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Lima, Perú, Julio - Octubre de 2009

Algunas Consultorías realizadas para el Programa de Apoyo Directo a los Más Pobres “JUNTOS”

Washington, D.C., Enero de 2010

Banco Interamericano de Desarrollo

Indice

Algunas Consultorías realizadas para el Programa de Apoyo Directo a los Más Pobres “JUNTOS”

Diseño Operacional de la Verificación de Corresponsabilidades de las Familias en el Programa Juntos

JUNTOS: Análisis de la oferta y demanda educativa

a nivel distrital Análisis Institucional del Programa de Apoyo

Directo a los Más Pobres “JUNTOS” Descripción y diagnóstico de los instrumentos y

procesos vigentes de focalización y registro de beneficiarios del programa JUNTOS

Alejandro Cruz Fano

Diseño Operacional de la Verificación de Corresponsabilidades de las Familias en el Programa JUNTOS

Informe final de consultoría

Septiembre de 2009


Siglas y Abreviaciones

APAFAS Asociaciones de Padres de Familia

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CLST Comité Local de Supervisión y Transparencia Local

COMCI Convenio Marco de Cooperación Interinstitucional

DNI Documento Nacional de Identidad

ESBAS Estadística Básica Electrónica

ESCALE Estadística de la Calidad Educativa

GMSE Gerencia de Monitoreo, Supervisión y Evaluación

GOAL Gerencia de Operaciones, Afiliaciones y Liquidaciones

GOP Gobierno del Perú

IEB Institución Educativa Base

IIEE Instituciones Educativas

MINEDU Ministerio de Educación del Perú

OEE Oficina de Estadística Educativa

OFIN Oficina de Informática

OPEMCE Oficina de Planificación Estratégica y Medición de la Calidad Educativa

RENIEC Registro Nacional de Identificación y Estado Civil

SIAGIE Sistema de Información de Apoyo a la Gestión de la Institución Educativa

UGEL Unidades de Gestión Educativa Local

Índice

I. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 4

II. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA (COMPONENTE EDUCATIVO) .................................... 4

A. Cobertura del Programa ....................................................................................................... 4

B. Levantamiento de la Verificación ....................................................................................... 5

C. Promotor VS Asistente Educativo ....................................................................................... 5

D. Convenio Marco JUNTOS-MINEDU ................................................................................. 6

III. OBJETIVO DE LA CONSULTORÍA ....................................................................................... 7

IV. ALCANCE DE LA CONSULTORÍA ........................................................................................ 7

V. ACTIVIDADES REALIZADAS. .............................................................................................. 7

VI. HALLAZGOS. ....................................................................................................................... 8

A. Sistemas de Información. .................................................................................................... 8

B. Flujos de Información. ...................................................................................................... 11

C. Formatos de Recolección. ................................................................................................. 16

D. Código Único de Beneficiarios. ........................................................................................ 16

E. Días de Clase. .................................................................................................................... 16

F. Coordinación Interinstitucional. ........................................................................................ 17

VII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. ........................................................................ 17

A. Medidas Ejecutables en el Corto Plazo. ............................................................................ 18

1. Unificación de formularios, códigos y distribución de cuadernillos de asistencia. ... 18

2. Eliminación de la discrecionalidad en el cálculo de inasistencias de estudiantes y asistencia de docentes al IIEE. ................................................................................... 18

3. Plan Operativo Anual conjunto. ................................................................................. 19

B. Medidas Ejecutables en el Mediano Plazo. ....................................................................... 19

4. MINEDU como proveedor oficial de estadísticas educativas. ................................... 19

5. Levantamiento más eficiente de la información. ....................................................... 20

C. Cronograma estimado para el mejoramiento de la verificación de corresponsabilidades del Programa JUNTOS en el sector educación ............................... 21

VIII. PROCESOS PARA LA VERIFICACIÓN DE CORRESPONSABILIDADES, PROPUESTA. ....... 25

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I. INTRODUCCIÓN

1.1 En el presente entorno financiero, en donde el crecimiento económico se ha visto seriamente afectado y el desempleo surge como una de las principales preocupaciones de la población, el Gobierno del Perú (GOP) ha anunciado un paquete de medidas con el fin de amortiguar los efectos de la crisis mediante el incremento del gasto público y la ejecución de un proyecto para el “Fortalecimiento Técnico e Institucional de Programas Sociales y Laborales Prioritarios en el Contexto de la Crisis Financiera” (PE-T1149). Específicamente el GOP ha solicitado asistencia técnica y recursos al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a fin de contribuir al desarrollo y mejoramiento de instrumentos de política social con el fin de impedir el deterioro en el proceso de acumulación del capital humano en las primeras etapas del ciclo de vida de los habitantes considerados en extrema pobreza.

1.2 En el presente contexto, el Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres – JUNTOS en el Perú (Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas) que se inscribe dentro de la política social y de lucha contra la pobreza del gobierno del Perú bajo la estrategia CRECER. JUNTOS, tiene como misión contribuir a la reducción de la pobreza y a la acumulación de capital humano mediante la transferencia de incentivos económicos para incentivar la demanda por servicios de salud, nutrición y educación, y con ello romper la transmisión intergeneracional de la pobreza extrema. Dicho incentivo está condicionado al cumplimiento de compromisos por parte del hogar beneficiario, los cuales intentan promover y garantizar el acceso y participación de los hogares pobres con gestantes y niños menores de 14 años en las áreas de salud, nutrición y educación; fomentando de esta forma el principio de corresponsabilidad.

1.3 Actualmente y en consistencia con los compromisos que el programa está coordinando con el proyecto Presupuesto por Resultados, JUNTOS está preparando el diseño de sus nuevas Reglas de Operación. En cuanto al sector educación todavía falta definir las corresponsabilidades específicas que se requerirán de las familias; compatibilizar los mecanismos de recolección de datos, registro y monitoreo entre el sector y el programa, y diseñar el proceso operacional de la verificación del cumplimiento; así como documentar estos detalles como insumo para el nuevo Reglamento Operativo que se está preparando.

II. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA (COMPONENTE EDUCATIVO)

A. Cobertura del Programa

2.1 Actualmente el Programa JUNTOS opera en 638 distritos y beneficia a 416,191 hogares pobres y a 996,844 individuos incluyendo niños de 0 a 14 años y gestantes. En el componente de Educación se pide como corresponsabilidad única la asistencia a almenos 85% de los días de clase (durante un año académico se estima que las inasistencias no deben superar aproximadamente 30 días). Esto representa el monitoreo de la asistencia de aproximadamente 762,384 niños de 6 a

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14 años en el nivel de Primaria, en alrededor de 13,000 Instituciones Educativas (IIEE).

B. Levantamiento de la Verificación

2.2 En su diseño original el Programa planteó realizar transferencias de recursos mensuales a los hogares beneficiarios. En su momento se propuso hacer uso del Sistema de Información de Apoyo a la Gestión de la Institución Educativa (SIAGIE) a fin de satisfacer las necesidades de información sobre asistencia y así cumplir con la verificación de corresponsabilidades correspondiente al sector educativo. Sin embargo, el levantamiento no cumplia con la frecuencia requerida y sólo aquellas IIEE que tenían una computadora pudieron participar. Lo anterior obligó al Programa JUNTOS a hacer uso de sus Promotores para cumplir labores de levantamiento de información directamente desde las IIEE y envío de la misma a la sede del Programa. Este proceso sin embargo, de levantamiento de información o aplicación de formatos en el campo, requiere de 45 días promedio y por lo tanto las transferencias a los hogares beneficiarios a la fecha no cumplen con su caracter de condicionales (ver párrafo 6.14). Esta situación provocó una reprogramación del levantamiento para que a partir de Octubre del presente año (2009) las transferencias pasen de ser mensuales a bimestrales.

C. Promotor VS Asistente Educativo

2.3 Actualmente el Programa continua hacienda uso de la figura de Promotor para cumplir con la verificación de corresponsabilidades. Originalmente la responsabilidad central del Promotor, como su nombre lo señala, era la de promover el Programa en los procesos de focalización y afiliación. La posición de Promotor es financiada por el Programa JUNTOS. A pesar de la decisión del Programa de hacer uso de sus recursos económicos y humanos para disponer de la información de asistencia, el MINEDU inició un levantamiento paralelo utilizando el SIAGIE y la figura de Asistente Educativo. Los Asistentes Educativos trabajan directamente con las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL)1 del MINEDU. Los Asistentes Educativos son profesores inactivos que reciben capacitación en pedagogía y además de recolectar información directamente de las IIEE, tienen la función asesorar al docente en el salón de clase. La figura de Asistente Educativo surge en el 2006 con el nombre de monitores. En la actualidad, de acuerdo al MINEDU, los Asistentes Educativos

1 La Unidad de Gestión Educativa Local es una instancia de ejecución descentralizada del Gobierno Regional con autonomía en el ámbito de su competencia. Su jurisdicción territorial es la provincia. Las UGEL tienen los siguientes objetivos: i) Fortalecer las capacidades de gestión pedagógica y administrativa de las instituciones educativas para lograr su autonomía; ii) Impulsar la cohesión social; articular acciones entre las instituciones públicas y las privadas alrededor del Proyecto Educativo Local; contribuir a generar un ambiente favorable para la formación integral de las personas, el desarrollo de capacidades locales y propiciar la organización de comunidades educadoras; iii) Canalizar el aporte de los gobiernos municipales, las Instituciones de Educación Superior, las universidades públicas y privadas y otras entidades especializadas; y iv)) Asumir y adecuar a su realidad las políticas educativas y pedagógicas establecidas por el Ministerio de Educación y por la entidad correspondiente del Gobierno Regional.

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levantan información de 70.9% de los IIEE que participan en el Programa JUNTOS. Este recurso humano está siendo financiado con los fondos transferidos de JUNTOS al MINEDU.

D. Convenio Marco JUNTOS-MINEDU

2.4 Fue en mayo 09 del año 2006 cuando el Programa JUNTOS firma un Convenio Marco de Cooperación Interinstitucional (COMCI) con el MINEDU. Dicho convenio se plantea como objetivo el establecimiento de mecanismos de coordinación, cooperación y asistencia entre el MINEDU y el Programa JUNTOS, para la supervisión y monitoreo del cumplimiento de las acciones y actividades a desarrollar por el MINEDU en función de los recursos transferidos del Programa al MINEDU. A pesar del objetivo que se plantea, el COMCI sólo menciona en su cláusula octava los nombres de los Coordinadores Interinstitucionales en cada una de las partes, por el MINEDU el COMCI señala al Jefe de la Oficina de Planificación Estratégica y Medición de la Calidad Educativa (OPEMCE) y por JUNTOS al Director Ejecutivo del Programa, y deja por fuera la descripción de los mecanismos específicos de coordinación interinstitucional. Cabe mencionar que el Jefe de la OPEMCE del MINEDU forma parte del Consejo Directivo del Programa y por lo tanto se encuentra informado y es parte de las decisiones a nivel estratégico del Programa; por otro lado fue el titular del OPEMCE quien creó dentro de dicha dependencia la Oficina MINEDU JUNTOS para cumplir con los acuerdos contenidos en el convenio. La responsabilidad y funciones de dicha oficina recaen sobre la titular de la Comisión de Evaluación2.

2.5 Por otro lado el COMCI es explícito en su cláusula sexta, señalando que el MINEDU debe cumplir con la implementación y la entrega de información de las prestaciónes a su cargo descritas en el anexo. El anexo en este caso habla específicamente de las líneas presupuestales y montos a ser ejercidos por el MINEDU. En este sentido el COMCI no especifica la obligación del MINEDU de proporcionar la información necesaria para la verificación de corresponsabilidades. Sin embargo, en adendas posteriores al COMCI, se incorporan en su cláusula sexta obligaciones adicionales al MINEDU relativas al acceso e intercambio de información del sector educativo con el Programa JUNTOS, especificamente, por ejemplo, se menciona información sobre la oferta de servicios e información estadística cualitativa y cuantitativa sobre la intervención del sector en las zonas donde el programa opera. De tal forma, que en las adendas tampoco se menciona de forma explícita la obligación del MINEDU de proporcionar información al Programa que permita la verificación de corresponsabilidades. Cabe mencionar que el COMCI tiene una vigencia de un año y es renovable mediante adendas. Posterior al COMCI se realizaron dos adendas con vigencia de un año cada una, 2007 a 2008 y 2008 a 2009.

2 La titular de la Comisión de Evaluación es la Sra. María Esther Cuadros Espinoza.

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III. OBJETIVO DE LA CONSULTORÍA

3.1 El objetivo de la presente consultoría es diseñar y presentar una propuesta de operacionalización de la verificación de corresponsabilidades de las familias en el Programa JUNTOS en el sector educación, incluyendo los mecanismos de monitoreo y un análisis de compatibilidad de sistemas de información.

IV. ALCANCE DE LA CONSULTORÍA

4.1 La presente consultoría recolectó y estudió documentación relevante y sostuvo reuniones con actores clave con el fin de identificar y rediseñar el proceso de recolección de evidencia para la verificación de las corresponsabilidades de las familias en el Programa JUNTOS en el sector educación. En este contexto, el presente documento presenta un resumen de las actividades realizadas en la sección V; una descripción de los hallazgos realizados durante la consultoría en la sección VI; las recomendaciones pertinentes para mejorar la eficiencia y efectividad de programa en la sección VII; y en la sección VIII el proceso y procedimientos para la verificación de corresponsabilidades propuesto.

V. ACTIVIDADES REALIZADAS.

5.1 La consultoría se dividió en tres partes: en la primera los esfuerzos se enfocaron al levantamiento de información vía la entrevista persona a persona y por teléfono, y vía la recolección de documentación; la segunda parte se focalizó en el análisis de la documentación recolectada; y finalmente, los esfuerzos en la tercera parte se orientaron a la documentación del status quo y generación de propuestas para el cumplimiento del objetivo deseado de maximizar la efectividad y eficiencia en el proceso de verificación de corresponsabilidades del sector educativo.

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VI. HALLAZGOS.

6.1 A continuación se describen los hallazgos por tópico identificados durante la consultoría:

A. Sistemas de Información.

6.2 Durante la consultoría se identificaron procedimientos diversos para el levantamiento de información estadística de las Instituciones Educativas, en específico se identificaron tres sistemas de información; dos fuentes de información; y tres medios de recolección (ver cuadro 6.1).

Cuadro 6.1: Configuración del flujo de información Sistemas de Información

Responsable Tipo de Información Fuentes de Información

Medios de Levantamiento

SIAGIE MINEDU

Matrícula desagregada por alumno

Asistencia por alumno

Calificaciones/notas.

IIEE Redes Educativas

Asistentes Educativos Directores de IIEE

Estadística Básica Electrónica (ESBAS)

MINEDU Matrícula agregada por IIEE IIEE

Asistentes Educativos Directores de IIEE

Intranet JUNTOS JUNTOS Asistencia por alumno IIEE Promotores

6.3 La existencia de un mecanismo de información propio de JUNTOS, a través de los Promotores, se justifica dado: i) la desalineación existente entre la demanda y la oferta información en dos niveles, tipo de estadística y frecuencia de recolección; y ii) la cobertura de los sistemas. Lo anterior genera un vació que JUNTOS debe llenar a fin de cumplir con sus objetivos planteados.

Sistema de Información de Apoyo a la Gestión de la Institución Educativa (SIAGIE)

6.4 El SIAGIE, originalmente diseñado para apoyar la gestión de las Instituciones Educativas y mejorar la administración de información relativa a estudiantes y personal a su cargo, sostuvo cambios para adaptarse al tipo de información y frecuencia requerida por el Programa JUNTOS. Sin embargo, el proceso ha sido lento en gran medida por la falta de presupuesto y por las limitaciones inherentes al uso de un software en áreas rurales y dispersas. Con respecto al primero, a pesar de la existencia de un sistema, el principal medio de recolección de información es el Asistente Educativo del MINEDU. En la actualidad se cuenta con 405 Asistentes Educativos que atienden a 9,219 IIEE –un promedio de 22.76 IIEE cada uno- en 547 distritos. JUNTOS cuenta con beneficiarios en alrededor de 13,000 IIEE en 638 distritos. Si se mantiene el promedio de IIEE por Asistente

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Educativo de 22.76, se requeriría contratar a alrededor de 166 asistentes para cubrir el universo actual de IIEE focalizados por JUNTOS. Este escenario se torna más complejo dado los planes de expansión del Programa JUNTOS que plantea incrementar en un 92.6% el número de distritos beneficiarios y culminar con 1,229 al finalizar el año 2011 (ver gráfica 6.1)

Gráfica 6.1: Expansión del Programa JUNTOS

6.5 Con respecto a las limitaciones en el uso del software, para utilizar el SIAGIE el IIEE requiere de la instalación del aplicativo (versión software/Desktop), por lo tanto, sólo aquellos IIEE que cuentan con electricidad y un procesador/computadora pueden hacer uso del SIAGIE versión software/Desktop. Actualmente la versión software/Desktop es utilizada por alrededor de 4,500 IIEE (12.46% del total)3. Esta limitante es considerada seria dado que muchos de los IIEE donde se atienden beneficiarios del Programa JUNTOS se ubican en zonas rurales y dispersas (no se cuenta con información de los IIEE con computadora que participan en el Programa). Con el fin de resolver esta restricción la Oficina de Informática del MINEDU (OFIN) desarrolló la versión Web del SIAGIE. Esta versión permite al usuario utilizar cualquier computadora que tenga conexión a Internet, y a través del intranet –con su debida clave de Usuario y Contraseña- puede ingresar la información al SIAGIE. Se llevó a cabo un primer ejercicio utilizando el aplicativo Web el presente año (2009) junto con la Oficina de

3 Cálculo a partir de información proporcionada por la OFIN/MINEDU y cifras obtenidas de ESCALE en el Web del MINEDU sobre el total de IIEE públicos a nivel nacional de primaria y secundaria -36,103- (http://escale.minedu.gob.pe/escale/inicio.do?pagina=409).

70

320

638 638

853

1106

1229

0%

357%

99%

11%

30%34%

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0

200

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2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Año

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-50%

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% c

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Distritos Beneficiarios % de crecimiento

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Estadística Educativa. En dicho ejercicio se levantó información relativa a Matrícula de los IIEE y Calificaciones de los estudiantes. El ejercicio fue exitoso dado que el número de IIEE participantes de la versión Web resultó el doble (alrededor de 9,000) de los IIEE participantes de la versión Desktop (4,500). A pesar de lo anterior la cobertura del SIAGIE (versión Web y software/Desktop) a nivel nacional sigue siendo baja (aprox. 37%).4

6.6 Finalmente, la frecuencia de recolección programada con el SIAGIE para el levantamiento de asistencia es cuatrimestral y no mensual como se pretendía por el Programa JUNTOS hasta mediados del 2009 o bimestral como se pretende de mediados del 2009 en adelante. Un incremento en la frecuencia de recolección se ve obstaculizado por la falta de recursos. Es importante mencionar, que en el distrito de San Jerónimo, dado el número de Asistentes Educativos asignados, IIEE participantes y geografía, el MINEDU ha podido levantar información mensual de asistencia. Se recomienda estudiar esta experiencia a manera de piloto y para redistribuir y establecer cargas de trabajo a los Asistentes Educativos.

Estadística Básica Electrónica (ESBAS)

6.7 El ESBAS es un aplicativo Web (la información se ingresa vía Internet) que facilita el ingreso de información a las bases de datos de la Oficina de Estadísticas Educativas (OEE). Como en el caso del SIAGIE, el ESBAS tiene limitantes relacionadas a la frecuencia de recolección de información así como del tipo de información levantada. Con respecto a la primera limitante, el ESBAS, que en versión Web se utilizó por primera vez al inicio del año escolar del 2009, levanta información sólo en dos momentos durante el año. El primer levantamiento, calificado como preliminar, se ejecuta durante los meses de marzo y abril y levanta información básica de la IIEE así como de matrícula inicial por grado del año en curso. El segundo levantamiento se realiza de abril a mayo del año escolar inmediato anterior para determinar las matriculas finales, deserciones, etc. La segunda limitante se refiere al tipo de información recolectada que no es consistente con las necesidades del Programa JUNTOS. Por un lado el ESBAS no levanta información de asistencia, por otro, la información que levanta es a nivel agregado por IIEE.

Intranet – JUNTOS

6.8 Finalmente el sistema que el Programa utiliza para levantar la información de asistencia, es el intranet de JUNTOS. Dado que este sistema fue diseñado y es manejado por el Programa JUNTOS, las necesidades de tipo de información son satisfechas. Por otro lado, la frecuencia de recolección requerida (mensual) de asistencia no se ha logrado por completo. El proceso e levantamiento de información para la verificación de corresponsabilidades tarda 45 días, por lo tanto la verificación mensual del cumplimiento de corresponsabilidades se torna

4 Cifra estimada a partir de información proporcionada por la OFIN/MINEDU (cobertura en términos absolutos) y cifras obtenidas de ESCALE en el Web del MINEDU sobre el total de IIEE públicos a nivel nacional de primaria y secundaria -36,103- (http://escale.minedu.gob.pe/escale/inicio.do?pagina=409).

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difícil. Para resolver este problema JUNTOS ha estimado nuevamente los tiempos para realizar la transferencia del incentivo de forma bimestral en lugar de mensual. Este nuevo esquema se espera inicie en octubre del 2009.

6.9 La existencia de tres sistemas para el levantamiento de información en el mediano y largo plazo no se justifica si se parte de la premisa de que el MINEDU es el proveedor, o debe ser el proveedor único de estadísticas educativas. La duplicidad de funciones entre la labor del Asistente Educativo y el Promotor es obvia y podrá eliminarse con los ajustes debidos y con una colaboración más estrecha entre el MINEDU y el Programa JUNTOS. La falta de coordinación y acuerdos específicos está ocasionando que en el presente, tanto la OFIN/MINEDU como el Programa Juntos se encuentren levantando información en los mismos IIEE (se estima en alrededor del 70%).

B. Flujos de Información.

6.10 Con base a los sistemas de información descritos en la sección anterior, se pretende describir y esquematizar las diversas formas en que la información sale de los IIEE y llega a las bases de datos correspondientes.

SIAGIE

6.11 El SIAGIE, como se mencionó con anterioridad, cuenta con una versión softaware/Desktop y, más recientemente, una versión Web. La versión software/Desktop utilizada por escuelas con al menos una computadora, es usada para ingresar la información directamente al sistema. Si la escuela cuenta con una conexión al Internet, el ingreso de la información es automática. Para aquellas escuelas que no cuentan con conexión pueden utilizar la versión software/Desktop del SIAGIE para imprimir y entregar el documento físico al Asistente Educativo.

6.12 Por otro lado la versión Web, surge a partir de la necesidad de llegar a los IIEE que no cuentan con una computadora. El Director del IIEE, deberá acudir a un lugar donde pueda acceder a una máquina. Para el uso del aplicativo Web del SIAGIE es necesario contar con una conexión a Internet, y a diferencia de la versión software/Desktop, el usuario/Director del IIEE tendrá que ingresar los nombres de sus estudiantes cada vez que envíe la información de asistencia (en la versión software/ Desktop los nombres de los estudiantes se ingresa una sóla ocasión y se quedan grabados). Si el IIEE pertenece a una Red Educativa, el Director podrá optar por utilizar la Institución Educativa Base (IEB)5 para

5 Una Red Educativa le constituyen un grupo de IIEE de nivel primaria (en promedio 10 IIEE por Red Educativa) y un IIEE con nivel primaria y secundaria como IEB. Las primeras tres Redes Educativas habilitadas con la versión Desktop de SIAGIE se iniciaron en el año 2008, en el 2009 se están iniciando 18 redes adicionales. Las Redes Educativas son instancias de cooperación, intercambio y ayuda recíproca. Tienen por finalidad: i) Elevar la calidad profesional de los docentes y propiciar la formación de comunidades académicas; ii) Optimizar los recursos humanos y compartir equipos, infraestructura y material educativo; y iii) Coordinar intersectorialmente para mejorar la calidad de los servicios educativos en el ámbito local.

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ingresar la información en la versión Desktop del SIAGIE. Ver esquemas de flujo de información, figuras 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4.

ESBAS

6.13 El ESBAS, así como el SIAGIE y JUNTOS, tiene un aplicativo Web a fin de ingresar la información a una base de datos. Sin embargo, a diferencia del SIAGIE, en el ESBAS, el Director del IIEE es el responsable de esta actividad, tenga o no acceso a una computadora y/o al Internet. De no tener acceso a alguna de estas herramientas, el Director deberá acudir a algún IIEE o centro de cómputo para enviar la información oportunamente a la Oficina de Estadística Educativa (OEE) – ver flujos en figuras 6.5 y 6.6. De acuerdo a la OEE, en el levantamiento realizado a principios del presente año, hubo un 80% de respuesta de parte de los IIEE por este medio. Los IIEE faltantes fueron identificados y visitados por el Asistente Educativo.

Intranet JUNTOS

6.14 El Programa JUNTOS hace uso de la figura del Promotor para recolectar la información requerida para la verificación de corresponsabilidades. El Promotor es responsable de visitar cada una de los IIEE participantes a fin de copiar a mano la inasistencia de los beneficiarios (de los cuadernillos de asistencia del docente, al formato FE-002 “Certificación de Incumplimiento de Asistencia a Primaria”). Posteriormente el Promotor ingresa la información en el intranet de JUNTOS de la Coordinación Regional (ver flujo en figura 6.7). De acuerdo al cronograma elaborado por JUNTOS, desde la generación de formatos hasta la elaboración del informe de resultados, el tiempo que transcurre para la verificación de corresponsabilidades es de aproximadamente 107 días calendarios (por ejemplo de Julio 23 a Noviembre 02 de 09). Tan solo la aplicación de formatos en el campo (levantamiento) toma aproximadamente 45 días calendarios.

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Figura 6.1: Acceso a SIAGIE vía Desktop en IIEE (Desktop en IIEE)

Figura 6.2: Acceso a SIAGIE vía Desktop en Red Educativa (Desktop en Red)

IIEEDirector IIEE

Ingresa en SIAGIE de

IIEE vía Desktop

AsistenteEducativo

Director IIEE

Ingresa información en

SIAGIE de IIEE vía Desktop

IIEEBase

IIEE

IIEE

IIEE

IIEE

IIEE

IIEE

Supervisa ingreso de información

(control de calidad)

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Figura 6.3: Acceso a SIAGIE vía Desktop en UGEL (Desktop en UGEL)

Figura 6.4: Acceso a SIAGIE vía Web (Web en Terminal)

CoordinaciónRegional

UGEL

UGEL

UGEL

UGEL

UGEL

UGEL UGEL

UGELAsistenteEducativo

IIEEDirector IIEE

Entrega documentos físicos

Ingresa en SIAGIE de UGEL

vía Desktop

Terminal con Internet

Director IIEE


SIAGIE vía Web

IIEE

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Figura 6.5: Acceso a ESBAS en IIEE

Figura 6.6: Acceso a ESBAS Terminal

Figura 6.7: Acceso a Intranet JUNTOS

IIEEDirector IIEE

Ingresa en ESBAS en

IIEE vía Web Terminal con Internet

Director IIEE


ESBAS vía Web

IIEE

CoordinaciónRegional

Promotor

IIEEDirector IIEE

Entrega documentos físicos

Ingresa en Intranet de

JUNTOS vía Web

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C. Formatos de Recolección.

6.15 Los formatos de recolección entre un sistema y otro varían en función de la información requerida por el usuario. Sin embargo esos requerimientos no han transcendido este aspecto y actualmente el Programa ha tomado una posición pasiva frente a la falta de cuadernillos entre los docentes para el registro de asistencias. El cuadernillo de asistencias no es gratuito y por lo tanto representa un costo adicional a los Docentes que deciden usarlo. El costo de un cuadernillo de duración de un año escolar para un docente, es de US$0.856 y se adquiere en las UGELs. El que el docente no cuente con el material adecuado para llevar un registro apropiado de la asistencia ha generado errores, inconsistencias, además de retrasos en el proceso de levantamiento.

D. Código Único de Beneficiarios.

6.16 Se mencionó en el párrafo 6.9 que la falta de coordinación y acuerdos está generando duplicidad de funciones. Tanto la OFIN/MINEDU como el Programa Juntos se encuentran levantando información en los mismos IIEE (se estima que coinciden en alrededor del 70% de los IIEE). Esta situación, aún presente, llevo a que se realizara un comparativo entre las cifras levantadas por la OFIN y las levantadas por JUNTOS. Al inicio de dicho ejercicio se observó que sólo el 67% de los registros recolectados por el SIAGIE coincidían con el padrón de beneficiarios del Programa JUNTOS. Uno de los obstáculos que se presentaron al cotejar los registros de beneficiarios es la falta de un código de uso común entre las entidades recolectoras. Por un lado el Programa JUNTOS promueve la obtención del Documento Nacional de Identidad (DNI) entre los beneficiarios a través del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), adicionalmente maneja su código para identificar a los beneficiarios del Programa. Por otro lado el SIAGIE utiliza para cada estudiante un código generado por el MINEDU, sea beneficiario o no de JUNTOS. El SIAGIE ya permite referenciar su código con otros (DNI, JUNTOS, etc), sin embargo, no todos registros están referenciados. Actualmente JUNTOS ha asistido a las/os titulares de los hogares participantes en la obtención de DNI, como requisito de ingreso al Programa. Asimismo, JUNTOS ha priorizado la obtención de DNI de los niños menores de 4 años a fin de llevar un mejor control y tengan acceso a los servicios de salud y nutrición. JUNTOS falta de promover el registro en el RENIEC de los niños de 4 a 14 años.

E. Días de Clase.

6.17 Durante las conversaciones sostenidas con personal del Programa JUNTOS, se hizo notar la preocupación que existe por la falta de claridad en la determinación de los días de clase obligatorios por periodo de verificación a nivel local. Por un

6 Estimación utilizando el tipo de cambio de Agosto 22, 2009, de 2.95

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lado la unidad de medida utilizada por el MINEDU son horas de clase (1,100 para primaria en un periodo de 40 semanas –marzo a diciembre), por otro los días de clase varían de una comunidad a otra dado las leyes y costumbres propias de la localidad. Actualmente es el Director del IIEE el que especifica el número de días de clase en cada periodo de verificación. La importancia de esta información no es menor, pues las estimaciones quizás arbitrarias del número de días de clase pueden sesgar los resultados del programa y peor aún, castigar el incentivo de hogares participantes. De acuerdo a las Reglas de Operación del Programa, los niños deben asistir a almenos 85% de las clases en el periodo sueto a verificación.

F. Coordinación Interinstitucional.

6.18 En lo descrito en el presente documento, se ha dado a conocer el vacío que existe en el área de coordinación entre la Oficina MINEDU JUNTOS y el Programa JUNTOS, a pesar de la existencia de un Convenio Marco (COMCI) firmado entre las dos organizaciones en mayo del 2006 (ver párrafos 2.4 y 2.5). Con el propósito de lograr los objetivos trazados por el Programa, JUNTOS, en años anteriores, transfirió recursos al MINEDU. De acuerdo a lo expresado por JUNTOS, existen diferencias de opinión con respecto a los rubros en los que los recursos fueron y están siendo utilizados: i) dotación de materiales al nivel de inicial; ii) dotación de materiales complementarios al nivel de primaria, incluyendo fungibles; iii) ludotecas móviles en cuatro distritos donde no existe oferta de inicial; y iv) personal para la articulación de los rubros anteriores. Si bien estas áreas de gasto son importantes desde un punto de vista educativo, no son prioridad para el cumplimiento de los objetivos de JUNTOS. Dado lo anterior, el Programa JUNTOS suspendió a finales del año 2008 la transferencia de recursos adicionales al MINEDU. El COMCI en su anexo especifica los rubros a los que el MINEDU debe destinar los recursos recibidos. A la fecha se han transferido al MINEDU S/ 62,385,011.00 mediante tres pagos: el primero por S/12,766,455 en diciembre de 2005, el segundo por 30,000,000 en noviembre de 2006 y el tercero por 19,618,556 en diciembre de 2007. Cabe mencionar que la Oficina MINEDU JUNTOS sigue funcionando y a mayo del 2009 contaba con un remanente de S/ 34,062,545 por ejecutar.

VII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.

7.1 En esta sección se presentan las recomendaciones a partir de los hallazgos realizados durante el análisis de las operaciones de la verificación de corresponsabilidades de las familias en el Programa JUNTOS en el sector educación. La sección se divide en dos partes, la primera supone la posibilidad de ejecutar las recomendaciones ahí incluidas en el corto plazo y la segunda incorpora aquellas recomendaciones que se podrán ejecutar en el largo plazo. Cabe mencionar que el Convenio Marco existente entre el MINEDU y JUNTOS

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permite la incorporación de los cambios, obligaciones y responsabilidades que se sugieren a continuación:

A. Medidas Ejecutables en el Corto Plazo.

1. Unificación de formularios, códigos y distribución de cuadernillos de asistencia.

7.2 Con el fin de minimizar los riesgos de cometer errores en los registros y con ello mejorar la eficiencia en el levantamiento de información desde los IIEE, se recomienda: (a) fusionar en uno solo, los formatos que actualmente existen para recoger información relativa a la asistencia del alumnado; (b) crear un rubro de financiamiento desde el MINEDU para el diseño, producción, compra y distribución de cuadernillos de asistencia para los docentes de IIEE participantes en el Programa, en coordinación con JUNTOS a fin de permitir en el diseño los elementos necesarios para que el programa levante la información requerida para la verificación de corresponsabilidades. Se estima que este último requiera de una inversión anual de alrededor de US$30 mil7; y (c) desarrollo e implementación de un código único o referenciado para la identificación de los niños beneficiarios del Programa en las IIEE a las que asisten.

7.3 Adicionalmente se recomienda la posibilidad de incorporar un mecanismo de incentivos dirigido a los docentes de los IIEE participantes a fin de mejorar el cumplimiento en la recolección de datos de asistencia, así como la confiabilidad de dichos datos. Dicho incentivo se puede traducir en un bono a la oferta para la compra de insumos educativos.

2. Eliminación de la discrecionalidad en el cálculo de inasistencias de estudiantes y asistencia de docentes al IIEE.

7.4 Si bien el estándar utilizado por el MINEDU en la medición de tiempo de clase son horas de clase al año (1,100 en primaria), es de suma importancia que se establezca un número de días de clase efectivo por periodo de verificación. En este sentido el Programa JUNTOS deberá llegar a un acuerdo con el MINEDU para: (a) calcular los días de clase por mes calendario específico dentro del periodo escolar (marzo – diciembre), considerando los días libres/feriados a nivel nacional; y (b) utilizar la cifra correspondiente como denominador para el cálculo de la tasa de asistencia (mínima de 85%).

7.5 Sólo los días de clase atendidos por el docente deberán ser considerados días de clase para efectos de estimar la tasa de asistencia del alumnado. Esta variable cobra importancia en el cálculo dado que se sospecha que en áreas rurales y dispersas donde opera el Programa JUNTOS, los docentes no cumplen con los días de clase obligados. En este sentido se recomienda hacer uso de los Comités Locales de Supervisión y Transparencia (CLST) para dar seguimiento a la asistencia del docente. Dentro del CLST participan la Asociaciones de Padres de Familia (APAFAS), madres lideres, y miembros de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza entre otros.

7 Cálculos utilizando la cifra de 34,778 docentes (información proporcionada por Juntos en MINEDU), un costo de 2.5 nuevos soles por cuadernillo y 2.9 nuevos soles por dólar.

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3. Plan Operativo Anual conjunto.

7.6 Si bien durante la consultoría el MINEDU expresó que sí existe comunicación con JUNTOS, es claro que no hay una coordinación en lo que se refiere a la ejecución del Programa. La existencia de Asistentes Educativos y Promotores duplicando funciones, las discrepancias entre la Oficina de JUNTOS del MINEDU y el Programa JUNTOS en lo que respecta a los rubros de gasto, la brecha existente aún entre la frecuencia de recolección de información y en algunos casos el tipo de información recolectada, son sólo algunos de los temas que denotan la gran necesidad de: (a) definir las funciones y responsabilidades de la oficina de JUNTOS en el MINEDU, en principio estableciéndose como una oficina contraparte y coordinadora de acciones entre las dos organizaciones; (b) contar con un convenio de colaboración específico (adendo al Convenio Marco) acompañado de un Plan Operativo Anual conjunto (actualizado anualmente) que asegure una coordinación en la ejecución del Programa, incorporando actividades, metas, fechas de cumplimiento, responsables y costos –en el proceso de elaboración del Plan deberán participar la OFIN, la OEE, la Oficina de Coordinación Regional y la oficina de JUNTOS en el MINEDU, y por parte de JUNTOS las gerencias del Programa así como su dirección; y (c) designar puntos focales (personas) dentro de cada una de las áreas del MINEDU involucradas en el proceso de recolección de estadísticas relevantes al empadronamiento, a la verificación de corresponsabilidades y a la medición de resultados.

B. Medidas Ejecutables en el Mediano Plazo.

4. MINEDU como proveedor oficial de estadísticas educativas.

7.7 A efectos de eliminar la duplicidad de esfuerzos en el levantamiento de información dentro del sector educación, se hacen las siguientes recomendaciones (ver más detalle en cronograma – ver apartado F, sección 7):

i) Incrementar la colaboración y coordinación entre el Programa JUNTOS y el MINEDU para la expansión del SIAGIE, priorizando los IIEE que forman parte del Programa. Actualmente, de acuerdo a información de la OFIN y la Oficina JUNTOS en MINEDU, el SIAGIE cubre 547 distritos (85.7% del total que atiende JUNTOS) y alrededor de 9,219 IIEE o 70.9% de los IIEE participantes. En este sentido los recursos deberán ser destinados a: (a) un mapeo y cotejo entre los IIEE cubiertos por el SIAGIE y los IIEE que forman parte del Programa; (b) un mapeo de los Flujos de Información, incluyendo las fuentes de información y medios de levantamiento de cada uno de los IIEE que forman parte del Programa (ver apartado B, sección 6); (c) la identificación de la oferta de IIEE participantes del Programa no cubierta por el SIAGIE.; (d) la determinación y asignación del mecanismo de recolección de información para la verificación de los IIEE participantes del Programa JUNTOS; (e) la incorporación de la oferta de IIEE participantes del Programa JUNTOS al SIAGIE (Creación de Redes Educativas, Capacitación de personal de

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IIEE y de Asistentes Educativos en el uso del SIAGIE, Compra de hardware, contratación de personal técnico, pruebas piloto, etc.)

ii) Iniciar un proceso de transferencia gradual de las responsabilidades de recolector de información del Promotor del Programa JUNTOS, al Asistente Educativo del MINEDU. El Promotor, si así se estima conveniente, deberá regresar a cumplir con sus labores de promoción del Programa. En este rubro se requiere de los siguientes pasos: (a) identificación de aquellos IIEE que son visitados por ambos, el Promotor y el Asistente Educativo; (b) analisis y distribución de la carga de trabajo de los Asistentes Educativos en función del número de IIEE, distancias recorridas y mecanismo de levantamiento de información; (c) inicio de un proceso de reclutamiento, selección y contratación de Asistentes Educativos con el fin de cubrir el remanente de IIEE no cubiertos por el SIAGIE (el financiamiento de estos Asistentes Educativos podrá ser decreciente cubierto inicialmente por JUNTOS hasta ser incorporados 100% a la nómina del MINEDU). Lo anterior requerirá de un trabajo conjunto y una coordinación estrecha entre el OFIN/MINEDU (administración del SIAGIE y generación de información de asistencia), Oficina JUNTOS en MINEDU (funcionando como oficina contraparte y coordinadora de acciones entre las dos organizaciones), Coordinaciones Regionales (coordinando con las UGELs el levantamiento de la información), UGELs (coordinando con los Administradores Educativos el levantamiento de la información) y el Programa JUNTOS.

5. Levantamiento más eficiente de la información.

7.8 La expansión del SIAGIE mejorará la generación y levantamiento de información desde el IIEE, así como reducirá costos y tiempos requeridos para el acopio y análisis de información. A pesar de la posibilidad de este avance, siguen habiendo espacios de mejora en el proceso de verificación, uno de ellos es la utilización de lectores ópticos para el ingreso de información en el SIAGIE. El ingreso de información manual al SIAGIE podrá utilizarse hasta la incorporación de los lectores ópticos. En la sección VII se presenta el proceso y procedimientos ajustados con base a las recomendaciones expuestas en este apartado. En ellos se incorpora el uso del lector óptico y se mantienen los flujos de información naturales del proceso considerando IIEE aisladas, IIEE que forman parte de una Red, e IIEE que pueden acceder al Internet por medios externos. Los lectores ópticos se ubicarían en las UGEL. En este sentido se requeriría financiamiento para: (a) Análisis y ajustes al SIAGIE para ingresar información desde un lector óptico; (b) Identificación de las UGELs que atienden a los IIEE participantes del Programa JUNTOS; (c) Análisis de las condiciones dentro de las UGELs para la instalación de lectores ópticos (computadoras, software, acceso a internet, seguridad); (d) Capacitación de personal clave de las UGELs así como de los Asistentes Educativos en el uso de los lectores ópticos; y (e) Compra e instalación de lectores ópticos en UGELs viables.

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C. Cronograma estimado para el mejoramiento de la verificación de corresponsabilidades del Programa JUNTOS en el sector educación

Actividades Mes 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

1. Modificación del Convenio Marco de Cooperación Interinstitucional a través de un adendo

1.1 Análisis de los cambios propuestos a los procesos, procedimientos y políticas para la verificación de las corresponsabilidades en el sector educativo.

1.2 Análisis de los cambios propuestos a los mecanismos de coordinación y cooperación interinstitucional entre el MINEDU y el Programa JUNTOS

1.3 Realización de un taller para el desarrollo de un Plan Operativo Anual conjunto entre el MINEDU y el Programa JUNTOS, incorporando actividades, metas, fechas de cumplimiento, responsables y costos (transferencias de JUNTOS al MINEDU)

1.4 Firma de Adendo incorporando el Plan Operativo Anual, y las nuevos procesos, procedimientos, políticas, derechos y obligaciones de las partes (MINEDU y JUNTOS)

2. Expansión del SIAGIE priorizando los IIEE que forman parte del Programa JUNTOS.

2.1 Mapeo y cotejo entre los IIEE cubiertos por el SIAGIE y los IIEE que forman parte del Programa (matriz de información)

2.2 Mapeo de los Flujos de Información, incluyendo las fuentes de información y medios de levantamiento de cada uno de los IIEE que forman parte del Programa (matriz de información)

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Actividades Mes 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

2.3 Identificación de la oferta de IIEE participantes del Programa no cubierta por el SIAGIE.

2.4 Determinación y asignación del mecanismo de recolección de información para la verificación de los IIEE participantes del Programa JUNTOS

2.4.1 Identificación de los IIEE participantes del Programa en donde se puede incorporar al menos una computadora (electricidad estable, seguridad para el hardware, etc.).

2.4.2 Identificación de los IIEE participantes del Programa que pueden acceder al servicio de internet dentro de la escuela o cerca de la misma.(aplicativo Web vs aplicativo Desktop)

2.4.3 Identificación de IIEE participantes del Programa que pueden formar parte de una Red Educativa.

2.5 Incorporación de la oferta de IIEE participantes del Programa JUNTOS al SIAGIE

2.5.1 Creación de Redes Educativas funcionales en el uso del SIAGIE

2.5.2 Capacitación de personal de IIEE y de Asistentes Educativos en el uso del SIAGIE aplicativo Web y software/Desktop

2.5.3 Contratación de personal técnico para dar soporte a los usuarios del SIAGIE como resultados de la expansión;

2.5.4 Compra de hardware para dar soporte técnico a los IIEE usuarios del SIAGIE.

2.5.5 Compra y distrubución de hardware para incorporar computadoras en los IIEE identificados como viables.

2.5.6 Realización de pruebas piloto en los IIEE usando el SIAGIE (vía Web, Desktop y Red Educativa)

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Actividades Mes 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

3. Transferencia gradual de las responsabilidades de recolector de información del Promotor del Programa JUNTOS, al Asistente Educativo del MINEDU

3.1 Identificación de aquellos IIEE que son visitados por ambos, el Promotor y el Asistente Educativo y aquellos IIEE que son visitados sólo por los Promotores.

3.2 Analisis y distribución de la carga de trabajo de los Asistentes Educativos en función del número de IIEE, distancias recorridas y mecanismo de levantamiento de información

3.3 Contratación de Asistentes Educativos adicionales para atender los IIEE del Programa con financiamiento decreciente por parte de JUNTOS hasta ser incorporados 100% a la nómina del MINEDU

4. Unificación de formularios, códigos y distribución de cuadernillos de asistencia

4.1 Fusionar en uno solo, los formatos que actualmente existen para recoger información relativa a la asistencia del alumnado

4.2 Crear un rubro de financiamiento desde JUNTOS para el diseño, producción, compra y distribución de cuadernillos de asistencia para los docentes de IIEE participantes en el Programa

4.3 Desarrollo e implementación de un código único o referenciado para la identificación de beneficiarios del Programa en las IIEE a las que asisten

5. Mejoramiento de la eficiencia en el levantamiento de información

5.1 Análisis y ajustes al SIAGIE para ingresar información desde un lector óptico

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Actividades Mes 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

5.2 Identificación de las UGELs que atienden a los IIEE participantes del Programa JUNTOS

5.3 Análisis de las condiciones dentro de las UGELs para la instalación de lectores ópticos (computadoras, software, acceso a internet, seguridad)

5.4 Capacitación de personal clave de las UGELs así como de los Asistentes Educativos en el uso de los lectores ópticos

5.5 Compra e instalación de lectores ópticos en UGELs viables

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Verificación de las Corresponsabilidades Sector Educación Proceso:

Políticas y Procesos Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres – JUNTOS

VIII. PROCESOS PARA LA VERIFICACIÓN DE CORRESPONSABILIDADES, PROPUESTA.

1. Objetivo del Proceso:

1.1 El presente proceso pretende rendir cuentas sobre el cumplimiento de la corresponsabilidad en el sector educativo por parte de los hogares beneficiarios del Programa, mediante la verificación de la tasa mínima de asistencia de 85% dentro del periodo escolar respectivo. Lo procedimientos que este proceso incorpora son:

i) Programación y Difusión de Levantamiento de Información ii) Generación de Información para la Verificación de Corresponsabilidades iii) Programación y Verificación del Levantamiento de Información iv) Levantamiento de información de las Redes Educativas v) Levantamiento de información de los Institutos Educativos vi) Levantamiento de información por parte de los Directores IIEE vii) Consolidación y difusión de la información levantada

2. Actores Involucrados

2.1 Los actores involucrados en el presente proceso son los siguientes:

i) Hogares beneficiarios con niños matriculados en el nivel de primaria en el rango de edad de 6 a 14 años inclusive.

ii) Docente Institución Educativa.

iii) Director Institución Educativa.

iv) Asistentes Educativos - MINEDU.

v) Oficina MINEDU JUNTOS (Contraparte de JUNTOS dentro del MINEDU)

vi) Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) - MINEDU.

vii) Oficina de Informática Educativa - MINEDU.

viii) Gerencia de Operaciones, Afiliaciones y Liquidaciones (GOAL) - JUNTOS.

ix) Director Ejecutivo - JUNTOS.

x) Coordinador Regional - JUNTOS.

xi) Gerencia de Operaciones - Banco de la Nación.

3. Diagrama de Flujo del proceso propuestos

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Narrativo

Responsable Flujo

Programación y Difusión de Levantamiento de Información Procedimiento: Verificación de las Corresponsabilidades Sector Educación Proceso:


Al inicio de cada año calendario GOAL desarrolla la Planilla de Programación de Verificación de Corresponsabilidades (PVC) y envía a Director Ejecutivo de JUNTOS. Recibe, revisa y da su VoBo al PVC. Ingresa PVC al intranet y envía copia de PVC al Jefe de la Oficina de Coordinación y Gestión de JUNTOS en MINEDU (OCGJ / MINEDU). Recibe PVC, revisa y distribuye a las áreas correspondientes dentro del MINEDU: Oficina de Coordinación Regional; Oficina de Informática; Oficina de Estadística Educativa; y UGELs con Instituciones Educativas participantes. Asimismo, en conjunto con el Coordinador Regional, desarrolla el Cuadro de Programación de Puntos de Pago (CPPP), que entre otros: Identifica los puntos de pago

móviles y fijos; y Establece las fechas de pago El documento es consensuado con la Gerencia de Operaciones del Banco de la Nación. (Ver Macroproceso Liquidación y Pago) Envía CPPP a Director Ejecutivo de Juntos para su Visto Bueno. Recibe, revisa y da su VoBo al CPPP para el año en curso. Ingresa CPPP al intranet.

Inicio

PVC

Desarrolla la Planilla de Programación de Verificación de

Corresponsabilidades

PVC

PVC

Ingresa PVC y envía copia de PVC al Jefe de

la OCGJ / MINEDU

PVC

OCGJ / MINEDU

Distribuye a las áreas correspondientes dentro

del MINEDU

CPPP

Desarrolla Cuadro de Programación de Puntos

de Pago

CPPP

Da VoBo a CPPP

Director Ejecutivo / JUNTOS

CPPP

Ingresa CPPP al Intranet

FIN

Revisa y da VoBo a PVC

GOAL Director Ejecutivo / JUNTOS

GOAL


OCGJ / MINEDU


GOAL

GOAL

GOAL

27

Narrativo

Responsable Flujo

Generación de Información para la Verificación de Corresponsabilidades Procedimiento: Verificación de las Corresponsabilidades Sector Educación Proceso:


Previo al inicio de cada año escolar el docente recibe el cuadernillo de asistencia por parte del Promotor de JUNTOS. Durante el proceso de matriculación, identifica a los niños/as beneficiarios del programa preguntando a los padres de familia y anota el número de DNI correspondiente al Jefe del Hogar titular del Programa. Al inicio del año escolar, entrega al Director de Instituto Educativo el listado de beneficiarios del programa. Recibe listado y lo coteja con el listado de matrícula obtenido durante la matriculación. Si hay aclaraciones se pone en contacto con el Promotor correspondiente. Al inicio de cada sesión escolar, el Docente registra la asistencia del niño/a en el cuadernillo de asistencias y al final de cada mes e inicio de periodo de recolección registra el número de inasistencias y firma hojas de formato correspondiente.

Inicio

Recibe cuadernillo de asistencia

Identifica niños/as beneficiaries y registra DNI

Entrega listado a Director de IIEE

Promotor JUNTOS

Coteja listado con matrícula

Registra asistencias, determina número de inasistencias y firma

formato

Docente de Institución Educativo

FIN

Docente de Institución Educativa

Docente de Institución Educativo

Director de Institución Educativo

Director de IIEE

Promotor/Juntos

Director de Institución Educativa

Docente de Institución Educativa

28

Narrativo

Responsable Flujo

Programación y Verificación del Levantamiento de Información Procedimiento: Verificación de las Corresponsabilidades Sector Educación Proceso:


Recibe PVC de Corresponsabilidades y distribuye a Asistentes Educativos. Recibe, revisa y desarrolla un mapa de ruta y un cronograma de recolección, incluyendo Las Instituciones Educativas

(IE); Fecha de Visita por IE; Envía a Director de UGEL ambos documentos para su VoBo. Recibe, revisa y da VoBo al contenido de los documentos, e informa al Asistente Educativo. Inicia las tareas de levantamiento y supervisión de la información en función de los siguientes mecanismos de recolección:

1) Levantamiento a través de Redes Educativas.

2) Levantamiento desde las Instituciones Educativas.

3) Ingreso propio del Director al SIAGIE versión Web.

5 día antes de finalizar el periodo de recolección de información, el Asistente Educativo deberá verificar que el 100% de los Institutos Educativos hayan participado en el proceso utilizando alguno de los mecanismos de recolección. De haber Institutos Educativos que no hayan ingresado la información en el SIAGIE, serán identificados y visitados.

Inicio

PVC

CR

Distribuye PVC a Asistentes Educativos

CR

MR

Desarrolla mapa de ruta y cronograma

de recolección

CR

MR

MR

Da VoBo a documentos

Inicia las tareas de levantamiento y supervisión de la

información

Visita IIEE y obtiene información

FIN

100% de los IIEE

ingresaron información

No

Si

Ingresa información en SIAGIE

Asistente Educativo

Director UGEL Asistente Educativo

Director UGEL

Asistente Educativo

Director UGEL

Asistente Educativo

29

Narrativo

Responsable Flujo

Levantamiento de información de las Redes Educativas Procedimiento: Verificación de las Corresponsabilidades Sector Educación Proceso:


Recolecta las hojas del formato correspondientes a los meses de verificación de los cuadernillos de asistencia de los Docentes y revisa que la información esté ingresada correctamente. Asiste a la Institución Base durante el periodo de recolección y entrega al Coordinador de la Red Educativa los formatos. Recibe, revisa el llenado de los formatos y retiene hasta la visita del Asistente Educativo. Visita Centro Base de Red Educativa en las fechas acordadas en el PVC y recibe y revisa el contenido de los formatos en búsqueda de inconsistencias. Asiste a UGEL correspondiente e ingresa la información de los formatos al SIAGIE a través del lector óptico.


Asistente Educativo

Director de IIEE

Inicio

Recolecta formatos de asistencia y verifica

información

Revisa información de formatos y

archiva

Revisa contenido de formatos

Asistente Educativo

Asiste a UGEL e ingresa información en SIAGIE

FIN

Coordinador de la Red Educativa

Coordinador de la Red Educativa

30

Narrativo

Responsable Flujo

Levantamiento de información de los Institutos Educativos Procedimiento: Verificación de las Corresponsabilidades Sector Educación Proceso:


Recolecta las hojas del formato correspondientes a los meses de verificación de los cuadernillos de asistencia de los Docentes, revisa que la información esté ingresada correctamente y retiene hasta la visita del Asistente Educativo. Visita Institución Educativa en las fechas acordadas en el PVC y revisa el contenido de los formatos en búsqueda de inconsistencias. Asiste a UGEL correspondiente e ingresa la información de los formatos al SIAGIE a través del lector óptico.


Asistente Educativo


información

Visita IIEE y revisa contenido de formatos

de asistencia

Asiste a UGEL e ingresa información en SIAGIE

FIN


31

Narrativo

Responsable Flujo

Levantamiento de información por parte de los Directores IIEE Procedimiento: Verificación de las Corresponsabilidades Sector Educación Proceso:


Inicio


información

Ingresa información en SIAGIE y notifica al Asistente Educativo

FIN

Recolecta las hojas del formato correspondientes a los meses de verificación de los cuadernillos de asistencia de los Docentes y revisa que la información esté ingresada correctamente. Hace uso de una computadora con acceso a Internet, ingresa en el SIAGIE la información contenida en los formatos y notifica al Asistente Educativo de forma electrónica.


Director de IIEE

32

Narrativo

Responsable Flujo

Consolidación y difusión de la información levantada Procedimiento: Verificación de las Corresponsabilidades Sector Educación Proceso:


Inicio

Realiza pruebas de consistencia de

información en el SIAGIE

Problemas con la

información?

No

Si

Difunde información

Resuelve problema poniendose en contacto

con las áreas correspondientes

FIN

Ingresa al SIAGIE y realiza pruebas de consistencia con el fin de verificar que el proceso de levantamiento y consolidación se haya ejecutado sin problemas. De identificarse problemas con el SIAGIE, la GOAL contacta al área correspondiente para darle solución, incluyendo: Oficina de Informática del MINEDU, UGELs, Asistentes Educativos y Directores de IIEE.. De no haber problemas difunde la información a las áreas correspondientes.

GOAL/JUNTOS

GOAL/JUNTOS

Gustavo Arcia

JUNTOS: Análisis de la oferta y demanda educativa a nivel distrital


Octubre de 2009


2

JUNTOS: Análisis de la oferta y demanda educativa a nivel distrital

I. Introducción

El objetivo de este informe es analizar la oferta actual educativa en todos los Distritos actualmente cubiertos por el Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres (JUNTOS) y proyectar su crecimiento potencial en base a la demanda por servicios educativos que resultan de la implementación del programa. Su propósito es ayudar a las autoridades educativas y a JUNTOS a coordinar esfuerzos para asegurar el éxito del programa y lograr un aumento neto en el capital humano de la población pobre.

Específicamente, el informe analiza los datos de población y cobertura de JUNTOS y el Instituto Nacional de Estadísticas e Informática del Perú (INEI), de ESCALE, el sitio web de la Unidad de Estadística del Ministerio de Educación (MINEDUC) y de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) para estimar la siguiente información:

a. Estimación de la oferta educativa actual y potencial en los Distritos cubiertos por JUNTOS en base la existencia de infraestructura escolar, la tasa de cobertura actual y las facilidades de acceso a dicha infraestructura por parte de la población de edad escolar.

b. Matriculación potencial en Educación Básica Regular entre los niños y niñas que habitan en los Distritos cubiertos por JUNTOS. Ostensiblemente, la implementación del programa en zonas rurales de alta pobreza induciría a un aumento en la matrícula por parte de niños y niñas que aún no entran al sistema.

c. Estimar los costos potenciales de aumentar la oferta educativa para poder cubrir la brecha entre oferta y demanda que resulta de la implementación de JUNTOS en las zonas objetivo.

Para llegar a estos estimados el informa utiliza información demográfica, de infraestructura escolar y de distancias para estimar la oferta escolar, al mismo tiempo que analiza los datos socioeconómicos de la ENAHO para determinar los actores que inciden en la matriculación de los niños y niñas de las zonas objetivo.

Debido a las características actuales de JUNTOS, este informe solamente analiza la matrícula de Primaria—la matrícula inicial no está entre los objetivos actuales del programa. Igualmente, los resultados del informe se limitan a las aproximaciones que permiten las bases de datos, tomando en cuenta que la cantidad y veracidad de los datos de familias en zonas aisladas es menor que en zonas pobladas y de mejor acceso.

II. La oferta educativa en las Distritos cubiertos por JUNTOS

JUNTOS opera en 638 Distritos localizados en las zonas rurales más aisladas de 14 Departamentos (Cuadro 1). Estas zonas tienen una alta incidencia de extrema pobreza y en muchos casos son de difícil acceso. Esto crea un problema de fondo para JUNTOS: si los beneficios del programa están atados a la asistencia escolar, la existencia de centros escolares de mínima calidad es un requerimiento importantísimo para asegurar el éxito del programa, de lo contrario se estaría incentivando a una demanda educativa que no tiene una oferta complementaria.

JUNTOS es un programa de asistencia monetaria a familias en extrema pobreza con niños y niñas de 0 a 14 años y a mujeres embarazadas. Beneficiarios reciben S/. 100.00 Nuevos Soles mensuales a través de una tarjeta bancaria. La continua recepción de la transferencia depende del cumplimiento de compromisos en Salud, Educación, Nutrición e Identidad. Los niños entre 6 y 14 años de edad deberán asistir a un mínimo de 85% de las clases en el trimestre, inscribirse y obtener su partida de nacimiento y los mayores de 18 años obtener y/o actualizar su DNI. Los menores de 6 años y las mujeres embarazadas deben participar en programas integrados de salud.

3

Cuadro 1. Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres JUNTOS: Cobertura a marzo 2009

Departamento Hogares rurales

Hogares beneficiados

Distritos cubiertos

Amazonas 14,241 7,950 12 Ancash 46,551 26,768 66 Apurimac 46,291 30,313 60 Ayacucho 58,586 34,937 69 Cajamarca 147,935 77,933 77 Cusco 58,147 34,363 44 Huancavelica 70,487 39,067 76 Huanuco 87,523 49,984 67 Junin 32,131 15,027 39 La Libertad 63,420 40,071 42 Loreto 12,700 8,504 11 Pasco 8,381 3,214 8 Piura 48,054 26,991 16 Puno 63,502 27,369 51 Total 757,949 422,491 638

Fuente: www.juntos.gob.pe

Dado que el programa aún no cuenta con cifras de asistencia escolar regular fácil hay manera de saber cuantos niños matriculados son beneficiarios, ni cuantos de ellos asisten a la escuela regularmente.

Como se ve en el Cuadro2, las tasas de matrícula actuales para los niños en edad escolar de primaria son relativamente altas, aún en zonas de alta pobreza1. Por lo tanto es de esperar que para poder predecir el aumento en la matrícula hay que revisar los datos distrito por distrito, que es donde se encuentran bolsones de baja cobertura con potencial de crecimiento. También se puede decir que a nivel departamental las tasas de matrícula del grupo de 6 a 11 años en algunos Departamentos (Amazonas, Huánuco, La Libertad, Loreto y Piura) apuntan a una brecha significativa en el acceso a la educación primaria. Las cifras de baja cobertura para el nivel de 6 a 11 años no necesariamente también están asociadas con bajas coberturas para el grupo de edad de 12 a 16 años. Igualmente, una alta cobertura en el grupo de 6 a 11 años no necesariamente continúa en el grupo de 12 a 16 años. En Cajamarca, la cobertura del grupo de 6 a 11 años es de 90% pero la del grupo de 12 16 años no llega al 70%. Esto sugiere que Cajamarca ha logrado una alta tasa neta de matricula en ambos niveles2. En cambio, en Huánuco, la cobertura para los niños de 6 a 11 años es relativamente baja pero no muy distante de la tasa observada entre los niños de 12 a 16 años. Esto sugiere que en Huánuco la sobre-edad es bastante alta.

1 El análisis de la oferta educativa se basa en datos reportados en formas similares pero no iguales. Por ejemplo, los datos de población del INEI son reportados para los grupos de 3 a 5 años, mientras que la tasa de cobertura reportada por ESCALE es para el grupo de 4 a 5 años. Por otro lado, los beneficiarios de primaria de JUNTOS se reportan en un solo grupo: 0-14 años. No se reporta el número de niños asistentes a la escuela porque ese dato no se colecta regularmente. Por consiguiente, la matrícula total reportada por el MINEDUC en los distritos JUNTOS incluye a niños beneficiarios y no beneficiarios. A pesar de las diferencias en los modos de reportar los datos de población y cobertura escolar, las aproximaciones de este informe para el caso de educación son suficientes como para poder planificar o evaluar el programa y hacer los cambios pertinentes. 2 La tasa neta de matriculación resulta de dividir la matrícula de niños de edad de primaria (6 a 11 años) por el número total de niños entre 6 y 11 años. Para secundaria, la tasa neta de matriculación resulta de dividir la matrícula de niños de edad escolar de secundaria (12 a 17 años) por el número total de niños de 12 a 17 años.

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El Cuadro 2 revela otros patrones interesantes. La matrícula de educación inicial es de 344 mil niños, que representa una tasa de matrícula mayor al 45%. Actualmente JUNTOS no cubre la educación inicial como parte de su condicionalidad, pero es posible que a medida que este nivel escolar se expanda, podría formar parte del programa. En cuanto a la educación primaria los datos muestran que entre los 6 y 11 años la gran mayoría de los niños están matriculados. Es decir, en principio casi el 91% de los niños entre 6 y 11 años están matriculados. Igualmente se observa que en el grupo de 12 a 16 años la tasa de matrícula es bastante alta, mucho más alta que las tasas de asistencia a secundaria en zonas rurales típicas. Esto indica que la sobre-edad en primaria es alta. La decisión de JUNTOS de cubrir a los niños menores de 14 años es acertada, puesto que muchos de ellos deben estar todavía en primaria. Finalmente, las cifras no reflejan los porcentajes de asistencia, los cuales son importantes para la verificación de los compromisos hechos por los padres para participar en el programa3. Esto indica claramente que para poder evaluar el impacto de JUNTOS, la medición y reporte regular de la asistencia deberá ser una de sus prioridades operativas. Cuadro 2. Población de edad escolar y tasas de matrícula en 638 distritos cubiertos por JUNTOS, 2008 Población Tasa de matrícula (%) Alumnos

3 a 5 años

6 a 11 años

12 a 16 años

4-5 años

6-11 años

12-16 años

4 a 5 años

6 a 11 años

12 a 16 años

Amazonas 8,668 15,501 10,078 51.70 85.81 65.38 4,481 13,301 6,589 Ancash 19,111 40,373 33,257 57.05 91.03 85.10 10,904 36,750 28,301 Apurimac 21,837 47,130 40,362 59.59 95.90 94.03 13,013 45,198 37,950 Ayacucho 30,175 62,047 48,064 52.13 93.72 90.21 15,729 58,148 43,359 Cajamarca 53,099 113,830 95,751 42.61 90.34 69.91 22,626 102,833 66,935 Cusco 24,699 51,526 38,376 48.22 93.57 88.69 11,911 48,214 34,035 Huancavelica 31,355 67,701 49,814 50.50 94.21 90.46 15,836 63,781 45,062 Huanuco 38,404 83,112 64,354 35.44 87.96 82.67 13,609 73,101 53,204 Junin 14,345 29,666 22,427 49.55 94.52 89.07 7,107 28,040 19,976 La Libertad 30,369 59,895 48,177 28.15 86.81 69.75 8,549 51,995 33,603 Loreto 22,607 38,737 33,598 36.51 83.26 75.85 8,253 32,251 25,484 Pasco 4,615 9,352 8,165 60.00 93.46 90.04 2,769 8,741 7,352 Piura 23,197 46,847 38,360 38.52 87.17 72.58 8,935 40,836 27,840 Puno 22,511 45,610 37,619 42.44 91.49 86.67 9,553 41,727 32,603 Total 344,992 711,327 568,402 46.60 90.66 82.17 153,276 644,915 462,293

Estimado por el autor con datos de INEI y MINEDUC Del Cuadro 2 se deriva que la matrícula actual total—sumando los grupos de 6 a 16 años solamente—es de 1,107,208 estudiantes. La población de 6 a 16 años en estos distritos es de 1,279,729 niños, lo cual rinde una brecha nominal de 172,521 niños. De estos, aproximadamente un 8% son mayores de 14 años, por lo que la brecha nominal aplicable a JUNTOS es de aproximadamente unos 158 mil niños. En base a una brecha nominal de oferta de 158 mil estudiantes la brecha potencial máxima de infraestructura sería

3 JUNTOS hizo un conteo de asistencia, en el cual se estimó que la tasa de matrícula era aproximadamente 4 puntos porcentuales mayor que la tasa de asistencia en los grupos etáreos de 6 y 7 años (ver: Vakis, Renos y Elizaveta Perova , 2009. Evaluación de Impacto No-Experimental del Programa JUNTOS. Resultados Finales. Reporte de la Gerencia de Monitoreo, Supervisión y Evaluación – Programa JUNTOS, Lima.) Este conteo fue puntual y no ha sido regularizado todavía.

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de unas 5,000 aulas adicionales para servir a esta población. Sin embargo, este cálculo es un poco simplista, puesto que:

La tasa de cobertura, definida como el porcentaje de niños de edad escolar que se han matriculado, no es igual a la tasa de asistencia. La tasa de asistencia es menor y—de acuerdo a evaluaciones previas de JUNTOS—cerca de 4 puntos porcentuales más baja que la tasa de matrícula.

La falta de asistencia a la escuela se debe a varios factores, de los cuales la distancia a la escuela es importante pero no necesariamente el único.

La brecha nominal de primaria tiene dos componentes: estudiantes que asistirían a la escuela si se removieran las barreras que les impide asistir ahora, y estudiantes que no van a asistir por fuerza mayor. Los datos de Perú indican que aún en las zonas urbanas de máxima cobertura entre el 2 y 3% de la población de edad de primaria no asiste por enfermedad o motivos fuera de su control. La estimación de la demanda real de educación en las Distritos cubiertos por JUNTOS se verá en la sección sobre Demanda en este mismo informe. La brecha educativa nominal de JUNTOS—definida como la diferencia entre la población y la cobertura educativa actual—sirve para definir prioridades de ampliación de la cobertura, tal como sugiere el Cuadro 3, el cual muestra que para el grupo de 6 a 16 años los Departamentos de Cajamarca, Huánuco y la Libertad son prioritarios, ya que tienen las brechas nominales más grandes, seguidos de Loreto y Piura. La brecha nominal de educación inicial—la cual no cuenta todavía como una población objetivo de JUNTOS—sigue el mismo orden de prioridades, aunque su distribución es más uniforme en todos los departamentos.

Cuadro 3. Distribución de la brecha nominal de cobertura educativa en los Distritos cubiertos por JUNTOS, 2008

Brecha 4 a 5 años

% de la población 4 a 5 años

Brecha 6 a 11 años

% de la población 6a 11 años

Brecha 12 a 16 años

% de la población 12 a 16 años

Amazonas 4,187 1.2% 2,200 0.3% 3,489 0.6% Ancash 8,207 2.4% 3,623 0.5% 4,956 0.9% Apurimac 8,824 2.6% 1,932 0.3% 2,412 0.4% Ayacucho 14,446 4.2% 3,899 0.5% 4,705 0.8% Cajamarca 30,473 8.8% 10,997 1.5% 28,816 5.1% Cusco 12,788 3.7% 3,312 0.5% 4,341 0.8% Huancavelica 15,519 4.5% 3,920 0.6% 4,752 0.8% Huanuco 24,795 7.2% 10,011 1.4% 11,150 2.0% Junín 7,238 2.1% 1,626 0.2% 2,451 0.4% La Libertad 21,820 6.3% 7,900 1.1% 14,574 2.6% Loreto 14,354 4.2% 6,486 0.9% 8,114 1.4% Pasco 1,846 0.5% 611 0.1% 813 0.1% Piura 14,262 4.1% 6,011 0.8% 10,520 1.9% Puno 12,958 3.8% 3,883 0.5% 5,016 0.9% Total 191,716 55.6% 66,412 9.3% 106,109 18.7%

Fuente: estimado por el autor Evidentemente que es muy simplista utilizar solamente la población no servida como el único determinante para priorizar la oferta. En el caso del Perú, en donde la disponibilidad de infraestructura social depende mucho del terreno (montañas, desierto, selva) la priorización de la infraestructura

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educativa también depende de las distancias a ser recorridas por los estudiantes y la densidad de población. La distancia de las comunidades a la escuela es importante porque apunta a la construcción de nuevos espacios, versus la ampliación de espacios existentes. Esta diferencia apunta a dos decisiones diferentes. La ampliación de espacios existentes puede implicar la creación de un centro escolar polidocente, mientras que la creación de un nuevo centro puede implicar la construcción de una escuela Unidocente Multigrado, dependiendo de las características demográficas de la comunidad. Antes de llegar a este paso—el cual requiere la labor directa de personal del Ministerio de Educación trabajando directamente con cada Distrito—es necesario revisar los datos agrupados a nivel distrital para tener una primera aproximación de la localización de las zonas alejadas. El aislamiento de los distritos rurales cubiertos por JUNTOS se puede apreciar a nivel Departamental, en donde se nota que la distancia promedio de la comunidad a la escuela es de más de 25 Km. en Piura y Cusco (Cuadro 4). Normalmente la distancia máxima razonable de la comunidad a la escuela es de 5 Km. La cual puede ser caminada por los estudiantes en más o menos 1 hora. Más de esa distancia implica dos cosas: el pago por transporte colectivo motorizado, o la construcción de un centro más cercano. El primer caso es justificable de intervenir a través de un pago directo de subsidio de transporte hay medios de transporte y el número de estudiantes lejos de la escuela no justifican la construcción de un aula adicional más cerca de sus hogares. El segundo caso se justifica cuando hay suficientes estudiantes para llenar un aula multigrado unidocente.

Cuadro 4. Distancia promedio, mediana y modal entre la escuela y las zonas cubiertas por JUNTOS (en Km.), 2008

Departamento Promedio Mediana Moda Amazonas 9.85 5 0 Ancash 2.51 1 1 Apurimac 5.25 2 1 Ayacucho 2.8 1 0.1 Cajamarca 3.4 2 1 Cusco 25.5 17 1 Huancavelica 2.3 1 1 Huanuco 1.56 1 0 Junin 0.7 0.1 0 La Libertad 1.93 1 1 Loreto 0 0 0 Pasco 12.75 3 0 Piura 29.6 21.9 10 Puno 5.1 3 2

Fuente: Programa JUNTOS La decisión de expandir un centro existente o construir un nuevo centro es compleja en las zonas aisladas. Por ejemplo, en el Distrito de San Pedro de Cachora, Provincia de Abancay, Departmento de Apurimac, hay actualmente 723 estudiantes de primaria, de los cuales 521 están repartidos en 18 comunidades (Cuadro 5). El Distrito tiene 5 escuelas de primaria, de las cuales 2 son Polidocente Completo, 2 son Multigrado 1 es Unidocente Multigrado. Cada centro educativo de primaria tiene su área de influencia y en algunos muestra casos la distancia de un poblado al centro educativo más cercano es demasiado larga.

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Cuadro 5. Oferta educativa actual, Depto. de Apurimac, Provincia de Abancay, Distrito de San Pedro de Cachora

Etapa y Nivel Educativo

Matrícula Docentes Centros

o Programas

Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural Inicial 193 27 166 8 2 6 9 1 8 Escolarizada 110 27 83 7 2 5 4 1 3 No escolarizada 83 0 83 1 0 1 5 0 5 Primaria 723 202 521 39 10 29 6 1 5 Polidocente completo 551 202 349 31 10 21 3 1 2 Multigrado 155 0 155 7 0 7 2 0 2 Unidocente multigrado 17 0 17 1 0 1 1 0 1 Secundaria 314 0 314 15 0 15 1 0 1 Presencial 314 0 314 15 0 15 1 0 1 Total 1230 229 1001 62 12 50 16 2 14

Fuente: ESCALE El Cuadro 6 el área de influencia de los 5 centros escolares de primaria localizados en San Pedro de Cachora. El centro escolar 54013 Cachora atiende 5 comunidades, de las cuales 3 están a más de 5 Km. de distancia de la escuela, por lo que los estudiantes tendrían que ir en transporte motorizado o—si se puede—en bicicleta. En este caso las posibilidades abiertas al Ministerio de Educación son:

a. Si hay transporte regular entre las comunidades y las escuelas, pagar un subsidio directo a los transportistas para que los medios de transporte público sean utilizados por los estudiantes como un bus escolar,

b. Revisar la cartografía del Distrito para ver si la población de edad escolar en las comunidades lejanas pueden combinarse para construir un centro nuevo que les quede cerca de todos,

c. Si no hay transporte regular, generar módulos de educación a distancia.

Cuadro 6. Depto. de Apurimac, Provincia de Abancay, Distrito de San Pedro de Cachora

Comunidad Centro Escolar Distancia

Km. Horas a

pie Asil 54014 - Asil 4 0.8 Viracochan 54014 - Asil 2 0.4 Cachora 54013 - Cachora 1 0.2 Marjupata baja 54013 - Cachora 8 1.6 Tinta tinta 54013 - Cachora 4 0.8 Allccasunca 54013 - Cachora 24 4.8 Tayroma 54013 - Cachora 8 1.6 Marjupara alta 54047 - Marupata 2 0.4 Paccaypata 54012 - Paccaypata 2 0.4 Pantipata 54012 - Paccaypata 4 0.8 Acco 54012 - Paccaypata 4 0.8 Asil 54012 - Paccaypata 2 0.4 Acco 54015 - Pantipata 2 0.4 Pantipata 54015 - Pantipata 2 0.4 Colmena 54015 - Pantipata 32 5.4

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Cuadro 6. Depto. de Apurimac, Provincia de Abancay, Distrito de San Pedro de Cachora

Comunidad Centro Escolar Distancia

Km. Horas a

pie Incahuasi 54015 - Pantipata 60 12 Tayroma 54630 - Tayroma 2 0.4 Rumicruz 54630 - Tayroma 8 1.6

Fuente: Programa JUNTOS De Acuerdo al perfil demográfico y escolar, la gran mayoría de los estudiantes de Primaria de San Pedro de Cachora ya están servidos por el sistema escolar (Cuadro 7), puesto que los datos de ESCALE indican índices de matrícula de 96% para el grupo de 6 a 11 años y del 92% para el grupo de 12 a 16 años. Sin embargo, dadas las grandes distancias entre la escuela y cinco comunidades, habría que ir al campo y preguntar cuántos de los estudiantes matriculados asisten regularmente al centro escolar.

Cuadro 7. Población de edad escolar y cobertura escolar en el Distrito de San Pedro de Cachora, 2008

Población % de cobertura escolar

Depto. de Apurimac 3-5 años

6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Comunidades alejadas

Prov. Abancay Dist. San Pedro de Cachora 311 575 424 999 70.7 96.6 92.3 6 Fuentes: Población: INEI; Cobertura: ESCALE, Distancia: JUNTOS. Esto sugiere que la verificación de la asistencia escolar por parte del Ministerio de Educación o de JUNTOS es primordial para ver si las distancias reportadas para las comunidades lejanas son un problema. Por ahora, el primer paso que se aborda en este documento es la selección de las comunidades que están demasiado lejos en cada uno de los 638 Distritos servidos por JUNTOS. Los cuadros con esta información están en el Anexo Estadístico. Es importante anotar que en general, todos los departamentos tienen algunos distritos en los cuales hay comunidades que quedan lejos de las escuelas. Sin embargo, hay varios casos que merecen especial mención:

1. En el Departamento de Piura, en las Provincias de Ayabaca, Morrocón y Piura, las distancias entre la escuela y las comunidades van desde 15 a 50 Km. En la Provincia de Huancabamba las distancias van de 5 a 120 Km. Es decir, aún con transporte motorizado muchas escuelas quedan a dos horas de distancia.

2. En Cusco, en las Provincias de Calca, Quispicanchi, Paucartambo, Paruro y Chumbivilcas la mayor parte de las escuelas están entre 25 y 50 Km. de las comunidades. En Chumbivilcas hay distancias de hasta 200 Km. entra la escuela y la comunidad.

3. En Amazonas la mayor parte de las escuelas están entre 10 y 20 Km. de las comunidades, pero debido a la lentitud del transporte fluvial, estas distancias toman de 2 a 3 horas de viaje.

4. En Pasco la mayoría de las escuelas en las Provincias de Puerto Bermúdez, Santa Ana de Tusi, y Paucar están entre 20 y 50 Km. de distancia de las comunidades.

De lo anterior se puede deducir que planificar la oferta de infraestructura educativa requiere tres pasos:

A. Revisar las distancias a nivel de Distrito, seleccionar las comunidades que quedan lejos de la escuela, hacer una muestra y determinar las tasas de asistencia. Si las tasas de asistencia 5 puntos porcentuales más bajas que las tasas de matrícula, estimar si la población no asistente por problemas de distancia amerita la construcción de una escuela más cercana.

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B. Utilizando las tasas de matrícula de las comunidades del Distrito que quedan a corta distancia de la escuela, calcular la población no servida. Si la población no servida es muy baja, determinar si se puede construir un aula Unidocente Multigrado que quede a una distancia aceptable de los no servidos.

C. Si la población afectada es pequeña o altamente dispersa, preparar un plan para la entrega de educación a distancia.

Ahora lo que falta es cotejar la oferta con la demanda real de educación.

III. La demanda educativa en los Distritos cubiertos por JUNTOS. La disponibilidad de centros escolares cerca de la casa de los alumnos es crucial para la asistencia, pero no explica la totalidad de la inasistencia. Utilizando los datos más recientes de ENAHO para las zonas rurales de los Departamentos cubiertos por JUNTOS se elaboró una muestra compuesta de 479 casos de niños y jóvenes entre 6 y 14 años que no asisten a un centro escolar regular4. Las razones de inasistencia se muestran en el Cuadro 8.

Cuadro 8. Razones de inasistencia en el sector rural a un centro educativo regular, por grupo de edad, según muestra de ENAHO 2008

3 a 5 años6 a 11 años

12 a 14 años

12 a 16 años

Cumple el servicio militar 0.0 0.0 0.0 0.4

Estoy trabajando 0.0 0.3 6.5 7.4

No existe centro de enseñanza para adultos 0.0 0.0 0.0 0.0 No hay centro de enseñanza en el centro poblado 11.7 7.9 5.8 4.2

No me interesa/No me gusta el estudio 0.1 3.4 20.1 22.3

No tiene la edad suficiente 75.5 0.0 0.0 0.0

por enfermedad o accidente 1.4 12.7 6.8 5.4

Problemas económicos 4.7 19.9 34.0 33.5

Problemas familiares 2.6 11.0 10.0 9.8

Sacaba bajas notas 0.0 1.4 1.9 2.1

Se dedica a los quehaceres del hogar 0.0 0.0 0.3 2.3

Terminó sus estudios secundarios 0.0 0.0 0.0 4.8

Lo que se enseña en el centro no tiene utilidad 0.0 0.0 0.0 0.1

Otra razón 4.1 43.5 14.6 7.8

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 Fuente: Preparado por el autor

4 Si se incluyen los estudiantes de las zonas rurales de todo el país entre los 6 y los 14 años, la cifra llega a 2,551 inasistentes. Es importante notar que en este estudio se clasifica como rural a aquellos que viven en poblados con menos de 400 casas y en poblados clasificados como Áreas de Empadronamiento Rural Compuesta o Simple. Niños que viven en poblados con más de 400 casas son considerados como urbanos.

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El cuadro 8 es muy importante para este análisis porque enmarca el problema de demanda en factores controlables y no controlables por el Ministerio de Educación. El factor controlable más importante es la existencia de un centro escolar cerca de donde viven los niños. Los resultados de la ENAHO muestran que esto es un problema solamente para el 7.9% de los inasistentes entre 6 y 11 años y para el 5.8% de los inasistentes entre 12 y 14 años. De acuerdo a la muestra de ENAHO, la mayor parte de la inasistencia se debe otras razone, las cuales no son enumeradas en la encuesta, y a problemas económicos, desinterés en el estudio y problemas familiares. La falta de acceso a la escuela o el trabajo no son factores de gran peso en la decisión de asistir a la escuela. ¿Es apropiada la muestra de ENAHO para hablar de las zonas aisladas? La representatividad de la muestra de la ENAHO a nivel regional es excelente. El problema es que no se puede deducir con certeza la representatividad de la pregunta sobre razones de inasistencia para las zonas aisladas, como es el caso de los poblados identificados como lejanos de la escuela en el Cuadro 4 y desglosados en el Anexo Estadístico. Lo más probable es que las respuestas a esta pregunta en la muestra de ENAHO tenga una tendencia a subestimar la importancia de la distancia a la escuela como un factor importante en la inasistencia por el simple motivo de que la muestra es tomada en bloques rurales en donde las viviendas encuestadas están cerca de las cabeceras distritales, para minimizar el costo de la encuesta. Por sentido común es de esperar que en zonas de difícil acceso y baja densidad de población la encuesta es poco representativa por el simple hecho de que dichas zonas son también poco representativas de la norma rural. Es por eso que los indicativos del Cuadro 8 pueden considerarse como primeras aproximaciones, pero que la importancia relativa de la existencia o falta de escuelas en el poblado esté subestimada. Para poder explicar los factores que inciden sobre la inasistencia es entonces preferible utilizar métodos estadísticos que utilicen variables socioeconómicas de los asistentes y los no asistentes, en vez de apoyarse exclusivamente sobre las respuestas mostradas en el Cuadro 8. II.1 Factores que inciden en la asistencia escolar Dado que uno de los objetivos principales del sistema de transferencias condicionadas manejado por JUNTOS es de consolidar la asistencia escolar actual y mejorar la asistencia de los previamente inasistentes, es conveniente examinar los factores que afectan la asistencia escolar. Para esto la ENAHO es crucial, puesto que tiene datos socioeconómicos sobre los niños que asisten y sobre los que no asisten, lo cual permite algún tipo de análisis sobre los factores que determinan la diferencia. La estimación estadística de los factores asociados con la inasistencia es solamente una indicación de la dirección en que puede tomar la política educativa para elevar la asistencia escolar. Esta estimación se faculta por el simple hecho que las tasas de matriculación entre los niños de 6 a 14 años son bastante altas en el Perú, aún en las zonas rurales pobres. Esto hace que en términos de cálculo estadístico es muy difícil obtener modelos de una alta confiabilidad predictiva, aún cuando sus coeficientes estructurales sean esencialmente correctos. El hecho que la muestra de ENAHO solamente tiene un 9% niños inasistentes en una muestra total de 5,375 da una idea clara de lo difícil que puede ser predecir el comportamiento de 1/10 de la población objetivo cuando todas las variables de la muestra tienden a explicar el comportamiento del 90%. El modelo mas común utilizado para explicar la inasistencia escolar es el de regresión logística (Logit), el cual explica qué factores y en qué magnitud afectan la probabilidad de asistencia a un centro educativo. El modelo Logit especifica una ecuación que predice la probabilidad de asistencia de un niño a un centro educativo inicial en base a una lista de factores sociales y económicos. Matemáticamente: Prob (asistencia) = 1/(1+e-z) (1)

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Z = β0 + β1x1 + … + βnXn (2) Donde e es el operador logarítmico normal, Z es el Logit de Prob y βi es el coeficiente de regresión para la variable i, i=1….,n. Los datos de asistencia al centro educativo y los factores socioeconómicos que los acompañan se obtuvieron de una muestra tomada de la ENAHO 2007. Esta muestra contiene una variable crucial para este análisis: la cantidad de dinero recibida por el hogar por participar en JUNTOS. Esta información no estaba disponible en encuestas anteriores. Los resultados del modelo Logit utilizado para determinar la influencia de diferentes factores socioeconómicos sobre las probabilidades de asistir a un centro de educación inicial se encuentra en el Cuadro 9. Las variables seleccionadas para este cuadro ya han sido depuradas, es decir, son las variables que tienen influencia estadísticamente significativa sobre la probabilidad de asistencia. Lo importante del Cuadro 9 es que ayuda a entender qué factores pueden alterarse para mejorar la asistencia escolar. porqué existe la inasistencia la probabilidad de asistencia que puede ocurrir si hay un cambio en una de las variables, manteniendo constante las demás. Es decir, ayuda a determinar la probabilidad relativa de cada variable seleccionada. Los resultados del modelo Logit5 indican que las variables más influyentes sobre la decisión de enviar el niño a un centro de educación inicial son, en orden de importancia estadística:

a. Castellano como lengua materna. Los niños que tienen castellano como lengua materna tienen una mejor probabilidad de asistir a la clase una vez matriculados.

b. Saber leer y escribir. La evidencia empírica muestra que aunque hay niños que han llegado a terminar varios años de primaria, no todos saben leer y escribir. La probabilidad de asistencia es mucho mayor cuando el niño sabe leer y escribir.

c. El nivel del Gasto Mensual Per Capita, el cual en las zonas rurales cubiertas por JUNTOS es de 163 Soles del 2001, tiene un impacto pequeño. Estro concuerda con los resultados para educación inicial, en donde los impactos del GMPC fueron positivos pero relativamente modestos.

d. El gasto en transporte. La asistencia escolar está asociada con un mayor gasto en transporte. Esto coincide con las altas tasas de matriculación observadas aún en zonas lejanas de la escuela.

e. El último grado aprobado. Entre más alto sea el grado aprobado, mayor es la probabilidad de que el niño matriculado asista a la escuela.

f. Participación en JUNTOS. La influencia de JUNTOS sobre la asistencia es positiva. Su efecto es pequeño, pero es muy significativo. Es decir, el coeficiente es estadísticamente sólido.

Variable Coeficiente Desviación

Standard.Coef. De

Wald Nivel de

SignificanciaValor

promedio Exp (B)

Ingreso anual del hogar por Transferencia de JUNTOS

0.0001 0.000 3.221 0.073 465.12 0.999809

Lengua Materna 1=Quechua 4=Castellano

0.225 0.049 20.970 0.000 3.01 1.252097

Gasto en Transporte 0.0001 0.000 3.282 0.070 336.98 0.999692

¿A qué grado asistió en 2006?

0.092 0.048 3.654 0.056 3.36 1.096847

¿Sabe leer y escribir? 0.646 0.163 15.725 0.000 1.28 1.907539

5 A pesar de que los coeficientes estadísticos del modelo Logit mostrado aquí son altamente significativos, deben interpretarse con cautela porque el indicador de confiabilidad de la ecuación entera es muy bajo (Pseudo R2 = 0.04). Normalmente los R2 de los modelos Logit son bastante bajos, en el rango de 0.05 a 0.2. Sin embargo lo que se busca es ver la importancia estadística de las variables el modelo y su impacto relativo.

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Variable Coeficiente Desviación Standard.

Coef. De Wald

Nivel de Significancia

Valor promedio

Exp (B)

1=Si 0=No Gasto Mensual Per Capita del hogar

-0.003 0.001 11.264 0.001 163.26 0.99681

Constante -3.427 0.375 -83.555 0.000 - 0.032492

Fuente: Estimado por el autor En base a estos resultados se pueden estimar las probabilidades individuales (Cuadro 10). La lectura del Cuadro 10 tiene sentido en términos estadísticos pero es difícil de captar en forma intuitiva:

Si el niño tiene castellano como lengua materna, la probabilidad de que asista a la escuela es 12% mayor que si su lengua es quechua.

Un niño que sabe leer y escribir tiene un 8% mayor de probabilidad de que asista a la escuela, que alguien que no lo sabe.

Un niño que ha llegado al 4º grado de primaria tiene una probabilidad de 10% mayor de asistir a la escuela que alguien que ha llegado solamente al 3er grado.

Si el Gasto Mensual Per Capita (GMPC) sube 20 Soles adicionales, la probabilidad de asistencia aumenta en un 9%.

Si la transferencia de JUNTOS es de 1,200 Soles al año, la probabilidad de asistencia sube un 8.5%.

Cuadro 10. Probabilidades individuales asociadas con la asistencia escolar

Variable Probabilidad Variable evaluada

Idioma o lengua materna que aprendió en su niñez 12.2% castellano Sabe leer y escribir 8.1% Sí

Grado de Estudios al que asistió en el 2006 10.3% 4o grado

Gasto en Transportes y Comunicaciones 9.8%

-

GMPC 9.2% 183 Soles per

capita

Ingreso por transferencia corrientes publica juntos 8.5%

1,200 Soles por año

Fuente: Preparado el autor Los resultados del Cuadro 10 son más alentadores que los resultados obtenidos recientemente por Vakis y Perova, quienes encontraron que el impacto de JUNTOS sobre la matrícula es de 4 puntos porcentuales, pero que no hubo impacto sobre la asistencia. En el caso de la muestra de ENAHO 207, en donde el ingreso recibido por participar en JUNTOS está tomado en cuenta, se observa un impacto positivo sobre la asistencia similar al de la matrícula. Este impacto también es consistente con el de un aumento en el GMPC. Si se aumenta el GMPC en un monto anual similar al de JUNTOS (20 Soles per capita equivale a unos 100 Soles al mes por hogar) el aumento en la probabilidad de asistencia es casi el mismo que el de JUNTOS. Resumiendo, la demanda educativa aumenta con la presencia de JUNTOS, pero las tasas de asistencia adicional resultantes son modestas. Si la tasa de asistencia total actual es de 91%, la participación en JUNTOS aumentaría la probabilidad de matrícula y asistencia en un 12%. Es decir, que para 92 de cada

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100 niños que no asisten, la tasa de inasistencia seguiría igual, pero para un poco más de 8 de cada 100 niños inasistentes la participación en JUNTOS la decisión sería de asistir a la escuela. Si tenemos 158,000 niños no asistentes, es muy probable que la participación en JUNTOS aumentaría la asistencia escolar en 13,430 niños. Esto es un mucho más alentador que lo encontrado por Vakis y Perova, aunque sigue siendo un aumento modesto.

IV. Costeo del aumento en la demanda educativa Los costos adicionales aproximados de la demanda educativa dependen del impacto de JUNTOS sobre la asistencia escolar. La evidencia empírica de JUNTOS mostrada en Vakis y Petrova indica que aunque hay un aumento en la matricula, la asistencia no aumenta. Este estudio indica que la asistencia aumentaría en un 8.5% de los inasistentes. La estimación de los costos adicionales a ser incurridos por el Ministerio de Educación para atender a los alumnos adicionales que resultarían de la cobertura de JUNTOS está resumida en el Cuadro 11. Este cuadro se basa en cálculos gruesos promedio y bajo un escenario en particular: la creación de nuevas aulas para atender a 6,000 nuevos estudiantes, y la expansión de la asistencia en 7,000 estudiantes a ser acomodados dentro de las aulas existentes.

Cuadro 11. Costo anual aproximado de expandir la asistencia escolar como consecuencia de la participación en JUNTOS Rubro Costo

Aula multigrado unidocente (US$)

Alumnos atendidos

Número de aulas

Costo Anualizado (US$)

Aulas Nuevas Construcción del Aula 15,000 6,000 300 250,000 Materiales 845 300 254,700 Mantenimiento 240 300 72,000 Salarios 4,000 300 1,200,000 Expansión de asistencia Materiales/alumno 42 7,500 315,000 Total anual 2,091,700

Fuente: Preparado por el autor Este cuadro se puede utilizar como guía para crear otras variantes de este escenario base. Por ahora, la información existente no indica que haya una necesidad de construir aulas extras para acomodar a todos los inasistentes que se incorporarían al sistema. Al contrario, la evidencia indica que las necesidades de ampliación de la infraestructura serían mínimas debida a la gran dispersión geográfica de los inasistentes. Sin embargo, tal como se discutió en la sección de oferta, hay cerca de 5,000 estudiantes localizados en zonas muy aisladas que es posible que no asistan por las grandes distancias que hay entre sus poblados y la escuela. Por lo tanto, se crea un escenario conservador en el cual se planea atender a 6,000 estudiantes con nuevas aulas. El costo internacional aproximado de construir un aula rural multigrado es de $15,000, con una duración esperada de 20 años. Para atender a 6,000 estudiantes se necesitarían 300 aulas de una capacidad de 20 estudiantes cada una. Esta capacidad es típica de aulas localizadas en áreas rurales con baja densidad de población. El costo presente de construir las aulas sería de 4.5 millones de dólares, un costo que amortizado a 20 años a un 5% de interés rinde un pago anual aproximado de US $250,000. De acuerdo a los datos del Ministerio de Educación, un aula multigrado necesita materiales de comunicación, matemáticas y biblioteca valorados en 2,470 Soles, mientras que los libros y cuadernos de los niños suman 1,312 Soles. Los materiales del aula se espera que duren 2 años, mientras que los

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materiales del estudiante se espera que duren solamente el año escolar. El costo anual de los materiales sería de 2,547 Soles, o US $849. Sumando el costo para 300 aulas se obtiene un costo anualizado total de unos US $ 254,700. El costo de mantenimiento se estima en US $240 anuales y el de un maestro en US $4,000, incluyendo vacaciones, beneficios sociales y otros gastos de personal. El resultado final es que un costo adicional de US $2.1 millones anuales que se necesitarían para atender el aumento en asistencia inducido por JUNTOS.

V. Conclusiones El objetivo de este análisis es de predecir la demanda educativa inducida por el programa JUNTOS, para poder responder con una oferta educativa de calidad. Para esto el análisis examinó las zonas cubiertas por JUNTOS para determinar las características de la expansión de la oferta, lo mismo que las variables que afectan la decisión de asistir a la escuela por el lado de la demanda. Proyecciones de la oferta educativa. Los resultados indican que en los 638 Distritos cubiertos por JUNTOS cerca del 91% de los niños entre 6 y 11 años están matriculados en la escuela. Este porcentaje baja al 82% para el grupo de 12 a 16 años, de acuerdo a las cifras del Ministerio de Educación. Esto es un indicador muy claro de que el impacto de JUNTOS sobre la matrícula adicional va a ser menor que el 9% del total para primaria. De acuerdo a las cifras demográficas, aproximadamente 158,000 niños entre 6 y 14 años que habitan en estos 638 Distritos no están matriculados. En varios Departamentos, incluyendo Amazonas, Huánuco, La Libertad, Loreto y Piura, la tasa de matrícula del grupo de 6 a 11 años está entre el 83% y el 87%. En tres de estos Departamentos las distancias entre el centro poblado y la escuela requiere caminar más de 2 horas. En muchos Distritos en Piura, Cusco y Amazonas la distancia entre el poblado y la escuela es mayor a los 50 km. Determinar las necesidades de oferta es complicado debido a la baja densidad de población en los Distritos más aislados. Una escuela puede servir a 7 comunidades, pero 2 de ellas pueden estar a 20 km. de distancia y tener solamente 10 niños de edad escolar. Esta dispersión poblacional crea problemas de entrega del servicio educativo, pues no es un simple cálculo de obtener el número de niños que viven lejos para calcular el número de aulas a ser construidas. En muchos casos el problema es de transporte y no de construcción de nuevas aulas. En otros casos es imposible construir aulas y proveer maestros en una forma costo-efectiva. Por lo tanto, el análisis muestra una metodología sencilla para poder estimar si lo que se necesita es expandir el número de aulas, o absorber nuevos asistentes en las aulas que ya existen. Resumiendo, los datos indican que hay aproximadamente 158 mil estudiantes no matriculados, pero que la oferta educativa cubriría a la gran mayoría de ellos si lograran matricularse. Proyecciones de demanda de servicios educativos. De acuerdo a la Encuesta Nacional de Hogares de 207, cerca del 91% de los niños entre 6 y 14 años localizados en las zonas rurales e los Departamentos cubiertos por JUNTOS asisten a la escuela. Es decir, en las áreas rurales cubiertas por JUNTOS solamente 1 de cada 10 niños no asiste a la escuela. Las razones principales de no asistir son los problemas económicos y familiares y razones diversas. La distancia a la escuela es reportada por muy pocos niños como un obstáculo para ir a la escuela. Utilizando un modelo Logit se estima que la participación en JUNTOS por parte de un hogar rural en los Departamentos cubiertos por JUNTOS aumenta la probabilidad de asistencia escolar en un 8.5%. Esta probabilidad es prácticamente igual a la que se obtendría aumento el Gasto Mensual Per Capita en una cantidad similar a la transferida por JUNTOS. Utilizando esta información se estima que JUNTOS ayudaría a aumentar la asistencia escolar en 13,430 niños.

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El costo de cubrir la asistencia escolar adicional. Mientras no haya datos exactos a nivel de Distrito sobre la necesidad de construir un aula adicional o no, los estimados de costos deben hacerse a través de escenarios hipotéticos tentativos. Suponiendo que 6,000 de los 13,430 estudiantes necesitarían nuevas aulas requeriría la construcción de 300 aulas nuevas dispersas en 14 Departamentos. Bajo este escenario base el costo adicional de construcción, mantenimiento, materiales educativos y salarios magisteriales es de aproximadamente US $2 millones anuales.

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Bibliografía Arcia, Gustavo, 2009. “Análisis de la oferta y demanda de educación inicial en Ayacucho, Huancavelica y Huánuco y proyecciones de matrícula para el período 2010-2020”. Informe presentado al Banco Interamericano de Desarrollo, Lima, Perú. Dirección Nacional del Presupuesto Público, Unidad de Evaluación – Presupuesto por resultados, 2009. Informe de recomendaciones de presupuesto evaluado--Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres (JUNTOS). Lima, Perú. Escobal, Javier, 2009. “Estrategias de generación en áreas rurales: evidencia de las ENAHO 2002, 2006 y 2007”. Presentación Power Point, GRADE, Lima. Vakis, Renos y Elizaveta Perova , 2009. Evaluación de Impacto No-Experimental del Programa JUNTOS. Resultados Finales. Reporte de la Gerencia de Monitoreo, Supervisión y Evaluación – Programa JUNTOS, Lima.

Anexo Estadístico

Cuadro 8. Brecha preliminar de oferta educativa por Departamento

Brecha Educ. Inicial

Matrícula Adicional Mínima

Matrícula Adicional Máxima

Brecha 6 a 11 años



Brecha 12 a 16 años



Amazonas 4,187 2,164 2,332 2,200 1,888 1,976 3,489 1,369 1,452 Ancash 8,207 4,683 5,011 3,623 3,298 3,443 4,956 2,531 2,650 Apurimac 8,824 5,258 5,611 1,932 1,853 1,930 2,412 1,361 1,418 Ayacucho 14,446 7,530 8,108 3,899 3,654 3,810 4,705 2,547 2,660 Cajamarca 30,473 12,985 14,204 10,997 9,935 10,375 28,816 12,086 12,778 Cusco 12,788 6,167 6,678 3,312 3,099 3,231 4,341 2,310 2,414 Huancavelica 15,519 7,838 8,459 3,920 3,693 3,850 4,752 2,579 2,693 Huanuco 24,795 8,787 9,778 10,011 8,805 9,205 11,150 5,531 5,798 Junín 7,238 3,586 3,875 1,626 1,536 1,601 2,451 1,310 1,369 La Libertad 21,820 6,142 7,015 7,900 6,858 7,174 14,574 6,099 6,449 Loreto 14,354 5,240 5,814 6,486 5,400 5,659 8,114 3,693 3,887 Pasco 1,846 1,108 1,181 611 571 596 813 439 459 Piura 14,262 5,493 6,064 6,011 5,240 5,480 10,520 4,581 4,834 Puno 12,958 5,499 6,017 3,883 3,553 3,708 5,016 2,608 2,729 Total 191,716 89,341 97,010 66,412 60,208 62,865 106,109 52,314 54,861

Fuente: Estimado por el autor Los cuadros A1-A13 tienen como Fuentes las siguientes instituciones: Población por grupo de edad: INEI, Proyecciones de Población a nivel de Distrito, por grupo de edad. Cobertura educativa a nivel de Distrito: http://escale.minedu.gob.pe/escale/inicio.do?pagina=409 Cobertura del programa JUNTOS a nivel de Distrito: http://www.juntos.gob.pe/expansion-programa.php

Cuadro A2. Resumen de la población de edad escolar y la cobertura escolar actual por Departamento y Distrito, 2008 Población % de cobertura escolar

Depto. de Amazonas 3-5 años

6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Chachapoyas Dist. Chuquibamba 168 327 249 576 82.1 94.4 86.0 0 Prov. Bagua Dist. Imaza 2,333 4,254 2,689 6,943 25.4 86.6 80.2 n.d. Prov. Condorcanqui Dist. Nieva 2,399 4,269 2,794 7,063 42.5 89.2 80.3 n.d. Prov. Condorcanqui Dist. El Cenepa 1,012 1,722 1,072 2,794 22.1 65.7 62.5 n.d. Prov. Condorcanqui Dist. Rio Santiago 1,552 2,656 1,540 4,196 50.3 92.5 82.4 n.d. Prov. Luya Dist. Cocabamba 190 355 250 605 75.6 92.5 44.0 26 Prov. Luya Dist. Pisuquia 464 897 697 1,594 74.2 95.3 76.2 83 Prov. Luya Dist. Providencia 119 226 167 393 33.8 86.2 61.7 26 Prov. Luya Dist. San Cristobal 52 109 94 203 91.4 99.2 81.4 n.d.


Depto. de Amazonas 3-5 años

6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Luya Dist. San Jerónimo 68 127 77 204 55.3 91.2 70.2 12 Prov. Luya Dist. San Juan de Lopecancha 48 81 54 135 13.8 61.7 43.5 9 Prov. Luya Dist. Santa Catalina 137 289 226 515 81.2 96.9 69.8 19 Prov. Rodriguez de Mendoza Dist. Vista Alegre 126 189 169 358 24.4 64.1 11.7 18 Total 8,668 15,501 10,078 25,579 51.7 85.8 65.4 193

Cuadro A3. Resumen de la población de edad escolar y la cobertura escolar actual por Departamento y Distrito, 2008


Depto. de Ancash 3-5 años

6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Huaraz Dist. Cochabamba 138 319 236 901 18.0 85.7 80.1 0 Prov. Huaraz Dist. La Libertad 102 208 167 626 72.5 95.0 83.8 0 Prov. Huaraz Dist. Pariacoto 290 650 549 2,115 23.8 83.0 85.1 0 Prov. Huaraz Dist. Pira 258 639 413 1,765 63.6 97.7 81.8 0 Prov. Antonio Raymondi Dist. Aczo 143 357 329 1,103 40.6 90.3 92.5 0 Prov. Antonio Raymondi Dist. Chaccho 158 314 267 936 38.1 91.8 92.4 0 Prov. Antonio Raymondi Dist. Mirgas 427 963 703 2,677 44.8 92.7 90.6 18 Prov. Antonio Raymondi Dist. San Juan de Rontoy 137 301 222 817 84.7 97.3 94.3 0 Prov. Asunción Dist. Acochaca 219 524 487 1,676 66.0 97.1 94.9 0 Prov. Bolognesi Dist. Huayllacayan 84 172 131 496 20.6 97.5 89.9 0 Prov. Bolognesi Dist. Pacllon 93 181 147 607 74.6 99.4 94.3 0 Prov. Bolognesi Dist. San Miguel de Corpanqui 43 73 92 325 30.8 95.5 80.8 0 Prov. Bolognesi Dist. Ticllos 54 93 99 373 90.0 97.2 88.3 0 Prov. Carhuaz Dist. Anta 146 336 319 1,099 49.5 91.8 83.8 0 Prov. Carhuaz Dist. Ataquero 93 216 178 685 7.1 90.1 86.0 0 Prov. Carhuaz Dist. Marcara 546 1,088 1,049 3,941 42.5 82.9 70.4 0 Prov. Carhuaz Dist. San Miguel de Aco 180 423 324 1,269 57.7 94.3 74.3 1 Prov. Carhuaz Dist. Shilla 142 387 416 1,455 54.2 94.2 84.0 0 Prov. Carlos Fermin Fitzcarrald Dist. San Luis 899 1,878 1,607 5,953 57.0 96.3 91.8 0 Prov. Carlos Fermin Fitzcarrald Dist. San Nicolas 314 676 519 2,010 55.4 95.7 89.7 0 Prov. Carlos Fermin Fitzcarrald Dist. Yauya 347 882 666 2,494 31.6 65.4 67.8 4 Prov. Corongo Dist. Bambas 35 75 55 232 91.2 98.7 58.5 3 Prov. Huari Dist. Anra 119 261 237 811 50.5 94.0 95.1 1 Prov. Huari Dist. Cajay 217 461 385 1,437 56.7 84.0 81.6 12




6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Huari Dist. Chavin de Huantar 648 1,381 1,174 4,452 40.6 76.2 71.6 26 Prov. Huari Dist. Huacachi 163 351 270 1,035 73.7 92.8 92.9 5 Prov. Huari Dist. Huacchis 160 366 275 1,022 87.9 97.8 96.9 0 Prov. Huari Dist. Huachis 300 625 477 1,870 70.6 96.7 96.6 0 Prov. Huari Dist. Huantar 146 368 386 1,314 62.8 88.7 92.2 1 Prov. Huari Dist. Paucas 146 308 269 968 86.8 98.4 92.9 3 Prov. Huari Dist. Ponto 213 551 482 1,680 61.1 97.4 94.5 6 Prov. Huari Dist. Rapayan 172 285 191 860 29.4 71.1 81.7 2 Prov. Huari Dist. San marcos 763 1,607 1,484 5,836 61.2 87.2 87.1 6 Prov. Huari Dist. San Pedro de Chana 246 454 383 1,412 68.2 95.9 92.2 3 Prov. Huaylas Dist. Huata 125 238 205 741 72.3 97.7 85.2 0 Prov. Huaylas Dist. Pamparomas 770 1,505 1,064 4,354 10.5 78.8 73.3 5 Prov. Huaylas Dist. Pueblo Libre 506 1,126 823 3,346 30.4 88.8 62.5 0 Prov. Huaylas Dist. Santa Cruz 353 792 647 2,424 35.9 91.6 73.1 0 Prov. Mariscal Luzuriaga Dist. Casca 325 702 515 2,096 57.1 89.6 92.5 0 Prov. Mariscal Luzuriaga Dist. Eleazar Guzman Barron 120 212 150 627 88.1 99.5 89.3 0 Prov. Mariscal Luzuriaga Dist. Fidel Olivas Escudero 181 327 301 1,151 68.4 91.9 89.3 0 Prov. Mariscal Luzuriaga Dist. Llumpa 566 1,076 797 3,245 64.8 94.5 89.5 5 Prov. Mariscal Luzuriaga Dist. Lucma 213 526 421 1,614 55.3 87.4 89.3 0 Prov. Ocros Dist. San Cristobal de Rajan 43 65 46 225 73.3 97.1 95.2 0 Prov. Pallasca Dist. Conchucos 651 1,327 1,118 4,044 80.6 96.0 81.0 0 Prov. Pallasca Dist. Pampas 561 943 768 3,116 77.9 96.9 87.2 0 Prov. Pomabamba Dist. Pomabamba 1,012 2,315 1,876 7,242 77.6 93.2 93.6 Prov. Pomabamba Dist. Huayllan 267 592 453 1,833 75.4 94.1 91.9 5 Prov. Pomabamba Dist. Parobamba 518 1,166 978 3,435 44.4 74.4 75.6 2 Prov. Pomabamba Dist. Quinuabamba 212 437 295 1,215 66.1 88.6 88.8 0 Prov. Recuay Dist. Recuay 266 598 548 2,090 86.8 98.4 96.6 n.d. Prov. Recuay Dist. Catac 268 508 423 1,794 40.5 96.1 93.2 n.d. Prov. Recuay Dist. Huayllapampa 73 126 96 408 64.3 98.0 87.5 3 Prov. Recuay Dist. Pararin 88 150 142 506 43.3 60.9 64.1 5 Prov. Recuay Dist. Tapacocha 34 60 57 192 87.5 98.5 95.7 3 Prov. Sihuas Dist. Acobamba 140 326 265 1,055 82.1 95.4 82.8 2 Prov. Sihuas Dist. Alfonso Ugarte 52 124 140 425 96.9 98.8 96.2 0 Prov. Sihuas Dist. Cashapampa 235 449 464 1,519 76.7 96.9 91.4 2 Prov. Sihuas Dist. Chingalpo 93 168 155 570 51.8 95.9 81.5 5 Prov. Sihuas Dist. Huayllabamba 395 672 626 2,134 86.1 98.0 91.4 11




6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Sihuas Dist. Quiches 208 426 420 1,361 79.8 98.0 91.7 0 Prov. Sihuas Dist. Ragash 222 471 390 1,434 74.5 97.1 89.2 1 Prov. Sihuas Dist. San juan 496 1,069 913 3,262 66.8 95.4 91.4 5 Prov. Yungay Dist. Cascapara 179 350 250 1,047 2.8 77.5 56.6 0 Prov. Yungay Dist. Matacoto 99 239 182 698 24.6 81.5 74.0 0 Prov. Yungay Dist. Quillo 1,021 1,928 1,530 6,392 8.3 68.4 55.2 5 Prov. Yungay Dist. Shupluy 187 385 259 1,120 35.2 84.3 73.2 0 Prov. Yungay Dist. Yanama 491 1,202 952 3,494 29.8 80.8 87.2 1 Total 19,111 40,373 33,257 126,461 57.05 91.03 85.10 151




6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Abancay Dist. Abancay 2913 6894 6858 13752 83.3 97.8 95.7 0 Prov. Abancay Dist. Circa 153 365 275 640 41.3 95.4 95.7 2 Prov. Abancay Dist. Curahuasi 1192 2791 2315 5106 58.0 96.4 92.5 2 Prov. Abancay Dist. Lambrama 306 737 597 1334 50.0 96.4 95.3 0 Prov. Abancay Dist. Pichirhua 247 610 548 1158 59.1 97.4 91.0 3 Prov. Abancay Dist. San Pedro de Cachora 311 575 424 999 70.7 96.6 92.3 6 Prov. Andahuaylas Dist. Andarapa 474 981 886 1867 46.2 93.8 94.6 n.d. Prov. Andahuaylas Dist. Chiara 79 219 146 365 50.0 98.8 86.8 0 Prov. Andahuaylas Dist. Huancaray 313 693 563 1256 53.6 96.1 92.4 13 Prov. Andahuaylas Dist. Huayana 75 134 119 253 42.9 94.8 92.8 0 Prov. Andahuaylas Dist. Kishuara 608 1248 1168 2416 74.5 98.2 90.0 0 Prov. Andahuaylas Dist. Pacobamba 355 756 661 1417 71.0 97.7 94.0 5 Prov. Andahuaylas Dist. Pacucha 652 1405 1470 2875 47.7 96.7 95.6 4 Prov. Andahuaylas Dist. Pampachiri 207 380 285 665 57.0 96.9 91.9 16 Prov. Andahuaylas Dist. Pomacocha 79 147 131 278 86.7 95.4 90.4 7 Prov. Andahuaylas Dist. San Antonio de cachi 273 562 420 982 81.6 96.3 96.2 0 Prov. Andahuaylas Dist. San Jerónimo 1727 3199 2928 6127 84.2 97.2 91.4 0 Prov. Andahuaylas Dist. San Miguel de Chaccrampa 135 339 279 618 40.0 87.0 87.8 0 Prov. Andahuaylas Dist. Santa Maria de Chicmo 635 1422 1460 2882 68.8 97.3 95.8 2 Prov. Andahuaylas Dist. Tumay Huaraca 153 321 287 608 22.9 95.7 90.9 4 Prov. Andahuaylas Dist. Turpo 291 600 525 1125 78.1 98.3 94.4 2 Prov. Antabamba Dist. Antabamba 214 463 407 870 83.9 98.0 97.3 2




6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Antabamba Dist. Huaquirca 108 224 154 378 57.0 93.4 94.8 17 Prov. Antabamba Dist. Juan Espinoza Medrano 156 245 194 439 52.6 96.5 92.0 1 Prov. Antabamba Dist. Oropesa 200 398 308 706 28.5 89.9 91.8 0 Prov. Antabamba Dist. Sabaino 95 210 171 381 39.3 95.7 95.1 19 Prov. Aymaraes Dist. Chapimarca 172 324 245 569 78.0 97.7 93.1 17 Prov. Aymaraes Dist. Colcabamba 60 107 80 187 97.3 99.2 97.7 0 Prov. Aymaraes Dist. Cotaruse 247 513 415 928 62.3 98.7 98.0 0 Prov. Aymaraes Dist. Justo Apu Sahuaraura 62 171 96 267 79.2 99.4 94.7 2 Prov. Aymaraes Dist. Lucre 175 314 251 565 54.3 96.7 97.6 0 Prov. Aymaraes Dist. Pocohuanca 86 153 108 261 68.9 97.8 94.5 5 Prov. Aymaraes Dist. San Juan de Chacña 45 130 110 240 65.9 98.3 94.0 3 Prov. Aymaraes Dist. Sañayca 95 152 127 279 15.9 91.4 95.7 10 Prov. Aymaraes Dist. Tapairihua 175 335 315 650 93.6 100.0 96.1 5 Prov. Aymaraes Dist. Tintay 182 444 440 884 65.4 96.8 93.8 25 Prov. Aymaraes Dist. Toraya 119 233 203 436 56.5 95.6 93.8 0 Prov. Cotabambas Dist. Tambobamba 845 1812 1237 3049 34.3 94.0 90.1 13 Prov. Cotabambas Dist. Cotabambas 297 702 577 1279 70.5 98.2 97.7 5 Prov. Cotabambas Dist. Coyllurqui 654 1381 923 2304 45.6 91.9 90.2 8 Prov. Cotabambas Dist. Haquira 812 1911 1431 3342 47.7 96.0 93.9 3 Prov. Cotabambas Dist. Mara 553 1118 770 1888 23.8 93.6 93.2 3 Prov. Cotabambas Dist. Challhuahuacho 658 1310 861 2171 26.8 95.9 92.6 25 Prov. Chincheros Dist. Anco_huallo 794 1675 1566 3241 69.8 98.0 97.1 3 Prov. Chincheros Dist. Cocharcas 185 343 270 613 85.8 98.9 93.4 0 Prov. Chincheros Dist. Huaccana 659 1460 1244 2704 79.2 96.7 93.8 0 Prov. Chincheros Dist. Ocobamba 553 1221 1154 2375 77.3 96.0 92.7 3 Prov. Chincheros Dist. Ongoy 581 1274 1200 2474 60.0 95.7 93.7 1 Prov. Chincheros Dist. Uranmarca 215 483 433 916 74.9 98.7 96.7 1 Prov. Chincheros Dist. Ranracancha 391 859 703 1562 91.1 98.1 93.8 0 Prov. Grau Dist. Curpahuasi 187 364 291 655 54.0 95.7 95.0 0 Prov. Grau Dist. Gamarra 297 678 506 1184 57.3 92.7 93.1 0 Prov. Grau Dist. Huayllati 138 345 245 590 55.2 93.4 93.7 1 Prov. Grau Dist. Mamara 59 144 111 255 81.8 99.3 100.0 0 Prov. Grau Dist. Pataypampa 89 171 106 277 69.8 97.7 96.3 2 Prov. Grau Dist. Progreso 221 465 333 798 12.5 84.5 89.1 1 Prov. Grau Dist. San Antonio 20 58 41 99 54.5 95.1 96.5 0 Prov. Grau Dist. Santa Rosa 48 123 96 219 44.7 99.2 100.0 0 Prov. Grau Dist. Virundo 79 167 114 281 4.5 95.5 98.5 0 Prov. Grau Dist. Curasco 133 272 181 453 88.3 83.9 92.9 5 Total 21837 47130 40362 87492 59.59 95.90 94.03 246



Depto. de Ayacucho 3-5 años

6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Huamanga Dist. Acocro 1,482 968 1,214 2,450 28.4 93.8 83.7 3 Prov. Huamanga Dist. Acos Vinchos 828 684 703 1,512 36.4 93.8 81.1 n.d. Prov. Huamanga Dist. Chiara 925 698 911 1,623 38.7 93.4 87.0 0 Prov. Huamanga Dist. Ocros 963 775 558 1,738 66.5 95.9 93.1 2 Prov. Huamanga Dist. Pacaycasa 427 384 453 811 68.1 97.6 90.0 4 Prov. Huamanga Dist. San Jose de Ticllas 313 262 301 575 54.7 96.6 91.0 n.d. Prov. Huamanga Dist. San Juan Bautista 5,492 4,964 7,112 10,456 71.8 98.6 96.9 n.d. Prov. Huamanga Dist. Santiago de Pischa 198 126 131 324 20.3 96.1 92.3 n.d. Prov. Huamanga Dist. Socos 1,123 910 896 2,033 66.3 97.2 74.8 n.d. Prov. Huamanga Dist. Tambillo 875 600 716 1,475 42.7 95.3 87.3 4 Prov. Huamanga Dist. Vinchos 2,852 1,984 1,966 4,836 30.7 91.9 83.0 31 Prov. Cangallo Dist. Cangallo 935 681 726 1,616 62.5 94.6 92.7 2 Prov. Cangallo Dist. Chuschi 1,361 1,097 1,031 2,458 47.0 94.1 90.5 n.d. Prov. Cangallo Dist. Los Morochucos 1,166 943 1,047 2,109 59.2 93.6 92.6 0 Prov. Cangallo Dist. Maria Parado de Bellido 435 410 353 845 22.2 91.4 91.8 n.d. Prov. Cangallo Dist. Paras 829 639 554 1,468 49.4 92.2 90.1 41 Prov. Cangallo Dist. Totos 656 573 427 1,229 42.4 89.6 94.8 1 Prov. Huanca sancos Dist. Carapo 335 306 305 641 93.9 98.4 95.8 n.d. Prov. Huanca sancos Dist. Sacsamarca 258 231 195 489 56.0 94.9 94.9 n.d. Prov. Huanca sancos Dist. Santiago de Lucanamarca 445 338 315 783 78.1 93.3 89.9 n.d. Prov. Huanta Dist. Huanta 6,943 5,654 5,539 12,597 55.4 95.8 92.8 0 Prov. Huanta Dist. Ayahuanco 1,829 1,184 1,111 3,013 11.3 77.9 74.3 2 Prov. Huanta Dist. Huamanguilla 883 720 572 1,603 38.2 94.5 95.5 n.d. Prov. Huanta Dist. Iguain 450 330 322 780 71.9 96.1 91.1 7 Prov. Huanta Dist. Luricocha 829 671 623 1,500 42.5 97.1 92.0 n.d. Prov. Huanta Dist. Santillana 1,417 867 770 2,284 33.3 93.7 84.3 n.d. Prov. Huanta Dist. Sivia 1,900 1,253 1,805 3,153 25.0 87.0 82.2 n.d. Prov. Huanta Dist. Llochegua 1,584 1,122 2,335 2,706 36.4 91.1 81.3 n.d. Prov. La mar Dist. San miguel 3,493 2,559 2,294 6,052 32.2 91.8 89.6 0 Prov. La mar Dist. Anco 2,712 1,851 2,203 4,563 25.3 92.9 90.9 n.d. Prov. La mar Dist. Chilcas 386 263 338 649 24.8 83.7 85.4 2 Prov. La mar Dist. Chungui 1,283 674 574 1,957 24.2 91.8 89.1 6 Prov. La mar Dist. Luis Carranza 367 224 226 591 19.7 91.4 88.2 2 Prov. La mar Dist. Santa Rosa 1,703 1,248 1,677 2,951 21.5 92.2 88.0 n.d. Prov. La mar Dist. Tambo 2,996 2,378 2,289 5,374 33.7 93.6 89.4 1 Prov. Lucanas Dist. Cabana 310 286 401 596 92.2 98.6 97.8 2 Prov. Lucanas Dist. Carmen Salcedo 354 387 439 741 88.6 98.8 96.8 6 Prov. Lucanas Dist. Chaviña 364 317 210 681 61.2 95.6 90.3 7 Prov. Lucanas Dist. Chipao 502 459 454 961 75.5 96.5 94.1 12 Prov. Lucanas Dist. Lucanas 528 528 496 1,056 59.5 95.6 94.7 0 Prov. Lucanas Dist. San Cristobal 340 249 235 589 82.2 96.9 92.7 0


Depto. de Ayacucho 3-5 años

6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Lucanas Dist. San Pedro 507 432 351 939 49.4 91.7 92.3 16 Prov. Lucanas Dist. San Pedro de Palco 248 170 158 418 64.3 94.8 93.3 9 Prov. Lucanas Dist. Sancos 655 472 948 1,127 64.0 83.1 81.0 1 Prov. Parinacochas Dist. Chumpi 390 338 292 728 73.2 97.1 92.8 4 Prov. Parinacochas Dist. Coronel Castañeda 157 93 160 250 34.9 86.5 89.3 n.d. Prov. Parinacochas Dist. Pacapausa 169 160 259 329 62.5 94.9 87.6 0 Prov. Parinacochas Dist. San Francisco de Ravacayco 83 64 60 147 0.0 78.3 66.0 0 Prov. Parinacochas Dist. Upahuacho 296 199 203 495 58.3 91.0 90.8 0 Prov. Paucar del Sara Sara Dist. Oyolo 195 143 114 338 83.6 98.5 89.1 2 Prov. Sucre Dist. Morcolla 278 199 115 477 76.5 98.9 91.4 0 Prov. Sucre Dist. San Salvador de Quije 270 205 169 475 71.8 97.1 92.9 0 Prov. Sucre Dist. Santiago de Paucaray 147 124 78 271 86.4 98.8 96.4 0 Prov. Victor Fajardo Dist. Alcamenca 322 296 334 618 83.3 98.1 95.3 3 Prov. Victor Fajardo Dist. Apongo 127 124 140 251 66.7 86.3 91.5 n.d. Prov. Victor Fajardo Dist. Asquipata 51 27 30 78 78.6 100.0 96.7 n.d. Prov. Victor Fajardo Dist. Cayara 174 151 116 325 50.8 96.7 95.5 n.d. Prov. Victor Fajardo Dist. Colca 166 118 92 284 86.4 98.3 91.1 n.d. Prov. Victor Fajardo Dist. Huamanquiquia 177 157 146 334 73.3 99.0 93.5 n.d. Prov. Victor Fajardo Dist. Huancaraylla 252 254 176 506 83.8 97.6 96.1 n.d. Prov. Victor Fajardo Dist. Huaya 419 332 342 751 38.1 96.6 93.0 n.d. Prov. Victor Fajardo Dist. Sarhua 493 397 347 890 81.8 93.3 94.1 0 Prov. Vilcas Huaman Dist. Vilcas Huaman 1,265 1,049 973 2,314 56.9 95.7 90.2 4 Prov. Vilcas Huaman Dist. Accomarca 163 152 131 315 32.5 88.1 94.5 1 Prov. Vilcas Huaman Dist. Carhuanca 128 112 102 240 50.0 97.3 96.8 3 Prov. Vilcas Huaman Dist. Concepción 434 307 310 741 26.0 92.3 85.8 1 Prov. Vilcas Huaman Dist. Huambalpa 295 245 214 540 38.7 95.8 85.0 9 Prov. Vilcas Huaman Dist. Independencia 253 223 182 476 16.0 89.1 95.1 0 Prov. Vilcas Huaman Dist. Saurama 221 209 152 430 24.2 88.4 93.8 4 Prov. Vilcas Huaman Dist. Vischongo 641 515 504 1,156 46.9 91.9 90.0 1 Total 62,047 48,064 52,025 110,111 52.13 93.72 90.21 193


Depto. de Cajamarca 3-5 años

6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Cajamarca Dist. Asunción 779 1567 1490 3057 16.1 90.0 72.9 0 Prov. Cajamarca Dist. Chetilla 295 673 547 1220 19.9 84.5 70.7 n.d. Prov. Cajamarca Dist. Cospan 622 1257 1060 2317 25.3 71.8 48.4 0 Prov. Cajamarca Dist. Encañada 1561 3075 3125 6200 31.9 83.3 64.6 0 Prov. Cajamarca Dist. Jesus 1113 2100 1756 3856 24.1 69.9 58.7 3 Prov. Cajamarca Dist. Llacanora 350 601 629 1230 44.7 89.9 70.1 n.d.



6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Cajamarca Dist. Magdalena 656 1201 1170 2371 30.4 91.3 76.8 n.d. Prov. Cajamarca Dist. Namora 724 1410 1247 2657 43.8 92.1 66.9 0 Prov. Cajamarca Dist. San juan 352 726 631 1357 61.7 94.8 80.3 1 Prov. Cajabamba Dist. Cajabamba 1959 3877 3442 7319 70.8 93.8 72.3 0 Prov. Cajabamba Dist. Cachachi 1999 3928 3035 6963 22.5 84.2 62.5 0 Prov. Cajabamba Dist. Condebamba 971 1880 1604 3484 58.7 92.0 56.5 0 Prov. Cajabamba Dist. Sitacocha 702 1463 1067 2530 32.6 86.0 56.3 0 Prov. Celendin Dist. Chumuch 311 515 422 937 12.0 82.0 58.5 17 Prov. Celendin Dist. Cortegana 781 1445 1115 2560 23.5 88.4 67.0 0 Prov. Celendin Dist. Huasmin 1009 2184 1747 3931 25.7 90.6 67.2 0 Prov. Celendin Dist. Miguel Iglesias 399 793 651 1444 12.5 91.1 52.2 18 Prov. Celendin Dist. Oxamarca 473 1048 834 1882 14.3 80.8 60.5 7 Prov. Celendin Dist. Sorochuco 604 1408 1430 2838 23.3 90.7 74.7 3 Prov. Celendin Dist. Utco 92 204 193 397 52.0 97.3 69.1 0 Prov. Celendin Dist. La Libertad de Pallan 589 1228 1038 2266 26.8 90.0 59.0 0 Prov. Chota Dist. Anguia 336 713 588 1301 23.8 91.1 67.6 0 Prov. Chota Dist. Chadin 285 625 513 1138 43.5 95.3 80.5 0 Prov. Chota Dist. Chimban 262 553 468 1021 37.4 96.9 75.2 n.d. Prov. Chota Dist. Choropampa 259 589 426 1015 8.4 83.9 78.9 18 Prov. Chota Dist. Cochabamba 418 1019 889 1908 74.6 92.7 64.2 n.d. Prov. Chota Dist. Conchan 447 1026 795 1821 56.3 96.1 61.3 1 Prov. Chota Dist. Huambos 640 1388 1157 2545 33.7 59.6 41.1 0 Prov. Chota Dist. Lajas 786 1749 1691 3440 46.8 94.6 78.2 n.d. Prov. Chota Dist. Miracosta 295 627 415 1042 61.0 89.9 71.4 3 Prov. Chota Dist. Paccha 374 738 625 1363 12.4 87.4 68.1 n.d. Prov. Chota Dist. Pion 96 259 256 515 18.9 96.3 81.9 n.d. Prov. Chota Dist. Tacabamba 1226 2946 2416 5362 44.3 92.7 69.2 0 Prov. Chota Dist. Chalamarca 676 1478 1327 2805 60.4 92.2 76.4 20 Prov. Contumaza Dist. Guzmango 218 434 281 715 59.4 92.1 60.5 0 Prov. Contumaza Dist. Santa Cruz de Toledo 79 153 142 295 69.4 93.0 52.7 0 Prov. Cutervo Dist. Cutervo 3338 7679 6953 14632 60.3 94.3 73.2 88 Prov. Cutervo Dist. Callayuc 841 1725 1407 3132 31.4 91.1 59.8 n.d. Prov. Cutervo Dist. Cujillo 193 503 426 929 45.4 96.7 69.9 0 Prov. Cutervo Dist. La Ramada 397 809 620 1429 64.6 97.7 70.1 11 Prov. Cutervo Dist. Pimpingos 494 1074 836 1910 73.2 97.0 78.3 5 Prov. Cutervo Dist. Querocotillo 1342 2924 2276 5200 31.8 86.9 71.8 18 Prov. Cutervo Dist. San Andres de Cutervo 350 867 758 1625 68.0 94.7 82.2 0 Prov. Cutervo Dist. San Juan de Cutervo 172 366 305 671 51.7 94.1 72.7 0 Prov. Cutervo Dist. San Luis de Lucma 247 637 551 1188 54.1 95.6 69.3 13



6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Cutervo Dist. Santa Cruz 246 547 438 985 75.3 95.0 77.5 n.d. Prov. Cutervo Dist. Santo Domingo de la Capilla 450 885 723 1608 50.0 92.5 60.5 20 Prov. Cutervo Dist. Santo Tomas 585 1443 1135 2578 77.6 94.3 75.2 n.d. Prov. Cutervo Dist. Socota 756 1698 1418 3116 38.9 94.8 75.8 n.d. Prov. Hualgayoc Dist. Bambamarca 4153 9879 8649 18528 42.8 88.2 65.8 18 Prov. Hualgayoc Dist. Hualgayoc 991 2241 1968 4209 30.1 93.3 70.3 10 Prov. Jaen Dist. Huabal 617 1323 1075 2398 52.0 93.2 67.7 0 Prov. Jaen Dist. Pomahuaca 735 1514 1134 2648 39.0 78.7 67.1 10 Prov. Jaen Dist. Sallique 700 1465 1152 2617 36.0 90.1 73.6 n.d. Prov. San Ignacio Dist. Huarango 1620 3579 2669 6248 35.8 88.3 72.8 n.d. Prov. San Ignacio Dist. La Coipa 1507 3252 2425 5677 49.6 93.0 75.4 4 Prov. San Ignacio Dist. Namballe 840 1807 1324 3131 38.5 90.8 75.6 0 Prov. San Ignacio Dist. San Jose de Lourdes 1503 3375 2165 5540 43.0 85.7 68.1 n.d. Prov. San Ignacio Dist. Tabaconas 1576 3231 2281 5512 27.7 86.9 72.5 n.d. Prov. San Marcos Dist. Chancay 237 448 375 823 49.4 90.8 61.5 0 Prov. San Marcos Dist. Gregorio Pita 452 945 920 1865 31.5 79.4 66.3 0 Prov. San Marcos Dist. Jose Manuel Quiroz 265 597 515 1112 45.3 91.8 70.0 0 Prov. San Marcos Dist. Jose Sabogal 1027 2207 1840 4047 20.2 85.7 61.6 1 Prov. San Miguel Dist. San Miguel 874 1859 1824 3683 52.8 91.7 71.4 0 Prov. San Miguel Dist. Calquis 265 604 581 1185 20.8 91.2 71.5 10 Prov. San Miguel Dist. Catilluc 239 441 380 821 43.1 94.7 71.2 0 Prov. San Miguel Dist. Llapa 338 669 639 1308 38.8 91.1 72.0 0 Prov. San Miguel Dist. Niepos 282 581 470 1051 52.1 89.4 78.9 0 Prov. San Miguel Dist. San Silvestre de Cochan 252 546 550 1096 40.9 96.1 72.4 0 Prov. San Pablo Dist. San Pablo 892 1723 1598 3321 64.1 95.1 74.4 0 Prov. San Pablo Dist. San Bernardino 303 615 620 1235 16.9 93.0 74.5 0 Prov. San Pablo Dist. San Luis 83 134 140 274 70.5 93.8 76.9 0 Prov. San Pablo Dist. Tumbaden 264 519 486 1005 45.7 91.8 77.9 0 Prov. Santa Cruz Dist. Chancaybaños 284 571 516 1087 16.2 91.5 87.7 0 Prov. Santa Cruz Dist. Pulan 312 716 624 1340 75.4 97.4 83.6 10 Prov. Santa Cruz Dist. Saucepampa 136 313 267 580 96.9 97.3 87.6 n.d. Prov. Santa cruz Dist. Yauyucan 203 639 496 1135 60.8 93.1 85.7 0 Total 53099 113830 95751 209581 42.61 90.34 69.91 309


Dept. de Cusco 3-5 años

6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Cusco Dist. Ccorca 179 381 257 638 64.7 95.6 87.2 6 Prov. Acomayo Dist. Acomayo 400 963 645 1608 37.2 96.0 92.3 7 Prov. Acomayo Dist. Pomacanchi 773 1490 1012 2502 70.0 96.3 93.7 16 Prov. Acomayo Dist. Rondocan 206 495 344 839 76.1 98.2 92.3 2 Prov. Anta Dist. Ancahuasi 438 1135 1024 2159 56.5 98.4 96.1 n.d. Prov. Anta Dist. Chinchaypujio 401 755 607 1362 42.2 92.3 95.1 15 Prov. Anta Dist. Huarocondo 396 993 787 1780 43.7 96.4 92.7 n.d. Prov. Calca Dist. Coya 226 519 482 1001 65.2 93.8 91.2 n.d. Prov. Calca Dist. Lamay 426 922 658 1580 65.4 95.0 85.9 8 Prov. Calca Dist. Lares 543 1149 895 2044 25.5 82.2 78.6 17 Prov. Calca Dist. San Salvador 409 858 672 1530 71.7 97.7 91.7 6 Prov. Canas Dist. Yanaoca 780 1595 1274 2869 68.5 98.4 95.0 18 Prov. Canas Dist. Quehue 282 526 448 974 91.7 98.0 94.1 6 Prov. Canas Dist. Túpac Amaru 235 447 397 844 30.4 95.1 90.7 9 Prov. Canchis Dist. Checacupe 351 730 625 1355 38.5 92.5 92.5 16 Prov. Canchis Dist. Pitumarca 576 1140 773 1913 52.9 93.2 83.4 7 Prov. Chumbivilcas Dist. Santo Tomas 1866 4400 3444 7844 48.7 93.6 90.7 35 Prov. Chumbivilcas Dist. Capacmarca 344 906 522 1428 72.3 96.0 91.7 6 Prov. Chumbivilcas Dist. Chamaca 637 1307 1112 2419 26.3 93.1 95.8 14 Prov. Chumbivilcas Dist. Colquemarca 631 1508 1233 2741 39.3 93.9 91.6 25 Prov. Chumbivilcas Dist. Livitaca 1083 2123 1419 3542 31.1 89.6 90.9 25 Prov. Chumbivilcas Dist. Llusco 542 1201 890 2091 41.2 93.9 85.0 11 Prov. Chumbivilcas Dist. Quiñota 371 839 557 1396 21.5 94.7 88.8 6 Prov. Chumbivilcas Dist. Velille 675 1273 1030 2303 56.3 95.7 93.5 19 Prov. Espinar Dist. Condoroma 85 151 132 283 42.1 97.6 92.4 2 Prov. Espinar Dist. Coporaque 1335 2687 2048 4735 28.1 85.2 80.5 n.d. Prov. Espinar Dist. Pallpata 384 801 730 1531 51.3 96.2 89.1 5 Prov. Espinar Dist. Suyckutambo 208 457 357 814 12.3 95.9 87.8 6 Prov. Paruro Dist. Accha 293 666 528 1194 70.0 94.8 93.8 n.d. Prov. Paruro Dist. Ccapi 345 714 400 1114 47.9 90.1 91.1 11 Prov. Paruro Dist. Huanoquite 434 973 665 1638 67.0 96.0 89.4 n.d. Prov. Paruro Dist. Omacha 643 1228 738 1966 43.1 96.1 93.6 16 Prov. Paruro Dist. Yaurisque 174 377 402 779 32.1 97.1 96.1 4 Prov. Paucartambo Dist. Paucartambo 1056 2134 1513 3647 53.4 91.8 82.8 18 Prov. Paucartambo Dist. Caicay 200 383 292 675 55.6 95.8 90.1 13 Prov. Paucartambo Dist. Challabamba 956 1902 1206 3108 26.7 89.6 81.0 3 Prov. Paucartambo Dist. Colquepata 899 1634 1180 2814 71.9 97.4 84.9 44 Prov. Paucartambo Dist. Huancarani 584 1203 897 2100 79.0 97.7 87.8 12 Prov. Quispicanchi Dist. Ccarhuayo 277 492 382 874 4.5 72.7 64.8 10 Prov. Quispicanchi Dist. Ccatca 1269 2626 1749 4375 54.0 93.9 84.0 18 Prov. Quispicanchi Dist. Cusipata 314 691 641 1332 45.9 90.3 92.7 5 Prov. Quispicanchi Dist. Marcapata 393 739 457 1196 32.2 88.9 71.6 13 Prov. Quispicanchi Dist. Ocongate 1194 2313 1737 4050 21.9 86.6 79.3 1


Dept. de Cusco 3-5 años

6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Quispicanchi Dist. Quiquijana 886 1700 1215 2915 45.9 93.9 89.0 17 Total 24699 51526 38376 89902 48.22 93.57 88.69 472


Depto. de Huancavelica 3-5 años

6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Huancavelica Dist. Acobambilla 334 610 487 1097 58.6 94.5 93.0 1 Prov. Huancavelica Dist. Acoria 2498 5448 4027 9475 24.1 93.3 88.4 5 Prov. Huancavelica Dist. Conayca 75 161 146 307 41.1 96.9 90.6 0 Prov. Huancavelica Dist. Cuenca 187 457 292 749 61 99 83 0 Prov. Huancavelica Dist. Huachocolpa 265 486 261 747 19.4 89.5 86.6 2 Prov. Huancavelica Dist. Huayllahuara 50 125 127 252 56.4 93.3 87.2 0 Prov. Huancavelica Dist. Laria 92 200 192 392 89.4 96.9 95.3 0 Prov. Huancavelica Dist. Manta 103 232 197 429 35.2 92.3 91.6 0 Prov. Huancavelica Dist. Moya 106 284 246 530 54.1 98.6 86.6 1 Prov. Huancavelica Dist. Nuevo Occoro 183 440 310 750 52.0 94.8 90.6 0 Prov. Huancavelica Dist. Palca 206 402 416 818 74.6 99.3 93.7 0 Prov. Huancavelica Dist. Pilchaca 45 95 83 178 56.3 97.5 88.9 0 Prov. Huancavelica Dist. Vilca 220 530 422 952 40.8 94.1 90.2 1 Prov. Huancavelica Dist. Yauli 2617 5391 3902 9293 47.2 89.9 84.7 0 Prov. Huancavelica Dist. Ascensión 628 1414 1314 2728 73.8 98.1 96.0 3 Prov. Huancavelica Dist. Huando 624 1556 1063 2619 48.7 95.4 94.6 3 Prov. Acobamba Dist. Acobamba 740 1695 1283 2978 48.3 97.1 96.3 5 Prov. Acobamba Dist. Andabamba 374 796 617 1413 58.4 89.3 78.1 0 Prov. Acobamba Dist. Anta 765 1554 1087 2641 31.1 88.3 80.0 0 Prov. Acobamba Dist. Caja 191 477 379 856 68.7 97.7 95.5 0 Prov. Acobamba Dist. Marcas 184 377 265 642 66.3 95.2 90.4 2 Prov. Acobamba Dist. Paucara 2091 4540 3342 7882 40.3 91.1 83.9 1 Prov. Acobamba Dist. Pomacocha 271 645 555 1200 45.6 91.5 88.1 0 Prov. Acobamba Dist. Rosario 591 1316 942 2258 28.7 87.5 84.6 0 Prov. Angaraes Dist. Lircay 2256 4581 3250 7831 39.4 92.3 91.3 5 Prov. Angaraes Dist. Anchonga 852 1540 969 2509 41.8 93.0 89.8 0 Prov. Angaraes Dist. Callanmarca 64 167 126 293 61.1 97.3 94.3 0 Prov. Angaraes Dist. Ccochaccasa 316 649 430 1079 28.8 94.9 94.0 3 Prov. Angaraes Dist. Chincho 101 184 135 319 50.0 92.1 95.7 2 Prov. Angaraes Dist. Congalla 379 808 529 1337 50.0 92.5 91.2 0 Prov. Angaraes Dist. Huanca-Huanca 185 275 181 456 29.9 86.5 85.8 0 Prov. Angaraes Dist. Huayllay Grande 136 290 252 542 19.7 89.6 88.5 0 Prov. Angaraes Dist. Julcamarca 91 197 175 372 68.5 94.9 97.0 0

Prov. Angaraes Dist. San Antonio de Antaparco 227 544 379 923 81.3 99.1 95.9 0 Prov. Angaraes Dist. Santo Tomas de Pata 132 299 181 480 38.2 98.4 95.4 0 Prov. Angaraes Dist. Secclla 298 617 408 1025 62.2 96.4 94.1 0 Prov. Castrovirreyna Dist. Castrovirreyna 278 576 463 1039 80.5 96.9 93.1 2 Prov. Castrovirreyna Dist. Arma 95 206 165 371 63.9 96.8 91.8 3 Prov. Castrovirreyna Dist. Aurahua 144 333 255 588 75.6 97.3 92.3 0 Prov. Castrovirreyna Dist. Capillas 110 188 169 357 63.2 97.5 90.7 5 Prov. Castrovirreyna Dist. Chupamarca 106 210 115 325 22.0 80.5 88.2 0 Prov. Castrovirreyna Dist. Cocas 87 176 117 293 25.0 95.3 93.2 0 Prov. Castrovirreyna Dist. Huamatambo 40 64 41 105 17.4 97.2 94.7 0 Prov. Castrovirreyna Dist. Mollepampa 112 268 183 451 77.0 97.6 97.0 2 Prov. Castrovirreyna Dist. Santa Ana 79 94 63 157 26.7 90.6 84.1 0 Prov. Churcampa Dist. Churcampa 450 985 791 1776 68.7 98.1 92.4 25 Prov. Churcampa Dist. Anco 1092 2008 1365 3373 35.7 92.1 86.8 3 Prov. Churcampa Dist. Chinchihuasi 296 716 623 1339 37.6 93.8 91.5 6 Prov. Churcampa Dist. El Carmen 262 617 412 1029 38.6 89.0 89.7 1 Prov. Churcampa Dist. La Merced 55 132 84 216 77.8 98.7 96.8 1 Prov. Churcampa Dist. Locroja 384 797 585 1382 46.3 97.0 91.7 0 Prov. Churcampa Dist. Paucarbamba 504 1276 920 2196 20.7 94.0 91.9 0 Prov. Churcampa Dist. San Pedro de Coris 277 612 510 1122 63.8 95.0 90.2 0 Prov. Churcampa Dist. Pachamarca 252 601 408 1009 56.7 98.5 92.9 0 Prov. Huaytara Dist. Ocoyo 125 190 130 320 83.3 95.0 93.3 5 Prov. Huaytara Dist. Pilpichaca 363 644 431 1075 58.1 93.2 87.9 10 Prov. Huaytara Dist. Querco 61 128 101 229 83.0 98.3 93.7 0 Prov. Huaytara Dist. San Antonio de Cusicancha 140 328 222 550 75.8 96.1 92.1 3 Prov. Huaytara Dist. San Francisco de Sangayaico 54 113 84 197 62.5 95.8 91.3 8 Prov. Huaytara Dist. San Isidro 58 146 110 256 23.7 83.9 93.9 0 Prov. Huaytara Dist. Santiago de Chocorvos 222 501 343 844 49.7 94.7 88.8 43 Prov. Huaytara Dist. Tambo 24 61 52 113 38.5 96.3 95.5 1 Prov. Tayacaja Dist. Acostambo 326 786 584 1370 33.6 91.8 84.6 0 Prov. Tayacaja Dist. Acraquia 364 875 722 1597 43.5 97.6 92.6 9 Prov. Tayacaja Dist. Ahuaycha 397 972 733 1705 31.8 93.9 85.1 0 Prov. Tayacaja Dist. Colcabamba 1752 3882 2658 6540 37.0 93.0 86.1 0 Prov. Tayacaja Dist. Daniel Hernandez 772 1801 1411 3212 46.3 94.3 91.3 0 Prov. Tayacaja Dist. Huachocolpa 313 744 553 1297 52.4 94.7 90.8 0 Prov. Tayacaja Dist. Huaribamba 605 1350 995 2345 44.8 93.4 86.7 0 Prov. Tayacaja Dist. Pazos 575 1321 933 2254 59.3 95.9 83.7 1 Prov. Tayacaja Dist. Quishuar 77 173 127 300 54.3 97.1 97.5 0

Prov. Tayacaja Dist. Salcabamba 413 973 683 1656 40.4 93.3 91.1 0 Prov. Tayacaja Dist. Salcahuasi 305 658 489 1147 72.9 97.9 92.3 6 Prov. Tayacaja Dist. San Marcos de Rocchac 221 533 442 975 43.3 96.0 92.9 0 Prov. Tayacaja Dist. Surcubamba 425 919 625 1544 57.5 78.4 72.1 16 Prov. Tayacaja Dist. Tintay Puncu 663 1362 1147 2509 58.0 95.7 91.8 0 Total 31355 67701 49814 117515 50.50 94.21 90.46 184


Depto. Huánuco 3-5 años 6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Huanuco Dist. Chinchao 1778 4115 3176 7291 15.9 84.5 71.9 0 Prov. Huanuco Dist. Churubamba 1902 4188 3137 7325 15.8 79.1 69.8 7 Prov. Huanuco Dist. Margos 1240 2693 2127 4820 31.4 86.2 81.6 0 Prov. Huanuco Dist. Quisqui 557 1213 1059 2272 33.1 85.9 83.3 0 Prov. Huanuco Dist. San Francisco de Cayran 239 722 684 1406 41.1 93.9 87.5 3 Prov. Huanuco Dist. San Pedro de Chaulan 573 1243 974 2217 14.5 85.3 74.5 0 Prov. Huanuco Dist. Santa maria del valle 1489 3261 2409 5670 27.0 85.4 72.9 4 Prov. Huanuco Dist. Yarumayo 212 445 377 822 28.9 94.6 90.4 2 Prov. Ambo Dist. Ambo 1062 2373 2102 4475 54.4 94.0 82.0 0 Prov. Ambo Dist. Cayna 255 622 497 1119 23.7 94.2 81.9 0 Prov. Ambo Dist. Colpas 225 569 395 964 9.6 90.3 89.3 0 Prov. Ambo Dist. Conchamarca 334 848 810 1658 57.2 91.3 85.2 10 Prov. Ambo Dist. Huacar 500 1365 1134 2499 33.2 91.0 76.1 12 Prov. Ambo Dist. San Francisco 226 495 427 922 37.6 77.0 73.8 2 Prov. Ambo Dist. San Rafael 974 1991 1519 3510 13.3 86.1 76.5 14 Prov. Dos de Mayo Dist. Chuquis 393 845 729 1574 42.9 93.2 93.2 0 Prov. Dos de Mayo Dist. Marias 773 1454 1007 2461 34.8 84.4 82.4 0 Prov. Dos de Mayo Dist. Pachas 684 1786 1724 3510 41.5 94.3 90.9 0 Prov. Dos de Mayo Dist. Quivilla 134 296 257 553 11.3 89.8 90.3 0 Prov. Dos de Mayo Dist. Ripan 579 1135 859 1994 41.5 93.0 90.3 0 Prov. Dos de Mayo Dist. Shunqui 200 452 347 799 15.7 90.0 91.2 0 Prov. Dos de Mayo Dist. Sillapata 227 557 397 954 62.9 97.9 94.4 0 Prov. Dos de Mayo Dist. Yanas 264 557 429 986 28.2 95.2 90.2 9 Prov. Huacaybamba Dist. Huacaybamba 604 1202 953 2155 22.3 38.0 40.1 0 Prov. Huacaybamba Dist. Canchabamba 278 596 451 1047 76.5 92.0 95.1 0 Prov. Huacaybamba Dist. Cochabamba 200 451 303 754 65.9 78.5 77.2 0 Prov. Huacaybamba Dist. Pinra 761 1588 1073 2661 35.7 60.0 60.4 0 Prov. Huamalies Dist. Llata 1075 2645 2184 4829 57.2 91.4 87.2 0 Prov. Huamalies Dist. Arancay 143 307 236 543 60.0 97.5 94.1 0 Prov. Huamalies Dist. Chavin de Pariarca 289 704 602 1306 58.9 95.6 87.5 0 Prov. Huamalies Dist. Jacas 527 1156 941 2097 50.3 87.2 86.0 0


Grande

Prov. Huamalies Dist. Jircan 270 417 351 768 29.2 64.1 67.1 7 Prov. Huamalies Dist. Miraflores 327 699 474 1173 46.8 91.8 91.2 0 Prov. Huamalies Dist. Monzon 1310 2662 2210 4872 38.8 91.7 84.6 0 Prov. Huamalies Dist. Punchao 189 406 315 721 47.5 94.7 88.3 0 Prov. Huamalies Dist. Puños 420 954 674 1628 43.8 91.4 87.4 3 Prov. Huamalies Dist. Singa 295 674 595 1269 37.7 88.4 88.9 0 Prov. Huamalies Dist. Tantamayo 256 532 381 913 63.4 94.8 89.4 0 Prov. Leoncio Prado Dist. Daniel Alomias Robles 478 1019 773 1792 22.9 86.8 81.0 0 Prov. Leoncio Prado Dist. Hermilio Valdizan 301 592 464 1056 31.9 92.3 76.1 0 Prov. Leoncio Prado Dist. Mariano Damaso Beraun 734 1469 1181 2650 26.8 84.2 77.1 0 Prov. Marañón Dist. Huacrachuco 1322 2714 2081 4795 45.5 82.0 82.9 0 Prov. Marañón Dist. Cholon 721 1376 1109 2485 23.3 86.6 75.8 10 Prov. Marañón Dist. San Buenaventura 221 508 358 866 20.5 85.0 86.0 0 Prov. Pachitea Dist. Panao 1920 3820 2467 6287 15.0 69.9 53.3 0 Prov. Pachitea Dist. Chaglla 901 1961 1414 3375 27.0 82.7 67.9 1 Prov. Pachitea Dist. Molino 1014 2271 1492 3763 22.8 79.5 67.4 0 Prov. Pachitea Dist. Umari 1466 3021 2167 5188 17.6 73.5 61.9 0 Prov. Puerto Inca Dist. Puerto Inca 704 1432 1058 2490 34.9 91.5 76.4 3 Prov. Puerto Inca Dist. Codo del Pozuzo 510 1051 743 1794 13.0 83.3 53.5 0 Prov. Puerto Inca Dist. Honoria 455 814 708 1522 30.8 91.2 79.7 2 Prov. Puerto Inca Dist. Yuyapichis 438 904 753 1657 15.3 88.3 82.5 2 Prov. Lauricocha Dist. Jesus 427 1060 930 1990 44.3 95.6 93.1 n.d. Prov. Lauricocha Dist. Baños 343 830 699 1529 15.6 95.1 95.2 0 Prov. Lauricocha Dist. Jivia 164 426 334 760 43.2 91.3 87.1 n.d. Prov. Lauricocha Dist. Queropalca 112 232 187 419 75.0 96.2 91.2 4 Prov. Lauricocha Dist. Rondos 583 1391 1135 2526 32.1 93.9 91.5 n.d. Prov. Lauricocha Dist. San Francisco de Asis 193 441 344 785 64.5 94.7 94.0 1 Prov. Lauricocha Dist. San Miguel de Cauri 805 1759 1206 2965 20.4 87.5 87.2 0 Prov. Yarowilca Dist. Chavinillo 612 1245 867 2112 37.3 91.0 87.0 1 Prov. Yarowilca Dist. Cahuac 220 440 401 841 35.9 94.0 92.6 0 Prov. Yarowilca Dist. Chacabamba 229 461 406 867 52.4 95.9 92.5 0 Prov. Yarowilca Dist. Aparicio Pomares 564 1159 819 1978 29.5 92.0 91.0 0 Prov. Yarowilca Dist. Jacas Chico 156 329 260 589 32.2 92.0 92.0 n.d. Prov. Yarowilca Dist. Obas 525 1164 904 2068 42.6 96.8 93.9 5 Prov. Yarowilca Dist. Pampamarca 198 368 333 701 27.5 93.3 92.4 0 Prov. Yarowilca Dist. Choras 324 637 442 1079 25.0 93.2 92.9 12 Total 38404 83112 64354 147466 35.44 87.96 82.67 114


Depto. de Junín 3-5 años

6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Huancayo Dist. Carhuacallanga 50 89 80 169 90.0 97.6 97.1 0 Prov. Huancayo Dist. Chacapampa 81 165 137 302 71.7 96.5 97.5 0 Prov. Huancayo Dist. Chicche 65 167 125 292 52.3 96.6 92.1 0 Prov. Huancayo Dist. Chongos Alto 123 219 164 383 85.7 98.3 92.2 0 Prov. Huancayo Dist. Colca 89 194 199 393 63.9 98.3 91.5 0 Prov. Huancayo Dist. Cullhuas 197 374 346 720 32.5 93.7 79.4 0 Prov. Huancayo Dist. Huacrapuquio 82 207 158 365 48.5 98.2 95.3 0 Prov. Huancayo Dist. Ingenio 174 414 343 757 32.3 95.5 90.3 0 Prov. Huancayo Dist. Pariahuanca 558 1126 842 1968 54.5 94.7 84.8 0 Prov. Huancayo Dist. Santo Domingo de Acobamba 695 1395 981 2376 30.2 92.0 85.7 1 Prov. Concepción Dist. Aco 103 252 235 487 55.1 95.9 93.6 0 Prov. Concepción Dist. Andamarca 512 1044 670 1714 44.0 91.0 81.0 0 Prov. Concepción Dist. Chambara 209 424 356 780 27.2 92.6 87.8 0 Prov. Concepción Dist. Cochas 171 365 273 638 14.6 97.2 84.0 0 Prov. Concepción Dist. Comas 600 1295 879 2174 46.9 78.7 69.9 0 Prov. Concepción Dist. Heroinas Toledo 89 215 225 440 73.4 96.7 96.1 n.d. Prov. Concepción Dist. Mariscal Castilla 142 267 161 428 18.0 96.5 92.1 0 Prov. Concepción Dist. Orcotuna 252 553 506 1059 75.4 97.9 94.5 0 Prov. Concepción Dist. San jose de quero 474 1042 846 1888 55.1 96.3 90.1 0 Prov. Jauja Dist. Acolla 509 1295 1164 2459 71.8 98.4 94.6 0 Prov. Jauja Dist. Janjaillo 60 136 122 258 46.7 96.3 92.9 0 Prov. Jauja Dist. Leonor Ordoñez 75 206 202 408 47.5 97.4 95.9 0 Prov. Jauja Dist. Molinos 110 298 244 542 54.5 96.1 90.7 0 Prov. Jauja Dist. Paca 73 152 155 307 48.6 96.1 95.3 0 Prov. Jauja Dist. Paccha 148 310 290 600 85.0 99.2 97.7 1 Prov. Jauja Dist. Pancan 67 175 190 365 61.5 95.6 97.2 0 Prov. Jauja Dist. Pomacancha 188 406 260 666 15.2 96.1 89.0 0 Prov. Jauja Dist. Ricran 154 328 213 541 49.0 92.7 84.8 0 Prov. Jauja Dist. Sincos 267 643 550 1193 66.7 97.8 91.6 0 Prov. Jauja Dist. Tunan Marca 100 179 184 363 60.0 98.9 96.6 0 Prov. Junin Dist. Ulcumayo 426 1085 916 2001 41.6 91.6 83.6 6 Prov. Satipo Dist. Llaylla 408 856 594 1450 39.6 94.9 88.6 0 Prov. Satipo Dist. Pampa Hermosa 612 1237 932 2169 23.3 77.1 69.7 0 Prov. Satipo Dist. Río Negro 2041 4066 2891 6957 27.7 89.4 83.9 0 Prov. Satipo Dist. Río Tambo 3254 5956 3962 9918 29.3 82.8 74.6 4 Prov. Tarma Dist. Huaricolca 198 432 410 842 32.3 95.9 86.5 n.d. Prov. Tarma Dist. Tapo 419 1004 807 1811 52.8 96.4 86.2 0 Prov. Chupaca Dist. San Juan de Jarpa 265 547 428 975 56.5 92.4 89.2 0 Prov. Chupaca Dist. Yanacancha 305 548 387 935 51.4 97.0 90.2 0 Total 14345 29666 22427 52093 49.55 94.52 89.07 12


Población % de cobertura escolar Depto. de La Libertad 3-5 años 6-11 años

12-16 años Total 6-16 4-5 años 6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Bolívar Dist. Bolivar 419 844 636 1480 12.3 83.5 69.6 0 Prov. Bolívar Dist. Bambamarca 338 695 493 1188 16.8 73.2 67.3 5 Prov. Bolívar Dist. Condormarca 180 371 276 647 6.2 80.9 80.9 4 Prov. Bolívar Dist. Uchumarca 284 430 431 861 72.8 93.4 81.8 13 Prov. Julcan Dist. Julcan 889 1833 1790 3623 31.9 94.7 72.0 0 Prov. Julcan Dist. Calamarca 512 1063 844 1907 28.4 91.9 71.3 1 Prov. Julcan Dist. Carabamba 600 1170 849 2019 34.5 91.2 58.6 0 Prov. Julcan Dist. Huaso 598 1127 820 1947 17.7 85.3 55.8 0 Prov. Otuzco Dist. Agallpampa 724 1564 1391 2955 30.5 91.5 61.9 1 Prov. Otuzco Dist. La Cuesta 49 88 82 170 40.7 96.2 71.3 0 Prov. Otuzco Dist. Mache 183 415 436 851 33.3 94.6 76.7 0 Prov. Otuzco Dist. Paranday 48 88 68 156 62.5 89.4 54.7 3 Prov. Otuzco Dist. Salpo 445 827 728 1555 30.6 95.4 70.1 0 Prov. Otuzco Dist. Sinsicap 650 1363 1031 2394 13.3 82.2 56.6 3 Prov. Otuzco Dist. Usquil 1905 4050 3330 7380 17.8 83.2 53.3 0 Prov. Pataz Dist. Tayabamba 1042 2255 1957 4212 20.3 82.2 77.7 0 Prov. Pataz Dist. Buldibuyo 291 598 549 1147 39.1 93.7 85.2 0 Prov. Pataz Dist. Chillia 1118 2151 1576 3727 24.9 85.9 77.9 1 Prov. Pataz Dist. Huancaspata 524 1105 863 1968 13.0 88.0 80.8 0 Prov. Pataz Dist. Huayo 344 734 566 1300 38.4 88.6 83.0 0 Prov. Pataz Dist. Ongon 158 322 227 549 11.8 55.1 49.5 0 Prov. Pataz Dist. Parcoy 1100 2181 1588 3769 35.3 93.7 83.8 0 Prov. Pataz Dist. Santiago de Challas

212 448 400 848 42.0 88.6 87.5 0

Prov. Pataz Dist. Taurija 249 502 431 933 11.9 87.3 85.3 0 Prov. Pataz Dist. Urpay 249 510 385 895 34.4 92.0 84.0 0 Prov. Sanchez Carrión Dist. Huamachuco

4207 7983 6936 14919 36.6 83.7 69.7 5

Prov. Sanchez Carrión Dist. Chugay

1582 3041 2321 5362 13.8 81.4 56.2 0

Prov. Sanchez Carrión Dist. Cochorco

845 1522 1165 2687 22.7 86.9 59.1 7

Prov. Sanchez Carrión Dist. Curgos

728 1384 1014 2398 26.0 87.4 56.7 1

Prov. Sanchez Carrión Dist. Marcabal

1296 2509 1942 4451 10.3 70.6 49.4 0

Prov. Sanchez Carrión Dist. Sanagoran

1225 2336 1661 3997 8.6 64.5 43.9 0

Prov. Sanchez Carrión Dist. Sarin 856 1706 1235 2941 17.7 81.4 63.6 0 Prov. Sanchez Carrión Dist. Sartimbamba

1205 2396 1619 4015 30.6 82.1 54.5 21

Prov. Santiago de Chuco Dist. Santiago de Chuco

1564 3034 2528 5562 34.2 92.2 72.4 0

Prov. Santiago de Chuco Dist. Angasmarca

481 795 650 1445 17.7 90.3 81.2 0

Prov. Santiago de Chuco Dist. Cachicadan

487 1001 826 1827 28.2 90.2 79.8 0

Prov. Santiago de Chuco Dist. Mollepata

182 380 382 762 48.7 95.8 85.3 0

Cuadro A11. Resumen de la población de edad escolar y la cobertura escolar actual por Departamento y Distrito, 2008 Población % de cobertura escolar Depto. de La Libertad 3-5 años 6-11 años

12-16 años Total 6-16 4-5 años 6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Santiago de Chuco Dist. Quiruvilca

1105 2080 1640 3720 38.9 92.4 75.0 1

Prov. Santiago de Chuco Dist. Santa Cruz de Chuca

236 474 408 882 45.7 93.3 76.6 0

Prov. Santiago de Chuco Dist. Sitabamba

319 673 489 1162 10.0 87.8 77.5 0

Prov. Gran Chimu Dist. Lucma 347 715 663 1378 32.5 91.0 65.0 27 Prov. Gran Chimu Dist. Sayapullo 593 1132 951 2083 39.7 93.3 67.0 0 Total 30369 59895 48177 108072 28.15 86.81 69.75 93

Cuadro A12. Resumen de la población de edad escolar y la cobertura escolar actual por Departamento y Distrito, 2008 Población % de cobertura escolar Depto. de Loreto

3-5 años

6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Maynas Dist. Mazan 1198 2064 1789 3853 37.8 91.1 74.1 0 Prov. Maynas Dist. Torres Causana 457 867 639 1506 8.3 84.1 78.3 0 Prov. Maynas Dist. Belen 5075 8717 8482 17199 70.1 95.7 87.3 n.d. Prov. Maynas Dist. San Juan Bautista 7768 13271 13139 26410 78.6 96.1 90.7 n.d. Prov. Maynas Dist. Teniente Manuel Clavero 309 584 488 1072 27.3 46.6 39.0 n.d. Prov. Alto Amazonas Dist. Balsapuerto 1549 2769 1726 4495 20.4 81.6 76.7 n.d. Prov. Alto Amazonas Dist. Jeberos 450 773 549 1322 37.8 88.6 83.4 n.d. Prov. Loreto Dist. Tigre 726 1269 1054 2323 53.0 92.0 86.7 0 Prov. Loreto Dist. Trompeteros 603 939 716 1655 43.3 84.9 75.3 0 Prov. Loreto Dist. Urarinas 1229 2044 1416 3460 32.3 75.3 65.1 0 Prov. Datem Del Marañón Dist. Cahuapanas 818 1413 834 2247 24.8 83.3 77.8 n.d. Prov. Datem Del Marañón Dist. Manseriche 992 1629 1206 2835 31.8 90.1 81.7 n.d. Prov. Datem Del Marañón Dist. Morona 750 1237 768 2005 21.6 78.9 70.7 n.d. Prov. Datem Del Marañón Dist. Pastaza 683 1161 792 1953 24.0 77.3 75.1 n.d. Total 22607 38737 33598 72335 36.51 83.26 75.85 0


Depto. de Pasco 3-5 años

6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Pasco Dist. Pallanchacra 228 472 552 1024 66.3 93.7 91.0 1 Prov. Pasco Dist. Ticlacayan 567 1133 954 2087 57.1 95.1 92.7 25 Prov. Daniel Alcides Carrión Dist. Chacayan 173 379 472 851 79.3 98.0 96.4 2 Prov. Daniel Alcides Carrión Dist. Paucar 142 328 323 651 52.4 96.7 93.8 12 Prov. Daniel Alcides Carrión Dist. Santa Ana de Tusi 1095 2405 2198 4603 69.3 94.5 92.1 32 Prov. Daniel Alcides Carrión Dist. Tapuc 186 391 446 837 79.0 95.9 89.9 0 Prov. Daniel Alcides Carrión Dist. Vilcabamba 101 190 221 411 54.9 97.0 92.8 1 Prov. Oxapampa Dist. Puerto Bermudez 2123 4054 2999 7053 21.7 76.8 71.6 33

Total 4615 9352 8165 17517 60.00 93.46 90.04 106


Depto. de Piura 3-5 años

6-11 años

12-16 años

Total 6-16

4-5 años

6-11 años

12-16 años

Poblados alejados

Prov. Piura Dist. Cura Mori 1352 2438 2171 4609 59.4 93.2 73.7 13 Prov. Piura Dist. La Arena 2541 4759 4600 9359 54.0 93.2 72.9 16 Prov. Ayabaca Dist. Ayabaca 3175 6378 4906 11284 39.4 89.0 78.8 133 Prov. Ayabaca Dist. Frias 2006 3868 3111 6979 41.8 88.6 72.5 68 Prov. Ayabaca Dist. Lagunas 650 1233 910 2143 26.6 81.5 67.8 22 Prov. Ayabaca Dist. Pacaipampa 2285 4493 3232 7725 17.4 81.8 57.7 85 Prov. Ayabaca Dist. Sapillica 1056 1849 1469 3318 18.6 80.9 60.8 28 Prov. Huancabamba Dist. Huancabamba 2186 4826 3845 8671 34.7 91.5 72.0 54 Prov. Huancabamba Dist. El Carmen de la Frontera 957 1983 1689 3672 21.1 72.0 58.4 37 Prov. Huancabamba Dist. Huarmaca 3123 6899 5334 12233 31.1 86.8 69.7 156 Prov. Huancabamba Dist. Lalaquiz 317 724 703 1427 48.6 89.6 81.9 23 Prov. Huancabamba Dist. San Miguel de El Faique 715 1354 1183 2537 47.6 92.2 88.9 27 Prov. Huancabamba Dist. Sondor 690 1500 1132 2632 41.4 84.5 73.0 21 Prov. Huancabamba Dist. Sondorillo 795 1707 1461 3168 40.9 83.3 74.8 22 Prov. Morropon Dist. Chalaco 666 1382 1250 2632 61.8 93.9 77.1 30 Prov. Morropon Dist. Yamango 683 1454 1364 2818 31.9 92.7 81.2 45 Total 23197 46847 38360 85207 38.52 87.17 72.58 780

José A. Henríquez

Análisis Institucional del Programa de Apoyo Directo a los Más Pobres “JUNTOS”


Noviembre de 2009


2

Esta consultoría fue realizada para la División de Salud y Protección Social (SCL/SPH) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), bajo la supervisión técnica de Julia Johannsen y Natasha Morales, y con el apoyo logístico y de investigación de Arely Zevallos Casafranca.

3

Contenido Contenido ........................................................................................................................................ 3 Siglas ............................................................................................................................................... 5 Resumen ejecutivo .......................................................................................................................... 6

Introducción .................................................................................................................................. 10 1. El Programa JUNTOS............................................................................................................... 12

1.1. Marco normativo y legal .................................................................................................... 12 1.2. Funcionamiento de JUNTOS ............................................................................................. 14 1.3. Logros de JUNTOS............................................................................................................ 17

2. Marco teórico del análisis ......................................................................................................... 19

2.1. Teoría de análisis institucional ........................................................................................... 19 2.2. Teoría de análisis de redes sociales ................................................................................... 20

3. Marco metodológico ................................................................................................................. 23

3.1. Metodología Net-Map ........................................................................................................ 23 3.2. Aplicación metodológica ................................................................................................... 24 3.3. Descripción de actores participantes .................................................................................. 27

3.3.1. Los actores del Programa ............................................................................................ 27 3.3.2. Los actores extra-institucionales ................................................................................. 29 3.3.3. Articulaciones inter-institucionales ............................................................................ 32

4. Análisis institucional ................................................................................................................. 34

4.1. Análisis de la coordinación interna en el programa JUNTOS ........................................... 34 4.2. Análisis de la coordinación interinstitucional en el nivel central ...................................... 40 4.3. Análisis de la coordinación interinstitucional en los niveles regional y distrital ............... 46

4.3.1. Estudio de caso: Región Cajamarca y distrito Encañada ............................................ 46 4.3.2. Análisis del mapa de actores ....................................................................................... 48

5. Conclusión ................................................................................................................................ 55

5.1. Sobre el marco intra-institucional ...................................................................................... 56 5.2. Sobre el marco inter-institucional ...................................................................................... 59

6. Recomendaciones ..................................................................................................................... 61

6.1. Relativas al marco intra-institucional ................................................................................ 61 6.2. Marco inter-institucional .................................................................................................... 63

7. Documentación utilizada .......................................................................................................... 65

4

8. Anexos ...................................................................................................................................... 68 ANEXO 1. CUADROS DE ENTREVISTAS Y PARTICIPANTES EN NET-MAPS ........... 68 ANEXO 2. ACTORES CIVILES PARTICIPANTES EN CLST ............................................ 71 ANEXO 3. LISTADO DE ACTORES PARTICIPANTES EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL

PROGRAMA JUNTOS (PARA LA ELABORACIÓN DE MAPAS) ................. 72 ANEXO 4. GUÍA PARA LA REALIZACIÓN DE ENTREVISTAS SEMI-

ESTRUCTURADAS ............................................................................................. 74 ANEXO 5. MAPA DE COORDINACIÓN INTERNA – MEDIDAS DE CENTRALIDAD . 75 ANEXO 6. MAPA DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL CENTRAL –

MEDIDAS DE CENTRALIDAD ......................................................................... 79 ANEXO 7. MAPA DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL REGIONAL Y

DISTRITAL – MEDIDAS DE CENTRALIDAD ................................................ 83 ANEXO 8. COMPONENTES Y ACTIVIDADES DEL SUBSISTEMA MINEDU-JUNTOS

2006-2009 .............................................................................................................. 86 ANEXO 9. CONVERGENCIA DE PROGRAMAS SOCIALES DE BENEFICIO

INDIVIDUAL – REGIÓN CAJAMARCA (2008) ............................................... 87 ANEXO 10. MAPA PROCESUAL DEL PROGRAMA JUNTOS ......................................... 88 ANEXO 11. CARACTERIZACIÓN DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS EN LA

IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA JUNTOS (COMPLEMENTO) ......... 92 Listado de tablas y gráficos

Tabla 1. Instrumentos legales fundamentales sobre los que se asienta el Programa JUNTOS… 13 Tabla 2. Corresponsabilidades en salud y educación para los participantes en JUNTOS….…... 16 Tabla 3. Roles de las unidades orgánicas del Programa JUNTOS……………………………... 28 Tabla 4. Roles de los actores extra-institucionales que coordinan acciones con JUNTOS…..… 30 Tabla 5. Indicadores de Pobreza – Región Cajamarca …………………………………….... 47 Tabla 6. Indicadores de Pobreza – Distrito La Encañada………………………………………. 48

Figura 1. Macroprocesos operativos del Programa JUNTOS…………………………………... 14 Figura 2. Elementos visuales utilizados en la metodología Net-Map…………………………... 24 Figura 3. Organigrama del Programa JUNTOS………………………………………………… 27 Figura 4. Mapa de la coordinación interna de los actores del programa JUNTOS …………..... 35 Figura 5. Mapa de la coordinación interinstitucional en el nivel de gobierno central…………... 41 Figura 6. Mapa de la coordinación interinstitucional en el nivel regional y distrital………….… 49

5

Siglas

BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial BN Banco de la Nación CD Consejo Directivo (JUNTOS) CIAS Comisión Interministerial de Asuntos Sociales CNST Comité Nacional de Supervisión y Transparencia (JUNTOS) CLST Comité Local de Supervisión y Transparencia (JUNTOS) CR Coordinación Regional (JUNTOS) DE Dirección Ejecutiva (JUNTOS) DIRESA Dirección Regional de Salud (MINSA) DNI Documento Nacional de Identidad DNPP Dirección Nacional de Presupuesto Público (MEF) DRE Dirección Regional de Educación ESCALE Estadística de la Calidad Educativa (MINEDU) FONCODES Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (MIMDES) GAD Gerencia de Administración (JUNTOS) GAL Gerencia de Asuntos Legales (JUNTOS) GCR Gerencia de Coordinación Regional (JUNTOS) GCSS Gerencia de Coordinación de Servicios Sociales (JUNTOS) GMSE Gerencia de Monitoreo, Supervisión y Evaluación (JUNTOS) GOAL Gerencia de Operaciones, Afiliaciones y Liquidaciones (JUNTOS) GPP Gerencia de Planificación y Presupuesto (JUNTOS) GPP Gerencia de Planificación y Presupuesto (JUNTOS) GTI Gerencia de Tecnología de Información (JUNTOS) INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática JUNTOS Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres MEF Ministerio de Economía y Finanzas MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo MINEDU Ministerio de Educación MINSA Ministerio de Salud Pública OGPP Oficina General de Planificación y Presupuesto (PCM) ONG Organización No Gubernamental PCM Presidencia del Consejo de Ministros PNP Policía Nacional del Perú PROM Promotores Sociales (JUNTOS) PRONAA Programa Nacional de Alimentos (MIMDES) PRONAMA Programa Nacional de Alfabetización de Adultos PRONOEI Programa No Escolarizado de Educación Inicial RENIEC Registro Nacional de Identificación y Estado Civil SIAGIE Sistema de Información de Apoyo a la Gestión de la Institución

Educativa (MINEDU) SIS Seguro Integral de Salud SISFOH Sistema de Focalización de Hogares (MEF) UGEL Unidad de Gestión Educativa Local

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Resumen ejecutivo El Programa JUNTOS El Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres “JUNTOS” es un programa social de transferencias condicionadas de efectivo creado por el gobierno del Perú en 2005. El propósito del Programa es generar capital humano en hogares en extrema pobreza mediante la entrega de transferencias monetarias para incentivar el uso de servicios de salud, nutrición, educación y para mejorar la capacidad de consumo. Con ese fin los hogares participantes reciben mensualmente la cantidad de 100 nuevos soles toda vez que cumplan con una serie de compromisos en las áreas de salud y educación. La cantidad indicada se asigna a todos los hogares de manera uniforme y se entrega haciendo uso de la red de agencias del Banco de la Nación o de compañías transportadoras privadas. A través del programa también se promueve la entrega del Documento Nacional de Identidad. JUNTOS ha ampliado su cobertura muy rápidamente, llegando a atender en su cuarto año a 400 mil hogares en 638 distritos. Sin embargo, esa ampliación no ha ido acompañada de procesos de planificación o de mecanismos operativos acordes a los nuevos retos planteados, haciendo que la implementación del Programa muestre deficiencias. Con el afán de mejorar sus procesos internos el Programa inició en 2008 un proceso de revisión institucional relativo no solamente a los mecanismos internos del programa sino también a la coordinación intersectorial. En el diseño del Programa el logro de los objetivos sólo puede llegar a través de una serie articulada de acciones que involucran a distintas instancias de la administración política y social del Estado, sin embargo JUNTOS todavía no ha logrado articular una política comprensiva para sus relaciones de coordinación con esos sectores y las relaciones se construyen más bien sobre necesidades puntuales o urgencias. Análisis institucional de JUNTOS En este trabajo se hace un análisis de la institucionalidad existente en el Programa JUNTOS, desde el nivel central de gerencia hasta los niveles regionales y locales de implementación operacional. El análisis ha prestado atención tanto a las dinámicas de coordinación intrainstitucional del Programa como a las dinámicas de coordinación interinstitucional y ha buscado responder a la pregunta: ¿Cuáles son las características actuales de la coordinación en el Programa JUNTOS, tanto en el nivel interno como en el externo, que configuran la implementación del programa en sus diferentes niveles operativos? Como marco teórico del trabajo se han utilizado teorías de análisis institucional y teorías de análisis de redes sociales, y como marco metodológico se ha utilizado la metodología Net-Map, la cual ha sido diseñada como una herramienta participativa de elaboración de mapas de redes que facilita a los grupos la comprensión, visualización, discusión y mejora de situaciones en las que variados actores ejercen su influencia sobre distintos resultados. Específicamente, los mapas de redes ayudan a los participantes a identificar los actores de una red determinada, sus relaciones, su influencia y sus objetivos.

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Como insumos para el análisis se realizaron diez mapas individuales y cuatro mapas grupales utilizando la metodología Net-Map; además, se realizaron doce entrevistas semi-estructuradas dirigidas a personal del Programa y a funcionarios de los ministerios de educación y de salud. El análisis de las dinámicas de coordinación y la implementación del Programa en el nivel central se realizó con funcionarios de las sedes centrales en Lima y para el nivel local (regional y distrital) se seleccionó a Cajamarca como estudio de caso. Cajamarca es la región geográfica con la mayor cobertura del Programa, en ella se atiende a cerca del 20% del total de hogares y beneficiarios atendido por JUNTOS. Hallazgos y recomendaciones El Programa JUNTOS, ha tenido un impacto positivo en la población más pobre del Perú; por una parte, este impacto viene dado tanto por el aumento en los ingresos monetarios como por la mejora de las condiciones de vida de los hogares beneficiarios; y, por otra, el Programa ha facilitado el fortalecimiento de la dignidad y de la autoestima de la población participante mediante dinámicas de restitución de derechos básicos y de acceso a servicios de los que habían estado tradicionalmente marginados. Desde la perspectiva del marco de análisis y desarrollo institucional tenido como referencia, JUNTOS muestra una dinámica particular caracterizada por una normatividad en evolución que todavía necesita asentarse; mientras que desde la perspectiva de las teorías de análisis de redes sociales el Programa ha ido asumiendo, especialmente en el nivel regional y local, un rol de facilitador de procesos que le ha llevado a alcanzar una posición de influencia, manifestada principalmente en su poder de convocatoria entre la población participante y entre las instituciones estatales que operan en los distritos atendidos. El proceso de la consultoría ha puesto en evidencia varios puntos críticos que están afectando seriamente la implementación del programa, a pesar del impacto positivo que se ha mencionado; sin embargo los hallazgos que se mencionan deben ser comprendidos en el marco de dos limitaciones principales. La primera es el proceso dinámico de revisión y fortalecimiento estratégico del Programa que aún no ha terminado y en el que muchos de los documentos normativos del programa están en proceso de actualización o de reformulación. La segunda es que el análisis de la implementación regional y local del programa se hizo a partir de un único caso ilustrativo, que fue Cajamarca, por lo cual se indican en su momento las reservas del caso. Una síntesis de los hallazgos y sugerencias principales se encuentra en la tabla siguiente:

HALLAZGOS SUGERENCIAS

En el marco intra-institucional

A nivel central

Diseños y actualizaciones estructurales construidos sobre un sistema que se encuentra en proceso de consolidación.

Aprobar el Manual de Operaciones y dictaminar la elaboración de manuales internos para las gerencias.

Nombrar un(a) Director(a) Ejecutivo(a) Adjunto(a) que ayude a fortalecer la coordinación y supervisión de la implementación de los procesos aprobados en el proceso de re-diseño.

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Confirmar la propuesta de reorganización de las unidades orgánicas contenida en el Manual de Operaciones aprobado por el Consejo Directivo en diciembre de 2008.

Problemas de comunicación entre las gerencias, marcados por dificultades individuales que se reflejan en el ámbito operativo

Diseñar mecanismos para mejorar las dinámicas de comunicación entre las distintas gerencias con el objetivo de incrementar la motivación en el trabajo y la eficiencia en la implementación del programa.

Fragmentación en los mecanismos de obtención de información manejados por las gerencias.

Nombrar un(a) gerente de Tecnología de la Información y redefinir las políticas institucionales de manejo de información

Estructura operativa vertical y centralizada que crea dificultades para agilizar los procesos de implementación.

Redefinir el rol de las Gerencias Regionales de manera que puedan asumir nuevas responsabilidades.

Protocolos complicados para algunos procesos administrativos

Hacer un análisis de los procedimientos más frecuentes relacionados con las funciones propias de las coordinaciones regionales para hacerlos más ágiles.

Coordinación inadecuada en los mecanismos de comunicación e información que van del nivel central hacia las coordinaciones regionales.

Mejorar los protocolos de comunicación de las gerencias centrales con las Gerencias Regionales de manera que se optimice el intercambio y se evite la sobrecarga de requerimientos hechos a esas oficinas.

Articular una estrategia comprensiva de comunicación que atienda las necesidades específicas de las Gerencias Regionales, de los gestores de desarrollo y de los hogares participantes en el programa; así como de los sectores y entes estatales participantes en la implementación del programa. Incluir el concepto de “formación para el desarrollo como uno de los pilares de la estrategia.

Establecer lineamientos y mecanismos para la solución de diferendos y conflictos en los distintos niveles de implementación del Programa.

A nivel regional

La estructura de los equipos regionales no es consistente con su rol en la implementación del programa.

Reestructurar el personal de las Gerencias Regionales de acuerdo a las exigencias dadas por la cobertura del programa.

Diseñar e implementar una propuesta de formación de los gerentes regionales que luego sea enriquecida y validada de forma participativa a nivel regional.

Revisar los perfiles requeridos para la contratación de gerentes regionales y de gestores de desarrollo, en forma de elevar el desempeño profesional de las Gerencias Regionales.

La formación de los promotores tampoco es consistente con su rol en la implementación local del programa

Diseñar e implementar una propuesta de formación de los gestores de desarrollo que sea enriquecida y validada con la participación de todos los gestores. En la propuesta debería tener un énfasis central el tema de los derechos de los participantes en el programa.

Los promotores de JUNTOS tienen una agenda de trabajo sobrecargada

Impulsar planificaciones más detalladas de parte de los Gestores de Desarrollo para incrementar la eficacia y la eficiencia en la realización de sus tareas de supervisión.

La supervisión del cumplimiento de las corresponsabilidades de los hogares participantes en el programa es todavía frágil.

Elaborar un plan detallado de supervisión del cumplimiento de corresponsabilidades de los participantes en el programa en el contexto de las transferencias de efectivo con periodicidad bimestral.

Conformar Equipos Distritales de Gestores de Desarrollo con el objeto de apoyar las funciones de coordinación de los gerentes regionales y para reducir los márgenes de discrecionalidad de los Gestores de Desarrollo.

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Falta coordinación oportuna entre las estructuras del programa encargadas de supervisar la implementación y el logro de los objetivos del programa.

Establecer mecanismos específicos que fortalezcan la participación de los Comités Locales de Supervisión y Transparencia en el macroproceso de vigilancia social, dada su representatividad en los niveles distritales.

Planificar la inclusión de encuestas de satisfacción de usuarios en los procesos de evaluación.

En el marco inter-institucional

A nivel central

Debilidades en la coordinación con los proveedores de servicios sociales y con otros entes del estado involucrados en la implementación del programa.

Fortalecer instancias permanentes de diálogo intersectorial a nivel central. Se sugiere a la Dirección Ejecutiva impulsar la conformación de un Comité Técnico lntersectorial para facilitar las acciones entre sectores.

Mejorar el esquema de distribución de responsabilidades al interior de la unidad responsable de la coordinación inter-institucional para atender las acciones de coordinación y supervisión de manera más efectiva.

Impulsar la unificación de los códigos de identificación de la población participante en el programa y que es compartida con otros sectores.

Deficiencias en la comprensión de roles y funciones de las unidades orgánicas en su relación con los proveedores de servicios sociales y otros entes del estado.

Redefinir criterios para crear, actualizar y verificar convenios interinstitucionales. Es necesaria la elaboración inmediata de una serie de adendas para solucionar temas críticos en la relación con cada una de las instituciones participantes en la implementación del programa, especialmente en lo relativo a la verificación del cumplimiento de las condicionalidades.

A nivel regional

El diálogo directo entre la sede central y los gobiernos regionales y locales debilita el rol de las coordinaciones regionales del programa.

Impulsar los mecanismos de coordinación interinstitucional promovidos por la estrategia CRECER, específicamente la conformación de Equipos Técnicos Regionales de Desarrollo Social donde no existan o donde no sean operativos.

Establecer protocolos claros de comunicación interinstitucional en los niveles operativos medio y local, indicando específicamente quiénes son los contactos interinstitucionales y cuál es la periodicidad con que la comunicación será desarrollada.

Fortalecer las capacidades negociadoras de las Gerencias Regionales en su relación con los gobiernos locales.

Establecer mecanismos concretos y adecuados para supervisar los convenios y acuerdos interinstitucionales, y para enviar oportunamente señales de alerta sobre irregularidades e incumplimientos.

Impulsar la puesta en marcha de las ventanillas sociales locales en los distritos atendidos por el programa para fortalecer los procesos de recertificación de los hogares participantes en el programa.

Faltan mecanismos que impulsen una mejor utilización de las estructuras de coordinación existentes en el nivel local.

Incluir en la planificación distrital un apartado de coordinación con los sectores y programas sociales que brindan servicios en la misma zona, con el objeto de evitar duplicidades y mejorar el impacto.

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Introducción El Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres “JUNTOS” es un programa social de transferencias condicionadas en efectivo que fue creado en el año 2005 como una Unidad Ejecutora adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros del gobierno de Perú. Después de una breve etapa piloto el Programa fue expandiéndose hasta llegar a atender, en su cuarto año, a más de 400 mil hogares en 638 distritos, con un presupuesto de más de 500 millones de nuevos soles.1 Las fases sucesivas de este rápido crecimiento no fueron siempre acompañadas de procesos de planificación o de mecanismos operativos acordes a las nuevas exigencias creadas, haciendo que la implementación del Programa mostrase progresivamente deficiencias asociadas a la coordinación intra e interinstitucional. Ante las perspectivas de una nueva expansión en la cobertura y con el afán de mejorar sus procesos internos, JUNTOS inició el año 2008 un proceso de revisión institucional que apunta a garantizar una mayor efectividad y eficiencia en el Programa. El objetivo general de esta consultoría fue realizar un análisis institucional de JUNTOS, desde el nivel central de gerencia hasta los niveles regionales y locales de implementación operacional. Más específicamente, el análisis se orientó a ofrecer insumos relativos a los niveles de articulación interna y externa, dada la centralidad de la coordinación intersectorial en el Programa, especialmente con los sectores de salud y educación. Desde esta perspectiva, la pregunta orientadora del presente trabajo fue: ¿Cuáles son las características actuales de la coordinación en el Programa JUNTOS, tanto en el nivel interno como en el externo, que configuran la implementación del programa en sus diferentes niveles operativos? JUNTOS entrega mensualmente 100 nuevos soles a hogares ubicados en distritos caracterizados por condiciones de extrema pobreza siempre y cuando esos hogares cumplan determinados controles de salud y asistencia escolar de acuerdo a la edad y sexo de los beneficiarios. Esa cantidad se asigna a todos los hogares participantes de manera uniforme y se entrega a las personas representantes o titulares – que en su mayoría son las madres de familia – haciendo uso de la red de agencias del Banco de la Nación o de compañías transportadoras privadas en las localidades donde el sistema bancario no está presente; para tal efecto las titulares abren una cuenta de ahorro. A través del programa también se promueve la entrega del Documento Nacional de Identidad. El Programa JUNTOS alcanza sus objetivos articulando acciones con distintas instancias estatales y, por eso, dentro del actual proceso de revisión, hay dos niveles de análisis que son particularmente relevantes: (a) el nivel de articulación interna, por el cual todos los actores con distintos niveles de responsabilidad dentro del programa se organizan para llevar a cabo efectiva y eficientemente sus responsabilidades institucionales, y (b) el nivel de articulación externa o intersectorial, por el que los actores de los distintos sectores (educación, salud, identidad, etc.) involucrados en el programa coordinan sus acciones para lograr efectiva y eficientemente los objetivos propuestos.

1 Unos 172 millones de dólares de acuerdo al tipo de cambio de octubre 2009.

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Ambos niveles de análisis han recibido insumos importantes en el último año a través de distintos estudios: sobre los procesos operativos del Programa (Arróspide, 2009 y MEF 2009), sobre el impacto de JUNTOS en las áreas de salud y educación (Perova y Vakis, 2009), sobre las percepciones de los beneficiarios (Vargas y Salazar, 2008 y Huber y Zárate, 2009) y sobre la implementación de experiencias piloto (Díaz et al., 2009).2 Varios de ellos han identificado las limitaciones existentes en la oferta de servicios de salud y educación así como las deficiencias en los mecanismos de control del cumplimiento de las condicionalidades. La revisión de JUNTOS también busca optimizar el uso de los recursos disponibles para responder a las exigencias del Plan de Presupuesto por Resultados del Ministerio de Economía y Finanzas, cuyo propósito es vincular las asignaciones presupuestarias a determinados niveles de productos y resultados. La dirección del Programa ha comenzado a introducir mejoras en los procesos operativos y en la coordinación con las distintas organizaciones que interactúan en el programa, sin embargo todavía queda camino por recorrer. Después de más de un año el proceso de revisión se encamina a su cierre mediante la publicación de un nuevo Manual de Operaciones. Este trabajo ofrece insumos para ese manual. Su aporte específico es el análisis institucional desde la perspectiva de los actores con el fin de brindar insumos para iluminar y robustecer los mecanismos internos e intersectoriales de coordinación que se establecen en los distintos niveles administrativos (central, regional y distrital). Se espera así promover un mejor desempeño institucional, una mayor coordinación de las entidades involucradas y una participación más activa de la población beneficiaria. Este trabajo se enmarca dentro de la asistencia técnica brindada por el Banco Interamericano de Desarrollo al programa JUNTOS, y dentro del proceso de revisión impulsado por la Dirección del programa. El marco teórico del trabajo utiliza teorías de análisis institucional y de análisis de redes sociales, y el marco metodológico utiliza la metodología Net-Map, que combina de manera creativa técnicas y enfoques metodológicos para comprender los roles y los niveles de influencia de los actores claves (individuales y colectivos) involucrados en una problemática determinada, con el fin de establecer estrategias para la acción. Para llevar a cabo el análisis se realizaron 22 entrevistas individuales y 4 sesiones grupales con actores en los distintos niveles de implementación del Programa. Para el análisis específico de las dinámicas locales se efectuó un estudio de caso en Cajamarca, la región en la que el Programa tiene la mayor cobertura. La primera parte del estudio describe el marco normativo y legal y la estructura operativa; la segunda parte ofrece el marco teórico del análisis, presentando conceptos y perspectivas del análisis institucional y del análisis de redes sociales. La tercera parte presenta la metodología utilizada, describe los procesos llevados a cabo para la aplicación de esa metodología en el ámbito de JUNTOS y describe a los actores involucrados en los diferentes procesos y niveles de implementación del Programa. La cuarta parte presenta el análisis institucional realizado desde tres niveles: el nivel de coordinación interno, el nivel de coordinación interinstitucional entre actores del ámbito ejecutivo-central y el nivel de coordinación interinstitucional en el ámbito local (regional y distrital). El estudio se cierra con un apartado de conclusiones y recomendaciones y una serie de anexos con información ilustrativa adicional al texto del análisis. 2 El apartado 7.1. presenta una relación de estudios e informes realizados sobre el programa JUNTOS.

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1. El Programa JUNTOS

1.1. Marco normativo y legal

El Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres - “JUNTOS” fue creado el 6 de abril de 2005 con el Decreto Supremo No. 032-2005 de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). El decreto establece que la finalidad es “ejecutar transferencias directas en beneficio de las familias más pobres de la población, rurales y urbanas” y otorgar “a las familias beneficiadas, con su participación y compromiso voluntario, prestaciones de salud y educación orientadas a asegurar la salud preventiva materno-infantil y la escolaridad sin deserción”.3 El mismo documento señala que JUNTOS es un Programa de Emergencia Social cuya necesidad se comprende en el marco del Plan Nacional para la Superación de la Pobreza.4 En junio de 2009 el Programa JUNTOS atendía a 435,671 hogares en 638 distritos de 14 regiones del país.5 La necesidad de redefinir y mejorar los conceptos y procesos que componen el Programa, así como la ampliación de la cobertura y el consiguiente aumento de la complejidad en su implementación hicieron que el marco normativo fuese evolucionando en los cuatro años de operaciones de JUNTOS. Éste es un hecho fundamental para la comprensión actual del Programa: Los instrumentos de ejecución tales como planes de acción, planes operativos anuales, cronogramas, bases de licitaciones y concursos de adquisiciones, términos de referencia, informes y cualquier otro instrumento se sujetan al Decreto Supremo 032-2005-PCM, pero también a normas de la PCM y a Resoluciones de la Dirección Ejecutiva del Programa. De hecho, la revisión que JUNTOS está llevando a cabo intenta llegar a una sistematización de esa evolución, puesto que en algunas ocasiones los cambios han sucedido con mucha rapidez y en varias áreas contemporáneamente, sin que haya existido necesariamente una estrategia bien definida. Los principales instrumentos que fundamentan legalmente el Programa se señalan en la tabla 1. La matriz del marco lógico vigente establece el fin, el propósito y los componentes del Programa JUNTOS de esta manera:

a. El fin del Programa es contribuir a la reducción de la pobreza y a romper la transmisión intergeneracional de la pobreza extrema.

b. El propósito del Programa es generar capital humano en hogares en extrema pobreza mediante la entrega de incentivos para el acceso y uso de servicios de salud, nutrición, educación y para mejorar la capacidad de consumo.

c. Los componentes del Programa son: (1) Garantizar la oferta y el acceso de un paquete de servicios de salud, nutrición, y educación de acuerdo al ciclo de vida de las beneficiarias

3 Artículo 1. 4 Decreto Supremo No. 064-2004-PCM publicado en el Diario Oficial el 8 de septiembre de 2004. Entre los

objetivos plasmados en el Plan Nacional están el desarrollo de las capacidades humanas y el respeto de los derechos fundamentales, la promoción de oportunidades y capacidades económicas para los sectores más necesitados de la población y el establecimiento de redes de protección social.

5 PROGRAMA JUNTOS. Cobertura al mes de junio de 2009 (informe de la Gerencia de Operaciones, Afiliaciones y Liquidaciones).

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y beneficiarios, en corresponsabilidad con los sectores respectivos del gobierno nacional, regional y local, y (2) entregar transferencias monetarias a hogares incorporados que cumplen sus corresponsabilidades.6

El Programa opera como una Unidad Ejecutora adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros y es financiado con recursos del Tesoro Público, donaciones, cooperación técnica internacional y otras fuentes de financiamiento. Tiene como ámbito de intervención los distritos aprobados por el Consejo Directivo en el marco de las políticas sociales del estado.

INSTRUMENTO EMISOR - ASUNTO Decreto Supremo Nº 032-2005-PCM Presidencia del Consejo de Ministros. Crea el Programa

Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres JUNTOS (modificado por el Decreto Supremo Nº 062-2005-PCM).

Res. Ministerial Nº 364-2005-PCM Presidencia del Consejo de Ministros. Reglamento Interno del Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres.

Resolución Nº 027-PCM-PNADP-DE Dirección Ejecutiva del Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres. Establece la estructura organizacional operativa del Programa.

Acuerdo VIII Sesión Ordinaria, 18 de Noviembre del año 2008

Consejo Directivo del Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres. Aprueba la Matriz Estratégica del Marco Lógico del Programa.7

Acuerdo IX Sesión Ordinaria, 2 de diciembre de 2008

Consejo Directivo del Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres. Aprueba, bajo reserva, el Manual de Operaciones del Programa.

Tabla 1. Instrumentos legales fundamentales sobre los que se asienta el Programa JUNTOS8

En 2007 JUNTOS pasó a vincularse a la Estrategia Nacional CRECER que fue creada como una estrategia de intervención articulada para la superación de la pobreza y de la desnutrición crónica infantil.9 CRECER es un conjunto de coordinaciones y acciones intersectoriales ideadas para mejorar la eficiencia de los programas sociales en su búsqueda de la reducción de la desnutrición crónica. La Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) recibió el encargo de coordinar y dar seguimiento de la Estrategia CRECER y por esa razón es la instancia de facilitación del Programa JUNTOS.

6 Matriz probada por el Consejo Directivo del Programa JUNTOS en la VIII Sesión Ordinaria realizada el 18 de

noviembre de 2008. 7 Posteriormente a la finalización de este trabajo se aprobó una nueva versión de la Matriz del Marco Lógico

mediante Acuerdo del Consejo Directivo del 24 de noviembre de 2009. 8 Sobre el Programa también rigen, entre otras: La Ley Nº 28716, que establece los mecanismos de control interno

para las entidades del estado; el Decreto Supremo Nº 043-2006-PCM, mediante el cual se establecen los lineamientos para la elaboración y aprobación del Reglamento de Organización y Funciones por parte de las entidades de la administración pública; y el Decreto Legislativo Nº 1057 que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios, y el Decreto Legislativo No 276 que contiene las Bases de la Carrera Administrativa y de remuneración del sector público.

9 Mediante Decreto Supremo No. 055-PCM-2007 del 02 de julio de 2007.

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La CIAS “es la instancia de coordinación y de discusión de la política y gasto social del Estado al interior del Consejo de Ministros. Es la encargada de dirigir, articular, coordinar y establecer los lineamientos de la política y del gasto social, así como supervisar su cumplimiento. Tiene como función principal reducir la pobreza y la pobreza extrema.”10 La Comisión se encuentra dirigida por el Presidente del Consejo. La Secretaría Técnica de la CIAS existe para dar soporte técnico a la formulación de la política social del gobierno, para la coordinación multisectorial y para el seguimiento y control de la implementación de las políticas acordadas y sus programas. También se encarga de analizar la ejecución financiera de los programas según las metas propuestas.

1.2. Funcionamiento de JUNTOS

La implementación del Programa parte de una estructura central en la que las unidades orgánicas tienen la responsabilidad de planificar los procesos que luego serán operativizados por las unidades regionales y locales. El manual operativo del Programa, que aún está en proceso de aprobación, ha llegado a detallar 10 macroprocesos, 26 procesos asociados, 16 subprocesos y 46 procedimientos.11 La implementación de los macroprocesos (figura 1) no es excluyente sino cíclica y algunos de ellos son continuos por lo que pueden operar contemporáneamente con otros.

Figura 1. Macroprocesos operativos del Programa JUNTOS

Para comprender la dinámica general del Programa y facilitar la lectura del análisis posterior se describen a continuación los principales macroprocesos relacionados directamente con los

10 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley 29158), artículo 20. 11 El anexo 11 muestra una tabla con los detalles de los macroprocesos y sus componentes.

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beneficiarios: La focalización y afiliación, el cumplimiento de las corresponsabilidades y la verificación de ese cumplimiento y la transferencia de incentivos monetarios. Macroprocesos de focalización y afiliación. Para seleccionar a los participantes en el Programa se realiza un proceso de focalización en dos etapas: (1) una geográfica, en la que se seleccionan los distritos en los que intervendrá el Programa12, y (2) una individual, en la que se seleccionan los hogares. La etapa individual tiene a su vez dos subetapas: en primer lugar se hace un barrido censal en los distritos seleccionados durante la focalización geográfica y se recoge información a través de una ficha socioeconómica; a esa información luego se le aplica un algoritmo que permite hacer una preselección de hogares. Después de eso se realiza una Asamblea de Validación Comunal en la que participan las representantes de los hogares preseleccionados así como autoridades y representantes de la sociedad civil de las comunidades a las que pertenecen los hogares; en esas asambleas se validan, separan o añaden hogares, y luego se elabora una lista definitiva de beneficiarios que pasan a formar el padrón de afiliados. La realización de la Asamblea de Validación va precedida de la confirmación de la capacidad de los distritos seleccionados para proveer los servicios de salud y educación cuyo acceso el Programa trata de incentivar, lo cual se realiza en un proceso de diálogo con las autoridades de los ministerios involucrados así como con las autoridades regionales y distritales. En el caso de distritos con insuficiente prestación de servicios los hogares ven postergada su incorporación al Programa. En los hogares seleccionados JUNTOS establece como titulares representantes a las madres y con ellas firma un acta de compromiso para formalizar la afiliación al Programa.13 A las titulares de cada hogar se les apertura una cuenta de ahorro en el Banco de la Nación, para lo cual es requisito poseer documento único de identidad (DUI), el cual también es entregado cuando la titular no lo posee. En los macroprocesos de focalización y afiliación JUNTOS interactúa con otras instituciones: El Sistema de Focalización de Hogares, del Ministerio de Economía y Finanzas, el Instituto Nacional de Estadística e Informática, el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil, el Banco de la Nación y las autoridades regionales y distritales. Los roles desempeñados por estas instituciones se describe en la sección 3.3. Macroprocesos de cumplimiento de corresponsabilidades y de verificación de ese cumplimiento. Uno de los mecanismos fundamentales del Programa para generar capital humano es aumentar el acceso a servicios de salud y educación por parte de los participantes, por lo cual, una vez afiliados, los miembros de los hogares beneficiarios son debidamente registrados en las instituciones educativas y/o en los establecimientos de salud a los cuales acudirán para cumplir las corresponsabilidades acordadas en el acta de compromiso. La tabla 2 muestra el listado de las corresponsabilidades en salud y educación que son incentivadas a través de la transferencia monetaria, y cuyo cumplimiento es indispensable para recibirla.14 JUNTOS trabaja en

12 En la versión correspondiente a septiembre de 2009 se especifica que la selección obedece a criterios relacionados

con el índice de pobreza y la tasa de desnutrición crónica infantil. 13 Sólo en los casos en que ellas no pueden ejercer esa representación se nombra a otra persona. 14 Formulación del Programa correspondiente a abril 2009.

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colaboración con el Ministerio de Salud para hacer que las listas de participantes en el Programa lleguen hasta los establecimientos de salud correspondientes. Las titulares del Programa son responsables de asistir a las citas programadas para los servicios de salud – con la frecuencia prevista – tanto para ellas cuando se encuentren en estado de gestación, como para sus hijos hasta los cinco años. Cuando los establecimientos presentan problemas para prestar los servicios acordados, JUNTOS actúa a través de las Coordinaciones Regionales y de los Promotores sociales, así como de los Comités Locales de Supervisión y Transparencia. Estas instancias, de acuerdo a sus competencias, abogan ante las autoridades correspondientes para resolver los problemas presentados. Las titulares son también responsables de garantizar la asistencia de los niños de 6 a 14 años a las instituciones educativas en las que están registrados. JUNTOS estipula que los niños tienen que asistir al menos el 85% de los días de cada mes. En caso de problemas en la prestación de servicios educativos se actúa en forma similar a la que se ha descrito para el sector educación.

ÁREA CORRESPONSABILIDADES Salud En niños:

2 controles de crecimiento y desarrollo (CRED) para niños entre 0-11 meses. 1 CRED para niños entre 12-59 meses. 1 estimulación temprana para niños entre 0-11 meses. 1 estimulación temprana para niños entre 12-23 meses. Salvo se haya

completado 5 estimulaciones tempranas en los 12 meses. 1 estimulación temprana para niños entre 24-41 meses. Salvo haya recibido 1

estimulación temprana en los últimos 9 meses. Recojo de 1 frasco de sulfato ferroso en el establecimiento de salud (EESS)

para niños entre 0 a 11 meses. Salvo haya recogido el frasco en los últimos 4 meses.

Recojo de 1 frasco de sulfato ferroso en el EESS para niños entre 12 a 23 meses. Salvo haya recogido el frasco en los últimos 3 meses.

El hogar con niños menores de 2 años recibe 1 visita domiciliaria del Personal de Salud. Salvo haya recibido la visita dentro de los últimos 4 meses.

En Gestantes: 1 atención prenatal para las gestantes. 1 estimulación prenatal si la gestante está entre los 4 y 5 meses de gestación.

Salvo en el periodo de medición recién cumpla 4 meses de gestación. 2 estimulación prenatal si la gestante está entre los 6 y 9 meses de gestación. 2 micronutrientes si la gestante está entre los 4 y 9 meses de gestación

Educación Asistencia regular a clases programadas dentro del nivel primario y secundario inclusive para niños de 6 a 14 años.

Tabla 2. Corresponsabilidades en salud y educación para los participantes en JUNTOS

Para verificar el cumplimiento de las corresponsabilidades en salud de parte de los beneficiarios en el Programa, se utilizan al menos dos modalidades para la obtención de la información: a través de un intercambio de información con las bases de datos del Seguro Integral de Salud, y/o a través de la recolección y registro manual de la información; pero en ambos casos la fuente de esa información corresponde a los registros mantenidos en los establecimientos de salud.

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Previamente a la obtención de la información el Programa acuerda con el sector salud cuáles serán los formatos utilizados, luego establece las fechas de inicio y cierre de la recolección de la información y con esos datos se prepara para la entrega de incentivos a los beneficiarios. Con la modalidad de entrega mensual de los incentivos que ha estado vigente en los cuatro años de funcionamiento de JUNTOS, el proceso de recolección ha tomado alrededor de 20 días. La verificación del cumplimiento de las corresponsabilidades en educación utiliza procedimientos similares, siendo la fuente de la información los registros de inasistencia realizados por los docentes y transmitidos al Programa por medio de los directores de las instituciones educativas. En el caso del sector educación prácticamente toda la información ha sido hasta ahora registrada manualmente. Macroproceso de liquidación y transferencia de incentivos monetarios. Los Promotores de JUNTOS registran la información y alimentan el Sistema de Soporte a las Afiliaciones y Condicionalidades (SISPACC) del Programa, y en la sede central se aplican los criterios de evaluación de condicionalidades a esos registros. Ese procesamiento de la información ofrece como resultado la lista de beneficiarios que en el periodo evaluado han cumplido con sus corresponsabilidades en salud y educación y genera así mismo el listado para las transferencias. Cuando los listados han sido elaborados y se ha emitido también una certificación presupuestal, la Dirección del Programa emite una resolución para autorizar las transferencias. La Gerencia de Operaciones, Afiliaciones y Liquidaciones del Programa (GOAL) envía los listados al Banco de la Nación y el Banco prepara un cronograma tentativo para la ejecución de las transferencias, las cuales se llevan a cabo en dos modalidades: (1) a través de las agencias del Banco presentes en los distritos atendidos por JUNTOS, y (2) mediante empresas transportadoras de valores o entidades corresponsales del Banco en los distritos que no cuentan con agencias bancarias. El cronograma es enviado por GOAL a las sedes regionales para ser validado y si es necesario se hacen los ajustes pertinentes. Cuando el cronograma es definitivo se informa a las comunidades y los beneficiarios acuden en las fechas indicadas para recibir la suma-incentivo, que es entregada en efectivo a las o los titulares con previa identificación usando el documento nacional de identidad (DNI) o la tarjeta de ahorro.15 Los Promotores de JUNTOS son asignados a los puntos de pago para orientar, acompañar y verificar la entrega oportuna y transparente de las transferencias y luego emiten un informe de seguimiento; los Comités Locales de Supervisión y Transparencia también actúan como veedores para el buen desempeño de la entrega de las transferencias. Como último procedimiento en este macroproceso el Banco presenta un informe de conciliación a GOAL y devuelve a JUNTOS los recursos no transferidos. Además, hace también sus propios informes relativos al desarrollo de las jornadas de entrega. 1.3. Logros de JUNTOS El Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres, JUNTOS, ha tenido un impacto positivo entre la población más pobre de las zonas rurales del Perú. En el plano económico, 15 Cuando se trata de una agencia bancaria.

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dadas las condiciones de pobreza de los distritos beneficiados, recibir cien nuevos soles representa para las familias una ampliación considerable de su capacidad adquisitiva y de su margen de oportunidades, puesto que esa suma representa alrededor de un 13% de sus ingresos mensuales.16 El programa ha contribuido igualmente a impulsar la restitución de derechos básicos de las personas participantes, promoviendo al mismo tiempo el fortalecimiento de su dignidad y autoestima. Esto tiene un valor singular para las mujeres indígenas que viven en condiciones de pobreza y a quienes JUNTOS ha hecho las titulares ordinarias de las transferencias monetarias. Uno de los elementos conducentes a ese fortalecimiento es la obtención del documento nacional de identidad – parte del proceso ordinario de afiliación a JUNTOS, que constituye un aspecto fundamental de los derechos civiles y que abre nuevos horizontes de reconocimiento y de participación ciudadana. Otro elemento importante ha sido la apertura de las cuentas bancarias y el consiguiente acceso a los servicios bancarios, que tradicionalmente había sido obstaculizado de varias formas a la población más pobre. Otro de los logros del programa radica en el incremento en la demanda de los servicios de salud y educación que ha elevado a su vez los niveles de cobertura en los distritos participantes en JUNTOS. Aunque el diseño original del programa no incluyó un levantamiento de una línea de base que permitiese evaluar el impacto en los primeros años, hay evidencia razonable para afirmar ese aumento en la cobertura.17 También hay evidencia razonable para asociar al aumento de la cobertura un incremento en la creación de capital humano y en la mejora de la calidad de vida de los hogares participantes. Otra serie de logros del Programa se explora en el análisis realizado a lo largo del presente trabajo.

16 Cf. E. Perova and R. Vakis (2009). “Welfare impacts of the ‘Juntos’ Program in Peru: Evidence from a non-

experimental evaluation”. The World Bank, p. 13. 17 Es la conclusión de la evaluación no-experimental mencionada en la nota anterior.

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2. Marco teórico del análisis 2.1. Teoría de análisis institucional Para el análisis institucional desarrollado en este trabajo se ha usado como referencia teórica el modelo denominado Marco de Análisis y Desarrollo Institucional18 (MADI) por su flexibilidad para analizar redes interorganizacionales. Este marco presta atención particular a los contextos que pueden influir en el diseño y en la actuación de las instituciones, y también trata de evitar preconceptos sobre los diseños institucionales utilizados en la implementación de programas específicos. También el MADI hace un análisis de los costos ligados a los distintos tipos de decisiones tomadas, así como de distintos parámetros de rendimiento de las interacciones organizacionales. El MADI entiende las instituciones como "regularidades perdurables de la actividad humana en situaciones estructuradas por reglas, normas y estrategias compartidas, y el entorno físico. Estas reglas, normas y estrategias se constituyen y reconstituyen por la interacción humana."19 Las reglas o normas, por su parte, son entendidas como "tentativas explícitas o implícitas de lograr orden y predictibilidad entre los humanos"20, son prescripciones que requieren acción y que determinan sanciones cuando esas acciones no son alcanzadas. Las reglas pueden ser formales (leyes, políticas, regulaciones) e informales (comportamientos, actitudes) y por ser elaboradas en el contexto de la interacción humana, pueden adolecer de falta de claridad o estar sujetas a una diversidad de interpretaciones; esto requiere de una base de confianza pero también de un sistema de control sobre el cumplimiento de esas reglas, el cual puede ser igualmente formal (sanciones penales) o informal (rechazo social). El análisis institucional hace hincapié en las reglas, de manera que examina situaciones determinadas que enfrentan las organizaciones desde las reglas que son adoptadas para darles respuesta. Esto requiere comprender la naturaleza del problema, la naturaleza de las organizaciones y el ambiente institucional en que se encuentran. En primer lugar el MADI identifica el conjunto de actores (individuos y organizaciones) involucrados en una situación determinada y sugiere tres patrones principales de su interacción: (1) ésta suele estar bajo la influencia de asunciones explícitas o implícitas hechas sobre las reglas que reglan la interacción, lo cual exige partir de la comprensión de las reglas existentes; (2) las reglas suelen ser efectivas cuando son compatibles con el ambiente físico que rodea a las organizaciones; y (3) las relaciones interorganizacionales se ven afectadas por la cultura de las comunidades en las que se establecen. El ADI también reconoce que las interacciones organizacionales son susceptibles de distintos niveles de análisis desde la perspectiva de las reglas que subyacen a esas interacciones.

18 Institutional Analysis and Development Framework, desarrollado principalmente por Elinor Ostrom. Por su

utilidad se sigue aquí el esquema de análisis institucional aplicado al manejo de recursos naturales desde una perspectiva de ecosistemas: M. Imperial (1999), “Institutional Analysis and Ecosystem-Based Management: The Institutional Analysis and Development Framework”, Environmental Management 24 (4): 449–465.

19 S. Crawford and E. Ostrom (1995). “A grammar of institutions”. American Political Science Review 89 (3): 582. 20 E. Ostrom (1986). “An agenda for the study of institutions”. Public Choice 48 (1): 12.

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Sobre los costos transaccionales ligados a las decisiones tomadas, el MADI identifica tres: (1) costos de información, que son el resultado de la búsqueda y organización de la información, y que aumenta proporcionalmente al número de actores involucrados o con las asimetrías de información y poder existentes; (2) costos de coordinación, que es la suma de los costos asociados a la negociación, monitoreo e implementación de un plan determinado, y que pueden aumentar debido a factores como falta de flexibilidad, renuencia a la participación, desconfianza mutua o disparidad de poder, entre otras; (3) costos estratégicos, que resultan de la interacción estratégica entre lo actores y que están definidos por factores como asimetrías en la información, poder u otros recursos, de manera que existe la posibilidad de que algunos actores pueden beneficiarse a expensas de otros. El MADI ofrece para el análisis, además de los costos transaccionales, cuatro parámetros que reflejan el rendimiento general de una red interorganizacional: (1) eficiencia, en términos de administración interna y en términos de productividad en el mercado; (2) equidad, que es la capacidad de estructurar actividades respondiendo a las distintas capacidades adquisitivas de los actores; (3) rendimiento de cuentas, por parte de todos los actores, mediante mecanismos de sanción para asegurar que se actúe en forma consistente a las reglas establecidas; y (4) adaptabilidad, que promueve el aprendizaje y las innovaciones institucionales para responder a los cambios ambientales. El MADI también señala que el rendimiento de una red interorganizacional puede ser analizado desde la perspectiva de los actores individuales, toda vez que se tenga cierta claridad sobre los roles de los actores (u organizaciones) individuales en la red. Además, el ADI considera que no hay necesariamente una relación directa o causal entre diseño institucional y resultados obtenidos, sobre todo en el terreno de las políticas resultantes, pues existe evidencia, por ejemplo, de políticas eficientes (bajo costo transaccional) que han sido producidas en ambientes institucionales ineficientes (altos costos de transacción). 2.2. Teoría de análisis de redes sociales El análisis de redes sociales (ARS) trata fundamentalmente de ofrecer una explicación sobre el problema del "orden social" tan explorado desde múltiples perspectivas, es decir, cómo los individuos autónomos interactúan para crear sociedades duraderas y funcionales.21 En lugar de privilegiar las explicaciones de algunas características de los individuos respecto de otras características que les están relacionadas, el ARS busca explicaciones en el ambiente social que rodea a esos individuos, sea por razón de procesos de influencias o por procesos de empoderamiento. El interés por el análisis de redes en las ciencias sociales ha ido creciendo sustantivamente en los últimos 15 años y las teorías de redes han sido usadas para ayudar a explicar fenómenos sociales desde disciplinas como la psicología o la economía, y desde campos como la administración, los servicios de salud pública, la lucha contra el crimen y la seguridad nacional. Algunos autores consideran que, debido a su naturaleza dinámica, el ARS constituye una alternativa de

21 Cf. S. Borgatti, A. Mehra, D. J. Brass and G. Labianca (2009). “Network Analysis in the Social Sciences”.

Science 323, 893.

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representación y evaluación de acciones de desarrollo social frente a la rigidez que presenta el Marco Lógico.22 En el análisis de redes las entidades sociales son denominadas "actores" y éstos pueden ser personas individuales, corporativas o colectivos sociales; lo que interesa es entender los lazos entre los actores y las implicaciones de esos lazos.23 El ARS privilegia el análisis visual de las redes para lo cual utiliza una serie de gráficos generados a partir de matrices adyacentes y mediante el auxilio de una variedad de programas informáticos diseñados para tal fin.24 Entre las tareas centrales del ARS está el análisis de las propiedades gráficas y teóricas que caracterizan las estructuras de las redes (análisis a nivel de red), las posiciones dentro de las redes (análisis a nivel de nodos) y las propiedades diádicas en las redes (análisis a nivel de díadas).25 En el análisis a nivel de red, destaca el análisis sobre cohesión y forma. La cohesión de una red revela la conectividad de la estructura y mide propiedades como la densidad, la distancia entre nodos (diámetro de la red) y el grado de centralidad o fragmentación; la forma analiza la distribución de los enlaces y mide aspectos como la contraposición centro-periferia o la presencia de subgrupos significativos. En el análisis a nivel de nodos el concepto más estudiado es el de centralidad que agrupa una serie de propiedades relacionadas con la importancia estructural de determinados nodos en la red; entre esas propiedades, la llamada intermediación26 señala cómo determinados nodos se ubican en el medio del recorrido más corto posible entre otros nodos, lo cual es interpretado como una posición potencial de poder. En el análisis a nivel de díadas, los aspectos más estudiados son la cohesión y la equivalencia. La cohesión se refiere a los niveles de cercanía social27 entre pares de nodos y que mide, entre otros, la distancia geodésica (es decir la distancia más corta entre ellos) o la complejidad (el número de distintos tipos de relaciones existentes entre ellos). La equivalencia analiza cómo diferentes pares de nodos pueden desempeñar roles estructurales similares dentro de la red. Un tema que interesa mucho en el ARS es la variación que sufren las estructuras de diferentes grupos a partir de los tipos de enlaces entre sus actores, pues se asume que esas variaciones determinan en buena medida el impacto de las redes. Por lo mismo se favorecen las investigaciones a partir de las percepciones de los actores, dado que la observación objetiva no

22 R. Davies (2003). “Network Perspective in the Evaluation of Development Interventions: More Than a

Metaphor”. Presentation at the EDAIS Conference “New Directions in Impact Assessment for Development: Methods and Practice”. p. 3.

23 Cf. S. Wasserman, and K. Faust (1994). Social Network Analysis: methods and applications. Cambridge: Cambridge University Press. p. 17.

24 Entre otros, pueden mencionarse Ucinet, NetDraw, Pajek, Visone, Ora y Visualyzer, que es el programa utilizado en este estudio. También puede usarse Excel usando una función adicional denominada NodeXL.

25 Cf. Borgatti et al., art. cit., p. 9. 26 Denominada betweenness en inglés. 27 Denominada social closeness en inglés.

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alcanza a medir los lazos cualitativamente diferentes entre ellos, además de que arroja información complementaria útil para predecir comportamientos sociales. Otro tema de central interés en el análisis de redes sociales es el tipo de consecuencias que se derivan de la pertenencia a determinado tipo de redes. Por una parte interesan las consecuencias que tiene para un actor su posición estructural dentro de una red, asumiendo que esa posición puede determinar tanto sus oportunidades y limitaciones como sus propios logros (esta sería la aplicación del concepto de capital social en el análisis de redes sociales). Por otra parte interesa el análisis de la homogeneidad y el desempeño. La homogeneidad -entendida como similaridad de los actores respecto de comportamientos o estructuras internas en la red- permite predecir comportamientos semejantes, mientras que el desempeño analiza los comportamientos producidos por características específicas, como por ejemplo la capacidad de innovar de una empresa o la influencia de un actor dados sus respectivos grados de centralidad.28 El análisis de redes sociales también analiza la causalidad de las consecuencias que se derivan de una red determinada y lo hace a través del estudio de los mecanismos o procesos subyacentes a los lazos observados entre actores. Entre los principales mecanismos están la transmisión, la adaptación, la unión y la exclusión. La transmisión asume la idea de un flujo entre actores por el cual unos influyen sobre otros; la adaptación asume que los nodos de una red pueden volverse homogéneos como resultado de una adaptación al medio en que interactúan; la unión explica que los nodos pueden conectarse a través de lazos sociales en forma tal de llegar a constituir una nueva entidad, inclusive distinta de la suma de los nodos originales; la exclusión señala que los lazos entre dos nodos pueden llegar a excluir a un tercer nodo. Hay dos metáforas fundamentales en el análisis de redes que subyacen a los temas antes descritos: una que puede llamarse modelo de flujo y otra que puede llamarse modelo arquitectural. El modelo de flujo ve las redes como sistemas de vías a través de las cuales fluyen las relaciones (sin importar el tipo: información, bienes, etc.) entre nodos, y es algo que está en la base de muchos de los conceptos del análisis de redes, como la cercanía o las distancias geodésicas. El modelo arquitectural ve las redes como entramados sólidos (a la manera de armazones o esqueletos por ejemplo) sobre los que se asientan los sistemas socioculturales. Una nota final sobre la dimensión gráfica del análisis de redes. Una buena visualización de redes sociales es una herramienta eficaz "para detectar propiedades interesantes referidas a los lazos, las estructuras agregadas y las características de los nodos de una red, y sirve también para formular hipótesis sobre las relaciones entre factores estructurales y resultados sociales o políticos".29 Esto último puede considerarse un valor añadido respecto de otros tipos de análisis. En la revisión bibliográfica hecha no se encontraron ejemplos de ARS aplicado específicamente a programas sociales, salvo una aplicación realizada para el análisis del Programa Desnutrición Cero del gobierno de Bolivia.30

28 Cf. Borgatti et al., art. cit., p. 12. 29 U. Brandes, P. Kenis, and J. Raab (2006). "Explanation through Network Visualization", Methodology 2 (1): 22. 30 N. Morales, y E. Pando (2009). “Análisis Institucional-Político de las Políticas Sociales en Bolivia (2006-2008):

Estudio de Caso Programa Desnutrición Cero”. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.

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3. Marco metodológico La metodología del análisis institucional en este trabajo utilizó una combinación de elementos de análisis institucional y de análisis de redes sociales – como fueron anteriormente descritos – que fueron integrados en la aplicación de la metodología Net-Map, la cual privilegia el análisis al nivel de los actores y que es descrita en esta sección. La coyuntura actual del programa justifica este acercamiento. Como se ha indicado, en el nivel normativo el Programa se rige oficialmente por una serie de decretos aprobados en 2005 y por otros documentos que han ido introduciendo cambios en estos cuatro años de funcionamiento; algunos de ellos, incluso, se encuentran en fase de experimentación y no son oficiales todavía. Esto no debe perderse de vista en el análisis que sigue puesto que la normatividad del Programa en este momento tiene áreas inestables y cambiantes, algo que se convierte también en una limitación para el desarrollo de este trabajo. En este contexto el análisis de actores ha ofrecido una perspectiva muy importante al permitir comprender de mejor forma la dinámica de las interacciones de los actores involucrados en los procesos de implementación, los cuales van más allá de la documentación normativa. El marco teórico de análisis y desarrollo institucional ha permitido visualizar el conjunto de los procesos y dar una visión amplia de la problemática desde una perspectiva normativa, mientras que el análisis de actores realizado mediante los Net-Maps ha permitido la comprensión de las relaciones de coordinación intra e interinstitucional. 3.1. Metodología Net-Map La metodología Net-Map ha sido diseñada como una herramienta participativa de elaboración de mapas que facilita la comprensión, visualización, discusión y mejora de situaciones en las que variados actores ejercen su influencia sobre distintos resultados. Además de ayudar a los individuos y grupos a clarificar su propia posición en la situación analizada, permite diseñar enfoques estratégicos para sus actividades en la red. Específicamente, los mapas de redes31 ayudan a los participantes a determinar “quiénes son los actores involucrados en una red determinada, cómo se relacionan, cuánta influencia tienen y cuáles son sus objetivos”.32 La metodología Net-Map es una combinación particular de elementos tomados de teorías y metodologías tales como el análisis de redes sociales, los mapas de poder, la investigación participativa y el análisis de actores participantes.33 La elaboración de mapas de redes se realiza preferentemente a través de entrevistas colectivas – aunque pueden realizarse también entrevistas individuales, en las cuales se pide a los participantes: (a) Identificar quiénes son los actores involucrados en una problemática determinada; (b) identificar cuáles son los vínculos entre ellos, (c) determinar niveles de 31 En este estudio se utilizará indistintamente la expresión Net-Map o la expresión mapas de redes. 32 Cf. E. Schiffer (2007). “Net-Map Toolbox Manual”. Presented at the Sunbelt Conference of the International

Network of Social Network Analysis, 01-06 May, Corfu, Greece. p. 3. 33 Social Network Analysis, Power Mapping, Participatory and Action Research, y Stakeholder Analysis.

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influencia relativos para cada actor en la situación explorada, y (d) identificar los roles ejercidos por los distintos actores. ¿A qué hacen referencia los vínculos y los niveles de influencia? Los vínculos que son analizados dependen de los objetivos del análisis y pueden ser, por ejemplo, los tipos de coordinación, los flujos de información, los flujos de recursos, las líneas de mando formal, etc. La influencia de cada actor, por otra parte, es asignada dentro de un rango de valores numéricos previamente definido y tiene como objetivo establecer una jerarquía de esos actores de acuerdo a la influencia ejercida; esta parte del análisis está claramente relacionada con la percepción que los participantes en las sesiones Net-Map tienen sobre los diferentes actores. La metodología facilita la participación y el análisis se plasma progresivamente en un mapa que representa el entramado de las relaciones existentes entre los actores y en el que se visualizan, además de los vínculos explorados, los niveles de influencia y los roles de cada uno. El gráfico elaborado por el grupo es luego convertido en una matriz adyacente y posteriormente digitalizado usando un software de análisis de redes sociales.34 Para la elaboración de los mapas suelen usarse papelógrafos, tarjetas y marcadores de colores. Para indicar los niveles de influencia de los actores pueden usarse juegos de piezas armables con figuras a las que se añaden pequeñas plataformas, de modo que pueden ser elevadas de acuerdo al nivel de influencia asignado por el grupo. Un ejemplo se muestra en la figura 2.

Figura 2. Elementos visuales utilizados en la metodología Net-Map

3.2. Aplicación metodológica El análisis institucional se orientó a identificar las características de la coordinación en el Programa JUNTOS que configuran su implementación en los diferentes niveles operativos: central, regional y distrital. Utilizando la metodología Net-Map se realizaron diez mapas

34 En el presente estudio de utilizó el software VisuaLyzer© (versión 2.0).

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individuales y cuatro mapas grupales; de los mapas individuales, nueve correspondieron al nivel central y uno al nivel regional, y de los mapas grupales, uno correspondió al nivel central, dos al nivel regional y uno al nivel distrital. Los mapas individuales en el nivel central (Lima) se realizaron con cada uno de los gerentes del Programa – un total de ocho, y uno más se realizó con un funcionario del Ministerio de Economía y Finanzas. Para el mapa grupal en el nivel central se contó con la participación de funcionarios de nivel ejecutivo y de nivel medio de las instituciones que intervienen en la implementación del Programa y que son descritas en la sección siguiente. Una lista detallada de las personas participantes en la elaboración de los mapas se encuentra en el anexo 1. Para el análisis de las dinámicas de coordinación y la implementación del Programa en el nivel local (regional y distrital) se seleccionó a Cajamarca como estudio de caso. Asumiendo que los criterios fundamentales para la intervención del Programa se cumplen en la gran mayoría de regiones y distritos (pobreza extrema y ruralidad) se decidió utilizar como criterio de selección el nivel de cobertura, por las posibilidades que ese aspecto brindaba para estudiar más detalles de la coordinación interna e interinstitucional dada la mayor cantidad de interacciones. Cajamarca es la región geográfica con la mayor cobertura, en ella se atiende a 75,917 hogares y a 170,531 beneficiarios, que representan cerca del 20% del total de hogares y beneficiarios atendido por JUNTOS. Una caracterización detallada de Cajamarca se encuentra en la sección 4.4. Además de los mapas de redes se realizaron doce entrevistas semi-estructuradas dirigidas a personal del Programa (en Lima y Cajamarca) y a funcionarios del Ministerio de Educación y del Ministerio de Salud.35 Las entrevistas permitieron recabar información complementaria a los insumos recogidos en los mapas y también permitieron hacer algunas triangulaciones de información sobre datos aportados en la elaboración de los mapas (especialmente las afirmaciones hechas sobre los propios roles e influencias).36 Para la realización de los mapas de redes se procedió de la siguiente manera:

Se elaboró un primer Net-Map general a partir de los documentos institucionales (como pre-test) y se preparó un listado de actores.

Dado el número de actores identificados se imprimió el listado para que al inicio de cada entrevista (individual o grupal) los participantes pudiesen validarlo, completándolo o modificándolo desde su propio rol en la implementación del programa. Con la lista validada se procedió en cada ocasión a elaborar los mapas en distintas etapas.

Se hizo a los actores entrevistados las siguientes cuatro preguntas de investigación: o ¿Cuáles son las líneas formales de coordinación? o ¿De las líneas identificadas, cuáles son fuertes y cuáles son débiles? o ¿Cuál es el nivel de influencia de cada actor sobre el éxito en la implementación

del Programa? Aquí se pidió asignarles valores relativos en una escala de 1 a 5 en la que 5 representaba el mayor nivel de influencia.

Al finalizar la asignación de los valores de influencia se hizo a los grupos una pregunta abierta sobre sus propuestas para enfrentar los retos identificados.

35 Ver detalles en el anexo 1. 36 La guía de preguntas de la entrevista puede verse en el anexo 4.

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Antes de terminar la sesión se pidió al grupo valorar el método empleado. En tres de los mapas individuales se hizo además una pregunta exploratoria sobre los

flujos de recursos económicos con el fin de conocer mayores detalles sobre ese tema. La formulación fue: ¿Cómo se caracterizan las líneas formales que canalizan los flujos de recursos económicos necesarios para la implementación del Programa?

Las líneas formales de “coordinación” fueron definidas como las interacciones necesarias entre actores para el logro de objetivos comunes, establecidas por las normas vigentes y referidas solamente a aspectos de la implementación del Programa. Aunque no es parte de los procedimientos metodológicos estándares de la metodología Net-Map, se decidió hacer explícitamente la pregunta sobre líneas fuertes o débiles de coordinación para explorar tanto los mecanismos que están generando sinergias positivas como los que ocasionan cuellos de botella en la implementación del programa. En el análisis de redes sociales las dinámicas de cercanía y distancia entre actores determinados suelen detectarse mediante cuestionarios que exploran la frecuencia de sus interacciones; en este caso, salvadas las distancias, la pregunta sobre coordinaciones fuertes y débiles sirve al mismo principio. Las coordinaciones “fuertes” fueron definidas de manera amplia como aquellas que facilitan la interacción común para el logro de los objetivos; y las coordinaciones “débiles” fueron definidas como aquellas que no lo hacen y requieren especial atención. El análisis de la “influencia” de los actores en las entrevistas grupales, fue explorado fundamentalmente a partir del concepto de “influencia sobre el éxito en la implementación del programa”, como se ha indicado antes, y no como posición dentro de la jerarquía organizacional. Se pidió a los participantes estimar el nivel de influencia de cada actor mediante la asignación de valores relativos dentro de un rango previamente determinado: el valor 5 representaba la mayor influencia y el valor 1 representaba la menor influencia; se inició identificando a los actores con mayor influencia para luego asignar comparativamente las influencias de los otros actores. Los datos recolectados en la elaboración de los mapas individuales y grupales se consolidaron para facilitar la visualización y el análisis y los productos se presentan en la sección 4: mapa de coordinación interna (coordinación de actores del Programa y dentro del Programa, figura 4), mapa de coordinación inter-institucional a nivel central (Lima, figura 5) y mapa de coordinación inter-institucional a nivel local (regional y distrital, figura 7). En la dinámica de la elaboración de mapas se trató de maximizar el análisis común y la creación de conocimiento compartido. Al tiempo que se exploraba la pregunta sobre las líneas formales de coordinación, el análisis permitió hacer explícitas las líneas informales existentes y que juegan igualmente un papel importante en la implementación del programa. En términos generales, la mayor parte de los parámetros de análisis utilizados son cualitativos-descriptivos, aunque algunos son cuantitativos. Estos últimos se refieren a parámetros provenientes del análisis de redes sociales que fueron calculados automáticamente por el software utilizado. Cuatro de de estos parámetros son los que interesan principalmente aquí: la densidad de la red, el grado de centralidad de los actores, el grado de intermediación de los actores y el grado de cercanía de los actores.

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3.3. Descripción de actores participantes La metodología empleada privilegia el análisis de actores y sus dinámicas de interacción por lo cual se presenta ahora una descripción de los actores que participan en la implementación de JUNTOS. En primer lugar se hace referencia a los actores internos del Programa y luego se describen los actores extrainstitucionales. 3.3.1. Los actores del Programa La Alta Dirección del Programa está formada por el Consejo Directivo (CD),37 instancia encargada de aprobar el Plan de Acción y las propuestas de implementación del Programa, y por la Dirección Ejecutiva (DE), que ejerce funciones ejecutivas, de administración y representación del programa. El Consejo Directivo está conformado por nueve personas, como sigue: (a) un representante del Presidente de la República; (b) los titulares de cuatro ministerios del gobierno: Ministerio de Educación (MINEDU), Ministerio de Salud (MINSA), Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) y Ministerio de Economía y Finanzas (MEF); (c) una persona de

Figura 3. Organigrama del Programa JUNTOS

37 Entre paréntesis se colocan las siglas que serán utilizadas en adelante para referirse a los actores involucrados en

el Programa (internos y externos) tanto en el texto del trabajo como en los mapas de redes.

Gerencia de Operaciones, Afiliaciones y Liquidaciones

Gerencia de Coordinación Regional

Gerencia de Coordinación de Servicios Sectoriales

Gerencia de Monitoreo, Supervisión y Evaluación

Coordinaciones Regionales

Dirección Ejecutiva Adjunta

Consejo Directivo

Dirección Ejecutiva

Comité Nacional de Supervisión y Transparencia

Comités Locales de Supervisión y Transparencia

Gerencia de Asuntos Legales

Gerencia de Planificación y Presupuesto

Gerencia de Administración

Gerencia de Tecnología de Información

Gerencia de Promoción y Difusión

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cada una de las siguientes organizaciones (tres en total): Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), Asociación Nacional de Centros de Investigación, Cáritas del Perú; y (d) una persona representando a las siguientes dos organizaciones: Asociación Nacional de Centros de Investigación, Promoción Social y Desarrollo (ANC), y la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social (CONADES). El Programa cuenta con nueve gerencias de operación (figura 3), seis de las cuales están encargadas de prestar asesoramiento y apoyo: la Gerencia de Asuntos Legales (GAL), la Gerencia de Planificación y Presupuesto (GPP), la Gerencia de Monitoreo, Supervisión y Evaluación (GMSE), la Gerencia de Administración (GAD), la Gerencia de Tecnología de la Información (GTI), y la Gerencia de Promoción y Difusión (GPD).38 Otras tres gerencias están encargadas más directamente de conducir las operaciones y funciones propias del Programa (órganos de línea), ellas son la Gerencia de Operaciones, Afiliaciones y Liquidaciones (GOAL), la Gerencia de Coordinación de Servicios Sectoriales (GCSS), y la Gerencia de Coordinación Regional (GCR). La tabla 3 muestra los roles de las unidades orgánicas del Programa.

UNIDAD ORGÁNICA ROL

Gerencia de Asuntos Legales (GAL)

Es el órgano de asesoramiento encargado de prestar asesoramiento legal a los diferentes órganos del Programa.

Gerencia de Planificación y Presupuesto (GPP)

Es responsable de conducir el proceso presupuestario y elaborar los planes institucionales.

Gerencia de Monitoreo, Supervisión y Evaluación (GMSE)

Es responsable de la ejecución de las políticas de monitoreo, supervisión y evaluación de la calidad e impacto del Programa.

Gerencia de Administración (GAD)

Es responsable de la política y ejecución de los sistemas administrativos, del sistema de recursos humanos y los sistemas informáticos en la institución. También es responsable de organizar, dirigir y supervisar las actividades de las Unidades de Logística, Contabilidad, Tesorería y Control Previo - Se ha añadido la de Archivos

Gerencia de Tecnología de la Información (GTI)

Encargada de proveer a los órganos del Programa el permanente, oportuno y actualizado acceso a los sistemas de información, documentación e información en general que se requiera utilizando las tecnologías de información adecuadas y necesarias También es responsable de organizar, dirigir y supervisar las actividades de tres Unidades: Operaciones, Redes y Comunicaciones, Sistemas y Control de Documentación.

Gerencia de Promoción y Difusión (GPD)

Es responsable de desarrollar las relaciones institucionales incluyendo las políticas de imagen institucional del Programa y comunicaciones autorizadas por la DE.

Gerencia de Operaciones, Afiliaciones y Liquidaciones (GOAL)

Es la responsable de proponer a la DE las políticas y estrategias del Programa de acuerdo al Plan Operativo, Plan de Implementación y Estrategia y Plan de Gestión del Programa. Así mismo gestiona y supervisa a nivel nacional y local, el cumplimiento de las prestaciones directas a los beneficiarios por parte del Programa.

38 De acuerdo a los documentos normativos de 2005. Una nueva denominación se encuentra en el Manual de

Operaciones aprobado por el Consejo Directivo en 2008 pero aún espera la aprobación de la Dirección Ejecutiva.

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Gerencia de Coordinación de Servicios Sectoriales (GCSS)

Es responsable de la coordinación para la ejecución de las prestaciones conjuntas entre el Programa y los sectores a través de la celebración e implementación de convenios, así como también entre el Programa y los Gobiernos Regionales y Locales.

Gerencia de Coordinación Regional (GCR)

Es responsable de la implementación administrativa y logística de las Coordinaciones Regionales.

Tabla 3. Roles de las unidades orgánicas del Programa JUNTOS

A lo anterior se añaden las Coordinaciones Regionales (CR), que tienen la responsabilidad de implementar, consolidar y expandir el Programa en cada región. Cada una de esas gerencias cuenta con un equipo de Promotores Sociales (PROM), quienes realizan las actividades de promoción y difusión del Programa y que son los que atienden más directa y permanentemente a los hogares participantes en JUNTOS mediante las visitas regulares a las comunidades, la verificación del cumplimiento de las corresponsabilidades en salud y educación y el acompañamiento en las jornadas de entrega de los incentivos monetarios. A finales de junio el Programa contaba con cerca de 800 PROM. Como parte de la estructura organizativa también existe el Comité Nacional de Supervisión y Transparencia (CNST), compuesto por siete personas, como sigue: Un representante del Presidente de la República (quien lo preside), dos representantes de las iglesias, un representante del sector privado, un representante de los gobiernos regionales, un representante de los gobiernos locales y un representante de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza. En los distritos en los que opera el Programa también pueden establecerse Comités Locales de Supervisión y Transparencia (CLST) y el enlace entre éstos y el Comité Nacional son los Representantes Regionales de Supervisión y Transparencia (RRST). El CNST tiene la responsabilidad de supervisar el cumplimiento de los objetivos del Programa por lo cual vigila que las transferencias lleguen a las familias más pobres, que esas familias accedan efectivamente a servicios de calidad, y que los procesos de implementación sean efectivamente transparentes y neutrales. Finalmente forman también parte de JUNTOS las personas titulares, las madres gestantes y la niñez participante en el Programa: los niños menores de cinco años para efectos de las corresponsabilidades en salud y nutrición, y los niños y niñas entre 6 y 14 años para efectos de las corresponsabilidades en educación.

3.3.2. Los actores extra-institucionales

En la implementación del Programa, como ya se ha mencionado, tienen un rol fundamental los sectores de salud y educación, puesto que JUNTOS busca incrementar el acceso de los beneficiarios a estos servicios. Junto a esos sectores, otras entidades públicas también desempeñan un papel relevante en la implementación del Programa: El Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC), el Instituto de Estadística e Informática (INEI), el Seguro Integral de Salud (SIS), el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH), el Banco de la Nación

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(BANCO) y los gobiernos regionales (GOB_reg) y distritales (GOB_dist). La tabla 4 muestra a los actores extra-institucionales y los roles que desempeñan:39

INSTITUCIÓN/ESTRUCTURA ROL

MINSA

SALUD. El MINSA es la institución responsable de garantizar la atención integral de salud de los habitantes del Perú. Se organiza territorialmente en Direcciones Regionales (DIRESAs). El órgano de línea encargado de coordinar acciones con el Programa JUNTOS en el nivel central es la Dirección General de Salud de las Personas (DGSP).

DIRESA Unidad regional del MINSA. En el marco de la descentralización, las Direcciones Regionales dependen presupuestalmente de los gobiernos locales.

Establecimientos de salud (EESS) Son los responsables de brindar atención en salud a los beneficiarios del Programa y también asumen el compromiso de brindar a su debido tiempo a los PROM la información relativa al cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de los beneficiarios. Situados en el nivel local, son de varios tipos y dependen de las DIRESAs; en los distritos de operación de JUNTOS suelen reducirse a puestos y/o centros de salud, y ocasionalmente, a hospitales de tipo I.40 Los EESS se organizan –dentro de las DIRESAs – en redes y microrredes de salud.

Seguro Integral de Salud (SIS) Organismo descentralizado del MINSA que tiene como finalidad proteger la salud de quienes “no cuentan con un seguro de salud, priorizando aquellas poblacionales vulnerables que se encuentran en situación de pobreza y pobreza extrema”.41 En la implementación de JUNTOS el SIS constituye una fuente de información para la verificación del cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de la población beneficiaria.

MINEDU Órgano rector de la educación en el país. Como parte de los acuerdos iniciales en el Programa, el MINEDU creó una unidad específica, el Subsistema MINEDU-JUNTOS, para coordinar las relaciones interinstitucionales. Esta unidad cuenta con un equipo de 405 Asistentes Educativos que cumplen funciones similares a las de los PROM en lo relativo a la recolección de información sobre el cumplimiento de corresponsabilidades; el Subsistema cubre 547 de los distritos JUNTOS.42

Dirección Regional de Educación (DRE)

Unidad regional del MINEDU. En el marco de la descentralización, las Direcciones Regionales dependen presupuestalmente de los gobiernos locales.

39 El resto de actores extra-institucionales (y sus roles) que se visualizan en los mapas de redes de la sección

siguiente se encuentran en el anexo 12. 40 Existen al menos seis tipos de establecimientos de salud en la estructura del MINSA: Puestos de salud, puestos de

salud con médico, centros de salud con internamiento, hospital tipo I, hospital tipo II y hospital tipo III. Cf. Norma Técnica 21-MINSA/DGSP/V.01 Categorías de Establecimientos del Sector Salud.

41 http://www.sis.gob.pe/a_quien_presen.html 42 Cifra a junio de 2009.

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Instituciones Educativas (IIEd) Las IIEds son las responsables de brindar servicios educativos a los beneficiarios del Programa y también asumen el compromiso de brindar oportunamente a los PROM la información relativa al cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de los beneficiarios.

MEF Tiene como objetivo normar y optimizar la actividad económica y financiera del Estado. La asignación presupuestal llega a JUNTOS desde el MEF y a esta entidad debe responder. JUNTOS también sigue las normativas relacionadas con el Plan de Presupuesto por Resultados dirigido por el MEF.

Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH)

Dentro de la estructura del MEF fue constituido para proveer información relevante a los programas sociales que les permita identificar y seleccionar a sus beneficiarios”. JUNTOS utiliza el algoritmo SISFOH para realizar la preselección de hogares en la etapa de focalización individual.

INEI Es el “órgano rector del Sistema Estadístico Nacional en el Perú. Norma, planea, dirige, coordina, evalúa y supervisa las actividades estadísticas oficiales del país”.43 JUNTOS ha contratado los servicios del INEI para el barrido censal de los distritos seleccionados en la etapa de la focalización geográfica.

BANCO es responsable de hacer efectiva la transferencia de incentivos monetarios a las familias beneficiarias garantizando la cobertura y seguridad de los procedimientos. En coordinación con GOAL implementa la red de puntos de pago a través de sus agencias, de Empresas Transportadoras y de Entidades Corresponsales, y también coordina las programaciones de las jornadas de pago.

RENIEC Es la entidad del estado responsable de emitir el documento de identificación a los ciudadanos. En el marco del Programa RENIEC, además de facilitar la adjudicación del DNI a los beneficiarios del Programa, colabora con JUNTOS en la revisión de la información sobre los beneficiarios que existe en su base de datos.

Gobiernos Locales En el marco de la Ley de Descentralización, los gobiernos locales (a nivel regional y distrital) son principalmente corresponsables de resguardar la oportuna prestación de los servicios de calidad en salud y educación, compromiso adquirido en el proceso de validación de su localidad para la implementación del Programa. El Programa establece con ellos tanto acuerdos-marco de colaboración como convenios en los que se determinan responsabilidades específicas el logro de los objetivos de JUNTOS.

Tabla 4. Roles de los actores extra-institucionales que coordinan acciones con JUNTOS

43 http://www.inei.gob.pe/inicio.htm

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3.3.3. Articulaciones inter-institucionales

El Programa JUNTOS establece acuerdos marco, convenios y contratos con otras instituciones públicas y privadas con la finalidad de lograr la prestación efectiva y eficiente de los servicios a favor de los hogares que son beneficiarios comunes a las instituciones signatarias. En esos documentos se especifican los compromisos, responsabilidades y competencias propias de cada institución y en todos los casos el Programa respeta las competencias de rectoría sectorial de las instituciones con las que firma los acuerdos, sin menoscabo de ejercer las propias. Los principales convenios firmados entre JUNTOS y otras instituciones son:

Con el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) se han establecido mecanismos de colaboración tanto para los procesos de adjudicación del documento de identidad a los beneficiarios del Programa, como para la revisión de información sobre los beneficiarios de JUNTOS que obran en posesión de RENIEC.

Con el Ministerio de Educación (MINEDU), JUNTOS ha firmado un convenio que tiene por objetivo dar sustento a las actividades del Ministerio respecto de la población beneficiaria del Programa. Entre los compromisos del MINEDU se encuentra el facilitar el acceso a la información requerida por el Programa y la utilización de las transferencias entregadas por JUNTOS para mejorar los servicios educativos en los distritos de intervención del Programa.

Con el Ministerio de Salud (MINSA) se han establecido mecanismos de colaboración para la implementación de mejoras de las prestaciones de salud a través de las unidades orgánicas y para la entrega de información solicitada por el Programa, así como la utilización de transferencias entregadas por JUNTOS para el logro de esos objetivos.

Con el Seguro Integral de Salud (SIS) el acuerdo tiene el objetivo de coordinar el proceso de afiliación en el componente subsidiado del SIS, la programación de actividades mensuales a ser realizadas por los beneficiarios del Programa y la cobertura de las prestaciones en salud de esos mismos beneficiarios.

Con el Ministerio de la Mujer y Desarrollo (MIMDES), el convenio busca la colaboración para la eficiente prestación de los servicios del MIMDES referidos a los componentes alimentario y nutricional y de capacitación. Esta colaboración se realiza fundamentalmente a través del Programa Nacional de Alimentación (PRONAA) el cual está bajo responsabilidad del MIMDES.

Con el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), por otra parte, el Programa ha suscrito contratos mediante los cuales el INEI proporciona determinados servicios. En general el INEI se encarga de recopilar información focalizada de las características de la vivienda, del hogar y de la población de acuerdo a cuestionarios aprobados por el Programa y según criterios de focalización previamente definidos. Luego el INEI entrega a JUNTOS la base de datos y un informe sobre el proceso censal. Estos contratos han sido firmados en los procesos de levantamiento de información previos a las fases de expansión del Programa.

JUNTOS también puede establecer convenios con dos o más instituciones públicas para la realización de objetivos comunes, tal es el caso de la colaboración entre el Programa, MIMDES y MINSA en el marco del Programa Articulado Nutricional cuya finalidad es la entrega de multimicronutrientes en los distritos de operación de JUNTOS.

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El Programa establece igualmente coordinaciones específicas con otros programas y proyectos del gobierno para la realización de acciones específicas consideradas complementarias al logro de los objetivos propuestos. Por ejemplo, JUNTOS ha acordado con el Programa AgroRural el diseño e implementación de un programa de ahorro bonificado, y se está trabajando con el Proyecto Construyendo Perú en temas de capacitación de adultos. La Dirección del Programa promueve además la firma de convenios marco de cooperación con gobiernos locales para fortalecer los procesos de implementación, especialmente en lo referido a los procesos de focalización y a las mejoras de cobertura en salud y educación. Finalmente el Programa establece acuerdos de colaboración con entidades no gubernamentales de acuerdo a intereses comunes específicos. Entre los acuerdos de ese tipo se identifican los firmados con Cáritas del Perú y con algunas universidades y centros de investigación.

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4. Análisis institucional El análisis institucional desde las coordinaciones entre actores, tal como se ha descrito en la sección anterior, se llevó a cabo desde tres perspectivas: la coordinación interna (intra-institucional) de los actores en el Programa JUNTOS, la coordinación inter-institucional entre actores del nivel central (localizados en Lima), y la coordinación inter-institucional entre actores del nivel local (regional y distrital). 4.1. Análisis de la coordinación interna en el programa JUNTOS

El objetivo del análisis en esta primera sección es responder a la pregunta sobre las características de la coordinación del Programa en el nivel interno y sus influencias en la implementación, por eso el mapa de la figura 4 fue realizado para facilitar el análisis específico de las relaciones de coordinación entre los actores que pertenecen al Programa. Por eso mismo debe entenderse que el énfasis aquí no está puesto en las relaciones de coordinación que los actores de JUNTOS mantienen con los actores “externos”. Esas relaciones se encuentran en los mapas de las secciones subsiguientes, cuyo análisis es complementario a éste. En el mapa de la figura 4 se han consolidado diez de los Net-Maps realizados: ocho mapas individuales desarrollados con cada una de las gerencias del programa, un mapa individual desarrollado con la Coordinadora Administrativa de la sede regional de Cajamarca, y un mapa grupal realizado con ocho promotores sociales que trabajan en cinco distritos de la misma región. Al análisis aportado en la elaboración de los mapas se han añadido algunos elementos recabados en entrevistas semi-estructuradas, en la revisión de la documentación institucional y en conversaciones informales con los actores. En la consolidación de los mapas se identificaron 53 actores involucrados en la implementación del programa, desde el nivel central hasta el local. Como la red de interacciones es densa, se han utilizado colores y trazos de líneas que facilitan la visualización del mapa. Los trazos continuos en azul representan relaciones de coordinación formal, generalmente establecidas en las diferentes normativas institucionales. Los trazos más gruesos en azul señalan relaciones de coordinación “fuertes” (facilitan la interacción común para el logro de los objetivos); y los trazos discontinuos en azul representan relaciones de coordinación informales, entendiendo aquí “informales” como las relaciones de coordinación no definidas en la normativa institucional. Los trazos continuos en rojo señalan relaciones de coordinación que son débiles, entendiendo “débiles” – como ya se indicó, bien como problemas de percepción y/o comunicación, o de dificultades en los procesos de trabajo, con la particularidad de que son percibidos por los actores como un obstáculo en la implementación del programa.44 También se han usado colores para identificar más fácilmente a los actores: En celeste se representan a los actores de JUNTOS, en amarillo se representan los actores del sector educación, en rosado se representan los actores del sector salud, en azul se representan a los

44 Cuando dos actores no expresaron unanimidad acerca de la debilidad en la coordinación recíproca se decidió

indicar la relación como débil cuando al menos uno de ellos la hubiese señalado así.

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actores del sector público distintos de educación y salud, en verde a los beneficiarios, en anaranjado al sector no gubernamental y en morado a la cooperación internacional. El tamaño de los círculos representa la mayor o menor influencia de un actor respecto del éxito o fracaso en la implementación del Programa.

Figura 4. Mapa de la coordinación interna de los actores del programa JUNTOS

En el desarrollo del análisis se van a integrar las propiedades de la red representada en el mapa a partir de algunos de los aspectos mencionados en la sección teórico-metodológica. Se han seleccionado dos niveles de análisis: el análisis a nivel de red y el análisis a nivel de nodos. En el primero se analiza principalmente la cohesión, a través de las consideraciones sobre la densidad de la red, su diámetro y su grado de centralización; en el segundo se analiza la centralidad de los actores a través de sus respectivas medidas de centralidad, cercanía y grado de intermediación. Ocasionalmente se hacen algunos señalamientos que corresponden al análisis a nivel de díadas.

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Propiedades de la red. La red del mapa de coordinación interna tiene una densidad de 0.13. Si se considera que la densidad de una red es la razón entre el número actual de enlaces y el máximo de enlaces posibles (por lo cual la densidad es mayor cuanto más se acerca al valor 1), esta red en su conjunto muestra una densidad baja.45 Éste es un valor que puede explicarse debido a que en la elaboración de los mapas no se hizo énfasis en los vínculos de coordinación que los actores externos al Programa desarrollan entre sí. Ahora bien, si se considera solamente la coordinación intergerencial y se añade CD, CR y PROM, la densidad es cercana a la unidad (0.80), lo cual indica que cada actor se relaciona prácticamente con todos los demás. La alta densidad de esa interacción refleja la realidad de la estructura operativa de JUNTOS: Las gerencias forman una estructura centralizada que tiene una coordinación intensa (planes, presupuestos y operaciones) que luego marca directrices que son implementadas por las unidades operativas regionales y locales (coordinaciones regionales y promotores). La red también muestra una alta conectividad al tener un diámetro con valor 3. El diámetro es la mayor distancia geodésica (que es a su vez la menor distancia entre dos nodos) dentro de la red. Es importante pues indica cuán lejos están los nodos más alejados en una red y permitiría inferir el tiempo o las condiciones necesarias para alcanzarlos. Teóricamente esa conectividad facilita los flujos de información. Coordinación intergerencial en general. La intensidad de la interacción entre las gerencias y la alta conectividad de la red no implican necesariamente un conjunto de relaciones armoniosas, de hecho en las entrevistas se indicaron algunas relaciones débiles entre gerencias que no solamente tienen su razón de ser en procesos de trabajo, sino que también están relacionados con las relaciones interpersonales. Esto tiene efectos serios si las gerencias tienen que colaborar intensamente en procesos fundamentales del programa. Aunque no haya necesariamente correspondencia entre las gerencias sobre esta apreciación, destacan las relaciones débiles entre gerencias claves como GMSE-GPP, GMSE-GCR o bien GOAL-GCSS. Por otra parte, la intensa interacción tampoco indica necesariamente efectividad. Algunas gerencias manifestaron que ciertos procesos de intercambio de información o de aprobación de trámites causan atrasos en los procesos de implementación en varios niveles. Un caso reciente involucró la entrega tardía de los formularios de afiliación de nuevos beneficiarios, que debían haber estado en las regiones para el ciclo de realización de las Asambleas de Validación, lo cual no sucedió. En el nivel de coordinación regional también se indicó que en algunas ocasiones la espera de respuestas sobre consultas y aprobaciones hechas a las gerencias en Lima crea atrasos (p. ej. la aprobación de manejos presupuestales y cajas chicas). Los flujos de información también muestran debilidades. Varios de los gerentes expresaron que hay dificultades en la forma en la que se comparte la información, quizá porque la anterior GTI no funcionó adecuadamente y, ante las lagunas en los requerimientos de información, cada gerencia tendió a acumular sus propios recursos. Esto, en una dinámica como la del programa, sólo puede dificultar la coordinación. Otro aspecto relevante que fue señalado en la realización de los mapas fue que JUNTOS carece de una estrategia comprensiva de comunicación y más

45 Para estos conceptos se revisaron, entre otros, S. Borgatti (2005), "Centrality and Network Flow", Social

Networks 27; B. Buechel and V. Buskens (2008), "The Dynamics of Closeness and Betweenness", Working Papers 398, Bielefeld: Institute of Mathematical Economics; Medical Decision Logic, Inc. (2007), VisuaLyzer 2.0 User Manual.

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bien ha venido funcionando sobre una serie de momentos comunicativos que corresponden a una sucesión de campañas, eventos y acciones que no son necesariamente consistentes entre ellos.46 El mapa muestra a seis actores con una influencia relativa mayor a la de los demás: CD, GMSE, GOAL, CR, PROM y BENEFICIARIOS. Es interesante observar que cuatro de esos actores también tienen un número elevado de enlaces o conexiones, un indicador que revela el grado de centralidad de un actor. En el mapa de coordinación interna, el promedio de enlaces por actor es de 13 y los vínculos de los actores mencionados son: CR, 32 (máximo número en el mapa); PROM, 30; GOAL, 27; GMSE, 23; CD, 8 y BENEFICIARIOS, 7.47 Gerencia de Operaciones, Afiliaciones y Liquidaciones y la Gerencia de Monitoreo, Supervisión y Evaluación. Aparte del liderazgo y experiencia del gerente, la influencia de GOAL viene dada principalmente porque los procesos a su cargo son los que están más consolidados en el conjunto del programa. Un peso especial tienen los procesos conducentes a la entrega de los incentivos monetarios, los cuales son sumamente visibles y de gran impacto en la población beneficiaria. La influencia de GOAL también tiene relación con la dinámica propositiva que ha desempeñado para la mejora de algunos de los procesos de implementación. En el caso de GMSE la influencia viene dada por su nivel de participación en la mayoría de los macroprocesos y por su dinámica propositiva en el proceso de re-diseño del programa, además, las entrevistas también revelaron un liderazgo natural de la gerente, a lo cual se suma su experiencia. Sin embargo, su influencia también está determinada por factores externos a su rol específico dentro del programa, y tiene relación con sus enlaces de trabajo con otras entidades estatales como el MIMDES y la ST-CIAS. Además, la gerente de GMSE dirige también la GTI lo que aumenta sus responsabilidades dentro del Programa en áreas especialmente sensibles como el manejo de información y los procesos de evaluación. Las observaciones anteriores sobre el rol y la influencia de GOAL y GMSE y los nexos que tienen hacia el exterior del programa48 revelan que el vínculo entre estas dos gerencias constituye un punto de quiebre49 en la red, es decir un vínculo cuya ausencia podría debilitar seriamente los procesos relacionados con sus áreas y afectar consiguientemente al Programa en general, algo que no sucede en este momento puesto que la coordinación entre esas gerencias es fuerte. De hecho, la fortaleza de esa coordinación es muy significativa para la fase que atraviesa el programa por la forma en que está impulsando nuevos procesos. Por ejemplo, una colaboración estrecha entre GOAL y GMSE (además de otras) ha permitido el diseño de las modificaciones necesarias para implementar el pago bimestral de incentivos a los beneficiarios, el cual comenzará a funcionar a finales de 2009. Otra observación sobre GOAL y GMSE es que son las gerencias que poseen los valores más altos de intermediación: 16 y 10% respectivamente. Ese indicador revela en qué medida un actor

46 Por ejemplo en 2009 se contrataron tres “comunicadores macro-regionales”, uno en la zona norte (con sede en

Piura), otro en la zona central (con sede en Junín) y otro en la zona sur (con sede en Puno), pero no hay un plan que sustente la creación de estas nuevas posiciones.

47 Pueden verse las tablas completas de los valores en el anexo 6. 48 Los cuales son analizados en el mapa de coordinación interinstitucional-central. 49 “Cutpoint”, identificado a través del software VisuaLyzer.

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se encuentra en medio de la distancia geodésica entre dos nodos no adyacentes en la red y sugiere el potencial que tiene ese actor de afectar la relación entre otros nodos. A mayor valor, mayor incidencia de un nodo en las distancias geodésicas de los otros. En el mapa de coordinación interna sólo PROM y CR tienen valores superiores. Consejo Directivo. La influencia del CD viene dada principalmente por el ejercicio de su rol de máxima autoridad. El CD es la instancia que ha solicitado avances rápidos en los documentos y procesos del programa que están siendo revisados. Dentro del CD destaca el papel singular que desempeña el presidente del CD, quien hasta hace poco era también secretario ejecutivo de la ST_CIAS, la instancia de facilitación del Programa ante el Consejo de Ministros. En el mapa se observa que la mayor parte de las relaciones del CD con las gerencias es graficada como informal y eso se debe a que en la normativa, el acceso al CD ocurre a través de la DE. Sin embargo, es aquí donde se aprecia sobre todo la acción particular del presidente del CD. Coordinaciones Regionales. El mapa muestra la relevancia de la CR en la implementación del Programa. Esa instancia es la responsable de garantizar la operatividad en el nivel regional y, de hecho, es el actor con el mayor grado de centralidad. En el momento de realizar este trabajo, las CR cuentan con tres personas para llevar a cabo sus tareas: el coordinador regional, un administrador y un técnico informático. Considerando el grado de responsabilidad de CR esa cantidad de personal parece insuficiente y sugiere una desproporción organizativa a ese nivel. A eso hay que añadirle que la CR tiene a su cargo la supervisión de los PROM, cuyo trabajo se realiza fundamentalmente en el campo. También aquí parece haber un desbalance entre los requerimientos que se hacen a las CR y la capacidad real de respuesta, entre su responsabilidad institucional y la dotación de recursos para ejecutarla. La importancia de CR se refleja igualmente en el grado de centralización de la red, que mide cuán central es un actor respecto de los otros. La red analizada tiene un grado de centralización de 90%, y ese alto valor está determinado fuertemente por la conectividad de CR. El grado de centralización también expresa la heterogeneidad de las centralidades de los actores, por lo que a mayor grado de centralidad hay mayores probabilidades de que la centralidad de un actor opaque la centralidad de otros. Otro aspecto que muestra la importancia de la CR en el mapa de coordinación interna es su grado de cercanía social (72%), que es un indicador de la facilidad con la que es capaz de interactuar con otros actores en virtud de las distancias que los separan. Algunos problemas de coordinación entre las gerencias se reflejan también en la relación que éstas mantienen con las CR, especialmente en los mecanismos por los cuales las CR reciben requerimientos de información desde la sede central. Aunque los entrevistados indican que los procesos han ido mejorando, todavía es una fuente ocasional de tensiones y de atrasos en la programación de las regiones. Dada la importancia de las CR y de los PROM el programa ha dado pasos para reducir los riesgos de politización en la contratación de esos cargos, por las consecuencias que eso puede tener en la efectividad del Programa. Uno de los mecanismos para reducir esos riesgos está dado por la participación de entes ajenos al Programa en el proceso de contratación de los CR (p.ej. la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza) con la participación de la CNST. El

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mapa muestra la importancia de los PROM en el plano local, puesto que son prácticamente los únicos enlaces del programa a ese nivel. Promotores Sociales. Los PROM tienen un grado de cercanía social de 70% y un grado de intermediación de 40%. Las coordinaciones que los PROM establecen dentro del Programa se realizan fundamentalmente a través de las CR, debido a la estructura centralizada de JUNTOS, aunque informalmente los PROM también establecen relaciones ocasionales con algunas gerencias (GPD, GMSE, GOAL) y pueden acceder formalmente a gerencias como GAD y GAL por cuestiones laborales. Esto hace que el vínculo entre PROM y CR pueda ser caracterizado como otro punto de quiebre. La verificación del cumplimiento de las corresponsabilidades ha sido deficiente dentro del esquema actual de pago mensual de incentivos. Esto se ha debido en parte a la sobrecarga de trabajo de los PROM y en parte a algunas deficiencias en los procedimientos de recolección de información. Como sucede con las CR también los PROM tienen una fuerte carga de responsabilidades que parece sobrepasar sus capacidades. En la región Cajamarca por ejemplo, cuando el Programa pidió a los PROM que visitasen cada hogar para tomar fotografías de las cocinas mejoradas, algunos lograron completar la tarea en tres meses. Las CR tampoco han logrado supervisar adecuadamente a los PROM y en algunos casos ellos han llegado a tomar decisiones con fuerte discrecionalidad, especialmente en lo relativo a la aprobación del cumplimiento de corresponsabilidades. Esta es una constatación realizada en Cajamarca que también se mencionó en las entrevistas semi-estructuradas como válida para otras regiones. En entrevistas con PROM se identificaron mecanismos bien establecidos de selección y contratación. De hecho, se estima que no son fundadas algunas críticas que se hacen sobre la falta de preparación de los PROM, puesto que a todos les es requerido tener estudios superiores (o como mínimo una carrera técnica). Sin embargo, no parece existir un programa bien estructurado de formación luego de su capacitación inicial, lo cual es una seria deficiencia dado el importante rol de los PROM. Se constató que no hay un manual al que puedan acudir como referencia permanente. Atención de reclamos. El Programa no parece tener sistematizadas las formas de atender los reclamos de los beneficiarios por lo que se hace necesaria una revisión de los procesos existentes. En el caso de los reclamos relacionados con las sanciones impuestas por incumplimiento de corresponsabilidades, la ausencia de un proceso claro hace que las respuestas tarden en llegar. El CNST también hace llegar observaciones y alertas de forma periódica a las gerencias, pero de acuerdo a uno de los entrevistados esas observaciones no siempre son atendidas adecuadamente.50 En otra de las entrevistas se mencionó que el manejo de las demandas laborales presentadas por los PROM incluye procedimientos innecesarios que hacen que los procesos de respuesta carezcan de agilidad. Comité Nacional de Supervisión y Transparencia. Las entrevistas realizadas revelaron el papel positivo que tiene la CNST en la supervisión del Programa mediante el envío de alertas e informes periódicos sobre anomalías o irregularidades que suceden en la implementación del

50 La falta de procedimientos sistematizados llevó, por ejemplo, a una situación comprometedora cuando se tuvo que

destituir al coordinador de una de las regiones, que luego fue enviado como coordinador a otra.

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Programa. De hecho, el CNST (y correspondientemente los CLST) aparecen en los documentos normativos como una fuente de información para el monitoreo y evaluación del Programa. El aspecto más destacado sobre los CLST en la realización de los mapas fue lo relativo a su representatividad y legitimidad en el nivel local, la cual viene dada por su variada composición.51 En el nivel local, sin embargo, JUNTOS no parece estarle dándoles una participación acorde a esa representatividad. Otro aspecto importante que muestra el mapa es la debilidad del rol desempeñado actualmente por GCSS en su relación con los sectores sociales y otros entes del estado. Esta debilidad, señalada en las entrevistas, hace que haya una debilidad estructural en un aspecto que es central para la implementación del Programa. Esto se analiza con más detalle en la sección siguiente. Coordinación relativa a los recursos financieros. En el tercer trimestre del año fiscal, GPP asume la responsabilidad de recibir los planes y presupuestos de cada una de las gerencias para consolidarlos y presentarlos a la DE. En este proceso trabaja en coordinación con la Oficina General de Planificación y Presupuesto (OGPP) de la PCM. Cuando el presupuesto ha sido aprobado por la DE entonces es presentado formalmente a la PCM para seguir el ciclo presupuestal ordinario del estado que se describe en la sección siguiente. Cuando el monto presupuestal ha sido aprobado oficialmente para el Programa, las gerencias solicitan autorización de gastos ordinarios a GAD la cual, antes de autorizarlos, corrobora la disponibilidad con GPP.52 Este procedimiento no es siempre el más eficiente. El control presupuestario de las CR también se maneja en Lima y en las regiones sólo pueden hacer uso inmediato (y con restricciones en ciertos rubros) de una caja chica. Hasta hace un año, como estrategia de transparencia, las licitaciones y compras se hacían a través del PNUD, sin embargo se decidió suprimir este procedimiento. En los procesos relativos a los flujos de recursos económicos dentro del programa, entonces, hay dos actores que son centrales – GPP y GAD – que son además los que interactúan más directamente con el MEF. La interacción de GAD sucede a través del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), que es una herramienta de ejecución presupuestal muy ligada a la gestión del Tesoro Público por parte de las Unidades Ejecutoras, y la de GPP sucede a través de la entrega de informes de rendimiento y ejecución presupuestal. 4.2. Análisis de la coordinación interinstitucional en el nivel central

En la sección anterior se hizo un análisis de los mecanismos de coordinación al interior del Programa: las coordinaciones intergerenciales, la coordinación de la sede central de JUNTOS con sus estructuras regionales y la coordinación entre esas estructuras y sus equipos de PROM. En esta sección el énfasis es puesto en los mecanismos intersectoriales de coordinación y se responde a la pregunta sobre las características de la coordinación entre las distintas instituciones que participan en la implementación del Programa. Como esa coordinación tiene varios niveles, en esta parte el análisis se refiere específicamente a las relaciones que JUNTOS y las otras

51 En el anexo 2 se muestra un listado con la cantidad y tipología de actores locales que participan en los CLST. 52 En el caso de contrataciones de personal y de cierto tipo de servicios hay algunos procedimientos adicionales.

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instituciones públicas mantienen en el nivel central, en las sedes de Lima. El análisis del nivel intersectorial local (regional y distrital) se presenta en la sección 4.3. En el mapa de la figura 5 se han consolidado tres de los mapas realizados: un mapa grupal realizado con funcionarios de puestos directivos o de nivel medio de cinco entidades públicas que participan en la implementación de JUNTOS (ver anexo 1) y dos mapas exploratorios individuales que se realizaron para analizar los flujos de recursos financieros. Algunos elementos de la información recolectada en los mapas fueron complementados mediante entrevistas semi-estructuradas y la revisión de documentos institucionales.

Figura 5. Mapa de la coordinación interinstitucional en el nivel de gobierno central

En la elaboración del mapa de actores centrales en Lima se identificaron 48 actores. Como en el mapa anterior se han utilizado colores y trazos de líneas que facilitan la visualización del mapa: Los trazos continuos en azul representan las relaciones de coordinación formal, los trazos discontinuos en azul representan relaciones de coordinación informal, y los trazos discontinuos

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en rojo señalan relaciones de coordinación que son débiles. Los trazos más anchos en azul representan coordinaciones fuertes. Propiedades de la red. La red del mapa de coordinación interinstitucional a nivel central tiene una densidad de 0.24, un valor bajo que puede explicarse por el hecho de que no se exploraron todos los enlaces posibles entre los actores identificados (que son muchos) sino aquellos relevantes a la implementación del Programa. El diámetro de la red, por otra parte, es 5 (y el promedio es 2.5), lo que indica una buena conectividad considerando el número de actores involucrados. Esta conectividad refleja la realidad de la implementación de JUNTOS que es interinstitucional por naturaleza. Gerencia de Coordinación de Servicios Sectoriales. Originalmente, para la relación entre el programa y los sectores se creó GCSS, se definieron criterios para el funcionamiento interno de un comité intersectorial de JUNTOS, y se determinaron los “procedimientos para la ejecución de las actividades de coordinación intersectorial de los coordinadores regionales” de JUNTOS; también se decidió la creación de gabinetes técnicos regionales de coordinación intersectorial.53 Sin embargo, en este momento, JUNTOS no cuenta con un comité interno y tampoco funcionan los gabinetes;54 además, hay serias debilidades en el desempeño de GCSS. La debilidad en el rol de coordinación central de GCSS en este momento de transición fue un tema recurrente en las entrevistas – de hecho en la elaboración del mapa no le fue asignado un alto nivel de influencia; y es que algunas de las gerencias consideran que GCSS no ha desarrollado un nivel adecuado de diálogo y negociación con los sectores. Un hecho positivo reciente es que esa gerencia está estructurando un equipo que contiene especialistas en los distintos sectores para poder atender las relaciones recíprocas de la mejor manera. Debido al ritmo intenso que exige la implementación del programa, la coordinación interinstitucional de JUNTOS no se limita a GCSS sino que varias de las gerencias coordinan acciones con unidades orgánicas de otras entidades públicas que tienen funciones similares, sin necesidad de recurrir a la mediación de GCSS. En el mapa vemos, por ejemplo, coordinaciones establecidas formalmente como las que existen entre GOAL-RENIEC, GOAL-BANCO o GMSE-SISFOH, y se aprecian también coordinaciones informales como GOAL-MIMDES, GOAL-MINEDU o GCSS-BANCO. Un aspecto que JUNTOS sigue explorando es el de los incentivos que podrían ofrecerse para que las instituciones públicas mejoren la colaboración que el Programa solicita de ellas.55 En 2006, con el objetivo inicial de incentivar esa colaboración, el Programa efectuó transferencias monetarias a los sectores para que mejorasen estructuras y procesos internos que facilitasen su colaboración en el Programa; sin embargo, en junio de 2009 esas transferencias no habían sido totalmente ejecutadas.56 Por este motivo la coordinación actual que establece GCSS con los 53 Disposiciones incluidas en la Resolución de Dirección Ejecutiva RDE 020-2006. 54 Los gabinetes no llegaron a ser operativos del todo y en 2007 se sustituyeron con mecanismos de colaboración

establecidos en la normativa de la estrategia CRECER. 55 Éste es un tema central relacionado con la naturaleza misma del Programa y con la naturaleza de los sectores

sociales. En realidad JUNTOS espera y favorece que los sectores desarrollen su misión de la mejor forma. 56 En el informe evaluativo correspondiente a diciembre de 2008 se lee: "MINEDU a diciembre de 2008 ha

ejecutado S/. 17’392,439 que representa el 27.9 % del total del monto transferido. MINSA ha ejecutado S/.

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sectores incluye la responsabilidad de supervisar la ejecución del remanente de esas transferencias; lo cual, aun siendo necesario, parece recibir mayor atención que el diálogo en torno a estrategias más efectivas de coordinación en la de implementación del Programa. Quizá por la debilidad atribuida a GCSS así como por el ritmo del Programa, las relaciones de coordinación inter-institucional se han ido construyendo más bien sobre necesidades puntuales o urgencias que sobre planes comunes. Incluso puede señalarse que las gerencias en su conjunto carecen de una política comprensiva para sus relaciones con los sectores. Se mencionó antes que GCSS a pesar del rol central que tiene asignado normativamente en la coordinación inter-institucional no recibió un alto valor de influencia. ¿Qué actores son percibidos como los más influyentes en la coordinación interinstitucional? En el mapa de la figura 5 son CR, PROM, BENEFICIARIOS, BANCO, MEF_DNPP y CONGRESO los que recibieron el mayor valor. De éstos, CR, MEF_DNPP y PROM muestran, además, altos grados de centralidad (13, 13 y 12 respectivamente). El actor con el mayor grado de centralidad es GPP (16) y el promedio de enlaces por actor es de 11.16. Por la forma en que fue consolidado el mapa, los grados de centralidad de GPP, MEF_DNPP y CONGRESO están fuertemente ligados a la coordinación relativa a los recursos financieros, la cual se analiza más adelante. Veamos ahora algunos de los problemas de coordinación interinstitucional relacionados con tres macroprocesos claves en la implementación del Programa. Con relación a la identificación y afiliación de hogares. La coordinación con mayores dificultades, según la percepción de los actores, es la que se establece con el INEI, seguida de las que se establecen con RENIEC y SISFOH. En la realización del mapa la coordinación con INEI y con RENIEC se identificaron como débiles. En el caso de INEI, JUNTOS ha estado contratando sus servicios para el barrido censal efectuado en el proceso de focalización individual, sin embargo ha habido diferendos entre esta institución y el Programa por la metodología y los productos entregados. Ha habido incluso señalamientos de anomalías muy serias, por ejemplo, en el último contrato, JUNTOS se dio cuenta de que en algunos centros poblados no se había realizado un barrido completo y en otros no se había realizado casa por casa sino mediante convocatorias comunitarias en plazas o escuelas. Hasta ahora, JUNTOS no llegó a implementar mecanismos adecuados de supervisión y los errores fueron descubiertos sólo al final. Potencialmente hay un rol para los gobiernos municipales en este proceso, y de hecho es una de las cláusulas en los convenios de colaboración que JUNTOS ha comenzado a firmar con los gobiernos locales; sin embargo, esos acuerdos no tienen detalles operativos y todavía distan de estar cerca de ser implementados. Con RENIEC hay dificultades que todavía no logran solventarse adecuadamente, por ejemplo, en los casos en que los beneficiarios seleccionados tienen problemas con la documentación que poseen, JUNTOS esperaría que RENIEC agilizase los procesos para permitir la incorporación en el Programa, pero no suele suceder así. En la entrevista Net-Map se explicó, por una parte, que el tiempo necesario para la obtención del documento de identidad es muy largo y resulta

102’710,302 que representa el 96.3% de total del monto transferido. MIMDES ha ejecutado S/. 33’374,444 que representa el 60 % del total del monto transferido. RENIEC ha ejecutado S/. 7’475,373 que representa el 74.8 % del total del monto transferido".

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complicado hacer excepciones y, por otra, que la atención a casos aislados en las áreas rurales resulta muy costosa para RENIEC. Con un convenio de colaboración ya existente y con unos fondos ya transferidos éste se presenta como un reto que debería solventarse con una adecuada negociación entre GCSS, GOAL y RENIEC. En el caso de SISFOH, JUNTOS debería usar oficialmente el algoritmo indicado por esa institución para la determinación de los criterios de selección de participantes en el Programa, sin embargo se indicó que SISFOH atraviesa algunos problemas internos por los que no es totalmente operativo aún, ni tiene cobertura nacional. En los procesos de coordinación interinstitucional para la verificación de corresponsabilidades en salud y educación participan JUNTOS, MINSA, SIS y MINEDU. De estas coordinaciones la más fuerte es la que se establece con el MINSA, en la que de una etapa inicial en que la única responsabilidad de las madres participantes en el Programa era la asistencia periódica a los EESS, se ha llegado a consensuar un paquete de atención integral en salud para madres gestantes y para niños menores de cinco años (ver tabla 2). En lo relacionado con el SIS todavía no se han incorporado todos los beneficiarios de JUNTOS en el registro del Seguro, lo cual dificulta que ese sistema vaya consolidándose como fuente privilegiada para obtener información sobre el cumplimiento de las corresponsabilidades en salud. Recientemente los servidores del SIS tuvieron daños serios y no había respaldo de toda la información por lo que se ha imposibilitado temporalmente el acceso del Programa a los registros de los beneficiarios. En la implementación de JUNTOS el SIS debería constituir una fuente importante de información sobre el cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de la población beneficiaria; sin embargo, en el momento de realizar este estudio todavía no se habían incorporado todos los beneficiarios de JUNTOS en el registro del Seguro, lo cual limita considerablemente la información que esa institución puede ofrecer a JUNTOS.57 Como se indicó en la descripción de actores, el MINEDU creó una estructura llamada Subsistema MINEDU-JUNTOS para satisfacer los requerimientos de coordinación con el Programa, sin embargo tanto durante la elaboración del mapa como en las entrevistas la relación en este nivel fue descrita como débil. Esta estructura tiene cinco componentes de acción y en junio de 2009 desarrollaba acciones en 547 de los 638 municipios en los que JUNTOS tiene cobertura. Para desarrollar esas acciones existen 405 “asistentes educativos” (ASIST) y 40 supervisores. A pesar de lo positivo de haber creado una estructura dedicada, no hay comunicación permanente ni sistemática y ambas partes consideran que hay una falta de colaboración para el cumplimiento de los requerimientos mutuos. A través de las entrevistas se conoció que las plazas laborales de los ASIST están cubiertas con la transferencia que JUNTOS hizo al MINEDU y cuyo remanente está previsto que termine de ejecutarse en diciembre de 2009; por esto algunos actores se refirieron a los ASIST como una estructura insostenible. Parece que esto no ha sido adecuadamente dialogado en el nivel central, puesto que en una de las reuniones conjuntas que se promovieron a raíz de la consultoría, el subsistema MINEDU-

57 Además, los servidores del SIS tuvieron recientemente daños serios y, como no había respaldo de toda la

información, se ha imposibilitado temporalmente el acceso del Programa a los registros de los beneficiarios.

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JUNTOS habló de expectativas sobre nuevas transferencias, algo que JUNTOS no está considerando. Sobre las corresponsabilidades en educación cabe señalar que, aunque el compromiso de los hogares se limita a la asistencia, hay factores estructurales que dificultan su verificación. Por una parte, el MINEDU no tiene un sistema estandarizado de registro de asistencia que funcione en todas las IIEd y, por otra, el sistema informático denominado SIAGIE, que satisface las necesidades de información de JUNTOS en lo relativo a la verificación – como complemento a la recolección manual de información, tiene una cobertura limitada. La coordinación interinstitucional en los procesos de entrega de incentivos monetarios involucra a JUNTOS y al BANCO y es quizá la relación interinstitucional más sólida que posee JUNTOS en este momento. La coordinación ha llegado a ser muy efectiva y hay comunicación y confianza entre ambas partes. La efectividad de esta coordinación puede verse reflejada en la logística necesaria para manejar mensualmente 445 puntos de pago de incentivos en el territorio nacional, el cual espera ampliarse en el corto plazo mediante el recurso a alternativas como las Cajas de Ahorro en lugares donde no hay agencias bancarias o donde el servicio de las transportadoras se hace demasiado costoso. Es comprensible que también haya algunos elementos de desacuerdo, por supuesto, y, por ejemplo, algunas gerencias de JUNTOS cuestionan los costos de operación que el BANCO carga al Programa.58 En términos generales, un aspecto importante que debe considerarse en el tema de la coordinación intersectorial es la existencia de una coordinación a nivel ministerial que no necesariamente corresponde con lo que sucede en niveles más locales puesto que la dinámica de los sectores sociales ha ido delegándose cada vez más fuertemente a nivel regional y municipal debido al proceso de descentralización. De esa forma, aunque teóricamente los acuerdos en el nivel central deberían definir las acciones en los niveles operativos locales, en la realidad se requieren negociaciones extras con los gobiernos locales. Coordinación relativa a los recursos financieros. El flujo de fondos del Programa sigue el ciclo presupuestal ordinario del estado59 y se asignan a través de la partida presupuestal (pliego) de la PCM. En su primer año, JUNTOS tuvo una ejecución presupuestal de 115.7 millones de Nuevos Soles, en 2006 fueron 173.3, en 2007 fueron 497.4 y en 2008 fueron 534.6 millones. En 2009 le fueron asignados 512 millones. Es importante notar que en 2008 la asignación de JUNTOS fue más de la mitad del presupuesto asignado al pliego PCM, que también incluye recursos para otras 7 instituciones.60

58 En una entrevista con personal de la GOAL se mencionó que el Banco de la Nación cobra a JUNTOS el 1.5% por

las transacciones, mientras que a la Oficina Nacional de Pensiones le cobra solamente el 1.2%. 59 La Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto (Ley 28411), la Ley Marco de la Administración Financiera

del Sector Público (Ley 28112), y la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2008 (Ley 28927, que incorpora en el capítulo IV los elementos básicos para la introducción del Presupuesto por Resultados en el Perú) son los instrumentos legales que contienen las referencias al proceso de presupuesto nacional.

60 Estas son: Osinfor (Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre), Ceplan (Centro Nacional de Planeamiento Estratégico), Autoridad Nacional del Servicio Civil, Plan Integral de Reparaciones, Instituto Peruano de Radio y Televisión, Dirección Nacional de Inteligencia, y Devida (Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas).

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Una vez aprobado por la DE, el presupuesto anual de JUNTOS es presentado a la PCM a través de la OGPP de esa entidad y con ella se coordinan además las modificaciones necesarias; luego, la solicitud presupuestal de PCM va a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General del Congreso. Esta fase se acompaña con acciones de cabildeo, las que pertenecen a la esfera de la coordinación informal (trazo discontinuo en el mapa), puesto que el proceso formal llega hasta la presentación del presupuesto a la PCM.61 La Comisión de Presupuesto del Congreso estudia y modifica la solicitud de acuerdo a las prioridades establecidas por el gobierno y a la disponibilidad presupuestal y su dictamen es enviado al pleno del Congreso para su estudio y aprobación. Una vez aprobado el presupuesto en el Congreso, es la DNPP_MEF quien se encarga de entregar los fondos asignados a los entes públicos constituidos en pliegos presupuestales: salud, educación, gobiernos locales, PCM, etc. En el proceso que conduce a la aprobación del presupuesto destaca la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República cuyo rol fundamental es dictaminar los proyectos de Ley de Presupuesto, Ley de endeudamiento, Ley de Equilibrio fiscal, y la Cuenta General de la República". Su dictamen tiene una posición relevante en las discusiones presupuestarias que ocurren en el pleno legislativo. En algunas entrevistas se indicó que JUNTOS tendría que mejorar su capacidad negociadora en la fase de la presentación del presupuesto, aunque la nueva política de presupuesto por evaluación de resultados asocia más estrictamente la asignación de fondos a la efectividad en la ejecución presupuestal, y JUNTOS también tendría que mejorar la visibilidad del logro de sus objetivos. 4.3. Análisis de la coordinación interinstitucional en los niveles regional y distrital Esta tercera sección del análisis responde de nuevo a la pregunta sobre las características de la coordinación entre las distintas instituciones que participan en la implementación del Programa pero atendiendo específicamente al nivel local, de manera que el mapa de actores que se presenta a continuación fue realizado para facilitar el análisis de las relaciones de coordinación entre los actores de JUNTOS y los actores de otras instituciones en el nivel regional y distrital. Para el análisis a este nivel se seleccionó la región de Cajamarca como estudio de caso por ser la región con la mayor cobertura del Programa. A continuación se presenta una breve caracterización socioeconómica de la región y del distrito seleccionados. 4.3.1. Estudio de caso: Región Cajamarca y distrito Encañada La región de Cajamarca se ubica en la sierra norte del Perú y tiene una extensión de 33,317 Km2. De acuerdo al censo de 2007, tiene una población total de 1,387,809 habitantes (cuarta región más poblada del Perú). El 74% vive en zonas rurales bastante dispersas y el 35% es menor de 15 años. El idioma predominante es el español, luego el quechua, el aymara y el asháninka. La organización y toma de decisiones a nivel regional son conducidas por el Gobierno Regional, cuyo presidente es elegido en elecciones regionales y que es un organismo público con personería jurídica de derecho público, con autonomía política, económica y administrativa en asuntos de su competencia. La región está compuesta por 13 provincias y 127 distritos; las 61 Este año se hicieron contactos con la Comisión de Presupuesto e incluso con el Primer Ministro.

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provincias están dirigidas por los alcaldes provinciales y los distritos, por alcaldes distritales. Los alcaldes también son elegidos mediante elecciones populares. Según el mapa de pobreza del año 200762 Cajamarca es uno de los ocho departamentos más pobres del país, ocupando el 20º puesto (sobre 25) relativo al índice de desarrollo humano, con un valor de 0.54.63 La tabla 5 muestra algunos indicadores de pobreza para la región:

INDICADORES Población 1,387,809 Quintil del Índice 1 % de población sin:

Agua (%) 37 Desagüe (%) 25 Electricidad (%) 68

Analfabetismo mujeres (%) 25.5 Desnutrición crónica (%) 47 Índice de Desarrollo Humano 0.54

Tabla 5. Indicadores de Pobreza – Región Cajamarca64

La actividad productiva en la región se diversifica en función de actividades primarias como la agropecuaria y la minera; actividades de transformación agroindustrial, producción artesanal, elaboración de productos lácteos, procesamiento de carnes y elaboración de licores. Según el MEF, la minería representa el 39,8% del PIB regional y apenas emplea al 0,5% de la población. Esta situación ha generado migración a otros departamentos por falta de oportunidades locales, siendo 11.2% la tasa de emigración al año 2007. Un aspecto importante asociado a la actividad minera en la región es la generación creciente de conflictos socio ambientales que han generado inestabilidad social y política. El ministerio de Salud mediante la Dirección Regional de Salud Cajamarca cuenta en total en total con 726 establecimientos: 9 hospitales, 113 centros de salud y 604 puestos de salud; lo que la hace la red más grande del país, con más del 10% de los 7.000 locales a escala nacional. Sin embargo, más del 95% de los establecimientos de salud en la región no cuentan con una infraestructura que garantice la atención adecuada o la seguridad de los pacientes; además, existe un déficit de médicos en la región, con apenas uno por cada 10 mil habitantes, cuando el promedio en el ámbito nacional es de uno por cada mil habitantes65. Sobre el sector educativo puede decirse que en la región de Cajamarca todavía existe un importante déficit de atención educativa que fluctúa entre el 35% y el 40% de los niños de edad escolar, redundando en el alto grado de analfabetismo. La tasa regional de analfabetismo es 17.1% pero hay una diferencia enorme entre hombres (8.5%) y mujeres (25.5%).

62 Elaborado por FONCODES (Fondo de Cooperación para el Desarrollo), un programa del MIMDES. 63 El índice nacional es de 0.597. 64 Fuente: Censo de Población y Vivienda 2007. 65 Entrevista al Secretario de la DIRESA de Cajamarca, agosto 2009.

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Los índices de abandono escolar son muy altos, según el INEI66 en año 2007 cerca del 50% de los niños entre 13 y 17 años no asistió al colegio debido a que en el hogar los padres priorizaron actividades como el trabajo agrícola o el pastoreo de animales sobre la educación escolar. El distrito de Encañada se ubica 34 km al noreste de la ciudad de Cajamarca y su extensión es de 836.7 km2 lo que lo hace uno de los más grandes del Perú. Tiene una población estimada de 23,076 habitantes de los cuales el 95% vive en zonas rurales. La tabla 6 muestra algunos indicadores de pobreza para el distrito:

INDICADORES Población 23,076 Población rural (%) 95 Quintil del Índice 1 % de población sin:

Agua (%) 32 Desagüe (%) 29 Electricidad (%) 90

Analfabetismo mujeres (%) 44 Desnutrición crónica (%) 52 Índice de Desarrollo Humano 0.47

Tabla 6. Indicadores de Pobreza – Distrito La Encañada67

Se estima que la actividad minera en el distrito de Encañada ocupa más del 90% del territorio distrital, sin embargo aun con esas proporciones, los beneficios son pequeños y los niveles de pobreza y desnutrición crónica son muy altos como se indica en la tabla 6. El distrito de Encañada cuenta con 10 establecimientos de salud que juntos conforman la microrred Encañada, perteneciente a la red Cajamarca y a la DIRESA Cajamarca I. En el sector educativo, el distrito cuenta con 384 docentes que atienden a 7102 estudiantes de educación básica regular en 131 centros o programas clasificados de la siguiente manera: 31 centros o programas de educación inicial, 82 centros de educación primaria (5 de tipo polidocente completo, 57 multigrado y 20 unidocente multigrado) y 18 centros de educación secundaria (presencial). El distrito también cuenta con un centro de educación técnico-productiva.68 4.3.2. Análisis del mapa de actores El mapa de la figura 6 es el resultado de la consolidación de dos mapas: un mapa grupal realizado con siete actores que tienen cargos directivos regionales (o sus representantes) en instituciones públicas de Cajamarca, y un mapa grupal realizado con seis actores que tienen cargos directivos en el nivel distrital (o sus representantes) de instituciones públicas del distrito de Encañada. Algunos elementos de la información recolectada en los mapas fueron complementados mediante entrevistas semi-estructuradas y la revisión de documentos institucionales.

66 http://censos.inei.gob.pe/Censos2007/ 67 Fuente: Censo de Población y Vivienda 2007. 68 Fuente: ESCALE, MINEDU: http://escale.minedu.gob.pe/escale/inicio.do?pagina=409

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Promotores Sociales. Los PROM no sólo tienen en el mapa el mayor grado de centralidad sino también un alto grado de intermediación (28%) y el mayor grado de cercanía social (75%). En la elaboración del mapa y en las entrevistas se destacó la importancia de la red de relaciones que han construido, la cual ha llegado a conferirles un estatus particular en las comunidades y en los distritos. Este estatus les proporciona un nivel de influencia que ha sido utilizado de varias formas. En primer lugar, en el caso de Encañada, el PROM tiene un poder especial de convocatoria y las entidades públicas que operan en el distrito así lo reconocen; tanto, que algunas de ellas – inclusive el centro de salud – recurren a los PROM para realizar convocatorias para sus propias actividades. El poder de convocatoria de los PROM viene también dado por la percepción del impacto de JUNTOS a los ojos de los sectores sociales. En la elaboración del mapa con actores en la capital regional, el director regional de salud afirmó que por las acciones de JUNTOS se había incrementado la demanda de los servicios de salud y se registraba un aumento en los niveles de cobertura de los distritos participantes. El estatus de los PROM también puede entenderse por el nivel de presencia que ha llegado a tener en la vida de las comunidades. ¿Cómo? Con la promoción de lo que JUNTOS llama las actividades complementarias; esto es, con el fin de propiciar la creación de capital humano – y en colaboración con otras instituciones – el Programa ha ido impulsando actividades que se añaden a las que forman parte de las corresponsabilidades en salud y educación (aunque no sean consideradas formalmente como “corresponsabilidades” adicionales) entre las que pueden mencionarse la construcción de cocinas mejoradas, la letrinización y la alfabetización de mujeres. El impacto en la mejora de la calidad de vida de las familias participantes a través de esas actividades se asocia al Programa y a los PROM según se expresó en las conversaciones con distintos actores. Pero el estatus de los PROM también viene dado por su autoridad para aprobar o desaprobar la entrega del incentivo monetario a los hogares, algo que ha sido hasta ahora parte de su rol (promotores y evaluadores al mismo tiempo). Aunque pueda ser discutido si esa combinación de funciones es la más apropiada, los hechos demuestran (y hay casos documentados) que esa situación ha derivado en una considerable discrecionalidad de los PROM en la decisión sobre la entrega de los incentivos. ¿Por qué? De acuerdo a las entrevistas realizadas (individuales y en la elaboración de los mapas) el margen de discrecionalidad ha sido creado, por una parte, debido a las deficiencias en el registro de información que realizan los sectores de salud y educación y, por otra, a la casuística generada por la variedad de contextos en los que opera el Programa, que en algunos casos requiere respuestas rápidas que los PROM asumen como parte de sus atribuciones. En todo caso el Programa carece aún de una sistematización apropiada para esa casuística. Los lazos de coordinación de los PROM con la mayoría de los sectores fueron en general descritos como muy buenos en Encañada (PRONAA, GOB_dist, IIEd, EESS, etc.) sin embargo hay algunos lazos de coordinación débiles. En primer lugar destaca la coordinación débil con los ASIST: las CR y PROM no tuvieron una adecuada introducción del rol a desempeñar por ellos y al inicio los ASIST llegaron a las comunidades usando el logo del Programa, lo cual creó confusión tanto entre beneficiarios como entre PROM. Y es que aunque los ASIST tienen ciertas

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tareas propias, en lo relativo al levantamiento de información sobre el cumplimiento de las corresponsabilidades están duplicando esfuerzos e incluso están creando una especie de competencia. Otro aspecto que ha generado dificultades en la coordinación con los ASIST y que fue mencionado en Encañada es que ellos tienen una retribución mayor que la de los PROM, lo cual es conocido por todos. La percepción sobre la debilidad de la coordinación con los ASIST no se limita sólo a la Encañada y recientemente se han realizado en Lima reuniones entre ASIST y PROM para fortalecer la coordinación mutua. Otras coordinaciones débiles en la percepción de los PROM de Encañada (y que ha ocurrido también en otras regiones) son las que mantienen con el BANCO y las TRANSP. La coordinación con estas entidades ha tenido momentos de tensión y los reclamos respectivos han sido llevados a la sede regional y a la sede central por parte de beneficiarios y PROM. Entre las quejas más frecuentes está el maltrato a los beneficiarios, los tiempos de atención que no siempre juegan en favor de los beneficiarios que habitan en lugares más alejados de las agencias bancarias, la confusión de boletas de pago, pagos incompletos, etc. Funcionarios del BANCO manifestaron que ellos han implementado un sistema de monitoreo muestral en cada fecha de pago para buscar mejorar el servicio. El BANCO también tiene sus propios reclamos, particularmente en lo relativo al cobro duplicado o al cobro en sustitución por parte de algunos beneficiarios (lo cual parece difícil dados los mecanismos de control establecidos) y, de hecho, en la agencia de la ciudad de Cajamarca han pedido a las mujeres beneficiarias que se quiten el sombrero al ingresar en el local para facilitar la vigilancia a través de las cámaras de circuito cerrado. Con todo, aunque hay reclamos mutuos, no se logró tener estadísticas de la ocurrencia de esos problemas. Se expresó, sin embargo que estos temas están siendo dialogados y han comenzado a ofrecerse soluciones. La posibilidad de ese diálogo y la eficiencia general en la entrega de los incentivos permite considerar ésta como una relación positiva. En el nivel regional y distrital el BANCO y las TRANSP tienen una posición destacada (como se muestra gráficamente en el mapa), lo cual está asociado a su rol de distribución de los incentivos monetarios. La alianza con JUNTOS para las transferencias es del mayor interés del BANCO y es la razón por la cual han ido ampliando su cobertura, puesto que solamente los beneficiarios del Programa han aumentado la cobertura del BANCO en más de 400 mil usuarios, y ponen cada mes en sus arcas – si bien temporalmente – más de 40 millones de Nuevos Soles. En las entrevistas Net-Map se reconoció también que esta dinámica de entrega de incentivos ha tenido impacto no sólo en la capacidad económica de los hogares sino que ha contribuido igualmente a fortalecer la autoestima de la población participante en el Programa, especialmente de las madres beneficiarias. Esto se debe, por una parte, al hecho de que JUNTOS haya decidido nombrar a las mujeres como representantes titulares ante el Programa, pero también a la obtención del documento de identidad, a la posterior apertura de las cuentas de ahorro y al consiguiente acceso a unos servicios de los que tradicionalmente había estado marginada la población más pobre. Esto es doblemente significativo para las mujeres indígenas que viven en condiciones de extrema pobreza.

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El tema del fortalecimiento de la dignidad y autoestima de las mujeres beneficiarias también puede vincularse al rol que el Programa está asignando en cada distrito – de forma rotativa – a algunas madres a las que llama “lideresas” y que son escogidas por las mismas beneficiarias para desempeñar un rol de veeduría complementario al rol de supervisión ejercido por los PROM. Coordinaciones Regionales. En el mapa se destaca el rol importante que ejerce la CR dados los enlaces (formales e informales) que mantiene con la alta dirección del Programa, con los actores en el nivel regional y con los PROM y algunos actores locales. De hecho, esto se refleja en el valor de intermediación que CR tiene en el mapa (39%) y en el valor de cercanía social (68%) que es solamente menor al de los PROM. En su relación con las autoridades regionales pesa mucho la participación de las CR en estructuras como la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza o en la instancia de coordinación de la Estrategia CRECER que hace que su comunicación sea regular y frecuente. Ésta es una realidad que no se circunscribe a la CR de Cajamarca. En el nivel regional y distrital son las CR las que tienen la representación del programa; sin embargo, suelen ser más bien espectadoras cuando la sede central negocia convenios con las autoridades locales. Si la dirección del Programa les diera mayor participación en esas negociaciones, el rol de las CR podría verse fortalecido en la fase de monitoreo de esos convenios, puesto que son ellas las que interactúan rutinariamente con las autoridades. Es importante destacar de todas maneras que hay una ausencia de políticas claras para la elaboración y firma de convenios. De los que existen actualmente, algunos fueron firmados al inicio y no se renovaron, y otros han ido usando adendas; pero por lo general no se han impulsado acuerdos más específicos que normen procesos operativos en el nivel local. La coordinación entre CR y MINEDU en la capital regional es débil. De acuerdo a los entrevistados el director regional de educación de Cajamarca ha cambiado varias veces este año, y el diálogo entre CR y DRE ha sido prácticamente imposible. Si se considera que la debilidad en la coordinación con el MINEDU ocurre en todos los niveles éste se convierte en uno de los retos principales para el Programa en el ámbito de la coordinación interinstitucional. En la región Cajamarca la CR tiene una relación de coordinación fuerte y significativa con los Medios de Comunicación Social (MCS), particularmente con las estaciones locales de radio. Es el medio más usado por la población y en muchas ocasiones las radios difunden la información relativa al Programa como parte de su servicio a la comunidad. Con todo, la CR informó que no tenía un presupuesto dedicado para un plan estructurado de uso de los MCS (programas informativos, noticieros, cuñas radiales, etc.). Esto conecta con la carencia de una estrategia comprensiva de comunicaciones en el Programa. En el nivel local el tejido de interacciones de los diferentes programas sociales es especialmente intenso, sobre todo en lo relacionado con las comunicaciones y la prestación de servicios. En el mapa de la figura 6, por ejemplo, se aprecian los lazos de coordinación de los beneficiarios con todos los sectores. De hecho, las condiciones de pobreza que caracterizan a los beneficiarios de JUNTOS los hace ser también beneficiarios de otros programas e iniciativas sociales.69 La

69 Ver algunas cifras sobre la participación contemporánea de los beneficiarios JUNTOS en varios programas

sociales en el anexo 9.

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presencia de múltiples programas ha hecho que, en el caso de Encañada, algunas comunidades se hayan organizado para evitar la duplicidad de las intervenciones y minimizar la alteración de sus ritmos de vida, de manera que actores como PRONAA, JUNTOS, el programa VASO DE LECHE, PRONAMA y los promotores de salud llegan y proporcionan formación e información en la misma jornada e incluso en el mismo local si así conviene. Aunque formalmente no existe coordinación relacionada con el Programa, los PROM de Encañada calificaron las relaciones con algunas iglesias evangélicas como negativas a partir de algunos hechos recientes. En algunas comunidades grupos fundamentalistas han hecho circular rumores sorprendentes asociados al funcionamiento del Programa; por ejemplo, se ha dicho que los códigos asignados por JUNTOS son códigos que están asociados con el número de la bestia o que la entrega de incentivos es una estrategia de la iglesia católica para atraer fieles; algunos otros grupos evangélicos han aprovechado para exigir más rigurosamente el diezmo aduciendo que es gracias a ellos que los hogares han sido seleccionados. Fuera de la entrevista grupal no pudo comprobarse la dimensión de los hechos. Comités Locales de Supervisión y Transparencia. Distintos actores – en la elaboración del mapa distrital y regional y luego en entrevistas – expresaron el rol activo de supervisión y vigilancia social que están desempeñando los CLST gracias a dos factores principales: La presencia permanente de sus miembros (sobre todo en el nivel distrital) y, como ya se indicó antes, la legitimidad de esos miembros, que representan a múltiples instituciones públicas y organismos de la sociedad civil.70 Los CLST tienen potencial para aumentar los niveles de control (y disminuir los niveles de discrecionalidad) sobre la implementación del Programa en el nivel distrital; sin embargo, algunos actores perciben que los CLST no están siendo considerados de esa manera en el Programa, o al menos no de una manera consistente. En el nivel distrital la relación entre PROM y CLST es fuerte (marcado en el gráfico), sin embargo en entrevistas tenidas con personal de la CNST se percibió que la relación de las CR con RR_CNST y CLST tiende a ser débil. Durante la elaboración de los mapas de coordinación interinstitucional local se calificó de nuevo la relación entre JUNTOS y RENIEC como débil, tanto en el nivel regional como en el distrital, y se explicó que no parece posible que esto pueda mejorar en el corto plazo, principalmente porque a juicio de los participantes hay una politización de la selección de los funcionarios distritales de RENIEC, de manera que los nombramientos de los oficiales se hace usando criterios de afinidad política y no necesariamente por demostrada capacidad y eficiencia. Autoridades Locales. En el distrito de Encañada se perciben roles contrastantes en las autoridades locales. Por una parte el gobernador distrital (nombrado por el gobierno) mantiene interacciones frecuentes con la mayor parte de los sectores y, de hecho, él figura con el tercer mayor grado de centralidad. Por el contrario, y siempre de acuerdo a los participantes en Encañada, el alcalde distrital (elegido popularmente) se ha mantenido frecuentemente al margen del Programa por lo que el enlace en la oficina del alcalde ha sido el representante municipal. A nivel operativo esto podría tener implicaciones importantes si se considera el rol cada vez más central de las alcaldías en el proceso nacional de descentralización, pues, por ejemplo, una relación positiva con un alcalde electo – cuyo gobierno local está capacitado para manejar fondos 70 Ver anexo 2.

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del estado – podría agilizar los procesos de ampliación de cobertura de atención de los sectores sociales que se necesitan para ampliar los servicios de JUNTOS, o podría facilitar el rol de la municipalidad en los procesos de focalización individual que se mencionó en la sección 4.2. Una relación negativa, en cambio, podría llegar a obstaculizar esos mismos u otros procesos. Nuevas iniciativas. La entrevista grupal en Cajamarca mencionó a la ONG CARE en un rol que no aparecía en niveles de coordinación superior. Esta organización está promoviendo acciones de desarrollo complementarias a los procesos del Programa, como la formación de agrupaciones de ahorro y préstamo para la mejora de viviendas, en las que participan voluntariamente las representantes de los hogares beneficiarios. Algunas entrevistas complementarias revelaron que este tipo de iniciativas no se ha impulsado sólo desde las ONGs sino que los PROM, las CR, y la GOAL y DE en el nivel central han comenzado a promover en diversas zonas geográficas el desarrollo de pequeñas iniciativas tendientes a promover el crédito productivo y el ahorro. La compra de animales de corral para el consumo familiar, los grupos de ahorro para la mejora de las viviendas, la compra de insumos para la producción de pan o para la elaboración de artesanías, entre otras, son formas en que las familias van creando nuevas oportunidades a partir de su participación en JUNTOS. Las ferias productivas realizadas en algunas localidades en las fechas de pago han hecho más visibles estas iniciativas y propician que se estimule la creatividad de las participantes en el Programa.71

71 En septiembre de 2009 un grupo de madres beneficiarias de la región Apurímac participó y obtuvo un

reconocimiento en el festival gastronómico nacional realizado en Lima.

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5. Conclusión El Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres, JUNTOS, ha tenido un impacto positivo en la población más pobre del Perú. Por una parte, este impacto tiene que ver tanto con el aumento en los ingresos monetarios como con la mejora de las condiciones de vida de los hogares beneficiarios, la cual se ha logrado a través del mayor acceso a servicios de salud y educación y a las actividades complementarias impulsadas por iniciativa del mismo Programa, de las madres beneficiarias o de organizaciones no gubernamentales. Por otra parte – menos visible – el impacto tiene que ver con el fortalecimiento de la dignidad y de la autoestima de la población participante mediante una dinámica de restitución de derechos básicos y de acceso a servicios de los que habían estado tradicionalmente marginados. Desde la perspectiva del marco de análisis y desarrollo institucional tenido como referencia, JUNTOS muestra una dinámica particular caracterizada por una normatividad en evolución que todavía necesita asentarse. Esa dinámica hace que la comprensión de esa normatividad por parte de los actores (del Programa y de otras instituciones) así como la comprensión de las relaciones interinstitucionales, sean también cambiantes. Esa dinámica ha constituido al mismo tiempo una limitación para el análisis desarrollado, como se indica más adelante. Desde la perspectiva del análisis de redes sociales las interacciones de JUNTOS manifiestan particularidades que pueden servir para promover iniciativas que generen cambios positivos en la dinámica del Programa; entre otras:

Al incentivar la demanda de servicios sociales, al impulsar mejoras en la calidad de vida de los hogares participantes y al ser vehículo para las transferencias en efectivo, JUNTOS ha ido asumiendo, especialmente en el nivel local, un rol de facilitador de procesos que le ha otorgado una posición de influencia, manifestada principalmente en su poder de convocatoria entre la población participante y entre las instituciones estatales que operan en los distritos atendidos. Dada la densidad de las redes que se establecen alrededor de sus acciones específicas, y las oportunidades que se abren con el nuevo manual de operaciones, esta posición de influencia tiene un gran potencial para facilitar el logro de sus objetivos de desarrollo humano, promoviendo la confianza y la colaboración.

En el nivel interno del Programa la influencia de GOAL y GMSE las convierten en instancias privilegiadas para impulsar los cambios en la normativa que está por aprobarse. El análisis de redes sociales indica que las posiciones ventajosas en las redes suelen ser temporales, así como sus efectos, por lo que es importante optimizar las oportunidades creadas en la configuración actual, especialmente el liderazgo mostrado por los gerentes.

Las Coordinaciones Regionales y los Promotores juegan un papel relevante como articuladores de iniciativas y como vínculos entre sectores. Las estructuras que soportan la centralidad de sus roles tienen que ser fortalecidas y al mismo tiempo los mecanismos de control tienen que ser perfeccionados para maximizar el potencial de sus roles.

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En el nivel más local la densidad de las interacciones es muy grande, sin embargo el Programa todavía apuesta a una estructura muy centralizada. Sería importante seguir promoviendo la contribución de las madres beneficiarias y de los actores involucrados en la implementación local, particularmente los CLST, para generar nuevas dinámicas de apropiación de los objetivos del Programa en la población. Enfatizar la perspectiva de restitución de derechos puede jugar un papel importante en este esfuerzo.

El proceso de este trabajo ha puesto en evidencia varios puntos críticos que están afectando seriamente la implementación del programa, a pesar del impacto positivo que se ha mencionado. Eso mismo ha hecho que el programa haya sido blanco de distintas críticas, algunas de ellas con fundamento.72 Las siguientes observaciones se centran en esos puntos críticos con el objeto de sugerir al programa algunos insumos que le permitan mejorar sus procesos. Estos hallazgos deben ser comprendidos en el marco de dos limitaciones principales. Por una parte, como ya se indicó, JUNTOS ha venido desarrollando durante el último año un proceso dinámico de revisión y fortalecimiento estratégico que aún no ha terminado y en el que muchos de los documentos normativos del programa están en proceso de actualización o de reformulación. Otra limitación está definida por el hecho de que, al final, el análisis de la implementación regional y local del programa se hizo a partir de un único caso ilustrativo, que fue Cajamarca. Si bien es cierto la región es muy significativa por los niveles de cobertura del programa, el alcance de las afirmaciones relativas a los niveles mencionados no son obviamente incluyentes de la totalidad de las regiones, cuya diversidad es considerable. Con todo, las dimensiones y la complejidad de la implementación de JUNTOS en esa región, la similitud de los procesos operativos de los entes prestatarios de servicios, así como las conversaciones tenidas con las gerencias, que aportaron información relacionada con otras regiones, hacen que las reflexiones sobre los niveles regionales y locales sean oportunas. 5.1. Sobre el marco intra-institucional Las características actuales de la coordinación en el Programa JUNTOS, en el nivel interno, que configuran la implementación del programa son los siguientes: A nivel central

Los diseños y actualizaciones estructurales están construidos sobre un sistema frágil que se encuentra en proceso de consolidación. Durante el proceso de revisión del programa no solamente se han ido refinando procesos sino que también se han ido diseñando nuevos, y en los últimos meses a un ritmo vertiginoso. De hecho las actualizaciones de algunos documentos clave pueden ocurrir incluso con periodicidad semanal. Aunque las gerencias han ido actualizándose sobre esos nuevos procesos y procedimientos a través de sus reuniones periódicas, se percibe que el conjunto creado todavía no es armonioso ni claro, al contrario, resulta abrumador y no ha habido capacidad para implementarlo todo al mismo tiempo. Esto tiene una estrecha relación con que el rediseño de procesos ha ido ocurriendo sin que existiese una consolidación del esquema inicial de implementación del programa. Uno de los procesos más afectados por

72 Otras sin mayor fundamento, lo que refleja el estudio patrocinado por UNICEF y UNFPA (Huber y Zárate 2009).

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esta situación es la verificación del cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de los hogares participantes en JUNTOS aun cuando es uno de los núcleos centrales del programa.

Existen problemas de comunicación entre las gerencias, marcados por dificultades individuales que se reflejan en el ámbito operativo. La mayoría de los procesos del programa funcionan a nivel central con una densa interacción entre las unidades orgánicas; sin embargo se perciben serios obstáculos de comunicación entre las gerencias. Estos obstáculos se deben, en primer lugar, a aspectos que se sitúan en el ámbito de las relaciones interpersonales y, en segundo lugar, a los procesos de revisión en marcha que generan cambios rápidos e incertidumbres, así como falta de claridad en algunas de las funciones y responsabilidades asignadas a cada gerencia.

Existe desproporción en las influencias ejercidas por las gerencias en los procesos de implementación del programa. En el marco del diseño del programa esto genera desequilibrios que hacen más agudos los problemas de comunicación interna que se han mencionado (y de hecho, la desproporción está relacionada con esos problemas). Además genera debilidad y resistencias en los mecanismos de coordinación, así como acumulación de tareas en algunas gerencias. El producto de estos factores es una disminución en los niveles de efectividad del programa.

Existe fragmentación en los mecanismos de obtención de información manejados por las gerencias. La dinámica densa entre las gerencias incluye un intercambio de información permanente, de diversos tipos. En este momento se percibe que ese flujo es ineficiente por varios motivos. En primer lugar tiene que ver con las deficiencias en la comunicación inter-gerencial descrita antes, pero también tiene que ver con la realidad cambiante de las necesidades de información que se generan con la revisión de los procesos que está en marcha. De hecho, esta realidad cambiante ha llevado a que algunas gerencias establezcan sus propios mecanismos de obtención de información que no corresponden necesariamente a protocolos establecidos institucionalmente. Todo esto está muy cercanamente relacionado con el hecho de que la sede central del programa no cuenta con una persona dedicada a tiempo completo para atender la GTI – lo cual genera una sobrecarga de trabajo para la persona que ha asumido temporalmente esa responsabilidad, y con el hecho de que el sistema central de gestión de la información está todavía siendo construido.

El programa tiene una estructura operativa vertical y centralizada que crea dificultades para agilizar los procesos de implementación. El proceso de re-diseño ha sido estructurado fundamentalmente en el nivel central, con poca o ninguna participación significativa de los niveles regional y local. Esto hace que no se haya aprovechado suficientemente la experiencia de las familias participantes en el programa y la de los promotores, que son los grupos que conocen los detalles Ciertamente han sido incorporados insumos que provienen de la interacción con esos niveles, pero no ha habido un proceso sistemático de consulta. Esta estructura contrasta con los procesos de descentralización del gobierno que están generando nuevas dinámicas de interacción en las regiones y distritos que son en el nivel operativo los reales interlocutores de las coordinaciones regionales y de los promotores, con los que tienen que coordinar sus acciones.

Protocolos complicados para algunos procesos administrativos. Por la interconexión de los procesos del programa, muchos de los procedimientos implican la participación de

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todas o de algunas de las gerencias, pero esa dinámica no es la más eficiente porque sobrecarga innecesariamente el trabajo de algunas gerencias o porque genera tiempos demasiado largos que luego suelen crear atrasos en procedimientos que son incluso rutinarios, como por ejemplo la distribución de formularios para la incorporación de hogares. En casos como el de la atención a un reclamo laboral, los tiempos de reacción se reducen con la inclusión de distintos actores que participan solamente para rubricar documentos. El establecimiento de estos procesos largos está en relación con la estructura centralizada y jerárquica del programa.

Existe una coordinación inadecuada en los mecanismos de comunicación e información que van del nivel central hacia las coordinaciones regionales. La dinámica de los procesos operativos hace que varias de las gerencias en el nivel central requieran información y/o acciones de parte de las coordinaciones regionales y de los promotores. Aunque la normativa oficial indica que esas instancias dependen de la GCR, por cuestiones prácticas, la relación entre las gerencias y los niveles operativos regionales y locales no siempre pasa por esa gerencia. Sin embargo, los múltiples requerimientos hacen que las coordinaciones regionales se vean frecuentemente sobrecargadas y no puedan responder adecuadamente, en parte porque los márgenes de tiempo con los que se solicitan las informaciones son muy cortos o bien porque en las gerencias no hay un conocimiento adecuado de los detalles del funcionamiento de las sedes regionales.

A nivel regional73

La estructura de los equipos regionales no es consistente con su rol en la implementación del programa. Cada coordinación regional cuenta con tres personas que tienen que compartir las tareas de coordinación intra e inter-institucional, supervisión, comunicaciones y manejo de la información. La experiencia apunta a que esta estructura es insuficiente, sobre todo considerando el rol fundamental que tienen las coordinaciones regionales en la supervisión de los promotores sociales y en la interacción con los sectores en el marco de la descentralización.

La formación de los promotores tampoco es consistente con su rol en la implementación local del programa. Los promotores tienen el rol central en el nivel distrital y sus tareas son múltiples, sin embargo los procesos de formación para ellos no han sido sistematizados y el programa no cuenta con manuales impresos que les ayuden a comprender y desarrollar su misión, lo cual obviamente no es posible mientras los procesos siguen siendo afinados en el re-diseño institucional. Los procesos de inducción para los nuevos promotores son cortos y la formación se va haciendo más bien empíricamente.

Los promotores de JUNTOS tienen una agenda de trabajo sobrecargada. Sólo recientemente se ha hecho un análisis sistemático de la carga real que significa para los promotores el desplazamiento geográfico para atender a los hogares participantes en el programa. En el caso de Cajamarca, por ejemplo, hay 111 promotores atendiendo a 3528 centros poblados, lo cual hace un promedio simple de 32 centros poblados por promotor, con distancias que varían entre los 6 y los 100 kilómetros sobre topografías muy variadas. A esos números hay que añadir las instituciones educativas o los establecimientos de

73 Estas observaciones se derivan tanto del estudio de caso de Cajamarca como de las entrevistas realizadas a

distintos actores.

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salud a los que tienen que acudir y el número total de participantes en el programa a los que eventualmente tienen que visitar, además de las tareas de formación que tienen que atender, las horas de oficina necesarias para el ingreso de datos o las reuniones de trabajo. La experiencia del programa probó que en general no era posible realizar la supervisión integral en el transcurso de un mes pero la decisión de cambiar al pago bimestral para dar más tiempo a los procesos de supervisión sólo se tomó recientemente.

La supervisión del cumplimiento de las corresponsabilidades de los hogares participantes en el programa es todavía frágil. Las causas de esto son múltiples. En primer lugar, los promotores no han logrado dar cobertura a los distritos asignados, pero en el nivel central la modificación de los mecanismos correspondientes ha tomado tiempo y sólo hasta ahora – con la propuesta de un pago bimestral – se estima que la cobertura se realice en tiempos adecuados. Tampoco ha facilitado esto una supervisión adecuada de las coordinaciones regionales debido a la carga de trabajo que tienen y a los mecanismos no siempre claros de cómo realizarla. Carencias en los establecimientos proveedores de servicios ha sido otro factor. Con el tiempo las corresponsabilidades que deben ser cumplidas y verificadas en el sector salud han ido siendo más complejas y esto se presenta como un nuevo reto institucional para el programa, algo que debe resolver al mismo tiempo que implementa la mejora a los mecanismos básicos de supervisión.

Falta de coordinación oportuna entre las estructuras del programa encargadas de supervisar la implementación y el logro de los objetivos del programa. No hay mecanismos de diálogo permanente entre las coordinaciones regionales con los representantes regionales de la CNST y tampoco los hay entre los promotores y los CLST aun cuando son estructuras cuyos miembros residen permanentemente en los distritos atendidos por el programa. Esa carencia hace que el recurso local de supervisión aportado por las instancias locales de la CNST esté siendo subutilizado. Aquí conviene recordar que los CLST tienen una amplia representatividad de los distintos sectores e instituciones en el ámbito local.

5.2. Sobre el marco inter-institucional Las características actuales de la coordinación en el Programa JUNTOS, en el nivel externo, que configuran la implementación del programa son los siguientes: A nivel central

Existen debilidades en la coordinación con los proveedores de servicios sociales y con otros entes del estado involucrados en la implementación del programa. A este respecto se mencionaron en su momento deficiencias específicas en la coordinación con MINSA, MINEDU, SIS, MEF, RENIEC e INEI, sin embargo hay una serie de carencias que son comunes:

o No existen en todos los casos estructuras de diálogo permanente en los distintos niveles administrativos y operativos, en este sentido la estructura más estable es el Consejo Directivo;

o No existen todavía códigos comunes para la identificación de las personas participantes en el programa, lo que ha dificultado los mecanismos de supervisión

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del cumplimiento de las corresponsabilidades y provocado desgaste en las relaciones inter-institucionales;

o El programa no tiene protocolos definidos para el establecimiento de convenios con los sectores y entes estatales y tampoco tiene mecanismos consistentes para dar seguimiento a los acuerdos establecidos en los convenios. En la práctica esto ha permitido que haya acuerdos no cumplidos y que por lo mismo haya en ocasiones expectativas mutuas poco realistas. A este respecto es ilustrativo que las transferencias financieras otorgadas a los sectores en 2005 y 2006 para el fortalecimiento de los servicios prestados en los distritos donde se implementa el programa todavía no han sido ejecutadas en su totalidad. Otro caso ilustrativo es la duplicidad de funciones realizadas por los promotores sociales del programa y los asistentes educativos del subsistema MINEDU-JUNTOS.

o Una excepción parece ser la dinámica de coordinación con el Banco de la Nación, con el que se han llegado a establecer rutinas adecuadas y eficientes para la realización de las transferencias.

Existen deficiencias en la comprensión de roles y funciones de las unidades orgánicas en su relación con los proveedores de servicios sociales y otros entes del estado. Esto parece haber sido generado por las deficiencias ya mencionadas en la comunicación interna pero también por la premura de dar respuesta a las propias necesidades funcionales de cada unidad orgánica. Esto genera duplicidad y superposición de acciones en las relaciones con los sectores. En el POI2009 por ejemplo, las responsabilidades de la articulación con los gobiernos regionales y locales se menciona para la GPP, GCSS y GCR, pero en la realidad GOAL ha sido la unidad orgánica más activamente involucrada en la firma de convenios con los gobiernos municipales.

A nivel regional

El diálogo directo entre la sede central y los gobiernos regionales y locales debilita el rol de las coordinaciones regionales del programa. Aun cuando las coordinaciones regionales tienen la representación del programa en las regiones, la mayoría de las iniciativas de diálogo con los gobiernos regionales y locales se diseña y se establece en el nivel central. El objetivo es claramente realizar negociaciones con el respaldo fuerte de la sede central y facilitar la aceptación de las autoridades, pero las coordinaciones ven debilitado su rol de interlocutores en el nivel regional.

Faltan mecanismos que impulsen una mejor utilización de las estructuras de coordinación existentes en el nivel local. En las regiones y los municipios existen instancias inter-institucionales de colaboración como la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza o la Instancia de Coordinación de la Estrategia CRECER, sin embargo no se han utilizado suficientemente para ayudar a solventar las necesidades de cobertura de los sectores sociales o para evitar duplicidades en las áreas que son comunes al programa con otros programas sociales presentes en los distritos. Esto se relaciona con la dependencia de las coordinaciones regionales en las negociaciones establecidas desde el nivel central.

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6. Recomendaciones Para enfrentar los retos identificados en el apartado anterior se presentan las siguientes recomendaciones:

6.1. Relativas al marco intra-institucional A nivel central, se sugiere:

A la Dirección Ejecutiva, aprobar el Manual de Operaciones en el transcurso de este año y luego dictaminar, si se considerase conveniente, la elaboración de los manuales internos de funciones para las gerencias los cuales incluyan los nuevos procesos en ejecución y las recomendaciones pertinentes de las consultorías realizadas contratadas por el BID.

A la Dirección Ejecutiva, nombrar en el transcurso de este año un(a) Director(a) Ejecutivo(a) Adjunto(a) que ayude a fortalecer la coordinación y supervisión de la implementación de los procesos aprobados en el proceso de re-diseño.

A la Dirección Ejecutiva, confirmar la propuesta de reorganización de las unidades orgánicas con responsabilidades en la implementación del programa contenida en el Manual de Operaciones aprobado por el Consejo Directivo en diciembre de 2008, el cual modifica lo establecido en la Resolución de Dirección Ejecutiva 027-2006-PCM-PNADP-DE. La propuesta establece seis órganos de asesoramiento y apoyo: Gerencia de Asuntos Legales, Gerencia de Planificación y Presupuesto, Gerencia de Monitoreo y Evaluación, Gerencia de Administración y Finanzas, Gerencia de Tecnología de la Información, Gerencia de Comunicaciones; y tres órganos de línea: Gerencia Central de Operaciones, Gerencia Central de Coordinación de Servicios Sectoriales, y Gerencia Central de Oficinas Regionales.

A la Dirección Ejecutiva, nombrar un(a) gerente de Tecnología de la Información en el lapso de este año y redefinir las políticas institucionales de manejo de información.

A la Dirección Ejecutiva, diseñar mecanismos para mejorar las dinámicas de comunicación entre las distintas gerencias con el objetivo de incrementar la motivación en el trabajo y la eficiencia en la implementación del programa.

A la Dirección Ejecutiva, a la Gerencia Central de Oficinas Regionales y a la Gerencia Central de Operaciones, redefinir el rol de las Gerencias Regionales de manera que puedan asumir nuevas responsabilidades en los procesos de afiliación y re-certificación de los hogares participantes en el programa y en las negociaciones y acuerdos con los gobiernos regionales y locales donde se implementa JUNTOS. Para esto será necesario considerar la reestructuración de las Gerencias Regionales asignando una o dos personas más de acuerdo a las exigencias dadas por la cobertura del programa.

A la Dirección Ejecutiva y a la Gerencia de Administración y Finanzas, consolidar los mecanismos de contratación del personal de JUNTOS en el nivel regional de manera que se minimicen los riesgos de politización.

A la Gerencia de Administración, hacer un análisis de los procedimientos más frecuentes relacionados con las funciones propias de las coordinaciones regionales buscando las formas de hacerlos más ágiles y de evitar los retrasos en los cronogramas de implementación de los procesos de implementación del programa.

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A la Gerencia de Monitoreo y Evaluación, iniciar el levantamiento de una línea de base y planificar procesos de evaluación consistentes con los esquemas de evaluación impulsados por la Dirección Nacional de Presupuesto Público.

A la Gerencia de Monitoreo y Evaluación y a la Gerencia Central de Oficinas Regionales, planificar la inclusión de encuestas de satisfacción de usuarios en los procesos de evaluación.

A la Gerencia de Monitoreo y Evaluación, a la Gerencia de Asuntos Legales y al Comité Nacional de Supervisión y Transparencia, establecer lineamientos y mecanismos concretos para la solución de diferendos y conflictos en los distintos niveles de implementación del Programa.

A la Gerencia Central de Operaciones, elaborar un plan detallado de supervisión del cumplimiento de corresponsabilidades de los participantes en el programa en el contexto de las transferencias de efectivo con periodicidad bimestral.

A la Gerencia de Comunicaciones, llevar a cabo una revisión de las funciones asignadas con el fin de articular una estrategia comprensiva de comunicación que atienda las necesidades específicas de las Gerencias Regionales, de los gestores de desarrollo y de los hogares participantes en el programa.

A la Gerencia Central de Coordinación de Servicios Sectoriales, mejorar el esquema de distribución de responsabilidades al interior de la unidad para atender la coordinación y la supervisión de la acción de los sectores sociales de manera más efectiva.

A la Gerencia Central de Oficinas Regionales, mejorar los protocolos de comunicación de las gerencias centrales con las Gerencias Regionales de manera que se optimice el intercambio y se evite la sobrecarga de requerimientos hechos a esas oficinas.

A la Gerencia Central de Oficinas Regionales, diseñar e implementar una propuesta de formación de los gerentes regionales que luego sea enriquecida y validada de forma participativa a nivel de las regiones, de manera que puedan incluirse los aprendizajes de los primeros cuatro años del programa, así como las necesidades particulares de las regiones. En la propuesta debería tener un énfasis especial el tema de los derechos de las y los participantes en el programa.

A la Gerencia Central de Oficinas Regionales y a la Gerencia de Administración y Finanzas, revisar los perfiles requeridos para la contratación de gerentes regionales y de gestores de desarrollo, en forma de elevar el desempeño profesional de las Gerencias Regionales.

A nivel regional, se sugiere:

A las Gerencias Regionales, diseñar e implementar una propuesta de formación de los gestores de desarrollo que sea enriquecida y validada con la participación de todos los gestores, de manera que puedan incluirse los aprendizajes de los primeros cuatro años del programa, así como las necesidades particulares de las regiones. En la propuesta debería tener un énfasis central el tema de los derechos de los participantes en el programa, así como el concepto de “formación para el desarrollo”.

A las Gerencias Regionales, conformar Equipos Distritales de Gestores de Desarrollo de manera que se generen nuevas dinámicas de reflexión y acción sobre los problemas surgidos en la implementación del programa a ese nivel, para apoyar las funciones de

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coordinación de los gerentes regionales y para reducir los márgenes de discrecionalidad de los Gestores de Desarrollo.

A las Gerencias Regionales, establecer mecanismos específicos que fortalezcan la participación de los Comités Locales de Supervisión y Transparencia en el macroproceso de vigilancia social, dada su representatividad en los niveles distritales.

A las Gerencias Regionales, con el asesoramiento de la Gerencia Central de Oficinas Regionales, la Gerencia Central de Operaciones y la Gerencia de Monitoreo y Evaluación, impulsar planificaciones más detalladas de parte de los Gestores de Desarrollo para incrementar la eficacia y la eficiencia en la realización de sus tareas de supervisión.

6.2. Marco inter-institucional A nivel central, se sugiere:

A la Dirección Ejecutiva, fortalecer instancias permanentes de diálogo intersectorial a nivel central. Aunque el Consejo Directivo es la instancia natural para ese diálogo, la práctica demuestra que para alcanzar mayor efectividad en el logro de los objetivos se requieren instancias subsidiarias. Se sugiere a la Dirección Ejecutiva impulsar la conformación de un Comité Técnico lntersectorial para facilitar las acciones entre sectores. Para tal efecto podrían actualizarse las normas sancionadas en la Resolución Directoral 020-2006-PCM-PNAD-DE.74

A la Gerencia Central de Operaciones, a la Gerencia Central de Coordinación de Servicios Sectoriales y a la Gerencia de Tecnología de la Información, impulsar la unificación de los códigos de identificación de la población participante en el programa y que es compartida con otros sectores. La unificación debería caminar en dirección de hacer del DNI el código único. Como medida temporal se podría registrar en las bases de datos de JUNTOS los códigos que los participantes tienen asignados en los otros programas.

A la Dirección Ejecutiva, a la Gerencia de Asuntos Legales y a la Gerencia Central de Coordinación de Servicios Sectoriales, redefinir criterios para crear, actualizar y verificar convenios interinstitucionales. Es necesaria la elaboración inmediata de una serie de adendas para solucionar temas críticos en la relación con cada una de las instituciones participantes en la implementación del programa, especialmente en lo relativo a la verificación del cumplimiento de las condicionalidades: Con MINEDU, los mecanismos de entrega de información sobre asistencia escolar; con SIS, la afiliación universal; con INEI, la mejora de los procesos de levantamiento de información; y con RENIEC, la cobertura total de los beneficiarios.

A la Gerencia de Comunicaciones, una revisión de las funciones asignadas con el fin de articular una estrategia comprensiva de comunicación que vaya más allá de la planificación de actividades y que responda a los retos y necesidades de los sectores y entes estatales participantes en la implementación del programa. Incluir el concepto de “formación para el desarrollo como uno de los pilares de la estrategia.

74 Y contenidas en la Resolución 64-2006-CEB/PCM-PNADP.

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A nivel regional, se sugiere:

A las Gerencias Regionales, impulsar los mecanismos de coordinación interinstitucional promovidos por la estrategia CRECER tal como se indica en el Decreto Supremo 080-2007-PCM, específicamente la conformación de Equipos Técnicos Regionales de Desarrollo Social donde no existan o donde no sean operativos.

A las Gerencias Regionales, establecer protocolos claros de comunicación interinstitucional en los niveles operativos medio y local, indicando específicamente quiénes son los contactos interinstitucionales y cuál es la periodicidad con que la comunicación será desarrollada.

A las Gerencias Regionales, negociar, con el asesoramiento de la Gerencia Central de Servicios Sectoriales y de la Gerencia Central de Operaciones, los convenios y acuerdos específicos necesarios para que los gobiernos locales garanticen, en primer lugar, una oferta sostenida de servicios y, después, otros requerimientos que sean necesarios para garantizar la implementación adecuada del programa.

A las Gerencias Regionales, establecer mecanismos concretos y adecuados para supervisar los convenios y acuerdos interinstitucionales, y para enviar señales de alerta sobre irregularidades e incumplimientos, en forma y tiempo oportunos, a los actores (dentro o fuera del programa) a quienes compete tomar acciones correctivas.

A las Gerencias Regionales, con el asesoramiento de la Gerencia Central de Oficinas Regionales y la Gerencia Central de Operaciones, impulsar la puesta en marcha de las ventanillas sociales locales en los distritos atendidos por el programa para fortalecer los procesos de recertificación de los hogares participantes en el programa.

A los Gestores de Desarrollo, con la supervisión de las Gerencias Regionales, incluir en la planificación distrital un apartado de coordinación con los sectores y programas sociales que brindan servicios en la misma zona, con el objeto de evitar duplicidades y mejorar el impacto.

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7. Documentación utilizada 7.1. Estudios e informes de análisis y evaluación sobre el Programa JUNTOS

Arróspide Medina, Mario A. (2009). “Presupuesto Público Evaluado: Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres ‘Juntos’ (Documentación y análisis de los procesos)”. Informe Final a la Presidencia del Consejo de Ministros. Lima.

Cancho Diez, César (2006). “Buscando alternativas para la superación de la pobreza: Estimación de impactos de un Programa de Transferencias Condicionadas en el Perú”. Informe final. Lima: Grupo de Análisis para el Desarrollo.

Contraloría General de la República (2007). Informe Veedurías Ciudadanas al Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres – JUNTOS. Lima: Contraloría General de la República, Gerencia de Prevención de la Corrupción.

Díaz, Ramón, et al. (2009). Análisis de la implementación del Programa JUNTOS en las regiones de Apurímac, Huancavelica y Huánuco. Lima: CIES – CARE.

Francke, Pedro y Armando Mendoza (2006). “Programa Juntos”, en Ernesto Cohen y Rolando Franco, eds., Transferencias con corresponsabilidad. Una mirada latinoamericana. México D.F.: FLACSO. pp. 391-432.

Huber, Ludwig y Patricia Zárate, coord. (2009). Programa JUNTOS: Certezas y Malentendidos en Torno a las Transferencias Condicionadas – Estudio de Caso de 6 Distritos Rurales del Perú. Lima: IEP – UNICEF – UNFPA.

Jones, Nicola, Rosana Vargas y Eliana Villar (2006). “Transferencias condicionadas de efectivo en el Perú: Las muchas dimensiones de la pobreza y la vulnerabilidad de la infancia”. Documento presentado en la Conferencia de UNICEF/New School “Iniciativas de protección social para niños, mujeres y familias: un análisis de experiencias recientes”. Nueva York.

Perova, Elizaveta, and Renos Vakis (2009). “Welfare impacts of the ‘Juntos’ Program in Peru: Evidence from a non-experimental evaluation”. The World Bank.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2006). Apreciación sustantiva del Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres “Juntos”. Lima: PNUD.

Programa JUNTOS (2007). “Capacidades de ofertas de las instituciones educativas de nivel primario en el sector público peruano”. Lima: Gerencia de Monitoreo, Supervisión y Evaluación del Programa JUNTOS.

Programa JUNTOS (2009). “Desnutrición crónica en niños menores de 5 años y anemia en gestantes en establecimientos de salud donde se atienden beneficiarios del Programa JUNTOS, año 2008”. Lima: Gerencia de Monitoreo, Supervisión y Evaluación del Programa JUNTOS.

Programa JUNTOS (2009). “Diagnóstico regional de las prestaciones de salud preventivas CREDs en los niños menores de 48 meses del Programa JUNTOS y metas por regiones para lograr un monitoreo individualizado JUNTOS”. Lima: Programa JUNTOS.

Programa JUNTOS (2009). “Programa JUNTOS: Antecedentes, avances y resultados de evaluación”. Síntesis. Lima: Programa JUNTOS – The World Bank.

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Vargas, Rosana y Ximena Salazar (2008). Estudio de concepciones, expectativas y comportamientos en población pobre beneficiaria del Programa JUNTOS en tres regiones seleccionadas. Informe de consultoría. Lima: CIES.

7.2. Documentos internos del Programa JUNTOS

Evaluación del Plan Operativo Institucional. Primer semestre 2009. Informe de gestión. 31 de diciembre de 2008. Informe de monitoreo y supervisión del Plan Operativo Anual. Segundo trimestre 2009. Propuesta de implementación de la modalidad bimestral en la entrega de los incentivos

monetarios condicionados. Informe técnico de la GOAL. Versión del 31 de agosto de 2009.

Proceso de graduación para los hogares JUNTOS. Versión 16 de septiembre de 2009. Manual de operaciones. Versión 2 de diciembre de 2008. Reglas de Operación. Versión del 25 de marzo de 2009. Macroprocesos de las reglas de operación del Programa JUNTOS. Versión del 10 de

septiembre de 2009. Decreto Supremo No. 032-2005-PCM. Decreto Supremo No. 062-2005-PCM Presidencia del Consejo de Ministros (2008). Política Social. Compendio de normas para

la estrategia nacional CRECER. Lima: Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales.

Resolución Ministerial No. 364-2005-PCM Resolución de Dirección Ejecutiva No. 009-2005-PCM-PNADP-DE Resolución de Dirección Ejecutiva No. 027-2006-PCM-PNADP-DE Resolución de Dirección Ejecutiva No. 020-2006

7.3. Sobre marco teórico y metodología

Biggs, Stephen, y Harriet Matsaert (1999). “An Actor-oriented Approach for Strengthening Research and Development Capabilities in Natural Resource Systems”. Public Administration and Development 19: 231-262.

Borgatti, Stephen (2005), "Centrality and Network Flow", Social Networks 27, 55-71. Borgatti, Stephen and Pacey Foster (2003). “The Network Paradigm in Organizational

Research: A Review and Typology”. Journal of Management 29(6): 991–1013. Borgatti, Stephen, Ajay Mehra, Daniel J. Brass and Giuseppe Labianca (2009). “Network

Analysis in the Social Sciences. A Review”. Science 323, 892-895. Brandes, Ulrik, Patrick Kenis, and Jörg Raab (2006). "Explanation Through Network

Visualization", Methodology 2 (1): 16-23. Buechel, Berno and Vincent Buskens (2008). "The Dynamics of Closeness and

Betweenness". Working Papers 398, Bielefeld: Institute of Mathematical Economics. Buskens, Vincent (2002). Social Networks and Trust. Hingham, M.A.: Kluwer Academic

Publishers. Cimadamore, Alberto, ed. (2008). La economía política de la pobreza. Buenos Aires:

Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales.

67

Crawford, S. E. S., and E. Ostrom (1995). “A grammar of institutions”. American Political Science Review 89 (3): 582–600.

Cross, Rob, Stephen Borgatti, and Andrew Parker (2002). “Making Invisible Work Visible: Using Social Network Analysis to Support Strategic Collaboration”. California Management Review 44 (2): 25-46.

Davies, Rick (2003). “Network Perspective in the Evaluation of Development Interventions: More Than a Metaphor”. Presentation at the EDAIS Conference “New Directions in Impact Assessment for Development: Methods and Practice”.

Freeman, L C (1979). “Centrality in Social Networks: Conceptual clarification”. Social Networks 1, 215-239.

Hanneman, Robert A. and Mark Riddle (2005). Introduction to social network methods. Riverside, CA: University of California.

Imperial, Mark (1999). “Institutional Analysis and Ecosystem-Based Management: The Institutional Analysis and Development Framework”. Environmental Management 24 (4): 449–465.

Medical Decision Logic, Inc. (2007), VisuaLyzer 2.0 User Manual. Morales, Natasha y Eduardo Pando (2009). “Análisis Institucional-Político de las

Políticas Sociales en Bolivia (2006-2008): Estudio de Caso Programa Desnutrición Cero”. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.

Schiffer, Eva (2007). “Organizational learning in multi-stakeholder water governance”. Summary. Washington D.C.: IFPRI, CGIAR Challenge Program for Water and Food.

Schiffer, Eva (2007). Net-Map Toolbox Manual. Presented at the Sunbelt Conference of the International Network of Social Network Analysis, 01-06 May, Corfu, Greece.

Schiffer, Eva (2007). “The Power Mapping Tool: A Method for the Empirical Research of Power Relations”. IFPRI Discussion Paper 00703. Washington, D.C.: IFPRI.

Schiffer, Eva, Clare Narrod and Klaus von Grebmer (n.d.). “Surveillance and Control of Highly Pathogenic Avian Influenza (HPAI) in Ethiopia – An assessment of institutions and actors”.

Schiffer, Eva, Clare Narrod and Klaus von Grebmer (n.d.). “Surveillance and Control of Highly Pathogenic Avian Influenza (HPAI) in Ghana – An assessment of institutions and actors”.

Wasserman, Stanley and Katherine Faust (1994). Social Network Analysis: methods and applications. Cambridge: Cambridge University Press.

68

8. Anexos

ANEXO 1. CUADROS DE ENTREVISTAS Y PARTICIPANTES EN NET-MAPS

a. Entrevistas

FECHA ACTOR POSICIÓN 20/07/09 Ian MacArthur Especialista Protección Social

Banco Interamericano de Desarrollo (Lima) 11/08/09 Patricia Valdivia Oficina de Planificación

MINEDU (Lima) 13/08/09 Milagro Núñez Directora Ejecutiva

Programa JUNTOS (Lima) 13/08/09 María Esther Cuadros

Espinoza Programa JUNTOS - Subsistema MINEDU MINEDU (Lima)

14/08/09 Manuel Cok Aparcana Jefe - Oficina de Informática MINEDU (Lima) 19/08/09 Edgar Vargas Director

Centro de Salud Distrito de Jesús (Cajamarca) 21/08/09 María Luisa Leiva Técnico Informático

Coordinación Regional JUNTOS (Cajamarca) 02/09/09 Jessica Niño de Guzmán Directora Ejecutiva

Dirección de Promoción de Vida Sana – MINSA (Lima)

02/09/09 Richard Ruiz Moreno Director Ejecutivo Dirección de Participación Comunitaria en Salud – DGPS (Lima)

04/09/09 Vilma Montañez Asesora - Seguro Integral de Salud (Lima) 09/09/09 Mons. Pablo Bambarén Presidente

Comité Nacional de Supervisión y Transparencia 09/09/09 Fabián Ascue Coordinador Nacional

Comité Nacional de Supervisión y Transparencia

b. Net-Maps individuales

FECHA ACTOR POSICIÓN 19/08/09 Nedy Vigo Administradora Regional

Coordinación Regional JUNTOS (Cajamarca) 24/08/09 Fernando Zarzoza Gerente de Planificación y Presupuesto

Programa JUNTOS (Lima) 26/08/09 Elizabeth Castillo Gerente de Monitoreo, Supervisión y Evaluación

Gerente de Tecnología de la Información Programa JUNTOS (Lima)

69

27/08/09 Juan Pablo Silva Dirección Nacional de Presupuesto Público Ministerio de Economía y Finanzas (Lima)

31/08/09 Armando Figueroa Gerente de Administración Programa JUNTOS (Lima)

01/09/09 Jorge Feliciano Gerente de Operaciones, Afiliaciones y Liquidaciones Programa JUNTOS (Lima)

01/09/09 Jorge Herrera Gerente de Coordinación Regional Programa JUNTOS (Lima)

02/09/09 Milagro Espinoza Gerente de Asuntos Legales Programa JUNTOS (Lima)

03/09/09 Raúl Contreras Gerente de Coordinación de Servicios Sectoriales Programa JUNTOS (Lima)

04/09/09 Adolfo Medrano Gerente de Promoción y Difusión Programa JUNTOS (Lima)

c. Net-Maps grupales

FECHA GRUPO POSICIÓN 19/08/09 Promotores JUNTOS

Cajamarca Yeni Noriega Bayona Distrito de Namora Erika Katiuska Arteaga José Arturo Leyva Abanto Enrique Alberto Ríos Díaz Distrito de Encañada Luis Alberto Blanco Distrito de Llacanora Teresa Barrantes Bringas Ysabel Broncales Chávez Distrito de Jesús Elizabeth Vigo Peña Distrito de San Juan

20/08/09 Intersectorial Nivel Distrital Encañada, Cajamarca

Esther Iglesias Promotora Distrito de Encañada Programa JUNTOS Segundo Higinio Salazar Gallardo Presidente CLST JUNTOS Federico Silva Facilitador Componente Educativo PRONAA Nicolás Quiroz Flores Docente Miguel Hualtiamba Chinche Gobernador Distrital

70

Sonia Cabrera Responsable del Área de Nutrición Centro de Salud Filadelfo Marión Teniente Gobernador

20/08/09 Intersectorial Nivel Regional Cajamarca

Gilmer Abanto Nalca Ministerio de Educación María Teresa Ortega Carranza Gerente de Imagen Institucional Banco de la Nación Arturo Niño Gálvez Administrador Banco de la Nación Luis Martín Julcamoro Carrascal Coordinador Regional Programa JUNTOS Luz Cieza Yáñez Delia Puga Calderón RENIEC Victor Zavaleta Gondie Dirección Regional de Salud

25/08/09 Intersectorial Nivel Central Lima

Ángel Franco Equipo de Gerencia de Coordinación de Servicios Sectoriales Programa de Apoyo Directo a los Más Pobres JUNTOS Maritza Acosta Equipo Subsistema MINEDU-JUNTOS Ministerio de Educación Óscar Salas Bracamontes Gerente de Operaciones Óscar Pajuelo Departamento de Operaciones Banco de la Nación Vilma Montañez Asesora Seguro Integral de Salud Víctor Alcázar Rueda Sub Gerente de Restitución de la Identidad y Apoyo Social Juan Izquierdo Herrera Especialista - Sub Gerencia de Planificación y Racionalización Registro Nacional de Identificación y Estado Civil

71

ANEXO 2. ACTORES CIVILES PARTICIPANTES EN CLST Fuente: Informe CNST primer semestre 2009

72

ANEXO 3. LISTADO DE ACTORES PARTICIPANTES EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA JUNTOS (PARA LA ELABORACIÓN DE MAPAS)

SIGLA/NOMBRE

ACTOR

SECTOR

ÁMBITO

Beneficiarios Madres y niños participantes en el Programa JUNTOS Beneficiarios Distrital

ALCALD_rep Representante Municipal Gobierno Distrital

ALCALDE Alcalde Distrital Gobierno Distrital

ASES Asesores Direccion Ejecutiva Juntos Nacional

ASIST Asistente Educativo Subsistema Minedu JUNTOS Educación Distrital

BANCO Banco de la Nación - Lima Gobierno Nacional

BANCO_reg Banco de la Nación - Regional Gobierno Regional

CD Consejo Directivo Juntos Nacional

CLST Comité Local de Supervisión y Transparencia Juntos Distrital

CNST Comité Nacional de Supervisión y Transparencia Juntos Nacional

CONGRESO_CoPres Comisión de Presupuesto del Congreso de la República Gobierno Nacional

CONGRESO_Pleno Pleno del Congreso de la República Gobierno Nacional

COOP_INT Agencias de Cooperación Internacional: BID, BM, GTZ Cooperación Internacional

CR Coordinador/a Regional Juntos Nacional

DE Dirección Ejecutiva Juntos Nacional

DIRESA Dirección Regional de Salud Salud Regional

DRE Dirección Regional de Educación Educación Regional

EESS Establecimientos de Salud Salud Distrital

GAD Gerencia de Administración Juntos Nacional

GAL Gerencia de Asunto Legales Juntos Nacional

GCR Gerencia de Coordinación Regional Juntos Nacional

GCSS Gerencia de Coordinación de Servicios Sectoriales Juntos Nacional

GMSE Gerencia de Monitoreo, Supervisión y Desarrollo Juntos Nacional

GOAL Gerencia de Operaciones, Afiliaciones y Liquidaciones Juntos Nacional

GOB_com Gobierno Comunal (Teniente Gobernador) Gobierno Distrital

GOB_dist Gobierno Distrital (Gobernador) Gobierno Distrital

GOB_reg Gobierno Regional (Gerente Desarrollo Social) Gobierno Regional

GPD Gerencia de Promoción y Difusión Juntos Nacional

GPP Gerencia de Planificación y Presupuesto Juntos Nacional

GTI Gerencia de Tecnología de la Información Juntos Nacional

IGLESIA Iglesias No_Gubernamental Distrital

IIEd Personal de Instituciones Educativas Escolares Educación Distrital

INEI Instituto Nacional de Estadística Gobierno Nacional

MADRES_lid Madres Líderes Juntos Distrital

MCS Medios de Comunicación Social No_Gubernamental Regional

MEF_DGAES Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas

Gobierno Nacional

73

MEF_DNPP Dirección Nacional de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas

Gobierno Nacional

MicroRED Microrred de Salud Salud Distrital

MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Gobierno Nacional

MINEDU Subsistema MINEDU-JUNTOS - Lima Educación Nacional

MINEDU_sub Subsistema Minedu JUNTOS - Regional Educación Regional

MINSA Ministerio de Salud Lima Salud Nacional

ODSIS Oficinas regionales del SIS Salud Regional

ONG Organizaciones No Gubernamentales No_Gubernamental Distrital

ORG_com Juntas Comunales Gobierno Distrital

PCM Presidencia del Consejo de Ministros Gobierno Nacional

PCM_OGPP Oficina General de Planeamiento y Presupuesto Gobierno Nacional

PNP Policía Nacional del Perú Gobierno Regional

PROM_JT Promotor JUNTOS Juntos Distrital

PROM_Salud Promotor de Salud Salud Distrital

PRONAA_dist Programa Nacional de Alimentos - Distrital Gobierno Distrital

PRONAA_reg Programa Nacional de Alimentos - Regional Gobierno Regional

PRONAMA Programa Nacional de Alfabetización Educación Regional

PRONOEI Centro del Programa No Escolarizado de Educación Inicial

Educación Distrital

RED Red Regional de Salud Salud Regional

RENIEC Registro Nacional de Identificación y Estado Civil Gobierno Nacional

RR_CNST Representante Regional del Comité Nacional de Supervisión y Transparencia

Juntos Regional

SIS Seguro Integral de Salud - Lima Salud Nacional

SISFOH Sistema de Focalización de Hogares Gobierno Nacional

ST_CIAS Comisión Interministerial de Asuntos Sociales Gobierno Nacional

TRANSP Transportadoras No_Gubernamental Nacional

TRANSP_loc Compañías de Transporte Local No_Gubernamental Distrital

UGEL Unidad de Gestión Educativa Local Educación Regional

VASO_leche Programa Vaso de Leche Gobierno Distrital

74

ANEXO 4. GUÍA PARA LA REALIZACIÓN DE ENTREVISTAS SEMI-ESTRUCTURADAS

GUÍA DE PREGUNTAS PARA LAS ENTREVISTAS Nombre: Posición: Sector: 1. PRESENTACIÓN PERSONAL Y PRESENTACIÓN DEL OBJETIVO DE LA ENTREVISTA 2. SOBRE EL ROL DESEMPEÑADO EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA JUNTOS

¿Cuál es el rol que desempeña en la implementación del Programa JUNTOS?

¿Recibió alguna capacitación previa a desempeñar ese rol?

¿Ha recibido actualizaciones de esa capacitación?

¿A quién informa de su gestión?

¿Hay parámetros de evaluación de desempeño?

¿Tiene documentos específicos que describen y/o norman su función?

Si existiesen, ¿quién los ha elaborado? (y tratar de conseguirlos)

Si existiesen y alguien más los elaboró, ¿alguna vez pidieron su contribución en el proceso de elaboración?

¿Quiénes son sus contrapartes - de JUNTOS y de otros sectores - en el desempeño de su rol? (enumerar y si hay algunos que no están en el mapa, pedir algunas referencias de contacto).

¿Con quién se comunica cuando tiene dudas respecto del funcionamiento del programa?

¿Hay alguien que lo busca para recibir información cuando existen dudas respecto del programa?

¿A quién solicita los fondos para la realización del rol que desempeña?

¿De quién recibe los fondos para la realización del rol que desempeña?

De las relaciones establecidas en su rol, ¿Cuáles son las que funcionan mejor, las más efectivas?

De las relaciones establecidas en su rol, ¿Cuáles son las menos efectivas, las que podrían mejorarse?

¿Hay algún proceso que podría mejorar su unidad de gestión o su institución en general para dar una mejor atención a los beneficiarios del programa JUNTOS?

75

ANEXO 5. MAPA DE COORDINACIÓN INTERNA – MEDIDAS DE CENTRALIDAD

a. Coordinación Interna – Propiedades de la red

Node types: actor Total nodes: 53 Enabled nodes: 53 Isolates: 0 Dyads: 0 Components 3+: 1 Groups: 0 Total links: 177 Diameter: 3 Average geodesic (distance): 2.1205 Density: 0.1284 Degree Centralization: 90.573% Closeness Centralization: 49.455% Betweenness Centralization: 39.201% * all measures for undirected graph * multiple links between two nodes are counted as a single link

b. Coordinación interna – Grado de centralidad

Node Degree Degree Normalized

CR 32 61.538% PROM_JT 30 57.692% GOAL 27 51.923% GMSE 23 44.231% GPD 19 36.538% GAD 18 34.615% GCSS 17 32.692% GAL 14 26.923% GCR 13 25.000% GPP 13 25.000% DE 11 21.154% GTI 9 17.308% ST_CIAS 8 15.385% CD 8 15.385% INEI 7 13.462% BENEFICIARIOS 7 13.462% MIMDES 6 11.538% CNST 6 11.538% CLST 6 11.538% MINEDU_sub 5 9.615% BANCO 5 9.615% PCM 5 9.615% RENIEC 5 9.615% MEF 4 7.692% SIS 4 7.692% BANCO_reg 4 7.692% MINSA 3 5.769% GOB_reg 3 5.769% RR_CNST 3 5.769%

76

TRANSP 3 5.769% ASIST 3 5.769% EESS 3 5.769% BMundial 2 3.846% SISFOH 2 3.846% ALCALDE 2 3.846% UGEL 2 3.846% DIRESA 2 3.846% MicroRED 2 3.846% IIEd 2 3.846% ASES 1 1.923% GTZ 1 1.923% PRONAA_reg 1 1.923% MCS 1 1.923% DRE 1 1.923% RED 1 1.923% IGLESIA 1 1.923% GOB_dist 1 1.923% ORG_com 1 1.923% PRONAA_dist 1 1.923% ONG 1 1.923% PRONOEI 1 1.923% GOB_com 1 1.923% PRONAMA 1 1.923% ------- * multiple links between two nodes are counted as a single link. ------- AVG: 6.642 12.772% STD: 7.688 14.784% MIN: 1 1.923% MAX: 32 61.538%

c. Coordinación interna – Grado de cercanía social

Node Farness Closeness Normalized Closeness

CR 72.0 0.014 72.222% PROM_JT 74.0 0.014 70.270% GOAL 77.0 0.013 67.532% GMSE 81.0 0.012 64.198% GPD 85.0 0.012 61.176% GAD 86.0 0.012 60.465% GCR 91.0 0.011 57.143% INEI 97.0 0.010 53.608% GCSS 97.0 0.010 53.608% MIMDES 98.0 0.010 53.061% CLST 98.0 0.010 53.061% RENIEC 99.0 0.010 52.525% SIS 100.0 0.010 52.000% GPP 101.0 0.010 51.485% DE 103.0 0.010 50.485% MINEDU_sub 104.0 0.010 50.000% GTI 105.0 0.010 49.524% ST_CIAS 106.0 0.009 49.057% CD 106.0 0.009 49.057% BANCO_reg 108.0 0.009 48.148% ALCALDE 109.0 0.009 47.706%

77

TRANSP 110.0 0.009 47.273% ASIST 110.0 0.009 47.273% EESS 110.0 0.009 47.273% GAL 111.0 0.009 46.847% UGEL 111.0 0.009 46.847% DIRESA 111.0 0.009 46.847% MicroRED 111.0 0.009 46.847% GOB_reg 112.0 0.009 46.429% RR_CNST 115.0 0.009 45.217% MINSA 117.0 0.009 44.444% BENEFICIARIOS 117.0 0.009 44.444% CNST 119.0 0.008 43.697% BANCO 120.0 0.008 43.333% MEF 121.0 0.008 42.975% PRONAA_reg 123.0 0.008 42.276% MCS 123.0 0.008 42.276% DRE 123.0 0.008 42.276% RED 123.0 0.008 42.276% PCM 124.0 0.008 41.935% SISFOH 125.0 0.008 41.600% IIEd 126.0 0.008 41.270% BMundial 127.0 0.008 40.945% IGLESIA 127.0 0.008 40.945% GOB_dist 127.0 0.008 40.945% ORG_com 127.0 0.008 40.945% PRONAA_dist 127.0 0.008 40.945% ONG 127.0 0.008 40.945% PRONOEI 127.0 0.008 40.945% GOB_com 127.0 0.008 40.945% PRONAMA 127.0 0.008 40.945% ASES 132.0 0.008 39.394% GTZ 138.0 0.007 37.681% ------- AVG: 110.264 0.009 48.197% STD: 15.001 0.001 7.739% MIN: 72.0 0.008 39.394% MAX: 132.0 0.014 72.222% Maximum possible: 0.019

d. Coordinación Interna – Grado de intermediación

Node Betweenness Normalized Betweenness

PROM_JT 539.133 40.659% CR 414.872 31.287% GOAL 218.617 16.487% GMSE 137.395 10.362% GAD 69.627 5.251% GPD 52.583 3.966% GCSS 31.271 2.358% GCR 15.175 1.144% CLST 12.645 0.954% GPP 8.755 0.660% BANCO_reg 7.933 0.598% BENEFICIARIOS 6.583 0.496% GAL 6.468 0.488% DE 5.501 0.415%

78

BANCO 3.407 0.257% INEI 2.966 0.224% TRANSP 1.557 0.117% ASIST 1.557 0.117% EESS 1.557 0.117% MINEDU_sub 1.170 0.088% MIMDES 1.170 0.088% RENIEC 1.170 0.088% ST_CIAS 1.045 0.079% CD 1.045 0.079% GTI 0.795 0.060% PROM_JT 539.133 40.659% CR 414.872 31.287% ------- AVG: 29.509 2.225% STD: 95.601 7.210% MIN: 0.000 0.000% MAX: 524.551 39.559% Maximum possible betweenness: 1326.0 * For those non included value is zero.

79

ANEXO 6. MAPA DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL CENTRAL – MEDIDAS DE CENTRALIDAD




Node Degree Degree Normalized

GPP 32 68.085% DE 26 55.319% CR 26 55.319% MEF_DNPP 26 55.319% PROM_JT 24 51.064% GAD 24 51.064% GOAL 22 46.809% GCSS 20 42.553% BENEFICIARIOS 16 34.043% RENIEC 16 34.043% MINEDU_sub 14 29.787% GOB_reg 14 29.787% ASIST 12 25.532% DRE 12 25.532% GMSE 12 25.532% MINSA 12 25.532% MINEDU 12 25.532% SIS 10 21.277% IIEd 10 21.277% GOB_dist 10 21.277% ST_CIAS 10 21.277% CD 10 21.277% CONGRESO_ComPres 10 21.277% RENIEC_reg 10 21.277% INEI_reg 10 21.277% TRANSP 8 17.021% UGEL 8 17.021% DIRESA 8 17.021%

80

EESS 8 17.021% GTI 8 17.021% PCM_OGPP 8 17.021% GPD 8 17.021% BANCO_reg 8 17.021% BANCO 6 12.766% INEI 6 12.766% MIMDES 6 12.766% RED 6 12.766% MicroRED 6 12.766% GCR 6 12.766% PRIMIN 6 12.766% MEF_SIAF 6 12.766% PRONAA_reg 4 8.511% CNST 4 8.511% GAL 4 8.511% COOP_INT 4 8.511% CONGRESO_Pleno 4 8.511% SISFOH 2 4.255% MEF_DGAES 2 4.255% ------- * multiple links between two nodes are counted as a single link. ------- AVG: 11.167 23.759% STD: 7.093 15.091% MIN: 2 4.255% MAX: 32 68.085%



PROM_JT 52.0 0.019 75.000% CR 57.0 0.018 68.421% RENIEC 64.0 0.016 60.938% DIRESA 67.0 0.015 58.209% GOB_dist 68.0 0.015 57.353% BANCO_reg 68.0 0.015 57.353% ALCALDE 71.0 0.014 54.930% PRONAA_dist 71.0 0.014 54.930% IGLESIA 74.0 0.014 52.703% MicroRED 75.0 0.013 52.000% CLST 75.0 0.013 52.000% DRE 75.0 0.013 52.000% GOB_reg 75.0 0.013 52.000% BENEFICIARIOS 76.0 0.013 51.316% TRANSP 76.0 0.013 51.316% IIEd 77.0 0.013 50.649% PRONAA_reg 77.0 0.013 50.649% SIS 77.0 0.013 50.649% ASIST 78.0 0.013 50.000% INEI 78.0 0.013 50.000% GOB_com 80.0 0.013 48.750% EESS 81.0 0.012 48.148% ONG 82.0 0.012 47.561% PRONAMA 84.0 0.012 46.429% RR_CNST 85.0 0.012 45.882%

81

ALCALD_rep 86.0 0.012 45.349% ORG_com 87.0 0.011 44.828% PROM_Salud 87.0 0.011 44.828% PRONOEI 88.0 0.011 44.318% ST_CIAS 95.0 0.011 41.053% GPP 95.0 0.011 41.053% CD 95.0 0.011 41.053% DE 95.0 0.011 41.053% GAD 95.0 0.011 41.053% GCR 95.0 0.011 41.053% GOAL 95.0 0.011 41.053% RED 96.0 0.010 40.625% VASO_leche 99.0 0.010 39.394% MINSA 105.0 0.010 37.143% PNP 106.0 0.009 36.792% ------- AVG: 81.550 0.013 48.996% STD: 12.280 0.002 7.975% MIN: 52.0 0.009 36.792% MAX: 106.0 0.019 75.000% Maximum possible 0.026



CR 220.534 20.401% GPP 190.824 17.653% PROM_JT 151.674 14.031% MEF_DNPP 138.603 12.822% GOAL 112.097 10.370% DE 98.658 9.127% GAD 93.188 8.621% GCSS 84.500 7.817% MINEDU_sub 65.031 6.016% RENIEC 59.429 5.498% GMSE 58.331 5.396% GOB_dist 47.433 4.388% GOB_reg 41.861 3.872% MIMDES 33.391 3.089% DRE 30.476 2.819% RENIEC_reg 27.773 2.569% BENEFICIARIOS 24.468 2.263% DIRESA 22.957 2.124% MINSA 22.054 2.040% ASIST 20.609 1.906% ST_CIAS 19.214 1.777% INEI_reg 17.302 1.601% BANCO 16.546 1.531% EESS 16.403 1.517% MINEDU 14.403 1.332% CONGRESO_ComPres 11.652 1.078% INEI 9.628 0.891% SIS 9.536 0.882% TRANSP 9.014 0.834% BANCO_reg 8.480 0.784% IIEd 7.275 0.673%

82

CD 6.994 0.647% RED 6.248 0.578% GPD 5.419 0.501% PRONAA_reg 5.051 0.467% GTI 4.219 0.390% MEF_SIAF 3.867 0.358% PCM_OGPP 2.512 0.232% UGEL 2.485 0.230% MicroRED 1.768 0.164% CONGRESO_Pleno 1.095 0.101% ------- AVG: 35.896 3.321% STD: 51.172 4.734% MIN: 0.000 0.000% MAX: 220.534 20.401% Maximum possible betweenness: 1081.0 * For those non included value is zero.

83

ANEXO 7. MAPA DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL REGIONAL Y DISTRITAL – MEDIDAS DE CENTRALIDAD




Node Degree Degree Normalized PROM_JT 26 66.667% CR 22 56.410% GOB_dist 17 43.590% PRONAA_dist 15 38.462% RENIEC 14 35.897% MicroRED 13 33.333% DIRESA 12 30.769% BANCO_reg 12 30.769% BENEFICIARIOS 11 28.205% IIEd 9 23.077% ALCALDE 7 17.949% GOB_com 7 17.949% CLST 6 15.385% EESS 6 15.385% ONG 6 15.385% IGLESIA 5 12.821% DRE 5 12.821% GOB_reg 5 12.821% RR_CNST 5 12.821% TRANSP 5 12.821% PRONAMA 4 10.256% AVG: 12.400 31.795% STD: 11.935 30.602% MIN: 2 5.128% MAX: 52 133.333%

84



PROM_JT 52.0 0.019 75.000% CR 57.0 0.018 68.421% RENIEC 64.0 0.016 60.938% DIRESA 67.0 0.015 58.209% GOB_dist 68.0 0.015 57.353% BANCO_reg 68.0 0.015 57.353% ALCALDE 71.0 0.014 54.930% PRONAA_dist 71.0 0.014 54.930% IGLESIA 74.0 0.014 52.703% MicroRED 75.0 0.013 52.000% CLST 75.0 0.013 52.000% DRE 75.0 0.013 52.000% GOB_reg 75.0 0.013 52.000% BENEFICIARIOS 76.0 0.013 51.316% TRANSP 76.0 0.013 51.316% IIEd 77.0 0.013 50.649% PRONAA_reg 77.0 0.013 50.649% SIS 77.0 0.013 50.649% ASIST 78.0 0.013 50.000% INEI 78.0 0.013 50.000% GOB_com 80.0 0.013 48.750% EESS 81.0 0.012 48.148% ONG 82.0 0.012 47.561% PRONAMA 84.0 0.012 46.429% RR_CNST 85.0 0.012 45.882% ALCALD_rep 86.0 0.012 45.349% ORG_com 87.0 0.011 44.828% PROM_Salud 87.0 0.011 44.828% PRONOEI 88.0 0.011 44.318% ST_CIAS 95.0 0.011 41.053% GPP 95.0 0.011 41.053% CD 95.0 0.011 41.053% DE 95.0 0.011 41.053% GAD 95.0 0.011 41.053% GCR 95.0 0.011 41.053% GOAL 95.0 0.011 41.053% RED 96.0 0.010 40.625% VASO_leche 99.0 0.010 39.394% MINSA 105.0 0.010 37.143% PNP 106.0 0.009 36.792% ------- AVG: 81.550 0.013 48.996% STD: 12.280 0.002 7.975% MIN: 52.0 0.009 36.792% MAX: 106.0 0.019 75.000% Maximum possible: 0.026



CR 292.472 39.470% PROM_JT 213.057 28.753%

85

DIRESA 72.953 9.845% BANCO_reg 52.506 7.086% GOB_dist 48.926 6.603% PRONAA_dist 40.360 5.447% MicroRED 30.742 4.149% RENIEC 30.728 4.147% RR_CNST 11.000 1.484% GOB_reg 7.691 1.038% CLST 7.187 0.970% BENEFICIARIOS 7.023 0.948% IIEd 6.249 0.843% ALCALDE 5.960 0.804% PRONAMA 5.627 0.759% ASIST 3.925 0.530% DRE 3.547 0.479% IGLESIA 3.139 0.424% GOB_com 1.998 0.270% TRANSP 1.677 0.226% INEI 1.533 0.207% PRONOEI 1.157 0.156% EESS 0.973 0.131% RED 0.333 0.045% ONG 0.236 0.032% ------- AVG: 21.275 2.871% STD: 56.404 7.612% MIN: 0.000 0.000% MAX: 292.472 39.470% Maximum possible betweenness: 741.0 * For those non included value is zero.

86

ANEXO 8. COMPONENTES Y ACTIVIDADES DEL SUBSISTEMA MINEDU-JUNTOS 2006-2009

87

ANEXO 9. CONVERGENCIA DE PROGRAMAS SOCIALES DE BENEFICIO INDIVIDUAL – REGIÓN CAJAMARCA (2008)

88

ANEXO 10. MAPA PROCESUAL DEL PROGRAMA JUNTOS La siguiente tabla presenta los macroprocesos del Programa y sus principales componentes y subcomponentes, así como las entidades responsables de su ejecución: MACROPROCESO 1: FOCALIZACIÓN COMPONENTE SUBCOMPONENTE ENTIDAD(ES) RESPONSABLE

(S) 1.1 Focalización Geográfica

1. Definición de lineamientos de focalización geográfica

JUNTOS (GME – DE)

2. Selección y aprobación de los distritos priorizados

JUNTOS (GME – DE – CD GC – GR)

1.2 Verificación de los servicios

1. Confirmación de la oferta de servicios

JUNTOS (GCCSS – DE – GR) MINEDU – MINSA – GOBREG

2. Promoción de acciones para ampliar los servicios

JUNTOS (GR – GCCSS) GOBREG – MINSA – MINEDU

1.3 Focalización de Hogares 1. Recolección de información socioeconómica de hogares

JUNTOS (GME – CLST) INEI – GOBDIST

2. Aplicación del algoritmo de selección y generación del listado de hogares elegibles

JUNTOS (GME – GCORB) SISFOH – INEI

MACROPROCESO 2: AFILIACIÓN COMPONENTE SUBCOMPONENTE ENTIDAD(ES) RESPONSABLE

(S) 2.1 Validación Comunal 1. Información a autoridades JUNTOS (GR – GD)

2. Información a comunidades JUNTOS (GR – GD) 3. Convocatoria de Asamblea JUNTOS (GR – GD)

GOBDIST 2.2 Verificación de Identidad 1. Remitir a RENIEC el

listado para el cotejo JUNTOS (GTI)

2. Recepción de la lista cotejada con observaciones de RENIEC

JUNTOS (GTI)

3. Impresión de formatos para actualización y corrección de datos.

GTI

2.3 Inscripción a los servicios de salud-nutrición y educación.

GCORB – GCCSS – GR – GD – BENEF – IIED – EESS

2.4 Firma del Acuerdo de Compromiso

GCORB – GR – GD – BENEF

2.5 Verificación para la Apertura de Cuenta

GCORB – GR – GD – BENEF – BANCO

MACROPROCESO 3: CUMPLIMIENTO DE CORRESPONSABILIDADES COMPONENTE SUBCOMPONENTE ENTIDAD(ES) RESPONSABLE

(S) 3.1 Cumplimiento de condicionalidades en salud-nutrición

1. Prestación de servicios de salud-nutrición

JUNTOS (GCCSS – GR) MINSA (DIRESA – EESS)

2. Criterios del cumplimiento de condicionalidades.

JUNTOS (GCCSS – GR – GD) MINSA (DIRESA – EESS)

3.2 Cumplimiento de condicionalidades en educación

1. Prestación de servicios de educación

JUNTOS (GCCSS – GR) MINSA (DRE – IIED)

2. Criterios del cumplimiento de condicionalidades

JUNTOS (GCCSS – GR – GD) MINSA (DRE – IIED)

89

MACROPROCESO 4: VERIFICACIÓN DE CUMPLIMIENTO DE CORRESPONSABILIDADES COMPONENTE SUBCOMPONENTE ENTIDAD(ES) RESPONSABLE

(S) 4.1 Verificación del cumplimiento de condicionalidades en salud-nutrición

1. Intercambio de información con el Sistema del Seguro Integral de Salud

JUNTOS (GCORB – GTI) SIS

2. Recolección manual y registro de información

JUNTOS (GCCSS – GCORB - GR) DIRESAs – EESS

4.2 Verificación del cumplimiento de condicionalidades en educación

1. Recolección manual y registro de información

JUNTOS (GCCSS – GCORB – GR) DRE – IIEd

4.3 Integración de la base de datos del cumplimiento de condicionalidades

1. Procesamiento del cumplimiento a nivel de hogar y beneficiario.

JUNTOS (GCORB - GTI)

MACROPROCESO 5: LIQUIDACIÓN Y TRANSFERENCIA DE INCENTIVOS MONETARIOS COMPONENTE SUBCOMPONENTE ENTIDAD(ES) RESPONSABLE

(S) 5.1 Generación del Padrón de Transferencias correspondiente al periodo.

1. Asignación de transferencias de acuerdo al cumplimiento de las condicionalidades.

JUNTOS (GCORB – GPP – DE – GR) BANCO

2. Autorización de la ejecución presupuestal mediante Resolución de la Dirección Ejecutiva.

JUNTOS (GCORB – GPP – GAL – GAD – GR) BANCO

5.2 Planeación y Preparación para la Entrega de Transferencias

1. Recepción de los cronogramas de Transferencias Tentativos emitido por el Banco, de acuerdo al comportamiento histórico.

JUNTOS (GCORB – GR) BANCO

2. Validación de los cronogramas de Transferencias y asignación de personal necesario por las Coordinaciones Regionales.


3. Emisión del cronograma de Transferencias definitivos


4. Difusión del cronograma de Transferencias definitivos

JUNTOS (GR – GD) IIEd – EESS

5.3 Entrega de la Transferencia de incentivos monetarios

1. Ejecución de la entrega de las Transferencias

JUNTOS (DE – GCORB - GD) BANCO

5.4 Seguimiento de la entrega de transferencia

1. Brindar atención a las titulares

JUNTOS (GR – GD)

2. Elaborar el Reporte de Seguimiento

JUNTOS (GME – DE – CLST – GD)

5.5 Conciliación de entrega de transferencias

1. Presentación del Informe de Conciliación del Banco y devolución de los recursos no transferidos.

JUNTOS (GCORB) BANCO

2. Revisión a detalle de una muestra de listados por parte del Programa.

JUNTOS (GCORB)

3. Aprobación de Conciliación entre el Banco y el Programa.

JUNTOS (GCORB) BANCO

3. Entrega de información sobre la devolución de los recursos no transferidos a las Gerencias correspondientes.

JUNTOS (GCORB – GPP – GAD – GR)

90

MACROPROCESO 6: ACTUALIZACIÓN DEL PADRÓN COMPONENTE

SUBCOMPONENTE ENTIDAD(ES) RESPONSABLE (S)

6.1 Incorporación de Hogares Afiliados.

1. Envío de los datos de representantes de Hogar para que el RENIEC realice el cotejo respectivo.

JUNTOS (GD – GCORB) RENIEC

2. Firma de Acuerdo de compromiso de los representantes de Hogar con DNI vigente.

JUNTOS (GD – GR)

3. Gestión de Apertura de Cuentas. JUNTOS (GCORB) BANCO

4. Hogares Incorporados al Padrón del Programa.

JUNTOS (GTI)

6.2 Desafiliación de Hogares. 1. Identificación de los casos de desafiliación.

JUNTOS (GD – GR – CNST – GCORB – BENEF)

2. Verificación de los casos de desafiliación.

JUNTOS (GCORB – GR)

3. Desafiliación de los Hogares del Programa.

JUNTOS (GCORB – GTI)

6.3 Modificación de datos. 1. Actualización de datos de representantes y miembros de hogar.

JUNTOS (GD – GR – GCORB – GTI – BENEF)

6.4 Aplicación del resultado de condicionalidades.

1. Aplicar el resultado de la verificación de las condicionalidades al padrón.


6.5 Cierre de Padrón. 1. Ejecutar el proceso de Pre-Cierre del Padrón.


2. Ejecutar el proceso de Cierre del Padrón.


MACROPROCESO 7: MONITOREO COMPONENTE SUBCOMPONENTE ENTIDAD(ES) RESPONSABLE

(S) 7.1 Diseño, formulación y planeación de lineamientos técnicos para su seguimiento.

1. Elaboración de propuestas técnicas de seguimiento alineadas a las Políticas del Programa.

JUNTOS (DE – GPP – GME – GCCSS – GCORB)

2. Aprobación y asignación presupuestal para la ejecución de las los planes de monitoreo propuestos.

JUNTOS (DE – GME – GPP – GAD)

7.2 Implementación de estrategias de seguimiento y control

1. Recolección de información JUNTOS (GME – GR – GD) CONSULTORAS

2. Procesamiento de información JUNTOS (GME – GTI) 7.3 Identificar procesos, productos y resultados críticos en su implementación.

1. Definir parámetros específicos sobre los comportamientos regulares en materia de los procesos, productos y resultados esperados.

JUNTOS (GME)

2. Análisis de los metadatos procesados en puntos de corte

JUNTOS (GME – CNST)

3. Reporte de alertas oportunas JUNTOS (GME – DE) 7.4 Análisis y Generación de Reportes sobre desarrollo de procesos, productos y resultados.

1. Análisis de los metadatos procesados


2. Generación de Reportes de Seguimiento

JUNTOS (GME – DE)

91

MACROPROCESO 8: EVALUACIÓN COMPONENTE SUBCOMPONENTE ENTIDAD(ES) RESPONSABLE

(S) 8.1 Diseño, formulación y planeación de lineamientos técnicos para la evaluación.

1. Elaboración de propuestas técnicas sobre el diseño de las evaluaciones necesarias alineadas a las Políticas del Programa.

JUNTOS (GME – GPP – DE – CD)

2. Aprobación y asignación presupuestal para la ejecución de las los planes de evaluación propuestos.

JUNTOS (DE – GPP – GAD – GME)

8.2 Implementación de estrategias para la evaluación.

1. Selección de las firmas consultoras

JUNTOS (GME – GAD – DE)

2. Publicación de Resultados de Evaluación

JUNTOS (GME)

8.3 Identificar procesos, productos, resultados e impactos, con carácter crítico.

1. Definir parámetros específicos sobre los comportamientos regulares en materia de los procesos, productos y resultados esperados.

JUNTOS (GME)

2. Análisis de los metadatos procesados por cohortes de hogares y población objetivo.


3. Reporte de evaluación intermedia. JUNTOS (GME – DE) 8.4 Análisis y Generación de Notas Técnicas Especializadas sobre el desarrollo de los procesos, productos, resultados e impactos encontrados.

1. Análisis de los metadatos JUNTOS (GME – CNST) 2. Generación de Reportes de Evaluación


MACROPROCESO 9: VIGILANCIA SOCIAL COMPONENTE SUBCOMPONENTE ENTIDAD(ES) RESPONSABLE

(S) 9.1 Implementación y desarrollo de la Plataforma de Vigilancia Social

1. Convenio y seguimiento de las corresponsabilidades.

JUNTOS (GCCSS – GR) GOBIERNOS LOCALES

2. Asistencia técnica para el funcionamiento del módulo.

JUNTOS (GCCSS – GR – GC) GOBIERNOS LOCALES

9.2 Atención, orientación y difusión de las demandas

1. Atención, difusión y orientación de casos a la ciudadanía local

JUNTOS (GD – GR – CNST – GCORB)

2. Resolución de consultas JUNTOS (GD – GR – CNST – GCORB)

9.3 Seguimiento, supervisión y evaluación de las demandas.

1. Establecer mecanismos de control.

JUNTOS (GD – GR – CNST – GCORB)

2. Evaluar la efectividad de las atenciones

JUNTOS (GR – CNST – GME)

MACROPROCESO 10: COMUNICACIÓN PARA EL DESARROLLO COMPONENTE SUBCOMPONENTE ENTIDAD(ES) RESPONSABLE

(S) 10.1 Formulación y Desarrollo JUNTOS (GME – GCORB – GC –

DE – GAD) 10.2 Ejecución por componentes JUNTOS (GAD – GPP – GC) 10.3 Seguimiento de la ejecución JUNTOS (GC) 10.4 Evaluación de impacto JUNTOS (GC)

92

ANEXO 11. CARACTERIZACIÓN DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA JUNTOS (COMPLEMENTO)

Beneficiarios Madres y niños beneficiarios del programa JUNTOS. Que acceden al programa después de un proceso de selección y que se comprometen a cumplir una serie de corresponsabilidades ligadas a educación, salud, nutrición e identidad.

ALCALD_rep Persona de la comunidad que representa al alcalde en la comunidad. Así mismo colabora con diferentes actividades concernientes a los municipios en las comunidades. Su rol dentro del programa JUNTOS, esta dirigido al apoyo en las diferentes actividades del programa como en las asambleas de validación comunal, entre otros.

ALCALDE Primera autoridad civil y política en la jurisdicción municipal, dirige el gobierno y la administración municipal, vela por la eficacia y eficiencia en la prestación de servicios públicos dentro del ámbito de su competencia, ejerce la representación del municipio.

ASES Asesores de la DE del Programa JUNTOS, son contratados para ofrecer servicios especializados en áreas de interés determinados por la Dirección.

COOP_INT Organismos de Cooperación Internacional. En sus cuatro años de existencia, JUNTOS ha contado especialmente con el apoyo del Banco Mundial (BM), del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de la Agencia de Cooperación Alemana (GTZ).

GOB_com El gobierno comunal, es la expresión más simple del gobierno, tiene la misión de administrar localmente cada centro poblado y adoptar las medidas tendientes a mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Su máxima autoridad es el teniente gobernador.

GOB_dist Es el gobierno a nivel de los distritos, siendo la instancia representativa de este el municipio y su máxima autoridad es el alcalde.

GOB_reg El gobierno regional, está encargado de la conducción de la gestión pública que se lleva a cavo en cada región. La máxima autoridad es el presidente regional.

MEF_DGAES La Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales es el órgano de línea encargado de dirigir y coordinar el proceso de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de la Política Económica y Social de corto, mediano y largo plazo, así como del Programa Económico y del Marco Macroeconómico Multianual, de acuerdo con la normatividad vigente.

MEF_DNPP Instancia encargada de la formulación, aprobación, ejecución y evaluación del proceso presupuestario de todas las entidades y organismos del Sector Público, con excepción del Banco Central de Reserva del Perú y la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones.

MIMDES Ministerio que ejecuta la política de desarrollo social y humano promoviendo la equidad de género y la igualdad de oportunidades para la mujer, la niñez, la tercera edad y las poblaciones en situación de pobreza y pobreza extrema, discriminadas y excluidas. Dentro de su estructura se encuentran programas como el PRONAA y el FONCODES que tienen participación en la implementación de JUNTOS. El titular es miembro de derecho del CD del Programa.

ORG_com Es la junta directiva, que representa cada uno de las comunidades, siendo la autoridad de mayor representatividad el presidente comunal. Colaboran con los promotores en el seguimiento del cumplimiento de corresponsabilidades por parte de las madres beneficiarias del programa.

PCM Es un organismo técnico - administrativo normado por la Ley del Poder Ejecutivo, cuya máxima autoridad es el Presidente del Consejo de Ministros. Que coordina y realiza el seguimiento de las políticas y programas de carácter multisectorial del Poder Ejecutivo, coordina acciones con el Poder Legislativo, con los Organismos Constitucionales Autónomos y con las entidades y comisiones del Poder Ejecutivo, conciliando prioridades para asegurar el cumplimiento de los objetivos de interés nacional.

PCM_OGPP Órgano de asesoramiento de la Alta Dirección, depende jerárquicamente de la Secretaría General; conduce y coordina los procesos de planeamiento, presupuesto, proyectos y racionalización de la Presidencia del Consejo de Ministros y del Sector.

93

PNP Es una institución del Estado que tiene por misión garantizar, mantener y restablecer el orden interno, prestar protección y ayuda a las personas y a la comunidad, garantizar el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y del privado. Garantiza la seguridad que se brinda a las beneficiarias, durante las fechas de pago.

PROM_Salud Son individuos de la comunidad elegidos por su comunidad. Aprenden conocimientos sanitarios básicos para poder transmitirlos a su comunidad.

PRONAA Unidad Ejecutora del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social cuya finalidad es contribuir a elevar el nivel nutricional de la población en pobreza crítica así como coadyuvar a la seguridad alimentaria en el nivel Regional y distrital. Responsables de la entrega de la papilla nutricional en el nivel distrital.

PRONAMA El programa nacional de Alfabetización realiza acciones de erradicación del analfabetismo a nivel nacional, a través de capacitar en competencias de lectura, escritura y cálculo básico (suma y resta).

PRONOEI Es un programa no escolarizado de educación inicial creado para ampliar la cobertura educativa. Su rol con el programa, está ligado en algunos distritos al trabajo con los niños en edad pre escolar.

UGEL Estructuras del sistema educativo encargadas de promover y asesorar a los centros y programas educativos en la ejecución de las innovaciones, proyectos de investigación y/o experimentación pedagógica que lleva a cabo la Sede Central del Ministerio de Educación.

VASO_leche Programa social, creado para ofrecer raciones diarias de alimentos, dirigidas a poblaciones vulnerables, con el propósito de ayudarlas a superar la inseguridad alimentaria.

Ivet del Rocío Linares García

Descripción y diagnóstico de los instrumentos y procesos vigentes de focalización y registro de beneficiarios del programa JUNTOS


Noviembre de 2009


2

Este informe ha sido realizado por Ivet del Rocío Linares García a pedido del Banco Interamericano de Desarrollo por medio de la División de Salud y Protección Social (SCL/SPH) del BID, bajo la coordinación de Julia Johannsen ([email protected]). Este trabajo no refleja necesariamente la opinión institucional del Banco Interamericano de Desarrollo sino la del consultor.

2

Índice

1. INTRODUCCIÓN 3 2. CREACIÓN DEL PROGRAMA JUNTOS 3 3. IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA JUNTOS 4 4. FOCALIZACIÓN DEL PROGRAMA JUNTOS 4

4.1. LA FOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA 5 4.1.1 Etapa piloto de JUNTOS 5 4.1.2 Selección de distritos para expansión de JUNTOS en el 2006: 7

4.2. LA FOCALIZACIÓN INDIVIDUAL 10 4.2.1. El proceso de preselección: 10 4.2.2. Proceso de validación 14

4.3. RESUMEN DEL PROCESO DE SELECCIÓN DE BENEFICIARIOS 16 4.4 PLAN VALLE DE LOS RÍOS APURÍMAC Y ENE – VRAE EN EL AÑO 2009 COMO PILOTO DE SISFOH RURAL 18 4.5 PAPEL DEL SISFOH Y SU RELACIÓN CON EL INEI Y JUNTOS 19 4.6 SOBRE EL TEMA DE LA CONDICIONALIDADES DEL PROGRAMA 19 4.7 PROBLEMAS ENCONTRADOS EN LA FOCALIZACIÓN DE HOGARES DE JUNTOS 20

5. RECOMENDACIONES 21 ANEXO I: NORMAS SOBRE FOCALIZACIÓN EN EL PERÚ 23 ANEXO II: FOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA 24 ANEXO III: COBERTURA DEPARTAMENTAL, PROVINCIAL Y DISTRITAL, 2005-2011 25 ANEXO IV: FECHAS DE EJECUCIÓN DE LOS CENSO DE JUNTOS I - VI 26 ANEXO V TIPO DE PROYECTO REALIZADO POR EL INEI Y UMBRAL UTILIZADO 27 ANEXO VI: COSTOS DE LOS CENSOS REALIZADOS POR EL INEI, 2005 - 2008 28 ANEXO VII: LA FOCALIZACIÓN DE OTROS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS 29 ANEXO IX: ANÁLISIS DE LA FICHA SOCIOECONÓMICA ÚNICA DE LOS AÑOS 2005 Y 2009 DE JUNTOS 33 ANEXO X: ANÁLISIS DE LA FICHA DE JUNTOS 2005/2007 Y DEL CUESTIONARIO SISFOH 35

3

1. Introducción El presente informe es el tercer producto de los tres que conforman la consultoría “DIAGNÓSTICOS DE LA FOCALIZACIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES SELECCIONADOS”.

En este documento se busca realizar un diagnóstico de los instrumentos y procesos vigentes de la focalización del programa JUNTOS.

El documento se organiza de la siguiente manera. En la primera parte se explican la creación del programa JUNTOS; mientras que en la segunda parte se describe la implementación del mismo. En la tercera parte se explica el proceso histórico de focalización del programa desde su creación a la fecha, lo cual constituye el objetivo principal de este trabajo. En la cuarta parte se expone el plan piloto de JUNTOS para incluir a los distritos no incluidos, en el marco del plan VRAE. El papel que tiene el SISFOH y su relación con JUNTOS e Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) se explican en la sección 5. A modo de conclusiones se describen los problemas que se pueden observar en el programa, y se presentan las recomendaciones, en las secciones 6 y 7.

En los anexos se presenta información con respecto a (i) cómo realizan su focalización otros programas de transferencias condicionadas de dinero; además de (ii) la metodología utilizada por el INEI para la aplicación del algoritmo para el Programa JUNTOS, así como (iii) el análisis de las Ficha Socioeconómica Unica de los años 2005 y 2009 de JUNTOS y su relación con el cuestionario de SISFOH.

2. Creación del Programa JUNTOS El Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres – “JUNTOS” se crea mediante Decreto Supremo Nº 032-2005-PCM, el 06 de abril de 2005. En esta norma se establece que el Programa tiene por finalidad “ejecutar transferencias directas en beneficio de las familias más pobres de la población, rurales y urbanas. El Programa otorgará a las familias beneficiadas, con su participación y compromiso voluntario, prestaciones de salud y educación orientadas a asegurar la salud preventiva materno infantil y la escolaridad sin deserción” (artículo 1).

Una variación en los objetivos del Programa, se realiza con la aprobación del D.S. Nº 062-2005 PCM del 8 de agosto de 2005, mediante el cual se modifica el artículo 1º de la norma de creación con la finalidad de agregar la prestación de servicios de nutrición e identidad. La norma precisa que el objetivo del Programa es “ejecutar transferencias directas en beneficio de las familias más pobres de la población, rurales y urbanas. El Programa otorgará a las familias beneficiadas, con su participación y compromiso voluntario, prestaciones de salud, nutrición, educación e identidad orientadas a asegurar la salud y nutrición preventiva materna infantil y la escolaridad sin deserción, así como el registro e identificación.

En el documento Reglas de Operación del Programa Juntos elaborado en el año 2006, se señala que el Programa JUNTOS tiene por misión contribuir a la reducción de la pobreza y con ellos romper la trasmisión intergeneracional de la pobreza mediante la entrega de incentivos económicos para incentivar el acceso a los servicios de salud, nutrición y educación, y con ello mejorar la capacidad de consumo de sus familias beneficiarias; bajo un enfoque de restitución de derechos básicos, con la participación organizada y la vigilancia de los actores sociales de la comunidad.

La estructura del programa representa un cambio considerable entre todos los Programas Sociales en el Perú. Primero, que se crea con la finalidad de promover la demanda de servicios de salud, nutrición, educación e identidad, orientadas a asegurar la salud y nutrición preventiva materno infantil, y la escolaridad sin deserción, así como el registro e identificación, a través de la ejecución de transferencias directas

4

a las familias más pobres. Segundo, el hecho que se tenga que cumplir condicionalidades con otros sectores, hace que tenga un abordaje multisectorial ya que el programa interviene en forma simultánea en los sectores de salud y educación, en complemento con RENIEC, Banco de la nación y el INEI, para la efectividad de sus procesos. Esto lleva un gran reto, ya que requiere que todas las actividades funcionen de manera coordinada entre todos los sectores.

En este contexto, JUNTOS busca que los hogares más pobres del Perú tengan acceso y entiendan el valor de la salud, nutrición y educación de sus hijos, sobretodo los menores de 3 años, en aras de evitar que caigan en riesgo de desnutrición y por tanto, no condenarlos a seguir con la pobreza intergeneracional.

3. Implementación del programa JUNTOS Por medio del Decreto 062-2005-PCM, del 08 de agosto del 2005 se define la composición de su más alta autoridad ejecutiva, el Consejo Directivo de JUNTOS, conformados por representantes de instituciones de la sociedad civil como su Presidente1, Ministros de Educación, Salud, de la Mujer y Desarrollo Social, Economía y Finanzas, así como representantes de las siguientes instituciones:

- Un representante de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas-CONFIEP

- Un representante de la Confederación General de Trabajadores del Perú – CGTP

- Un representante de la Asociación Nacional de Centros de Investigación, Promoción Social y Desarrollo – ANC y de la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social – CONADES, y

- Un representante de Cáritas del Perú.

El Consejo Directivo tiene como funciones, el designar al Director Ejecutivo del Programa JUNTOS, aprobar el Plan de Acción del Programa y las propuestas de estrategia de la implementación del programa, evaluar y monitorear la calidad e impacto del Programa y demás que establezcan. La participación directa de los Ministros en el Consejo Directivo del Programa, se ha dado por el hecho de asegurar la concertación y el compromiso de cada sector involucrado, para garantizar la oferta de servicios en el ámbito donde el programa va a desarrollarse.

JUNTOS está adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) a través de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales – CIAS, lo que le da al programa un manejo político de mayor coordinación y complementariedad entre sus acciones y el desarrollo de estrategias. El objeto es que cada sector deberá asegurar la provisión adecuada y oportuna de los servicios a su cargo en los distritos y centros poblados donde se viene operando y certificar el consumo de éstos por los beneficiarios, en el marco del cumplimiento de las condicionalidades y corresponsabilidades de cada sector en el programa. Sin embargo, es importante considerar que la definición de los servicios considerados para el esquema de cumplimiento de condicionalidades es de nivel muy general.

4. Focalización del programa JUNTOS El programa JUNTOS realiza sus intervenciones en base a criterios de focalización que comprende dos etapas: la primera es la focalización geográfica y la segunda, la focalización individual (ver también Anexo I: Normas sobre Focalización en el Perú y

1 El Presidente del Consejo Directivo de JUNTOS es designado a propuesta de la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (MCLCP) en coordinación con el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES).

5

Anexo VII: La Focalización de otros programas de Transferencias Monetarias Condicionadas).

4.1. La Focalización Geográfica

4.1.1 Etapa piloto de JUNTOS El objetivo de la etapa piloto de JUNTOS fue probar el modelo de operación inicialmente planteado, a fin de detectar qué ajustes se debían realizar tanto en el propio modelo como en los procesos, procedimientos y actividades previamente definidos y aprobados por el Consejo Directivo (ver Anexo II: Focalización geográfica para más detalles sobre la primera sesión del Consejo Directivo). De ese modo, podrían ser aplicados posteriormente en la operación regular del programa.

En la segunda sesión del Consejo Directivo se aprobó el “Plan de Acción del programa JUNTOS”, la “estrategia de implementación del Programa en su Etapa Piloto”, así como el reglamento interno del programa. También se definió que el 07 de setiembre del 2005 se haría el lanzamiento de JUNTOS en el distrito de Chuschi, Ayacucho, y que el 17 del mismo mes se haría la entrega de los primeros subsidios de S/.100 a las 795 familias seleccionadas.

La selección de los distritos beneficiarios del programa JUNTOS desde el 2005 a la fecha ha pasado por diferentes etapas: En la primera sesión del Consejo Directivo se tomaron los siguientes acuerdos que iniciaron la focalización del programa:

a. Acción del programa en departamentos afectados por la violencia b. En la primera etapa, solo intervendrían en distritos rurales c. El Ministerio de Economía y Finanzas propondría a los primeros 70 distritos

donde intervendrá el Programa.

El Ministerio de Economía y Finanzas - MEF es el encargado de definir la Focalización Geográfica, con cual se elige los primeros 70 distritos de intervención del programa.

Los criterios para la elección de los distritos fueron:

Porcentaje de hogares con dos o más necesidades básicas insatisfechas (NBI2), del censo de 19932 del INEI.

Brecha de pobreza total (FGT1), en base al mapa de pobreza de FONCODES del año 2000

Desnutrición crónica infantil (Desn), del censo de peso y talla de 1999 Porcentaje de centros poblados muy afectados por la violencia política (CPAV),

en base a un censo efectuado por el Programa de Apoyo al Repoblamiento (PAR).

Para la primera etapa se construyó el siguiente índice de pobreza, con cual se ordenó los 1828 distritos. Los resultados se muestran en cuadro 1:

Indice = 0,25 * (CPAV) + 0,25 * (FGT1) + 0,25 * (NBI2) + 0,25 * (Desn)

Cuadro 1: La elección de distritos sin número mínimo por departamento, 2005

2 El INEI considera las principales NBIs basadas en información de características de la vivienda y de los miembros del hogar como agua potable, electricidad, centros educativos, servicios de salud.

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Departamento N° distritosApurímac 12Ayacucho 24Huancavelica 18Huánuco 12Junín 2La Libertad 2

Total 70

Al ordenar todos los distritos según el índice de pobreza construido, los primeros 70 distritos corresponderían a los departamentos de Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Huánuco, Junín y La Libertad. El distrito de Chuschi del departamento de Ayacucho donde se realizó la primera experiencia piloto del programa ocupó el puesto 49 según este índice de pobreza construido.

Como se puede ver en el cuadro 2, los departamentos de Junín y la Libertad tenían cada uno dos distritos, pero se optó en atender a los departamentos que tengan como mínimo 7 distritos pobres según este índice, por lo que estos dos departamentos no fueron atendidos en la primera etapa. Esto es, los que estén más concentrados, por consideraciones de costos y facilidades de implementación. Por ejemplo, en temas de coordinación con los gobiernos locales y provisión de oferta de servicios. En consecuencia se aumentó el número de distritos en los departamentos anteriores, quedando en 70 distritos: 13 distritos de Apurímac, 26 distritos de Ayacucho, 19 distritos de Huancavelica y 12 distritos de Huánuco (ver cuadro 2).

Cuadro 2: elección de distritos con número mínimo por departamento, 2005

Departamento N° distritosApurímac 13Ayacucho 26Huancavelica 19Huánuco 12

Total 70 En la cuarta sesión del Consejo Directivo de JUNTOS se acordó incorporar 40 distritos más, incluyendo para la selección el criterio de pobreza extrema, a fin de no discriminar algunos distritos muy pobres según este indicador, con los cual los criterios de selección se elevaron a 5, por lo que la ponderación sería ahora de 0,2 y ya no de 0,25. Los criterios sería ahora: (i) la tasa de pobreza extrema; (ii) el porcentaje de hogares con dos o más necesidades básicas insatisfechas; (iii) la brecha de pobreza total; (iv) desnutrición crónica infantil; (v) el porcentaje de centros poblados muy afectados por la violencia política. El resumen departamental de los primeros 110 distritos beneficiarios del programa se muestra en el cuadro 3.

Cuadro 3: Distribución por departamento e indicadores sociales de los 110 distritos seleccionados para etapa piloto de JUNTOS, 2005 y 2006

DepartamentoPrimeros 70

distritos40 distritos adicionales

N° distritos urbanos

Tasa de pobreza extrema

Brecha de pobreza

Tasa de desnutrición

infantil

Porcentaje de hogares con 2

NBI o másApurímac 13 11 2 52 64.3 58.2 62.3Ayacucho 26 8 3 49.4 57.8 54.4 66.3Huancavelica 19 10 3 59.6 80.9 58.3 60.4Huánuco 12 11 52.7 66.2 57.7 68.3

Total 70 40 8 53.3 67.1 56.9 64.3

7

4.1.2 Selección de distritos para expansión de JUNTOS en el 2006: En el marco de los planes de expansión del programa para el año 2006 y en base a la asignación presupuestal para el mismo año, el Consejo Directivo de JUNTOS acuerda que se ampliará a 210 distritos más, por lo que en total llegarían a 320 distritos (210 del 2006 más 110 del 2005).

La construcción del índice para seleccionar a los siguientes 210 distritos incorpora los 5 criterios mencionados anteriormente (ponderación de 0.2 por cada criterio). El resumen departamental de la expansión en 210 distritos adicionales se puede ver en el cuadro 4.

Cuadro 4: Distribución por departamento e indicadores sociales de los 210 distritos seleccionados para expansión de JUNTOS, 2006

DepartamentoN° de

distritos

N° de distritos urbanos

Tasa de pobreza extrema

Brecha de pobreza

Tasa de desnutrición

infantil

Porcentaje de hogares con 2

NBI o más

Ancash 14 47.4 54.0 60.1 61.6 Apurímac 32 7 50.9 61.8 49.3 59.0 Ayacucho 15 2 47.1 54.2 50.9 60.1 Cajamarca 22 45.0 47.6 56.5 75.4 Huancavelica 36 5 54.7 71.0 54.3 44.6 Huánuco 31 2 51.4 62.9 55.2 58.0 Junín 7 45.3 49.0 53.7 68.1 La Libertad 17 53.0 66.3 61.1 62.8 Puno 36 1 54.0 69.4 46.9 61.6

Total 210 17 51.0 62.2 53.3 59.4 JUNTOS llegaría a distritos urbanos pequeños y muy pobres, pues al aplicarse una fórmula basada en pobreza han sido elegidos tanto distritos considerados urbanos como rurales. Los distritos son mayormente rurales debido a sus mayores niveles de pobreza y desnutrición y su mayor afectación por violencia, que son justamente los criterios aprobados por el Consejo Directivo de JUNTOS.

Para el año 2006, JUNTOS llegó a 320 distritos de 9 departamentos del país, eso es los 110 del año 2005 más la expansión de 210 distritos en el 2006, lo que da un total de 320 (ver cuadro 5). Cuadro 5: Total de distritos donde opera el programa por departamento,

2006

Departamento Incremento Total 2005-2006Ancash 14 14Apurímac 32 56Ayacucho 15 49Cajamarca 22 22Huancavelica 36 65Huánuco 31 54Junín 7 7La Libertad 17 17Puno 36 36

Total 210 320 Para el año 2007, se actualizaría los indicadores sociales que son utilizados en los criterios de selección de distritos beneficiarios. Se actualizó el índice de pobreza de JUNTOS reemplazando los indicadores de pobreza monetaria (pobreza extrema y brecha) estimados con datos de 1997 y de 1993, por los nuevos indicadores

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proporcionados por el mapa del INEI del 2004 (incidencia y severidad de la pobreza monetaria. También se actualizó el dato de desnutrición crónica en niños de 6 a 9 años, de 1999 por el dato más reciente obtenido del Censo Escolar de Peso y Talla del 2005 realizado por el Ministerio de Educación. Además, se modificó el indicador de al menos dos Necesidades Básicas Insatisfechas (NBIs) por el indicador propuesto de promedio de NBIs, construido con información del Censo de Población y Vivienda del 2005 del INEI. Se modificó ligeramente los pesos de los 5 indicadores actualizados que intervienen en la priorización (de acuerdo a los acuerdos del Consejo Directivo) dando mayor peso a desnutrición (ahora pesa 3/10) y a violencia política (que ahora pesa 1/3) y menos a la pobreza monetaria (ahora cada indicador de estos pesa 1/10 pues de todas formas es un estimado, aunque basados en el censo del 2005) y al promedio de necesidades básicas insatisfechas (1/6). Así para el año 2007, se proyectó un incremento de 310 distritos, adicionales a los 320 que atendieron en el 2006, por lo que el total iba a ser de 630 distritos para el 2007 (ver cuadro 6).

Cuadro 6: Proyección de distritos atendidos por JUNTOS, 2007

Departamento Incremento Total 2005-2007Apurímac 13 69Ayacucho 29 78Huancavelica 21 86Huánuco 14 68Ancash 29 43Cajamarca 34 56Junín 8 15La Libertad 26 43Puno 57 93Amazonas 24 24Cusco 6 6Loreto 18 18Pasco 7 7Piura 9 9San Martín 8 8Ucayali 7 7

Total 310 630 *Al final esta propuesta se modificó, al pasar de 310 a 318 distritos

Sin embargo, esta propuesta de 630 se modificó ya que se escogió un listado de 318 distritos (8 más que el número de distritos inicialmente planteado en el cuadro anterior). En este listado se ha considerado a todos los departamentos que tienen más de 10 distritos priorizados por orden de pobreza en el rango de 310 distritos siguientes, y a 8 distritos del departamento de Pasco. Esto permite evitar sesgos departamentales y seguir cubriendo a los distritos de departamentos donde ya hay presencia de JUNTOS.

El Ministerio de Economía ha propuesto al programa JUNTOS, el listado de distritos para intervención del programa durante los años 2005, 2006, y 2007. Asimismo, ha desarrollado la metodología de priorización de los distritos en base a indicadores de carencia propuestos por el Consejo Directivo del programa. Así para los años 2007 y 2008, JUNTOS ha llegado a un total de 638 distritos, lo que representa una cobertura de 49% de todos los distritos de los 14 departamentos donde interviene. Departamentos como Huánuco, Huancavelica y Apurímac presentan coberturas por encima del 70% de los distritos.

9

El ámbito de intervención de la Estrategia CRECER3 son los 880 distritos en extrema pobreza que se localizan en 21 regiones del país. En ellos están incluidos los 811 distritos que forman parte del primer quintil de pobreza más 79 distritos del segundo quintil, cuyas necesidades básicas insatisfechas son altas. Se prevé también incorporar a algunos distritos de las zonas urbano-marginales de las ciudades con mayor prevalencia en desnutrición crónica infantil.

En el Plan de Operaciones de CRECER aprobado mediante Decreto Supremo N° 080-2007-PCM se ha priorizado la intervención en 880 distritos rurales de mayor pobreza relativa en tres etapas de implementación. Las dos primeras incluyen a los 638 distritos que vienen siendo intervenidos por JUNTOS. En la tercera etapa se espera incluir a los 242 distritos que forman parte de los 811 distritos que están ubicados en el primer quintil de pobreza en el mapa de carencias elaborado por FONCODES. A estos 811 se le debe agregar los 69 distritos en los que interviene JUNTOS pero que no figuran en el primer quintil de carencias, con lo cual se conforma un total de 880 distritos (ver cuadro 7).

Cuadro 7: Total de distritos intervenidos, 2007 y 2008

N° distritos % coberturaTotal 1303 638 49.0 Huánuco 76 67 88.2 Huancavelica 94 76 80.9 Apurímac 80 60 75.0 Ayacucho 111 69 62.2 Cajamarca 127 77 60.6 La Libertad 83 42 50.6 Puno 109 51 46.8 Cusco 108 44 40.7 Ancash 166 66 39.8 Junín 123 39 31.7 Pasco 28 8 28.6 Piura 64 16 25.0 Loreto 51 11 21.6 Amazonas 83 12 14.5

JUNTOS 2007 / 2008Total de distritos en el dpto

Departamento

Así, en el marco de la estrategia Nacional CRECER orientada a combatir la desnutrición crónica infantil y la pobreza, la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales CIAS, recomendó evaluar la conveniencia de proteger de la desnutrición crónica a los niños y niñas menores de 5 años de los distritos más pobres del país, y priorizar la intervención en los 880 distritos de mayor pobreza4. Por consiguiente el MEF realizó una nueva estimación de los distritos, cuyos criterios de selección debieran priorizar a los de predominancia rural pequeños (menores de 20 mil habitantes), alta pobreza (incidencia mayor del 50%) y alta prevalencia de desnutrición crónica (tasa mayor al 30%)5.

CRECER, tiene como objetivos al 2011 de disminuir la pobreza en 30 puntos porcentuales y en 9 puntos porcentuales la desnutrición crónica en niños y niñas menores de 5 años, con prioridad en menores de 3 años en situación de vulnerabilidad nutricional y pobreza, bajo el enfoque de derechos, protección del capital humano,

3 “CRECER” es una estrategia nacional de intervención articulada de lucha contra la pobreza y la desnutrición crónica. Nació como resultado de una falta de articulación de los programas sociales para la reducción de la desnutrición crónica. 4 Decreto Supremo N° 080-2007-PCM 5 Esta parte se explicará en más detalle en la fase de pre-selección de la Focalización individual.

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desarrollo social y corresponsabilidad. Así, la estrategia CRECER se enfoca en los hogares pobres con niños menores de 5 años, para reducir la desnutrición crónica y la pobreza intergeneracional. El objeto es que siguiendo los lineamientos de la estrategia CRECER, el programa JUNTOS amplíe su ámbito de intervención al total de distritos rurales de mayor pobreza relativa (880 distritos), es decir, la cobertura de intervención de JUNTOS se debiera expandir a 242 nuevos distritos (880-638).

Actualmente, a julio del 2009, la cobertura geográfica del programa JUNTOS abarca 14 departamentos, 115 provincias y 638 distritos, es decir igual a los años 2007 y 2008. Para el presente año 2009, el programa tenía planeado llegar a fin de año a ampliar la cobertura geográfica en 215 distritos, para el 2010 en 253 distritos y para el 2011 en 123 distritos. Con la expansión originalmente prevista, el Programa hubiera ampliado su cobertura geográfica en el 2009 a 853 distritos y en el 2011 a 1,229 distritos, que llegaría a 23 departamentos del país (ver Anexo III “JUNTOS: Cobertura departamental, provincial y distrital, 2005 – 2011).

En conclusión, desde septiembre del 2005 que comenzó a operar el programa hasta la actualidad, el programa JUNTOS realiza sus intervenciones en base a dos criterios de focalización: Geográfica e Individual, toda vez que su población objetivo son hogares o familias en situación de extrema pobreza con niños menores de 14 años y/o madres gestantes.

4.2. La Focalización individual

La focalización individual es una etapa que se realiza luego de la focalización geográfica; una vez elegidos los distritos donde intervendrá el programa, se trabaja en la selección de las familias beneficiarias, es decir realizar una selección individual de los beneficiarios del programa. Esta focalización individual consta de dos etapas: (i) el proceso de preselección de familias; y (ii) la validación de las mismas.

4.2.1. El proceso de preselección: El proceso de preselección se realiza a través de un barrido censal en los distritos seleccionados en los procesos de focalización geográfica (ver Anexo IV: Fechas de Ejecución de los Censos de JUNTOS I – IV). Hasta el momento, el programa JUNTOS contrata, los servicios del INEI para que realice el barrido censal en las viviendas de los distritos seleccionados6. Este barrido censal abarca a todas las moradas sin discriminación alguna.

El INEI recibe la lista de distritos donde se desarrollará el programa, es decir los elegidos en la focalización geográfica, y procede a la aplicación de una Ficha Socioeconómica Única que recopila información en todos los hogares de los distritos seleccionados, sobre diferentes aspectos7. Esta ficha socioeconómica recoge información sobre localización y ocupación de la vivienda, de las personas que habitan el hogar considerando edad, sexo, parentesco, nivel educativo, presencia de documentos de identidad, estado de gestación, características de la vivienda y equipamiento del hogar. Esta es una información básica que es utilizada en ejercicios de focalización y es por ello que el instrumento tendría características similares a la ficha que utiliza el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH). Más adelante se muestran los cambios de la ficha en todo el tiempo de JUNTOS y su diferenciación con la del SISFOH.

Una vez levantada dicha información, el ha sido encargado del procesamiento aplicando un algoritmo elaborado por el mismo. En la primera selección, la aplicación

6 El INEI y JUNTOS han suscrito diversos Convenios de Cooperación Interinstitucional para el barrido censal desde sus inicios (año 2005) hasta la actualidad. 7 Al final, en los anexos se adjuntan las fichas socioeconómicas

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del algoritmo considera sólo la selección de hogares que cuenten con una madre o gestante, padre viudo o apoderado con hijos menores de 15 años.

El INEI procede a la aplicación de un modelo de regresión logística para calificar a los hogares pobres y no pobres. El algoritmo para el cálculo de la probabilidad de pobreza es un modelo Logit el cual estima la probabilidad de que un hogar sea pobre o no pobre en función de variables como condiciones de la vivienda (pisos, techos y paredes), acceso a servicios básicos (agua, desague y alumbrado eléctrico), educación de los miembros y tenencia de activos, entre otras. A partir de los coeficientes estimados en esas regresiones se ha calculado el algoritmo que a partir de los valores o condiciones que tomen las variables consideradas en cada hogar, permite estimar la probabilidad de que un hogar sea pobre o no (“puntaje de pobreza”). Adicionalmente, se define un umbral con el que se hace una clasificación preliminar de hogares en potenciales beneficiarios y no beneficiarios del programa JUNTOS8.

El valor del puntaje de pobreza de cada hogar depende de las respuestas a las preguntas de la ficha socioeconómica. Así, las familias que están ubicadas por encima o igual al umbral se califican como pobres y si están por debajo, como no pobres (ver Anexo V con los proyectos realizados por el INEI y el umbral utilizado). Con la aplicación del algoritmo y los umbrales definidos por el INEI se confecciona la lista de hogares preseleccionados.

Con el algoritmo JUNTOS VI se hizo un cambio de metodología. El umbral ha sido de 0.756 durante casi todo el tiempo de funcionamiento del programa a la fecha, menos en JUNTOS VI, el cual bajó a 0.645. Eso se debió al hecho de poder considerar a familias adicionales beneficiarias del programa que no lo eran en ese momento, por lo que en el primer semestre del 2007, el Consejo Directivo de JUNTOS acordó la conformación de un equipo técnico con el encargo de revisar la ficha y el algoritmo del INEI siguiendo las recomendaciones del SISFOH en el marco de la estrategia CRECER. El MEF, mediante Oficio N° 229-2007-EF/15.01 remite al Programa Juntos una propuesta de criterios de focalización y selección de los hogares beneficiarios. En el documento técnico se recomendó el uso de criterios de focalización geográfica y acceso universal de los hogares ubicados en distritos pequeños con altas tasas de pobreza y desnutrición crónica infantil.

Se propuso considerar como criterios de delimitación que, en los distritos con poblaciones menores a 20,000 habitantes donde las tasas de pobreza sobrepasen el 50% y la desnutrición crónica se ubiquen en una tasa mayor al 30% solo se realizará focalización geográfica, garantizando el acceso a Juntos de todas las familias con niños menores de 5 años sin exclusión. Para los otros tipos de familias beneficiarias (con niños en edad de 6 a 14 años) en estos distritos, como también en todos los demás distritos que no cumplen estos criterios específicos mencionados, se optó por considerar los criterios de focalización individual con el umbral relajado de 0.645.

El MEF utilizó los siguientes criterios para la clasificación de distritos:

a. Tamaño del distrito: se dividió en distritos menores o mayores de 20 mil habitantes.

b. Tasa de pobreza del distrito: se dividió en distritos con alta y baja pobreza, se utilizó como criterio de decisión una tasa del 50% de pobreza.

c. Tasa de desnutrición crónica del distrito: se dividió el distrito en alta y baja desnutrición. Se utilizó como criterio de decisión la tasa de 30% y la información remitida por el INEI al MEF basada en el Censo de Peso y Talla escolar del 2005.

Aplicando estos criterios, se tiene 4 grupos poblacionales:

8 En los anexos se adjunta la metodología de la construcción del algoritmo de JUNTOS.

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i) Distritos pequeños con alta incidencia de pobreza y alta prevalencia de desnutrición crónica (XX% de los 638 distritos beneficiarios actuales)

ii) Distritos grandes con alta pobreza y desnutrición (XX% de los 638 distritos beneficiarios actuales)

iii) Distritos pequeños con baja pobreza o desnutrición (XX% de los 638 distritos beneficiarios actuales)

iv) Distritos grandes con baja pobreza o desnutrición (XX% de los 638 distritos beneficiarios actuales)

Se presentan los diferentes escenarios de focalización propuestos, donde además se usa el criterio de cerrar brechas de cobertura, dentro de los distritos en los que ya interviene JUNTOS, priorizando a las familias que cuentan con niños menores de 5 años en riesgo nutricional (ver cuadro 8).

Cuadro 8: Criterios de selección de Beneficiarios en Distritos JUNTOS, aplicado en JUNTOS VI

Población del Distrito (Habitantes) < 20 mil hab. >= 20 mil hab.

Pobreza y desnutrición crónica

Pobreza >= 50% y desnutrición >=30%

- Atención universal a todas las familias que cuenten con al menos un niño menor de 5 años o una gestante.

- Algoritmo JUNTOS modificado para los Hogares sólo con niños de 6-14 años

- Focalización Individual - Algoritmo JUNTOS con

Umbral modificado

Pobreza < 50% y desnutrición <30%

- Focalización individual - Algoritmo JUNTOS con Umbral modificado

- Focalización Individual - Algoritmo JUNTOS

con Umbral modificado

Incluyendo estos cambios, el umbral de 0.645 permitiría cubrir al 75% de hogares en pobreza con niños de 0-14 años. Este cambio se dio en base a la estrategia CRECER.

Sin embargo, este algoritmo no considera la diferenciación entre pobreza extremo y pobreza no extremo, siendo la población objetivo de JUNTOS los hogares pobres extremos, por lo que el MEF propuso que se reemplace por el algoritmo y formatos utilizado en el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) en futuras fases de expansión del programa (remplazando el algoritmo JUNTOS elaborado por el INEI), lo cual resultaría en los siguientes criterios potenciales de selección en el futuro.

Cuadro 9: Criterios de selección de Beneficiarios en Nuevos Distritos

Población del Distrito (Habitantes) < 20 mil hab. >= 20 mil hab.

Pobreza y desnutrición crónica

Pobreza >= 50% y desnutrición >=30%

- Acceso universal para los hogares con al menos un niño 0-5 años o gestantes.

- Algoritmo SISFOH rural a los hogares solo con niños 6-14 años

- Focalización Individual

- - Algoritmo SISFOH rural

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Pobreza < 50% y desnutrición <30%

- Focalización individual

- Algoritmo SISFOH rural

- Focalización Individual

- - Algoritmo SISFOH rural

Estos criterios explicados fueron aprobados por el Consejo Directivo del programa y se decidió que se aplicaría en los planes de expansión futura (originalmente prevista a partir del año 2008 o 2009) mientras durante el 2007, se acordó continuar utilizando el algoritmo del INEI para evitar cambios en la metodología que pudieran derivar en reclamos de los hogares censados.

El cuadro 10 presenta el porcentaje de hogares pobres identificados mediante el barrido censal realizado por el INEI desde JUNTOS I a JUNTOS V, y se puede notar que el mejor resultado ha tenido el recenso de JUNTOS I, en donde se identificó a 55% de hogares pobres y una alta tasa de respuesta con 88%. Mientras que JUNTOS IV ha sido el de peor desempeño con 57,8% de tasas de no respuesta y en donde se identificó a sólo el 28,2% de hogares pobres.

Cuadro 10: Identificación de Hogares Pobres según el Barrido Censal ejecutado por el INEI

Se nota un mejor resultado en el Re-censo de JUNTOS I, seguido de Juntos I. Siendo el peor la etapa de JUNTOS IV con 28.2% de Hogares Pobres identificados

Para el año 2009, se ha realizado el proceso de intensificación (no expansión de distritos) para poder incluir a hogares erróneamente excluidos dentro de los distritos donde opera JUNTOS. Se tiene proyectado que ingresen 60 mil hogares. En estos momentos se encuentran en el proceso de validación 65,090 hogares. Así, una vez filtrada y ordenada la información censal y aplicando los criterios de selección, el INEI entrega una base de datos que contiene un ranking de hogares que según el algoritmo califican como potenciales beneficiarios del Programa (ver Anexo VI: Costos de los Censos Realizados por el INEI entre 2005 – 2008).

Una vez que el Programa recibe la lista de los hogares preseleccionados procede a la identificación del representante del hogar. Para ello se ha definido que una mujer madre o gestante mayor de edad que pertenezca a un hogar con hijos que tengan edades dentro de los parámetros considerados por el Programa, será la representante. Excepcionalmente por impedimento físico, se podrá considerar otra mujer del hogar o al padre de hijos dentro de los rangos de edades establecidos, si no hay otra mujer en el hogar.

Completa(1)

Incompleta(2)

78,941 0 39,634 118,575 42,177 15,578 21,18666.6% 0.0% 33.4% 100.0% 35.6% 13.1% 17.9%

15,652 0 1,984 17,636 9,718 2,337 3,59788.8% 0.0% 11.2% 100.0% 55.1% 13.3% 20.4%

47,800 26,087 73,887 25,005 10,852 11,94364.7% 0.0% 35.3% 100.0% 33.8% 14.7% 16.2%

240,919 0 74,410 315,329 105,654 68,727 66,53876.4% 0.0% 23.6% 100.0% 33.5% 21.8% 21.1%

47,645 0 65,301 112,946 31,902 12,169 3,57442.2% 0.0% 57.8% 100.0% 28.2% 10.8% 3.2%

451,715 12 271,925 723,652 209,604 115,051 127,06062.4% 0.0% 37.6% 100.0% 29.0% 15.9% 17.6%

TOTAL 882,672 12 479,341 1,362,025 424,060 224,714 233,898Porcentaje 64.8% 0.0% 35.2% 100.0% 31.1% 16.5% 17.2%

JUNTOS II

JUNTOS III

JUNTOS IV

JUNTOS V

NO OBJETIVO

RESULTADO BARRIDO CENSAL JUNTOSCON RESPUESTA

TOTALSIN RESPUESTA

POBRE NO POBRE

JUNTOS I

JUNTOS I - R

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4.2.2. Proceso de validación Una vez elaborada la lista de hogares con los criterios del INEI e identificada la representante y asignado un código al hogar, es enviada a la RENIEC para verificar la corrección de los datos a fin de validar los nombres, apellidos y número de DNI. En la lista se incluyen tanto los que se identificaron con DNI como los que no tienen DNI.

Se define con datos validos aquellos que presentan coincidencia entre los datos de nombres, apellidos y DNI. En el caso de aquellos que no han consignado el número de DNI, se puede observar una coincidencia entre los nombres declarados y los registros de RENIEC. De no encontrar problemas de homonimia, se les asigna el número de DNI que se encuentra en los registros de RENIEC.

En la base de datos remitida se señala los listados de las representantes del hogar cuyos nombres han mostrado correspondencia con los datos del RENIEC así como aquellos que sin guardar correspondencia han sido sometidos a búsqueda de coincidencias individuales, en los campos de DNI, nombres y apellidos.

Las listas contienen los nombres, apellidos, DNI y código del hogar de las representantes de los hogares preseleccionados que ha sido verificados, y son remitidas por la Sede Central de Juntos a las Sedes Regionales, agrupándolas por comunidades o centros poblados según corresponda.

Con estas listas, los coordinadores regionales y promotores locales coordinan con las autoridades y las comunidades la realización de las asambleas de validación. En algunos casos estas listas son colocadas en lugares visibles como el local comunal, la escuela o el establecimiento de salud para conocimiento de la población en general. Las asambleas pueden hacerse por distritos, centros poblados o comunidades en una o varias sedes, siempre que el número de asistentes permita un adecuado manejo.

Una vez instalada la asamblea, en la primera parte el coordinador o promotor hace una breve explicación de los objetivos del programa y se les explica los criterios de selección del programa, la forma como se construye el padrón de preseleccionados y los requisitos para ser miembros de Juntos. Igualmente, se les explica por qué se debe validar la lista, señalando que es con el fin de asegurarse que solo se mantengan en ella los que son verdaderamente pobres y no estén incluidos aquellos que no lo son.

En la segunda parte de la asamblea el promotor inicia la lectura de la lista de preseleccionados por el INEI. Se llama uno por uno a cada representante, se le invita a pasar adelante y en cada caso la comunidad se pronuncia confirmando o desestimando su condición de pobre. Cuando la lectura culmina y la aprobación de la lista se registra en el acta los resultados de los representantes de los hogares que han sido validados, así como los que no han sido validados. Se incorpora las precisiones que pudieran existir en los nombres o número de DNI y cada una suscribe la carta de compromiso (Carta Acuerdo). Igualmente se les solicita a cada uno señalar en que establecimiento de salud se van a atender y el colegio en el que está matriculado el o los hijos indicando el código modular y el nombre de las institución educativa.

Cuando en la asamblea se señala que una persona no ha sido incorporada y se solicita su incorporación se registra en un anexo bajo la denominación de petitorio. Es el mismo procedimiento cuando las personas no han sido censadas se registra en otro anexo.

Después de la asamblea el promotor digita en un sistema de Intranet los resultados de la validación, así como los cambios o ajustes en los datos personales. La documentación es enviada a la Sede Central junto con la información de los no censados y los petitorios de inclusión.

Se debe señalar, que cuando se ha presentado una situación en la que un grupo importante no ha sido censado o ha sido mal recogida la información se ha

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programado unos meses después un re-censo (censo complementario) después del cual se ha seguido el mismo procedimiento. En la asamblea de validación se ha procedido de igual forma a incluir en el acta a los validados y no validados así como el registro en dos anexos complementarios de: a) la población no censada y b) aquellos que siendo pobres no han sido considerados en las listas.

Hasta acá es la explicación de todo el procedimiento de focalización de hogares del programa JUNTOS que puede ser resumida en el gráfico 1.

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Gráfico 1: Proceso de Focalización del Programa JUNTOS

4.3. Resumen del Proceso de Selección de beneficiarios

El Programa JUNTOS estableció en sus inicios 5 criterios básicos para la selección de los distritos: Afectación por violencia, pobreza por necesidades básicas insatisfechas (NBIs), brecha de pobreza, pobreza extrema y desnutrición crónica infantil.

Estos distritos son determinados por el Consejo Directivo a propuesta de su Director Ejecutivo, luego de una evaluación del mapa de pobreza elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas, al cual se le aplican las variables antes señaladas.

JUNTOS MEF INEI RENIEC

Define criterios para focalización geográfica

Consejo Directivo solicita a MEF listado de distritos focalizados

Aprueba operaciones en los distritos focalizados

Selecciona y ordena distritos para intervención

Elabora y aprueba ficha socioeconómica para focalización individual

Contrata al INEI para realización de barridos censales

Organiza y levanta información censal con FSU de Juntos

Aplica algoritmo e identifica hogares preseleccionados Remite lista de

preseleccionados a RENIEC

Hogares preseleccionados sometidos a verificación comunal

Verifica Datos y DNI en representantes de hogares

Hogares cumplen Criterios

Hogares validados para incorporación a Juntos

NO

SI

Excluido

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JUNTOS contrata una entidad (tradicionalmente esto ha sido el INEI) para que realice un “barrido censal” en las viviendas de los distritos seleccionados, el cual abarca a todas las viviendas. En cada una de ellas, el INEI aplica una encuesta o Evaluación Socio Económica.

La entrevista se realiza en la vivienda y ahí el titular (madre o responsable de los niños y niñas) mostrará su DNI, en caso de tenerlo, para garantizar una información precisa, confiable y así poder determinar quién es el representante del hogar.

La información resultante del “barrido censal” es sometida a un primer filtro conforme a los objetivos del programa. Es decir, sólo quedan comprendidos en la lista aquellos hogares que cuentan entre sus miembros con mujeres embarazadas o padres viudos o apoderados con niñas/niños hasta los 14 años.

Seguidamente, el INEI aplica a los hogares empadronados un algoritmo y umbral mediante el cual se establece qué hogares califican como pobres extremos, pobres y no pobres.

El INEI entrega esta lista de potenciales hogares beneficiarios a JUNTOS, y éste la deriva a la RENIEC para que procesa al cotejo masivo, que consiste en la verificación de datos correctos (nombres, apellidos y número de DNI) de los posibles beneficiarios.

JUNTOS envía esta base de datos a sus sedes regionales para que tanto el Coordinador Regional como los Promotores Sociales lleven a cabo las Asambleas de Validación Comunal. Este es un mecanismo de vigilancia social y transparencia, que se constituye en un segundo filtro y permite que los pobladores de cada comunidad validen la lista de potenciales hogares beneficiarios.

En estas Asambleas de Validación Comunal participan las autoridades de los centros poblados y comunidades, tales como alcaldes, presidentes y gobernantes, el representante de la MCLCP, así como la población en general. Todos ellos son observadores y a la vez certificadores de la condición de pobreza de cada hogar en la lista propuesta. En caso que no merezcan ser parte del Programa, los retiran de la nómina. Los pobladores son los que dan fe de la lista oficial de hogares beneficiarios de JUNTOS.

Culminada la Asamblea de Validación Comunal se firma un acta, a través del cual los participantes dan conformidad de lo actuado, la misma que es entregada al Programa.

Posteriormente, la representante del hogar beneficiario firma el Acuerdo de Cumplimiento de Compromiso con el programa JUNTOS, en representación del Estado Peruano, con lo que se da inicio a una relación de corresponsabilidad por la salud, educación, nutrición e identidad.

Más adelante, las mujeres llenan los formatos de incorporación al sistema de salud y educación, con los cuales los Promotores sociales de JUNTOS realizarán el seguimiento de la asistencia a las postas y escuelas, a fin de detectar si se cumplen los compromisos asumidos.

La relación oficial de representantes de hogares beneficiarios es enviada al Banco de la Nación para que proceda a la apertura de cuentas de ahorro del incentivo monetario condicionado y a su respectivo abono.

Para conocimiento de la población, la relación oficial de beneficiarios de JUNTOS se publica en los municipios, escuelas, puestos de salud de los centros poblados y comunidades donde incursiona el programa, así como en las oficinas y agencias del Banco de la Nación.

Las fechas y lugares de pago a los beneficiarios son difundidos en castellano, en quechua y lenguas locales, a través de los sistemas de comunicación

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existentes (medios radiales, gestores de desarrollo social y autoridades) en las zonas de incursión del Programa.

El beneficiario procederá a cobrar el incentivo monetario condicionado en las agencias del Banco de la Nación que se les indique. Donde no existen agencias, el pago del beneficio se hace mediante camiones transportadores de valores, conocidos como “transportadoras”, que se instalan en escuelas, centros comunales u otros que sean útiles para esta tarea.

4.4 Plan Valle de los Ríos Apurímac y Ene – VRAE en el año 2009 como piloto de SISFOH rural

Existe una propuesta para que JUNTOS empiece a operar en algunos distritos del VRAE. La particularidad es que en este proyecto se está considerando la recomendación de seguir los criterios del SISFOH para la focalización del programa. Así, mediante Decreto Supremo N° 003-2007-DE se declara de necesidad pública y preferente interés nacional, el esquema de intervención estratégica integral denominado “Una opción de paz y desarrollo en seguridad para el Valle de los Ríos Apurímac y Ene – Plan VRAE”

Debido a los altos índices de desnutrición infantil, de mortalidad infantil, baja tasa de escolaridad, bajo nivel de electrificación, alto porcentaje de tierras sin cultivar, entre otros, el Gobierno creó un Grupo de Trabajo Multisectorial que tiene como objetivo promocionar el desarrollo económico y social del Valle de los ríos Apurímac y Ene, a fin de mejorar las condiciones de vida e incentivar la participación activa de las autoridades locales. La Presidencia del Consejo de Ministros es parte integrante del Grupo de Trabajo Multisectorial, por tanto el Programa Juntos por correspondencia y encargo de funciones deberá vincularse a la Estrategia Integral de Intervención de la zona del VRAE.

Los distritos del VRAE que no se encuentran intervenidos por el Programa JUNTOS, son: del departamento de Ayacucho: distrito de Ayna, del departamento de Cusco: distritos de Kimbiri, Vilcabamba, Pichari, del departamento de Huancavelica: distritos de Pampas, Ñahuimpuquio y del departamento de Junín: Mazamari y Pangoa.

Estos distritos se encuentran en la estrategia de expansión 2009, en esta etapa se planifica la intervención de los distritos del departamento de Junín, provincia de Satipo: Mazamari y Pangoa. Es el primer plan que incorpora para la focalización de beneficiarios del programa JUNTOS, la aplicación del algoritmo de focalización del SISFOH. Este proyecto es un piloto de la expansión del SISFOH rural, para fines del 2009, en base a las recomendaciones del SISFOH.

La aplicación del algoritmo es determinar niveles socioeconómicos diferenciando lo urbano de lo rural. El uso de esta clasificación permitirá al programa contar con una herramienta adicional que les permita identificar con un mínimo de error a sus potenciales beneficiarios.

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Cuadro 11: Presupuesto propuesto para la estrategia de intensificación y expansión en 8 distritos del VRAE. Demanda adicional de recursos

presupuestarios, año fiscal 2009

Fuente: JUNTOS, GOAL (Gerencia de Operaciones, afiliaciones y liquidaciones) (*) 20,930 corresponde al número de hogares previstos atender en el mes de octubre (**) 21,008 corresponde al número de hogares previstos atender en el mes de diciembre (***) El incremento de 20,349 hogares al mes de diciembre 2009, contempla 17,370 hogares que se proyecta atender en 8 nuevos distritos a intervenir

4.5 Papel del SISFOH

El Sistema de Focalización de Hogares - SISFOH es un sistema de información sobre las características socioeconómicas de los hogares consolidadas en un Padrón General de Hogares (PGH). Fue constituido para proveer información relevante a los programas sociales que les permita identificar y seleccionar a sus beneficiarios.

El propósito del SISFOH es contribuir a mejorar la eficacia de los programas sociales a través de la focalización de los beneficiarios. Las evidencias a nivel nacional e internacional permiten afirmar que los programas sociales mejor focalizados, es decir, los que priorizan la atención de los más pobres, obtienen los mejores resultados que los programas menos focalizados.

El SISFOH se crea mediante la Resolución Ministerial - RM N° 399-2004-PCM del 22 de diciembre del 2004 y en donde se aprueba su Directiva de organización y funcionamiento. Asimismo, establece que la responsabilidad de la Operación del SISFOH estará a cargo de la Unidad Central de Focalización (UCF). La RM N° 400-2004-PCM del 22 de diciembre del 2004, aprueba la Ficha Socioeconómica Única – FSU y la metodología de cálculo del índice de focalización de hogares que serán utilizadas para la focalización individual. Luego, la RM N° 372-2005-PCM del 19 de octubre del 2005 encarga a la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas (DGAES-MEF) la conducción de la Unidad Central de Focalización (UCF) e iniciar las acciones del SISFOH en el menor plazo posible (ver Anexo IX: Análisis de la Ficha Socioeconómica única de los años 2005 y 2009 de JUNTOS y Anexo X: Análisis de la Ficha de JUNTOS 2005/2007 y del cuestionario SISFOH).

4.6 Sobre el tema de la condicionalidades del Programa

Si bien el objetivo de este estudio está centrado en la focalización del programa, es necesario recalcar que la finalidad del Programa JUNTOS de contribuir a la reducción de la pobreza mediante hacer que las familias pobres cumplan las condicionalidades previstas en el diseño, entendida como el acceso a servicios de salud y educación que puedan llevar a estas personas a estar en igualdad de oportunidades que el resto de la población. Pero si las condicionalidades en el Programa no están definidas, aún cuando la orientación general busca el acceso de las familias más pobres a servicios

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de salud, nutrición y educación, configuran una primera delimitación de los servicios básicos; pero se requiere contar con una mayor especificación de los servicios a cumplirse, en cuanto a sus características, frecuencia, componentes, que permitan asegurar el poder salir de la pobreza de estas personas.

Grafico 2: Condicionalidades a cumplir por los hogares beneficiarios

4.7 Problemas encontrados en la focalización de hogares de JUNTOS

Con respecto a la Focalización geográfica se han venido dado cambios en el tiempo por ambigüedades entre zonas pobres y extremadamente pobres, cambios de criterios en el índice de carencias, y modificaciones en la definición de pobreza.

Con respecto a la Focalización individual se puede observar un significativo grado de exclusión de familias potencialmente beneficiarios, a causa de diferencias existentes entre el algoritmo utilizado por el INEI en relación al algoritmo de SISFOH, y sub-registro de potenciales beneficiarios en el momento del censo y/o afiliación.

Con respecto a la Focalización universal al nivel de hogar para un grupo de hogares (con menores de 5 años) y en cierto tipo de distritos por el criterio del MEF (niveles de pobreza, desnutrición crónica y tamaño poblacional por distrito), la cual fue aplicada sólo en JUNTOS VI. Esto crea una complejidad y ambigüedad adicional en los criterios de focalización y hace que el proceso de focalización individual varíe y se seleccionen a familias que no debieran ser beneficiarias. Esta situación da como resultado que con distintos criterios de focalización se desvirtúe y cambie de tiempo en tiempo, cuando en realidad debiera de haber un solo algoritmo de focalización de beneficiarios que sea aceptado por los programas y aplicado de manera uniforme, consistente y transparente. La practica actual propuesta al programa puede perjudicar la transparencia percibida desde afuera, además de ser difícil de retomar este tipo de excepciones en el futuro, dado el peligro de crear una percepción de “derechos adquiridos” en los distritos respectivos como también en otros distritos donde los criterios de excepción no aplicarían.

Existen reportajes sobre problemas de recolección en la encuesta a las familias rurales y limitaciones del instrumento de identificación de las familias más pobres. Como se ha mostrado, los resultados de los censos anteriores realizados por el INEI tienen tasas de no respuesta de hasta 58% y 38% en JUNTOS IV y JUNTOS V

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respectivamente, lo que corrobora los problemas nombrados. Personal del INEI como de JUNTOS afirman la existencia de problemas en la focalización.

En la validación comunal, la cual es realizada por JUNTOS, surgen problemas, porque los pobladores cambian a los beneficiarios o/y incluyen a otros. JUNTOS afirma que el INEI no ha alcanzado la calidad necesaria en su trabajo, como demuestran las altas tasas de no respuesta en el censo realizado a los distritos seleccionados. En virtud de estos problemas, el Programa JUNTOS desea un ente que realice un trabajo de forma transparente y tome todas sus sugerencias (ver Anexo correspondiente). La Validación comunal genera un número grande de familias que presionan para entrar y niveles de sub-cobertura. Es necesario posibilitar la evaluación socioeconómica de la población Censada que se considere mal calificada, declarada como NO POBRE. Así como aquellos Hogares que originalmente fueron declarados NO OBJETIVO, y a la fecha presenta miembros objetivo y se encuentran en real estado de pobreza extrema.

El algoritmo del INEI no diferencia entre pobres extremos y pobres no extremos lo cual se debiera dar para precisar la diferencia entre una y otra.

Debiera de existir una herramienta única de focalización que esté acorde con los lineamientos del SISFOH.

No existe ningún documento que sustente o describa el diseño inicial del Programa, ni tampoco la existencia de un Marco Lógico o algún otro documento que permita identificar claramente los objetivos y metas que se esperan lograr del programa. Se debe indicar que tanto en la norma de creación como en la modificatoria que incluye los temas de nutrición e identidad, se hace una definición de los servicios de manera general y no específica. Según como está concebido el Programa, se asume que cada sector responsable es el encargado de definir específicamente el tipo de servicios o paquete de servicios que se deberá brindar y que será considerado en el proceso de verificación de las corresponsabilidades.

Las evidencias de evaluación de este tipo de programas, principalmente la del Programa Oportunidades de México (antes PROGRESA), muestran que la efectividad de la intervención está significativamente relacionada con los procesos de focalización y el grado de cumplimiento de las condicionalidades que se han previsto en el diseño. Indudablemente, para la determinación de estas últimas, se ha considerado un adecuado análisis y caracterización de las condiciones que están a la base de la perpetuación de la pobreza, así como una identificación de los servicios críticos y las condiciones de acceso y las brechas de atención que es necesario cubrir para asegurar el funcionamiento del programa, cosa que a JUNTOS le hace falta. Por ejemplo, como se garantizaría la corresponsabilidad de los sectores (Salud y Educación) y gobierno regionales que posibilite la entrega efectiva y eficiente de los incentivos monetarios, en base al cumplimiento riguroso de las condicionalidades. En hogares que tienen a un hijo menor de edad y reciben el subsidio, ya no tienen incentivo de reportar la existencia de otro hijo menor de 14 años ya que igual seguirán recibiendo el mismo subsidio, por lo que el menor no registrado está en perjuicio ya que no es llevado al centro de salud o quizás, ni a la escuela.

5. Recomendaciones Se recomienda a considerar la variable número de niños dentro del hogar en el algoritmo del JUNTOS para evaluar el grado de dependencia del hogar y la vulnerabilidad del mismo. Se entiende vulnerabilidad como el riesgo de estar en situación de pobreza y abarca tanto a los hogares que actualmente están en ese estado, como a los que pueden estarlo en el futuro. Se trata de un concepto más dinámico y amplio, destinado a identificar, no sólo a grupos familiares pobres, o que sin serlo pueden ser vulnerables, sino además, a los miembros de la familia que viven

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las mayores fragilidades, como son los niños y niñas, los adultos mayores, las personas discapacitadas, las madres adolescentes, las mujeres jefas de hogar. El concepto de vulnerabilidad permite dar cuenta de una noción dinámica de la pobreza, como una condición presente o potencial y, al mismo tiempo, entrega una mejor caracterización de la pobreza "dura", de aquellos hogares que sistemáticamente mantienen niveles de ingreso por debajo de la línea de pobreza.

La incorporación de nuevos hogares que no han sido censados al programa es recomendable. Para alcanzar esto se debiera usarse una herramienta que evalué la vulnerabilidad de convertirse en pobre. Eso se puede hacer a través de la consideración de variables como dependencia económica, número de hijos en el hogar, nivel educativo y condición de ocupación de las mujeres y jefes de hogar. Además, si se consideran cubrir criterios como los de CRECER se debiera incidir en tener información de familias que tienen entre sus miembros a niños menores de 5 años.

Sin embargo, dado el poco apoyo político brindado al SISFOH, encontrándose actualmente en una situación de inestabilidad total, al ya no estar en la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales – DGAES del MEF, se está buscando poder llevarlo a otra dirección del MEF o a otra institución, lo cual genera que el SISFOH no tenga poder ni facilidad para poder realizar su trabajo. Si el SISFOH no es el encargado de realizar la focalización individual, es importante de definir claramente su rol. Se sugiere que el SISFOH tomaría un rol más protagónico en la focalización de los programas sociales. Si JUNTOS contrata a una entidad para realizar el barrido censal, éste debe ser realizado en conformidad con los lineamientos del SISFOH, ya que la aplicación del algoritmo debe ser papel del SISFOH.

Se recomienda especificar claramente el papel del INEI o de otra entidad especializada, en lo referente a la realización de la evaluación socioeconómica de los hogares que tienen población objetivo y solicitan la Incorporación al Programa JUNTOS.

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Anexo I: Normas sobre Focalización en el Perú El Decreto Supremo N° 130-2004-EF del 10 de setiembre del 2004, establece que para mejorar la equidad y calidad en el gasto social, se debe utilizar criterios y mecanismos de focalización, dando prioridad de atención a los más pobres. También establece que la focalización individual se ejecutará progresivamente empezando por los distritos de Lima y Callao y de las 30 principales ciudades, mediante la aplicación de la Ficha Única Socioeconómica (FSU) y en el Seguro Integral de Salud (SIS). El Decreto Supremo N° 029-2007-PCM del 30 de marzo del 2007 establece que el INEI se encargará de construir los Mapas de Pobreza y que el sistema de focalización individual debe ser único y a cargo del SISFOH.

El objetivo del SISFOH es identificar a las familias pobres y poner la Base de Datos del Padrón General de Hogares (PGH) a disposición de los programas sociales para que puedan seleccionar a sus beneficiarios. Es decir, con estas normas se concluye que el SISFOH es el ente encargado del sistema de focalización individual en el país.

Según la norma, el SISFOH administra el Padrón General de Hogares tanto urbano como rural, y coordina con JUNTOS el empadronamiento de hogares rurales pero esto último no se ha estado cumpliendo porque el empadronamiento de hogares de JUNTOS ha sido realizado por el INEI. Por tanto, el SISFOH no tiene un papel protagónico en la focalización de los programas sociales en el país. Falta un mayor apoyo político al mismo, porque con una norma no es suficiente que todos los programas sociales se alinien al SISFOH. Es de esperar que el algoritmo de focalización sea una herramienta muy discutida pero el objetivo del mismo es poder dar lineamientos y criterios para ordenar a la población beneficiaria de un programa social. El SISFOH debiera lograr posicionarse como ente rector de la focalización en el país, a través de un acercamiento amigable con los programas sociales y mostrar las ventajas de contar con su ayuda e información, por lo que el SISFOH debe estar dotado de personal muy técnico, así como de contar con los recursos necesarios para el mismo.

El INEI es el órgano rector de los Sistemas Nacionales de Estadística e Informática en el Perú y norma, planea, dirige, coordina, evalúa y supervisa las actividades estadísticas e informáticas oficiales del país. El Instituto ha firmado diversos convenios con JUNTOS para realizar el barrido censal del programa así como la aplicación del algoritmo de selección de potenciales beneficiarios del programa, es decir JUNTOS ha contratado los servicios del INEI para realizar dichas tareas, pero no existe un mandato que obligue a que sea el INEI la única entidad que la realice. JUNTOS puede evaluar la factibilidad de que sea otra institución, si es que el INEI no cumpliera los requisitos que JUNTOS le estipula (si es que le estipula estándares a alcanzar). JUNTOS como programa social tiene la potestad de poder contratar a la entidad que mejor pueda realizar su focalización; pero debiera estar ceñida a los criterios del SISFOH como ente rector de la focalización de programas sociales en el país.

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Anexo II: Focalización geográfica El 09 de agosto del 2005 se reunieron en la Presidencia del Consejo de Ministros-PCM, los titulares del MIMDES, de Salud, Economía y Finanzas, el presidente de la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza, dando por instalada la primera sesión del Consejo Directivo de JUNTOS.

En dicha reunión se empezó la discusión de los criterios para la selección de los primeros 70 distritos de las 04 primeras regiones a intervenir (Apurímac, Ayacucho, Huancavelica y Huánuco). El MEF sería el encargado de presentar la propuesta final de los 70 distritos. También se expuso el Plan de trabajo del lanzamiento en Chuschi9.

9 El distrito de Chuschi, provincia de Cangallo, departamento de Ayacucho fue seleccionado para la ejecución de la Prueba Piloto en el marco de JUNTOS.

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Anexo III: Cobertura departamental, provincial y distrital, 2005-2011

JUNTOS: Cobertura departamental, provincial y distrital, 2005-2011* Dic. 2009 Dic. 2010 Dic. 2011

Prov. Distr. Prov. Distr. Prov. Distr. Prov. Distr. Distr. Distr. Distr.

1 Huancavelica 6 19 7 65 7 76 7 76 87 90 942 Apurímac 5 13 7 56 7 60 7 60 69 76 783 Puno 9 36 9 51 9 51 74 98 1054 Cajamarca 7 22 13 77 13 77 97 118 1205 Ayacucho 9 26 10 49 11 69 11 69 85 94 1046 Huánuco 6 12 11 54 11 67 11 67 68 69 717 Loreto 4 11 4 11 30 40 478 Cusco 11 44 11 44 78 88 959 Pasco 3 8 3 8 15 23 23

10 Ancash 7 14 16 66 16 66 77 106 11911 Ucayali 4 7 1012 Junín 3 7 7 39 7 39 47 69 8013 San Martín 11 38 4914 La Libertad 6 17 7 42 7 42 46 51 5215 Amazonas 5 12 5 12 21 43 5216 Piura 4 16 4 16 17 30 3317 Moquegua 2 7 818 Tacna 3 1019 Madre de Dios 2 320 Lima 14 35 4521 Lambayeque 4 9 922 Arequipa 7 10 1923 Ica 3

TOTAL 26 70 67 320 115 638 115 638 853 1106 1229

Dic. 2008Dic. 2007Dic. 2006Dic. 2005N° Departamentos

Fuente: JUNTOS *Del 2009 al 2011 es lo proyectado a ampliarse que está sujeta a la aprobación del MEF

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ANEXO IV: Fechas de ejecución de los Censo de JUNTOS I - VI

INEI: Fechas de ejecución de los Censos de JUNTOS I al VI

Proyecto Fecha de Ejecución

JUNTOS I 18 – 30/10/05

JUNTOS II 25/11 – 10/12/05

JUNTOS I – RECUPERACIÓN 06 – 16/01/06

JUNTOS III 25/10 – 10/10/06

JUNTOS IV – RECUPERACIÓN 02/10 – 23/11/06

PROYECTOS/ FASES FECHA DE EJECUCIÓN

JUNTOS V FASE I 05/02 – 04/03/07

FASE II 19/02 – 18/03/07

FASE III 26/03 – 22/04/07

PROYECTO FECHA DE EJECUCIÓN

JUNTOS VI 24/04 – 10/06/09

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ANEXO V Tipo de proyecto realizado por el INEI y umbral utilizado

Proyecto Expansión o intensificación 1/

Umbral utilizado N° distritos incorporados

Juntos I – año 2005 Expansión 0.756 70 Juntos II – año 2006 Expansión 0.756 40 Juntos III – año 2006 Expansión 0.756 210 Juntos IV – año 2006 Expansión 0.756 Se terminó los 210 Juntos V – año 2007 Expansión 0.756 318 Juntos VI – año 2008 Intensificación 0.645 - Juntos VII – año 2009 Intensificación 0.756 - 1/ Expansión se refiere a la incorporación de nuevos distritos, mientras que en el caso de intensificación se refiere a la aplicación del algoritmo a más familias dentro de los distritos ya beneficiados por el programa, para poder hacer que más familias de los mismos distritos, puedan ser potenciales beneficiarios de JUNTOS.

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CENSOMONTO

PACTADO PROMEDIO

COSTO UNITARIO

PROMEDIO( S/ )

HOGARES CENSADDOS

Fichas Completas con

Personas

EFICIENCIA COSTO

BENEFICIO

BENEFICIO (HOGARES POBRES)

EFICACIA COSTO

BENEFICIO

JUNTOS I 2,664,508.77 19.63 136,211 94,593.00 1,856,860.59 51,895 1,018,698.85JUNTOS II 1,517,250.00 20.53 73,887 47,800.00 981,334.00 25,005 513,352.65JUNTOS III 5,875,924.88 20.53 315,329 240,919.00 4,946,067.07 105,654 2,169,076.62JUNTOS IV 1,859,964.65 20.53 112,946 47,645.00 978,151.85 31,902 654,948.06

17.66 682,338 421,178.00 7,438,003.48 189,515 3,346,834.9080.25 41,314 30,549.00 2,451,557.25 20,089 1,612,142.25

JUNTOS VI 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 169,617 0.0018,651,974.24 9,315,053.33

64.60% 32.26%

HOGARES SOLO 6 A 14 43042HOGARES DE 0 A 5 Y O GESTANTES 126575

169617

593,67729.86 882,6841,362,025Total PROMEDIO

16,954,968.00

28,872,616.30

JUNTOS V

Anexo VI: Costos de los censos realizados por el INEI, 2005 - 2008

El siguiente cuadro muestra los costos de los diferentes censos realizados por el INEI para JUNTOS y se puede notar que el proyecto de JUNTOS V ha sido el más costoso llegando a casi 17 millones de soles

Como se puede notar en el siguiente cuadro, el proyecto JUNTOS VI no tiene costos porque fue la aplicación de lo explicado, es decir, primero: haber bajado el umbral y secundo aplicar el algoritmo, por lo que no se aplicó barrido censal. De los 169,617 hogares beneficiarios en JUNTOS VI, 43 mil son de aquellos que cuentan con niños de 6 a 14 años y el restante, 126,575 son hogares con niños de 0 a 5 años y/o gestantes.

JUNTOS: Costos de los censos realizados por el INEI, 2005-2008

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Anexo VII: La Focalización de otros programas de transferencias monetarias condicionadas

PROGRESA de México

En el programa de transferencias condicionadas de dinero de México, conocido como programa “Oportunidades” o PROGRESA de México, la focalización es realizada por el mismo programa, es decir desde el levantamiento de información hasta la validación. Se resume los pasos que realiza el programa para la incorporación de personas al programa:

Las familias beneficiarias son las que se identifican mediante los criterios y procedimientos establecidos en estas Reglas de Operación. El proceso por el cual se identifica a las familias beneficiarias consta de dos etapas:

a) Selección de localidades, y b) Identificación de familias

Criterios para la Selección de localidades e identificación de familias:

Para la selección de localidades en las cuales se lleva a cabo la identificación de familias susceptibles de ser incorporadas, para cumplir con la meta de cobertura del Programa que se establece en el PEF, se consideran el total de localidades del país, ya sean nuevas o atendidas por el Programa, y se toma como referencia el índice de rezago social establecido por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social - CONEVAL, el índice de marginación, información estadística disponible a nivel de localidades, Áreas Geoestadísticas Básicas - AGEBs, colonias y/o manzanas generada por INEGI o SEDESOL, para priorizar la atención de aquellas localidades con hogares en condiciones de pobreza extrema no cubiertos por el Programa. Una vez seleccionado el universo de atención, conformado por localidades, AGEBs, colonias y/o manzanas, se procede a validar las condiciones de accesibilidad y capacidad de atención de los servicios de salud y educación, que permitan operar en forma integral los componentes del Programa. En aquellas localidades donde se cuenta con condiciones de accesibilidad y capacidad de atención de los servicios de salud y educación, se evalúa a nivel hogar, la información socioeconómica del mismo, conforme a lo descrito en estas Reglas de Operación. Metodología de Focalización para la identificación y permanencia de los Hogares

La Coordinación Nacional es responsable de la recolección, captura, procesamiento, resguardo y análisis de la información socioeconómica de las familias, necesaria para identificar a aquéllas que se encuentran en condición de pobreza extrema y por tanto son susceptibles de incorporarse como beneficiarias del Programa, así como para identificar a los hogares que se ubican en el rango de atención del EDA, o a aquellos que ya no cumplen con los criterios de elegibilidad del Programa. La información socioeconómica se recolecta a través de una encuesta homogénea a nivel nacional para cada uno de los hogares, dentro del contexto rural y urbano. En dicha encuesta se registrarán los datos sobre las características del hogar y de las condiciones socioeconómicas y demográficas de todos sus miembros. Esta información debe ser proporcionada por un informante con residencia habitual en el hogar, con al menos 15 años de edad y que conozca los datos de sus integrantes.

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A cada hogar y a cada uno de sus miembros se les asigna un número de identificación que permite mantener la confidencialidad de la información. La metodología de focalización para la identificación y permanencia de las familias susceptibles de ser beneficiarias del Programa es objetiva, homogénea, transparente, se aplica a nivel nacional y considera las características socioeconómicas y demográficas de los hogares, recolectadas mediante la encuesta. Esta metodología se basa en el análisis discriminante, el cual permite tipificar los perfiles de las familias pobres extremas y las que no lo son, asignando a cada hogar una medida de su nivel de carencias o puntaje, para clasificar a cada hogar como elegible o no elegible, en función de su perfil. La técnica del análisis discriminante requiere de una aproximación inicial para la identificación de los hogares beneficiarios, que consiste en la comparación del ingreso monetario mensual de los hogares, tomando en cuenta el ingreso monetario per cápita de los miembros mayores de 15 años, con el costo de la canasta alimentaria. En esta primera aproximación se considera que los hogares con ingresos monetarios inferiores al costo de la canasta alimentaria son en principio similares a los que viven en condiciones de pobreza extrema, mientras que los hogares con ingresos monetarios iguales o superiores al costo de la canasta de referencia son semejantes a los que no se encuentran en dicha condición, creándose dos grupos. La clasificación final es el resultado de aplicar el análisis discriminante y ya no depende del ingreso reportado sino de la información sobre las características socioeconómicas y demográficas del hogar. Se construye el indicador “Y” que se define como la combinación lineal de variables que ofrezcan la caracterización más homogénea entre hogares de un mismo grupo inicial, a la vez que diferencien lo más posible a los hogares de uno y otro grupo. Al indicador “Y” se le denomina función discriminante, el cual permite obtener un puntaje o valor asociado para cada una de las características del hogar. De esta forma, a partir de la función discriminante se construye el sistema de focalización. Esta metodología permite realizar acciones en forma prioritaria hacia la población en condiciones de pobreza extrema, así como la identificación de:

Familias susceptibles de incorporarse o reincorporarse al Programa; Familias beneficiarias que, como resultado de la recertificación, mantienen su

condición de pobreza extrema; Familias beneficiarias que se ubican en el rango de atención del EDA, y Familias que, como resultado de la evaluación de sus condiciones

socioeconómicas y demográficas, ya no cumplen con los criterios de elegibilidad del Programa.

La metodología de focalización, en su caso, se adecuará considerando el tiempo necesario para su implementación, de conformidad al grado de correspondencia entre los criterios actuales y los que emita el CONEVAL.

La unidad de atención del programa es el hogar, definido como el conjunto de personas que hacen vida en común dentro de la vivienda, unidos o no por parentesco, que comparten gastos de manutención y preparan los alimentos en la misma cocina. La identificación de familias beneficiarias, en todos los casos, se hará constar mediante una encuesta individual para cada hogar.

Para cada familia beneficiaria, se identificará a un titular, generalmente la madre de familia, quien recibirá directamente los apoyos monetarios y deberá tener una edad de 15 o más años. La identificación de la titular de la familia beneficiaria se realizará con base en la información de cada uno de los miembros, recabada en el hogar.

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Criterios de Selección: Identificación de Beneficiarios

Oferta de Salud y Educación

Gobierno Estatal Municipal

Todas las etapas del proceso de focalización del programa Oportunidades es realizada por el mismo programa.

Programa PUENTE-Chile Solidario Este programa es el principal instrumento de la política social gubernamental para la reducción de la extrema pobreza. Dicho programa se dirige a las familias que están bajo la línea de indigencia, a las cuales efectúa transferencias monetarias y proporciona apoyo psicosocial personalizado, al mismo tiempo que les facilita el acceso a la red de servicios públicos de asistencia y promoción. Se lleva a cabo mediante un esquema de trabajo en etapas que exige a las familias beneficiarias el cumplimiento de ciertas condiciones en siete dimensiones de intervención: ingresos, dinámica familiar, identificación, habitabilidad, trabajo, salud, y educación; ello permitiría que desarrollasen sus capacidades, adquirieran autonomía y hagan efectivos sus derechos. El Programa fue diseñado en 2001 y desarrollado entre 2002 y 2004. El detonante que llevó a su creación fue la comprobación de que la reducción de la pobreza y especialmente de la indigencia, que había caracterizado al país en los últimos años, se había estancado. La población meta del Programa está compuesta por todas las familias que se encuentran en extrema pobreza. MIDEPLAN definió como sujetos de la protección por el sistema a las familias que califican como extremadamente pobres de acuerdo con la información contenida en la ficha CAS II, y a los adultos de 65 años o más que residen solos, también calificados en situación de pobreza extrema. De este modo, la definición de MIDEPLAN deja fuera de la condición de eventual beneficiario a las personas a las que no se ha aplicado la mencionada ficha. En el caso del Programa Puente, componente de Chile Solidario orientado a la atención de las familias extremadamente pobres o vulnerables, la Ficha de Protección

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Social es el único instrumento que califica para participar en el Programa. En la práctica, el procedimiento de focalización empleado combina la información obtenida a través de la encuesta CASEN y los datos recogidos por los gobiernos locales mediante la ficha CAS II. En los comienzos del Programa se trabajó con una estimación –a partir de la encuesta CASEN 2000– de la cantidad de familias indigentes por región. Sobre esa base se estableció un punto de corte regional bajo el cual deberían encontrarse los grupos familiares elegibles; luego, con la asistencia de los encargados regionales del FOSIS, las UIF confeccionaron los listados de las familias que se encontraban en el rango de puntuación establecido. La tarea de identificación de las familias indigentes sin CAS está a cargo de la Red Local de Intervención. Respondiendo a la prioridad de la protección social, la Ficha CAS permite identificar a las familias vulnerables, con una concepción más dinámica de la pobreza. En el año 2006, atendiendo las demandas de los actores sociales que señalaban dificultades del instrumento Ficha CAS, para caracterizar la realidad social de la pobreza y los riesgos sociales a que están expuestas las personas, grupos y segmentos vulnerables de la población, el nuevo gobierno anuncia el cambio de Ficha CAS, por un nuevo instrumento de estratificación social. Su nueva denominación, Ficha de Protección Social, obedece a la necesidad de abrir una puerta más justa a la red de beneficios sociales del Estado, que sea capaz de recoger los cambios experimentados por la pobreza, de identificar las distintas dimensiones que confluyen en ella, de detectar a quienes viven situaciones de vulnerabilidad y de recabar información pertinente para la aplicación de los programas de protección social. El Programa Puente es ejecutado por las municipalidades y, administrado y asistido técnicamente por el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS). Todas las etapas del proceso de focalización son realizado por Chile Solidario

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Anexo IX: Análisis de la Ficha Socioeconómica Única de los años 2005 y 2009 de JUNTOS

Las Ficha Socioeconómica de JUNTOS aplicada por el INEI es similar a la del SISFOH pero no igual, por tal motivo se ha realizado un análisis de dichos cuestionarios. Analizando las Ficha de Evaluación Socioeconómica de JUNTOS de los años 2005, 2007 y 2009, éstas han sufrido algunos cambios que se detallan a continuación: En I. Localización de la vivienda Ubicación Censal: En el área urbana se incluía las variables a llenar Zona, Sector, Manzana y N° frente de manzana en el 2005; para el 2009 sólo figura Zona y Manzana. En el área rural se incluía los recuadros a llenar de Sector y AER en el 2005; mientras que para el 2009 figura AER, Equipo, Ruta y Vivienda. Es decir se ha sacado Sector. En II. Entrevista y Supervisión Resumen del Empadronador: En el 2005, están los recuadros a llenar: Total de personas en el hogar, menores de 14 años y mujeres de 12 a 49 años embarazada; mientras que en el 2009 se incluyen las mismas opciones variando solo el recuadro de menores de 14 años a menores de 15 años, y se incluye el recuadro de Total de Núcleos Familiares. En III. Características de la Población: En el 2009 se incluye las siguientes preguntas (que no aparecen en el 2005 ni en el 2007): P305: ¿Está ausente del hogar 6 meses o más? Llenar por parte del empadronador las preguntas P306A; P306B y P306C. sobre N° de núcleo familiar, relación de parentesco con el Jefe del Núcleo Familiar y Selección de la persona del directorio respectivamente. P309: ¿Cuál es su fecha de nacimiento? P311: ¿Cuenta con el Seguro Integral de Salud (SIS)? P312: N° de Seguro Integral de Salud (SIS) Para personas de 12 años y más de edad: P316: Actualmente, ¿cuál es su estado civil o conyugal? Para mujeres de 12 a 49 años de edad embarazada: P318: A la fecha, ¿Cuántos controles de embarazo ha tenido? Para personas de 14 años y más de edad: P319: La semana pasada, del … al …, se encontraba trabajando…………? Para el empadronador, se le pedía que registre a las menores de 14 años en el 2005, pero para el 2009 es para las menores de 15 años. IV. Características de la Vivienda y del Hogar Datos de la vivienda La pregunta: P406 ¿El abastecimiento de agua en su vivienda procede de:..?

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Las opciones de respuesta en el 2005 solo eran 2: Red pública o red no pública. Mientras que para el 2009, son varias las opciones: Red pública dentro de la vivienda, red pública fuera de la vivienda pero dentro del edificio, pilón de uso público, camión cisterna, pozo, río, acequia, manantial, u otra forma. P408: Servicio higiénico en la vivienda: Antes en el 2005, las opciones eran Con saneamiento o sin saneamiento. En el 2009, se ha pasado a las opciones: Red pública dentro de la vivienda, red pública fuera de la vivienda pero dentro del edificio, pozo séptico, pozo ciego/letrina, río, acequia, o no tiene. Datos del hogar: P411: Combustible que más se utiliza para cocinar los alimentos en el hogar: En el 2005, las opciones eran combustible de origen industrial o combustible de origen artesanal. Para el 2009, hay varias alternativas como: leña, bosta, gas, carbón, kerosene, otro, o no cocinan. P412 Equipos electrodomésticos en el hogar: En el 2005 solo se preguntaba si contaban con dichos equipos (como plancha, TV, cocina, etc), pero para el 2009, aparte de preguntar si cuentan con dichos artefactos también están las opciones de responder si funcionan o no funcionan. Características agropecuarias: P413: Tenencia de animales en el hogar como vacas, ovejas, cabras, etc. En el 2005, se preguntaba si tienen, pero no incluían la opciones de poner cuántos de cada uno de estos animales tienen, cosa que está incluida en el 2009. La última pregunta del cuestionario del 2005: P302. Tenencia de bienes de cultivo de uso motorizado, uso animal o uso humano, no está incluida en el 2009. Se puede decir que las preguntas han variado para poder tener mayor información del hogar ya que se indaga un poco más sobre la tenencia de objetos, así como de acceso a servicios de luz y agua. Sin embargo, estos cambios en el cuestionario no han causado ningún cambio al algoritmo, ya que éste se ha venido utilizando desde el 2005 con variables afines de los cuestionarios del 2005 como del 200910.

10 En los anexos se muestran los cuestionarios 2005, 2007 y 2009 de las Ficha Socioeconómica de JUNTOS:

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Anexo X: Análisis de la ficha de JUNTOS 2005/2007 y del cuestionario SISFOH

Se presenta un análisis de las preguntas que contienen la Ficha Socioeconómica de JUNTOS de los años 2005 y 2007 con respecto a la ficha SISFOH, ya que para el año 2009, el INEI ha incluido varias de estas preguntas. Además también se incluyen otras preguntas nuevas que podrían ayudar al proceso de focalización de los programas sociales en general, es decir que puede ser incluida en el SISFOH así como en otros programas sociales PROPUESTA: FICHA SOCIOECONÓMICA UNICA (JUNTOS AMPLIADA)

ENCUESTA N° (pre-impreso) I: LOCALIZACIÓN DE LA VIVIENDAUbicación geográfica 1. Departamento 2. Provincia 3. Distrito 4. Centro Poblado

Categoría 5. Núcleo Urbano

Categoría Ubicación Censal ( ) Área Urbana ( ) urbano marginal (SISFOH) 6. Zona N° 7. Sector N° 8. Manzana N° 9. N° frente de manzana ( ) Zona Rural 10. Sector N° 11. A.E.R. N° 13. Número de hogares en la vivienda.¿cuántos hogares ocupan esta vivienda? 14. Hogar número 15. Dirección de la vivienda (avenida, jirón, calle, pasaje, carretera, otro) (nombre de

la via, N° de puerta, piso, interior, manzana, lote, Km., teléfono) 16. Condición de ocupación (ocupada / desocupada) 17. La vivienda que ocupa es:

a) donde vive permanentemente b) de uso ocasional (transitoria)

18. Nombres y apellidos del informante (nombres, apellido paterno, apellido materno) 19. Número de orden del informante 100. CARACTERÍSTICAS DE LA POBLACIONPara todas las personas del hogar101. N° de orden. 102. Nombres y apellidos del miembro del hogar. 103. Qué relación de parentesco tiene con el Jefe del Hogar? (respuestas SISFOH)

12. N° Vivienda

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Jefe de hogar Cónyuge Hijos Nietos Padres hermano

Yerno o nuera Abuelos Suegros Tíos Sobrinos Primos

Cuñados Otros parientes Servicio doméstico Hijos de servicio doméstico No pariente

104. Sexo (Hombre /mujer) (respuestas Juntos) 105. ¿Qué edad tiene en años cumplidos? (en meses para menores de 1 año)

(respuesta Juntos) 106. Fecha de nacimiento (día, mes, año) (respuesta Juntos) 107. ¿Tiene DNI? (respuestas Juntos) 108. Número del DNI (respuesta Juntos) 109. Si no tiene DNI. ¿Está inscrito su nacimiento en el registro civil? (o mejor tiene

certificado o partida de nacimiento?) (Juntos) 110. Tiene seguro social o seguro de salud (Pregunta SISFOH)

Essalud FF.AA.y P.N.

Seguro Privado Seguro Integral de Salud

Otro No Tiene

111. Vive permanentemente aquí. (Si / no) (Juntos) 112. Actividad principal (pregunta nueva SISFOH)

Trabajador dependiente (asalariado) Trabajador independiente Empleador Servicio doméstico Buscando Trabajo

Quehaceres del hogar Estudiante Jubilado Trabajador no remunerado Sin actividad

113. presenta discapacidad (pregunta nueva SISFOH)

No presenta discapacidad Ciega (total) Muda Sorda (total) Problemas mentales (síndrome

down, retraso, etc.

Discapacidades brazos y piernas (total o parcial)

Necesita ayuda de otra persona o de aparatos para caminar o moverse

Otro Para personas de 3 años y más de edad 114. Sabe leer y escribir? (Respuestas Juntos) 115. actualmente asiste a algún programa o centro de enseñanza?. (si, no)

(Respuestas Juntos) (pero no solo para los mayores de 18 años en el 2005 pero para personas de 3 años a más en el 2009)

116. Cuál es el último nivel y año o grado de estudios que aprobó (respuestas Juntos). Sin nivel Educación inicial Primaria incompleta Primaria completa Secundaria incompleta Secundaria completa

Superior no universitaria incompleta

Superior no universitaria completa Superior universitaria incompleta Superior universitaria completa.

117. Tipo del último centro educativo que estudió (nueva SISFOH)

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Privado Público-estatal

Parroquial (incluir Fe y Alegría) No aplica

Para personas menores de 18 años 118. Si el Jefe de hogar no es el padre o madre. Vive en el hogar el Padre o

madre, indicar el número de la persona. (nueva SISFOH) Para mujeres mayores de 12 a 49 años de edad 119. Actualmente está embarazada? (Si/no) (respuesta Juntos) 200. CARACTERÍSTICAS DE LA VIVIENDA Y DEL HOGAR 201. Tipo de vivienda (respuestas Juntos)

Casa independiente Departamento en edificio Vivienda en quinta Vivienda en casa de vecindad

(callejón, solar o corralón)

Choza o cabaña Vivienda improvisada Local no destinado para

habitación humana Otro

202. Su vivienda es (usar respuestas Juntos)

Alquilada Propia, pagándola a plazos Propia, totalmente pagada Propia, por invasión

Cedida por el centro de trabajo Cedida por otro hogar o

institución Otro.

203. el material predominante en las paredes exteriores es (respuestas Juntos)

ladrillo o bloque de cemento piedra o sillar con cal o cemento Adobe o tapia

Quincha (caña con barro) Piedra con barro Madera Estera otro

204. el material predominante de los techos es (respuestas Juntos)

concreto armado madera tejas planchas de calamina, fibra de

cemento o similares

caña o estera con torta de barro estera paja, hojas de palmera, etc. otro

205. el material predominante en los pisos es (respuestas Juntos)

parquet o madera pulida láminas asfálticas, vinílicos o

similares locetas, terrazos o similares

madera (entablados) cemento tierra otro

206. ¿Cuál es el alumbrado en su vivienda? (respuesta juntos)

Red eléctrica Red no eléctrica

207. ¿Cuál es la procedencia del abastecimiento de agua en su vivienda?

(respuestas de SISFOH) Red pública dentro de la

vivienda Pozo artesanal o pilón público otro

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Red pública fuera de la vivienda

208. ¿Cómo es el servicio higiénico en su vivienda? (respuestas SISFOH)

Red pública dentro de la vivienda

Red pública fuera de la vivienda

Pozo séptico Pozo ciego o negro No tiene servicio higiénico

209. Sin contar baño, cocina, pasadizos ni garaje, ¿Cuántas habitaciones en total

tiene la vivienda? (Respuesta Juntos) 210. En su vivienda, ¿Cuántas habitaciones se usan mayormente para dormir?

(respuesta Juntos) 211. ¿Cuál es el combustible que más se utiliza en el hogar para cocinar sus

alimentos? (respuestas de SISFOH) Electricidad Gas Kerosene Carbón

Leña Otro No cocina

212. ¿su hogar tiene vehículo motorizado? si/no (Juntos) (Relación SISFOH)

Auto Camioneta Camión

Motocicleta Mototaxi Otro motorizado

213. Bienes que posee el hogar. (si / no) (Juntos) (Relación – SISFOH)

Radio TV blanco y negro TV color Refrigeradora plancha eléctrica cocina a gas

teléfono fijo teléfono celular lavadora horno microondas computadora vehículo a pedal

214. ¿Cuánto gastó en electricidad el último mes? (SISFOH) 300. CARACTERÍSTICAS AGROPECUARIAS301. Número de ganado, aves y animales menores que posee (respuesta Juntos)

Vacuno Ovino Porcino Equino Caprino

Auquénidos Aves de corral Animales menores

302. Equipos y herramientas de labranza (respuestas Juntos)

De uso motorizado De uso animal

De uso humano

Muchas de las preguntas de la ficha SISFOH han sido incluidas en el cuestionario de JUNTOS para el 2009. Con estos cambios, el cuestionario JUNTOS se adecúa al cuestionario del SISFOH. Habría que evaluar el piloto que se realizará en los distritos seleccionados del VRAE, para evaluar la efectividad del mismo. Además que se utilizaré el algoritmo del SISFOH para dicho piloto.

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ANEXO XI

Metodología utilizada por el INEI para la aplicación del Algoritmo para el Programa JUNTOS hasta fines de 2009

ALGORITMO PARA EL CÁLCULO DE LA PROBABILIDAD DE POBREZA

La generación de tabulados se realizará, cuando se disponga de la base de datos de cada distrito, de manera consistente y coherente, con el objetivo de disponer información que permita elaborar los tabulados programados, que posibilitará el análisis de los resultados definitivos.

La Bases de Datos de cada distrito será procesado mediante un aplicativo denominado ”ALGORITMO PARA EL CÁLCULO DE LA PROBABILIDAD DE POBREZA”, cuyos resultados, a nivel de departamento, será organizado en un tabulado de salida, el mismo que será entregado al Programa Juntos.

1 FINALIDAD El objetivo del Algoritmo es seleccionar aquellos Núcleos Familiares que cumplan con una serie de características para ser catalogados como pobres y, de esta manera, puedan ser beneficiados del apoyo directo proporcionado por el Estado a través del Programa Juntos. 2 PROCEDIMIENTO

El Algoritmo consiste en la ponderación de un grupo de variables tomadas a partir del cuestionario del Censo Distrital de Evaluación Socio-económica de la Población y, de esta manera, poder obtener un ordenamiento de los Núcleos Familiares que nos permitirá seleccionar aquéllos beneficiarios del Programa Juntos.

3.-COMO SE CONSTRUYO EL ALGORITMO Para construir el algoritmo se partió de la cédula censal 2005—, cuyas preguntas permitan identificar con mayor efectividad las características más importantes de la población pobre en el ámbito rural del Perú. Para ello, se realizó un análisis de regresión logística, utilizando la información de las Encuestas Nacionales de Hogares 2001-2004 (73,615 casos en total y 27,454 hogares correspondientes al área rural). En este sentido, se buscó obtener información sobre el aporte de cada una de las posibles variables explicativas y sus respectivas categorías sobre el pronóstico de la variable dicotómica, “pobre o “no pobre”.

Como punto de partida, la propuesta de cuestionario incluye dos preguntas que a manera de filtro permiten discriminar si el hogar cumple con alguna de las condiciones de la población objetivo definida por el Programa. Así, se consideran aspectos como la edad de los miembros del hogar y la presencia de mujeres gestantes en el mismo.

En la segunda parte, se recoge información sobre las características de los miembros del hogar. Se incluyen aspectos como nombre (completo), relación de parentesco, sexo y edad. Con relación a la educación de los miembros del hogar se evaluaron el nivel educativo del jefe de hogar y del o la cónyuge, analfabetismo y asistencia escolar. Los resultados mostraron que el aporte de información de estas variables era significativo para pronosticar si el hogar era pobre o no. Se observó, por ejemplo, que el nivel educativo del jefe del hogar tiene una correlación negativa con la incidencia de la pobreza, es decir, cuanto mayor sea el nivel educativo del jefe de hogar, menor será la probabilidad del hogar de ser pobre. En el caso del nivel educativo del cónyuge, sólo el nivel educativo secundario y superior presenta una correlación negativa con la

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pobreza. Por criterios de homogeneidad, se decidió incluir la pregunta completa, tal y como está en la cédula censal 2005.

Por lo tanto a partir de la información de hogares entre los años 2001 y 2004 (utilizando la Encuesta Nacional de Hogares), se hizo la siguiente regresión logística:

Logit: Y = + X + Donde la variable dependiente, Y, se construye a partir de la línea de pobreza de la siguiente manera:

Y = 1, si el Núcleo Familiar o hogar es considerado pobre = 0, si el Núcleo Familiar o hogar no es pobre

Por otro lado, es una constante, representa el error y X está constituida por la siguiente relación de variables exógenas (las cuales serán detalladas en pasos más adelante):

1. analf_m: porcentaje de mujeres adultas analfabetas dentro del Núcleo Familiar o hogar.

2. edu_men: porcentaje de menores de edad que asisten a algún programa de enseñanza regular dentro del Núcleo Familiar o hogar.

3. combust0: acceso a fuentes industriales de combustible industriales para cocinar (gas, electricidad, kerosene).

4. no_equip: número de artefactos ausentes en el hogar. 5. serv3: tenencia de servicio de alumbrado, agua y servicios higiénicos en el

hogar. 6. tipom2: grupo de tipos de vivienda 2. 7. tipom3: grupo de tipos de vivienda 3. 8. tipom4: grupo de tipos de vivienda 4.

Los resultados de la regresión son:

Variable Coeficiente analf_m 1.1832 [12.66]*** edu_men 0.2276 [5.13]*** combust0 -0.7624 [12.84]*** no_equip 0.4446 [27.40]*** serv3 -0.3769 [3.23]*** tipom2 -0.2593 [5.55]*** tipom3 -0.8584 [14.86]*** tipom4 -1.3172 [17.53]*** Constante () -1.3461 [12.48]*** Observaciones 17980 Pseudo R2 0.182

Valor absoluto del estadístico Z en corchetes * significativo al 10%; ** significativo al 5%;

*** significativo al 1%

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Núcleo Familiar o Hogar Objetivo: 1.-Menor de 15 años o Mujer Embarazada de 12 a 49 años de edad. 1.1.- Edad 1.2.- Sexo 1.3.-Actualmente esta Embarazada. Variables que interviene en el algoritmo.

A) Variable de Población: 1. P313.- Sabe leer y Escribir 2. P315.- Actualmente ¿Asiste a algún Centro o Programa de enseñanza

regular?

B) Variable de Vivienda 1. P403.- El material predominante en las paredes Exteriores es 2. P404.- El material predominante en los techos es. 3. P405.- El material predominante en los Pisos es. 4. P406.- El abastecimiento de agua en su vivienda procede de 5. P407.- El alumbrado en la vivienda es por red eléctrica 6. P408.- El Servicio higiénico que tiene su vivienda esta conectada a

C) Variable de Hogar

1. P411.- El Combustible que mas se utiliza en el hogar para cocinar sus alimentos es

2. P412.- Su hogar Tiene.

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4.- COMO SE EJECUTA EL ALGORITMO Para ejecutar el algoritmo se sigue los siguientes pasos: PASO 1 Dentro de la base de Datos se crean las siguientes variables:

1. analf_m: porcentaje de mujeres adultas analfabetas dentro del Núcleo Familiar o Hogar.

2. edu_men: porcentaje de menores de edad que asisten a algún programa de enseñanza regular dentro del Núcleo Familiar o Hogar.

3. combust0: acceso a fuentes industriales de combustible industriales para cocinar (gas, electricidad, kerosene).

4. no_equip: número de artefactos ausentes en el Núcleo Familiar o Hogar. 5. serv3: tenencia de servicio de alumbrado, agua y servicios higiénicos en el

Núcleo Familiar. 6. tipom2: grupo de tipos de vivienda 2. 7. tipom3: grupo de tipos de vivienda 3. 8. tipom4: grupo de tipos de vivienda 4.

PASO 2 A todas las variables anteriormente generadas (en Paso 1) se les multiplica por sus respectivos coeficientes encontrados en la regresión del Paso 1, para después hallar su distribución logística, expresada como campo Y en la base, lo cual indicaría la probabilidad que tiene un Núcleo Familiar o Hogar de ser pobre. PASO 3 A partir del resultado de la regresión del Paso 1 se realiza una predicción de la probabilidad de pobreza de los Núcleos Familiares o Hogar. Luego se los ordena en base a dicha probabilidad. Aplicando el umbral, se obtiene el porcentaje de Núcleos Familiares o Hogares pobres y no pobres dentro de cada distrito. Sea el modelo estadístico:

n = -1.346104 + 1.183232*analf_m + 0.2275956*edu_men - 0.7623876*combust0 + 0.4445512*no_equip - 0.376869*serv3 - 0.2593025*tipom2_1 - 0.8584362*tipom3_1 -1.317246*tipom4_1. Y = (exp(n)) / (1+exp(n)).

Umbral11: 0.7567447

Compare: Y < Umbral Núcleo Familiar o Hogar No Pobre Y >= Umbral Núcleo Familiar o Hogar Pobre. 11 Para el proyecto JUNTOS VI se bajó el umbral al nivel de 0.645

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5.- RESULTADO AL EJECUTAR EL ALGORITMO

De la aplicación del Algoritmo a las bases de datos de los 638 distritos, se obtiene la lista de Núcleos familiares o Hogares como Pobres y No Pobres.

Además se obtiene 6 archivos: 1. Registro de Beneficiarios.- Listado de personas beneficiarios

2. Ubicación de Hogar.- Ubicación de los Núcleos familiares o Hogares

beneficiarios

3. Representante y sus integrantes.- Persona seleccionada para recibir el

beneficio con sus respectivos integrantes del Núcleo Familiar o Hogar.

4. Vivienda.- Data correspondiente a las características de la vivienda y del

Núcleo Familiar o Hogar.

5. Población.- La población total con y sin beneficiario

6. Vivienda Final.- es la data procesada con el algoritmo.

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