Agências multilaterais, reforma educacional e capacitação ...siare.clad.org/fulltext/0050125.pdfos casos de Minas Gerais e São Paulo, análise comparativa ... Na década de 90,

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004

Agências multilaterais, reforma educacional e capacitação docente no Brasil: os casos de Minas Gerais e São Paulo, análise comparativa

Vanda Catarina Duarte

Ivan Beck Ckagnazaroff INTRODUÇÃO O objetivo deste trabalho é analisar as abordagens adotadas na capacitação de professores do ensino

fundamental nos estados de São Paulo e Minas Gerais (PEC e PROCAP, respectivamente), identificando os aspectos relevantes referentes a sua implementação e à influência das diretrizes do Banco Mundial, agente financiador de ambos programas, no seu desenho.

A presente discussão foi possível a partir de consulta à literatura e aos documentos disponíveis sobre os programas de capacitação, em especial as propostas técnicas e os relatórios das avaliações externas realizadas.

O texto está estruturado em cinco seções. A primeira destaca os atores mais relevantes na estruturação da reforma da educação no Brasil. A segunda seção traz uma breve discussão sobre as diretrizes do Banco Mundial para a educação, salientando os aspectos mais críticos apresentados pelos especialistas da área. Como a capacitação docente é o instrumento empírico aqui analisado, a terceira apresenta os principais postulados do Banco Mundial e da literatura para a capacitação de professores. A quarta seçãoapresenta as estratégias de capacitação adotadas nos dois programas e a quinta, discute as principais distinções e semelhanças de cada programa em relação ao seu desenho e às orientações do Banco Mundial. Por fim tem-se as considerações finais.

1. ATORES RELEVANTES NA CONDUÇÃO DA REFORMA DO SISTEMA DE

EDUCAÇÃO BRASILEIRO Para reverter o quadro de deficiências vivido pelo sistema de ensino brasileiro, esforços têm sido

feitos no sentido de aperfeiçoar os mecanismos de gestão e o desenho das políticas educacionais, principalmente no âmbito do ensino fundamental.

Na década de 90, incrementa-se o movimento pela universalização do acesso ao ensino fundamental e ampliam-se os esforços para melhorar a qualidade da educação no Brasil. As mudanças propostas não se limitaram às questões didáticas e de conteúdo, mas primordialmente, foram direcionadas à política que deveria nortear a educação, suas formas de financiamento, controle e gestão com introdução de mudanças na administração dos sistemas de ensino nos âmbitos municipal, estadual e federal(OLIVEIRA, 2000, p.15).

Essas modificações resultaram de um complexo processo, no qual vários atores desempenharam papel relevante e ativo. Dentre eles, destacam-se os sindicatos e movimentos dos professores, as autoridadesgovernamentais e as agências multilaterais.

No que se refere aos sindicatos e movimento dos professores, Krawczyk (1997, p.98) afirma que as décadas de 70 e 80 registraram momentos de intenso debate político-educacional no Brasil.Muitos intelectuais estavam empenhados em desvendar o caráter político da educação e do ensino escolar e em definir o papel do professor no processo de democratização da sociedade. Para Hypolito (1997, p.84), o professorado se configurava como uma categoria social assalariada, quantitativamente numerosa e submetida a um processo de desvalorização profissional e de perda de prestígio social e a um arrocho salarial nunca antes imaginado. A organização de sindicatos de docentes para defender suas condições sociais e de trabalho foi uma conseqüênciada mobilização intensa da categoria desde os anos 70.

As entidades de professores, criadas ou reorientadas na luta contra a ditadura militar, destacam-se entre as forças que estimularam a organização política no âmbito educacional (CUNHA, 1991

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eRIBEIRO, 1984). A atuação dos movimentos de docentes no Brasil aconteceu no marco de uma mobilização social e política em torno da luta pela reinstitucionalização das regras do jogo democrático e pelas mudanças constitucionais que vieram também intervir na formulação de um projeto democrático para a educação. “Os educadores e profissionais do ensino que se engajaram em movimentos sociais atuaram através de associações profissionais e sindicatos, implementaram propostas inovadoras em administrações municipais e estaduais que, posteriormente, foram incorporadas nos estatutos legais que regem a educação brasileira (...)” (VEIGA, 2001, p.4).

Quanto às autoridades governamentais, elas se dedicaram, nos três níveis de governo, a enfrentar o desafio de romper com os padrões históricos de um sistema educacional desigual, excludente e de baixa qualidade.

No aspecto legal, o novo modelo educacional que foi sendo construído ao longo do processo de transição democrática (1978-1988), ganha corpo com a promulgação da Constituição de 1988 e é institucionalizado através da Emenda Constitucional editada em 14 de setembro de 1996, que cria o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental eValorizaçãodo Magistério (FUNDEF), instrumento por meiodoqual aUniãoestabeleceu mecanismos decompartilhamento de responsabilidade quanto ao financiamento para o ensino fundamental1, e da Lei n. 9 394, de dezembro de 1996 –Lei de Diretrizes e Bases da Educação Brasileira (LDB) –, que garante o direito à escolarização de, no mínimo, oito anos e define as responsabilidades do Estado e da família para viablilizar os direitos legalmente definidos.

A LDB/96 é, em si mesma, um grande avanço no sentido de se tentar reverter o quadro atual do sistema de ensino. De acordo com Castro et al. (2000, p.3), este instrumento introduz inovações em relação aos diferentes níveis e modalidades de ensino, caracterizando-sepor apresentar maior flexibilidade e por promover o fortalecimento da autonomia dos sistemas estaduais e municipaise das unidades escolares. Além disso, segundo os autores, consolida a compreensão de que a educação básica inicia-se com a educação infantil, para as crianças com até seis anos de idade, e de que o ensino fundamental obrigatório estende-se ao ensino médio, para o qual prevê a progressiva obrigatoriedade e gratuidade.

A LDB/96 modifica também a organização curricular, tornando-a mais flexível e adaptável à diversidade sóciocultural dos alunos e às peculiaridades regionais. Tais orientações são traduzidas, em 1997, nos Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN), documento elaborado pelo MEC, através da Secretaria de Educação Básica, para as primeiras séries da educação básica (VEIGA, 2001, p.5).

Paralelamente à institucionalização do substrato legal, outras iniciativas foram desenvolvidas nos níveis subnacionais de governos como:

- Democratização da gestão, com a eleição de diretores, a criação de colegiados e estímulo à gestão participativa. Cabe salientar que alguns estados têm procurado seguir essa lógica democrática adotando três novas práticas administrativas: eleição de diretores por pais, professores e membros da comunidade; estabelecimento de conselhos de escola composto por professores, estudantese pais; edevolução do controle financeiro diário à escola.

- Descentralização dos programasde apoio às escolas através da transferência de recursos da União paraestados, municípios e escolas, do Programa de Merenda Escolar e do Programa Nacional do Livro Didático, que avalia livros didáticos e divulga uma lista dos títulos aprovados.

- Descentralização de parte de recursos financeiros destinados à educação fundamental nos orçamentos públicos de estados e municípios. A LDB/96 descentraliza a provisão dos serviços educativos e centralização de seu controle e avaliação. O nível federal de governo restringe sua função

1 A Emenda Constitucional não só provocou a redução ao atendimento da educação infantil como alterou significativamente a estrutura de financiamento da educação. O FUNDEF subvincula recursos de estados e municípios para o financiamento do ensino fundamental de forma que estados e municípios devam aplicar, no mínimo, 25% dos recursos arrecadados através de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino.

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de executor ao nível universitário, deixando a educação básica sob a responsabilidade dos estados e municípios. Essa medida se concretiza tanto pela aprovação da LDB quanto do FUNDEF. O argumento principal é que uma maior autonomia escolar melhoraria a eficiência do sistema e os resultados educativos.

- Programas direcionados à melhoria do desempenho das escolas procurando eliminar a repetência, regularizar o fluxo escolar e reduzir a evasão. Dentre eles, Pino e Koslinski (1999, p.144) destacam os programas instituídos pelo Ministério da Educação e Cultura (MEC), “Aceleração da Aprendizagem” e “Toda Criança na Escola”2. O programa Pró-Qualidade, da Secretaria de Estado de Minas Gerais, e o Programa de Educação Continuada, da Secretaria Estadual de São Paulo, ambos financiados pelo Banco Mundial,são também exemplos dessas iniciativas, assim como os programas Livros Didáticos, TV-Escola, Informatização das Escolas Públicas e Municipalização da Merenda Escolar. Embora alguns desses programas atinjam a rede pública de educação básica de forma incipiente e pontual, eles representam o início de ações significativas na busca da superação do atraso histórico da educação brasileira.

- Investimento na avaliação da educação básica, através do Sistema de Avaliação do Ensino Básico (SAEB). Criado em 1991 e financiado, especialmente a partir de 1994, com recursos crescentes do Banco Mundial, o SAEB tornou-se o principal teste de avaliação do sistema educacional brasileiro. É composto por seis provas de português e matemática, aplicadas a estudantes dos ensinos fundamental e médio, e tem por objetivo detectar problemas no curso básico no Brasil e definir ações para corrigi-los. Foram ainda criados exames nacionais para a educação secundária (ENEN) e Univesitária (ENC/PROVÃO).

Tem-se ainda como ator fundamental, as agências multilaterais que têm desempenhado papel relevante na configuração da reforma do sistema educacional brasileiro. Essas agências financiam, através de empréstimos, programas específicos para a melhoria da educação em países em desenvolvimento. No caso brasileiro, destacam-se o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) que têm financiado projetos como PROQUALIDADE, Programa de Educação Continuada (PEC), Livro-didático, TV-Escola, informatização das escolas já mencionados anteriormente. Por ser o Banco Mundial o agente financiador dos programas de capacitação que serão aqui apresentados – esses programas fazem parte do PROQUALIDADEe PEC - , é sobre ele que se aterá a corrente discussão.

O Banco Mundial tem exercido profunda influência nos rumos do desenvolvimento mundial, tanto pelo volume de seus empréstimos3 e abrangência de sua área de atuação quanto pelo caráter estratégico que vem desempenhando nos processos de reestruturação dos países em desenvolvimento. De acordo com Soares (1996, p.15), o Banco Mundial é, atualmente, o maior captador mundial de recursos financeiros, exercendo profunda influência no mercado internacional. É também o principal financiador de projetos de desenvolvimento no âmbito internacional, acumulando um total de 250 bilhões de dólares de empréstimo desde a sua fundação até o ano fiscal de 1994, envolvendo 3 660 projetos.Além da cooperação financeira, as diretrizes do Banco têm orientado a reforma do sistema educacional brasileiro e muitas das açõesdesenvolvidas pelos agentes governamentais se sustentam em suas 2 O primeiro destina-se a estudantes das primeiras quatro séries da educação básica que têm mais de dois anos de defasagem idade/série. Procura-se reverter a cultura do fracasso escolar pela estimulação da auto-estima dos estudantes e domínio de currículo através de uma pedagogia especial. O segundo refere-se à universalização do acesso e permanência na escola. Nessa linha, pode-se citar, também, o programa Bolsa-Escola, iniciado no Distrito Federal e que tem sido estendido a outros estados brasileiros, um programa de renda mínima, cujo principal objetivo é apoiar financeiramente as famílias mais carentes para permitir a escolarização de seus filhos ou dependentes com idades entre 7 e 14 anos. 3De acordo com Soares (1996, p.15), ao longo dos seus 50 anos, os empréstimos do Banco Mundial passaram de um patamar de 500 milhões de dólares (1947) para cerca de 24 bilhões (1993). No Brasil, a partir do final da década de 80, os empréstimos do Banco para o setor educacional têm aumentado consideravelmente: enquanto nos anos 87-90 constituíam somente 2% do total de empréstimos, nos anos 91-94 chegaram a representar 29% do total (SOARES, 1995, apud TOMMASI, 1996, p.196).

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premissas. Adiscussão apresentada a seguir permite essa observação ao apontar as principais orientações do banco para as políticas educacionais dos países em desenvolvimento e que foram por estes assimiladas

2. O BANCO MUNDIAL EAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS O discurso corrente dos organismos internacionais nos anos 90, a partir da Conferência Mundial de

Educação para Todos (Jomtien, Tailândia), enfatizava a necessidade de investimento em recursos humanos e educaçãobásica como meio de fomentar o crescimento econômico e diminuir os índices de pobreza.4

Países mais pobres, como os da África Subsaariana, América Central, Caribe, sul e sudeste Asiático, passam a receber ajuda significativa em relação aos outros países em desenvolvimento como os da América Latina.5 Os governos dos países em desenvolvimento normalmente têm sido os agentes principais, com grandes e,muitas vezes, crescentes alocações de gastos em educaçãopara permitir uma expansão de matrículas e, onde seja possível, ampliar quantitativamente a oferta paratodos os níveis educacionais (GOULD, 1993, p.2). Eles têm sido fortemente auxiliados pelo apoio financeiro e técnico da comunidade internacional, através das Nações Unidas e suas várias agências (principalmente a UNESCO) e através dos fundos provenientes de agências de financiamento multinacionais e bilaterais, notadamente o Banco Mundial.

Os investimentos do Banco Mundial em educação têm sido justificados por estudos de análise custo/benefício realizados em vários países, como Índia, Quênia e Brasil, assim como por comparações internacionais que mostram a correlação entre ganhos ao longo da vida e o nível de educação (GOULD, 1993, p.2). A própria ênfase no ensino fundamental se justifica, também, porque cálculos econômicos mostraram que as taxas de retorno nesse nível de educação eram maiores que as de retorno do ensino médio ou superior.

Torres (1996, p.128) afirma que o Banco Mundialtem modificado, ao longo das três últimas décadas, suas prioridades e suas políticas de investimento neste setor. Nos anos 60, os investimentos privilegiaram a estrutura física e a educação de segundoº grau, especialmente técnica e vocacional. Especificamente em 1973,focalizou sua ação nos mais pobres, atendendo as suas necessidades básicas de moradia, saúde, alimentação, água e educação.Nesse último campo, passou a dar prioridade à escola de primeiro grau como estratégia para reduzir a pobreza. Mas foi a partir da década de 1970 que passou a investir fortemente em educação de primeiro grau e houve um incremento no seu papel enquanto assistente técnico. Desde essa época, o Banco vem adquirindo uma dimensão cada vez mais política. “À medida que passava de finananciador de projetos a mentor do processo de desenvolvimento, o 4 As dimensões abordadas nessa conferência foram incorporadas de forma diferente pelas agências participantes. O conceito de educação básica defendido em Jomtien, por exemplo, estava relacionado com atividades que incluem pré-escola, educação fundamental e média, educação de adultos, educação não formal e atividades extra-escolares. Algumas agências ampliam esse conceito incluindo alfabetização, treinamento de professores, saúde, nutrição e meio ambiente. Outras, ainda, o restringem, especializando-se no desenvolvimento da infância (Bernard Van Leer) ou enfatizam as habilidades para a vida em atividade de extensão extra-classe ou educação não-formal (FAO- Food and Agriculture Organization of United Nations). Há, ainda, as que, como o Banco Mundial, excluem a educação de adultos, a educação não formal e se limitam à escola de primeiro grau. Apesar dessas diferenças de entendimento, percebe-se um forte movimento por parte das agências no sentido de dar prioridade à ajuda para a educação básica, concebida como vital paraerradicação da pobreza. Para saber mais sobre a conferência, ver OLIVEIRA, D.A.Educação básica: gestão do trabalho e da pobreza.Petrópolis: Vozes.2000, p.274-275. 5 Segundo CORAGGIO (1996), enquanto política de investimento global, a América Latina não aparece como prioritária por duas razões: primeiro, porque pelos índices de desenvolvimento econômico alcançados, sua situação não parece tão precária se comparada a regiões cuja situação é mais grave, como alguns países da África e Ásia; segundo, porque, do ponto de vista estratégico, os recursos tendem a ser encaminhados para as novas economias de mercadoda EuropaOriental (ex-União Soviética) e China. A limitação dos recursos destinados à América Latina implica focalizar os investimentos em áreas prioritárias.

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Banco admitia que a sua tarefa mais importante seria o apoio aos países para diagnosticar problemas e encontrar a solução para resolvê-los (FONSECA, 1998, p.4). Segundo a autora, havia a intenção de influenciar as políticas setoriais dospaíses membros de forma a integrá-los a um projeto global.

Ao redor dos anos 80, a agenda global para a educação estava sendo amplamente estabelecida pelo Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI). “Isto significou uma postura ideológica em direção a uma abordagem dominada por fatores econômicos e por economistas e não por fatores políticos, sociológicos e educacionais (...)” (ALTBACH, 1988, apud GOULD, 1993, p.55 – tradução nossa)6. Para Lauglo (1997, p.14), por intermédio do FMI, o Banco Mundial exerce grande influência na política macroeconômica, direcionando e conformando a política educacional.

Como a maioria dos países encontrava dificuldades para gerar recursos suficientes capazes de financiar os inputs (tanto os custos de capital quanto os custos recorrentes) necessários, em razão do baixo desenvolvimento econômico, os recursos foram buscados em fontes externas, particularmente no Banco Mundial. Para obter empréstimos, os países eram requisitados a expor suas políticas e práticas educacionais ao escrutínio do Banco Mundial. Através dos empréstimos e das condições para os conceber, o Banco Mundial passa a influenciar as propostas de reformas educacionais nos países em desenvolvimento.

Em relação ao tema educação, algumas mudanças fundamentais foram introduzidas nesse organismo desde 1980, segundo Torres (1996, p.129): notável incremento dos empréstimos para a educação (o volume de empréstimo foi triplicado); importância crescente concedida à educação fundamental e, mais recentemente, aos primeiros anos do ensino médio; extensão do financiamento a todas as regiões do mundo; menor ênfase às construções escolares; atenção específica à educação de meninas; e adoação de umenfoque setorial.

Na ótica do Banco Mundial os sistemas educativos dos países em desenvolvimento têm pela frente quatro desafios fundamentais: acesso, equidade, qualidade e redução da distância entre a reforma educativa e a reforma das estruturas econômicas.

De forma a atingir esses desafios, o Banco Mundial propõe um pacote de reforma educativa para esses países, cujos elementos distintivos são (BM, 1995: XII): • prioridade para a educação básica –Segundo torres o conceito de educação básica defendido em na Conferência Mundial de Educação para Todos em 1990 tinha uma perspectiva mais ampliada e envolvia a educação infantil e os ensinos fundamentais e médio. No entanto, esse conceito tem tido acepções diferenciadas nos diferentes países e dentro do próprio Banco Mundial. Em geral,a ênfase tem sido o ensino fundamental com a finalidade de produzir uma população alfabetizada e que possua conhecimentos básicos. Têm sido excluídas a educação de adultos, a educação não formal e outras formas de modalidades educativas. Essa orientação está presente na lei do FUNDEF que exclui a educação de jovens e adultos e infantil ao financiar apenas o ensino fundamental. • Melhoria da qualidade (e da eficiência) da educação como eixo da reforma educativa – a qualidade educativa na concepção do Banco está voltada para o resultado da presença de determinados insumos que intervêm na escolaridade como, por exemplo, presença de bibliotecas, tempo de instrução, livros didáticos, laboratórios e outros. • Descentralização e instituições escolares autônomas e responsáveis pelos seus resultados – recomenda-se medidas financeiras e administrativas. Para as primeiras propõe-se a utilização de impostos dos governos central e local; o compartilhamento dos custos com a comunidade local; cobrar taxas na educação superior e estimular a diversificação com base em resultado e qualidade. No campo administrativo propõe-se maior autonomia tanto para a direção escolar quanto para os professores. Como exemplos podem ser citados o FUNDEF e a LDB e ações como eleição de diretores escolares e formação de colegiado. 6 (...) this meant an ideological shift to an approach dominated by economics and economists rather than by politics, sociology and educationalists (...)” (ALTBACH, 1988, apud GOULD, 1993, p.55).

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• Maior participação dos pais e da comunidade nos assuntos escolares – tal participação remete-se a três âmbitos: contribuição econômica para sustentação da infra-estrutura escolar, participação na definição de critérios de seleção do gestor escolar e maior envolvimentona sua gestão. • Impulso do setor privado e dos organismos não-governamentais como agentes ativos no terreno educativo tanto nas decisões como na implementação – refere-se a proposta de diversificação da oferta educativa a fim de introduzir a concorrência no terreno educativo. Sugere-se que a educação fundamental seja ofertada gratuitamente e que os ensinos médio e superior estejam sujeitos ao pagamento de taxas. Em outras palavras, há um tendência à privatização nesses níveis de ensino. • Enfoque setorial – programas mais focalizados como Bolsa Escola e Renda Mínima. • Definição de políticas e prioridades com base na análise econômica – recomenda-se uma exaustiva análise econômicana tomada de decisões políticas e na priorização dos insumos instrucionais a investir. Tal análise aplicada à educação opera comparando-se benefícios e custos tanto de cada indivíduo como da sociedade como um todo.

Apesar da controvérsia sobre a adoção das diretrizes do Banco Mundial, parte não são antagônicas.

A algumas dessas diretrizes vão ao encontro do que o próprio movimento de professores perseguia e conseguiu incluir na Lei de Diretrizes e Bases atual como, por exemplo, autonomia da escola, descentralização e participação da comunidade. A crítica fundamental que se faz é a orientação econômica que subjaz essas políticas. A visão da educação como um investimento econômico, fortemente lastreada na teoria do Capital Humano,7 constitui o cerne da visão difundida pelo Banco Mundial. Sob uma ótica econômica estreita, as novas políticas educacionais, segundo Ferreti e Silva Júnior (2000, p.57), centram-se na difusão do individualismo, do empreendedorismo e da busca da inclusão social, mediante ações privadas pontuais. Busca-se, por vários meios, transformar a educação em um bem privado, em uma mercadoria, que por alguma via se adquire e se torna propriedade privada do possuidor. As reformas educacionais, “(...) além de trazerem elementos epistemológicos estranhos à esfera educacional (do mundo dos negócios), [...] exacerbam os conflitos intraclasses por meio da intensificação do individualismo (...)” (FERRETI e SILVA JÚNIOR., 2000, p.57).

A ênfase dada à competição e a forma como tem se dado a contração no mercado de trabalho, onde só os mais qualificados são absorvidos, têm contribuído para aumentar o processo de exclusão e segmentar a sociedade, uma vez que os que têm mais oportunidades de obtermaior qualificação advêm deumaposição socioeconômica privilegiada. O próprio governo, ao adotar uma política de investimento que prioriza o ensino fundamental e privatiza os ensinos secundário e superior, reforça essa tendência.

Numa situação em que o capital humano resume-se a um investimento visando à produtividade, a educação passa a ser um meio para o crescimentoeconômico.Daí pode se argumentar que o conceito de capital humano parte do princípio da exclusão, no sentido deque para não ser excluído é preciso que o indivíduo sejainvestidodecapitalparaconquistar suas oportunidades. E, no entanto, essas oportunidades não são igualmente distribuídas.8

7 “A expressão formação de Capital Humano significa o processo de formação e incremento do número de pessoas que possuem as habilidades, a educação e a experiência indispensáveis para o desenvolvimento político e econômico de um país” (HARBISON, 1997, p.53). Numa visão mais simples, a decisão de investir em educação seria fundamentalmente baseada em retornos, sob a forma de maiores salários, advindos da aquisição de anos a mais de escolaridade. Ou seja, as pessoas se educariam com o objetivo de ampliar seus conhecimentos e mudar seu potencial produtivo: quanto mais estudarem, maiores serão seus conhecimentos e habilidades; portanto, maior a produtividade e, conseqüentemente, mais elevados seus salários. 8 Barros et al. (2001, p.2) ilustram essa situação ao afirmar que os pobres no Brasil seriam 34% da população ou cerca de 53 milhões de pessoas, em 1999, e que os indigentes correspondem a 14,5% da população brasileira ou cerca de 22 milhões de pessoas. A dramaticidade desses dados leva a se questionar como essa população poderá investir na aquisição de capital humano para conquistar as oportunidades restritas. Os autores definem pobre como aquele cuja renda é inferior à linha de pobreza, portanto incapaz de atender às suas necessidades básicas de alimentação, moradia, vestuário etc.; e indigente

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As críticas ao possível papel da educação como investimento centram-se na análise das oportunidades disponíveis no mercado de trabalho, caracterizado pelo aumento do desemprego, redução de postos de trabalho na indústria e precarização das condições de trabalho para um significativo número da população. O que se observa na atual estrutura produtiva é que a força de trabalho está estudando mais, porém não necessariamente está encontrando melhores postos de trabalho. O sistema educacional está disponibilizando, cada vez mais, ao mercado de trabalho recursos humanos com maior nível de escolaridade, mas as mudanças da estrutura de mercado de trabalho não estão acompanhando a expansão educacional.9

A ênfase no mercado pode distorcer o que se pretende com educação. Os conteúdos adotados pelas escolas poderão se orientar pelas necessidades ou premissas de mercado, de forma que ter um diploma passa a ser o objetivo maior, em detrimento do que se está aprendendo.“A força com que tais idéias têm sido defendidas é de tal magnitude que elas têm se transformado em, praticamente, referencial único para o debate e delineamento de políticas.” (LETELIER G, 1999, p.147)

Considerar a educação somente como instrumento de produtividade leva ao questionamento sobre o tipo de trabalho a que esse modelo de escola serve frente ao aumento das taxas de desemprego e às dificuldades enfrentadas pelas pessoas, principalmente os mais jovens, para se inserirem no mercado de trabalho.

Não se trata de negar o papel econômico da escolarização. Rocha (1995, p.252) reconhece que a redução da pobreza absoluta e da desigualdade de renda no Brasil passa necessariamente por mudanças estruturais no sistema educacional que garantam o acesso à escola e educação de boa qualidade para os mais pobres e que as desigualdades de rendimento no mercado de trabalho são criadas principalmente por diferenças educacionais entre os indivíduos. Mas essa situação não é a responsável primeira por demandas não satisfeitas de mercado. O papel da educação vai para além do mercado, passa por ele, mas não se concentra no mercado.

A educação combina uma dimensão instrumental e outra simbólica. Se por um lado ela possibilita a aquisição de conhecimentos necessários para que as pessoas se incorporem ao sistema produtivo do país, por outro ela facilita o acesso a um conjunto de valores que extrapolam a vida material. Nesse sentido, ela, mais que um instrumento à disposição do desenvolvimento individual, representa, simultaneamente, a forma fundamental de socialização para integrar o indivíduo na vida social. “É mediante a educação escolar que as pessoas aprendem a compartilhar certa tradição cultural, principalmente de linguagem e da história nacional, certa interpretação do mundo atual e expectativas similares do futuro, enfim, a compartilhar um ‘sentido comum’ e, portanto, a desenvolver um sentimento de raiz e permanência” (PNUD, 1998, p.176).

Seguindo a perspectiva de educação apresentada acima, Gould (1993, p.27) considera que, se corretamente planejada, a educação pode ser uma força positiva no esforço nacional de aumento da renda e redistribuição da riqueza, mas ela teria um papel muito maior enquanto instrumentalizadora da capacidade analítica, de entendimento, de crítica e de conscientização para poder contribuir efetivamente para o desenvolvimento de qualquer país.10

Ao se atribuir à educação a responsabilidade de resolver os problemas de desigualdade e renda aquele cuja renda é inferior à linha de indigência, ou seja, não permite atender nem mesmo às necessidades alimentares,formando,então, o subgrupo mais pobre dentre os pobres. 9 A título de exemplo, em São Paulo, no ano de 1988, a PEA (População Economicamente Ativa) tinha uma média de 6.7 anos de estudos concluídos; em 1995, aumentou para 7.6 (LETILIER G., 1999, p.138). 10 O autor cita três exemplos de educação de diferentes continentes que tiveram figuras revolucionárias no enfrentamento de mudanças políticas. Ele cita Paulo Freire, no Brasil, com as classes de alfabetização de adultos e a promoção de “conscientização” transformadora nessas classes; Juliius Nyerere, na Tanzânia, com o sistema de ensino baseado em princípios do socialismo e de igualdade no trabalho, uma educação voltada para o senso de comprometimento com a comunidade geral; e Gandhi, que introduziu o viés prático na educação primária por julgar ser esse o modelo mais adequado para as necessidades da Índia. O autor pretende com esses exemplos demonstrar que a educação, mais que um instrumento para a produtividade, é uma força positiva de mudança.

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existentes no país,tem se deslocadoo foco doproblema, transferindo para a educação a solução de problemas que têm suas origens em condições estruturais e históricas, cuja superação excede tanto as suas funções quanto a suas possibilidades. Nesse sentido, o problema do mercado de trabalho é mais uma questão econômica que educacional. Verifica-se, no entanto, que o sistema educacional tem estabelecido seu ideário de reformas em estreita relação com a idéia global de competitividade, buscando atender às exigências do mundo do trabalho com planos que abrangem uma formação mais imediatista e geral, esquecendo-se dos objetivos maiores da educação, que seriam formar e desenvolver cidadania.

Ao se estabelecer uma relação causal entre educação e aumento da produtividade, por exemplo, tem-se tanto atribuído funções que excedem a sua finalidade, quanto ocultado ou distorcido as exigências de mudanças do próprio sistema produtivo para alcançar a produtividade. O mercado de trabalho tem que gerar ocupações de melhor qualidade e melhor renda, capazes de recompensar de forma justa e adequada os maiores esforços educacionais realizados pelos indivíduos.

Contudo dois aspectos fundamentais devem ser observados: primeiro que o Banco Mundial é um banco – diferente, mas um banco. Como tal sua cultura institucional é influenciada pelos princípios econômicos neoclássicos, ou seja, que define o ser humano como um ser racional, que se orienta na informação, que mede custos e benefícios e que se engaja em relações de troca com outros por meio de mercados a fim de maximizar preferências em detrimento à formação, dos valores, do desenvolvimento da crítica. A lógicado Bancofoca mais os insumos (mais livros didáticos, mais capacitação etc.) que no processo, tendo, portanto, menor núcleo de ação.Este modelo traduz-se facilmente em uma visão da educação que dá lugar de destaque à informação e à ênfase na estrutura curricular, por exemplo. Enquanto banco, suas análises serão com base em análise de custo/benefício. Segundo, o Banco Mundial é um organismo relevante de pesquisa e assistência técnica. Ele se transformou na principal agência de assistência técnica no que se refere à educação para os países em desenvolvimento e em fonte e referencial importante em pesquisa educativa no âmbito mundial. Para seus interlocutores, o Banco Mundial tem sido uma fonte de conhecimento relevante depolítica, não somente no que e refere à pesquisas e projetos internacionais, mas também quanto a informações sobre o próprio país. Parte da sua influência se deve mais a capacidade de formulação de políticas que possui do que a capacidade financeira propriamente dita.

3.FORMAÇÃO DOCENTE – AS RECOMENDAÇÕES DO BANCO MUNDIAL E DA

LITERATURA Os principais aspectos das propostas do Banco Mundial para a capacitação de docentes serão

apresentados com base nos trabalhos de Torres (1996), Tommasi (1996), Lauglo (1997) e Santos (1998).

O Banco Mundial adota uma concepção de que a política educacional para ser eficaz exige investimentos em torno de três objetivos: aumentar o tempo de instrução do aluno; melhorar o livro didático; e capacitar em serviço os docentes (TORRES, 1996, p.160)

Os professores são vistos como “insumo” educativo necessário, porém caro, complexo e difícil de lidar porque além de se constituírem o maior grupo de funcionários públicos nos países em desenvolvimento, estão sempre envoltos com reivindicações salariais e greves. Duas questões são particularmente embaraçosas em relação ao professor: o salário e a formação/capacitação.

O Banco avança ao introduzir o tema docente entre as suas prioridades, entretanto a formação/capacitação docente continua ocupando, segundo Torres (1996, p.160), um lugar de um investimento marginal entre as prioridades e estratégias propostas pelo Banco aos países em desenvolvimento se comparado com infra-estrutura, reforma institucional e provisão de textos escolares - em ordem de relevância, a capacitação docente aparece depois desses itens. Além disso, a formação/capacitação docente continua, de acordo com essa autora, a ser vista de forma isolada, sem

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atender às mudanças que precisariam ser introduzidas em outras esferas de modo a tornar o investimento útil e efetivo em termos de custo.

O Banco Mundial sustenta duas diretrizes preocupantes: desaconselhar o investimento em formação inicial dos docentes, dando prioridade à capacitação em serviço, por considerá-la mais efetiva em termos de custos,11 e recomendar que em ambas se aproveitem as modalidades a distância, considerada menos onerosa que as presenciais; e enfatizar o ensino de conteúdos para melhorar o rendimento do aluno em detrimento das dimensões pedagógicas.

A diretriz sobre capacitação baseia-se em estudos sistematizados por técnicos do Banco Mundial, que mostram que docentes com mais anos de estudo e maiores qualificações não conseguem, necessariamente, melhores rendimentos com seus alunos. Contudo, essa generalização do Banco está sustentada em pesquisas realizadas em um limitado número de países (Índia, Brasil, Paquistão e Indonésia), com marcos teóricos e metodologias diferentes (LAUGLO, 1997, p.18-21 e TORRES, 1996, p.148).

A melhoria da qualidade da educação e o desempenho de um papel tão complexo e de tanta responsabilidade como o do ensino fazem com que ambos os processos (formação e capacitação) sejam necessários e complementares. “A formação inicial e a capacitação em serviço são diferentes etapas de um mesmo processo de aprendizagem, profissionalização e atualização permanentes do ofício do docente (...)” (TORRES,1996, p.162). Da mesma forma, são complementares e inseparáveis os dois saberes: o das disciplinas (o que se ensina) e o pedagógico (como se ensina). A autora acrescenta que não é a formação inicial que deve ser desconsiderada, e sim o modelo de formação docente, tanto inicial como em serviço, que tem prevalecido e que tem se mostrado claramente ineficiente e ineficaz.

Para Santos (1998, p.135), ao privilegiar as relações custo-benefício, as análises do Banco Mundial enfatizam a capacitação em serviço como uma forma mais barata de formar docentes, privilegiando o domínio de esquemas de ensino e desconsiderando a importância de uma sólida formação teórica. “O investimento no conhecimento prático, em detrimento do conhecimento teórico, certamente levará à formação de um profissional capaz de seguir diretrizes curriculares, desenvolver propostas que lhe são apresentadas, mas com menor possibilidade de criar projetos, tomar decisões e criticar políticas educacionais (...)” (SANTOS, 1998, p.135). Dessa forma, desenvolve-se, segundo a autora, somente um profissionalismo restrito, já que é a solidez de uma formação teórica que proporciona uma visão mais ampla e crítica da educação.

Outro ponto destacado por Torres (1996, p.268) é a percepção dos próprios professores sobre o que consideram necessário para fazer com que os alunos aprendam. A autora acrescenta que análises de currículos dos cursos de formação docente na América Latina mostram que 90% da formação do professor centram-se no conteúdo das matérias e apenas 10% refere-se a “como ensinar”. Os professores deveriam, ao aprender conteúdos, dominar ao mesmo tempo os métodos de transmiti-los, porque o “como ensinar” é tão importante quanto o domínio do conteúdo a ser ensinado.

Quanto à metodologia de educação a distância, ainda que recomendada como alternativa de baixo custo, é pouco explorada no âmbito da educação básica e para fins instrucionais em sala de aula. De acordo com Torres (1996, p.163), não existe informação suficiente e avaliações confiáveis para afirmar que mesmo programas considerados bem-sucedidos estejam apresentando melhores resultados em termos de aprendizagem e sejam mais efetivos em termos de custos. A autora alerta que a tecnologia de ponta pode ser mal utilizada e mal aproveitada e que a educação a distância pode reproduzir o modelo de ensino tradicional e transmissor do qual se pretende fugir.12

No Brasil, Tommasi (1996, p.198) afirma que o Banco Mundial estabelece como prioritário 11 Segundo Corragio (1996, p.101), há indícios nos últimos documentos do Banco de que esta posição está começando a ser revista. 12 Tradicional no sentido de ver a educação como um processo de transmissão, assimilação e acumulação de informação/conteúdos, em vez de um processo de construção e apropriação de conhecimentos, habilidades, valores e atitudes. Para saber mais sobre o modelo educativo convencional, ver: TORRES, 1996, p.177-179.

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melhorar as habilidades dos professores em técnicas de sala de aula. Assim, os projetos prevêem várias formas de capacitação (em sala de aula e a distância), tendo emvista o estabelecimento de uma capacitaçãopermanente. Prevêem, também,avaliação dessas atividades e de sua eficácia em mudar o comportamento dos professores em sala de aula.13

Os projetos dos estados de São Paulo e Minas Gerais são objetos de análise deste texto, especialmente quanto ao aspecto que se refere à capacitação docente. A capacitação é um subprojeto de um projeto maior, intitulado, no caso de Minas Gerais, “Melhoria da Qualidade da Educação Básica” (Pró-Qualidade) e, no caso de São Paulo, “Inovações no Ensino Básico”.

O que o Banco Mundial (BM, 1995, p.134 apud TORRES, 165) propõe para o recrutamento e formação docente é: garantir um ensino médio de boa qualidade; complementar a educação geral com uma curta formação inicial centralizada nos aspectos pedagógicos;14 e contratar professores com base em conhecimentos e competências, comprovadas por critérios e procedimentos similares aos utilizados paraa contratação dos professores universitários.15 O Banco chega a sugerir a possibilidade de uma prova nacional aplicada aos docentes. Esta proposta é completamente inadequada a uma realidade como a brasileira, que convive com um percentual elevado de professores leigos (8%) e com salários baixíssimos.

Elevar o nível de exigência no recrutamento de professor implica criar incentivos (salários, condições de trabalho, material didático) para que a pessoa queira se submetera um processo dessa natureza.Segundo Torres (1997, p.166) “(...) implica uma guinada radical dos parâmetros sobre os quais vem operando o sistema educativo e a profissão docente, e supõe, entre outros, revisar drasticamente os salários dos professores e os critérios para sua definição (...)”.

A questão salarial é um tema evitado em toda argumentação do Banco Mundial. Ele insiste que o incremento do salário docente, por si só, não afeta o rendimento escolar, argumento enganoso, já que nenhum insumo por si mesmo e de maneira isolada tem efeito sobre esse rendimento.16 Para Torres (1997, p.183), a “economia” com professores contribui para o baixo rendimento escolar, para o absenteísmo do docente e para o abandono da docência por parte dos melhores professores ou greves e suspensão de aulas que diminuem drasticamente o tempo de instrução, cuja ampliação é recomendada pelo Banco Mundial como forma segura para melhorar a qualidade da educação. Essa “economia” em salários e em formação docente, segundo a autora, acaba por levar a necessidade de se tentar melhorar a qualidade de uma educação que poderia ser melhor se já contasse com recursos humanos qualificados e bem remunerados.

Por outro lado, tem-se o que a literatura tem recomendado para uma capacitação docente mais efetiva e, embora a formação continuada seja a recomendada por esses especialistas, ela em muito se 13 A autora afirma, ainda, com base na análise que faz de cinco projetos financiados pelo BM no Brasil, que os projetos refletem de forma fiel as orientações de ação estabelecidas pelo Banco em nível mundial. Embora esses projetos contemplem medidas consideradas pelo Banco como linha de frente, no trabalho com a educação primária, não incluem medidas que visem a influir sobre a motivação dos professores e o aumento das oportunidades profissionais. 14 “A formação inicial consiste em educação geral e capacitação pedagógica. Esta combinação a torna muito cara, especialmente devido ao tempo investido na educação geral [...] Esta educação geral - o conhecimento de matérias - pode ser fornecida no ensino secundário a mais baixo custo, entre 7 e 25 vezes mais barato do que a formação inicial. A capacitação pedagógica, pelo contrário, é muito apropriada para as instituições de formação docente. Para os professores da escola de primeiro grau,. portanto, o caminho que apresentamelhor relação custo-benefício é uma educação secundária seguida de cursos curtos de formação inicial centralizados na capacitação pedagógica” (BM, 1995, p.134, apud TORRES, 1996, p.165) 15 “A estratégia mais efetiva para garantir professores com um conhecimento adequadoda matéria é recrutar professores adequadamente educados cujos conhecimentos tenham sido avaliados [...] O recrutamento dos professores de primeiro grau e secundários poderia se assemelhar mais ao recrutamento dos professores de educação universitária, baseado quase totalmente no conhecimento da matéria, como na França e no Japão, onde os professores são recrutados sobre bases sumamente seletivas” (BM, 1995, p.52, apud TORRES, 165). 16 “Argumento esse levado ao limite, sendo que em muitos casos uma condição para negociação dos empréstimos do Banco Mundial com os países era não rever os salários” (TORRES, 1997, p.166).

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esquiva das diretrizes traçadas pelo Banco Mundial. Marin (1995, p.19), por exemplo, argumenta que os termos “educação permanente ou educação continuada” são os mais apropriados para designar os programas que preparam professores para a atividade de sala de aula.Isso porque eles referem-se a um processo de construção e/ou apropriação de conhecimentos pelo professor. A atividade profissional dos educadores é algo que se refaz continuamente mediante processos formais e informais. Por isso, ela sustenta que: “(...) o uso do termo educação continuada tem a significação fundamental do conceito de que a educação consiste em auxiliar profissionais a participar ativamente do mundo que os cerca, incorporando tal vivência no conjunto de saberes de sua profissão (...)” (MARIN, 1995, p.19).

Nessa linha de raciocínio, Kramer (1989,p.194) destaca a necessidade de se evitar capacitações que se caracterizam pelo “efeito repasse”, ou seja,o treinamento planejado e concebido em uma instância central que elabora pacotes metodológicos, os quais são repassados à equipe encarregada do treinamento. Esta, por sua vez, repassa os conhecimentos e a proposta para as instâncias intermediárias (distritos, delegacias, núcleos).Ocorre que, na maioria das vezes, os profissionais dessas instâncias não detêm o conhecimento sobre as questões que culminaram com a elaboração da proposta e nem a prática pedagógica necessária para criticá-la. Sendo assim, mesmo tendo sido planejada a partir de uma base teórica bem fundamentada e orientada por políticas democráticas e participativas, a proposta para um programa de capacitação pode ser distorcida e transformada em um receituário, onde questões para serem discutidas convertem-se em normas e teorias se transformam em discurso fragmentado.

Para a autora,essa trajetória é permeada pelos constantes conflitos de poder entre as várias instâncias e no interior de cada uma. As conseqüências são variadas: ausência de uma ligação com a prática do professor; desenvolvimento de atitudes cínicas (“entra por um ouvido e sai pelo outro”) ou de resistência a propostas inovadoras; e desqualificação das atividades anteriores dos professores sem a necessária substituição por novas estratégias. O resultado é que não se aprofunda a teoria, não se pensa a prática e não se transforma o trabalho pedagógico, reduzindo a efetividade da formação, a despeito da energia e do esforço despendidos pelas equipes, da boa intenção e dos gastos financeiros realizados.

Candau (1997, p.55) considera que a formação continuada de professores deve ter por base três aspectos: a escola como locus privilegiado de formação; a valorização do saber docente; e o ciclo de vida dos professores. O primeiro aspecto sugere que a formação deve partir das necessidades reais dos professores, dos problemas do seu dia-a-dia, e favorecer processos de pesquisa-ação. O segundo aspecto contempla o princípio de que, mais do que valorizar os saberes das disciplinas, é preciso valorizar os saberes da experiência, considerados o núcleo vital do saber do docente e a partir do qual o professor dialoga com as disciplinas e os saberes curriculares. Os saberes da experiência se fundamentam no trabalho cotidiano e no conhecimento de seu meio. O terceiro aspecto refere-se às diferentes etapas do desenvolvimento profissional do magistério.17 A valorização e o resgate do saber docente construído na prática pedagógica, em um processo mediado por referências teóricas e práticas, são aspectos centrais na concepção de educação continuada.

Autores como Nascimento (2000), Santos (1998), Schön (1992), Nóvoa (1991), dentre outros, defendem a incorporação da prática interativo-reflexiva - ligada à resolução de problemas reais e à formação em contexto de trabalho com períodos de distanciamento para reflexão e apoio externo em que se reconhece aos profissionais o poder de mobilizar os recursos formativos necessários e de produzir seus próprios saberes profissionais – como a mais adequada para programas de formação de professores. A prática interativo-reflexiva é destacada na literatura como aquela capaz de melhor preparar o docente para o enfrentamento de situações futuras, “(...) por torná-lo mais consciente de seus padrões de trabalho, dos princípios, dos pressupostos e valores subjacentes a suas rotinas e seus hábitos

17 Não se deve tratar do mesmo modo o professor em fase inicial do exercício profissional, aquele que já conquistou uma ampla experiência pedagógica e aquele que já está se situando em relação à aposentadoria, em razão de os problemas, necessidades e desafios serem diferentes. Dessa forma, os processos de formação continuada não podem ignorar essa realidade promovendo situações homogêneas e padronizadas.

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de trabalho” (SANTOS, 1998, p.132). Santos (1998, p.133) observa, ainda, que o maior ou menor êxito dos modelos de capacitação

depende da situação a que se destinam.Dessa forma, “(...) a melhor proposta de formação depende do grupo a ser capacitado, dos problemas identificados para serem trabalhados (...), dos recursos humanos e materiais disponíveis para a realização dessa proposta (...)” (SANTOS, 1998, 133).

O sucesso da capacitação docente ou formação continuada está relacionado também à sua operacionalização. Segundo Pereira (1994, p.33), para obter êxito, a capacitação docente deve levar em consideração a integração de, no mínimo,quatro dimensões de estrutura operacional: o nível decisório, o processo, os fatores facilitadores da participação do pessoal envolvido e as suas modalidades.

Dentre eles, merece destaquea dimensão do nível decisório. Este refere-se à autoridade para determinar, equipar e operacionalizar um programa, uma unidade ou um centro de treinamento de professores, refletido nas políticas que determinam o que será feito em termos de educação em serviço de professores. No processo decisório, o tipo de liderança exercido pode variar, mas Pereira (1994, p.34) insiste na importância da adoção de procedimentos democráticos para o estabelecimento de políticas, procedimentos e padrões associados à capacitação continuada, de modo que diferentes organismos possam influir no processo de tomada de decisões e compartilhar a responsabilidade por sua execução.Em geral, o papel do professor no processo decisório é muito pouco considerado. Portanto, uma das deficiências a ser sanada é manter o professor como ator relevante para situar suas necessidades.

Para finalizar, destacam-se os elementos centrais que caracterizam o modelo adequado de formação continuada e principais desafios apontados pela literatura. O primeiro refere-se ao momento em que ele ocorre na vida do docente; os objetivos; a definição de conteúdos; e ametodologia de intervenção. Como principal desafio ressalta-se a dificuldade de promover, simultaneamente, uma capacitação diferenciada e uma capacitação em massa, o que significa habilitar o maior número possível de professores; obtendo-se uma economia de escala, mas respeitando-se seus perfis e necessidades. Entretanto, isso demanda, além de um cuidadoso esforço de operacionalização e necessidade de coordenação, uma integração das capacitações à política educacional de rede, ou seja, a existência de planejamento e implementação cuidadosos.

Esse desafio esteve presente nos programas de capacitações realizados nos estados de Minas Gerais e São Paulo, financiados pelo Banco Mundial. Eles pretenderam capacitar toda a rede pública de ensino e esbarraram nos desafios dessa tarefa.

4.ESTRATÉGIAS DE CAPACITAÇÃO DO DOCENTE ADOTADAS NOS ESTADOS DE

MINAS GERAIS E SÃO PAULO 4.1 O Projeto de Educação Continuada –PEC No Estado de São Paulo, a Secretaria Estadual de Educação (SEE/SP) realizou o Projeto de

Educação Continuada (PEC), que tinha por objetivo geral “promover o desenvolvimento profissional dos educadores da rede pública estadual, constituindo um corpo técnico capaz de implementar um novo modelo de escola,18 com vistas a reverter o quadro atual de fracasso escolar, assegurando à clientela

18 O novo modelo de escola a ser implementado pelos educadores da rede estadual pressupõe a existência de algumas condições básicas: a) democratização da gestão escolar e implantação de novas formas de trabalho coletivo em todas a instâncias da SEE/SP, estimulando as equipes das delegacias de ensino e das unidades escolares, bem como os pais e alunos, a buscarem, em conjunto, as soluções para os problemas da escola: b) organização da escola para atender adequadamente aos seus estudantes, mantendo a boa aparência do prédio, bem como a limpeza e a conservação do mobiliário e dos equipamentos, implementando salas-ambientes, melhorando a biblioteca, instalando laboratórios e garantindo o uso sistemático desses espaços; c) utilização das Propostas Curriculares da SEE/SP e dos materiais subsidiários à implementação destas como referenciais para “fazer da sala de aula um local onde o currículo cria vida” (SEE, PEC. 1996,

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acesso, permanência e aprendizagem bem sucedida” (SÃO PAULO.Secretaria de Estado da Educação.1996, p.7).

As ações de educação continuada foram realizadas em dois níveis: central e descentralizado. O primeiro foi dirigido às lideranças educacionais, incluindo desde delegados e técnicos das delegacias de ensino até a direção e coordenação pedagógica das escolas. O segundo estava voltado para ações destinadas ao conjunto dos professores da escola, e é o que passa a ser descrito em seguida.

O PEC pretendeu aperfeiçoar 109572 professores do ensino fundamental, do ciclo básico a 4ª série (25.285) e de 5ª a 8ª séries (84.287) das seguintes disciplinas: português, geografia, história, ciências e matemática. O projeto baseou-se no esquema de ação-reflexão-ação, de modo a responder às questões emergentes da prática dos educadores, tornando-os capazes de diagnosticar com precisão os problemas vivenciados em seus locais de trabalho, dar prioridade às questões a serem enfrentadas, propor coletivamente as ações de intervenção, e acompanhar e avaliar sistematicamente o trabalho realizado, tendo como ponto de chegada a melhoria da qualidade do ensino (SÃO PAULO.Secretaria de Estado da Educação, 1996, p.10-17).

Seriam privilegiadas ações voltadas para o conjunto dos professores das escolas, prevendo-se 96 horas de capacitação por docente da rede estadual, distribuídas em quatro módulos de 24 horas, a serem oferecidos para turmas de 35 professores.Entre um módulo e outro, os participantes deveriam realizar, em seus locais de trabalho, atividades planejadas a partir das discussões desencadeadas com o conjunto dos participantes, garantindo-se, ao longo do processo, uma constante interação entre os aspectos práticos, a experiência cotidiana dos professores e os subsídios teóricos que fundamentam tais práticas ou permitem sua reformulação (SÃO PAULO.Secretaria de Estado da Educação, 1996, p.58-63).

As ações de capacitação seriam desenvolvidas por agências capacitadoras (universidades e instituições congêneres), com projetos aprovados e desenvolvidos de acordo com a sistemática proposta pela SEE/SP.As ações seriam definidas a partir das necessidades e demandas das unidades escolares, identificadas por meio de levantamento conduzido pelas delegacias de ensino, que se incumbiriam de fazer contatos com as agências capacitadoras e de negociar as propostas por essas apresentadas.

A partir da oferta de cursos feita pelas agências capacitadoras, as delegacias de ensino, com base nas consultas feitas às escolas, selecionariam os oferecidos por instituições próximas aos municípios pertencentes às diferentes delegacias que melhor atendessem às necessidades locais (SÃO PAULO.Secretaria de Estado da Educação, 1996, p.10-17). Assim, as delegacias de ensino foram agrupadas por região, denominadas pólos. Foram definidos 19 pólos, que corresponderam, com poucas alterações, às regiões administrativas do Estado.19 A idéia era que cada pólo tivesse integrado a uma instituição universitária ou uma instituição com tradição de ensino superior desenvolvendo projetos específicos para a região com suas respectivas delegacias.20

p.10), através da interação professor/aluno; d) implementação de um processo de avaliação com o sentido de acompanhamento contínuo da aprendizagem para identificar as conquistas e as dificuldades de professores e alunos no processo de construção do conhecimento; e) elaboração de planos de trabalho baseados no uso de informações educacionais (SÃO PAULO.Secretaria de Estado da Educação, 1996, p.10). 19 Os pólos correspondem a: pólo 1: capital – compreende as sete delegacias de ensino da capital (1a. 2a, 5a, 6a, 7a, 8a, e 9a); pólo 2: Capital (compreende oito delegacias de ensino da capital (12a, 13a, 14a, 16a 17a, 18a, 19a e 20a.); pólo 3: Capital (delegacias 10a, 11a e 21a.), Mogi das Cruzes, Suzano e Itaquaquecetuba; pólo 4: Capital (3a e 4a DE), Guarulhos e Caieiras; pólo 5: São Bernardo, Santo André, Mauá, São Caetano doSul e Diadema; pólo 6: Osasco, Taboão da Serra e Itapecerica da Serra; pólo 7: Vale do Paraíba (Lorena, Pindamonhagaba, SãoJosé dos Campos); pólo 8: litoral Paulista (São Vicente, Santos e Guarujá); pólo 9: Itapetinga, Votorantin, São Roque e Sorocaba; pólo 10: Campinas (Jundiaí, Bragança Paulista); pólo 11: Piracicaba; pólo 12: Rio Claro; pólo 13: Ribeirão Preto; pólo 14:São Carlos; pólo 15: Bauru; pólo 16:Marília; pólo 17: São José do Rio Preto; pólo 18: Araçatuba; pólo 19: Presidente Prudente. 20 As instituições de ensino superior envolvidas com a capacitação foram: a Universidade de São Paulo-USP, Universidade Estadual de Campinas-UNICAMP, Universidade de Taubaté-UNITAU, Universidade Federal de São Carlos-UFSCAR, Universidade Católica de São Paulo-PUC-SP,Universidade de Mogi das Cruzes/Fundação de Amparo ao Ensino e à

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4.2 O Programa de Capacitação de Professores– PROCAP O Programa de Capacitação de Professores (PROCAP), desenvolvido no Estado de Minas Gerais

pela Secretaria Estadual de Educação (SEE/MG), é um componente dentro de um projeto maior, denominado Projeto de Melhoria da Qualidade do Ensino de Primeiro Grau – PROQUALIDADE,21 voltado para professores das quatro séries iniciais do ensino fundamentaldas escolas das redes estadual e municipal.

O PROCAP pretendeu capacitar 86.678 docentes do ciclo básico à 4a. série do ensino fundamental nos conteúdos básicos de português, matemática, reflexões sobre a prática pedagógica (1997), ciências, geografia e história (1998).22 A capacitação dos professores foi realizada na própria escola, pelos facilitadores treinados para tal, utilizando a estratégia de treinamento à distância e em serviço, que incorpora o uso conjugado de materiais impressos e televisivos.Foi desenvolvido a partir de parcerias formadas entre a SEE/MG, as instituições de ensino superior e as prefeituras municipais. Os conteúdos seriam apresentados no documento introdutório - Reflexões Sobre a Prática Pedagógica - nas matérias de Referência do Professor (um para cada área de conteúdo) e nos Guias Curriculares (aspectos metodológicos do ensino de português, matemática, história, geografia e ciências), cuja elaboração foi orientada por critérios de relevância teórica e prático-pedagógica por intermédio de especialistas contratados pela SEE/MG (MINAS GERAIS.Secretaria de Estado da Educação, 1996, p.22).

O programa adotou um Sistema de Apoio à Aprendizagem integrado em níveis local, regional e estadual.No nível local, o trabalho de apoio foi realizado por facilitadores selecionados nas próprias escolas. No nível regional, previu-se a participação de monitores,23 que se encarregaram do treinamento dos facilitadores e, junto com as Superintendências Regionais de Ensino e dos Agentes Estaduais de Capacitação (técnicos), da orientação do trabalho durante toda a capacitação.No nível estadual, as atividades de apoio incluíram o treinamento dos monitores e dos agentes estaduais de capacitação, bem como a assistência técnica para a solução de dúvidas (especialistas nos conteúdos).

Nos três níveis, foi criada uma estrutura organizacional para viabilizar a capacitação. No nível local, a implementação da capacitação coube às escolas estaduais e ao Órgão Municipal de Educação,nocasodaredemunicipal.No nível regional, para organizar o trabalho, o estado foi dividido

Pesquisa-UMC/FAEP, Centro de Estudos e Pesquisa em Educação-CENPEC, Cooperativa Técnico Educacional-CTE, Escola da Vila, Instituto Paulo Freire-IPF e Megatrends (FCC, Relatório da Coordenação Geral, 1998). 21 O projeto de melhoria da qualidade da educação básica de Minas Gerais (PROQUALIDADE) tem por objetivo geral melhorar o desempenho do sistema educacional do Estado, definida por ganhos significativos na aprendizagem dos alunos e na conclusão do primeiro grau. Para atingir esse objetivo, o projeto se encarregará de:proporcionar aos administradores centrais e regionais instrumentos para as tomadas de decisão baseadas em informação adequada; ajudar aos diretores de escola a assumir seus novos papéis de líderes e administradores num sistema de educação estadual mais descentralizado; aumentar o acesso dos professores a oportunidades de treinamento; distribuir um conjunto de materiais de instrução, especialmente livros didáticos e de leitura, aos alunos das escolas públicas; e melhorar a administração da rede física de modo a assegurar a utilização adequada do espaço escolar. (MINAS GERAIS. PROQUALIDADE, 1994, p.v).O projeto, que custou um empréstimo equivalente a US$%150 milhões, compreende cinco subprojetos: fortalecimento da gestão do sistema educacional (US$21.5 milhões); melhoria da infra-estrutura e gestão da escola (US$47.2 milhões); desenvolvimento do ensino (US$57.2 milhões); fornecimento de materiais de ensino-aprendizagem (US$60 milhões); e reorganização do atendimento escolar (US$49.9 milhões). Os investimentos seriam concentrados no sistema escolar estadual, porém determinados insumos (livros didáticos, treinamento básico de professores e avaliação de alunos) seriam estendidos a alunos das escolas municipais (MINAS GERAIS.PROQUALIDADE, 1994, p.20). 22 Houve atraso na execução do programa em função de contratos, de ajustes com o Banco Mundial e, mesmo, de sua operacionalização, uma vez que todo o material da capacitação foi elaborado pela SEE/MG. Assim, o programa teve início em fevereiro de 1998, com as disciplinasportuguês,matemática e reflexões sobre a prática pedagógica, e foiinterrompido em função da mudança de governo. As disciplinas história, geografia e ciências só aconteceram em 2001. 23 Os monitores eram os professores das universidades envolvidas no programa.

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em 20 regiões,24 cujas atividades foram orientadas por diversas instituições de ensino superior,25 denominadas instituições pólo (IP). Essas instituições, selecionadas através de licitação e apresentação de propostas, fizeram a indicação e o recrutamento dos monitores, encaminhando-os para treinamento na instituição especializada encarregada. Os monitores, por sua vez, se responsabilizaram pelo treinamento dos facilitadores que fariam a capacitação nas escolas. No nível estadual, previu-se a parceria com uma ou mais instituições especializadas (IE) que dispunham de especialistas em pedagogia e nas diferentes áreas de conteúdo, responsabilizando-se pelo treinamento dos monitores e dos agentes estaduais de capacitação, bem como pela assistência técnica ao Sistema de Apoio à Aprendizagem.26 A SEE/MG se responsabilizou pelo gerenciamento e supervisão da implementação da capacitação (MINAS GERAIS.Secretaria de Estado da Educação, 1996, p.19-22).As instituições pólos foram escolhidas pelos seguintes critérios: regionalização, ou seja, distribuição espacial das instituições pelo território mineiro (acesso, otimização de recursos, atendimento à demanda de ensino fundamental da região); infra-estrutura física adequada para o treinamento simultâneo de várias turmas, ou possibilidade de obtê-la; disponibilidade de recursos humanos para assumir o treinamento (incluindo deslocamento para assessoria às escolas) ou possibilidade de recrutá-los externamente; e experiência comprovada na área de capacitação de professores que atuam nas quatro primeiras séries do ensino fundamental (MINAS GERAIS, Secretaria de Estado da Educação, 1996, p.40).

O PROCAP foi contratado para ser realizado até 1998, englobando as seguintes disciplinas: matemática, português, reflexões sobre a prática pedagógica, história, geografia e ciências. Entretanto, a demora na sua operacionalização (contratos, compras e instalações de equipamentos, elaboração do material didático) inviabilizou que todas as disciplinas fossem contempladas antes da mudança de governo (1998). O programa foi interrompido, retornando em 2001 a partir de pressões dos professores das áreas não contempladas anteriormente.27

A primeira etapa da capacitação contemplou dez módulos de ensino de cada uma das áreas: reflexões sobre a prática pedagógica, português e matemática. Esses módulos foram distribuídos em dois blocos de 15 módulos, cada um correspondendo a um semestre,com 90 horas de duração, totalizando 180 horas. Foi estimado o tempo mínimo de cinco horas por módulo28, assim distribuídas: 2h e 30min não presenciais, de auto-aprendizagem, e 2h e 30min presenciais em serviço.

A parte presencial constituiu-se da exibição de vídeos sobre os conteúdos a serem aprendidos. Era seguida de debate orientado pelos facilitadores e incluía também a discussão da prática pedagógica desenvolvida a partir do Plano de Prática Pedagógica.A parte a distância constituiu-se do desenvolvimento de tarefas realizadas pelos professores treinandosisoladamente como exercícios, relatórios,e elaboração e execução do plano de prática pedagógica. 24 Pólo 1: São João del Rei, Barbacena e Ubá; pólo 2: Juiz de Fora, Leopoldina, Muriaé e Carangola;pólo 3: Governador Valadares e Guanhães; pólo 4: Cel. Fabriciano, Caratinga e Nova Era; pólo 5: Manhuaçu e Ponte Nova; pólo 6: Teófilo Otoni; pólo 7: Ituiutaba, Uberlândia e Monte Carmelo; pólo 8: Uberaba e Patrocínio; pólo 9: Paracatu e Patos de Minas; pólo 10: Montes Claros; pólo 11: Almenara;pólo 12: Diamantina: pólo 13: Januária; pólo 14: Ouro Preto e Conselheiro Lafaiete; pólo 15: Belo Horizonte;pólo 16:Sete lagoas, Curvelo e Pirapora; pólo 17: Divinópolis; pólo 18: Poços de Caldas e Varginha; pólo 19: Passos, São Sebastião do Paraíso e Pouso Alegre; e pólo 20: Itajubá, Caxambu e Campo Belo. 25 Universidade do Estado de Minas Gerais-UEMG (pólos1, 14 e 15); Universidade Federal de Juiz de Fora-UFJF (p.2); Universidade Federal de Uberlândia-UFU (pólo3); Instituto Católico de Minas Gerais-ICMG (pólo4); Universidade Federal de Viçosa-UFV (polo5); Fundação Educacional Nordeste Mineiro-FENORD (pólos 6 e 11); Instituto Superior de Ensino e Pesquisa-ISEP/UEMG (pólos7 e 8); Faculdades Integradas do Triângulo-FIT (pólo9); Universidade de Montes Claros-UNIMONTES (pólos10, 13 e 16); Faculdade de Filosofia e Letras de Diamantina-FAFIDIA/UEMG (pólo12); Instituto de Ensino Superior e Pesquisa-INESP/UEMG (pólo17); Fundação de Ensino e Pesquisa do Sul de Minas-FEPESMIG/UEMG (pólos18 e 20); e Fundação de Ensino Superior de Passos-FAESP/UEMG (pólo19). 26 Na realidade, foi apenas uma parceria com a Universidade Federal de Uberlândia. 27 Essa segunda etapa obedeceu aos mesmos moldes da etapa anterior, com os cuidados de se selecionar as IP mais próximas das escolas e de se acompanhar a elaboração dos vídeos. Na etapa anterior, os vídeos ficaram a cargo das produtoras contratadas, que seguiram o material didático elaborado. Já na segunda etapa, a SEE/MG contratou roteiristas. 28 O que foi registrado, na prática, foram seis horas por módulo.

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As atividades obedeceram à seguinte ordem: exibição de vídeos29 e debate, leituras básicas,30 resumo ou outras atividades; elaboração e execução do Plano de Prática Docente,31 seguida de debate (MINAS GERAIS, Secretaria de Estado da Educação, 1996, p.15).

A participação não foi obrigatória e resultou da adesão espontânea dos professores.De forma a estimular aparticipação, aSEE/MG e osórgãos municipaisde educação desenvolveram um amplo programa de divulgação e sensibilização32 ese empenharam no sentido de que o calendário específico de cada escola fosse acordado entre os respectivos participantes. Foram ainda previstos, como forma de incentivo: emissão de certificado de Curso de Aperfeiçoamento para os professores treinandos que concluíssem todas as etapas da capacitação; consideração dos resultados obtidos no PROCAP como critério para enquadramento no Plano de Carreira, que se encontrava em fase de estudo pelo Governo Estadual; e ajuda de custos aos treinandos e aos facilitadores.33

5. COMPARAÇÃO ENTRE OS PROGRAMAS: PRINCIPAIS SEMELHANÇAS E

DIFERENÇAS Os programas analisados são, simultaneamente, muito parecidos e muito diferentes. As semelhanças

ficam por conta do desenho da capacitação: atenderam à complexa estrutura de cada estado, composta de muitos municípios, com características muito diferenciadas, e de extensa rede de escolas públicas, muito heterogêneas em suas configurações físicas e organizacionais; ambos ocorreram num mesmo período - 1996/1998; adotarama divisão dos municípios em pólos; envolveram as universidades no processo e foramfinanciadas com empréstimos junto ao Banco Mundial.

As diferenças, por sua vez, exigem uma explanação mais cuidadosa. No que se refere ao desenho, a diferença é que o PROCAP-MG se propôs a capacitar apenas professores do primeiro ciclo do ensino fundamental, utilizando as modalidades presencial e a distância, ao passo que o PEC-SP contemplou os dois ciclos (embora a maioria dos relatórios destaque que o PEC privilegiou o segundo ciclo), fazendo uso apenas da modalidade presencial34.

No que respeita à descentralização do programa, São Paulo teve uma atuação mais descentralizada, dando autonomia às delegacias de ensino para demandarem a capacitação, negociando junto às instituições capacitadoras, que também tiveram autonomia para realizar suas propostas e se responsabilizarem por toda a elaboração do material didático necessário. Em Minas Gerais, as decisões foram centralizadas, havendo pequena margem de autonomia para as instituições ligadas ao projeto,

29 Foram utilizados dez vídeos educativos para cada área, com o objetivo de introduzir os tópicos de conteúdo dos módulos de ensino e estimular discussões sobre os temas e questões a que cada módulo se referia (FUNDAÇÃO CESGRANRIO, 1999, p.19) 30 O material impresso referia-se a: três guias de estudos específicos (um para cada área); um documento introdutório, denominado “Reflexões sobre a prática pedagógica” que apresentava as orientações para o trabalho do professor-treinando, duas guias curriculares e dois conjuntos de materiais de referência pra o professor (um de português e outro de matemática) (FUNDAÇÃO CESGRANRIO, 1999, p.19). 31 O Plano de Prática Docente é uma atividade cotidiana do professor. Nele são registrados, de forma organizada, os objetivos do processo ensino-aprendizagem, os conteúdos, os procedimentos didático-pedagógicose as formas de avaliação. O suporte teórico-metodológico para sua elaboração foi dado pelas propostas curriculares da SEE/MG, pelos conteúdos apresentados nos vídeos, pelas leituras de referência, pelos resultados das discussões coletivas realizadas nas atividades presenciais, pelo estudo individual dos materiais fornecidos pelo PROCAP e pelas leituras de enriquecimento (FUNDAÇÃO CESGRANRIO, 1999, p.18) 32 A divulgação envolveu distribuição de folders, cartazes, abertura oficial no Minas Centro (com a presença do governador e todos os prefeitos), divulgaçãona Rede Minas e Diário Oficial, além de visitas em todas as escolas pelos agentes estaduais.Foi dada uma aula com utilização de transparências para esclarecer os objetivos e a importância do programa. 33 De acordo com os responsáveis pelo programa na SEE/MG essa ajuda de custo foi de R$150,00 no âmbito estadual. No âmbito municipal, ela ocorreu apenas em alguns municípios, o que provocou muitas reclamações. Esse valor seria pago ao final de cada semestre da capacitação aos que completassem com sucesso todos os módulos previstos para a etapa. 34 A modalidade de educação a distância só ocorreu em um evento denominado “Jornada do PEC”.

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tanto assim que não houve um levantamento de necessidades junto aos professores, o material didático foi todo elaborado na Secretaria e as instituições capacitadoras não tiveram que se preocupar com o conteúdo e com a metodologia de transmissão do conhecimento. Em São Paulo, cada pólo teve o material didático fornecido pelas universidades capacitadoras, enquanto em Minas Gerais ele foi padronizado e estendido a todos os pólos.

A literatura especializada e as pesquisas educacionais mostram que as redes de ensino fundamental são heterogêneas, integradas por escolas, professores e clientelas com perfis bastante diferenciados. Sendo assim, a massificação da capacitação deve contemplar um certo nível de uniformização de conteúdos, mas deve se adequar ao perfil dos professores que irá capacitar. Isso poderá ser feito a partir de um diagnóstico sobre as necessidades de grupos específicos, permitindo-se a diferenciação nos conteúdos e abordagens, de forma a se obter uma capacitação mais eficaz.

Outra diferença reside no fato de a capacitação em São Paulo ter sido realizada pelos próprios professores das universidades, enquanto que em Minas Gerais os professores universitários capacitaram facilitadores para executarem a capacitação. A literatura tem criticado o “efeito repasse” nos treinamentos; ou seja, o treinamento que é planejado e concebido em uma instância central que elabora pacotes metodológicos que são repassados à equipe encarregada do treinamento. A crítica é a de que esse tipo de treinamento é pouco efetivo e não transforma a prática pedagógica.

A capacitação em Minas Gerais ocorreu nas escolas (em todas as escolas), o que em São Paulo só aconteceu em pouquíssimos pólos.Segundo Santos (2000, p.179) “(...)a literatura sobre formaçãocontinuada tem enfatizado a necessidade de se trabalhar o conjunto dos professores das escolas, com vistas a uma modificação coletiva das práticas nelas instaladas, uma vez que o trabalho, envolvendo apenas parte do corpo docente, pode ser dificultado, tanto pela não modificação na dinâmica de trabalhos na instituição, como pela ação de docentes não-sensibilizados para mudanças”. Para Candau (1997), considerar a escola como locus de formação continuada implica também a construção de uma prática reflexiva, capaz de identificar os problemas e resolvê-los através de uma prática construída conjuntamente pelo docentes da instituição escolar. No entanto, o fato de a capacitação do PROCAP ter sido realizada “na escola” não significou, necessariamente, que a escola foi incorporada ao treinamento. A incorporação da escola significa tomar o cotidiano escolar, sua riqueza, sua clientela, sua experiência, como objeto da ação de reflexão. Essa foi a tônica da capacitação realizada em Bauru pela UNESP, bastante diferente da realizada em Minas Gerais, onde cada escola recebe um conjunto de material instrucional bem preparado e reúne os professores para e debater vídeos em encontros de duas ou três horas conduzidos por facilitadores. Salvo a capacitação realizada em Bauru, a incorporação da escola no treinamento ou de todos os seus professores não ocorreu em nenhum dos programas de educação continuada aqui realizados.

A facilitação da participação através da capacitação na escola e da observação do calendário e pagamento de ajuda de custos só aconteceu em Minas Gerais e vai ao encontro do que recomenda a literatura sobre a necessidade de se oferecer incentivos que motivem os professores e possibilitem o seu engajamento voluntário na capacitação.

Em Minas Gerais não houve qualquer reclamação quanto à introdução de outras ações pela Secretaria que prejudicassem em alguma medida a capacitação.

Percebe-se ainda a diferença na ênfase na reflexão-ação-reflexão da capacitação de São Paulo e nos conteúdos da capacitação de Minas Gerais. Ainda que a reflexão-ação-reflexão não tenha sido constatada no conjunto dos pólos que compõem São Paulo, ela era a premissa. Em Minas Gerais, o conteúdo foi tão priorizado que os professores tiveram de se submeter a uma prova de conteúdo no final da capacitação. A literatura tem indicado que a formação continuada centrada nos problemas cotidianos dos docentes, em que a teoria é utilizada como instrumento para a compreensão, é mais efetiva do que a do tipo formação escolar, que explora mais os aspectos teóricos, pouco sintonizados com a realidade cotidiana das escolas. Dessa forma, a ênfase na reflexão-ação parece favorecer mais a troca de experiência e o aprendizado através da prática.

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Por fim, existe a diferença em relação à conformação dos programas à visão do Banco Mundial.35 É sabido que o Banco Mundial privilegia na educação continuada o conhecimento do conteúdo das matérias, alegando que ele tem mais influência no rendimento dos alunos do que o conhecimento pedagógico que os professores venham a ter. Além disso, o Banco preconiza o uso da educação a distância, tendo em vista o seu custo menor, se comparado com modalidades presenciais. Desse ponto de vista, ao ter autonomia para realizar suas propostas, as instituições capacitadoras de São Paulo puderam utilizar uma tradição pedagógica mais crítica, enraizada nos princípios e nas experiências dos grupos de docentes que nelas atuam, afastando-se de propostas mais conteudistas e, portanto, das diretrizes traçadas pelo Banco. Em Minas Gerais o programa de educação continuada parece ter se centrado mais nas diretrizes traçadas pelo Banco Mundial, ou seja, conhecimento dos conteúdos das matérias pelos professores atendidos e uso de metodologias de trabalho que envolvam a educação a distância.

O relato das diferenças entre os dois programas mostra que, de acordo com a literatura, o programa de São Paulo incorporou mais as idéias principais que dão suporte à proposta de capacitação de educadores concebida como educação continuada36 e que difere daquela proposta pelo BM.

Entretanto, o Banco financiou esse projeto e, segundo a coordenação, sem qualquer restrição. Isso

mostra que a rigidez tão comumente atribuída a esse órgão e sua capacidade de influenciar as políticas locais podem estar relacionadas mais ao poder de interlocução do agente local que a uma simples imposição doagente financiador.

CONSIDERAÇÕES FINAIS As considerações apresentadas a seguir estão organizadas considerando os seguintes aspectos: as

estratégias adotadas nos programas de capacitação e a influência das políticas do Banco Mundial sobre as capacitações realizadas.

A apreciação dos documentos relativos aos programas permitiu concluir que, mesmo com desenhos similares em termos da abrangência, os estados fizeram opções diferentes para suas capacitações. A lógica do PROCAP, capacitação realizada em Minas Gerais, estava focalizada mais nos insumos (vídeos, mobiliário, linhas telefônicas, elaboração do material) e menos no processo. Foi também um processo mais centralizado e controlado pela Secretaria de Estado da Educação, orientando-se pela massificação do aprendizado, em busca da universalização. Sob essa ótica, esquivou-se de alguns aspectos que a literatura especializada tem recomendado para uma capacitação bem sucedida: programação de atividades desenhadas a partir do exame cuidadoso das necessidades, do perfil e demandas dos docentes; e que valorizem o seu saber e a sua prática. Por outro lado, o programa ofereceu melhores condições para viabilizar a capacitação, uma vez que essa foi organizada de acordo

35 É importante registrar que algumas instituições não aceitaram participar desses programas de formação continuada por serem financiados pelo Banco Mundial. Mesmo no interior de algumas daquelas que participaram,grupos de professores ou docentes isolados se recusaram a fazê-lo pela mesma razão. 36 Necessidade de resgatar ou valorizar o saber do professor e o conhecimento que ele acumulou na sua prática profissional; consideração de que o ambiente escolar é o local privilegiado para as ações de capacitação, não apenas porque é lá que elas acontecem, mas principalmente, porque na escola há melhores condições de focalizar as temáticas de interesses do conjunto dos profissionais; adoção de princípios democráticos na elaboração dos programas de capacitação, principalmente deixando que os próprios professores explicitem suas necessidades e carências e suas demandas de cursos e ações; construção de diferentes programas de educação continuada em cada escola, onde a influência do contexto e das relações interpessoais que estão presentes possibilita momentos de aprendizagem, de reflexão e de crítica, seja nos intercâmbios e trocas de experiências entre os colegas, seja em reuniões internas; consideração de que a educação continuada deve ser tratada como direito do professor enquanto categoria de trabalho e como um instrumento de valorização do trabalho docente e de sua realização pessoal e profissional; reconhecimento das vantagens de se estabelecerem parcerias entre as escolas e DE com as universidade formadoras de profissionais do ensino para programas de educação continuada.

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com o calendário escolar, realizada na escola e ofereceu ajuda de custos para o professor capacitando. Para essa capacitação foi adotada uma estratégia mais tradicional, valorizando a capacitação em

cascata: monitores que foram treinados para capacitar facilitadores, que foram treinados para capacitar os professores. Essa estratégia é considerada inadequada por diferentes autores, por não permitir o aprofundamento da teoria, o pensar na prática e a transformação do trabalho pedagógico, reduzindo a efetividade, a despeito da energia e esforço despendidos pelas equipes envolvidas.

Já a capacitação realizada em São Paulo, esteve mais focada no processo. Foi dado espaço para o professor manifestar-se quanto à capacitação pretendida, a interação com as universidades foi mais evidente, uma vez que os próprios professores universitários lecionaram os cursos oferecidos, e a metodologia da ação-reflexão-ação foi a recomendada. Sob esse ponto de vista, o processo foi mais descentralizado, dando-se mais autonomia às delegacias de ensino e universidades, e mais atenção às especificidades. Por outro lado, as condições para o professor se capacitar foram menos favoráveis, uma vez que a capacitação não constou do calendário escolar e a própria Secretaria de Educação prejudicou o processo com ações que foram na contramão da capacitação pretendida como a reorganização da rede, a atribuição e a municipalização.

Seguir a lógica da massificação ou da especificidade foi, portanto, uma opção das Secretarias e, como tal, apresenta vantagens e desvantagens. Como vantagens da primeira, tem-se que o programa fica mais fácil de ser implementado, na medida em que envolve um conjunto padronizado de procedimentos adotados em diferentes localidades; facilita o controle central; e unifica o discurso. As desvantagens, por sua vez, seriam a não contemplação das diferenças, que são muitas em se tratando de capacitação docente (formação, localização, tipo de escola e outros); ao ignorar as diferenças, pode se revelar como menos adequado para suprir as necessidades dos professores;e a inibição de processos criativos e adaptativos.

A lógica da especificidade apresenta como vantagens, a possibilidade de tratamento de caso a caso, respeitando as diferenças de cada município e escola; melhor adequabilidade aos recursos utilizados; estímulo ao envolvimento dos professores de cada região, favorecendo a troca de experiências entre os professores e entre professores e capacitadores. Podem ser citadas como desvantagens a dificuldade de avaliação do processo como um todo, pela diversidade de aspectos a serem avaliados; maior dificuldade de implementação, por envolverem diferentes modelos e não permitirem uma implementação padronizada; maior dificuldade de coordenação e de controle central, em função da diversidade de modelos e da implementação; e o fato de serem mais susceptíveis a ruídos, uma vez que a troca de informações é uma constante.

Poderia ainda ser argumentado que a opção pela especificidade é mais cara. Entretanto, o pouco que se conseguiu saber sobre os custos permitiu perceber que os gastos com o PROCAP foram quase o dobro do que se gastou com o PEC: foram gastos R$57 milhões e R$ 36 milhões com o PEC37.Deve ser ressaltado, entretanto, que o PROCAP teve custos com equipamentos e com ajuda de custos para os treinandos. Os valores gastos mostram que uma capacitação mais descentralizada, com possibilidade de estar privilegiando as especificidades, pode não ser tão dispendiosa quanto se suspeita.

Podem ser destacados como pontos positivos do PEC a observação das especificidades locais, a inserção do professor como ator ativo no processo de capacitação e a utilização da metodologia da ação-reflexão nas capacitações, valorizando o saber docente. No PROCAP destacam-se o compromisso com a capacitação, a partir da observação do calendário de cada escola, e a preocupação em criar incentivos para o professorparticipar da capacitação.

Os pontos negativos do PEC recaem na não-observância do calendário escolar, na falta de incentivos para o professor se capacitar e nas constantes interferências da SEE/SP através da adoção de políticas educacionais que contrariaram a proposta do Programa. No PROCAP, ressaltam-se a centralização das decisões da capacitação, a não observância das especificidades e/ou necessidades locaise a 37 A conversão para o Real foi feita com base no valor do dólar em dezembro de 1998 (1,2).

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padronização da capacitação. Do ponto de vista da educação continuada, observou-se também que as capacitações bem sucedidas

em São Paulo foram aquelas resultantes de processos de negociação cuidadosa entre as universidades e as delegacias e que envolveram mais atores no processo (diretores, delegados, universidades, professores).38 Esse resultado deve ser ressaltado, pois mostra a centralidade do envolvimento mais geral das instituições (as que fazem o treinamento e as que o recebem) e a importância de as escolas poderem articular suas demandas sob o estímulo das DE.

A experiência melhor sucedida dentre as capacitações realizadas nesse estado (pólo 15)reforça a necessidade de se observar um determinado conjunto de fatores para uma capacitação bem-sucedida: que ela seja demandada pelos professores, que os professores priorizem as ações, que seja um trabalho integrado entre professores, diretores, SEE e capacitadores, que se respeitemas relações históricas entre as instituições envolvidas e que se leve em consideração a heterogeneidade dos profissionais do ensino (formação, tempo de trabalho e tipos de dificuldades que enfrentam). Ficou claro no programa de São Paulo que o pouco envolvimento da SEE, demonstrado através de medidas que não consideraram o programa em execução, foram desastrosas para o sucesso da capacitação, da mesma forma que o foram as desconsiderações sobre as condições da capacitação que não atentaram para a heterogeneidade e perfil do professorado em ambos os estados. Fica evidente também que cursos pontuais padronizados e definidos numa instância central geralmente não refletem as necessidades dos professores.

No que respeita ao Banco Mundial, percebeu-se um processo de recontextualização de suas diretrizesna capacitação realizada em São Paulo, onde a recepção dos cursos se deu de forma descentralizada, os professores incorporaram os conhecimentos e habilidades previstos de forma diferenciada e estreitamente relacionada com suas experiências e utilizaram o espaço do curso para atividades não previstas, como a “Escola Pública Estadual na UFSCAR”, a “Jornada do PEC” , a “Semana Pedagógica de Tupã”, a troca de experiências, a crítica coletiva sobre a validade ou não do que estava sendo apresentado. Já o programa de Minas Gerais parece ter se ajustado mais ao perfil traçado pelo Banco: conhecimentos dos conteúdos das matérias pelos professores capacitandos e uso de metodologia de educação à distância.

A questão que se coloca é: por que o Banco Mundial financiou dois programas com formatos tão diferentes? A possívelresposta pode vir de duas direções: o poder de negociação do agente local ou ummesmo conjunto deobjetivos para os programas.

A primeira possibilidade sinaliza a importância do agente local no processo de formulação da proposta e de negociação com o agente financiador. Se verdadeira,pode-se afirmar que realmente houve uma flexibilização das suas orientações. Suas diretrizes podem ser flexibilizadas desde que o gestor nacional de política pública faça as negociações adequadas, bem fundamentas e não se submeta passivamente a suas orientações. É sabido que o Banco Mundial leva em consideração, no processo de negociação dos programas por ele financiados, o respeito à tradição e à culturados órgãos envolvidos, o que pode conduzir à transformação de seus princípios ou diretrizes. O PEC, ao descentralizar as capacitações realizadas, tinha como meta a preservação da cultura e das relações de seus capacitandos e esse argumento pode ter possibilitado a aprovação do seu desenho.

A segunda possibilidade diz respeito aos objetivos. A leitura dos objetivos propostos pelos programas mostrou que eles tiveram o mesmoobjetivo geral, qual seja, contribuir para a redução do fracasso escolar. Mostrou, também, que osobjetivos específicos, ainda que formulados de forma diferente, enfocaram aspectos semelhantes. Dentre eles destacam-se:importância de se observar os 38 Essa capacitação refere-se ao pólo 15 – Bauru, no qual a capacitação abrangeu toda a escola, a universidade envolveu todos os seus departamentos e as DE participaram ativamente do processo, aumentando significativamente o número de ações realizadas e recebendo manifestações de interesse pela capacitação de diferentes delegacias e/ou municípios. Há de se ressaltar que a divisão dos municípios em pólos favoreceu a capacitação daqueles municípios que tinham mais instituições de ensino superior disponíveis como foi o caso dos pólos 13 a 16.

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diferentes ritmos de aprendizagem dos alunos; habilidade de manejo de sala de aula; saber, organizar e utilizar adequadamente os espaços da escola e os materiais didático-pedagógicos disponíveis; elaboração deplanos de avaliação da aprendizagem. A coincidência de objetivos pode revelar que o Banco aprovou projetos diferentes porque eles tinham objetivos similares. Nesse caso, o Banco não seria tão flexível assim. Talvez o agente local é que tenha se flexibilizado para atender os seus objetivos. De toda forma o processo diferenciado pode levar a objetivos outros que não aqueles inicialmente pretendidos.

Embora não se tenha resposta para essa indagação, uma vez que os dados disponíveis não a possibilitaram, fica o ensejo de uma investigação.

De toda forma, ainda que as prioridades educacionais dos governos tenham motivações outras que as apresentadas pelo Banco Mundial ou outro organismo, seria interessante que os governantes provocassem mudanças nessa relação, introduzindo novas formas de diálogo e de convencimento. De outra forma, a efetividade da ação ficaria comprometida, uma vez que os governos estariam “comprando” políticas ou programas que não iriam ao encontro de suas realidade locais. A habilidade de negociação do interlocutor local tem papel relevante no processo.

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RESENHA BIOGRÁFICA Vanda Catarina Duarte Mestre em Administração Pública, área de concentração em Gestão de Políticas Sociais.

Pesquisadora da Fundação João Pinheiro. Coordenadora de cursos de especialização para servidores públicos. Telefone: 3448-9601. Endereço: Rua Ouro Fino, 177/602 – Cruzeiro, CEP: 30310-110 – Belo Horiozonte-MG E-mail:[email protected]

Ivan Beck Ckagnazaroff Doutor emAdministração Pública pela Universidade de Aston-Birmiham. Professor da Universidade

Federal de Minas Gerais. Endereço: Rua Curitiba, 832/ 12O andar – Centro – Belo Horizonte. CEP: 30.310-110.

Telefone comercial; 55 031 (xxx) 3279-9043 E-mail: [email protected]

Documents

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