltica a la formacin de un bloque ideolgico, el ALBA, liderado por Chvez, y la apuesta de Argentina en una industrializacin por sustitucin de importaciones, minaron las bases de las propuestas de integracin econmica regional. Igualmente no favorece la integracin regional las ambigedades generadas por el Brasil. El peso relativo de su economa en relacin a las de sus vecinos lo lleva a querer asegurar la estabilidad regional y a la creacin de mecanismos de concertacin sin que, al mismo tiempo, implique delegar aspectos de su soberana econmica. Las posibilidades de comprometer recursos financieros mayores, con el objetivo de promover la integracin y la complementariedad productiva entre las economas de la regin, entra en conflicto con sus muchas demandas domsticas pero tambin con la baja confianza en cuanto a la estabilidad poltica y jurdica de algunos de sus vecinos. En suma, la integracin regional contina siendo considerada por los gobiernos de la regin como un discurso ganador en trminos mediticos pero est lejos de reflejar las realidades efectivas de los procesos por los cuales pasa Amrica Latina. Por otro lado, los cambios en el sistema internacional y la creciente globalizacin de las economas nacionales afectaron en forma inesperada la dinmica interna de Amrica Latina. Surgieron nuevos factores que generan tensiones y complejizan las relacio-

nes entre los pases de la regin, en particular asociados a la creciente inversin intra-regional (en particular, pero no nicamente, de la chilena en el Per y la brasileira en varios pases), los impactos ecolgicos de explotacin de recursos naturales en regiones de frontera afectando pases vecinos, la interdependencia de recursos energticos, la emigracin intra-regional y la expansin de la frontera agrcola hacia reas limtrofes entre pases vecinos (o mismo ms all de los lmites fronterizos), el trfico de drogas y armas entre los pases, as como tambin la existencia de grupos guerrilleros y para-militares fuera del control del Estado, cuyas acciones se extienden ms all de sus pases. Todos estos elementos han llevado a que los viejos temas de relacin conflictiva con los intereses extranjero hayan dejado de ser un problema de relacionamiento con los pases del Norte para transformarse, en la mayora de los casos, en problemas de relacionamiento entre pases de la regin. El Mercosur fue araado por su incapacidad de mediar el conflicto entre Argentina y Uruguay en torno a las papeleras y la entrada de Venezuela promete aumentar el desconcierto del grupo. Las campaas electorales en el Paraguay y en Bolivia estuvieron coloridas por demandas a los pases vecinos por aumento de precios de la energa exportada, y muchas de las nacionalizaciones en la ltima dcada fueron no de empresas yanquis pero de vecinos latinoamericanos. Por su vez, las transformaciones geopolticas internacionales (de flujos comerciales, de inversiones y nuevas tendencias poltico-ideolgicas), el papel de nuevos actores (China en particular, pero tambin Rusia, India, Irn) y el uso de las rentas producidas por los recursos naturales, por parte de los gobiernos, permiten un horizonte de alianzas internacionales ms complejas, que aumenta los espacios para discursos ideolgicos y prcticas polticas que cuestionan la democracia liberal que pareca, en la dcada de los noventa, en proceso de consolidacin en la regin.

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Entender el nuevo contexto exige desprenderse, o por lo menos colocar en parntesis, algunos componentes de la retrica tradicional sobre la integracin latinoamericana como la panacea para todos los problemas de la regin. Debemos reconocer que la integracin regional entendida como el esfuerzo intencional de creacin de un espacio econmico, poltico y/o seguridad, en el cual los estados nacionales se desprenden de parte de la soberana sobre decisiones que pasan a ser compartidas a travs de nuevas instituciones con mandato supranacional tiene enormes dificultades de concretizarse. El crecimiento de los flujos comerciales e inversiones intrarregionales en las ltimas dcadas, responde a dinmicas de internacionalizacin de las empresas que generan interdependencias econmicas, cuyo resultado puede ser tanto profundizacin de un espacio econmico regional como de mayores tensiones entre los pases, o ambos. Los proyectos ms ambiciosos de integracin regional anunciados a inicios de la dcada, en el rea de energa y de transporte, se han quedado en buena medida en el papel o, en el caso de la integracin energtica fue substituido por polticas nacionales de abastecimiento interno o en el mercado internacional, preservando una mayor autonoma nacional. La dificultad de avanzar la integracin econmica en parte fue compensada por la construccin de organizaciones regionales de carcter poltico, sea a nivel latinoamericano, sea sudamericano, que excluyen a los Estados Unidos. Como muestra el texto de Antonio Mitre el distanciamiento de la regin en relacin a los Estados Unidos es un proceso que se inici varias dcadas atrs. La capacidad efectiva de estas organizaciones de asegurar un equilibrio capaz de prescindir de los Estados Unidos y marginalizar la Organizacin de los Estados Americanos aun debe ser testada. Lo mismo vale para el papel que el Brasil deber jugar en la regin. De todas formas las instancias de consulta sobre situaciones de

conflicto y seguridad, un rea en el cual la regin ha sido histricamente muy bien sucedida y que no afecta los intereses soberanos de los pases. Finalmente, no podemos dejar de recordar que en la nueva geografa de la conflictividad en la regin las luchas en torno al uso y pose de los recursos naturales adquirieron nuevos contornos con la participacin de ONGs nacionales e internacionales y grupos indgenas, con un discurso y prcticas que muchas veces desconocen las soberanas nacionales.

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Es importante aclarar lo que se entiende por integracin, pues es un fenmeno multidimensional. En los aos 1990, fue impulsado un proceso en que predomin la visin de creacin de bloques subregionales, bajo el liderazgo poltico de los gobiernos. La lgica de la integracin era fundamentalmente econmica: los estados nacionales deberan crear un mercado ampliado, reglado por un marco jurdico estable, atractivo a la inversin privada, de dentro y de afuera de la regin. Esta integracin estaba tensionada por procesos de negociacin visando integraciones ms amplias, en torno a dos referentes fundamentales: ALCA y un acuerdo con Unin Europea. China era todava un side show. El cuadro hoy por hoy es muy diferente: ALCA se hundi, Mercosur retrocedi, la Comunidad Andina de Naciones se resquebr, Chvez puso en marcha una integracin alternativa, el comercio con Asia se intensific dramticamente. Al mismo tiempo en que perdi impulso econmico, la integracin latinoa-

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mericana, en general, y suramericana, en particular, gan potencia poltica: no solo es un elemento clave de las polticas exteriores de muchos gobiernos de la regin, como un elemento de su identidad poltica. La centralidad adquirida por la integracin regional no es un fenmeno efmero, an que en trminos relativos pierdan peso los flujos econmicos intrarregionales. La centralidad poltica de la integracin pasa a estar crecientemente relacionada a temas relativos a seguridad, manejo e interdependencia de recursos naturales en reas de frontera, inmigracin, etc. Son temas donde las polticas internas de los pases se mezclan con sus polticas externas y ganan importancia en el proceso poltico (y electoral) an ms grande que los temas estrictamente econmicos. La integracin latinoamericana representa un horizonte utpico que a pesar de las dificultades efectivas por las cuales atraviesa, no debera ser abandonado. Para que no permanezca una simple intencin sera til diferenciar diferentes procesos de integracin (cultural, educacional, econmica, infraestructuras, energa, medio ambiente, seguridad pblica y fronteras, resolucin de situaciones de crisis y conflicto), en lugar de un nfasis exagerado en la creacin de espacios de integracin regional inclusivos sustentados en un excesivo voluntarismo poltico. El discurso integracionista no puede obliterar los desafos colocados por el narco-trafico, la narco-guerrilla y el crimen internacional que permean las fronteras de la re-

gin y colocan problemas especficos de una agenda de seguridad y control de fronteras. Cules son las posibilidades reales de integracin econmica cuando muchos gobiernos de la regin desarrollan polticas nacionalistas y proteccionistas, a pesar de la retrica integracionista? Los tratados multilaterales seran la mejor defensa frente al poder de las grandes potencias y Amrica Latina debera trabajar en forma conjunta para fortalecerlos.

4. RECURSOS NATURALES Y PROYECTOS DE PODER

Las dinmicas socio-polticas en Amrica Latina siempre estuvieron asociadas a las realidades geopolticas internacionales. Obviamente los procesos internos de cada pas deben ser comprendidos en primer lugar a partir de las realidades nacionales, pero la viabilidad de proyectos de poder en la regin siempre dependi de las oportunidades econmicas y polticas abiertas por el sistema internacional. Inclusive algn tipo de afiliacin ideolgica, ms o menos estrecha, con un centro de poder internacional siempre fue parte de la construccin de los regmenes polticos. Los recursos naturales han sido en la historia latinoamericana un factor clave de la organizacin social y poltica, sean controlados por oligarquas locales, por capitales extranjeros o por el Estado. Como principal factor competitivo de Amrica Latina en la divisin internacional del trabajo las rentas extraordinarias derivadas de su utilizacin, en particular en los ciclos de alta de precios de commodities, los trans-

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form, sea a travs de la estatizacin o por la apropiacin va impuestos (como fue y continua siendo el caso en relacin a productos agrcolas de exportacin) en un factor clave en la constitucin de regmenes polticos nacionalista y estatizantes (a veces, pero no necesariamente, autoritarios) que los usaron para realizar polticas distributivas. Los recursos naturales han sido el principal recurso de exportacin y hasta recientemente, y en varios pases hasta el da de hoy, una de las principales fuentes fiscales del Estado. Inclusive en pases, como Argentina, Brasil y Mxico, que pasaron por procesos importantes de industrializacin y expandieron su base fiscal, los recursos naturales continan siendo centrales en sus pautas de exportacin. No solo vivimos un nuevo ciclo de alta de precios de commodities, sino tambin los recursos naturales pasaron a ocupar un lugar estratgico y de carcter no coyuntural en el orden econmico global, como producto de una nueva visin sobre el medio ambiente y los lmites de la naturaleza de satisfacer las demandas de la economa mundial. Inclusive antiguos productos, como los de origen agrcola pasan a ser vistos como conteniendo bienes anteriormente no cuantificados (sol y particularmente agua). As los recursos hdricos, en Amrica Latina en su conjunto (pero con importantes diferencias nacionales) se presenta como uno de los principales reservatorios mundiales, como muestra el trabajo de Wilkinson. El aumento de precios, en la ltima dcada, de bienes originados en ventajas naturales permiti a buena parte de los pases de la regin superar sus problemas de deuda externa, asegurar rentas fiscales extraordinarias para el Estado y fue un elemento central en el crecimiento econmico de las economas nacionales. Al mismo tiempo la mayora de pases perdieron espacio relativo en la exportacin de bienes manufacturados e inclusive sus mercados internos fueron inundados por productos importados, generalmente de origen chino, que signific, en algunos casos, el hundimiento de sectores industriales.

El papel de los recursos naturales coloca para varios pases de la regin un duplo desafo: enfrentar a nivel del desarrollo econmico tendencias ms o menos graves de la llamada enfermedad holandesa (Dutch disease) y a nivel poltico lo que denominaremos el sndrome distributivo estatizante. En el primero caso el excedente de divisas asociado a la exportacin de uno o pocos productos valoriza la moneda nacional, desincentivando la produccin interna de bienes comerciables (tradables). Este problema, que es transversal para la regin, se agudiza cuando se asocia a regmenes que utilizan las rentas provenientes de los recursos naturales para desarrollar polticas estatizantes junto con una retorica de polarizacin, interna y externa, que divide la sociedad y aliena las inversiones privadas. El mesianismo rentista quizs tenga piernas cortas del punto de vista econmico, pero en trminos polticos su trayectoria es menos obvia, en particular si su retrica anti-estadounidense y alianzas con nuevos actores globales les permite asegurar inversiones y una insercin alternativa en el sistema internacional.

COMENTARIOS

Quizs ningn otro tema presenta en la actualidad un desafo a la poltica exterior y a la integracin latinoamericana como el manejo de los recursos naturales. No se trata con todo de una novedad para la regin, pues la presencia mayor o menor del Estado en este campo y la distribucin de las rentas generadas han sido ejes centrales en la historia poltica del continente. Pero lo que estamos asistiendo no es solamente un simple retorno al pasado, pues en el nuevo cuadro internacional el manejo de los

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recursos naturales se ha tornado una herramienta para la bsqueda de nuevas formas de insercin econmica y poltica internacional. Adems, moviliza nuevos actores sociales como los movimientos sociales, organizaciones oficiales al nivel interno y externo (no solamente regional, sino tambin global) por su asociacin con los temas de medio ambiente. De especial importancia, es el manejo del bioma amaznico, por ser un tema clave en el marco de las negociaciones en torno a las polticas de mitigacin y adaptacin al cambio climtico. El control nacional de los recursos naturales representa un problema legtimo, que exige soluciones que salvaguarden los intereses nacionales. El desafo es que las soluciones no sean ideologizadas, confundiendo intereses nacionales con soluciones estatizantes y/o distribucionismo irresponsable, y que el uso de las rentas estn al servicio de proyectos de desarrollo nacional sustentados en recursos humanos y creacin de bases econmicas slidas. El desarrollo de nuevos modelos de control democrtico de los recursos naturales deber pasar por una visin que lleve en consideracin el medio ambiente y un compromiso con las generaciones futuras.

5. VECTORES DE CONFLICTO

Es necesario identificar los vectores potenciales de conflictos en la regin. El primer vector potencial de confrontacin interna

en Amrica Latina, son conflictos de intereses en torno a la explotacin de recursos naturales, ocupacin de reas de fronteras o de inversiones y accin de empresas de otros pases de la regin o de fuera de la regin (como la tendencia de restringir la compra de tierra por inversionistas extranjeros, en particular, pero no solo, en reas de frontera). Todos estos conflictos pueden ser arbitrados por terceros pases (como hizo Brasil en el caso del conflicto fronterizo entre Ecuador y Per), por instituciones regionales (como no lo hizo el Mercosur en el caso de las papeleras), o por tribunales internacionales (con prdidas para la capacidad regional de autorregulacin). En lo posible el potencial de conflicto debe ser anticipado de forma a permitir la realizacin de acuerdos que desarmen el potencial de conflicto. El segundo vector de conflictividad son gobiernos que se legitiman por un discurso que militariza la poltica, transformando la oposicin interna o gobiernos de otros pases con orientaciones ideolgicas diferentes, en enemigos que no deben ser respetados, y si posible, deben ser destruidos. La ideologizacin de la poltica exterior permite justificar la intervencin en los asuntos internos de otros pases y en la importacin de conflictos extra-regionales y debe ser denunciada como intolerable. Es profundamente antidemocrtica pues no respeta las decisiones soberanas de la ciudadana de cada pas y desestabiliza y divide la regin. El tercer vector de conflicto es el trfico y contrabando de armas y drogas, y el impacto de los grupos criminales y para-militares (narco-paramilitares y narco-gerillas, muchas veces asociados) que no reconocen fronteras. Se trata de un rea de difcil cooperacin, pues afecta la soberana nacional y exige la cooperacin de sistemas de seguridad ni siempre confiables. Amrica Latina tambin puede ser desestabilizada por importacin de conflictos ajenos a la regin. Cada pas debe seguir sus intereses, manteniendo relaciones diplomticas, comerciales y/o

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militares con los pases del mundo que prefieran. Pero no puede permitir que estas relaciones vengan asociadas a conflictos que son ajenos a la regin. Amrica Latina fue en el Siglo XX quizs la regin del mundo con menor nmero de guerras y victimas de conflictos internacionales. En las ltimas dcadas avanz hacia la consolidacin del rgimen democrtico. Asegurar que este cuadro permanezca en el futuro y ayude a la consolidacin de la democracia en Amrica Latina exige un anlisis y acompaamiento realista del cuadro internacional y sus impactos entre los pases de la regin.

con los Estados Unidos y empresas extranjeras, no parecen dispuestos a romper radicalmente los lazos con ellos, lo que parece haber sido entendido por el gobierno americano, desde el segundo mandato de George W. Bush. A China y Rusia interesan los recursos naturales y las compras de material blico de los pases bolivarianos, pero nada seala que estn dispuestos a confrontar Estados Unidos en su rea de influencia. Irn, constituye un player menor en la regin, y hasta el momento su influencia es ms retrica que prctica. Los grandes del mundo, Estados Unidos a la cabeza, quieren estabilidad en la regin. La estabilidad pasa por el refuerzo, en cada pas, de las instituciones democrticas, y a nivel regional, en particular por el papel que juega el Brasil. El tema es que no est claro como Brasil debe gestionar su liderazgo natural en la regin. El actual gobierno busc limitar el liderazgo de Chvez sin confrontarlo, como qued claro en los episodios del gasoducto Caracas-Buenos Aires, del Banco Sur y del Consejo de Defensa de Unasur. Pero promovi la incorporacin de Chvez al Mercosur, lo que antes de contener al presidente venezolano, podr fragilizar an ms el Mercosur. Adems, es controversial, en particular frente a la oposicin interna, el papel que el gobierno de Lula ha tenido frente al rgimen cubano y hacia las tendencias autoritarias del gobierno de Chvez.

COMENTARIOS

La polarizacin de Amrica Latina entre gobiernos que afirman la continuidad institucional y otros (en particular el rgimen de Hugo Chvez, pero tambin el de Evo Morales en Bolivia y Rafael Correa en Ecuador) que proclaman una disposicin refundadora del Estado y de la democracia, produce tensiones que se irradian por la regin. La actuacin poltica de ciertos mandatarios, Chvez sobre todo, no se restringe estrictamente al mbito de sus respectivos pases, sino que se realizan tomando como referencia identidades supranacionales, ya sea la Patria Grande de Simn Bolvar, o la identidad de los pueblos precolombinos. Las tensiones regionales son adems agravadas por el discursos anti-americano y alianzas con pases de fuera de la regin promovidas por estos mandatarios, Chvez sobre todo. Sin embargo, si tensionan los lmites de lo convencional en la relacin

PRIMERA PARTE DINMICAS POLTICAS

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De las cenizas de la ideologa: sistema regional...

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DE LAS CENIZAS DE LA IDEOLOGA: SISTEMA REGIONAL, FRONTERAS Y CONFLICTOS INTERESTATALES EN AMRICA LATINAAntonio Mitre

I. PREMBULO

Quien vivi la poca de la Guerra Fra en Amrica Latina identificar naturalmente dos rasgos caractersticos del mundo, no tan admirable ni tan nuevo, que despunt en los prolegmenos de su crisis: el estreno o la vuelta de la democracia en prcticamente todos los Estados, y la mayor autonoma de accin de stos con relacin al centro del sistema capitalista. Las ciencias sociales reflejaron prontamente los cambios, elevando ciertas cuestiones a la categora de temas de vanguardia y relegando otras a la condicin de pasatiempos. As, vocablos como dependencia o imperialismo, que hasta ayer noms eran moneda corriente en los anlisis sobre la

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configuracin estructural del continente, pasaron a nombrar un pasado que se apetece remoto, dominio de la arqueologa. Hay que desconfiar de semejante distanciamiento espiritual en tan poca extensin cronolgica y preguntarse, primero, si la velocidad del cambio no afect tambin nuestra capacidad de percibir la realidad al punto de estar uno huyendo de su propia sombra. Cabe indagar, entonces, con relacin al tema que nos ocupa conflictos y guerras interestatales en Amrica Latina contempornea cules fueron las transformaciones que efectivamente ocurrieron en el sistema regional de Estados respecto a la configuracin de factores que antes fueron responsables por la relativa paz que vivi el continente, de modo a identificar fenmenos que podran amenazarla en un futuro prximo. La tarea conceptual contempla, pues, un clsico desafo: discriminar la novedad de aquello que hace mucho cargamos en la espalda un esfuerzo que no se agota en el acto de separar ambos flancos, sino que busca ms bien imbricarlos para entender la dinmica del presente. Entre las cuestiones tratadas en este artculo estn: la trayectoria de los conflictos regionales, el papel de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) como agencia pacificadora, y el potencial desestabilizador de los conflictos fronterizos en el actual cuadro de alianzas poltico-ideolgicas y de crisis de la hegemona norteamericana. De 1825 hasta hoy hubo en Amrica Latina diez disputas interestatales que pueden caracterizarse como guerras importantes: cinco sucedieron en el siglo diecinueve y otras tantas en el siglo veinte, de las cuales tres antes de terminar la Segunda Guerra y dos en perodos subsecuentes. Los cinco enfrentamientos armados en el siglo XIX fueron suscitados por la definicin de fronteras: las dos Guerras Cisplatinas, la Guerra de la Confederacin, de la Triple Alianza y del Pacfico. En el siglo XX, hasta el final de la Segunda Guerra, se produjeron tres conflictos blicos interestata-

les: la Guerra del Chaco, entre Bolivia y Paraguay, el enfrentamiento de Per y Colombia en Leticia (1932-1933), y la disputa entre Per y Ecuador por el territorio adyacente a la parte navegable del ro Maran (1941-1942), en la regin amaznica.1 La trayectoria de los conflictos de la posguerra puede dividirse en dos fases. La primera se extiende desde el surgimiento del sistema regional instituido en 1948 en el seno de la OEA y termina con la intervencin militar de la Repblica Dominicana en 1965, durante ese tiempo no hubo enfrentamientos armados interestatales. En la segunda fase, que se prolonga hasta el trmino de la Guerra Fra, se constata un modesto crecimiento en el nmero de conflictos blicos entre los Estados de la regin.2 Los ms importantes fueron: la Guerra del Ftbol entre Honduras y El Salvador, en 1969, y la Guerra de las Malvinas entre Argentina y Gran Bretaa, en 1982. Hubo otros tres incidentes militares graves que no llegaron a constituirse en enfrentamientos armados: uno entre Chile y Argentina por el canal de Beagle, otro entre Ecuador y Per (1985) en la regin de la Cordillera del Cndor, y, finalmente, la disputa, en 1987, entre Colombia y Venezuela por una zona martima aun sin delimitar en el golfo de Venezuela.3 El periodo que va del final de la Guerra Fra hasta nuestros das se caracteriza mucho ms por la superacin definitiva de las controversias fronterizas de antigua cepa que por la eclosin de nuevos enfrentamientos interestatales: el nico fue el que protagonizaron Per y Ecuador, en 1995. En sntesis, desde 1945 hasta nuestros das se produjeron unas 30 si1

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No se considera aqu, como conflicto interestatal, la terrible masacre perpetrada por la dictadura de Trujillo contra la poblacin haitiana asentada en reas de frontera. En la eclosin de esa tragedia concurrieron factores de orden tnico, histrico y poltico. Sobre ese acontecimiento, consultar: Accilien; Adams; Mlance, 2006. Grabendorff, 1982, p. 272. Pardo, 1999, p. 2.

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tuaciones de conflicto bilateral de magnitud e intensidad variados, pero, como se puede constatar, pocos terminaron en guerra de grandes proporciones y, por ello, la regin se diferencia ntidamente de otras reas del planeta. En los estudios sobre el tema, el acertijo exegtico contempla los siguientes enunciados: en Amrica Latina las disputas fronterizas y por territorios, adems de frecuentes, tienden a perdurar en el tiempo y, en ciertas ocasiones, derivan en el uso de fuerza militar, pero raras veces desembocan en guerra abierta. Entre los factores propuestos para explicar ese singular fenmeno, los ms destacados son: el relativo distanciamiento de Amrica Latina con relacin a los centros neurlgicos del sistema mundial, el poder moderador de los Estados Unidos, y, finalmente, la existencia de una parafernalia de organizaciones regionales con larga experiencia en el arbitraje de conflictos interestatales.4 El presente trabajo discurre sobre el futuro de la tradicin pacifista, habida cuenta, por un lado, la crisis de hegemona de los Estados Unidos y, por otro, la mayor insercin de Amrica Latina en el sistema mundial, sobre un escenario donde nuevamente despuntan antagonismos ideolgicos de monta, competicin por el liderazgo regional y una eventual prdida de legitimidad de los rganos de seguridad colectivos.

II. LA EVOLUCIN DEL SISTEMA INTERAMERICANO Y LA PAX AMERICANA

Sirvindonos de la trayectoria de la OEA como hilo conductor, analizaremos la naturaleza y evolucin de los conflictos en distintas pocas, resaltando la posicin y actuacin de los Estados4

Unidos en el sistema hemisfrico. En los estudios sobre las relaciones interamericanas no es difcil encontrar interpretaciones que consideran la OEA una institucin manipulada desde Washington y, cargando la tinta, una extensin de sus intereses. Esa imagen de la organizacin, la cual, con algunos retoques, se ajusta al perodo que se extiende de su fundacin (1948) hasta la intervencin norteamericana en Guatemala (1954), no debe generalizarse para el conjunto de su trayectoria; como tampoco cabe considerarla como la panacea dibujada por sus ms fervorosos aplogos. Un examen fundamentado empricamente mostrar una realidad compleja y mutable. En primer lugar, los principios que vendran a ser parte de la OEA reconocimiento de la soberana de los Estados, no intervencin en asuntos domsticos, solucin pacfica de disputas, consulta y autodeterminacin moldearon y conformaron las relaciones entre los pases de Amrica Latina mucho antes que los Estados Unidos participasen activamente en el sistema regional.5 Al mismo tiempo, el principio de no intervencin que, por la doctrina Monroe (1823), se refera a potencias extranjeras extracontinentales, sufri una viraje con el corolario Roosevelt (1905) a travs del cual los Estados Unidos se reservaban el derecho de intervenir en cualquier repblica latinoamericana que no cumpliese con sus obligaciones polticas y financieras.6 Y no fueron pocas las intervenciones perpetradas desde entonces hasta 1947. En Amrica Latina, al contrario, se elaboraron, a lo largo de esa fase, instrumentos jurdicos de resistencia a las tesis norteamericanas: las doctrinas Drago (1902) y Tobar (1907), contrarias al uso de fuerza armada para el cobro de deuda pblica de pases americanos, y al reconocimiento de gobiernos de facto, respectivamente, y la Doctrina Estrada (1930), que ratific el principio de no intervencin en los asuntos internos de los Estados.5 6

Domnguez et al, 2003, p. 358.

Shaw, 2003, p. 64. Romero, 2004, p. 417.

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El Sistema Interamericano que surgi despus de la Segunda Guerra Mundial se apoy inicialmente en dos instrumentos jurdicos: el Tratado Americano de Soluciones Pacficas o Pacto de Bogot (1948), instituido en el seno de la IX Conferencia Internacional Americana, y el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR), ms conocido como Tratado de Rio (1947). En ambos casos, los pases miembros se comprometieron a no recurrir a amenazas ni al uso de la fuerza para superar sus disputas y a servirse, ms bien, de los procedimientos vigentes en el Sistema Interamericano, antes de llevarlas a la Asamblea General o al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. La Carta de la Organizacin de los Estados Americanos estableci tambin que las partes podran convenir en cualquier otro procedimiento pacfico que les permitiese solucionar sus pendencias. Si bien es cierto que el Tratado de Rio no obliga a los pases signatarios a solucionar sus querellas en consonancia con las reglas de la OEA, la tendencia ha sido a considerarlas un medio eficaz en tales situaciones.7 Por aquellos aos, la mayora de los pleitos que fueron a parar en la OEA se relacionaban con disputas limtrofes, a veces levemente matizadas por tensiones entre gobiernos democrticos y dictaduras (Costa Rica-Nicaragua, 1948; Repblica Dominicana-Cuba, 1949), y todos fueron resueltos por consenso. El bro democrtico, presente en los primeros lances de la posguerra, rpidamente cedi espacio a preocupaciones de seguridad que, en sintona con las exigencias y el lenguaje de la Guerra Fra, alentaron con frecuencia la proliferacin de dictaduras dciles a los designios de la potencia, sobre todo en Amrica Central.8 En la7 8

propia redaccin del TIAR fue previsto que el sistema no podra depender nicamente de la Asamblea de Cancilleres para dar respuesta a las situaciones que exigiesen accin militar expedita y que, por tanto, el Consejo podra actuar como rgano consultivo y decidir con los poderes que le atribua el estatuto de la Unin Panamericana.9 Y cuando, un ao despus, en la Conferencia de Bogot, surgi la OEA, Estados Unidos insisti en la idea de una unificacin poltico-militar del continente como un medio para combatir el comunismo, mientras el discurso de los representantes de los gobiernos latinoamericanos colocaba el acento en la necesidad de elaborar un plan de ayuda econmica para la regin un clamor reiterado en el proyecto Operacin Panamericana propuesto por Juscelino Kubitschek (1956-61), y que recin seria escuchado y parcialmente atendido despus de la Revolucin Cubana, a travs de la Alianza para el Progreso, en la presidencia de John F. Kennedy (196163). Mientras tanto, la regin entrara en el tnel de la Guerra Fra bajo la armadura poltica y militar de los Estados Unidos.

III. EL IMPACTO DE LA REVOLUCIN CUBANA EN EL SISTEMA HEMISFRICO

Martz, p. 179-81. El TIAR sirvi como modelo para la creacin de la OTAN. El objetivo mayor era establecer un ejrcito interamericano, bajo comando de los Estados Unidos. Sobre el tema, consultar: Lpez-Maya, 1995, p. 136.

A partir de la Revolucin Cubana (1959-1962), los conflictos polticos regionales acusaron un perfil ideolgico ms acentuado e involucraron, directa o indirectamente, a Estados Unidos y algn gobierno latinoamericano sobre el cual recaa la sospecha de influencia comunista: Cuba, Repblica Dominicana o Guatemala, en distintos momentos. Las divergencias en el mbito de la OEA comenzaron a revelarse ms intensamente con el aumento del in9

Suplantada por la OEA en 1948. Sobre la Unin Panamericana y los orgenes de la OEA, consultar: Dreier, 1963, p. 299.

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tervencionismo de los Estados Unidos y la proliferacin de focos de guerrilla estimulados por el gobierno de la Isla. Desde el primer momento, la pretensin norteamericana de buscar apoyo para una accin armada contra Cuba fue frustrada en el seno de la OEA, as como la tentativa de un rompimiento colectivo con el gobierno revolucionario, propuesta que fue resistida inicialmente por los pases ms fuerte: Brasil, Argentina y Mxico.10 Durante la vigencia de los regimenes militares en las dcadas de sesenta y setenta, las instituciones del Sistema de Defensa Interamericano fueron utilizadas por los Estados Unidos para sustentar dictaduras, justificar el uso de la fuerza y revestir de legitimidad sus acciones. 11 Por otro lado, muchos de los movimientos de guerrilla, algunos movidos por el viejo espritu libertario, otros por las instrucciones del gobierno cubano, o por ambas fuerzas, hicieron con que el principio de soberana nacional fuese hollado en varias frentes, coincidiendo en ello con el talante de la potencia. Sea como fuere, el sistema, bajo hegemona norteamericana, disminuy las posibilidades de que conflictos interestatales derivasen en guerra abierta. El hecho de que en pleno auge de la Guerra Fra se hayan producido dos enfrentamientos importantes Honduras y El Salvador, Argentina y Reino Unido no representa una modificacin del rumbo principal de esa tendencia.12 En

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Con la eclosin de regmenes militares, la mayora de los gobiernos latinoamericanos termin por romper relaciones con Cuba. Mxico fue uno de los pocos pases que mantuvo vnculos diplomticos permanentemente. Sobre el impacto inicial de la revolucin cubana en el contexto hemisfrico, consultar: Quintaneiro, 1988. 11 Sotomayor, 2004, p. 34. 12 Domnguez y otros se utilizan de esos dos ejemplos para demostrar que la hegemona estadounidense es irrelevante para explicar las perspectivas de guerra y paz en Amrica Latina, y al hacerlo elevan esas dos notables excepciones a la condicin de prueba. Domnguez et al, 2004, p.373.

realidad, a lo largo de esa fase, cuando el Caribe ocupaba un lugar central en el cuadro de los intereses polticos y econmicos estadounidenses, las disputas por cuestin de lmites, que intermitentemente conturbaban el escenario de la regin Chile-Argentina, Chile-Bolivia, Guatemala-Gran Bretaa, Honduras-Nicaragua, PerEcuador, Venezuela-Guyana fueron acalladas y ninguna redund en accin militar.13 La disposicin de aceptar arbitraje, bajo el supuesto de no intervencin, contribuy a pacificar las relaciones entre los Estados. La OEA y, en particular, el Comit Interamericano de Paz (CIAP), accionado 34 veces desde 1948 hasta la intervencin militar de la Repblica Dominicana (1965), tuvieron un papel crucial en la solucin de la mayora de los conflictos de esa fase.14 La emergencia de regimenes militares por toda Amrica Latina en los sesenta y setenta marca el inicio de un Nuevo ciclo autoritario. El fracaso de la estrategia foquista en Venezuela, Bolivia, Colombia, Guatemala y Brasil hizo que los gobiernos de la regin dejasen de percibir al rgimen cubano como una amenaza inminente. Fue justamente en esa poca que el estatuto de la OEA sufri modificaciones tendientes a inhibir acciones intervencionistas. En tal sentido, el artculo 9 defini con mayor exactitud lo que deba entenderse por agresin. Aunque es cierto que Estados Unidos, pieza central del sistema, continu actuando unilateralmente siempre que sus intereses estratgicos podan verse afectados, las ideas y posiciones de la potencia sobre amenazas a la seguridad regional fueron desafiadas con xito en varias oportunidades dentro de la Organizacin. El caso ms emblemtico lo constituye la decisin tomada por la OEA con relacin a la situacin nicaragense en 1978. En aquella ocasin, fue rechazada la propuesta

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Grabendorff, 1982, p. 274. Grabendorff, 1982, p. 274.

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de los Estados Unidos en sentido de que se organizase un gobierno de unidad nacional con apoyo de las fuerzas de paz interamericanas. La resolucin que fue aprobada por la mayora de los pases latinoamericanos, temerosos de que la iniciativa estadounidense pudiese prolongar el rgimen de Somoza y sirviese de excusa para una nueva intervencin, fue prcticamente un llamado para que el pueblo de Nicaragua derrocase la dictadura y estableciese un gobierno democrtico, va elecciones. El vaticinio de un analista, en sentido de que el episodio poda significar el crepsculo de la influencia de los Estados Unidos en la OEA, sera corroborado en buena medida por los acontecimientos futuros. 15 Los cambios en las relaciones de dependencia se reflejaron rpidamente en la configuracin normativa e institucional de la OEA que entonces experiment una mayor democratizacin. En 1975 se lleg a un acuerdo por el cual las sanciones previstas por el Tratado de Ro podran ser suspendidas por mayora simple, en vez de los tradicionales dos tercios. Tambin se aprob, a pesar de la oposicin estadounidense, un nuevo artculo sobre seguridad econmica colectiva para el desarrollo, y se extingui el Comit Especial Consultivo que haba sido creado para monitorear las actividades cubanas en la regin.16 En los aos subsecuentes, cuando los pases latinoamericanos adoptaron una posicin contraria a la de los Estados Unidos, sea con relacin a Nicaragua, (1978), a Panam (1989) o al conflicto entre Argentina y el Reino Unido (1982), la posicin norteamericana fue simplemente vencida, o tuvo que ser modificada para ajustarse a la voluntad de la mayora.17 El espectro de temas encaminados al Consejo de la OEA se ampli en esa fase, y antiguas pendencias por lmites retornaron, una vez15 16

ms teidas de motivaciones econmicas orientadas a asegurar el control de recursos naturales o el acceso a los mismos. Cuestiones relativas a derechos de pesca, explotacin de recursos en reas de frontera, y reivindicaciones territoriales se entrecruzaron en la produccin de un rosario de conflictos: Argentina-Brasil, Chile-Argentina, ChileBolivia, Colombia-Venezuela, Nicaragua-Colombia, Mxico-Estados Unidos, Panam-Estados Unidos, Per-Chile, Venezuela-Guayanas. Sin embargo, solamente en un par de casos se lleg al enfrentamiento armado: Argentina-Gran Bretaa (1982) y Per-Ecuador (1995). La guerrilla, con su caracterstico perfil hbrido de conflicto civil e interestatal, volvi a despuntar en varios pases. Las situaciones ms crticas fueron vividas en Nicaragua y Guatemala, que solamente consiguieron salir del infierno de esas guerras bifrontes despus de tres generaciones de acuerdos de paz, negociados entre gobiernos y guerrilla con la mediacin de organismos internacionales.18

IV. EL ESCENARIO INTERAMERICANO EN EL DESPUNTAR DEL MILENIO: DEMOCRACIA Y REGIONALISMO

Con el fin de la Guerra Fra y la consolidacin de la democracia en los distintos pases de la regin, mejoraron las condiciones para encontrar salidas negociadas a viejos conflictos. El nmero de intervenciones directas perpetradas por Estados Unidos fue disminuyendo a lo largo de la dcada, mientras los incentivos institucionales de la Organizacin hacan ms atractivo y fructfero para esa potencia optar por acciones multilaterales.19 Las disputas sobre cuestiones linderas son pocas en la actualidad. Conflictos seculares y altamente inflamables fueron supera18 19

La afirmacin es de Thomas Walker, Apud Shaw, 2003, p. 79. Muoz, 1984, p. 160. 17 Shaw, 2003, p. 81.

Matul; Ramrez, 2009, p. 95. Grabendorff, 1982, p. 272. Ocupacin militar de Hait en 1994 y 2004.

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dos total o parcialmente en las ltimas dcadas: Per y Ecuador resolvieron sus pendencias sobre la frontera amaznica en 1999, y Chile y Argentina negociaron sus diferencias en la misma dcada, excepto por una franja glacial de unos 50 kilmetros al sur de la Patagonia. La controversia sobre lmites martimos entre Surinam y Guayana fue zanjada a travs de acuerdo arbitrado por Naciones Unidas en 2007. Finalmente, Cuba, excluida de la organizacin desde 1962, fue readmitida en junio de 2009, pese a las reservas de los Estados Unidos que preferan un retorno condicionado al compromiso, por parte del rgimen de la Isla, de observar las premisas de la democracia. De todos modos, pendencias territoriales continan amargando las relaciones de varios pases. Nicaragua no abandon sus pretensiones sobre el Golfo de Fonseca y la isla colombiana de San Andrs, tal vez ms por su valor poltico simblico que por motivos econmicos.20 Tambin permanecen latentes el conflicto sobre las Malvinas, el cual puede ser tratado como una cuestin de frontera, puesto que Argentina considera esas islas una extensin de su plataforma continental, y la aspiracin boliviana de recuperar al menos una parte del territorio que perdi en la guerra con Chile. En los ltimos treinta aos, en virtud de los procesos de democratizacin e integracin regional, fueron institucionalizados otros foros que buscan asegurar la paz entre los pases que forman parte de bloques especficos. Entre los acuerdos ms destacados en esa lnea cabe mencionar: el Tratado Marco de Seguridad Democrtica, firmado por los Estados centroamericanos en 1995, el Sistema de Seguridad Regional del Caribe, establecido en 1996, la Declaracin del Mercosur por la cual los pases miembros, junto con Bolivia y Chile, se constituyeron en rea de paz en 1999, y la Carta Andina para la Paz y la Seguridad, convenida entre los pases20

participantes en 2002. Esas plataformas regionales complementan y expanden la actuacin de la OEA o, simplemente, la substituyen, ya que, como veremos ms tarde, no todos los Estados adhieren con el mismo celo o tienen la misma disposicin positiva con relacin al rgano interamericano. Finalmente, la arquitectura del Sistema Interamericano contempla el recurso a foros alternativos, creados en el pasado para arbitrar disputas, los cuales, despus de haber sido convocados en varias ocasiones, acabaron por institucionalizarse. Es el caso del Protocolo de Ro, instituido en 1942 como mediador en la guerra entre Ecuador y Per, o el papel del Secretario General de la OEA que, por solicitacin de los propios Estados, ha trabajado en la solucin de pendencias como las de Belice-Guatemala y Honduras-Nicaragua. Todo ese bagaje institucional, si bien no elimina la posibilidad de que ocurran guerras, sin duda hace ms probable y expedito el arbitraje de conflictos antes que estos puedan derivar en enfrentamientos armados de gran envergadura.

V. EL DESPUNTAR DE UN NUEVO ORDEN HEMISFRICO

Briscoe, 2008, p. 2.

Entre los cambios ms significativos de las ltimas dcadas cabe apuntar tres fenmenos. Primero, la latinoamericanizacin casi simultnea de las polticas externas de Brasil y Argentina dos pases que, al margen de sus diferencias culturales y del peso relativo en la balanza de poder regional, buscaron e imaginaron sus destinos nacionales ms all del Sur. En segundo lugar, la proyeccin de Venezuela en el escenario hemisfrico y extra continental, de nuevo bajo la bandera de la unidad latinoamericana. Finalmente, la renovada importancia del Caribe y de la Amrica Central en el actual cuadro de polarizacin ideolgica. Pasemos a examinar esos procesos y sus consecuencias respecto al tema que nos ocupa.

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1. Brasil y Argentina: los motivos de la cooperacin

Es cierto que en Brasil, y an ms en Argentina, no faltaron intelectuales en todas las pocas que lucharon por la insercin de sus pases en la matriz de la identidad latinoamericana; sin embargo, en el mbito de las polticas de gobierno y de la diplomacia, ambos Estados, por razones distintas, vivieron durante siglos de espaldas al Extremo Occidente. An as, la percepcin que cada cual cultivaba con relacin al otro no era de las ms propicias para alentar la cooperacin. De hecho, una encuesta realizada en reas urbanas, poco antes de la Guerra de las Malvinas, muestra que slo un pequeo porcentaje de los argentinos y brasileos entrevistados consideraba que vala la pena que sus respectivos gobiernos se esforzasen para construir relaciones prioritarias con el pas vecino. Hasta la Unin Sovitica era preferida para el establecimiento de vnculos cooperativos con miras al desarrollo, aunque el nmero de argentinos que crean que el Brasil sera un buen socio superaba el de brasileos que pensaban lo mismo con relacin a Argentina.21 Fue contra ese trasfondo poco auspicioso que despunt la latinoamericanizacin de la poltica exterior de ambos pases, transformando el tradicional antagonismo en una asociacin con grados crecientes de acercamiento y coordinacin de acciones en el mbito regional. Las circunstancias catalizadoras del cambio fueron de sentido inverso: en el caso de Argentina, el infortunio de las Malvinas, en el de Brasil el afortunado crecimiento y la modernizacin industrial alcanzados en los aos 70. Crisis y decadencia de un lado, expectativa de prosperidad y ascensin del otro, y un movimiento simultneo por parte de ambos: el distanciamiento con relacin a Estados Unidos. Los cambios comenzaron al final de los aos se21

tenta, paradjicamente durante la vigencia de regmenes militares en los dos pases, regidos por doctrinas de seguridad nacional que promovan la competicin geopoltica, prcticas mercantilistas y un abordaje realpolitik en sus relaciones exteriores.22 Hasta entonces, los vnculos de Brasil con ocho de los nueve Estados circunvecinos haban sido tenues, y los contactos ms intensos con el socio inevitable, Argentina, casi siempre de carcter conflictivo. De tal manera que las relaciones Sur-Sur serian instituidas, en buena medida, a partir de una ausencia secular de trato directo, como lo revela el hecho de que cuando Joo Batista Figueiredo (1979-85) visit Buenos Aires, en 1980, haca 45 aos que ningn otro mandatario lo haba hecho, y cuando fue a Lima, Bogot y Caracas se convirti en el primer presidente brasileo que pas por esas capitales desde la constitucin de la Repblica.23 La internacionalizacin de la economa brasilea en las dcadas de sesenta y setenta explica, en parte, el rumbo que tom la poltica exterior de ese pas, pero hubo otros factores intervinientes que merecen atencin. Uno de ellos fue la ruptura, durante la presidencia de Ernesto Geisel (1974-1979), del acuerdo de asistencia militar con los Estados Unidos, en funcin de las presiones del gobierno Carter sobre derechos humanos.24 En la secuencia de ese distanciamiento con relacin al norte, avanzaron las negociaciones relativas a la hidroelctrica de Corpus-Itaipu, cuya construccin haba comenzado en 1974. Contra todos los vaticinios, las controversias sobre los proyectos en el Alto Paran, intensas en los aos anteriores, fueron superadas por el Acuerdo Tripartito, firmado en octubre de 1979. Esa actitud cooperativa, sustentada, cada vez ms, por mecanismos institucionales, se intensific du22 23

Selcher, 1985, p. 74.

Resende-Santos, 2002, p. 91. Visita realizada durante la presidencia de Jorge Videla, Selcher, 1985, p. 69. 24 Selcher, 1985, p. 68.

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rante la administracin Figueiredo, cuando arraig la conviccin de que el desarrollo de Brasil no podra planificarse al margen del contexto latinoamericano.25 Durante su gestin se alcanz, en mayo de 1980, el Acuerdo de Cooperacin para el Desarrollo y Aplicacin Pacfica de Energa Nuclear, el cual represent un paso decisivo hacia la superacin de una rivalidad que remontaba a tiempos coloniales. En la fase de transicin, la plataforma democrtica ofreci mayores y mejores condiciones para profundizar las relaciones con los Estados vecinos y para la formacin o rearticulacin de bloques regionales. La cooperacin bilateral tuvo continuidad en la presidencia de Jos Sarney (1985-1990). As, en poco ms de una dcada, Brasil y Argentina consiguieron estructurar uno de los ms exitosos regmenes de cooperacin en el mundo que, adems del acuerdo nuclear, cre el Mercado Comn del Sur (Mercosur) en 1991, este ltimo junto con Uruguay y Paraguay.26 El Mercosur continu siendo prioridad en la agenda de los gobiernos Collor de Mello (1990-1992) e Itamar Franco (1992-1995), y su consolidacin, durante los sucesivos mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), estuvo acompaada por dos principios directores de la poltica externa en aquella poca: la firme defensa de la autonoma del Estado, sobre todo en los pleitos con la potencia norteamericana, y la promocin de la democracia como valor innegociable.27 En ese diseo, calificado de regionalismo abierto, el Sur pas a ocupar un lugar priviSelcher, 1985, p. 69. En 1996, Chile y Bolivia se incorporaron en la condicin de miembros asociados que participan del rea de libre comercio, pero sin adoptar el sistema de tarifas exteriores. Resende-Santos, 2002, p. 89. 27 Vase a respecto la posicin adoptada por el gobierno brasileo en las crisis polticas en Paraguay (1996, 1996, 2001) y Venezuela (2002), as como la inclusin de la Clusula Democrtica en el Mercosur. Consultar tambin: Cardoso, 2004.26 25

legiado ms all de ganancias o de prdidas coyunturales. Con sabor orteguiano, el ministro Celso Lafer defini bien el espritu que entonces apuntaba el camino que deba seguir el Brasil: para nosotros, [el Mercosur] es destino, parte de nuestras circunstancias. El Alca no es destino, sino opcin.28 En el transcurso del tiempo y hasta la institucin de la Comunidad Suramericana de Naciones (2007) y de la Unin Suramericana (2008), el alcance de esas circunstancias se hizo cada vez mayor. Recientemente, el acento colocado en la identidad Sur por la poltica exterior brasilea marca un relativo contraste con el universalismo de su anterior trayectoria, lo cual puede aumentar el peso de concepciones ideolgicas en el posicionamiento del pas en eventuales conflictos internacionales.29 Por el lado argentino, dos hechos convergieron para que ese pas optase por la cooperacin con sus vecinos. El primero fue la Guerra de las Malvinas. Aunque la controversia con Gran Bretaa remonta a 1833, durante ms de un siglo ella no lleg a estremecer los fuertes vnculos econmicos existentes entre los dos pases. Fue precisamente el ocaso de Inglaterra como potencia, despus de la Segunda Guerra, que alent la demanda argentina y la disposicin del gobierno britnico para alcanzar un acuerdo. Con ese fin, hubo varias tentativas de negociacin entre 1960 y 1980, y cuando todo pareca encaminarse hacia una solucin pacfica y definitiva de la secular querella, sobrevino la guerra. Un artculo premonitorio,28

Vigevani; Oliveira; Cintra, 2003. En todo caso, los planes de integracin regional anteceden con mucho el Mercosur. Basta recordar, entre otros esquemas, la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), constituida en 1960, sucedida por la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), instituida en 1980, as como otros instrumentos, por ejemplo, el Tratado de la Cuenca del Plata. 29 Sobre la construccin de la idea Amrica del Sur a travs del discurso y la prctica de la diplomacia brasilea, consultar: Galvo, 2009, p. 63-80.

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escrito un par de meses antes del evento, apuntaba con precisin la falla que podra provocar el colapso del proceso de pacificacin:The basic obstacle in the way of agreement is, however, that both governments while anxious to settle, are imprisoned by history that is, by past pronouncements and obligations; the latter, by restricting their freedom for maneuver, thwart a negotiated compromise. Thus, the British government as illustrated in 1980 by the hostile reception given to Ridley s initiative by both the islanders and parliament is restrained by la commitment to respect the principle of national self-determination as well as by the unchanging view of the islanders. In turn, the manipulation of the dispute for both domestic and international purposes prevents Argentine acceptance of anything short of sovereignty.30

Y fue, justamente, la manipulacin de la cuestin Malvinas / Falklands para fines domsticos, tanto por parte del rgimen militar argentino como del Parlamento britnico, el factor responsable por la transfiguracin de las negociaciones de paz en una guerra relmpago.31 En 1982, el gobierno militar argentino, enfermo en la raz, intent un ltimo lance para zafarse de la crisis que atravesaba y se lanz de manera irresponsable a la aventura de las Malvinas. En el transcurso del conflicto, el apoyo incondicional de los Estados Unidos a Inglaterra, a despecho de la alianza anticomunista establecida poco antes por la administracin Reagan con el gobierno de Leopoldo Galtieri (1981-1982), mostr claramente el verdadero lmite del sistema de defensa interamericano y de la vie30 31

Beck, 1982, p. 54. En esa ocasin, el Parlamento britnico, contrariando las iniciativas del Ejecutivo, defendi el ejercicio del principio de autodeterminacin por parte de los isleos.

ja doctrina Monroe.32 En compensacin, la guerra intensific la disposicin argentina de cooperar, primero con el Brasil, a pesar de la tibia posicin de ese pas durante el conflicto, y luego con Chile, volviendo a la mesa de las negociaciones sobre el canal de Beagle, no obstante la ayuda disimulada del gobierno de Pinochet a Gran Bretaa.33 Despus de la derrota, Argentina, acostumbrada a pensarse como europea y distinta de sus vecinos, comenz a cultivar la imagen de pas latinoamericano, con todos los rasgos ideolgicos que el trmino implica. Al mismo tiempo, los medios de comunicacin abrieron un amplio espacio para la divulgacin de la cultura y de los asuntos de la regin, mientras que la clase poltica recuperaba un viejo discurso que asociaba el destino del pas a las vicisitudes del sur. En la estela de la Guerra de las Malvinas, la cuestin nuclear, una de las ms sensibles por tratarse del dominio de una tecnologa que podra desembocar en el desarrollo de armas atmicas, fue tambin negociada favorablemente entre los dos pases del Atlntico. La historia de ese enredo, repleto de prevenciones mutuas, no era nada auspicioso. En noviembre de 1983, Argentina, ms avanzada en ese campo que el Brasil, anunci que haba conseguido desarrollar, a travs de un programa secreto, la tecnologa necesaria para la produccin de uranio enriquecido, lo cual hizo aumentar el clima de desconfianza en el vecino pas. Afortunadamente, las expectativas de una carrera nuclear, que echara por tierra el compromiso asumido tres aos antes, no llegaron a materializarse. Al contrario, en la dcada de 90, Argentina y Brasil establecieron instituciones de seguridad colectiva capaces de promover cooperacin para fines pacficos en ese mbito. El 28 de noviembre de 1990, los presidentes Carlos Sal Menem y Fernando Collor de Mello firmaron, en Iguaz, un acuerdo a travs del cual32 33

Sobre esa crisis, consultar: Feldman, 1985. Selcher, 1985, p. 30.

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ambos pases renunciaban al desarrollo de armas nucleares, y se sometan a instituciones de fiscalizacin mutua y a las inspecciones de la Agencia de Energa Atmica. Esa disposicin fue refrendada un ao despus por el Acuerdo de Guadalajara, en Mxico, que sent las bases para la creacin de la Agencia Argentino-Brasilea de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC). Actualmente, Argentina y Brasil son signatarios del Tratado de Tlatelolco y del Tratado de No Proliferacin.34 La cooperacin, en este caso, fue facilitada por el empeo de los regmenes democrticos de someter las Fuerzas Armadas al control del poder civil. A esa altura de la consolidacin democrtica, tanto la Cancillera de la Argentina como el Itamaraty exhiban mayor autonoma con relacin a las presiones del rea militar.35 Una seal de la profunda distensin que ocurri entre los dos pases fue la considerable disminucin de tropas brasileas en la frontera meridional y el desplazamiento de la atencin hacia el Noreste y Norte, sobre todo para la regin amaznica, donde las fronteras de Brasil se extienden a lo largo de 11.000 kilmetros.36 De todos modos, ni el distanciamiento respecto a Estados Unidos ni la aproximacin entre los pases de la regin fueron fruto de factores coyunturales, tales como el apoyo de la potencia norteamericana a Gran Bretaa en la Guerra de las Malvinas. En verdad, el relativo consenso que prevaleci durante el perodo de la Guerra Fra entre los pases americanos vena disminuyendo desde los aos setenta, debido a varios factores, entre ellos: el fuerte desarrollo industrial de algunas economas, la formacin de bloques sub-regionales, la recomposicin del cuadro geopoltico, y el surgimiento de una nueva conciencia entre los segmentos milita34 35

res sobre la enorme dependencia tecnolgica con relacin a la potencia norteamericana.37 El resultado fue la diversificacin de los mercados por parte de las economas ms dinmicas, la produccin local de armas, y la quiebra del monopolio de los Estados Unidos como fuente exclusiva de abastecimiento. El conjunto de esos factores sent las bases, an en el perodo autoritario, para el desarrollo de polticas ms autnomas.38 A partir de los aos noventa, el fin de la Guerra Fra y la redefinicin de las prioridades de los Estados Unidos, especialmente despus de los atentados del 11 de septiembre de 2001, hicieron que la potencia americana se distanciara an ms del mbito regional. A su vez, la travesa hacia el Norte que emprendi Mxico desde su ingreso en el NAFTA ensanch el vano para la insercin de nuevos actores polticos en Amrica Central y el Caribe. El rgimen de Chvez aprovech los espacios vacos para fortalecer su presencia en el rea, utilizando, como lo haban hecho otros en el pasado, el enorme poder de petrleo venezolano. Y al mismo tiempo que el Chavismo robusteci los lazos de Venezuela con los pases de la Cuenca del Caribe y dio un espaldarazo al rgimen cubano, su ascensin fue favorecida por la presencia de sectores de la vieja izquierda en varios gobiernos latinoamericanos, entre ellos los de mayor y ms moderno porte econmico, como Brasil, Chile y Argentina, algunos con pretensiones de liderazgo.2. Venezuela y Colombia: las razones del conflicto

El conflicto entre Venezuela y Colombia, que se arrastra hace ya algn tiempo, escapa al patrn tradicional de controversias li37 38

Sotomayor, 2004, p. 29-30. Sotomayor, 2004, p. 49. 36 Pion-Berlin, 2000, p. 52.

Selcher, 1986, p. 86. Muoz, 1984, p. 159-60.

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mtrofes, recurrentes en el cuadro latinoamericano, y se ha convertido en una importante coordenada de la nueva configuracin hemisfrica. Para entender su accin polarizadota en la regin Estados Unidos y su socio preferencial (Colombia) versus Venezuela y sus aliados ms prximos (Ecuador, Bolivia, Nicaragua) es necesario trascender el marco temporal de sus ms recientes protagonistas: Bush, Uribe y Chvez. Actualmente, el entrevero envuelve gobiernos alineados en grupos cuya configuracin obedece a afinidades polticas y a un distinto posicionamiento con relacin a las prioridades de la agenda norteamericana, sea sobre libre comercio, combate al narcotrfico, bases militares o temas de seguridad colectiva. Es justamente por la compleja trama de intereses estatales que cada choque entre Venezuela y Colombia pone en movimiento que se hace difcil pronosticar sus consecuencias en el mbito regional. El reciente episodio provocado por la trasgresin de la frontera ecuatoriana por parte de las Fuerzas Armadas colombianas en su lucha contra las FARC ilustra la facilidad con que controversias de esa ndole tienden a internacionalizarse, y los problemas enfrentados por la OEA para arbitrarlos. Por otro lado, el incidente revela tambin la profunda insercin de los conflictos civiles de algunos pases en la dinmica geopoltica regional y extra-regional. La crisis, en esa ocasin, fue catalizada por el ataque areo colombiano sobre territorio ecuatoriano que abati uno de los principales lderes de las FARC, Ral Reyes. En la secuencia, el envo de tropas a la frontera por parte de los gobiernos de Venezuela y Ecuador transform rpidamente el episodio en un enfrentamiento entre el rgimen de Chvez y los Estados Unidos. Las acusaciones realizadas por las autoridades colombianas de que Chvez estara financiando la guerrilla fueron respondidas con el cierre de la embajada de Venezuela en Bogot, y la expulsin de los representantes del gobierno colombiano en Quito y Caracas, actitudes todas ellas que fueron aproximando los dos pases hacia a

un corolario blico. Segn el discurso de Chvez, la orden dada al Ministro de Defensa para desplazar diez batallones a la frontera con Colombia y movilizar la Fuerza Area no tena la intencin de estimular una guerra con el pas vecino, sino, fundamentalmente evitar que Estados Unidos, que ya dominaba a Colombia, pudiese dividir los pases latinoamericanos. Semejante estereotipo de nacin sometida a la voluntad del Imperio, antes ap

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