w fteC-No.67

Pana rfrá, 27 de marzo de 200 1'

LicenciadoJUAN CARLOS NAVARRO Q.Alcalde del Distrito de PanamáProvincia de PanamáE. S. D.

Señor Alcalde:

Dando cumplimiento a las funciones que nos asigna laConstitución y la Ley de, "servir de conseieros iurídicos alos funcionarios púbticos administrativos", damos respuestaa Nota N-D-206 fechada 16 de febrero de 2001 en la quenos expone lo siguiente:

"El uso de teléfonos celulares por partedel señor Alcalde Y de suscolaboradores responde a una políticade dinamización de func¡ones queconlleva a la ag tlización de las laborespropias de cada DesPacho Lautilización de dichos aparatos se limitaal tiempo contratado Y Para eldesarrollo de actividades propias de laofici na, lo que es fácil de comprobar através del l¡stado de llamadas.\\ ¿ Puede, la Contraloría General de laRepúbl¡ca objetar gastos de lanaturaleza del expuesto, existiendo Yjust¡ficándose la necesidad del uso, asícomo la partida que respalda el gastoy determinar, adem ás, el número defuncionar¡os que pueden disponer del

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serv¡c¡o, cuando a bien así lo determineel señor Alcalde?

I. ANTECEDENTES. Según los asesores del Alcalde, éste ysus colaboradores más inmediatos necesitan de unmedio de comunicación que satisfaga las exigenciasdel trabajo en horas fuera del horario normal einclusive durante los fines de semana. Considerangu€, el Alcalde como Jefe de la AdministraciónMunicipal, es el indicado para designar a losfuncionarios que harán uso de los referidos teléfonos,por lo que conceptúan que la Contraloría General de laRepública, no puede interferir para determinar elnúmero ni el funcionario que debe utilizar los referidosteléfonos, ya que como quedó expuesto esta es unapotestad propia del Jefe de la AdministraciónMunicipal, que encuentra fundamento en el artículo240, numeral 2 de la Constitución Política de laRepública y en el artículo 43, numeral 3 de la LeyNo.106 de 1973, conforme quedó modificada por IaLey No.52 de 1984. De allí que en su opinión losteléfonos celulares utilizados por el señor Alcalde Ysus colaboradores más inmediatos, encuentren plenajustificación para que el servicio sea sufragado por laAdministración Municipal, dentro de los parámetrosestablecidos por el Despacho Superior con fundamentoen su presupuesto y en el principio de autonomíaadministrativa y financiera.

U. coNSIDERACIONES GENERALES.A propósito de la autonomía como concepto clave en esteanálisis, ella tiene su origen en raíz griega Y significa laposibilidad de darse la propia ley. "Es la potestad quedentro del Estado pueden gozar Municipios, Provincias,regiones u otras entidades a é1, para regir interesespeculiares de su vida interior, mediante normas y órganosde gobierno propio, es decir, es una facultad de la

municipalidad autorga nizarsesoberanía del Estado nacional Y

rio

(sic) en el marco desu ley fundamental." 1

la

La autonomía municipal es la capacidad que tienen lasautoridades municipales de regular, reglamentar y ejecutaracciones.

La Doctrina Administrativa afirma 9u€, el Municipio €s,jurídicamente, una persona de Derecho Público, constituidapor una comunidad humana, asentada en un territoriobeterm¡nado, que administra sus propios y peculiaresintereses y que depende siempre en mayor o menor escala,de una entidad pública superior, €l Estado Provincial oNacional. (Ver, FALLO de 70 de febrero de 1996. SalaTercera de Io Contencioso-Administrativo. Demanda deNulidad).

Adicionalmente, nuestra jurisprudencia acerca de laautonomía municipal ha externado: "En la legislaciónpositiva panameña, et Municipio es la entidad'administrativa

det distrito Y presenta las característicaspropias de un gobierno tocal tal como lo concibe la'Constitución Nácionat: con representación popularpartidista; ftexibitidad para su organización administrativa :'patrimonio

Y poder tributarios propios; capacidad de'ejecución y ia separación de poderes dentro de la mismaidr¡n¡ttración municipal, con to que sus organismos degobierno y administración están bien definidos." (Ver'fettO, de 7o de febrero de 7996. ibídem)

Lo anterior, indica que teóricamente, la doctrina, ldjurisprudencia Y la Ley reconocen autonomía a losmunic¡pios, concretamente en el caso nuestro, €ñ materiafinanciera y económica; sin embargo, lo cierto es que en lofunciOnal estO nO eS del todo ciertO, pgr cuanto, "nO existela facultad de definir políticas propias y de carácter globa.l,ya que siempre debe coordinarse con el Ministerio deÉconbmía y É¡nanzas (antes, Ministerio de Planificación yPolítica Económica); tampoco existen competenciast LEIS R. Raúl. Abnr canales de participación: Descentalización y Poder Local.Edita CONADEL'

Panamá, noviembre de 2000.

eexclusivas y bien defi nidasmarcada subordinación adel Estado, incluyendoContraloría

por el contrario, existe unalas instituciones centralizadaslas descentralizadas Y la

Además la situación econÓmica dePanamá dista mucho de serautofi nanciable. En términos general€s,Panamá alca nza recaudaciones quemedianamente sus necesidades.

los Municipios enverdaderamente

sólo el Munici pio delog ra n satisfacer

Por otra parte los Municipios no están al margen de losproblemas generados por la recesión económica que afectaciertas actividades directamente vinculadas con laeconomía del país, y obligan al Estado, en su calidad degarante de la seguridad ciudadana ha través de laÓontraloría General de la República3, a establecer diversaspolíticas de racionalización del gasto público, entre las queestá precisamente, controlar la telefonía celular,reconociendo que si bien éste es un medio que favorece lacomunicación interinstitucional, lo cierto es que tambiéngenera un incremento en los gastos previstos bajo el rubrode servicios básicos.

De allí que por razón de las medidas de control del gasto,la Contraloría dictó la CIRCULAR Num.O7-DC fechada 19 defebrero de 2001, en ta que se establece la REGUmCtÓru OfLA rrlrrOruÍn CELULAR EN EL SECTOR pÚsLlCO.Regulación que tiene su fundamento en la ConstituciónPolítica, artículo 276 y en la Ley 32 de B de noviembre deLgB4, Por la cual se adopta la Ley Orgánica de laContraloría General de la Repúblicaa, específicamente en losartículos 35 y 36,los cuales son del siguiente tenor:

'FUENTE: Estudio realwado poT,CARDONA RECINOS, Kokael. Titulado Descentralización yAutonomía Municipal en Centroamérica y Repúblicq Dominic?na: Situación y perspectivas hacia el sielo

XXfr"t" ru{DectÓN nBlrucA-cooPERActÓN espeÑore.'Ver. Lev 32 de 1984.n pntii"uáu en Gaceta OficialNo.20.188 de 20 de noviembre de 1984.

í7

"ARTÍCULO 35. La Contraloría establecerá ymantendrá un control efectivo sobre losfondos, las especies venales y todos losdemás bienes, muebles o inmuebles, queintegren los patri monios de las entidadesestatales o que han sido confi ados a éstasbajo custodia, cuidado o control deservidores públicos,

Los departamentos u oficinas encargadosde llevar la contabilidad en los distintosMinisterios, entidades autónomas, Semi-autónomas, municipales, J u ntasComunales, empresas estatal€S, empresasmixtas y en general todas las empresas encuyos capitales tenga participación unaent¡dad estatal, mantendrán inventarios Yregistros adecuados y oportunos sobretodos los bienes que ingresen o salgan delpatri monio de dichas dependenciasestatales. (Lo subrayado es de esfeDespacho)

-=0========

"RRlÍCutO 36. La Contraloría Generaldictará reglamentos que contengan pautasque sirvan de base a la actuación de laspersonas q ue ma nejen fondos o bienespúblicos, sujetándose a lo que establezcanlas normas legales pertinentes." (Losubrayado es de este DesPacho)

Las normas pre-insertas no dan margen a dudas. Estaentidad estatal está facultada para fiscalizar y controlar losmovimientos de los fondos y bienes públicos en general,sean de entidades autónomas, semi-autónomas, gobiernocentral, empresas estatales, mixtas y de los municipios.

Adicionalmente, a los instrumentos legales citados, la Leyde Presupuesto, para la vigencia fiscal 2001, contenida enla Ley No.55 de 27 de diciembre de 2000, publicada en la

,r: IGaceta oficial No.24.209 de 28 de diciembre de 2000'contiene una norma que faculta a la contraloría Generalpara adoptar diversas medidas en cuanto a la aplicación delas normas presupuestarias, ésta eS el artículo 2t4, quedice:

..ARTÍCULO 2L4. APLICACION DE LASNORMAS. Auto rízase al Minister¡o deEconomía y Fi nan zas y a la contraloríaGeneral de la RePública Para quemediante instructivos y circulares,instruyan a las instituciones públ¡cassobre la correcta aplicación de estasNormas Generales de AdministraciónPresupuestaria.instructivos Yrem¡t¡dos aPresupuesto".

Cop¡a de estoscirculares deben serla Com¡sión de

En cuanto a la QIRCULAR Num.07-DC, en la mismacontiene la regulación referente al uso de los teléfonoscelulares por iuncionarios de oficinas públicas, y tienelegitimidad, como se desprende de las normasanteriormente señaladas. A continuación y para mayorilustrac¡ón pasamos a copiar lo medular de algunas partesde la referida CIRCULAR:

La circular es para "Ministros de Estado, Titulares delÓrgunó

-legislativo, Judicial, Ministerio Público y delTri-bunal Elettoral, Rectores de Universidades, Gerentes yDirectores de Entidades Públicas"'

\\ 1. Para que Se autOr¡Ce la COmPra deteléfonos celulares, la Entidad deberácontar en su presupuesto de gastos con elcódigo 801 Equ¡po de Telecomun¡cac¡ones.De poseer este rubro en su presupuesto,deberá facilitar a la Of¡cina de Fiscalizaciónde la Contraloría General en dicha ent¡d dd,el listado detallado de las adquisicionesprogramadas de este Equ¡po, sum¡nistrado

/1

.'j il,

por el Ministerio deEn el evento de nocódigo de gastos,mecanismos depresupuesto.

Economía y Fi nanzas.contar con el precitado

deberá utilizar losmodificación al

2. Se ha establecido en una negociacióndirecta con Cable & Wireless unos planes Ytarifa especial para las ent¡dades queconforman el sector públ¡co para el año200 1.3. Los minutos excedentes serán (según elplan que se escoja) para las 24 horas deldía pagados por el respectivo usuario.4. Los planes se han diseñado con base alas necesidades de comunicación Y losfuncionarios que tendrán derecho al uso dela telefonía celuldr, con cargo al Estado,serán aquellos señalados en la siguientedistri bución:PLAN APLAN A-1PLAN BPLAN CPLAN D5. Aquellos funcionarios no contempladosen los planes, pero que por razones propiasde Su cargo requieran el uso de esteservicio, podrán ser incluidos en los planesantes descritos con la aprobación de lamáxima autoridad de la Institución,siempre y cuando Se cuente condisponib¡lidad presupuestaria Y fi nanciera Ysea debidamente aprobado por el ContralorGeneral.6r r¡!

7. Los teléfonos celulares y los accesoriosque adquieran las Entidad€s, deberánser inventari ados en el sistema contablepatrimonial establecido e identificadoapropiadamente (código de barras,'tplaquita s" , etc.)

iÑ' (

B. El servicio de telefonía deberá imputarsea la pertida presupuestaria 115-Servicios Básicos Telecomu nicaciones.

13¡ ¡ .." (LO SUbraYadO eS de eSfeDesPacho).

En la Circular comentada no se incluye a los Municipios cuando

"o mencionan tos funcionarios Ministros de Estados, Titulares

Á-" Órgano Legistativo, Judicial, Ministerio Público Y delir¡nunál Electoral, Rectores de Universidades, Gerentes YDirectores de Entidades Públicas'

III. cRITERIo DE LA PRocunRounÍn.

Resumiendo, podemos concluir que todo lo relativo al uso deios teléfonos celulares en los despachos públicos está reguladopor el referido instrumento legal que para tales _ fines hadictado la Contraloría General en uso de las facultadesconferidas por la ley, excluyendo a los Municipios que no sonsubsidiados, quienes por sei entidades públicas con autonomíafinanciera y presupuestaria, le corresponde adoptar las normasde racionaÍ¡zación del gasto público y las políticas de su controlpor disposiciones genérales adoptadas por la autoridades delbobierno Centrat responsables de las políticas públicas decarácter económico Y financiero.

Esto no quiere decir que se desconozca la autonomía que lapropia Constitución le ha otorgado a las institucionesmunicipales, Sino, de lo que se trata aquí es de racionalizar,controlar y uniformar el manejo de los gastos públicos, €ñfunción de que el Estado plenamente consciente de losdiversos procesos que afectan a la economía estatal haadoptado diferentes políticas de racionalización de los gastos'

En resumen, el Contralor General sí puede objetar los gastosmencionados, en este caso específico el relativo al uso deteléfonos celulares por funcionarios públicos, por virtud de laspolíticas públicas económicas establecidas, ya que la medidaadoptada abarca a todo el sector público como bien lo señalala iircular comentada, aunque conceptuamos que en el casode los Municipios no subsidiados y con la capacidad

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presupuestar¡a para enfrentar SUS necesidades, le correspondeá estos tomar las medidas de control y racionalización de losgastos relativos al presupuesto municipal..

De este modo espero haber dado respuesta a la interroganteformulada, me suscribo con mis respetos de siempre.

Atentamente,

üfstn¡t 1 Ucda. AIma Montenegro de FletchwFf¡edo I Procuradora de la Administr¡clúrt

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ALMA MONTENEGRO DE FLETCHERProcuradora de la Adm¡nistración

AMdeF/Lílcch.