2014

Adopción de leyes de partidos en 46 democracias del mundo

Reporte

Analítico

Cita en APA: Pérez, O. (2014) Leyes de partidos en 46

democracias del mundo. Recuperado desde: www.opd.org.do

Autoría de:

Omar Alejandro Pérez

Observatorio Político

Dominicano

1

Introducción

La regulación a los partidos políticos es tema de debate desde hace más de una

década en República Dominicana. Muchos sectores de la opinión pública claman

porque la pieza sea discutida en los hemiciclos del Congreso durante la primera

legislatura ordinaria de 2014, iniciada el 27 de febrero pasado, mientras que

otros sectores siguen cuestionando la deseabilidad o efectividad de la eventual

sanción de la pieza.

Mientras se desarrolla el debate, conviene indagar las tendencias de otros países,

pues como afirma Nohlen (2012), parafraseando a Lichtenberg (en Röpke, 1946),

“quien solo conoce su propio país, no lo conoce”. En ese sentido, este reporte

analiza el aumento de la regulación a los partidos políticos en el tiempo y el

espacio tras observar 46 democracias liberales: 18 de los 20 países de

Iberoamérica (no se incluyen Cuba y Puerto Rico) y las 28 naciones que

actualmente son miembros de la Unión Europea.

En terminos precisos, el reporte se limita a aportar informaciones sobre

tendencias en el proceso de adpción de leyes de partidos en las democracias de

tipo occidental, consideradas utiles para el debate. Su intención principal es

ayudar a corroborar o refutar la afirmación de dirigentes políticos en el sentido de

que las leyes de partidos son mecanismos que organismos internacionales

imponen a las democracias iberoamericanas mientras los partidos en países

desarrollados permanecen desrregulados.

En ese sentido, debe señalarse que, salvo algunas referencias, el análisis de

contendio de las legislaciones está ausente.

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1. Consideraciones iniciales

Existen dos posiciones antagónicas respecto al grado en que los partidos deben

ser regulados. Por un lado, la que sostiene que su regulación debe limitarse

entrictamente a lo necesario; por el otro, la que plantea que los partidos deben

ser regulados al detalle como garantía eficaz del buen funcionamiento

democrático (Zovatto, 2006).

En esa línea, un marco legal predominantemente minimalista dará prioridad a la

autonomía o autoderminación del partido y dejará que cada uno determine su

funcionamiento a traves de sus estatutos. Por el contrario, uno maximalista,

probablemente dará prioridad a garantizar la democracia interna, aunque ello

implique imponer mecanismos de forma obligatoria. Un ejemplo es el

establecimiento de primarias obligatorias y/o simultanéas, o que sean abiertas o

cerradas.

La presencia o no de una ley de partidos no es indicador suficiente ‒como se

ejemplifica más adelante‒ para ubicar a la legislación de un país dentro de las

categorías de baja o alta regulación. Los puntos que puede abordar una

legislación son diversos y también lo son las variables en cada uno de ellos.

Habrá leyes de partidos que interferirán muy poco dentro de las organizaciones

políticas. De esa forma ambas posturas podrán entenderse no como una

dicotomía, sino como un continuo, una escala de baja o alta regulación.

Ahora bien, una legislación sobre agrupaciones políticas es, cuando menos, una

señal de que un país se ha planteado seriamente el problema de la regulación

jurídica de los partidos políticos y ha agotado el proceso que conlleva la

promulagación de una ley. Cuando a esta legislación se le confiere la importancia

de una ley especial, separada de la legislación electoral, se constituye en un

indicador de que probablemente el país en cuestión se movió en dirección

maximalista en relación con el nivel de regulación que exhibía.

Cada país tiene condiciones particulares que determinan cuánta regulación

requieren los partidos, pero muchos de ellos comparten lo que Zovatto (2012) ha

denominado una paradoja: los partidos registran promedios de credibilidad

sumamente bajos por parte de la ciudadanía; sin embargo, es la mayoría de esa

misma ciudadanía la que afirma no concebir la democracia sin partidos. “Es decir,

que lo que está en crisis en todo caso son estos partidos en un contexto

determinado, pero no el concepto de la instutución de partidos” (p. 43).

El gran avance es que el concepto de partido es hoy menos odioso, dado que son

entendidos como elementos necesarios de la democracia. Es en esa línea que

muchos consideran que para tener una buena democracia son necesarios buenos

partidos. Encontrar fórmulas jurídicas que contribuyan a ese fin es aportar a

rebasar “la paradoja”. La adopción de leyes de partidos constituye un indicador

3

aproximado de tendencias en el tiempo y en el espacio del grado en que un

conjunto de Estados se direcciona a buscar regulaciones apropiadas para los

partidos de cada uno de sus sistemas políticos.

2. La regulación a los partidos en las leyes

Cuando no hay legislaciones especiales, la regulación a los partidos aparece

integrada a las leyes o códigos electorales, que tienen como prioridad

reglamentar lo relativo al sistema electoral y al andamiaje institucional que lo

pone en marcha. Muchas veces, como en el caso dominicano, esta regulación se

limita a lo esencial.

Janda(2005) presenta tres areas de regulación a la vida político-electoral que se

traslapan con la regulación directa a los partidos, pero que se enfocan, en lo

esencial, en aspectos diferentes: la normativa electoral, la regulación de las

campañas y la regulación al financiamiento político.

Figura No. 1.

Interaccion de grupos de regulación

jurídica a la actividad de político electoral

Fuente. Elaboración propia, como traducción

de Janda (2005)

La Figura No. 1 presenta las superposiciones de cada área de regulación, que se

caracterizan por su interdependencia; sin embargo, hay puntos distinguibles. Por

ejemplo, en las leyes electorales hay previsiones administrativas como la

composición de los órganos rectores del sistema, lo cual es totalmente separable

de las demas áreas. A la vez, la ley puede establecer previsiones con relación al

financiamiento, basadas en la campaña de los candidatos y no de los partidos.

Asimismo, los aspectos de democracia interna de los partidos son ‒la mayoría de

las veces‒ perfectamente identificables de aquellas del sistema electoral.

La preocupacion de los partidos por la influencia del dinero en la política o bien

por cumplir con ciertas funciones presenta la opción de una expansión del marco

4

legal que regule las organizaciones políticas. En muchos casos la respuesta ha

sido leyes de partidos y en otros, varias legislaciones complementarias.

Argentina, por ejemplo, aparte del Código Electoral, tiene tres leyes especiales: la

Ley de Partidos Políticos, la Ley de Primarias Abiertas y la Ley de Financiamiento

a los Partidos Políticos. Otros países, como Guatemala y Honduras, han integrado

amplias previsones en un solo acto legislativo.

Siguiendo a Richar Katz (en Janda, 2005), se puede establecer que las leyes

concernientes a los partidos tienen tres objetivos: a) determinar qué constituye

un partido político y las consecuencias de ello -acceso a recursos públicos, acceso

a la boleta electoral, etc.-, b) regular las actividades en las que los partidos

deben involucrarse y c) asegurar en los partidos formas correctas de organizacion

y comportamiento (aspectos de la militancia y de la democracia interna).

El desarrollo de esas tres dimensiones puede llevar a un amplio esquema de

regulación. Así, Casal-Bértoa, Romée y Rashkova (2012), en su interesante

estudio titulado Regulación a los partidos en una pespectiva comparada (Party

Law in a Compartive Perspective) utilizan 12 categorías para evaluar el grado en

que países europeos regulan a los partidos.

Este trabajo sigue el criterio utilizado por estos autores. De esa forma, se

considerarán leyes de partidos aquellas que hacen una referencia textual a

partidos políticos en su título, a excepción de leyes que no se limitan a este

aspecto ‒tales como leyes sobre asociación política en sentido más general, leyes

electorales o leyes predominante o casi exclusivamente enfocadas al

financiamiento a los partidos‒ las cuales no son incluidas en este análisis (Casal-

Bértoa, Romée, & Rashkova, 2012). Sin embargo, bajo criterios más amplios,

muchas de las leyes excluidas podrían ser consideradas leyes de partidos, incluso

muchas de ellas se refieren como tales.

3. Leyes de partidos en 46 democracias

El primer país en adoptar una ley espefica para los partidos políticos, separada de

la legislación electoral, fue Venezuela (1964). Sin embargo, contrario a lo que

algunos han sugerido, la práctica no es exclusiva de la región latinoamericana: en

1967 Alemania aprobó su ley de partidos y, como señalan Casal-Bértoa, Romée y

Rashkova (2012), desde entonces ha sido considerada como la principal

referencia en lo concerniente a la regulación a los partidos.

Así, el proceso que inicia en América, pero que toma verdadero impulso a partir

de que Alemania aprobara su ley de partidos (Parteiengesetz), tiene fases y

actualmente continúa siendo un tema de debate. Como muestra la Tabla No. 1,

5

los años 90 concentran casi la mitad de todos los países que adoptaron leyes de

partidos, con 13 aprobaciones. En la siguiente década (2000) el ritmo volvió a los

niveles observados en décadas anteriores, aprobándose solo tres leyes de

partidos. Por su parte, El Salvador es el primer país dentro de los considerados,

que aprobó una legislación específica de partidos en la segunda década del siglo

XXI.

Tabla No. 1

Cantidad de países que adoptaron leyes de partidos, según década

Década Países Cantidad de países con

ley de partidos

Antes de 1960 0

1960 -1969 Venezuela, Alemania, Finlandia

3

1970-1979 Portugal, Austria, España, Ecuador

4

1980 -1989 Nicaragua, Argentina, Guatemala, Chile, Hungría, Nicaragua

5

1990 -1999

Bulgaria, Polonia,

República Checa, Eslovaquia, Croacia, Estonia, Eslovenia, Colombia, Lituania, Brasil, Rumanía, Reino Unido, Bolivia

13

2000 -2009 Perú, Letonia, Uruguay 3

2010 - El Salvador 1

Total 29

Fuente: Elaboración propia apartir de Zovatto (2005), Casal-Bértoa, Romée y

Rashkova (2012), OPD (2014) y Legal Texts: Party Law In Modern Europe,

(2014)

La Gráfica No. 1 presenta como las leyes de partidos pasaron de no existir en la

decada de 1950, a ser adoptadas en la actualidad por 29 de los 46 países

considerados en este análisis, equivalente a 63 %.

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Gráfica No. 1

Evolución de la cantidad de países que han aprobado leyes de partidos

Fuente: Elaboración propia apartir de Zovatto (2005), Casal-Bértoa, Romée y Rashkova

(2012), OPD (2014) y Party Law In Modern Europe: Legal Texts (2014)

En la actualidad, nueve países iberoamericanos (50 %) tienen leyes de partidos

separadas de la ley electoral. Ecuador integró en 2009 la legislación referente a

los partidos políticos y la legislación elecotral en el cuerpo legal denominado

“Código de la Democracia”, sumandóse al grupo de Honduras y Guatemala que

tienen una ley electoral y de partidos políticos en un solo bloque.

Por otro lado, con la Ley Electoral de 1988, Nicaragua derogó la ley de partidos

que había prmulgado la Junta de Gobierno en 1983 (Álvarez, 2008). De esa

forma se sumó a los centroamericanos Costa Rica, Panamá, República

Dominicana y México y al suramericano Paraguay para integrar el grupo de seis

países que no tienen una ley referente a los partidos.

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28 29

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1950-1959 1960 -1969 1970-1979 1980 -1989 1990 -1999 2000 -2009 2010 -

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Mapa No. 1

Países de iberoamerica dotados de una ley especifica de partidos políticos

Mapa No. 2

Países de la Unión Europea dotados deley especifica de partidos políticos

Fuente: Elaboración propia a partir de OPD (2012) y actualizaciones

Fuente: Elaboración propia a partir de Casal-Bértoa, Romée y Rashkova (2012) y Party Law In Modern Europe: Legal Texts (2014)

En términos cuantitativos, el caso de los países de la Unión Europea aventaja a

los de Iberoamérica. De los 28 países, 17 (61 %) tienen una legislación específica

en materia de partidos políticos separada de las legislaciones electorales y de las

de financiamiento político.

Pudiera parecer que la ausencia en 11 países de la Unión Europea (39 %) de una

ley de partidos bajo los criterios establecidos es un indicador de laissez faire, pero

esto no es así. Dentro de la minoría de países de la Unión Europea que no tiene

ley de partidos, en nueve existen leyes de financiamiento político. A excepción del

caso francés y acorde con las traducciones aportadas por Party Law in Modern

Europe (2014), todas ellas incluyen referencias a partidos políticos en sus títulos.

Por ejemplo, la ley francesa se titula “Ley sobre transparencia finaciera en la vida

política (Loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de

la vie politique)” y ha recibido numerosas modificaciones.

Esto quiere decir que bajo criterios más amplios, de los 28 países de la Unión

Europea solo podrían exlcuirse dos que no han elaborado leyes específicas

concernientes a las actividades de los partidos: Irlanda y el pequeño Estado de

Malta.

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Ahora bien, como se señaló, dilucidar si los partidos se inclinan a una regulación

minimalista o maximalista desborda la cuestión de la existencia de leyes

especiales o no, clasificadas de acuerdo con su objetivo escencial y su

nomenclatura. La cuestión requiere análisis de contenidos, que es precisamente

lo que hacen Casal-Bértoa, Romée y Rashkova (2012) y Zovatto (2006) en sus

respectivos estudios sobre Europa e Iberoamerica.

En el primer caso el enfoque es cuantiativo1 y exhibe las grandes diferencias

existentes en el grado en que los países europeos han adoptado una ley de

partidos. Alemania, por ejemplo, dedica el 37.8 % de su contenido (dentro de los

tópicos considerados) a lo que el estudio denomina “partido extraparlamentario”

(elección de candidatos, selección de autoridades, registro de miembros,

rendición de cuentas a la membresía, etc.). Con 115 menciones en este tema, es

la legislación que con más detalle norma al respecto, casi triplicando las 40 citas

que hace la ley de partidos española. Por otro lado, la legislación española es la

que más atiende el tópico “actividad y comportamiento” (16 citas), mientras la

alemana no hace mención alguna (Casal-Bértoa, Romée, & Rashkova, 2012).

De igual manera, el hecho de que El Savador haya adoptado una ley de partidos

separada de la ley electoral no signfica que en ese país el Estado tenga mayor

intervención reguladora en todos los aspectos que Honduras, con su “Ley

Orgánica Electoral y de las Organizaciones Políticas”. Por ejemplo, mientras la ley

salvadoreña deja en manos de los estatutos de las organizaciones los

mecanismos para la elección de candidatos y de las autoriadades del partido, la

hondureña especifica mecanismos obligatorios para todos los partidos.

Efectivamente, en Honduras las primarias se celebran con la supervisión del

órgano electoral, son simultáneas y el padrón es abierto (toda la ciudadanía apta

puede votar independientemente de su militancia partidista). Incluso, en el caso

de las autoridades, la legislación hondureña establece la modalidad de

movimientos políticos internos para canalizar las aspiraciones.

Al hablar de las grandes variantes en las instituciones jurídicas relativas a los

partidos políticos en los sistemas del mundo, conviene traer a colación un cita de

Duverger (1970) al referirse al parlamento mayoritario y la concentración de

poderes en Inglaterrra, en cuyo esquema la división de poderes le resultaba

puramente ilusoria:

Pese a todo, el partido minoritario no tiene que temer las vejaciones o las

persecuciones de la mayoría. Sabe que su voz podrá elevarse siempre libre

y clara en el seno del Parlamento, que ninguno de sus miembros será

jámás perseguido por sus discursos o sus votos. Pero la garantía suprema

de esta independencia no se encuentra en las instituciones británicas sino, 1 El trabajo identifica la extensión del tratamiento en cada ley respecto a 12 tópicos (principios democráticos,

organización, democracia interna, financiamiento, acountability, etc.) y luego determina el porcentaje del contenido de la ley que cada aspecto representa (medido en menciones).

9

unicamente, en el sentimiento profundo de libertad que anima al pueblo

inglés y que le haría levantarse como un solo bloque contra la violación de

los derechos de la minoría (p. 265).

La inclusión de esta cita se justifica en que al hablar de “sentimiento profundo de

libertad” Duverger se refería obviamente a la cultura política del pueblo inglés. De

esa forma, afirmaba que los valores políticos lograban lo que entonces muchas

instituciones no conseguían.

La cuestión de los valores políticos en cada contexto nacional reafirma la idea de

que la pregunta sobre cuánta regulación a los partidos necesita un sistema

político para su correcto funcionamiento debe responderse en cada democracia de

manera particular. No obstante, el estudio comparado brinda numerosas pistas.

A la vez, debe procederse con cautela, tomando en cuenta lo dicho por Janda

(2005):

La regulación a los partidos no es solo controversial respecto a los efectos

perseguidos; [las leyes de partidos] también conllevan consecuencias no

perseguidas, incluso cuando experimentados actores políticos trabajan en

forma multipartidista para llegar a dicha regulación (p. 7).

En ese sentido, Zovatto (2012) se pronuncia a favor del gradualismo:

Lo importante es tener claro el sentido de dirección de la reforma y

luego, mediante aproximaciones sucesivas, ir avanzado e ese ideal, que

es otro aspecto positivo del gradualismo de las reformas, pues las

posibles equivocaciones no serán tan dañinas o bien, puede retrocederse

con más facilidad (p. 58).

4. Consideraciones finales

Las leyes de partidos son una tendencia tanto en Iberoamérica como en Europa y

sus contenidos pueden ser tan variados como las realidades contextuales propias

de cada país.

Es un error importar de golpe y porrazo modelos que han tenido éxito en otros

lugares. Ciertamente, la posibilidad de que una legislación a los partidos tenga

efectos no esperados impone el gradualismo. En el caso dominicano, el sentido

de la reforma ha sido ampliamente discutido: se quieren partidos más

democráticos a lo interno, se quieren partidos más transparentes, que funcionen

en un contexto electoral más equitativo entre oposición y oficialismo y entre

partidos grandes y pequeños.

En ese orden, desde finales de la última década del siglo XX, República

Dominicana realiza esfuerzos serios para la aprobación de una ley de partidos. De

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hecho, Onofre Rojas2, en entrevista para OPD (2014) afirmó que al plantearse en

1996 el reto de la reforma y modernización del Estado, dicho proceso no era

concebible sin tocar los partidos políticos como elementos centrales de la

democracia.

Con esa idea latente, se ha atravesado un largo periplo, pero aún República

Dominicana no ha superado los retos de la voluntad y el concenso para darse una

legislación específica en materia de partidos políticos, ubicándose, de esa forma,

en la minoría de los países de Iberoamerica y la Unión Europea que aún no lo han

hecho.

En opinión del autor, los partidos que han dominado el Congreso, que votaron las

leyes que impulsaron la reforma y modernización de diferentes sectores en las

últimas dos decadas, tienen el reto mayor de aprobar una legislación que ayude a

impulsar su propia reforma y modernización.

2 Onofre Rojas fue el primer director de la Comisión para la Reforma y Modernización del Estado

(COPRYME), institución desde donde se impulsaron numerosos planes.

11

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12

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