Acuerdo de París adoptado en la Conferencia de las Partes N°21 (CoP21) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC)Nº 228

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Acuerdo de París adoptado en la Conferencia de las Partes N°21 (CoP21) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climáti-co (CMNUCC): relevancia para el sector forestal y la Estrategia Nacional de Cambio Climático y Recursos Vegetacionales (ENCCRV) de Chile

Por Angelo Sartori1 & Nuvia Briceño2

El aumento en la temperatura media global en la at-mósfera como consecuencia de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), ha traído consigo una serie de impactos negativos que afectan a millones de per-sonas, especies y ecosistemas de todo el mundo.

En respuesta a lo anterior, existe un importante con-senso internacional sobre la relevancia de estable-cer acuerdos enfocados en enfrentar los efectos del cambio climático, los cuales se han abordado en el seno de la Convención Marco de las Naciones Uni-das sobre Cambio Climático (CMNUCC), de la cual Chile es parte desde el 22 de diciembre de 1994, pasando a constituirse como Ley de la República mediante el Decreto N°123 del 31 de enero de 1995.

En esta Convención, cuyo órgano supremo de toma de decisiones y acuerdos está constituido por todos los países miembros, se contemplan reuniones anuales denominadas Conferencias de las Partes (CoP), nego-ciándose y adoptándose por unanimidad una serie de decisiones que posteriormente deben ser asumidas e implementadas responsablemente por cada Estado, en pro de alcanzar el propósito de “lograr la estabiliza-ción de las concentraciones de Gases Efecto Invernadero (GEI) en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático3”. En este escenario, entre el 30 de noviembre y el 11 de diciembre de 2015 se celebró en París, Francia, la

XXI Conferencia de las Partes (CoP21), con el objeto de impulsar un acuerdo para promover un desarro-llo bajo en emisiones de carbono, resiliente y soste-nible, con compromisos diferenciados de todos los países firmantes. Tras una ardua negociación, en la tarde del sábado 12 de diciembre del 2015 se apro-bó un histórico acuerdo que direccionará a los Esta-dos miembros a avanzar en materia de mitigación y adaptación al cambio climático, el cual es conocido comúnmente como el Acuerdo de París.

El Acuerdo de París establece un marco de trabajo concreto y de largo plazo en materia climática, lo que contrasta en gran medida con los resultados de CoP anteriores, estableciendo como principal obje-tivo mantener el aumento de la temperatura media global muy por debajo de 2ºC, y realizar los esfuerzos para limitar ese aumento de temperatura a 1,5°C con base a los niveles preindustriales, meta fijada a la luz de la evidencia científica proporcionada por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Cli-mático (IPCC por sus siglas en inglés). Para cumplir el objetivo a largo plazo referente a la temperatura, se propone lograr que las emisiones mundiales de GEI alcancen su punto máximo lo antes posible, para que en la segunda mitad del siglo esta tasa de emisiones se estabilice con las capturas asociadas a diversos sumideros, como por ejemplo los bosques, sobre las bases de la equidad, el desarrollo sostenible y los es-fuerzos por erradicar la pobreza.

1 Ingeniero Forestal, Diplomado y Máster en Administración y Negocios (MBA) en Gestión Sostenible. Jefe Unidad de Cambio Climático y Servicios Ambientales (UCCSA), Gerencia de Desarrollo y Fomento Forestal (GEDEFF), Corporación Nacional Forestal (CONAF). angelo.sartori@conaf.cl.

2 Ingeniero Forestal. Profesional UCCSA, GEDEFF, CONAF. nuvia.briceno@conaf.cl.3 Documento de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, disponible en http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convsp.pdf

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En cuanto a la adaptación al cambio climático, el Acuerdo insta a los países a elaborar planes nacionales que incluyan sistemas de alerta temprana, fomentan-do el apoyo a las naciones que sufran pérdidas y daños derivados del cambio climático, cobrando estas ma-terias gran relevancia para Chile, pues en el país están presentes varios de los criterios de vulnerabilidad ante el cambio climático establecidos en el artículo 4° de la CMNUCC, manifestados en zonas costeras bajas, exis-tencia de ecosistemas frágiles, los tipos de bosques, zonas propensas a desastres naturales, desertificación, degradación de tierras y sequía, entre otros.

En cuanto a los mecanismos de mitigación y de de-sarrollo sustentable (mecanismos internacionales de transacción de derechos de emisión), el Acuerdo de París establece la creación de un organismo que regule el intercambio voluntario de reducciones de GEI fomentando la participación del sector público y privado, con énfasis en el fortalecimiento de las polí-ticas asociadas, abriéndose con ello la posibilidad de desarrollar instancias de mercado de carbono.

En relación al tema del financiamiento, siempre uno de los más complejo a la hora de llegar a acuerdos, se consensuó que a partir del año 2020 los países desarrollados movilizarán USD 100 mil millones cada año como cifra inicial y escalable, monto que deberá emplearse de forma balanceada entre medidas de mitigación y adaptación al cambio climático. Adicio-

nalmente, los países desarrollados se comprometie-ron a proveer cada dos años, en la medida que esté disponible, información sobre los niveles de apoyo brindados a los países en desarrollo.

Se contempla además que los desembolsos para ejecutar medidas de adaptación y mitigación al cambio climático deben realizarse ex-antes, debido a la dificultad de comenzar la implementación de actividades sin recibir financiamiento previo, y ex-post como forma de pagos basados en resultados.

En el acuerdo también se establece la necesidad de fortalecer el mecanismo tecnológico, a través de la cooperación entre las partes y la innovación. En este sentido será clave mejorar los conocimientos cientí-ficos y la información disponible sobre el clima, me-diante herramientas de investigación, monitoreo de variables climáticas y sistemas de alerta temprana. Lo anterior, con el propósito de que los países cuenten con una base robusta de información sobre los efec-tos del cambio climático, y que las decisiones para abordar dichos efectos, estén fundamentadas sobre esas bases, y que a su vez este desarrollo de capacida-des sea transferido en diferentes instancias de coope-ración nacional e internacional.

Esquemáticamente los distintos objetivos y medios de implementación que se desprenden del Acuerdo de París se pueden observar en la Figura 1.

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Figura 1. Principales objetivos y medios de implementación del Acuerdo de París.Fuente: ClimateFocus (2015).

Mitigación

Objetivos Objetivos

Objetivos Objetivos

Medios

Medios de implementación Financiamiento

Alcanzar peak de T0 +Balance + Reducción

Capacidad + resiliencia+ vulnerabilidad

NDC(actualizar cada 5 años)

Movilizaciónde recursos

Financiamiento balaceado para mitigación y

adaptación

pagos ex-ante & ex-post

Cooperación + Planificación

Mejorar las capacidadesy habilidades

Cooperación

Múltiplesconsideraciones

Enfoques decooperación

Desarrollo y transferenciade tecnología

Fortalecimiento decooperación

Apoyo para innnovación

Tecnología Fortalecimiento decapacidades

Medios

Medios Medios

Bosques

Adaptación

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El Acuerdo adoptado deberá ser firmado por las Partes de la Convención a partir de abril del año 2016, incluyendo a los principales países emisores de GEI como lo son Estados Unidos, India y China, quienes se comprometieron, al igual que el resto de los países miembros de la CMNUCC, a implementar y reportar medidas para el cambio climático, defi-nidas por cada país, a través de las Contribuciones Nacionales (NDC por sus siglas en inglés), de las que emanan compromisos para todos los países, que deberán asumirse como metas post año 2020. Adi-cionalmente, el Acuerdo establece la obligación de actualizar las NDCs cada 5 años, aumentando pau-latinamente el nivel de ambición, así como también el requisito de reportar información que permita evaluar el avance en la implementación de los com-promisos establecidos en los respectivos NDCs.

Lo anterior, cobra gran importancia al considerar que la Secretaría de la CMNUCC, publicó el 30 de Oc-tubre de 2015, previo a la realización de la CoP21, un análisis que incluye las 119 NDCs formalizadas por 147 países4, equivalentes a un 75% de la totalidad de los estados miembros de la CMNUCC responsables del 86% de las emisiones mundiales en 2010.

De este modo, se reconoce la necesidad de resol-ver el desfase que existe entre el efecto agregado de las NDCs en cuanto a reducción de emisiones en el año 2020, y las proyecciones que deberían seguir las emisiones agregadas para lograr el objetivo de mantener el aumento de la temperatura por deba-jo de 2°C. Se destaca que los escenarios del Quinto Informe de Evaluación (IE5) del IPCC, indican que ello solo podría alcanzarse con tasas anuales de re-ducción de emisiones y costos sustancialmente ma-yores que los escenarios de costo mínimo del año

20205. Por consiguiente, en el período posterior a 2025 y 2030 se requerirían esfuerzos de reducción de emisiones adicionales a los propuestos en las NDCs para contener el aumento de la temperatura por debajo de 2°C.

En el marco del Acuerdo de Paris, uno de los hitos relevantes para Chile es la consignación del NDC ante la Secretaría de la CMNUCC en septiembre del 20156, la cual fue previamente aprobada por el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y el Cambio Climático, la Presidenta de la Repú-blica y previamente sometido a consulta pública ciudadana.

En el NDC nacional, Chile se compromete al ma-nejo sustentable y la recuperación de 100.000 hec-táreas de bosque nativo, que representan capturas y reducciones de GEI de alrededor de 600.000 to-neladas de dióxido de carbono (CO2) equivalente anuales a partir del año 2030; y además a forestar 100.000 hectáreas, en su mayoría con especies na-tivas, que representarán capturas entre 900.000 y 1.200.000 de toneladas de CO2 equivalente anuales a partir del año 2030. Con el afán de dar certeza financiera y legal a estos compromisos, estos han sido condicionados a la aprobación de modifica-ciones de la Ley N° 20.283 sobre Recuperación de Bosque Nativo y Fomento Forestal, a la prórroga del Decreto de Ley N°701 y a la aprobación de una nue-va Ley de Fomento Forestal.

En este contexto, el Acuerdo de París genera desafíos y oportunidades para el sector forestal de Chile en términos de vincular metas nacionales de manejo de bosque nativo y forestación con los servicios que proveen estos ecosistemas en materia de mi-

4 La NDC de la Unión Europea y sus Estados miembros cuenta como una NDC que representa a 29 Partes (la Unión Europea y sus 28 Estados miembros), lo que en su totalidad suma a 147 países con NDCs formalizadas.

5 Los escenarios de costo mínimo siguen una trayectoria de emisiones óptima desde el punto de vista económico a partir de 2020 (los denominados escenarios P2) con una probabilidad superior al 66% de mantenerse por debajo de los 2ºC corresponden a unas emisiones de 49,7 (46,2-51,6) Gt de CO2 eq en 2025 y de 38,1 (30,3-45,0) Gt de CO2 eq en 2030.

6 Contribución Nacional de Chile a la CMNUCC, ver el texto en el sitio web del Ministerio del Medio Ambiente de Chile (http://portal.mma.gob.cl/wp-content/uploads/2015/09/INDC_1609c1.pdf) o directamente en el sitio web de la Convención (http://www4.unfccc.int/submissions/INDC/Submission%20Pages/submissions.aspx).

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tigación y adaptación al cambio climático, los que en cierta medida han quedado relegados en la nor-mativa e instrumentos de fomento sectoriales que han operado a la fecha, constituyéndose a su vez en un elemento catalizador para la formulación y tra-mitación de modificaciones que puedan realizarse a la Ley N° 20.283 sobre Recuperación de Bosque Nativo y Fomento Forestal, así como también para alentar la elaboración de una nueva ley de fomento a la forestación y regulación de plantaciones, don-de las metas forestales incluidas en el NDC podrían esbozarse como el eje que direccione dichos pro-cesos nacionales, las que además de evaluarse en función de indicadores clásicos desde una mirada forestal, puedan incluir los ajustes a los sistemas de monitoreo para identificar el comportamiento del flujo de carbono bajo exigencias técnicas y meto-

dológicas nacionales e internacionales dadas por la Convención, así como también incluyendo indica-dores que permitan evaluar las medidas en cuanto a la reducción de la vulnerabilidad ambiental y social que generan tras su implementación en el territorio.

Un hito relevante para la Corporación Nacional Fo-restal (CONAF) es el hecho que en el NDC forestal de Chile ha quedado explicito que un medio para avanzar en la consecución de sus metas es la Es-trategia Nacional de Cambio Climático y Recursos Vegetacionales (ENCCRV), iniciativa liderada por CONAF, a través de la Unidad de Cambio Climático y Servicios Ambientales (UCCSA), en colaboración con diversos actores a nivel nacional y apoyos inter-nacionales, así como las entidades gubernamenta-les competentes en la materia7.

7 A modo de ejemplo, el Centro de Información de Recursos Naturales (CIREN), participa en el consorcio que está trabajando en la definición de precursores (drivers) de deforestación y degradación del bosque nativo para todo país y las respectivas actividades estratégicas para enfrentarlas. Por su parte, el Instituto Forestal (INFOR) colabora en la elaboración y consolidación de los Niveles de Referencia Forestal de Chile requeridos por la Convención en el contexto de REDD+.

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De este modo, el objetivo de la ENCCRV consiste en apoyar la recuperación y protección del bosque na-tivo y formaciones xerofíticas, además de potenciar el establecimiento de formaciones vegetacionales en suelos factibles de ser plantados como medidas de mitigación y adaptación al cambio climático. El propósito principal es que los lineamientos de la ENCCRV queden plasmados en un mecanismo esta-tal, de preferencia avalados por ley, brindando soste-nibilidad técnica, financiera y respaldo político a esta iniciativa en el futuro.

Asimismo, la ENCCRV contempla elementos claves en el ámbito de la adaptación al cambio climático y lucha contra la desertificación, la sequía y la de-gradación de la tierra. En este último caso la ENC-CRV se basa en las orientaciones que emanan de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (CNULD), ya que CONAF es Pun-to Focal de esta Convención, contándose desde el año 2016 con un Programa de Acción Nacional de Lucha Contra la Desertificación (PANCD) que alinea las necesidades nacionales de Chile al respecto con los compromisos anunciados a la CMNUCC en temá-ticas forestales y de recursos vegetacionales. Espe-cial relevancia cobran en este sentido medidas de acción concretas que estipula la ENCCRV como por ejemplo determinar un protocolo de indicadores para medir desempeño basado en la reducción a lavulnerabilidad social, ambiental y económica en la que se incluyen temáticas vinculadas a recursos hí-dricos, nivel de degradación de la tierra en términos de su productividad, entre otros”.

Igualmente, en el plano de la adaptación, se está trabajando en formular un Programa de Adaptación para la gestión de recursos vegetacionales en el marco del cambio climático, desertificación, degra-dación de la tierra y sequía. Toda vez que dentro de los análisis cuantitativos y cualitativos realizados a la fecha esta problemática se esboza como una de las de mayor importancia en términos de degradar

los recursos vegetacionales con énfasis en la zona centro y norte de Chile.

Como base informativa para la toma de decisiones el PANCD - Chile contempla lineamientos para el período 2016-2030 con medios específicos para el corto, mediano y largo plazo, incluye un análisis y resultados cuantitativos respecto a las comunas más afectadas por la sequía, la desertificación y la degradación de la tierra, componentes que han sido altamente relevados en el proceso participati-vo de la ENCCRV en cuanto a la vulnerabilidad que generan en la población.

Más centrado en mitigación, pero sin desconocer que igualmente son acciones que contribuyen a la adaptación al cambio climático, la ENCCRV con-sidera un enfoque, emanado de las decisiones de la CMNUCC centrado en mantener e incrementar las reservas de carbono forestal, así como evitar las emisiones estabilizando o reduciendo las tasas de deforestación y degradación del bosque nati-vo, lo que se conoce comúnmente como enfoque REDD+8. CONAF, a través de la UCCSA, es Punto Fo-cal Nacional de REDD+ ante la CMNUCC.

Para avanzar en el enfoque REDD+ según lo estipu-lado en la CMNUCC se deben considerar los siguien-tes 4 componentes:

1. Poseer una Estrategia Nacional o Plan de Acción REDD+.

2. Contar con un Nivel de Referencia de Emisio-nes Forestales y/o Nivel de Referencia Forestal (NREF/NRF).

3. Tener un Sistema Nacional de Monitoreo Fores-tal (SNMF), donde estén integrados los com-ponentes de medición, reporte y verificación (MRV) de las emisiones GEI.

4. Definir un sistema de información sobre cómo se están abordando las salvaguardas sociales y ambientales.

8 Enfoque de políticas para promover incentivos positivos para Reducir la Emisiones por Deforestación, Degradación Forestal y promover la función de la conservación, la gestión sostenible de los bosques y el Aumento de las reservas forestales de carbono (REDD+, siglas en inglés).

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Para cada uno de estos componentes la ENCCRV registra sustanciosos avances que han contado con apoyo técnico y financiero de diversas enti-dades de cooperación internacional centradas en REDD+, entre las que están el Fondo Cooperativo del Carbono Forestal (FCPF por sus siglas en in-glés), el Programa de las Naciones Unidas de REDD (ONUREDD), el Banco Interamericano de Desarro-llo (BID), la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE por sus siglas en inglés), entre otros.

La relevancia del Acuerdo de París en este sentido radica en la mención explicita que se hace sobre el Fondo Verde para el Clima (GCF, siglas en inglés), como mecanismo de financiamiento oficial de la Convención9, incluyendo a REDD+ dentro de sus lineas de financiación, constituyéndose como una posibilidad concreta para que Chile pueda acce-der en el futuro a recursos financieros para imple-mentar medidas orientadas a reducir emisiones al evitar la deforestación y la degradación forestal y/o que capturen emisiones a través de activida-des como la forestación, restauración de bosques degradados y que promuevan el manejo forestal sustentable, dando un gran respaldo a proyectos que los países puedan postular a esta iniciativa. Los recursos que dispone el GCF pueden ser en modalidad de donaciones y/o préstamos, para in-versiones (ex antes) y/o pagos por resultados se-gún las necesidades del solicitante.

A la fecha la ENCCRV ha desarrollado un extenso proceso participativo a nivel nacional para formu-lar los principales lineamientos que debe consi-derar tanto en materia de mitigación como adap-tación al cambio climático, complementándose con diversos estudios científicos para respaldar su

pertinencia técnica y alineación con otras medidas y políticas públicas afines que se desarrollan en Chile.

En primera instancia se han analizado cuantitativa y cualitativamente las principales causas (drivers) de la deforestación, degradación forestal y proble-mas para promover el manejo sustentable de los recursos vegetacionales, obteniéndose como re-sultado general los siguientes problemas:

Incendios forestales Uso insustentable de los recursos

vegetacionales Sobre explotación del recurso hídrico Expansión de monocultivos forestales Expansión urbana e industrial Efectos del cambio climático, desertificación,

degradación de la tierra y sequía Expansión agrícola y ganadera Uso del bosque para ganadería

Para cada una de estas causas, se determinaron las emisiones que representan, así como también las áreas de mayor ocurrencia, proponiéndose diversas actividades estratégicas para enfrentarlas, las que se dividen en ámbitos operativos y de carácter facilitador.

Las actividades de ámbito operativo o ejecución directa en el territorio están orientadas a generar un modelo de gestión que promueva la conser-vación, restauración y manejo sustentable de los bosques y recursos vegetacionales, reduciendo y capturando emisiones de GEI con un enfoque que apunta a disminuir la vulnerabilidad de las comu-nidades y ecosistemas afines. Así, durante el año 2016 se implementarán diversos proyectos que

9 En Adaptación el acuerdo pide al GCF que acelere la presentación de apoyo a los países menos adelantados, y reconoce la importancia que revisten los recursos financieros adecuados y previsibles, incluidos los pagos basados en los resultados, según proceda, en la aplicación de REDD+, alentando a que se coordine el apoyo procedente de fuentes públicas y privadas, tanto bilaterales como multilaterales, por ejemplo el GCF, y fuentes alternativas, acordes con las decisiones pertinentes de la Conferencia de las Partes. Finalmente se decide que el GCF y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial, entidades encargadas del funcionamiento del Mecanismo Financiero de la Convención, y el Fondo para los Países Menos Adelantados y el Fondo Especial para el Cambio Climático, administrados por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial, estarán al servicio del Acuerdo.

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enfrentan las principales causas (drivers) descritas, destacando por ejemplo actividades de campo que permitan prevenir los incendios forestales tanto en su probabilidad de ocurrencia como en su capaci-dad de dispersión, restauración de bosques nativos degradados, manejo forestal sustentable asociado a la provisión de leña legal y de calidad, forestación con especies nativas para mejorar aspectos paisajís-ticos y de corredores biológicos, entre otros, los cua-les se financiarán con aportes internacionales que se han apalancado a la fecha en el marco de la ENCCRV.

Por su parte, la ENCCRV contempla medidas de ac-ción de carácter facilitador que tienen que ver con la necesidad de formular y modificar políticas pú-blicas afines, destacando por ejemplo la necesidad de una nueva ley de fomento, más centrada en ser-

vicios ambientales, y en una serie de propuestas de mejoras a la Ley N°20.283 y sus reglamentos, entre otras acciones normativas y de fomento.

Es en este contexto que el Acuerdo de París juga-rá un rol relevante en los procesos de formulación y modificación de leyes que aporten en la conse-cución de las metas planteadas por Chile ante la comunidad internacional, pues más allá de captu-ras efectivas, también se busca generar medidas adaptativas concretas y sus consiguientes leccio-nes aprendidas. Por otro lado, será clave contar con un marco legal acorde a las exigencias actuales en materia de medio ambiente, donde el trabajo en bosques y recursos vegetacionales aparecen siem-pre como las medidas más eco-eficientes para la mitigación y adaptación al cambio climático.

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BID: Banco Internacional de Desarrollo

CMNUCC: Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático

CNULD: Convención Naciones Unidas para la Lucha contra la Desertificación

CONAF: Corporación Nacional Forestal

COP: Conferencia de las Partes

COSUDE: Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación

ENCCRV: Estrategia Nacional de Cambio Climático y Recursos Vegetacionales

FCPF: Fondo Cooperativo del Carbono Forestal (Forest Carbon Partnership Facility)

NREF: Niveles de Referencia de Emisiones Forestales (Forest Reference Emission Level)

NRF: Niveles de Referencia Forestal (Forest Reference Level)

GCF: Fondo Verde del Clima (Green Climate Fund)

GEI: Gases de Efecto Invernadero

NDC: Contribuciones Nacionales (Nationally Determined Contributions)

IPPCC: Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (Intergovernmental Panel on Climate Change)

MRV: Monitoreo Reporte y Verificación

ONU-REDD: Programa de las Naciones Unidas de REDD

PANCD: Programa de Acción Nacional Contra la Desertificación

REDD+: Reducción de Emisiones asociado a evitar la Deforestación, la Degradación y el Aumento de existencia de carbono

SNMF: Sistema Nacional de Monitoreo Forestal

UCCSA: Unidad de Cambio Climático y Servicios Ambientales

Acrónimos