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La Administracin Pblica de Mxico1821-2012.Elementos para la fiscalizacin y la rendicin de cuentas.Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la FederacinLXII Legislatura. Cmara de Diputados del H. Congreso de la UninAv. Congreso de la Unin 66, Edificio F piso 2Col. El Parque, Delegacin Venustiano CarranzaC.P. 15960, Mxico, Distrito Federal

Presentacin:Diputado Jos Luis Muoz Soria

Prlogo:Omar Guerrero

Diseo de portada e interiores:Diseo3/Len Garca Dvila, Yvette Bautista Olivares.

Correccin ortotipogrfica:Diseo3/Len Garca DvilaAlejandra Gallardo Cao Romero

Cuidado de la edicin:Diseo3/Len Garca DvilaLeonardo Bolaos CrdenasNancy Monroy Avila

Primera edicin, abril 2015

Impreso en MxicoPrinted in Mexico


Comisin de Vigilancia de la AuditoraSuperior de la Federacin

Presidente

Dip. Jos Luis Muoz Soria

Secretarios

Dip. Kamel Athie FloresDip. Jos Luis Mrquez MartnezDip. Lourdes Eulalia Quiones CanalesDip. Carlos Snchez RomeroDip. Mariana Dunyaska Garca Rojas Dip. Julio Cesar Lorenzini RangelDip. Elizabeth Oswelia Yez RoblesDip. Alfa Eliana Gonzlez MagallanesDip. Carlos Octavio Castellanos MijaresDip. Danner Gonzlez RodrguezDip. Lucila Garfias Gutirrez

Integrantes

Dip. Rubn Acosta MontoyaDip. Celestino Manuel Alonso lvarezDip. Alfredo Anaya Gudio Dip. Elsa Patricia Araujo de la Torre Dip. Jos Alberto Benavides Castaeda Dip. Minerva Castillo Rodrguez Dip. Fernando Charleston HernndezDip. Daniela Daz MagaaDip. Jos Martn Lpez CisnerosDip. Francisco Antonio Eduardo Mora MolinaDip. Jos Daniel Ochoa CasillasDip. Pedro Porras PrezDip. Jorge Alfredo Prez CovarrubiasDip. Eduardo Sols NogueiraDip. Martha Leticia Sosa GoveaDip. Gloria Mara del Carmen Valencia Gonzlez

Directorio


Unidad de Evaluacin y Controlde la Comisin de Vigilancia

Titular

Dr. Alejandro Romero Gudio

Directores

Mtro. Francisco Vega RodrguezMtra. Mara del Carmen Lastra y LastraMtra. Guadalupe Blanca Leticia Ocampo Garca de AlbaMtro. Jorge Alejandro Ortiz Ramrez

Secretario tcnico

Mtro. Leonardo Arturo Bolaos Crdenas


Presentacin 13Diputado Jos Luis Muoz Soria

Prlogo 17Omar Guerrero

introduccin 23Roberto Rives

Primera parte: El siglo XIX

Formacin del estado y su administracin 31

1. Del Derecho divino al Estado de Derecho 31

1.1 Entre la Monarqua y la Repblica 34

1.1.1 El imperio de Iturbide y el establecimiento de las Secretaras de Estado 34

1.2 Entre la Repblica federal y la central 45

1.2.1 La Repblica federal: 1824-1835 45

1.2.2 La Repblica central: 1835-1846 69

1.2.2.1 Bases de organizacin para el gobierno provisional. Tacubaya:1841 83

1.2.2.2 Bases de organizacin poltica de la Repblica: 1843 88

1.3 Restablecimiento del orden federal: el Acta de reformas de 1847 95

1.4 Bases para la administracin de la Repblica central: 1853 117

Contenido


2. La soberana del Estado y la Repblica federal 125

2.1 El proyecto liberal 125

2.1.1 La Constitucin Poltica de 1857 132

2.2 Los gobiernos paralelos: el republicano y el conservador 137

2.3 El imperio de Maximiliano 148

2.4 La Repblica restaurada: 1867 153

3. La Nueva Dictadura: Porfirio Diaz 1876-1911 158

3.1 La poltica gubernamental: orden y progreso 158

3.2 La legitimidad del rgimen 161

3.3 La frmula para el progreso 164

3.4 Centralizacin administrativa y desarrollo econmico 167

3.5 Demandas sociales y crisis de legitimidad 187

Segunda parte: El siglo XX

consolidacin y desarrollo administrativo del estado 193

4. La lucha por el poder poltico: 1911-1920 193

4.1 La administracin pblica en la lucha armada 205

4.2 El nuevo rgimen constitucional y poltico 216

4.2.1 Los nuevos fines del Estado 216

4.2.2 Las piezas centrales del rgimen poltico 220

4.2.2.1 El fortalecimiento del Poder Ejecutivo 220


4.2.2.2 El partido de gobierno 222

4.3 Reorganizacin de la administracin pblica 232

4.3.1 La administracin pblica federal a partir de 1917 233

5. La institucionalizacin del rgimen presidencialista 264

5.1 La reorganizacin poltico-social 264

5.2 Las polticas gubernamentales: el Estado intervencionista 272

5.3 La expansin de la administracin pblica 274

5.3.1 La administracin cardenista 283

6. La poltica gubernamental: la sustitucin de importaciones y el desarrollo estabilizador 297

6.1 De Manuel vila Camacho a Gustavo Daz Ordaz 297

6.2 Luchas sociales y crisis de legitimidad 327

7. Los sexenios de las crisis: 1970-2000 330

7.1 Auge y crisis del intervencionismo estatal: 1970-1982 330

7.1.1 La administracin de Luis Echeverra 330

7.1.2 La administracin de Jos Lpez Portillo 340

7.2 Del intervencionismo a la rectora neoliberal: 1983-2000 360

7.2.1 La administracin de Miguel de la Madrid Hurtado 360

7.2.2 La administracin de Carlos Salinas de Gortari 391

7.2.3 La administracin de Ernesto Zedillo 419


Tercera parte: El siglo XXI

PersPectivas y desaFos Para la eFiciencia administrativa del estado 443

8. El panismo 443

8.1 La administracin de Vicente Fox Quesada 443

8.2 La administracin de Felipe Caldern Hinojosa 463

9. Reflexiones para mejorar la eficacia social y la eficiencia administrativa del Estado mexicano 497

Anexo 1

gasto Programable 555

Anexo 2

lista de los Presidentes de mxico 565

bibliograFa 579


Presentacin

La relacin Estado y Sociedad son dos caras de la misma moneda, el uno sin la otra no se explican, es una relacin entre pares con derechos y obligaciones para ambos, aquel se obliga a proporcio-nar seguridad, justicia y otros fines, y la otra se obliga a contri-

buir a los gastos que ello origina. Es de suyo una relacin basada en un conjunto de usos sociales, normas y leyes, con antecedentes lejanos.

Data desde la antigua Ciudad Estado de los pueblos de hace cinco milenios y llega hasta nuestros das como la nica forma posible para mejorar la convivencia humana. Sin embargo en ese devenir histrico los trminos de la relacin han sido cambiantes; fue inevitable atrave-sar etapas que van de la ley del talin, el Derecho divino de los reyes y ascender al Estado de Derecho. Asimismo, la aeja diferenciacin social entre castas, grupos privilegiados y esclavos fue cediendo a una mayor igualdad ante la ley; en el siglo XIX se aboli la esclavitud y en el XX se dio reconocimiento de igual trato a hombres y mujeres, los jvenes y nios de igual manera vieron reconocidos sus derechos. Parecera que el siglo en curso es el de la transparencia y rendicin de cuentas.

En esta relacin y su evolucin, el ejercicio del poder poltico, el des-pliegue de las atribuciones del Estado, las funciones del gobierno y actividades de la administracin pblica, tambin han sido cambiantes, los ideales democrticos de los antiguos griegos, sus reflexiones pol-ticas, ticas y filosficas sin duda fueron la base para fundar la cultura occidental. La bsqueda de equilibrios en el ejercicio gubernamental de los romanos llev a crear el gobierno mixto expuesto por Polibio. No se puede dejar de mencionar en ese trayecto la Carta Magna otorgada por el rey Juan sin Tierra que vino a reconocer libertades, derechos


La administracin PbLica de mxico 1821-201214

y obligaciones de los habitantes y el monarca, y el establecimiento de prcticas parlamentarias. Todos ellos, y otros ms, son los antecedentes de esa relacin Estado Sociedad, en el sentido que el poder no puede ser eternamente ilimitado, arbitrario. Locke, Montesquieu, Siyes, Bentham, Constant, y otros ms nos legaron reflexiones que se volvieron dogma para el diseo gubernamental: que el poder controle el poder, en un equili-brio de fuerzas e intereses donde el Derecho, la Constitucin poltica, es el elemento que organiza, institucionaliza, controla, legitima el poder, en un sistema de atribuciones y controles recprocos, adems de un conjunto de libertades modernas reconocidas a los individuos como lmite a la accin estatal.

En este contexto destaca el papel que desempea el Poder Legislativo, como rgano de poder estatal, para controlar a los otros rganos y orga-nismos de poder autnomos. Al Legislativo compete, dado su carcter de representacin social en el Estado, revisar el ejercicio del gasto pblico, entre otras facultades que le asisten. En contraparte, en los distintos pa-ses del mundo el Poder Ejecutivo concentra y gasta el 80 por ciento de los recursos pblicos. Por ello, y a lo largo de la historia se fueron desa-rrollando esfuerzos para que los gobernantes dieran cuenta de la forma, destino e impacto del uso de dichos recursos. Al Legislativo toc llevar a cabo ese control, con el que se busca contribuir al equilibrio de facultades de los rganos de poder del Estado. Dicha facultad de control se lleva a cabo con diversos instrumentos, principios y rganos, siendo la principal la fiscalizacin, complementada con la obligacin de los gobernantes de dar cuenta y razn, como se sola decir antao, y hoy se ha optado por el de fiscalizacin, rendicin de cuentas y transparencia.

En el caso de Mxico, la historia es rica en antecedentes que nos explican lo anterior: casi todo el siglo XIX le llev a la Nacin constituirse polticamente de forma independiente de otras naciones y Estados, definir su forma de gobierno, debatindose entre el imperio y la repblica, entre el congresismo y la dictadura, entre ser liberales o conservadores, ser federalistas o centralistas, y en medio de todo ello la lucha entre los po-deres fcticos y los rganos de poder estatal para desplegar o limitar las funciones constitucionales.

En todos los casos y con distintos grados, el sistema de controles recpro-cos aparece ya en equilibrio o cargado a uno de los rganos de poder. Por ejemplo, si observamos la Constitucin mexicana de 1824 dispona, como obligacin de los secretarios del despacho, dar cuenta a cada Cmara del estado que guarden sus respectivos ramos (art. 120). A su vez, al Congre-so corresponda tomar anualmente cuentas al gobierno (art. 50 fr VIII). La de 1857 facult al Congreso para nombrar al personal de la Contadura Mayor de Hacienda (art. 72 fr XXIX). Fue en el siglo XIX, cuando se crea la Contadura Mayor de Hacienda a fin de analizar, de manera fiscalizada,


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las finanzas de la Nacin, o como se sola decir se llevaba a cabo la glosa de la contabilidad del presupuesto nacional; en la poca de la Repblica central, de ese Mxico decimonnico, se le denomin Tribunal de Cuen-tas y casi a finales de dicho siglo volvi a llamarse Contadura Mayor de Hacienda, como entidad que de alguna manera hara ms formales sus funciones de vigilar el patrimonio comn, y el que se dieran las cuentas de la aplicacin del presupuesto de manera clara. La Constitucin de 1917 facult a la Cmara de Diputados para examinar la cuenta que anualmente debe presentarle el Ejecutivo comprendiendo la conformidad de las par-tidas gastadas as como su exactitud y justificacin. A los secretarios de Despacho se ratific su obligacin de dar cuenta al Congreso, del estado que guarden sus respectivos ramos.

Con la reforma constitucional de 1999 se suprimi la Contadura Mayor de Hacienda y se dio paso a la creacin de la entidad superior de fiscaliza-cin. La revisin de la Cuenta Pblica la realizar la Cmara de Diputados a travs de la entidad superior de fiscalizacin de la Federacin. Si del examen que sta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relacin a los con-ceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificacin en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarn las responsabilidades de acuerdo con la Ley.

En trminos generales, la teora y prctica de la fiscalizacin y rendi-cin de cuentas adquirieron relevancia de manera relativamente reciente, desde principios de los aos ochenta y particularmente a partir de los procesos de transicin poltica de gobiernos autoritarios a regmenes de-mocrticos, ya que ningn rgimen puede preciarse de democrtico si no cuenta con instrumentos que le permitan ejercer a cabalidad el control sobre el ejercicio de gobierno. Sin lugar a dudas, compete al Poder Le-gislativo auditar, revisar el ejercicio de los recursos pblicos, y esto en s constituye el objeto principal de los esquemas y rganos de vigilancia legislativa sobre el ejercicio de los recursos pblicos; sta es nuestra res-ponsabilidad institucional como Comisin de Vigilancia de la Cmara de Diputados. Estamos conscientes, sin embargo, de que la tarea de nuestra institucin debe ir ms all del trabajo tcnico de revisin y auditora, para ocuparse tambin del sujeto de estudio, del sujeto de fiscalizacin, que es el vasto campo de la administracin pblica, entendida en su sen-tido ms amplio, no solo reducida al mbito del Poder Ejecutivo, sino a todos aquellos rganos, organismos y entidades que ejercen recursos pblicos (artculos 134 y 108 constitucionales).

Es por todas las consideraciones anteriores que creemos que el trabajo que el lector tiene en sus manos resulta de inters, ya que nos permite observar los orgenes, desarrollo y situacin reciente que guarda ya no el objeto, sino el sujeto de estudio y anlisis: el campo de la administracin



pblica mexicana. La perspectiva histrica nos permite tener una visin ms precisa, un criterio ms amplio que complementa la tcnica conta-ble, el ejercicio de auditora, vigilancia que debe existir en la funcin del Poder Legislativo al revisar la cuenta pblica, como expresin y sntesis financiera del quehacer gubernamental en su variados campos de acti-vidad, educacin, comunicaciones, campo, industria, y muchos ms que son analizados en este libro.

Compromiso relevante de la Cmara de Diputados, por conducto de la Comisin de Vigilancia y su Unidad de Evaluacin, es el de promover el conocimiento sobre el objeto y sujeto de la fiscalizacin superior y la rendicin de cuentas. Con esta publicacin buscamos aportar nuevos elementos para contribuir a nuestro trabajo editorial y de divulgacin de la cultura de la fiscalizacin y rendicin de cuentas, sus fundamentos, circunstancias, instituciones y mecanismos vinculados con la materia de referencia.

No todo se reduce a cuentas numricas, contables; en todo caso ello ex-presa la actividad de la administracin pblica y siendo sta la cara ms externa del poder poltico, de alguna manera expresa la relacin Estado Sociedad. La fiscalizacin, rendicin de cuentas y transparencia son ele-mentos esenciales de las democracias. Supone la capacidad de las insti-tuciones polticas para hacer responsables a los gobernantes de sus actos y decisiones, en los distintos niveles de poder. Eso permite, dentro de lo posible, evitar, prevenir y, en su caso, castigar el abuso de poder. En la medida que ha evolucionado el sistema poltico mexicano, cada vez es mayor la demanda ciudadana por informacin precisa y comprobable de la administracin pblica, tanto de sus recursos como de la toma de deci-siones y de los resultados de la gestin gubernamental.

Diputado Jos Luis Muoz Soria


Roberto Rives Snchez es un universitario de pura cepa cuya formacin integral se debe a la UNAM, comenzando por su Licenciatura en Ciencias Polticas y Administracin Pblica; continuando con su Maestra en Ad-ministracin Pblica, y culminando con su Doctorado en Administracin Pblica. Sus dos primeros grados lo introdujeron a un ejercicio profe-sional superior y ms complejo, el cual le reditu la bien ganada fama de persona experimentada y con capacidades tcnicas. Sin embargo, se deben resaltar los estudios doctorales, cuyo producto es una disertacin erudita donde se dejan ver sus vastos conocimientos sobre la geografa planetaria, escenario dentro del cual va narrando el devenir adminis-trativo de la humanidad.

Militante conspicuo de la cultura del esfuerzo, Roberto Rives arranc su carrera laboral en el Instituto Mexicano del Seguro Social (1972-1988), siendo muy joven, comenzando en la base de la escala, donde empiezan los verdaderamente ameritados que no deben el favor a terceros. En efec-to, comenz su larga carrera administrativa como auxiliar administrativo en la Jefatura de Adquisiciones, hasta llegar a jefe de los Servicios de Publicaciones y Documentacin. Como buen egresado de la mencionada licenciatura, en ese entonces Roberto se desempe como tcnico en Organizacin y Mtodos en la Jefatura de Servicios Tcnicos, destacan-do pues como oyemero, bien ganado mote que nos enorgullece a todos aquellos quienes sabemos elaborar manuales y guas tcnicas, tarea que con frecuencia fue nuestro ABC en el inicio de la prctica administrativa.

Ms adelante su desarrollo profesional lo llev a colaborar en la Secre-tara de Gobernacin (1988-2000), donde fungi como coordinador de asesores del subsecretario de Gobernacin; director del Sistema Nacio-nal de Informacin Municipal (1993); director de anlisis y evaluacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, as como su papel de asesor

Prlogo



del coordinador para el Dilogo y Negociacin en Chiapas (1998-2000), entre otros quehaceres no menos relevantes. En fin, se desempe en la Cmara de Senadores (2001-2003) como asesor parlamentario, y pos-teriormente como asesor del subsecretario de Participacin Ciudadana y Prevencin del Delito, de la Secretara de Seguridad Pblica del DF (2005 a 2008).

Persona hecha en el ejercicio cotidiano de la administracin pblica, Roberto Rives supo sacar tiempo de las labores de oficina para escribir y trascender lo que ese diario quehacer le dicta. En efecto, es uno de los pocos funcionarios pblicos con una obra de investigacin y difusin pro-pia, no siempre emanada de su experiencia laboral, sino de sus estudios y reflexiones. En efecto, es autor de libros y trabajos muy consultados, entre los que destacan sus Elementos para un anlisis histrico de la administracin Pblica Federal en Mxico, 1821-1940 (INAP, Mxico 1984). La Constitucin Mexicana hacia el siglo XXI (Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica en coedicin con Plaza y Valds Editores SA. Mxico 2000). Elementos para establecer una po-ltica editorial (Mxico 1993).

Destaca, asimismo, su labor como editor del libro La Administracin Local en Mxico (III tomos, INAP, Mxico 1997), y la revisin del texto Profesionalizacin de Servidores Pblicos Locales en Mxico (III to-mos, INAP, Mxico 2000); as como la coordinacin del texto Gobierno y Administracin Municipal (Secretara de Gobernacin, Mxico 1994) que tuvo la friolera de 10 mil ejemplares lanzados al mercado.

E.N. Gladden, el ms grande pensador administrativo britnico, realiz sus estudios de maestra y doctorado cuando se desempeaba como servidor civil. Con mucho orgullo y satisfaccin dijo haber hecho esos estudios sin ayuda alguna. Roberto Rives, debemos reconocer, tambin, debe su ame-ritada carrera, administrativa y acadmica, a nadie ms que a s mismo.

El autor de la obra, es uno de los ms distinguidos egresados de los es-tudios profesionales y de posgrado de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. Experimentado servidor pblico, el doctor Roberto Rives Snchez ha conocido de una manera detallada los procesos internos de la administracin pblica mexicana. Se trata, pues, de una persona en-terada de los problemas perpetuos de la administracin pblica, as como de otros ms que han ido surgiendo con el paso del tiempo, pues siendo una persona estudiosa y disciplinada, se mantiene al da sobre el aconte-cer de la misma.



Roberto Rives, adems de haberse empeado de una manera intensa en el servicio pblico, al mismo tiempo ha ejercitado sus dotes profesorales y ha dedicado buena parte de su tiempo al ejercicio de la investigacin en administracin pblica. De modo que, adems de sus profundos co-nocimientos derivados de la experiencia activa, Roberto ha tenido un aprendizaje terico siempre til para complementar todo aquello que la prctica le ha producido como sabidura y expertise. El hecho mismo de haberse graduado en el nivel de posgrado, sustentando tesis debida-mente galardonadas en la maestra y el doctorado, hablan de un nimo muy elevado por aprender, y al mismo tiempo permitir lo aprendido a sus estudiantes.

Hay que ofrecer una calurosa bienvenida a un libro trascendental que ocupar un lugar significativo, en un espacio muy grande producido por la falta del cultivo del estudio de la administracin pblica mexicana. Es muy relevante, asimismo, su publicacin en una poca muy especial para el pas porque en breve tiempo se conmemorarn doscientos aos de vida independiente. La obra de suyo es sumamente relevante, asimismo, porque hace muchos aos que en nuestro pas no se realizan publicacio-nes suficientes ni convenientes sobre su administracin pblica, toda vez que tampoco conocemos manuales ni trabajos que al menos de manera descriptiva nos hagan saber cul es su situacin actual; y mucho menos a un planteamiento retrospectivo del modo como esa administracin ha ve-nido desarrollndose hacia el presente. Hay que destacar que, caso con-trario a la estrategia usual y muy til encaminada a convocar el concurso de distintos autores en torno de un tema comn, el autor del libro sigui la lnea clsica de la produccin personal de un libro de largo aliento.

El libro que tengo el gusto de prologar, titulado La Administracin Pblica de Mxico, 1821-2012. Elementos para la fiscalizacin y la rendicin de cuentas, constituye de suyo un gran aporte a la conmemo-racin nacional relativa a sus 200 aos de vida independiente, as como a sus primeros 100 aos contados a partir de la Revolucin de 1910. El doctor Rives Snchez es una de las personas ms conocedoras de la ad-ministracin pblica mexicana, y sin duda, el profesor ms enterado de sus procesos de evolucin en el mbito federal. Conocedor profundo del derecho pblico mexicano, tanto de su apartado constitucional, como del administrativo, ha sabido relacionar las expresiones jurdicas, con sus manifestaciones administrativas. Refractario a la especializacin, el Dr. Rives Snchez domina en forma integral la administracin pblica, no slo en su dimensin federal, sino tambin estadual y municipal. La obra, entonces, ha sido preparada por una persona iniciada en el tema, y sin duda, la mejor preparada para su realizacin.



Seguramente el lector encontrar captulos, apartados y pasajes que atraern su mente de manera selectiva, por encima de otros ms que comprende la obra, y que reclamarn la atencin de diferentes personas. Por ejemplo, el autor hace una exposicin trascendental del paso de la monarqua a la repblica en los inicios del Mxico independiente. Cono-cedor profundo del rgimen federal, Roberto Rives realiza una exposicin puntual del entreverado existente a lo largo del siglo XIX entre sistema federalista y los modelos centralizados, que alternndose, con el paso los aos fueron definiendo el perfil del Mxico independiente. A lo largo del texto se aprecia la mezcla perpetua entre la continuidad y el cambio, que jugando un proceso dialctico, conservan los matices esenciales de la cultura administrativa mexicana, y al mismo tiempo de la nueva vida con base en los propsitos que el progreso de la nacin va produciendo.

El dominio de la historia de la administracin pblica mexicana, eviden-te en el autor, se complementa con una preocupacin permanente del doctor Rives con relacin a los problemas contemporneos de la adminis-tracin pblica. Al final de la obra, el autor realiza un anlisis puntual de una antigua dependencia de la administracin pblica, la Secretara de la Defensa Nacional, la cual muestra un contraste notorio de su organiza-cin interna, con los principios bsicos de una administracin adecuada. Si diferenciamos funcionalidad y eficiencia, es posible que el arreglo de esa dependencia se apegue a los primero, pues es notorio su desfase desde el primer escaln descendente de la jerarqua administrativa: su titular solamente cuenta con un subsecretario al cual se le han confia-do tareas de segundo orden, mientras el secretario del ramo concentra una enorme cantidad de responsabilidades delegadas en una multitud de direcciones generales, sin mediacin alguna de subsecretara. Este hecho sorprendente implica el desor los sabios consejos de los adminis-trativistas, entre ellos el coronel Lyndall Urwick, que de antao propuso un alcance de control razonablemente configurado en atencin a la rela-ciones de comunicacin entre un jefe y sus subordinados, por ejemplo de siete a diez. Es un arreglo funcional porque su organizacin cumple con su cometido dentro del sistema, junto con las dems partes, pero no es eficiente por dar resultados posiblemente muy pobres en comunicacin y coordinacin.

El autor trata, asimismo, una dependencia que no alcanza a dar todo lo que se espera de ella: la Secretara de Seguridad Pblica, que tiempo atrs, constituyendo una mera Direccin General de la Secretara de Go-bernacin, hoy en da presenta una magnitud organizativa contrastante con los resultados esperables de sus labores. A medida que la inseguridad pblica se ha incrementado, el aumento del espesor organizativo de esa secretara sigue siendo insuficiente para resolver el gran problema de seguridad pblica del pas.



Actualmente, cuando los tiempos de las reformas y los programas neo-gerenciales parecen difuminarse, junto con las perspectivas neoliberales que los animaron en los pasados 20 aos, la administracin pblica del modo como la observa y la trata Roberto Rives tiende ha agigantarse. Creo que debemos aprovechar los 200 aos de vida de nuestra adminis-tracin pblica, ltimamente sujeta a una estrategia deliberada de ata-ques y anatematizaciones con el propsito de privatizarla por medio de la venta indiscriminada de empresas pblicas, as como por medio de su colonizacin interior para dar cabida en su seno a los empresarios y los gerentes, para situarla en l lugar ms digno que merece.

De suyo, el hecho que hace no mucho se conmemoraron 200 aos de su existir, as como 100 de haberse configurado hasta hoy en da como una actividad organizativa del Estado de bienestar, merece que defendamos su valor por encima de las predicas neoliberales que a tan duras pruebas la sometieron. Sin duda, esta obra de Roberto Rives mucho ayuda a ese propsito.

Debemos felicitar calurosamente a la Unidad de Evaluacin y Control, de la Auditora Superior de la Federacin, adscrita a la Comisin de Vigi-lancia de la Cmara de Diputados, por el gran acierto que han tenido al publicar esta obra trascendental.

Omar Guerrero


Cuando se hace alusin a la administracin pblica resulta necesario pre-cisar el plano que se aborda: la teora o el aparato administrativo estatal, ya sea atendiendo a su organizacin, su desempeo, los recursos que ejercen; se podra plantear lo anterior en trminos del objeto de estudio o el sujeto en accin. En el primer caso, la administracin pblica apa-rece como un campo terico, una disciplina especializada, derivada de otros campos del saber (como la ciencia poltica, la teora del Estado, las finanzas pblicas), formada por distintas escuelas, que van desde las ms antiguas a las ms modernas.

Vista la administracin pblica como el gobierno en accin, precisa de diferenciar dos identidades: por un lado, aparece inmersa dentro del aparato de poder del Estado, es parte de la maquinaria gubernamental, cuenta con dependencias, entidades, organizaciones, recursos (humanos, materiales, financieros), estructuras, puestos. Los servidores del Estado tienen un catlogo de facultades y responsabilidades, toman acuerdos, disponen, autorizan, ejercen recursos. Por otro lado, ese conjunto org-nico-funcional entra en contacto directo e inmediato con la sociedad en una gran variedad de aspectos, que van desde el cobro de las contribuciones, el registro civil, el orden pblico, la seguridad, el fomento, la produccin, y diversos aspectos de la vida social, poltica y econmica, con el fin de atender las demandas y aspiraciones sociales, los compromisos interna-cionales. De esta manera la sociedad tiene en el polica, el maestro, el mdico, el administrador, el agente ministerial, el aduanal, el empleado de ventanilla, el contacto directo e inmediato con la administracin p-blica. Por esto la administracin es la cara ms externa del poder poltico.

Esta organizacin y su despliegue funcional, vista desde la ptica del Es-tado de Derecho, es parte de un sistema de pesos y contrapesos en el ejercicio del poder, o como refiriera Montesquieu, que el poder controle

Introduccin



al poder. Es decir, si tenemos frente a nosotros un aparato administrativo del Estado ejerce los recursos pblicos, gasta las contribuciones sociales en distintos aspectos, pago de la nmina, cumplimiento de los fines y atribuciones estatales, al interior de ese sistema de pesos y contrapesos existe un rgano encargado de vigilar que dicho ejercicio se lleve a cabo conforme a ciertas reglas, principios, eficacia, eficiencia. Al efecto nues-tra constitucin poltica seala en su artculo 49: El supremo poder de la federacin se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial.

Esto es lo que constituye el objetivo de este trabajo, en primer lugar des-cribir la materia y a la par su anlisis, sealando los aspectos referentes a la fiscalizacin y rendicin de cuentas. Si bien ello existe desde lejanos tiempos, cobra relevancia desde la dcada de los aos 80 del siglo pasado, en que los regmenes democrticos se sobreponen a los autoritarios.

El despliegue funcional de la administracin pblica mexicana constituye el campo de estudio, de anlisis que tiene frente a s el poder legislativo, por conducto de la Comisin de Vigilancia de la Cmara de Diputados. Cabe sealar que si bien, en sentido estricto, la administracin pblica se concibe solo como la que depende del Poder Ejecutivo (artculo 90 constitucional) en este trabajo se entiende en su sentido amplio, es decir desde la ptica del artculo 134, que dispone: Los recursos econmicos de que dispongan la federacin, los estados, los municipios, el Distrito Fe-deral, se administrarn con eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estn destinados. Los servidores pblicos (legisladores, jueces, gobernadores, rganos autno-mos, etc) sern responsables del cumplimiento de estas bases.

Bajo las consideraciones anteriores se aborda el origen y evolucin de la administracin pblica federal mexicana, el trabajo se divide en tres partes, una para cada siglo: desde los inicios en el siglo XIX, las transfor-maciones registradas durante el siglo XX y la continuidad registrada en los primeros sexenios del siglo XXI.

En la primera, se observan la lucha para lograr la independencia y sobe-rana del Estado mexicano, y que se da tanto frente a factores internos y fuerzas externas, con los factores reales de poder internos, principalmen-te la Iglesia y guerras con diversas naciones; por ello que nos debatimos entre el imperio y la repblica, el congresismo y la dictadura, nada de presidencialismo ni parlamentarismo, ya que al Ejecutivo lo nombraba el Legislativo y este rgano de poder no tuvo ni tiene como facultad desti-tuir o negar la confianza a los colaboradores inmediatos del presidente.

De las cuatro secretaras del despacho, creadas en 1821, se llega a ocho a finales del siglo: relaciones exteriores, relaciones interiores (gobernacin) hacienda, guerra y marina, justicia y negocios eclesisticos, seguidas del fomento, colonizacin, comunicaciones y obras pblicas.



De singular importancia es el decreto del 16 de noviembre de 1824 por medio del que se dan las bases para el arreglo de la administracin de la hacienda pblica. En su artculo 42 se dispuso que para el examen y glosa de las cuentas pblicas, que anualmente debe presentar el secretario de Hacienda, y para las de Crdito Pblico se establecer una Contadura Mayor, que estar bajo la inspeccin exclusiva de la Cmara de Diputa-dos, por medio de una comisin, y le tocara examinar los presupuestos y la memoria que debera presentar anualmente el secretario de Hacienda. La Contadura se divida en dos secciones: la de Hacienda y la de Crdito Pblico, cada una a cargo de un contador mayor, nombrado por la Cma-ra a pluralidad de votos.

En esa poca el ramo hacendario era el que ms preocupaba, el dficit financiero era recurrente, y bajo los regmenes centralistas de gobierno se busc establecer mayor control en las cuentas en vista de que, a juicio del Congreso, la Contadura Mayor no cumpla con sus funciones y para tal efecto se decret el establecimiento de un tribunal de cuentas, bajo la inspeccin exclusiva de la Cmara de Diputados. Este tribunal recordaba al existente en la poca colonial, incluso sealaba, en su artculo 6o., que la responsabilidad de los empleados, aun aforados, se sujetara a la ley 16 lib. 8 tt. 29 de la recopilacin de Indias, en todo lo relativo al manejo de caudales en dinero o en especie de hacienda o crdito pblico.

A mitad del siglo se reconfigura la frontera norte, la administracin p-blica presentaba deficiencias por doquier; sin embargo, Luis de la Rosa expone los avances tenidos a la fecha. Tambin sealaba que la adminis-tracin segua prcticas heredadas de la colonia, que ya no respondan a las exigencias del Mxico independiente y que en la mayora de los casos significaban error.

Siendo ministro de Hacienda Guillermo Prieto, anunci la adopcin del sistema de contabilidad por partida doble, que es la garanta ms segura del orden, el mvil ms inequvoco de aquel arreglo y el resorte infalible de la responsabilidad de los que manejan caudales.

Superado el conflicto poltico corresponde a la poca del porfiriato di-sear la estrategia para el desarrollo econmico; ciertamente ello trajo amplio desarrollo material, las finanzas pblicas registran supervit. Sin embargo, cuando las demandas de la sociedad, particularmente las de campesinos y obreros, no encontraron una respuesta en el aparato ju-rdico, poltico y administrativo del Estado, se dio paso a una crisis de legitimidad que lleg de nueva cuenta a la lucha armada como va para reencauzar el poder poltico.

El reacomodo de los factores reales de poder, es el punto de partida para la segunda parte, el siglo XX, se refiere cmo los caudillos y militares disputan el control del poder poltico, hasta lograr un nuevo equilibrio y



consenso social, basado en una constitucin poltica que reconoce a obre-ros y campesinos como factores reales de poder y asimila sus demandas, plasmadas constitucionalmente. El Estado asume un nuevo rol a partir de la nueva constitucin poltica, en consecuencia se analiza el papel que desempea la administracin pblica y las polticas gubernamentales, para reestructurar el mercado de capitales, crear las bases e infraestruc-tura para la industrializacin y el reparto agrario.

La administracin pblica se diversifica, al tiempo que aparecen los de-partamentos administrativos y crece el conjunto de entidades del sector paraestatal. Esta es una etapa en la que llega a su fin la figura del caudillo militar, y se tiende a institucionalizar el rgimen poltico, pasando de la dictadura al presidencialismo.

Apoyndose en el partido gubernamental, el gobierno induce la organi-zacin y control de las clases sociales, las integra al sistema poltico, les define sus canales de participacin. A ello se suma un mayor gasto de in-versin pblica, va el sector paraestatal de la administracin pblica. Las polticas gubernamentales se orientan, por un lado, a disear y operar un modelo de industrializacin para el pas, reafirmar la centralizacin del rgimen federal, y por otro, a impulsar el desarrollo del sector privado con medidas fiscales, arancelarias y comerciales basadas en exenciones, estmulos y beneficios. Para los aos 70, el Estado interventor experi-menta su auge y cada, al pasar de casi 400 empresas a 1200. El rgimen federal exhibe su grado de centralizacin (logrado a costa de atraer com-petencias originalmente reservadas a las entidades federativas, mediante un centenar de reformas constitucionales). Para entonces el modelo eco-nmico y poltico se agota y se tornan recurrentes las crisis, econmica, poltica, de seguridad pblica, de seguridad social, esto es lo que pasa a ser la nota distintiva de la administracin del Estado mexicano.

Una nueva etapa inicia a fines de 1982 y se significa por la redefinicin del papel del Estado frente a los sectores privado y social, por el proceso de privatizacin y la reduccin del tamao del aparato econmico-admi-nistrativo estatal y la puesta en marcha de la llamada poltica neoliberal; cuyos resultados visibles hasta la fecha actual son la extensin de la po-breza y la crisis de la seguridad social para dar paso al asistencialismo. A finales del siglo, en 1999, llega a su fin la Contadura Mayor de Hacienda y se crea en su lugar la entidad de Fiscalizacin Superior.

La tercera parte se destina al anlisis del siglo XXI, los periodos de los presidentes panistas, se observa, en trminos generales, la continuidad de la estructura de la administracin pblica federal, de sus polticas pblicas y el modelo econmico; notas relevantes son la creacin del Instituto de Acceso a la Informacin, la reforma constitucional para precisar las bases a que debe sujetarse ello. Es ya una poca, nacional y mundial de gobier-



nos abiertos, rendicin de cuentas y mecanismos ms amplios para la fiscalizacin de la cuenta pblica.

Finalmente se presentan algunas conclusiones, reflexiones y perspecti-vas para la mejora administrativa del Estado mexicano. Al inicio del siglo XXI, se observa que las instituciones creadas en el siglo XX cada vez cuestan ms pero resultan ineficaces e insuficientes, por lo que estimo necesario llevar a cabo una reorganizacin de algunas reas del aparato gubernamental y sus polticas, para atender las demandas de la nacin, las principales giran en torno al esquema de seguridades, nacional, p-blica y social.

Es de sealar que la principal fuente de informacin para esta investiga-cin han sido los informes del poder ejecutivo ante el poder legislativo, que constituyen testimonios de responsabilidad y fuentes de primer or-den para la historia nacional, expresan de una u otra manera las acciones pblicas, la orientacin ideolgica de la administracin en turno, y cons-tituyen la materia prima del trabajo legislativo para su funcin de control dentro del sistema de pesos y contrapesos gubernamentales. Llamados comnmente informes presidenciales, estos documentos en realidad son informes a la nacin sobre el estado que guarda la administracin pbli-ca, son la base para un trabajo ms amplio de rendicin de cuentas, pues a l siguen las comparecencias de los secretarios, el envo de la cuenta pblica; en cierto sentido reafirman el carcter presidencial del rgimen poltico mexicano, pareciera por naturaleza histrica asumir perfiles par-lamentarios, en todo caso seran congresionales, y ah es donde el poder legislativo asume su funcin de equilibrio.

Esta publicacin ha sido posible gracias a la H. Cmara de Diputados, por lo que mucho aprecio al Dr. Alejandro Romero Gudio su generosa disposicin para evaluar, aceptar y llevar a cabo esta edicin, con la que se busca contribuir a la cultura de la fiscalizacin y rendicin de cuentas. A mi fraterno amigo el Dr. Omar Guerrero, agradezco el haber prologado este trabajo. Al Mtro. Leonardo Bolaos agradezco su tiempo y esfuerzo para la supervisin editorial de esta obra. A Len Garca mi reconocimiento por su profesionalismo en la produccin editorial. No podra dejar de reco-nocer que las numerosas e invaluables conversaciones y lecciones tenidas con amigos, maestros, alumnos, colegas, servidores pblicos, as como la vivencia tenida en las organizaciones burocrticas, han sido un aporte fundamental para esta investigacin, entre quienes estn: Dr. Kamel Athi Flores, Mtro. Jorge Berln, Dr. Victor E. Bravo Ahuja, Mtra. Adriana Cama-cho Pimienta, Dr. Csar Camacho Quiroz, Mtra. Pilar Conzuelo Ferreyra, Dr. Vicente de la Cruz Santiago, Dr. Francisco Jos Daz Casillas, Mtro. Julin Domnguez Lpez Portillo, Dr. Jos Florencio Fernndez Santilln, Dr. Sergio Elas Gutirrez Salazar, Dr. Guillermo Haro Blchez, Dr. Ren Mariani, Dr. Jos Meja Lira, Dr. Marco Antonio Michel Daz, Mtro. Igna-



cio Pichardo Pagaza, Mtro. Manuel Quijano, Dr. Emilio Rabasa Gamboa, Dr. Emilio Vizarretea, Dr. Pedro Zorrilla Martnez (qepd). Especial agra-decimiento al Dr. Csar Camacho, destacado servidor pblico con ideales y pasin por Mxico, de quien he aprendido lecciones prcticas sobre la administracin pblica.

Resultara un tanto extenso nombrar a tod@s y cada un@ mis estimad@s Colegas de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. Agra-dezco a los lectores de este trabajo su tiempo para leer estas reflexiones sobre la administracin pblica del Estado mexicano, deseando sea de utilidad. A todos, gracias!

Roberto Rives


Primera parte El siglo XIX


1. del derecho divino al estado de derecho

Desde finales del siglo XVIII, y hasta la poca actual, los distintos pases del mundo occidental dejaron atrs el absolutismo monr-quico, y los postulados del derecho divino y la soberana del mo-narca o el parlamento, y han organizado su forma de gobierno

en torno a los principios del Estado de Derecho, denominado as porque es el derecho el elemento que sirve para organizar, limitar, controlar y legitimar el poder poltico, dividiendo y separando sus funciones en un sistema de atribuciones y controles recprocos, y tambin por trasladar la soberana al pueblo. Las monarquas europeas y las repblicas america-nas siguieron los principios liberales y con ello se limit el poder absoluto.

En este tipo de Estados, la constitucin poltica es la ley fundamental del orden jurdico, en ella se establecen, por lo general, dos grandes apar-tados: en uno se reconocen los derechos, garantas y libertades de los habitantes; en otro, se definen las bases de organizacin del gobierno, la divisin y separacin de sus funciones en tres reas, o poderes: legisla-tiva, ejecutiva y judicial. La filosofa, el ideario, que anima los principios constitucionales es el liberalismo, cuya esencia y fin es la libertad, misma que se desagrega en libertades civiles, polticas, econmicas, democrti-cas, de pensamiento.

Desde el inicio del siglo XIX, la Nacin mexicana lleva a cabo esfuerzos para constituirse polticamente en forma independiente al dominio vi-rreinal impuesto por Espaa durante los siglos anteriores; ello signific la divisin de los intereses sociales en torno a dos corrientes de pensamien-to, liberalismo y conservadurismo, que al mismo tiempo se traduca en la formacin de partidarios de un rgimen monrquico (herencia europea), o uno republicano (aporta cin estadounidense), en otras palabras, en

Formacin del Estado y su administracin



partidarios de las libertades o de los privilegios. En los primeros aos se hizo evidente el rechazo a continuar el modelo monrquico, por lo que la lucha de los intereses, liberales y conservadores, se va a dar entre los par-tidarios de la repblica federal o los de la repblica centralista. En este esfuerzo de recomposicin nacio nal actan tanto los factores externos como los internos, propios del pas.

En cuanto las influencias y factores externos, a finales del siglo XVIII, Europa se ha consolidado como el centro geopoltico de las relaciones mundiales; el imperio espaol, que haba impuesto su hegemona en di-versas partes del mundo, estaba para entonces en declive, y el de Gran Bretaa en ascenso. Las naciones europeas se encontraban entrelazadas en ms de un aspecto, se tenan ya ciertas estructuras de dependencia, econmicas principalmente.

El liberalismo, como expresin ideolgica del capitalismo, haba logrado notables resultados a partir del reconocimiento de ciertos valores fun-damentales: libertad, igualdad, propiedad y seguridad. La esencia y fin de esta ideologa es la libertad y su culminacin se encontraba ya en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos de 1787 y con la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, aportada por la revolucin poltica francesa en 1789, para sacudirse con ello al rgimen monrqui-co-aristocrtico. Por su parte, Inglaterra iba a la cabeza con su revolu-cin industrial, ampliando con ello el mercado mundial, va el comercio martimo, con preponderancia inglesa, y basado en la poltica del libre comercio, recomendada por Adam Smith, como forma para incrementar la riqueza de las naciones.

Frente a estos avances de las otras naciones, Espaa acentuaba su ab-solutismo monrquico y su centralismo administrativo, aislndose de la revolucin tecnolgica, econmica y poltica. El poder central limit y contuvo los poderes locales, reprimiendo el espritu empresarial de las provincias como lo haba hecho por ejemplo con Catalua; el desarrollo del capital fue supeditado al status nobiliario, aristocrtico y clerical, qui-zs debido en parte al desprecio con que eran vistas las artes manuales. El poder eclesistico espaol reprimi severamente todas las formas de disidencia al orden establecido, desde la poltica hasta la cultural y litera-ria, por lo que el estudio de la administracin pblica qued en el olvido.1

Espaa no pudo sostener para s misma un proceso de acumulacin y expansin de capital o de avance tecnolgico (por ejemplo en la cons-

1 Francisco de Paula Madrazo, en su anlisis sobre la administracin pblica espaola, refiere que el estudio de la ciencia administrativa se encontraba abandonado, ni una escuela ni un libro se encontraban en ninguna parte... slo estaba olvidada la ciencia del gobierno y la administracin... Como si el regir bien a los pueblos fuese un arte fcil y sencillo, que no necesitar de largas meditaciones y profundos estudios. Y por cierto que pocas cosas necesitan ms conocimientos para resolverse que los expedientes administrativos. Manual de Administracin, en Revista de Administracin Pblica (RAP) No. 51, p. 16, julio-septiembre 1982. INAP, Mxico.



truccin martima); no tuvo la capacidad suficiente para generar una co-rriente de inversiones productivas en las colonias americanas, incluso, la falta de instinto comercial del espaol del siglo XVI y XVII se transmiti a sus descendientes en el nuevo mundo.2

Por otro lado, el rgimen colonial implantado en la Nueva Espaa se ex-tendi territorialmente, tan lejos como lo posibilitaron el descubrimiento y explotacin de sus recursos mineros. Espaa no estaba interesada en exportar capital a las colonias americanas, o de proporcionarles el cono-cimiento tcnico necesario para el desarrollo de las diversas actividades productivas, y sin embargo su poltica impeda que otros pases lo hicie-ran, de manera que por ello se volvi en las Indias de Europa.

Espaa trasplant en sus colonias americanas una embrollada legisla-cin, vicios y obstculos para el desarrollo de las actividades comerciales y mercantiles, limitantes para la agricultura y la produccin industrial; el gobierno colonial se debata en la ineficacia, lentitud y desorden. Aquel gobierno no empez a manifestar ideas exactas de administracin hasta que sancion, a fines del siglo XVIII, las ordenanzas de intendentes,3 siguiendo el modelo francs de administracin.

La influencia de las ideas liberales francesas e inglesas, aunada a la revo-lucin de independencia y la Constitucin Poltica de los Estados Unidos de Amrica, motivaron fuertemente la bsqueda del mismo fin en las co-lonias americanas y por supuesto en la Nueva Espaa. Sin embargo en ambos casos existen diferencias histricas y polticas fundamentales:

Estados Unidos de Amrica nace sin ataduras feudales, en tanto que Mxico vivi tres siglos de sometimiento y transformacin sociocultural. Aqul era un pueblo nuevo, homogneo, industrioso, laborioso, ilustrado y lleno de virtudes sociales, como educado por una nacin libre (Ingla-terra); nosotros somos un pueblo viejo, heterogneo, sin industria, ene-migos del trabajo y queriendo vivir como nuestros padres (Espaa), y carcomidos de los vicios anexos a la esclavitud de tres centurias. Aqul es un pueblo pesado, sesudo, tenaz; nosotros una nacin de veletas, si se me permite la expresin; tan vivos como el azogue y tan movibles como l. Aquellos estados forman a la orilla del mar una faja litoral, y cada uno tiene los puertos necesarios a su comercio; entre nosotros slo en algu-nas provincias hay algunos puertos o fondeaderos, y la naturaleza misma, por decirlo as, nos ha centralizado.4

2 Sols, Leopoldo. La realidad econmica mexicana. Retrovisin y perspectivas, p. 14 y ss. Siglo XXI editores, Mxico, 1976.

3 De la Rosa, Luis, Sobre la administracin pblica de Mxico y los medios de mejorarla, en RAP No. 50, p. 123, abril-junio 1982, INAP, Mxico.

4 Fray Servando Teresa de Mier seal esto en su Profeca poltica, aparecida en 1823, con motivo de los debates del Congreso constituyente. Escritos y Memorias de Servando Teresa de Mier. Biblioteca del Estudiante Universitario No. 56. UNAM, 1971.



Adems de estas influencias externas haba procesos internos que de-terminaron enrgicamente la lucha independista; el problema agrario haba sido, ms que ninguno de los problemas sociales y econmicos de la Nueva Espaa, el que sirvi de elemento comn, de unificador momen-tneo de los numerosos grupos tnicos para lograr la destruccin de la dominacin espaola. Pero no fue solamente la injusta distribucin de la tierra la que origin el profundo antagonismo en contra de los espaoles peninsulares y de los ricos criollos, sus aliados; contribuy poderosamen-te a l la circunstancia de que la produccin agropecuaria de la Nueva Espaa y las industrias de ella derivadas, siempre se vieron restringidas en su desarrollo por los intereses agrcolas, comerciales e industriales de la metrpoli, en particular el prejuicio de las clases medias de la sociedad, que reducidas sus posibilidades de accin econmica, se vieron privadas de la oportunidad de obtener una base independiente que armonizara sus necesidades con sus recursos para satisfacerlas....5

Por otro lado, el gobierno colonial se caracteriz por contener muchos errores, principalmente en lo administrativo: pereza y negligencia de los empleados; espritu de embrollo en la formacin de expedientes, cuya re-solucin era lenta, desesperante e inoportuna, al grado de hacer famoso el principio de se obedece pero no se cumple.

Siguiendo la organizacin poltico-administrativa hispana, se estructur un aparato administrativo separado en cuatro ramos, y que en aquella poca los oficinistas llamaban las cuatro causas: justicia, gobernacin guerra y hacienda.6

Sin embargo, estas funciones bsicas se fueron diversificando, conforme se multiplicaron las relaciones entre el gobierno y la sociedad, y con el mundo exterior.

1.1 entre La monarqua y La rePbLica

1.1.1 El imperio de Iturbide y el establecimiento de las Secretaras de Estado

Tras los hechos conocidos de lucha por la independencia poltica, la na-cin mexicana inaugura su vida soberana con un gobierno imperial, orga-nizado por una Junta Provisional Gubernativa (sometida a la autoridad de Iturbide) de conformidad con los puntos 6 y 7 de los Tratados de Crdo-ba, y misma que deposit el Poder Ejecutivo en una regencia compuesta

5 Othn de Mendizbal, Miguel. El origen histrico de nuestras clases medias, en Mxico en el siglo XIX. Antologa de textos y documentos pp. 80-94, Matute lvaro, compilador, Lecturas Universitarias. No. 12. UNAM, 1973.

6 De la Rosa, op. cit. p. 123.



por cinco miembros, cuyo titular era Iturbide. Al lado de l se nombr a Juan ODonoj, pero la rpida muerte de ste llev a nombrar al obispo de Puebla, Antonio Joaqun Prez, quien vena a representar la importancia de la opinin clerical dentro de los asuntos polticos.

Durante el gobierno de la Regencia se dan algunos acontecimientos impor-tantes, como lo es el Decreto del 8 de noviembre de 1821,7 que establece los ministerios, organizando as a la administracin pblica, acorde a la concepcin monrquico-espaola de las cuatro causas: justicia, goberna-cin, guerra y hacienda. Por medio de este decreto se crearon:

La Secretara de Estado y Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores, facultada por un lado para el manejo de las relaciones diplomticas (incluyendo las que se tenan con el Vaticano, que entonces era una potencia en el orden religioso), y por el otro para los asuntos internos, tales como los correos, caminos, calza-das, puentes; todos los ramos econmicos y polticos del reino, vg. jefes polticos de las provincias, ayuntamientos, mayordomas de propios y arbitrios, y otros ms.

La Secretara de Estado y del Despacho Universal de Justicia y Negocios Eclesisticos, manejaba la administracin de justicia por medio de los tribunales supremos, jueces y dems autoridades; asuntos generalmente eclesisticos, empleos de este ramo; religio-nes regulares y seculares; lo correspondiente a las juntas supremas de medicina, ciruga y farmacia.

La Secretara de Estado y del Despacho de Guerra y Marina, resolva todo lo relativo a las armas y guerra, de mar y tierra.

La Secretara de Estado y del Despacho de Hacienda, estaba encargada del manejo de las diversas rentas pblicas.

Entre las obligaciones de los ministros, estaba la de dar audiencia diaria a los interesados sobre negocios a su respectivo cargo. Estableca como ho-rario de trabajo entrar a laborar a las 8.00 horas en el turno de la maana y a las 15.00 horas en el de la tarde. Solicitaba de los oficiales discrecin y orden en el manejo de los asuntos; a los porteros recomendaba no pasar a ms de una persona con el ministro respectivo. Adems, fijaba las atribu-ciones de escribientes, archiveros, oficiales de archivo y subalternos. En cuanto a las obligaciones de los ministros y oficiales sealadas en el de-creto, como son las de proponer a la regencia reformas y mejoras a la ad-

7 Decreto para el establecimiento de los Ministerios, fechado el 8-XI-1821, Vase en Mxico a travs de los Informes Presidenciales (MATIP) 16 volmenes. La Administracin Pblica vol. 5, tomo I pp. 41-47, Secretara de la Presiden-cia, Mxico, 1976.



ministracin y la de dar audiencia, cabe destacar que el conjunto de estas actividades y procedimientos son de gestin, mas no de organizacin.8

En este decreto tambin se seala la existencia de la Tesorera General de la Nacin, aunque no se sealan sus funciones.

Este gobierno provisional tuvo especial inters en levantar a la minera del estado de postracin en que se encontraba; tradicionalmente este sector haba sido considerado una importante fuente de ingresos fiscales, por lo que la regencia expidi algunos decretos para contribuir a su ma-yor prosperidad, de la que depende la prosperidad del imperio.9

Asimismo, el 15 de diciembre de 1821 se expidi la primera ley que regla-mentaba el comercio exterior del nuevo imperio, abriendo las puertas a todas las naciones que quisieran entablar relaciones comerciales con M-xico.10 En opinin de Sergio de la Pea, este sistema de comercio exterior fue el ms liberal que haya existido en Mxico hasta la fecha. Las medidas resultaban abiertamente favorables al gran comercio de importacin, so-bre todo de productos ingleses.11

Pese a haber destacado el inters sobre la minera, las autoridades de la regencia no podan olvidar ni ser indiferentes a la proteccin y fomento de otros sectores de la economa, ya que el aparato productivo se encon-traba destruido por la guerra de independencia. Lgicamente, este tipo de actividades no poda desarrollarse a partir del aparato estatal, pues en un primer momento el Estado tena limitadas sus funciones a mantener el orden y dar seguridad a la actividad privada, por lo que se fund una Sociedad Mexicana de Amigos del Pas, que tom la forma y el nombre de las establecidas en Espaa en el siglo XVIII; tenan comits especiales para el desarrollo de la industria, la agricultura, el comercio y la minera, a la vez que diversas actividades culturales.12

Por lo que respecta al sistema financiero, que se haba desquiciado en los aos de lucha (1810-1821), el gobierno expres su preocupacin a travs de su secretario de Hacienda (que tena implantada la misma or-ganizacin que durante la poca colonial), cuando el titular de ella, Rafael Prez Maldonado, emiti algunas circulares dirigidas a las autoridades provinciales demandando con urgencia informes sobre el control y movi-

8 Garca Crdenas, Luis. Antecedentes y desarrollo de la administracin publica federal en Mxico, en RAP No. 54, abril-junio, 1983. pp. 226. INAP.

9 Decreto del 9-II-1822. Vase algunas de estas medidas en Potash, Robert. El Banco de Avo de Mxico. El fomento de la industria. 1821-1846. pp. 29-33. FCE. Mxico, 1959.

10 Dicha ley aduanal aplicaba un impuesto nico de 25% ad valorem a todas las mercancas, haba pequeas listas de artculos prohibidos y de los que podan entrar libres de derechos, entre estos ltimos se incluan toda clase de maquinaria til a la agricultura, industria o minera. Potash, op. cit. pp. 30-31.

11 De la Pea, Sergio. La formacin del capitalismo en Mxico. pp. 100-101. Siglo XXI editores, Mxico, 1981.

12 Gaceta Imperial de Mxico 11, No. 13, del 28-II-1822, en Potash, cit. p. 30.



miento de caudales, que mensualmente enviaban las intendencias (2 de enero de 1822); tambin emiti otra circular solicitando informes sobre existencias en tesoreras principales y forneas (9 de enero de 1822).13

La Junta Provisional Gubernativa haba sido creada con el fin de convo-car un Congreso constituyente para expedir la constitucin del imperio mexicano. De esta manera se instal el primer Congreso nacional el 24 de febrero de 1822. En este acto, Jos Mara Fagoaga, que presida por entonces la junta, declar que haba quedado el imperio, al disolverse el antiguo gobierno, sin erario; obstruidas las fuentes de riqueza pblica; re-cargados los pueblos de contribuciones gravsimas... y sin ningn sistema de hacienda ni administracin.14

De esta manera, el Congreso formul algunas bases constitucionales; en-tre otras, seal que la forma de gobierno era la monarqua moderada constitucional, la soberana resida en el Congreso, y la religin del impe-rio sera slo la catlica.15

El 21 de mayo de 1822 se declar emperador constitucional de Mxico a Agustn de Iturbide, quien gobern de esta fecha al 19 de marzo de 1823. Inmediatamente procedi a la organizacin de la Casa Imperial, a la que pertenecieron varios nobles de la aristocracia colonial, integrada por un mayordomo mayor; caballerizo mayor; capitn de guardia; ayudantes del emperador; brigadieres, limosnero mayor; capelln mayor; confeso-res, escogidos entre los individuos ms estimables del clero; mayordomos de semana y pajes, y mdicos y cirujanos de cmara. El palacio de los virreyes se puso a disposicin del emperador para su habitacin, trasla-dndose a otros edificios los tribunales, crcel y oficinas que en l haban, situndose en el mismo los ministerios y sus secretaras.16

El gobierno iturbidista se caracteriz desde su inicio por una guerra latente entre el emperador y el Congreso; aconsejado por Lorenzo de Zavala, Iturbide promovi una reforma electoral que tenda a reducir el nmero de diputados a casi la mitad, pero evidentemente no fue atendida por el Congreso. Ejemplo de este conflicto de poderes fue el manejo de las tarifas arancelarias, toda vez que Iturbide quiso imponer su voluntad al Congreso sobre las aplicables a los textiles y otras mercancas.17 Un caso ms fue la iniciativa para crear tribunales especiales que juzgasen

13 Vanse estas circulares, as como otros datos valiosos, en la excelente obra de Carlos J. Sierra, y Rogelio Martnez Vera, Historia de la Tesorera de la Federacin, pp. 11-12, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Mxico, 1972.

14 Informe al Congreso Constituyente del 24-XI-1822, en MATIP, La Hacienda Pblica, vol. 4, tomo 1, p. 3.

15 Vase a Sayeg Hel, Jorge. El nacimiento de la Repblica federal mexicana pp. 31-32. Ed. Sep Setentas. No. 159, Mxico, 1974.

16 Lpez Rosado, Diego. La primera emisin de billetes en Mxico, en Ensayos sobre historia econmica de Mxico. UNAM. 1965. l 21-VII-1822 fue la ceremonia de coronacin.

17 Potash, op. cit. pp. 32-34.



a la vez los delitos de conspiracin, homicidio y robo. El hecho de que el Congreso rechazara esta iniciativa, llev a Iturbide a ordenar el arresto de varios diputados (26 y 27 de agosto de 1822), expuls al resto por medio de la fuerza y declar la disolucin del Congreso Constituyente el 31 de octubre de ese ao, nombrando en su lugar una junta instituyente (con diputados adictos a l), con el fin de que sobre nuevas bases electorales se organizara otro Congreso Constituyente.

Dicho sea de paso, esta junta elabor el Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano, que suprima la ltima atadura jurdica ya que no de hecho que le quedaba al pas con respecto de Espaa, pues en su artculo 1. decretaba abolida la Constitucin espaola de 1812 (la de Cdiz) en toda la extensin del imperio. Adems, este reglamento acen-tuaba el absolutismo de Iturbide, al que se declaraba sagrado e inviolable (art. 17).18

En realidad, el imperio haba surgido en condiciones por dems deplora-bles; tras diez aos de luchas continuas, en los caminos no haba seguri-dad y abundaban los asaltos; de esta manera, el comercio se redujo, las minas, el campo y las pocas manufacturas estaban abandonadas; por tan-to, el nmero de contribuyentes era mnimo y en cambio los gastos pbli-cos que demandaba el imperio aumentaban rpidamente, en consonancia con la falta de mtodos contables adecuados dado que los existentes haban sido creados para vigilar los intereses de la corona espaola, in-cluso la falta de experiencia en el manejo de la hacienda pblica ocasion el empeoramiento de sta, pues as lo refiere el secretario Antonio de Medina, en la Memoria de 28 de octubre de 1822:

El ministerio conoce que seran muy apreciables todos los estados y presupuestos detallados que deban ministrar, por lo respectivo al ltimo perodo, las direcciones de rentas y las cajas forneas; pero cuando no hubiera otro embarazo para adquirir esas constancias, que el que nace de la necesidad de esperar el curso del mismo perodo, ya se deja entender que ste es invencible, si no es a merced del tiempo y de su vencimiento sucesivo, porque de otra manera todas las constancias que podrn deducirse de aquellas oficinas sern rela-tivas a tiempos anteriores y circunstancias muy diversas; pero a esto son de agregar las dificultades de las distancias y de la multitud de empleados que deben concurrir a estas operaciones, pues no en todos se pueden encontrar las mismas luces y expedicin, para satisfacer a la exactitud de los trabajos que se necesitan, aun teniendo como ya tienen, los auxilios de machotes que se les han ministrado.19

18 Vase a Sayeg Hel, op. cit. pp. 34-35. En busca del apoyo de la opinin pblica y de la sociedad en general, pro-pona en su artculo 90: ...enviar al gobierno supremo para su aprobacin planes juiciosos, segn los cuales pueda hacerse efectivo en plena propiedad, entre los ciudadanos indgenas y entre los benemritos e industriosos, el repar-timiento de tierras comunes o realengas.

19 Matas Romero, citado por Carlos J. Sierra. op. cit. pp. 14-15.



el imPerio de iturbide: 1822-1823Mapa 1

Fuente: Atlas Nacional de Mxico. Instituto de Geografa, UNAM.



El problema financiero acompa al imperio desde su inicio; as, los egre-sos fueron mayores que los ingresos,20 y es que el rgimen aspiraba a la fastuosidad, el decoro y esplendor. Muestra de ello es el Reglamento de uniformes que debern usar los jefes y dependientes de las oficinas de Cuenta y Razn del Ejrcito y la Armada, como asimismo de Hacienda Pblica del Imperio; en el que se sealaban disposiciones para el uso de botones de oro, presillas de plata u oro, distintivos, guilas bordadas, espadas y sombreros de tres picos para los das de gala, etc.21

Para cubrir los dficits financieros, Lorenzo de Zavala realiz un plan ha-cendario que dispona la emisin de papel moneda, iniciando los pagos gubernamentales a partir del lo. de enero de 1823.22 Pese a las garantas que ofreci el gobierno a esta emisin, no tuvo aceptacin social, pues el absolutismo ya haba causado hondos disgustos. As las cosas, aparece Antonio Lpez de Santa Anna sublevndose militarmente y lanzando junto con Guadalupe Victoria, el Plan de Veracruz, el 6 de diciembre de 1822,23 por el que desconoce a Iturbide e invita a la formacin del Con-greso legislativo, al que consideraba la primera autoridad legtimamente constituida, depositario de la soberana y el rgano de la verdadera voz de la nacin, la que no haba encontrado eco en el rgimen imperial.

El imperio vena a preservar el absolutismo monrquico que expresaba los intereses de la oligarqua, base de la monarqua, y compuesta por miembros del alto clero, militares y nobleza, dejando de lado las necesi-dades y aspiraciones de la inmensa mayora de la poblacin.

En opinin de Mora se podan distinguir tres clases sociales: la militar, la eclesistica y la de los paisanos (que inclua negociantes, artesanos, propietarios de tierra, abogados y empleados); sin embargo, no inclua como tales a indios y castas que representaban el grueso de la poblacin, pero que por necesidades de carcter prctico, se haban agrupado en 16 categoras celosamente guardadas tanto por las autoridades civiles y eclesisticas, como por los grupos a ellas pertenecientes, pues traan aparejados derechos y obligaciones especficos de orden poltico, admi-nistrativo, jurdico, fiscal y aun religioso.24

20 La discusin del presupuesto de egresos para el ao 1823 se calcul en $20328,740.00 pesos, de los cuales un milln y medio lo absorbera la Casa Imperial. El producto de las rentas pblicas, por su parte, slo sera de $9328,740.00 pesos.- Lpez Rosado, op. cit. p. 115.

21 Vase a Sierra Carlos, op. cit. pp. 15-16.

22 Vase a Lpez Rosado, op. cit. pp. 115-116.

23 Vase el Plan de Veracruz, cuyo autor fue Miguel Santa Mara, en Matute lvaro, op. cit. pp. 234-241.

24 Mendizbal, Othn, op. cit. pp. 80-94 y agrega: Esta multitud de clases tnico-sociales, escrupulosamente mante-nida en vigor durante 3 siglos por reales cdulas, severas y pragmticas, fue uno de los elementos ms poderosos de estabilidad para la dominacin espaola, que solamente vio alterada su letrgica tranquilidad por rebeldas individua-les o de pequeos grupos, espordicos e intrascendentes. p. 81.



Por esto ltimo, considero ms adecuado referirse a una sociedad esta-mental que a una dividida en clases. Precisamente el perodo que corre del ao 1821 a fines de la dcada de los aos cincuenta se refiere al trn-sito de la sociedad estamental heredada de la Colonia, a la sociedad civil surgida de la revolucin de Reforma.25

La administracin imperial, por otro lado, no dio oportunidades a los mexicanos de ingresar a la funcin pblica (v.g. en puestos de aduanas, ministerios, etc.), antes bien, perpetu el dominio criollo y lleg, como ya se refiri, a reprimir las formas de representacin nacional.

Entonces el Plan de Veracruz viene a incitar el establecimiento del Con-greso, como una forma de derrocar el rgimen monrquico instaurado por Iturbide. La situacin para la vida del imperio se agrav cuando el brigadier Echavarri, enviado a combatir a Santa Anna, se adhiri a ste al considerar la causa imperial perdida y suscribiendo el acta de Casa Ma-ta,26 que pone al descubierto la necesidad de federarse de las provincias en pro de la unidad nacional, dado que los peligros de la desintegracin eran latentes.27 Con la adopcin de este plan, Mxico qued dividido en provincias o estados independientes en menos de seis semanas.

Este fue un momento histrico de agudas tensiones locales y provinciales, donde las provincias se apresuraban a formar gobiernos autnomos en detrimento de un poder central, unificador, lo que hizo necesario resta-blecer el Congreso por orden del mismo Iturbide (el 5 de marzo 1823), quien ya sin aliento, apoyo social, ni recursos para sostenerse en el ejer-cicio del poder, envi a la asamblea su abdicacin el 19 de marzo de ese mismo ao.

De esta manera se empieza a gestar la formacin del Estado nacional, propiamente dicho, que rompe con el orden y dominio establecido por los espaoles y cuyo ltimo eslabn lo constituye el rgimen imperial de Iturbide.

Lo que vena a representar el Estado nacional, en su primer momento, era un pacto entre las diferentes provincias que proclamaban su autonoma, pero que a la vez reconocan, o al menos se comprometan a hacerlo, la exis-tencia de una autoridad poltica superior a todas ellas o sea: la federacin.

25 Leal, Juan Felipe. La burguesa y el Estado mexicano, p. 49. Ed. El Caballito, Mxico, 1976.

26 Vase el estudio de Nettie Lee Benson, que niega la firma del Acta de Casa Mata a Santa Anna y se la atribuye a Echavarri; la rpida difusin de sta por el territorio y la adhesin de las provincias a ella. La diputacin provincial y el federalismo mexicano. p. 90 y ss. El Colegio de Mxico 1955. Tambin se puede ver la defensa del federalismo por parte de Ramos Arizpe y otros aspectos.

27 Vanse las obras de Carpizo, Jorge: El sistema federal mexicano, en Los Sistemas Federales del Continente Ame-ricano. UNAM, l972. La obra ya citada de Sayeg Hel. Ambos sealan la autenticidad sui generis del modelo federal mexicano, en contraposicin a la idea de imitacin del modelo estadounidense; y obviamente el estudio citado de Lee Benson.



Por otro lado, debe reconocerse que, el Estado inicia su vida con una extrema fragmentacin y dispersin del poder; ciertamente se anhela la existencia de un poder poltico que pretende ser el unificador de las pro-vincias. Tambin existe el poder de los propietarios, de entre los que des-tacaba fcilmente el de la Iglesia catlica, entonces se tiene una dualidad de poder, un Estado que an no es soberano, que lucha por ello, frente a la Iglesia, toda vez que la fuerza econmica de sta se refleja en la estruc-tura de la administracin pblica al incluirse sin la menor vacilacin la existencia de la Secretara de Justicia y Negocios Eclesisticos por varias dcadas ms.

La abdicacin de Iturbide da paso a un perodo de transicin poltica; durante los 18 meses siguientes el Poder Ejecutivo se deposit en un triunvirato (elegido el 31 de marzo de 1823 y feneciendo el 10 de octubre de 1824) integrado por Guadalupe Victoria, Mariano Michelena y el ex corregidor Miguel Domnguez (estos dos ltimos haban sustituido a Ni-cols Bravo y a Celestino Negrete).

Rpidamente se dict un decreto por el que se ordenaba configurar los smbolos patrios, que el escudo sea el guila mexicana, parada en el pie izquierdo sobre un nopal que nazca de una pea entre las aguas de la laguna, y agarrando con el derecho una culebra en actitud de despeda- zarla con el pico; y que orlen este blasn dos ramas, la una de laurel y la otra de encina... Que se abran nuevas matrices para sustituir a las que hasta ahora sirven para la acuacin de la moneda... estampndose en ellas el escudo de armas de la nacin mexicana, con esta inscripcin: Repblica Mexicana.28

En cuanto a los colaboradores del Ejecutivo provisional, se nombraron a Lucas Alamn, en la Secretara de Relaciones Exteriores e Interiores; Francisco Arrillaga, en la Secretara de Hacienda; Pablo de la Llave, en Justicia y Negocios Eclesisticos, y Jos Joaqun Herrera, en la de Guerra y Marina.

A Lucas Alamn se le poda considerar el alma del gabinete, quien por entonces era un federalista sumamente moderado... los sucesos poste-riores lo convirtieron en el organizador del partido conservador, entonces incoherente todava.29

Durante esta poca, el gobierno insisti en la importancia de las minas como base de la riqueza general y a ese sector se dirigieron algunas me-didas para estimularlo, como el decreto del 7 de octubre de 1823, que para alentar el capital extranjero elimina por accin legislativa las restric-ciones legales contenidas en las Leyes de Indias, que tradicionalmente

28 Montiel y Duarte, Isidro. Derecho Pblico Mexicano, tomo I p. 241. Imprenta del Gobierno, Mxico 1871.

29 Sierra, Justo. Evolucin poltica del pueblo mexicano. p. 186. Obras completas, vol. XII. UNAM, 1972.



haban prohibido que tuvieran propiedades mineras los extranjeros no catlicos. Tambin se prosigui con la importacin de mercurio de Espa-a, esencial para la refinacin de la plata, pese a que se haban prohibido todas las importaciones procedentes de ese pas.30

Estas medidas se atribuyen principalmente al ministro de Relaciones Ex-teriores, Alamn, quien en sus viajes por Europa haba ayudado a orga-nizar la compaa minera anglo-mexicana. Adems, fue l quien expres ms convincentemente el ideario en que se apoyaba la poltica oficial: Las minas son la fuente de la verdadera riqueza de esta nacin y todo lo que los economistas han dicho en contra de este principio ha sido vic-toriosamente refutado por la experiencia. Hemos visto a la agricultura, al comercio, a la industria, seguir constantemente el curso de las minas, florecer o decaer con ellas. La razn de esta estrecha conexin entre las actividades econmicas esenciales para la prosperidad nacional es la naturaleza de la mayora de nuestras minas, pobres en calidad, pero muy abundantes en cantidad. De ah ha venido la necesidad de utilizar gran nmero de trabajadores, mquinas y animales, tanto en las fases de extraccin como en las de afinacin. Esto ha dado lugar a una enorme demanda de mercancas, equivalente a una exportacin considerable y que, a su vez, fomenta otras industrias, especialmente la agricultura. As es como el impulso que se da a la minera se da tambin a esas otras ac-tividades, y el recobro y la prosperidad de todas, y consiguientemente de la nacin, es simultneo.31

Como contraparte, la economa sufra los efectos restrictivos y paralizan-tes provocados por la huida de los capitales, iniciada en 1821 y acentuada con la cada del imperio, lo cual vino a fortalecer el poder econmico de la Iglesia y del capital extranjero, como posibles fuentes de inversiones y de prstamos al gobierno, cuya hacienda segua tropezando con dificultades tanto de liquidez, como de organizacin e informacin.

30 Vase a Potash, op cit. p. 35.

31 Memoria presentada en 1824 por el secretario de Relaciones, en Potash, op. cit. pp. 35-36. Por otro lado, en opi-nin de Simn Tadeo Ortiz de Ayala, la base y fundamento del poder real de las sociedades es la agricultura, ya sea considerada como el principio vital de la poblacin, ya como el origen material de la industria y la fuente inagotable del comercio que constituyen la esencial riqueza y la fuerza verdadera de las naciones. Recomendaba al gobierno la introduccin en el pas, dadas nuestras condiciones climticas y geogrficas, de diversos productos, vg. lino, seda, vias, cepas, olivos, etc. Asimismo sugera el fomento de bosques con las diversas variedades de rboles, incluyendo por supuesto los frutales. En cuanto a la industria minera, sealaba que a pesar de sus adelantos en cuanto a metales preciosos, est muy distante de su prosperidad relativamente, a los metales comunes y los fsiles necesarios a los procedimientos de las artes industriales, y a la competencia de los artculos exportables. Sealaba que algunos an no se explotaban (hierro, cinabrio), y otros tenan una raqutica explotacin (cobre, estao, plomo, azufre, etc.) y no precisamente porque no existiesen. De esta manera, y desarrollados todos los grmenes y elementos de la riqueza pblica en el interior de un Estado, se llega como por una consecuencia precisa al brillante resultado del comercio, del cambio exterior. Sin comercio activo, apuntaba, no hay civilizacin, ni riqueza, ni poder y sin estas cosas las na-ciones no gozan sino de una independencia nominal, quimrica y especulativa. Resumen de la estadstica del imperio mexicano.1822. particularmente pp. 77-81. Nueva Biblioteca Mexicana. UNAM, 1968.



As lo expuso el secretario Francisco Arrillaga, en la memoria del 12 de noviembre de 1823, donde propuso algunas reformas, entre otras, la crea-cin formal de la Tesorera General, pues sin una tesorera general que rena el conocimiento y la disposicin de todos los caudales consignados al erario pblico, no podremos cimentar el orden, la cuenta y razn, las mejoras ni la economa necesarias en la hacienda pblica. Sea cual fuese el sistema poltico que nos rija, ha de haber contribuciones y gastos gene-rales, que deben reconocer por caja matriz a la expresada tesorera, como sucede en las naciones ms civilizadas, inclusive los Estados Unidos de Amrica.32

Mientras todo esto suceda, la asamblea constituyente, instalada el 7 de noviembre de 1823 bajo la presidencia de Jos Miguel Guridi y Alcocer, debata ansiosamente sobre la forma que iba a adoptarse para el futuro ordenamiento poltico del pas, del Estado mexicano, para lo cual las pro-vincias deban emitir su voto poltico. Entonces este poder constituyente, calificando tales votos, iba a crear al Estado, a darle forma, puesto que sa es precisamente su funcin.

El Estado se organiza por dictamen o acuerdo de la asamblea constitu-yente, necesariamente previa al Estado, de ah su calidad de constituyente; una vez llenada esta funcin tendra que desaparecer. Esto era el primer ensayo de formacin de la voluntad general, soberana, fuente de la ley, pues el Congreso no era el soberano, este cuerpo era ms bien su rga-no de representacin, la voluntad unitaria de la comunidad poltica (por cierto muy reducida). Al respecto, Flores Olea aclara esta situacin: Una cosa es el Estado soberano, como estructura, que comprende tanto rga-nos como organizados y plan de organizacin, y otra cosa es que, dentro del Estado, exista una jerarquizacin de funciones y, en consecuencia, una jerarqua de rganos; y que haya una instancia o grupo que tenga la facultad y el poder y, por ende, la posibilidad real de dar forma y ser a la totalidad de la organizacin estatal. Esta instancia o grupo, que ejerce el poder sobre la organizacin, es el soporte de la soberana (diferenciado del sujeto de la soberana).33

32 Memoria presentada al Congreso Constituyente, en Carlos Sierra. cit. pp. 16-17.

33 Flores Olea, Vctor. Ensayo sobre la soberana del Estado. p. 56. UNAM-Mxico 1981. El sujeto de la Soberana (cobra relevancia en la comunidad de estados) no puede ser un sujeto individual, o el pueblo del Estado, sino es el Estado mismo, como corporacin social-territorial integrada por una comunidad polticamente unificada y jur-dicamente organizada, en la que existen un sinnmero de relaciones polticas, ninguno de cuyos trminos, en lo individual, puede ser el sujeto de la soberana, dem.



1.2. entre La rePbLica federaL y La centraL

1.2.1 La Repblica federal 1824-1835

El problema fundamental de la nacin mexicana en aquel entonces era lo-grar la unificacin poltica y por consiguiente la administrativa. La unidad vendra a representar igualdad de leyes y derechos de todos los ciuda-danos dentro del pas, pero tambin uniformidad de los procedimientos administrativos. Pero esa unidad slo sera producida por la diversidad de intereses sociales y por la facilidad de las comunicaciones. En cuanto a lo primero, el clero era el poder social ms grande y pugnara (en los siguientes aos) para que sus intereses se hicieran poltica; por lo que respecta a lo segundo, Mxico careca de un sistema de comunicaciones, apenas si haba caminos y transportes. En 1821, Mxico posea tan slo tres caminos que pudieran llamarse carreteras e incluso stos estaban muy deteriorados.34

En el interior del Congreso Constituyente nadie apoyaba ya la idea de es-tablecer un sistema monrquico, sino republicano. Por un lado, se agru-paban los partidarios de un rgimen a la francesa, de corte central, donde la capital subordinaba a las provincias y que era apoyado por el alto clero, los ricos propietarios, los principales jefes del ejrcito; su lema era or-den pblico, religin y fueros. Eran los conservadores, que pretendan seguir disfrutando de los privilegios gozados en los regmenes colonial e imperial.

Por otro lado, estaban los partidarios de un rgimen federal, influencia-dos por los Estados Unidos de Amrica, aunque algunos como Ramos Arizpe plenamente convencidos de las ventajas de la descentralizacin; apoyados por las logias masnicas y elementos de la clase media, su lema era libertad y progreso. Eran los liberales, que buscaban amoldar esta ideologa poltica-econmica en nuestro pas y para quienes el Estado debera estar por encima de todo supuesto derecho personal, de todo juicio moral y de toda restriccin poltica, que pretendiera superponerse en detrimento del ejercicio de la libertad.

La lucha entre federalistas y centralistas responde a las contradicciones existentes entre los grupos que permanecen y tienen asiento en el poder pblico postindependista en ltima instancia federalismo y centralis-mo no son ms que una expresin poltico-jurdica de una necesidad his-trica: la formacin de un Estado nacional que garantice la reproduccin y legitime el dominio de las oligarquas y corporaciones. En vista de que este Estado no expresa en forma acabada la organizacin poltica de la sociedad, las oligarquas regionales (federalistas) y corporaciones (cen-

34 Leal, Juan F. op, cit. p. 57.



tralistas) entrarn en lucha en el terreno de lo concreto. Es decir, se dedicarn a dirigir lo existente en materia gubernamental con vista a sus intereses inmediatos por medio del Congreso y el Ejecutivo.35

Desde otro punto de vista, esta pugna trascendi directamente al terreno de la administracin pblica, pues dentro de ella se reflejaron otras dos tendencias para la conduccin de la poltica econmica: por un lado los partidarios del proteccionismo y por el otro los partidarios del libre cam-bio,36 impidindose de esta manera la consecucin de planes de gobierno y de la misma unidad administrativa.

Sin embargo, la realidad social y econmica que ofreca el pas fue un obs-tculo de gran peso para el desarrollo poltico del mismo, as como para la edificacin del Estado, retrasndola poco ms de cincuenta aos. Por principio, las masas sociales no tenan idea alguna de los cambios sociales, polticos y econmicos en gestacin, excepcin hecha de un grupo de per-sonas agrupadas en las tendencias ya sealadas. Se debe de considerar su tradicional sumisin al prroco y a los preceptos de la Iglesia catlica, su analfabetismo y su desconocimiento del mundo capitalista amenazante y de su mismo pas; tambin su escasa participacin en la distribucin de la riqueza, su indiferencia ante la lucha poltica. Es ms, la nacin mexi-cana se encontraba fragmentada en multitud de pequeas comunidades aisladas, incomunicadas; ni siquiera exista una adecuada estructuracin municipal que representara y organizara a las masas sociales.

Ramos Arizpe se refiri a lo anterior, cuando fue diputado por las Pro-vincias Internas de Oriente en las Cortes de Cdiz, en el ao de 1812, sealando que era indispensable establecer y ampliar el nmero de los cabildos,37 con motivo de su intervencin en defensa del sistema federal y en donde plante la necesidad de autonoma poltico-administrativa y econmica de las provincias, mismas que deban contar con la existencia de cabildos.

35 Garca Crdenas, L. op. cit. p. 227.

36 Sobre esta discusin, proteccionismo-libre cambio, vase la carta de Ignacio Ramrez, enviada a Guillermo Prieto, en Matute, lvaro. op. cit. pp. 159-170.

37 Ramos Arizpe refiri que: parecer increble que en toda la provincia de Coahuila, que comprende sobre 60 mil habitantes. (distribuidos) en 14 poblaciones y otros pueblos y aldeas no haya cabildo, sino en la Villa de Santiago el Altillo... En el mismo estado se halla la provincia del Nuevo Reino de Len, pues teniendo 17 poblaciones de espaoles, apenas tiene cabildos, aunque muy viciosos en su modo... la provincia de Texas (la ms grande) solamente lo tiene en la capital... la provincia del Nuevo Santander, que en 29 poblaciones tiene ms de 60 mil espaoles, no slo carece de esos cuerpos, sino que ha sufrido el deshonor de ver privados a sus pueblos del derecho diminuto, que les concedi en sus fundaciones, para nombrar popularmente dos regidores y un procurador cada ao. La necesidad de establecer mu-nicipalidades en todas las poblaciones es tan evidente, que no necesita en su apoyo de raciocinios prolongados. Cada poblacin es una asociacin de hombres libres... He aqu el fundamento de las municipalidades sostenido por las leyes y costumbres de Espaa y mandado observar por las Leyes de Indias. Ramos Arizpe, Miguel. Discursos, Memorias e Informes. Biblioteca del Estudiante Universitario No. 36. UNAM, 1942. pp. 54-77,y especialmente los puntos 21 y 25.



Bajo estas caractersticas y circunstancias empieza a sesionar el Cons-tituyente; los d

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