Alessandro Fabbrini Università degli Studi di Trieste Corsi di laurea in Scienze internazionali e...
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La teoria del federalismo fiscale Alessandro Fabbrini Università degli Studi di Trieste Corsi di laurea in Scienze internazionali e diplomatiche Gorizia, 26 marzo 2011
Alessandro Fabbrini Università degli Studi di Trieste Corsi di laurea in Scienze internazionali e diplomatiche Gorizia, 26 marzo 2011
Alessandro Fabbrini Universit degli Studi di Trieste Corsi di
laurea in Scienze internazionali e diplomatiche Gorizia, 26 marzo
2011
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Il federalismo fiscale e lorganizzazione statale (1) Il
federalismo fiscale si occupa della determinazione di
responsabilit, funzioni e modalit di finanziamento dei vari livelli
di governo. Unorganizzazione statale pu essere: 1.
Unitaria/centralizzata 2. Decentrata 3. Federale 4. Confederale La
nostra analisi teorica prescinde dalle domande del tipo
decentramento vs. federalismo, per concentrarsi sulle questioni chi
deve gestire i vari servizi pubblici e con quali mezzi di
finanziamento. 2
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Il federalismo fiscale e lorganizzazione statale (2) Nello
Stato centralizzato tutte le decisioni vengono prese centralmente.
I servizi pubblici locali vengono erogati da uffici decentrati che
rispondono gerarchicamente agli uffici centrali. Se esistenti, le
Amministrazioni decentrate si comportano come uffici centrali
periferici. Come indicatori (approssimativi) del grado di
accentramento, possiamo usare la quota di spesa delle
Amministrazioni centrali sul totale della spesa pubblica, o la
quota di entrate fiscali erariali sul totale. Con il decentramento
le Amministrazioni decentrate acquisiscono responsabilit e margini
di autonomia finanziaria, ma il tutto promana da una
decisione/delega del governo centrale. 3
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Il federalismo fiscale e lorganizzazione statale (3) Nello
Stato federale la distribuzione di compiti e lautonomia finanziaria
promanano dalla Carta costituzionale, godendo di maggior tutela
rispetto al caso decentrato. Non detto per che in uno Stato
federale le Amministrazioni decentrate godano di maggiore autonomia
di spesa e di finanziamento rispetto al decentramento. Nella
confederazione la delega proviene dal basso. Lorganizzazione
sovranazionale dipende dagli Stati membri. 4
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Teoria del federalismo fiscale: quesiti tipici Le tipiche
questioni cui la teoria del federalismo fiscale vuole dare risposta
sono: Quali sono i vantaggi/svantaggi distributivi e di efficienza
tra unorganizzazione decentrata e una accentrata? Quali funzioni
consigliabile che svolga il governo centrale e quali i governi
locali? Esiste una dimensione ottimale delle giurisdizioni locali?
Come organizzare le relazioni finanziarie tra i livelli di governo?
Quali effetti ha il decentramento sulla spesa pubblica? Quali gli
strumenti fiscali a disposizione di ogni livello di governo? 5
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Teoria del federalismo fiscale: i pregi del federalismo In
estrema sintesi una struttura federalista ha il vantaggio di
sintonizzare maggiormente le scelte pubbliche alle preferenze
(variabili sul territorio) dei cittadini/elettori e di
responsabilizzare gli amministratori locali nelle loro scelte
gestionali. La responsabilizzazione dei governi locali rende
confrontabili le loro scelte, permettendo ai cittadini di esprimere
giudizi sul loro operato. La mobilit territoriale dei fattori
(capitale e lavoro) tender a beneficiare le Amministrazioni locali
virtuose, ponendo nel contempo vincoli a deviazioni di
comportamento delloperatore pubblico locale. 6
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Teoria del federalismo fiscale: i pericoli del federalismo
Daltro canto, in nazioni con forti differenze territoriali nella
distribuzione del reddito, il federalismo fiscale pu indebolire
lazione redistributiva del governo centrale e, se non applicato
propriamente, introdurre diseguaglianze nellofferta di servizi
pubblici fino a minare i diritti di cittadinanza. necessaria quindi
unattenta attivit perequativa da parte del governo centrale.
Inoltre la competizione fiscale tra Amministrazioni locali pu
portarsi a livelli eccessivi. una delle tipiche situazioni di
trade-off tra equit ed efficienza che caratterizzano lo studio
delleconomia del settore pubblico. 7
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Il trade-off tra equit ed efficienza Il dibattito aperto sulla
forma del trade-off e sul valore relativo di equit ed efficienza.
Vi sono per situazioni in cui il trade-off non si presenta (cfr.
oltre i miglioramenti paretiani). equit efficienza 8
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Leconomia del settore pubblico (1) Lo studio del federalismo
fiscale rientra nella pi ampia disciplina denominata Economia del
settore pubblico. Con un approccio micro, possiamo dire che studia
le relazioni tra spesa pubblica, tassazione e il comportamento
degli agenti economici (individui, famiglie, imprese). Secondo uno
sguardo macro, studia gli effetti di spesa pubblica e tassazione
sulleconomia. una disciplina nata intorno agli anni 30 del 900 come
evoluzione della Finanza pubblica, che concentrava la sua
attenzione sul solo lato delle entrate (tassazione). 9
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Leconomia del settore pubblico (2) Alcune tipiche domande cui
leconomia del settore pubblico cerca di dare risposta: Quali
funzioni dovrebbe esercitare il settore pubblico? Una data misura
economica va a vantaggio/svantaggio di quale porzione della
popolazione? Quali effetti ha una nuova forma di tassazione sul
funzionamento di mercato? Lallocazione delle risorse tra funzioni
pubbliche avviene in modo efficiente?... 10
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Chi ha bisogno del federalismo fiscale? (1) La giustificazione
economica del federalismo e del decentramento si trova nella
considerazione che 1. alcuni beni pubblici hanno benefici
geograficamente limitati; 2. centralizzare ogni funzione comporta
elevati costi decisionali. Vi sono poi ragioni non economiche che
risiedono nellorganizzazione politica di uno Stato e sui pesi e
contrappesi tra livelli di governo. 11
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Chi ha bisogno del federalismo fiscale? (2) Pensiamo ad esempio
al problema di determinare contemporaneamente lofferta di un
servizio pubblico locale (gli asili nido) e del livello di governo
che se ne dovrebbe occupare (cio del bacino di popolazione che
dovrebbe servire), data una funzione di congestione (o di
esclusione) del tipo: La quantit di bene consumata dal cittadino i
dipende dalla quantit totale Z e da un parametro funzione della
popolazione coinvolta. Una volta definiti le quantit, i bacini di
utenza, le Amministrazioni che dovrebbero occuparsene, bisogner
pensare anche alle modalit di finanziamento del servizio. 12
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Piano di lavoro (1) Prima di dedicarci al federalismo fiscale
vero e proprio dobbiamo anche dotarci di una serie di strumenti di
analisi. Il nostro programma quindi: Ripresa dei concetti
fondamentali delleconomia del benessere. I fallimenti del mercato e
la giustificazione dellintervento pubblico La mobilit dei cittadini
garante di efficienza 1. Pi nel dettaglio sui beni pubblici 2. Il
voto con i piedi di Tiebout 13
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Piano di lavoro (2) Lattribuzione delle funzioni ai vari
livelli di governo. 1. Le funzioni pubbliche 2. Lattribuzione nella
teoria e nella pratica. Il teorema del decentramento di Oates Il
finanziamento della spesa pubblica locale: 1. Qualche concetto
generale sulla tassazione 2. I tributi locali 3. I trasferimenti
intergovernativi Conclusioni: i principi del federalismo fiscale
ottimo 14
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Economia del benessere I programmi pubblici vengono giudicati
dagli economisti per i loro effetti sullefficienza economica e
sulla distribuzione del reddito/ricchezza/benessere. Leconomia del
benessere formula e applica criteri per giudicare sulla
desiderabilit di proposte alternative. Spesso le questioni di
efficienza e di equit si presentano in conflitto tra loro,
ponendosi come tipico esempio di trade-off alle scelte
delloperatore pubblico. Laddove non si presentino problemi di
scelta abbiamo la possibilit di conseguire un miglioramento
paretiano. 15
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Efficienza paretiana Un aumento del benessere di almeno un
individuo senza che nessun altro individuo registri un
peggioramento un miglioramento paretiano. Lottimo paretiano
rappresenta una situazione in cui non sono possibili ulteriori
miglioramenti paretiani, e soddisfa il principio dellefficienza
paretiana. Il principio paretiano postula che ogni qualvolta sia
ravvisabile un miglioramento paretiano, questo debba essere
realizzato. Lefficienza paretiana individualistica per 2 ragioni:
1. Non considera il benessere relativo tra individui. 2. coerente
con il principio di sovranit del consumatore, dove ciascuno di noi
il miglior giudice del proprio benessere. 16
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Funzione di utilit e utilit marginale Q2Q2 Q2Q2 U2U2 U2U2
Funzione di utilit dellindividuo 2 Utilit marginale dellindividuo 2
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La curva delle possibilit di utilit Oltre alla perdita di
efficienza dovuta alla redistribuzione, i guadagni di utilit
diminuiscono per effetto dellutilit marginale decrescente. U1U1
U2U2 A B C 18
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Possibilit di utilit ed efficienza paretiana Il principio
paretiano ci guida nel passaggio da I a B, ma non ci di aiuto nel
valutare il passaggio da I ad A. U1U1 U2U2 I B A Curva delle
possibilit di utilit 19
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Le curve di indifferenza individuale Curve di indifferenza
individuale con due beni Q1Q1 Q2Q2 Livello di utilit individuale 1
Livello di utilit individuale 2 20
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Le curve di indifferenza sociale (1) Curve di indifferenza
sociale con due gruppi di individui U1U1 U2U2 Livello di utilit
sociale 1 Livello di utilit sociale 2 21
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Le curve di indifferenza sociale (2) Cos come le curve di
indifferenza individuale derivano da una funzione di utilit
individuale le curve di indifferenza sociale derivano da una
funzione di benessere sociale Le curve di indifferenza sociale
forniscono lo strumento teorico per analizzare i trade-off tra
diverse situazioni di utilit relativa. 22
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Le curve di indifferenza sociale (3) Le forme delle curve di
indifferenza sociale ci dicono il valore relativo dato allutilit
dei diversi gruppi di individui U1U1 U1U1 U2U2 U2U2 UUUU 23
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Il benessere sociale utilitaristico Secondo lapproccio
utilitaristico classico, il benessere collettivo deriva dalla somma
dei benesseri individuali. La curva di indifferenza sociale una
retta con pendenza pari a -1. U1U1 U2U2 Curva di indifferenza
sociale utilitaristica 24
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La tipica curva di indifferenza sociale Una societ attenta
anche alle questioni distributive preferir una curva di
indifferenza sociale convessa del tipo di quella illustrata: a una
rilevante sperequazione dellutilit, si considera accettabile un
forte peggioramento del gruppo pi ricco a fronte di un lieve
miglioramento di quello pi povero. U1U1 U2U2 25
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La curva di indifferenza sociale rawlsiana Secondo lapproccio
estremo di Rawls, il benessere sociale corrisponde a quello
dellindividuo pi povero (scompare ogni questione di trade-off).
U1U1 U2U2 U2U2 U1U1 26
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Il benessere in uneconomia puramente privata Primo teorema
fondamentale delleconomia del benessere: in regime di concorrenza
perfetta, lallocazione delle risorse corrisponde a una situazione
di ottimo paretiano. Secondo teorema fondamentale delleconomia del
benessere: data una corretta distribuzione iniziale delle risorse,
uneconomia perfettamente concorrenziale pu raggiungere un qualsiasi
punto lungo la curva delle possibilit di utilit. Al di l di
definire la distribuzione iniziale delle risorse, perch allora
avremmo bisogno di un operatore pubblico, nazionale o locale che
sia? 27
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La giustificazione dellintervento pubblico: i fallimenti del
mercato Perch vi sono diverse circostanze in cui il mercato privato
non efficiente in senso paretiano: 1. Insufficiente concorrenza 2.
Esternalit 3. Mercati incompleti 4. Carenza di informazione 5.
Disoccupazione, inflazione e disequilibrio 6. Beni pubblici 28
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Insufficiente concorrenza (1) In presenza di rendimenti
crescenti di scala (monopolio naturale) pu essere pi efficiente che
vi siano poche o una sola impresa. In assenza di regolamentazione,
per, il monopolista ridurr la quantit prodotta per spuntare un
prezzo pi elevato. Costo marginale Costo medio Ricavo marginale
Domanda Q2 Q1Q* quantit prezzo 29
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Insufficiente concorrenza (2) Loperatore pubblico pu far
riguadagnare lefficienza allocativa: 1. Regolamentando il settore
imponendo un prezzo uguale al costo marginale e concedendo sussidi
al monopolista finanziati dalla fiscalit generale. 2.
Nazionalizzando il settore praticando egli stesso un prezzo pari al
costo marginale e finanziandosi con la fiscalit generale. Bisogner
soppesare linefficienza che si vuole sanare con le distorsioni
introdotte dalla tassazione necessaria al finanziamento della
misura varata. Nel caso in cui i rendimenti di scala si limitino a
un ambito locale (pensiamo ad alcuni servizi pubblici, a beni
infrastrutturali, ecc.), pu rivelarsi pi efficiente che sia
lAmministrazione decentrata a operare le scelte pubbliche. 30
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Esternalit (1) Si hanno nel caso in cui lazione di un individuo
o di unimpresa influenza altri individui o imprese imponendo un
costo (esternalit negativa) o un beneficio (esternalit positiva).
In termini pi rigorosi abbiamo esternalit whenever some individuals
(say As) utility or production relationships include real variables
whose values are chosen by others without particular attention to
the effects on As welfare., (Baumol e Oates, 1975). 31
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Esternalit (2) Le esternalit generano inefficienze allocative
in quanto chi le genera non sopporta da solo i costi collettivi di
quelle negative (che tenderanno a essere troppe) e non gode di
tutti i benefici di quelle positive (che tenderanno a essere troppo
poche). Nel caso delle produzioni inquinanti, ad esempio, i costi a
carico del produttore sono solo i costi privati interni, ma non
quelli imposti a terzi che sarebbero necessari al calcolo
delleffettivo costo per la collettivit (costo sociale). 32
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Esternalit (3) Lintervento delloperatore pubblico pu essere: 1.
Regolamentare lattivit (imposizione di limiti massimi alle
esternalit negative e standard minimi a quelle positive). 2.
Utilizzare un sistema di prezzi con unimposta sulle esternalit
negative e un sussidio su quelle positive. Il concetto di
esternalit molto presente nel federalismo fiscale con i termini
spill-over ovvero traboccamento. Pensiamo al caso di un Comune che
investe in parchi pubblici: ne beneficeranno anche i cittadini dei
Comuni limitrofi. Al negativo: pensiamo alla localizzazione di
aziende inquinanti. 33
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Esternalit (4) inquinamento prezzo quantit I I I1 Q1Q D
(beneficio marginale) S (costo privato marginale) S (costo sociale
marginale) 34
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Mercati incompleti Abbiamo un mercato incompleto quando il
settore privato non in grado di offrire un bene o un servizio anche
se il suo costo di produzione inferiore al prezzo che i consumatori
sarebbero disposti a pagare. Qualche esempio: 1. Assicurazione dei
depositi. 2. Mercati complementari (iniziative di riqualificazione
urbana). 3. Assicurazione sulle transazioni internazionali. 35
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Carenza di informazione Il mercato privato pu fornire
insufficienti informazioni ai consumatori. Qualche esempio: 1.
Trasparenza di condizioni sui contratti bancari. 2. Ingredienti nei
prodotti alimentari. 3. Note esplicative dei prodotti farmaceutici.
4. Previsioni meteo. 36
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Inflazione, disoccupazione e disequilibrio Le variazioni
cicliche e i vincoli strutturali impongono spesso ai sistemi
economici periodi non transitori di sottoutilizzo del lavoro e del
capitale. Loperatore pubblico chiamato, attraverso politiche
economiche, a temperare gli effetti negativi sugli individui e
sulle imprese. Quanto le politiche di intervento siano capaci di
ovviare a tali problemi, specie in assenza di riforme strutturali,
tema di dibattito in ambito macroeconomico. 37
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Beni pubblici (intro) (1) I beni pubblici puri sono
caratterizzati da due propriet fondamentali: 1. Il loro godimento
da parte di un individuo addizionale non comporta costi aggiuntivi
(non rivalit). 2. Lesclusione di uno o pi individui dal loro
godimento difficile se non impossibile (non escludibilit). Classici
esempi: La difesa nazionale, gli ausili alla navigazione (boe,
fari), lilluminazione pubblica, le previsioni meteo. Per sua natura
il mercato privato non offre tali beni in misura sufficiente o non
ne offre affatto. 38
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Beni pubblici (intro) (2) Consumo di un bene privato puro j:
Consumo di un bene pubblico puro j: Ogni individuo i consuma (o pu
consumare) lintero ammontare del bene pubblico. La non escludibilit
rende impossibile a un produttore privato di esigere un prezzo per
la fornitura del bene pubblico. 39
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Beni pubblici (intro) (3) Quanto detto finora non implica
necessariamente che loperatore pubblico debba produrre direttamente
i beni pubblici, ma solo che necessario un suo intervento. Ad
esempio, lo Stato potrebbe decidere tramite procedura dasta di
affidare la produzione al settore privato, fissando livelli minimi
di qualit del servizio. 40
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I fallimenti del mercato efficiente I fallimenti del mercato
finora descritti comportavano, in assenza di intervento pubblico,
una situazione subottimale in senso paretiano. Vi sono due
ulteriori fallimenti possibili anche in situazione di ottimo
paretiano: 7. Insoddisfacente distribuzione del reddito. 8. Beni
meritori. Lottimo paretiano prescinde da questioni distributive,
potendo dare luogo cos a distribuzioni fortemente sperequate, tali
da pregiudicare livelli minimi di sopravvivenza. 41
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Beni meritori Vi sono beni o comportamenti che i consumatori,
anche se perfettamente informati, non consumano o seguono a
sufficienza (astenersi dal fumo, indossare le cinture di sicurezza,
ecc.). Quando loperatore pubblico interviene ritenendo di sapere ci
che bene per i cittadini meglio dei cittadini stessi assume un
comportamento paternalistico. Il divieto di assunzione di droghe o
il proibizionismo americano degli anni 20 sono esempi di politiche
paternalistiche. 42
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Offerta efficiente di beni pubblici locali e mobilit dei
cittadini Uno guardo pi da vicino sui beni pubblici: Il free rider.
Beni pubblici misti e beni privati offerti dal settore pubblico.
Samuelson e il problema della rivelazione delle preferenze
individuali sui beni pubblici nazionali. Tiebout e il voto con i
piedi per la rivelazione delle preferenze sui beni pubblici locali.
43
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I beni pubblici: il free rider Ricordiamo che i beni pubblici
puri sono caratterizzati dalla non rivalit e dalla non
escludibilit. Per effetto di tali caratteristiche, difficile far
pagare un prezzo per il bene o servizio, in quanto nessuno si
mostrer disposto a pagarne il prezzo, pur beneficiandone (problema
del free rider). Per tale motivo pi semplice fare ricorso alla
tassazione per garantire il funzionamento del servizio. 44
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I beni pubblici misti Costo marginale di fruizione
(desiderabilit di esclusione) e facilit di esclusione Alto costo
marginale Basso costo marginale Esclusione impossibile (o costosa o
inaccettabile) Esclusione facile Beni privati puriBeni privati
forniti dal settore pubblico Beni pubblici puri Autostrada non
congestionata Autostrada congestionata Vigili del fuoco
Desiderabilit dellesclusione Difesa nazionale 45
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Un bene pubblico (locale) offerto dal settore privato (1) Un
ponte non congestionato pedaggio transiti livello di congestione
Curva di domanda perdita di benessere Q P Q1Q2 46
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Un bene pubblico (locale) offerto dal settore privato (2)
Limposizione di un prezzo a fronte di un bene il cui costo
marginale sociale pari a zero comporta una sottoutilizzazione del
bene pubblico in questione. La perdita di benessere deriva dal
numero mancato di transiti rispetto alla gratuit (larea al di sotto
della curva di domanda). In caso di basso costo marginale, si pone
la scelta tra limposizione di tariffe o il finanziamento tramite la
fiscalit generale (la scelta dovrebbe privilegiare lopzione meno
distorsiva). 47
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Un bene a esclusione costosa e con costo marginale positivo (1)
prezzo quantit Curva di domanda C Costi di produzione Costi di
transazione P* Q*Q1Qm guadagno di benessere con fornitura gratuita
perdita di benessere con fornitura gratuita 48
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Un bene a esclusione costosa e con costo marginale positivo (2)
Ipotizzando la presenza di costi di transazione (esclusione
costosa) e di produzione, pu risultare vantaggioso fornire comunque
il bene gratuitamente. Il guadagno di benessere rispetto
allequilibrio di mercato risulta dallarea compresa tra la curva di
domanda e la curva di costo marginale (passaggio da Q* a Q1), a
fronte di una perdita di benessere per la quantit consumata oltre
il costo marginale (passaggio da Q1 a Qm). I programmi pubblici di
assicurazione sono stati un classico esempio di correzione a fronte
di elevati costi di transazione (amministrativi). 49
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Beni privati forniti dal settore pubblico (1) Spesso a fini
distributivi, loperatore pubblico pu preferire di sostituirsi al
mercato nella fornitura di beni privati. Un classico esempio
listruzione, per la quale si desidera che le opportunit rispondano
al merito individuale piuttosto che alle caratteristiche della
famiglia di provenienza. La distorsione introdotta dalloperatore
pubblico inversamente correlata allelasticit della domanda rispetto
al prezzo. 50
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Beni privati forniti dal settore pubblico (2) C prezzo quantit
Curva di domanda bene 1 Curva di domanda bene 2 perdita di
benessere gratuit bene 2 perdita di benessere gratuit bene 1
Q1*Q1mQ2*Q2m 51
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Analisi di equilibrio parziale: un bene privato La curva di
domanda aggregata si ottiene per somma orizzontale di quelle
individuali (gli individui sono price takers). prezzo quantit Curve
di domanda individuale Curva di domanda aggregata Curva di offerta
QQ1Q1 Q2Q2 52
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Analisi di equilibrio parziale: un bene pubblico La curva di
domanda aggregata si ottiene per somma verticale di quelle
individuali (gli individui sono quantity takers). I prezzi pagati
corrispondono al principio del beneficio. prezzo quantit Curve di
domanda individuale Curva di domanda aggregata Curva di offerta P
P1P1 P2P2 53
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Condizioni di equilibrio Bene privato: il prezzo uguale per
tutti i consumatori e pari al costo marginale di produzione. Bene
pubblico: la somma dei prezzi pagati dai singoli consumatori pari
al costo marginale di produzione. Tenendo il reddito reale costante
(anzich quello nominale), la somma dei saggi marginali di
sostituzione pari al costo marginale di produzione. Ma come indurre
gli individui a rivelare il proprio beneficio marginale dal consumo
del bene pubblico (problema del free rider)? Per tale motivo
Samuelson in questi casi parlava di pseudo curve di domanda.
54
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Analisi di equilibrio generale Ipotesi di partenza (Samuelson
1954 e 1955): Il mercato composto da due beni, un bene privato puro
X 1 e un bene pubblico puro X 2, e da due consumatori (1 e 2),
cosicch: La frontiera delle possibilit di produzione e i gusti dei
due consumatori sono dati. 55
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Analisi di equilibrio generale: gli individui I punti E 1, E 2
ed E individuano la combinazione efficiente in senso paretiano di
consumo del bene privato (X 1 ) e del bene pubblico (M). Il tasso
marginale di trasformazione eguaglia la somma dei tassi marginali
di sostituzione. X11X11 X12X12 X2X2 X2X2 E1E1 E2E2 MM C D c d Curve
di indifferenza individuo 2 Curve di indifferenza individuo 1 X 1 1
X 1 2 56
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Analisi di equilibrio generale: il sistema X1X1 X2X2 M E C D A
B Frontiera delle possibilit di produzione X 1 = X 1 1 + X 1 2
57
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Analisi di equilibrio generale Partendo da diverse curve di
indifferenza dellindividuo 2, possiamo derivare una famiglia delle
curve di possibilit di consumo dellindividuo 1. LL rappresenta
linsieme dei punti di tangenza con le sue curve di indifferenza.
X11X11 X2X2 L L cd 58
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Analisi di equilibrio generale Possiamo allora tracciare una
curva delle possibilit di utilit. Il decisore pubblico, attraverso
la funzione di benessere sociale, determina la quantit di bene
pubblico e di bene privato (e la distribuzione di questultimo) che
pone il sistema sulla curva di indifferenza sociale pi elevata.
U1U1 U2U2 Curva delle possibilit di utilit Curva di indifferenza
sociale E 59
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Analisi di equilibrio generale In condizione di ottimo sociale
ed n individui, ricordiamo che la somma dei saggi marginali di
sostituzione (SMS) eguaglia il saggio marginale di trasformazione
(SMT): In termini di prezzi, la somma dei prezzi pagati dagli n
individui eguaglia il costo marginale di produzione: Il problema
centrale posto da Samuelson per che per i beni pubblici non esiste
un meccanismo di rivelazione delle preferenze analogo a quello di
mercato, tale da determinarne la quantit ottima e poter prevenire
effetti free rider. 60
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Beni pubblici locali (1) Un bene pubblico si definisce locale
quando esaurisce i propri benefici allinterno di unarea geografica
limitata. Ogni bene o servizio pubblico locale ha quindi un bacino
autocontenuto di utenti che ne sono i soli beneficiari. In linea
teorica, si potrebbe definire una giurisdizione locale per ogni
servizio pubblico locale, in modo da eliminare qualsiasi spill-over
in termini di costi e di benefici. Lefficienza economica
richiederebbe quindi la determinazione di un sistema di
Amministrazioni locali variegato quanti sono i beni pubblici locali
sul territorio, nella misura in cui i bacini di utenza differiscono
tra loro. 61
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Beni pubblici locali (2) Nella realt un sistema perfettamente
efficiente quanto a dimensioni e funzioni delle Amministrazioni
locali sarebbe di impossibile gestione. Nel caso italiano, ad
esempio, abbiamo una mappa di Comuni, Province e Regioni aventi
pari dignit e dai contorni solo marginalmente modificabili.
Qualsiasi sistema venga definito per le funzioni e il finanziamento
degli enti decentrati, i fenomeni di spill- overs per costi e
benefici sono una componente inevitabile dellorganizzazione del
federalismo fiscale. 62
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Il modello di Tiebout (1) Ricordiamo lavvertenza di Samuelson
che con una pluralit di consumatori la non rivelazione delle
preferenze riguardo i beni pubblici nazionali pone seri problemi
nel determinare la situazione ottimale in senso paretiano. Charles
Tiebout risponde al problema del free rider definendo un modello
per i beni pubblici locali in cui con scelte decentralizzate viene
raggiunta lefficienza economica e dove le preferenze vengono
rivelate. 63
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Il modello di Tiebout (2) In presenza di un numero
sufficientemente elevato di Amministrazioni locali, ciascuna delle
quali offre un diverso menu di beni locali, i cittadini
sceglieranno di vivere nellAmministrazione che meglio risponde alle
loro preferenze individuali. Votando con i piedi, gli individui
rivelano le proprie preferenze e promuovono lallocazione efficiente
dei beni pubblici locali, rendendo possibile il raggiungimento
dellottimo paretiano, come in un mercato privato (un quasi
mercato). Spatial mobility provides the local public goods
counterpart to the private markets shopping trip. 64
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Il modello di Tiebout: le ipotesi Le ipotesi del modello sono
per molto restrittive: 1. Perfetta mobilit dei consumatori, che non
sono vincolati da legami familiari. 2. Redditi da dividendi (nessun
legame di lavoro). 3. Conoscenza perfetta dellofferta di tutte le
Amministrazioni locali. 4. Rendimenti costanti di scala nella
produzione dei beni pubblici locali (costo marginale costante). 5.
Assenza di spill-overs. 6. Elevato numero di Amministrazioni
locali. 65
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Il modello di Tiebout: le conseguenze La coincidenza tra ambito
locale e preferenze individuali porta allestremo di Amministrazioni
locali formate da una sola persona. Il voto con i piedi pu avere
riflessi distributivi indesiderati, con il formarsi di comunit di
ricchi e ghetti di disgraziati. Si ignora lassetto
politico-istituzionale. Nessuna considerazione sul finanziamento
del bene pubblico locale (imposta capitaria). In equilibrio tutte
le Amministrazioni locali hanno una dimensione efficiente (al punto
minimo della curva del costo medio pro capite per la produzione del
bene pubblico locale). 66
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Il modello di Tiebout: le critiche Al venir meno delle ipotesi
(molto restrittive) del modello non possibile raggiungere il numero
ottimale (elevato) di Amministrazioni locali. Inoltre con perfetta
mobilit dei fattori lequilibrio, anche se raggiunto, sar instabile,
a meno che non si introducano costi di aggiustamento. A differenza
di quanto prevede il modello, osserviamo comunit locali eterogenee
e non omogenee. I flussi migratori imporranno alle comunit
riceventi costi di congestione. 67
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Il modello di Tiebout: i pregi Il modello introduce i fattori
economici alla base delle decisioni di residenza. Certo che
unanalisi completa non pu prescindere da altri fattori quali i
costi di trasporto, la distribuzione delle competenze, fattori
geografici, la distribuzione delle risorse naturali, il clima, la
densit abitativa, ecc. In ogni caso la mobilit territoriale pu
essere un valido segnale delle preferenze, come se si trattasse di
un voto, influenzando le scelte pubbliche e i prezzi. 68
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Le funzioni pubbliche Possiamo classificare le funzioni
delloperatore pubblico in: 1. Funzione allocativa. 2. Funzione
distributiva. 3. Funzione di stabilizzazione. 4. Funzione
regolamentare. 5. Funzione assicurativa. 6. Spesso le funzioni si
sovrappongono tra loro, nel senso che in una stessa misura
coesistono ad esempio finalit allocative e distributive, ecc.
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La funzione allocativa Con questa funzione loperatore pubblico
corregge o si sostituisce al mercato nella decisione di quali beni
produrre e in quali quantit. Il suo potere coercitivo permette il
raggiungimento di un ottimo paretiano altrimenti irraggiungibile a
causa di costi di transazione. Loperatore pubblico interviene in
senso allocativo tipicamente nelle situazioni di beni pubblici,
esternalit, insufficiente concorrenza. 70
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La funzione (re)distributiva (1) Come gi ricordato, leconomia
di mercato pu determinare un equilibrio allocativamente efficiente
con una distribuzione della ricchezza, del reddito e del benessere
socialmente inaccettabile. La risposta privata alle questioni
distributive (Onlus, Ong, associazioni di volontariato e benefiche,
ecc.) da sola non sufficiente perch non in grado di coinvolgere
tutti i cittadini (problema del free rider) e, in caso di mancato
coordinamento, pu condurre a rivalit di azione tra associazioni.
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La funzione (re)distributiva (2) Loperatore pubblico pu
efficacemente svolgere la funzione distributiva in modo coordinato
e completo grazie alla sua potest impositiva. Egli redistribuisce
il reddito e il benessere facendo ricorso a una tassazione
progressiva per finanziare sussidi e la somministrazione di beni e
servizi (istruzione e igiene pubblica, previdenza, edilizia
popolare, ecc.). Per alcune tipologie di beni e servizi, sempre
aperto il dibattito tra chi ritiene pi giusto fornire un aiuto al
reddito senza intaccare la sovranit di scelta del consumatore e chi
ritiene sia necessario un controllo diretto sulla loro fruizione
(il caso dei beni meritori). 72
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La funzione di stabilizzazione Leconomia di mercato pu
determinare situazioni prolungate di sottoutilizzo di capitale e
lavoro, senza il formarsi di un sentiero verso una situazione di
equilibrio. Attraverso gli strumenti delle politiche monetaria e
fiscale, loperatore pubblico coadiuva il sistema economico nel
raggiungimento di una situazione di equilibrio e nel creare le
condizioni necessarie per una crescita sostenibile di lungo
periodo. 73
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Lattribuzione delle funzioni ai vari livelli di governo (1) Una
delle questioni fondamentali di cui si deve occupare il federalismo
fiscale decidere quali funzioni svolgono i vari livelli di governo.
Unattribuzione ottimale costituisce una variabile chiave di
successo del modello federalista prescelto. Secondo lapproccio pi
classico di Musgrave-Tiebout (detto della torta a strati), la
ripartizione dovrebbe essere: 1. Funzione di stabilizzazione:
centrale 2. Funzione (re)distributiva: centrale 3. Funzione
allocativa: locale 74
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Lattribuzione delle funzioni ai vari livelli di governo (2) Il
modello della torta a strati nella sua formulazione estrema
prevedeva una netta distinzione dei compiti, dove ogni livello di
giurisdizione assolutamente sovrano delle proprie scelte (il caso
USA fino agli anni 30). Il New Deal roosveltiano introdusse un
approccio di federalismo cooperativo, dove Amministrazioni
decentrate e governo centrale collaborano nel perseguire gli
obiettivi comuni di massimizzazione dellutilit sociale, ciascuno
secondo i propri compiti e responsabilit. Nel caso italiano,
abbiamo la ripartizione delle funzioni pubbliche tra competenze
nazionali, decentrate e condivise (dove per queste ultime il
governo nazionale detta linee guida generali) e vengono assicurati
ovunque sul territorio livelli essenziali di assistenza e di
prestazione. 75
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Lattribuzione delle funzioni ai vari livelli di governo: la
funzione di stabilizzazione Una politica fiscale locale espansiva
avrebbe difficolt a essere efficace perch: 1. Si pongono problemi
per il suo finanziamento 2. Secondo le dimensioni della comunit
locale, molta o quasi tutta la domanda aggiuntiva andrebbe a
beneficio di altre comunit 3. Si possono instaurare comportamenti
competitivi da parte di altre comunit 4. Una serie di strumenti (in
primis la politica monetaria) sono riservati al governo centrale
(se non pi in alto). Risultato: probabilmente la misura espansiva
si traduce in una misura redistributiva (a somma zero). 76
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Lattribuzione delle funzioni ai vari livelli di governo: la
funzione (re)distributiva (1) In assenza di una funzione
distributiva centrale e in presenza di territori a capacit fiscale
molto differenziata, sar possibile assicurare gli stessi servizi
pubblici ai cittadini imponendo imposte pi elevate nelle zone pi
povere del Paese. Rilevanti differenze nella tassazione spingeranno
i cittadini ad alto reddito (pi colpiti dallimposizione
progressiva) a spostarsi verso altre aree con tassazione pi mite,
vanificando gli sforzi redistributivi delle regioni pi povere. La
vicinanza al territorio rende comunque efficaci alcuni interventi
redistributivi locali delle Amministrazioni decentrate, che
potrebbero trovare supporto finanziario da un meccanismo di
trasferimenti provenienti dal governo centrale. 77
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Lattribuzione delle funzioni ai vari livelli di governo: la
funzione (re)distributiva (2) Nella pratica lasciare margini di
intervento locale nella funzione distributiva permette di diminuire
le differenze tra le funzioni di utilit sociale nazionale e locali.
U1U1 U2U2 A Indifferenza sociale locale Indifferenza sociale
nazionale Partendo dal punto A, le preferenze locali guidano verso
un punto di ottimo B L, quelle nazionali verso B N. BLBL BNBN
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Lattribuzione delle funzioni ai vari livelli di governo: la
funzione allocativa In presenza di comunit con preferenze
differenziate sulla quantit di beni pubblici locali, lasciare ai
governi locali la funzione allocativa di questi beni risponderebbe
a criteri di efficienza. quanto ci dice Oates (1972) con il suo
Teorema del decentramento: in the absence of cost-savings from the
centralized provision of a (local public) good and of
interjurisdictional externalities, the level of welfare will always
be at least as high (and typically higher) if Pareto-efficient
levels of consumption are provided in each jurisdiction than if any
single, uniform level of consumption is maintained across all
jurisdictions. 79
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Il teorema del decentramento (1) La decentralizzazione
dellofferta del bene pubblico locale si giustifica perch i livelli
efficienti (allorch la somma dei benefici marginali eguaglia il
costo marginale) sono diversi tra le comunit locali. Perch il
governo centrale non sarebbe in grado di differenziare lofferta? A
causa di: 1. Asimmetrie informative. 2. Ragioni di opportunit
politica o vincoli costituzionali (non dare limpressione di un
trattamento differenziato). 80
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Il teorema del decentramento (2) Formalizzando le ipotesi: 1.
Il governo centrale pu assicurare solo unofferta omogenea sul
territorio. 2. Le preferenze delle comunit locali possono essere
diverse per lo stesso bene pubblico. 3. Il bene pubblico locale. 4.
Rendimenti costanti di scala. 81
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Il teorema del decentramento (3) Due comunit e due curve di
domanda. La perdita di benessere varia inversamente con lelasticit
della domanda al prezzo. NB: tutto ci vale a prescindere dal grado
di mobilit dei cittadini. prezzo quantit D1 D2 P Q2Q1 QNQN Perdita
di benessere 1 Perdita di benessere 2 82
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Il teorema del decentramento (4) Nella pratica, con assunzioni
meno restrittive, la scelta se gestire localmente lofferta del bene
pubblico locale dipender da: 1. Rendimenti di scala: al crescere di
questi, tanto pi ovvia lofferta centralizzata. 2. Il grado di
eterogeneit delle preferenze tra comunit diverse: al suo crescere,
tanto pi ovvia lofferta decentralizzata. 3. Lelasticit della
domanda al prezzo: al crescere di questa, minore la (eventuale)
distorsione di unofferta centralizzata. 4. I costi decisionali
impliciti dellofferta decentralizzata: al crescere di questi, tanto
pi ovvia lofferta centralizzata. 5. Il grado di asimmetria
informativa: maggiore il vantaggio conoscitivo delle
Amministrazioni decentrate, tanto pi ovvia lofferta
decentralizzata. 83
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Il finanziamento della spesa locale Le giurisdizioni locali
possono contare su quattro possibili fonti di finanziamento: 1.
Tariffe pubbliche e tasse. 2. Imposte. 3. Trasferimenti da livelli
di governo sovraordinati. 4. Indebitamento. Date le implicazioni di
stabilit finanziaria connesse allindebitamento, in Italia esistono
vincoli cui le Amministrazioni decentrate devono attenersi negli
strumenti finanziari prescelti (si pensi al caso dei derivati) e
alla tipologia di spese da finanziare (investimenti). 84
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Il finanziamento della spesa locale: introduzione alla
tassazione (1) Le caratteristiche desiderabili di un sistema
tributario: 1. Efficienza economica: non deve ostacolare
lefficiente allocazione delle risorse. 2. Semplicit amministrativa:
deve essere poco costoso da gestire (per cittadini e governo). 3.
Flessibilit: deve poter reagire con facilit a mutate condizioni
economiche. 4. Trasparenza politica: deve essere comprensibile a un
contribuente medio. 5. Equit: deve equamente trattare contribuenti
simili e diversi tra loro. 85
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Introduzione alla tassazione (2) Quando si parla di equit delle
imposte, questa si pu infatti intendere: Equit orizzontale: tassare
nella stessa misura persone nelle stesse condizioni (reddito o
ricchezza). Equit verticale: persone nelle migliori condizioni (in
termini di reddito o ricchezza) devono contribuire maggiormente
rispetto alle meno fortunate. La tassazione non solo strumento di
finanziamento della spesa pubblica, ma un importante strumento
allocativo, distributivo e di stabilizzazione. 86
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Il principio del beneficio Se ogni individuo modula il proprio
consumo di beni pubblici e privati eguagliando il beneficio
marginale del consumo al costo marginale, questo principio postula
che ognuno contribuisca proporzionalmente al beneficio conseguito
dal consumo di beni pubblici. un approccio che ricalca il
funzionamento di un mercato privato. Controindicazioni: presenza di
free rider e diseguaglianza distributiva; ogni attenzione si
concentra sulla sola efficienza allocativa. 87
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La capacit contributiva La contribuzione basata sulla capacit
che ciascun individuo ha in termini di reddito/ricchezza, in quanto
lequit del sistema tributario equivale alluguaglianza dei sacrifici
imposti ai contribuenti. Ma cosa pu significare uguaglianza del
sacrificio? 1. Eguaglianza assoluta: tutti perdono lo stesso
ammontare di utilit. 2. Eguaglianza proporzionale: tutti perdono la
stessa proporzione di utilit. 3. Eguaglianza marginale: la
tassazione rende uguale per ogni contribuente lutilit marginale del
reddito. 88
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Tassazione e livelli di governo (1) Come per le funzioni dal
lato dellattivit di spesa, il federalismo fiscale si deve porre il
problema dellattribuzione del potere impositivo dal lato delle
entrate. In presenza di livelli di governo pi bassi (e pi piccoli)
la mobilit dei fattori sar pi accentuata, sino a divenire in teoria
perfetta. La mobilit spaziale comporta che le basi imponibili
mobili tenderanno, in presenza di trattamenti fiscali differenziati
sul territorio, a spostarsi verso le giurisdizioni a minore
tassazione. 89
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Tassazione e livelli di governo (2) Gli effetti di
unimposizione locale aggiuntiva dipenderanno dalla reale elasticit
allimposta della base imponibile. Nel caso di aumento dellaliquota:
1. Base imponibile inelastica (>-1): aumento delle entrate
fiscali locali. 2. Elasticit della base imponibile = -1: entrate
invariate. 3. Base imponibile elastica (