UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ

EMERSON NERI EMERIM

A REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA SOBRE BENS E SERVIÇOS PARTICULARES

PELA DEFESA CIVIL NOS CASOS DE DESASTRES

Biguaçu

2011

EMERSON NERI EMERIM

A REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA SOBRE BENS E SERVIÇOS PARTICULARES PELA DEFESA CIVIL NOS CASOS DE DESASTRES

Monografia apresentada como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Direito, na Universidade do Vale do Itajaí, Centro de Ciências Sociais e Jurídicas.

Orientador: Prof. Dr. Marcos Leite Garcia

Biguaçu 2011

EMERSON NERI EMERIM

A REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA SOBRE BENS E SERVIÇOS PARTICULARES PELA DEFESA CIVIL NOS CASOS DE DESASTRES

Esta Monografia foi julgada adequada para a obtenção do título de Bacharel e aprovada pelo Curso de Direito, da Universidade do Vale do Itajaí, Centro de Ciências Sociais e Jurídicas.

Área de Concentração: Direito Administrativo

Biguaçu, 21 de novembro de 2011.

____________________________________ Prof. Dr. Marcos Leite Garcia UNIVALI - Biguaçu Orientador ____________________________________ Profa. MSc. Luciana de Araújo Grillo Shaefer UNIVALI - Biguaçu Membro ____________________________________ Profa. MSc. Tânia Margarete de Souza Trajano UNIVALI - Biguaçu Membro

Dedico este trabalho a minha esposa Tânia

Mara da Silva Emerim e ao meu filho João

Lucas Emerim, pela solidariedade dispensada,

sacrificando nossos momentos de lazer, para

que eu pudesse pesquisar, escrever e concluir

esta monografia.

O segredo de progredir é começar. O segredo

de começar é dividir as tarefas árduas e

complicadas em tarefas pequenas e fáceis de

executar, e depois começar pela primeira.

Mark Twain

TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE

Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo

aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do Vale do

Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o Orientador de toda

e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.

Biguaçu, 21 de novembro de 2011.

____________________________

Emerson Neri Emerim

RESUMO

Este trabalho monográfico tem a finalidade de verificar a possibilidade legal da aplicabilidade do Instituto da Requisição Administrativa pela Defesa Civil nos casos de desastres. Para consecução desse propósito, discorre-se sobre a evolução histórica e jurídica da Defesa Civil no Mundo, no Brasil e em Santa Catarina, apresentando seu objetivo, conceito e finalidades. Conhecida a organização, conceituando desastres, e tratando das fases de prevenção, preparação, resposta e reconstrução dos danos causados pelos desastres e por fim apresentando sua classificação quanto a origem, evolução e intensidade. Encerrando a primeira parte do trabalho, comentando sobre os possíveis efeitos jurídicos de um desastre, aparecendo a Decretação do Estado de Calamidade Pública e da Situação de Emergência, enfatizando a diferença entre as duas possibilidades. No segundo capítulo, discorrendo sobre o Instituto da Requisição Administrativa, fundamentando-a e conceituando-a juridicamente na ótica de vários doutrinadores, bem como destacando as partes envolvidas no instituto e os elementos passíveis de serem invocados, com especial atenção aos Bens Imóveis, Móveis, Semoventes e Serviços, todos de particulares, como principais objetos a serem requisitados pela Defesa Civil, atendendo o objetivo geral do presente trabalho. Concluindo essa fase, falando da Indenização que o requisitado faz jus, nesse caso o particular e da Extinção do Instituto da Requisição Administrativa, ocorrida quando atendida a urgência a que se destinava. No último capítulo analisando a possibilidade da aplicabilidade da Requisição Administrativa pela Defesa Civil nos casos de desastres, para tanto se apresentará o Poder de Polícia Administrativo do Estado, a Responsabilidade Civil do Estado, a Requisição Administrativa enquanto Instituto do Poder de Polícia e por derradeiro nossas considerações finais sobre o tema em questão. PALAVRAS-CHAVE: Defesa Civil. Requisição Administrativa. Desastres. Poder de Polícia. Perigo Iminente.

ABSTRACT

This monograph is intended to verify the legal possibility of the applicability of the Administrative Office of Civil Defense Request in cases of disasters. To achieve this purpose, talks are on the historical development and civil defense in the legal world, in Brazil and Santa Catarina, with its objective, concept and purpose. Known organization, conceptualizing disasters, and dealing with phases of prevention, preparedness, response and reconstruction of damage caused by disasters and finally presenting their classification as the origin, evolution and intensity. Concluding the first part of the work, commenting on the possible legal effects of a disaster, showing the enactment of the State of Public Calamity and Emergency, emphasizing the difference between the two possibilities. In the second chapter, discussing the Institute's administrative request, the reasons for it and conceptualizing it legally in the view of many scholars, as well as highlighting the parties involved in the institute and the elements that can be invoked, with special attention to real estate, furniture , livestock and services, all from individuals, as main objects to be ordered by the Civil Defense, serving the overall objective of this work. Completing this stage, speaking of the requested indemnification is entitled, then the particular and the Extinction of the Institute of Administrative Request, which occurred when satisfied that the urgency was intended. In the last chapter exploring the possibility of the applicability of the Request for Administrative Civil Defense in case of disaster, for it will present the Power of the State Administrative Police, Civil Liability of the State, while the Request Administrative Office of the Police Power and our ultimate final thoughts on the subject in question.

KEYWORDS: Civil Defense. Administrative Requirement. Disasters. Police Power. Upcoming Danger.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO....................................................................................................... 12 1 A ORGANIZAÇÃO DA DEFESA CIVIL.......................................................

14

1.1 A EVOLUÇÃO HISTÓRICA E JURÍDICA DA DEFESA CIVIL..................... 14 1.1.1 No Mundo.................................................................................................... 14 1.1.2 No Brasil...................................................................................................... 16 1.1.3 Em Santa Catarina..................................................................................... 20 1.2 OBJETIVO, CONCEITO E FINALIDADE DA DEFESA CIVIL..................... 21 1.3 DESASTRES............................................................................................... 22 1.3.1 Classificação dos Desastres..................................................................... 24 1.3.2 Caracterização dos Danos e Prejuízos.................................................... 26 1.4 SITUAÇÃO DE EMERGÊNCIA E ESTADO DE CALAMIDADE PÚBLICA...................................................................................................... 26 1.5 DECRETAÇÃO, HOMOLOGAÇÃO E RECONHECIMENTO DE SITUAÇÃO DE EMERGÊNCIA OU ESTADO DE CALAMIDADE PÚBLICA...................................................................................................... 27 2 O INSTITUTO DA REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA.................................

32

2.1 FUNDAMENTOS DA REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA............................. 33 2.2 CONCEITOS DE REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA................................... 34 2.3 ELEMENTOS DA REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA.................................. 36 2.4 ELEMENTOS PASSÍVEIS DA REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA............... 37 2.4.1 Requisições Administrativas de Bens Imóveis....................................... 38 2.4.2 Requisições Administrativas de Bens Móveis........................................ 39 2.4.3 Requisições Administrativas de Bens Semoventes............................... 40 2.4.4 Requisições Administrativas de Serviços............................................... 40 2.5 INDENIZAÇÃO............................................................................................. 41 2.6 EXTINÇÃO................................................................................................... 43 3 APLICABILIDADE DA REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA PELA DEFESA CIVIL EM CASO DE DESASTRES.............................................. 45 3.1 PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA DO ESTADO....................................................................................................... 45 3.2 ATRIBUTOS DO PODER DE POLÍCIA DO ESTADO................................. 47 3.2.1 Discricionariedade..................................................................................... 47 3.2.2 Auto-Executoriedade................................................................................. 47 3.2.3 Coercibilidade............................................................................................. 48 3.3 RAZÃO E FUNDAMENTO DO PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA DO ESTADO................................................................................................ 49

3.4 OBJETO E FINALIDADE DO PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA DO ESTADO................................................................................................ 50 3.5 EXTENSÃO E LIMITES PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA DO ESTADO...................................................................................................... 51 3.6 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO................................................. 52 3.7 REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA COMO INSTITUTO DO PODER DE POLÍCIA....................................................................................................... 54 CONSIDERAÇÕES FINAIS..................................................................................

59

REFERÊNCIAS.....................................................................................................

63

12

INTRODUÇÃO

Com o advento das mudanças climáticas, muitos desastres naturais vêm

afetando significativamente o meio em que vivemos, com registros ao longo dos anos

de enormes danos humanos, materiais e consequentes prejuízos econômicos, sociais e

ambientais, provocados também pela influência do homem sobre o meio ambiente.

Nesse sentido surge a Defesa Civil, a qual se apresenta como principal

instituição responsável pela gestão dos riscos de desastres, dispondo para alcançar

seus objetivos de agentes que por vezes não encontram a segurança jurídica

necessária para tomadas de algumas decisões, dentre elas a possibilidade de invocar o

Instituto da Requisição Administrativa sobre Bens e Serviços particulares, antes,

durante e após os desastres.

Isso ocorre justamente por ser a Defesa Civil uma instituição nova no meio

jurídico, que ainda carece de legislação específica para execução de determinadas

ações sob sua responsabilidade, visto que se baseia apenas por princípios filosóficos e

doutrinários do direito, e por este motivo buscar-se-á fazer um diagnóstico jurídico

acerca do Instituto da Requisição Administrativa, visando sua aplicação por técnicos da

Defesa Civil nos casos de desastres.

Destarte, tem-se como objeto de estudo deste trabalho, a análise legal da

aplicabilidade do Instituto da Requisição Administrativa pela Defesa Civil nos casos de

desastres, verificada sob a ótica da doutrina, legislação e experiências de campo do

autor, as quais serviram de estímulo para a escolha do tema em questão.

Como objetivos específicos o de descrever historicamente a Defesa Civil no

Mundo, no Brasil e em Santa Catarina; conceituar Defesa Civil, Desastres, Situação de

Emergência e Estado de Calamidade Pública, Requisição Administrativa, Poder de

Polícia Administrativa do Estado, Responsabilidade Objetiva do Estado e

principalmente, oferecer subsídios técnicos que sustentem as ações dos agentes

públicos de Defesa Civil, para utilização do Instituto da Requisição Administrativa sobre

Bens e Serviços particulares no caso de desastres.

Para satisfazer o objetivo da pesquisa, destaca-se um problema e duas

hipóteses:

13

Problema: Existe a necessidade de Lei específica do Instituto da Requisição

Administrativa, sobre bens e serviços particulares para a Instituição Defesa Civil?

Primeira Hipótese: Não, pois o Instituto da Requisição Administrativa encontra-se

previsto tanto em normas Infraconstitucionais, como na própria Constituição Federal.

Segunda Hipótese: Sim, pois assim como na área da Saúde existe um

dispositivo legal específico de Requisição Administrativa sobre Bens e Serviços de

Particulares, o mesmo poderia ser buscado para a Instituição Defesa Civil.

A base lógica do estudo parte de uma investigação geral analisando leis,

doutrinas e experiências de campo do autor, bem com comparando conceitos e

previsões legais dos institutos tratados na pesquisa para sustentação da formulação

geral do problema.

A pesquisa apresenta-se em três capítulos:

Inicialmente sobre a Organização Defesa Civil, sendo realizado o levantamento

histórico a nível mundial, nacional e estadual, até a transformação em Secretaria de

Estado de Defesa Civil em maio de 2011. A Defesa Civil foi conceituada e discorrido a

respeito das atividades inerentes á Instituição, com ênfase aos Desastres, Classificação

dos Desastres e por último sobre Situação de Emergência e Estado de Calamidade

Pública.

Na sequência sobre Instituto da Requisição Administrativa, sendo fundamentada

e conceituada juridicamente no entendimento de vários doutrinadores. Destaque

também dispensado às partes envolvidas e os elementos passíveis de serem

invocados, com destaque para os Bens Imóveis, Bens Móveis, Bens Semoventes e

Serviços, todos de particulares, bem como sobre a Indenização e da Extinção do

Instituto.

No último capítulo sobre a Aplicabilidade da Requisição Administrativa pela

Defesa Civil nos casos de Desastres, com especial atenção ao Poder de Polícia

Administrativo do Estado, a Responsabilidade Civil do Estado focado na teoria do Risco

Administrativo, a Requisição Administrativa como uma espécie do Poder de Polícia e

por derradeiro as Considerações Finais do autor, relatando os principais tópicos

abordados no trabalho e a conclusão a respeito do problema levantado para a

pesquisa.

14

1 A ORGANIZAÇÃO DEFESA CIVIL

A Defesa Civil, segundo Gomes Jr. e Alves1, não é seguramente um tema novo,

nem encontra suas raízes neste século, aparecendo nos primórdios da humanidade,

quando o homem, na difícil luta pela sobrevivência, sentiu a necessidade de buscar no

meio em que vivia várias formas e artifícios para enfrentar as adversidades.

Nesse sentido, em razão da ocorrência dos desastres, principalmente os

naturais, cada vez mais freqüentes, intensos e diversificados, causando danos

humanos e materiais e prejuízos econômicos, sociais e ambientais à sociedade,

aproveitar-se-á para conhecer de uma forma sucinta a instituição Defesa Civil, desde os

primórdios até os dias atuais. Conhecendo seus objetivos podem-se quebrar

paradigmas, pois atualmente ainda se tem o pensamento de que a Defesa Civil só atua

durante e após os desastres acontecerem, esquecendo-se das fases anteriores de

prevenção e preparação para desastres, que visam sempre à redução de riscos de

desastres, pois os Técnicos em Defesa Civil consideram que nos desastres não

sobrevivem os mais fortes e sim os mais preparados.

1.1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA E JURÍDICA DA DEFESA CIVIL

1.1.1 No Mundo

A noção de defesa civil, como comentado anteriormente, na visão de Gomes Jr.

e Alves2, aparece nos primórdios, quando o homem na difícil luta pela sobrevivência,

sentiu a necessidade de buscar no meio em que vivia, várias formas e artifícios para

enfrentar as adversidades.

Sentindo a necessidade de apoio mútuo, da união de esforços na busca de

alimentos, de abrigo contra as intempéries e proteção contra ataques inimigos, a defesa

1 GOMES. Jr., Carlos Alberto de Araújo; ALVES, Márcio Luiz. Capacitação em Defesa Civil.

Florianópolis: Editora Nova Letra, 2003, p. 21. 2 GOMES. Jr., Carlos Alberto de Araújo; ALVES, Márcio Luiz. Capacitação em Defesa Civil.

Florianópolis: Editora Nova Letra, 2003, p. 21.

15

foi a maneira inteligente de preservar a espécie, visto que as limitações de ordem física,

comumente transformavam o homem isolado em um alvo vulnerável.

Com a evolução da sociedade, apareceram os grupos, as tribos, as nações e as

lutas pelos melhores territórios, surgindo os primeiros confrontos e as primeiras

guerras3.

Na remota antiguidade os exércitos possuíam uma organização compatível com

os meios disponíveis, um bom sistema de informações, um razoável sistema de

abastecimento e o espírito de defesa entre seus combatentes, porém, insignificante

proteção da população civil que não estava envolvida na guerra4.

Cabia aos homens a missão de manter em segurança os territórios já dominados

e a busca de novas áreas para ampliação de seus domínios. Para as mulheres

sobravam as tarefas domésticas de criação dos filhos, de cuidar das plantações e da

preparação da alimentação.

Os franceses na Idade Média, quando da ocorrência de incêndios, utilizavam-se

de seus operários e de ordens religiosas para combater o fogo. No século XVII, foram

estruturados e organizados os corpos permanentes com o objetivo de combater o fogo.

Foi Napoleão que de forma sistemática desenvolveu o domínio da política de

segurança, objetivando defender a população contra as adversidades, trabalhando na

prevenção e também no combate quando ela falhava.

Conforme a Defesa Civil Nacional5, depois de um longo período, durante a

Segunda Guerra Mundial, é que de fato surge a primeira idéia de Defesa Civil, como

necessidade básica de proteger as populações que não estavam envolvidas

diretamente na guerra, aparecendo principalmente nas grandes cidades e nos centros

industriais.

3 EMERIM, Emerson Neri. A Inclusão do Tema Defesa Civil nos Conselhos Comunitários de

Segurança. Monografia apresentada como requisito parcial para obtenção do título de Especialista Latu Sensu em Segurança Pública pela UNISUL, por conclusão do Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais – CAO/2007. Universidade do Sul de Santa Catarina – UNISUL. Polícia Militar de Santa Catarina – PMSC. Florianópolis, 2007, p. 16. 4 EMERIM, Emerson Neri. A Inclusão do Tema Defesa Civil nos Conselhos Comunitários de Segurança. Monografia apresentada como requisito parcial para obtenção do título de Especialista Latu Sensu em Segurança Pública pela UNISUL, por conclusão do Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais – CAO/2007. Universidade do Sul de Santa Catarina – UNISUL. Polícia Militar de Santa Catarina – PMSC. Florianópolis, 2007, p. 16. 5 BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Secretaria Nacional de Defesa Civil. Histórico. Disponível em <http://www.defesacivil.gov.br/historico/index>. Acesso em 15.08.2011.

16

Foi na Inglaterra, que surgiu a CIVIL DEFENSE (Defesa Civil), organização

estruturada para atender ao sofrimento da população em razão dos ataques ocorridos

entre 1940 e 1941, durante a Segunda Guerra Mundial, quando toneladas de bombas

foram lançadas sobre as principais cidades e centros industriais daquele país,

provocando a morte de milhares de pessoas da população civil.

O procedimento adotado pela Inglaterra foi seguido por outros países, com

sequência em tempos de paz, justamente por ter demonstrado sua eficácia na

minimização dos efeitos causados por eventos adversos de qualquer ordem sobre as

populações, e, dessa forma, verifica-se a sua atuação decisiva não só com relação aos

desastres naturais, mas também com relação aqueles provocados pelo homem.

1.1.2 No Brasil

No Brasil, segundo a Secretaria Nacional de Defesa Civil6, também a história da

Defesa Civil se apresenta em duas fases: durante e após a Segunda Guerra Mundial.

Durante a Segunda Guerra Mundial, em 06 de fevereiro de 1942, após o ataque

japonês à base americana de Pearl Harbour, o Governo brasileiro baixou7 o Decreto Lei

Federal nº 4.624, criando o Serviço de Defesa Passiva Antiaérea, sob a supervisão do

Ministério da Aeronáutica. O Decreto, além de definir vários outros encargos,

determinava também a construção de abrigos antiaéreos e proporcionava todas as

facilidades para divulgação dos comunicados e informações necessárias à população.

O Decreto Lei buscava divulgar as medidas de defesa passiva no caso de

ataque aéreo e criar cursos especializados visando capacitar pessoal, preparando-os

para esse fim.

Embora os esforços fossem concentrados nesse sentido, o resultado obtido não

foi o desejado em razão da ignorância da população sobre a importância do problema,

da ausência de ameaça efetiva de ataque aéreo e da falta de recursos financeiros.

6 BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Secretaria Nacional de Defesa Civil. Histórico. Disponível em: <http://www.defesacivil.gov.br/historico/brasil.asp>. Acesso em 15.08.2011. 7 Os dados a seguir apresentam uma retrospectiva histórica da evolução da Defesa Civil Nacional ao longo dos anos, com as legislações normatizadoras relativas ao tema. Disponível em: <http://www.defesacivil.gov.br/historico/retrospectiva.asp>. Acesso em 15.08.2011.

17

Novos Decretos foram criados quando o Brasil entrou na Guerra, criando a

Diretoria Nacional e das Diretorias Regionais de Defesa para os Estados, Distrito

Federal e o então Território do Acre, transferindo a subordinação do Serviço para o

Ministério da Justiça e Negócios Interiores e passando a coordenação entre as Defesa

Ativa e Passiva a estar sob a responsabilidade das autoridades militares.

Outros diplomas legais nos anos de 1942 e 1943 tornaram obrigatório no ensino

as atividades de defesa passiva a alunos e professores dos estabelecimentos de

ensino. Determinaram aos Estados e Municípios a construção de abrigos públicos e

mudaram a denominação de Serviço de Defesa Passiva Antiaérea para Serviço de

Defesa Civil.

Após a Segunda Guerra, com a chegada da paz, constatou-se certo relaxamento

com relação às medidas de Defesa Civil, sendo o Serviço extinto em 1946.

O tema voltou a ser estudado em 1949, quando o Estado-Maior das Forças

Armadas criou um Anteprojeto de Lei de Defesa Civil. A nova organização proposta

previa um órgão central, de alcance nacional, e de órgãos regionais, estaduais e

municipais, e previa também a criação de todos os sistemas necessários à Defesa Civil,

dando ênfase à educação da população8.

Em 1950, a Escola Superior de Guerra elaborou um trabalho que recomendou a

criação de um órgão central, de âmbito federal, e outros regionais, em número

equivalente às Regiões Militares do Exército, com as quais deveriam manter íntima

ligação. No Anteprojeto de Lei do Estado Maior das Forças Armadas, o documento

previa a criação dos serviços capazes de cumprir as missões de Defesa Civil e não

obstante as dificuldades encontradas, as Forças Armadas continuavam preocupadas

com o problema e, em fevereiro de 1958, o Estado Maior das Forças Armadas

encaminhou à Presidência da República um novo Anteprojeto de Lei contendo amplo

8 EMERIM, Emerson Neri. A Inclusão do Tema Defesa Civil nos Conselhos Comunitários de Segurança. Monografia apresentada como requisito parcial para obtenção do título de Especialista Latu Sensu em Segurança Pública pela UNISUL, por conclusão do Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais – CAO/2007. Universidade do Sul de Santa Catarina – UNISUL. Polícia Militar de Santa Catarina – PMSC. Florianópolis, 2007, p. 19.

18

detalhamento referente à conceituação, organização e definição de responsabilidades,

mas, por razões adversas, não foi considerado9.

O Brasil era um país privilegiado em razão da ausência de grandes

calamidades, principalmente pela inexistência de fenômenos sísmicos consideráveis, e

os maiores problemas estavam relacionados com as secas e as inundações,

resumindo-se à escassez ou à abundância de água, mas ainda assim fenômenos que

já preocupavam o Governo.

A ocorrência de outros eventos adversos despertou o interesse dos poderes

públicos constituídos, e em 24 de janeiro de 1967, com a promulgação da Constituição

Brasileira, o Governo define, como competência da União, a organização da defesa

permanente contra Calamidades Públicas, inserida no texto constitucional e ratificada

no item XIII, do art. 8º da Constituição Federal, de 17 de outubro de 1969, resultando na

criação de outras normas legais, instituindo e estruturando o Sistema de Defesa Civil.

Ao Ministério do Interior coube a responsabilidade do beneficiamento de área e

obras de proteção contra secas e inundações, de obras de irrigação e de assistência às

populações atingidas por calamidades públicas. (Decreto Lei Federal nº 200 de 25 de

fevereiro de 1967).

No mesmo Ministério, foi criado o Fundo Especial para Calamidades Públicas -

FUNCAP e o Grupo Especial para Assuntos de Calamidades Públicas - GEACAP,

dando início à malha nacional de Defesa Civil. Atualmente todos os Estados e o Distrito

Federal já possuem o Sistema Estadual ou Distrital e a maioria dos municípios já

instalou, pelo menos no papel, suas Comissões Municipais de Defesa Civil.

O Ministério do Interior também criou a Secretaria Especial de Defesa Civil -

SEDC, com competência para coordenar as atividades relacionadas às ações

preventivas, assistenciais e recuperativas de Defesa Civil, em todo o país.

Em 05 de outubro de 1970, o Decreto Federal nº 67.347 determinou que os

municípios criassem e mantivessem em operação uma estrutura de Defesa Civil, por

intermédio de uma comissão representativa das forças vivas da comunidade,

9 EMERIM, Emerson Neri. A Inclusão do Tema Defesa Civil nos Conselhos Comunitários de

Segurança. Monografia apresentada como requisito parcial para obtenção do título de Especialista Latu Sensu em Segurança Pública pela UNISUL, por conclusão do Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais – CAO/2007. Universidade do Sul de Santa Catarina – UNISUL. Polícia Militar de Santa Catarina – PMSC. Florianópolis, 2007, p. 19.

19

designadas Comissão Municipal de Defesa Civil e hoje conhecidas como

Coordenadorias Municipais de Defesa Civil - COMDEC.

Dando continuidade ao processo de reestruturação de Defesa Civil, o Governo

Federal, por intermédio do Decreto Federal nº 895, de 16 de Agosto de 1993, organiza

o Sistema Nacional de Defesa Civil – SINDEC, sendo atualizado somente em 17 de

fevereiro de 2005 pelo Decreto Federal nº 5.376, dando o verdadeiro norte para o

SINDEC e criando no âmbito da Secretaria Nacional de Defesa Civil, o Centro Nacional

de Gerenciamento de Riscos e Desastres – CENAD.

Entretanto, esse norte se viu desmoronado em 2010, quando uma mudança

inesperada e autoritária ocorre no SINDEC, contrariando o que foi acordado na 1ª

Conferência Nacional de Defesa Civil e Assistência Humanitária, conforme mensagem

transcrita pela então Secretária Nacional de Defesa Civil, Maria Ivone Valente, na

apresentação do curso Comunicação de Riscos e Desastres10 :

Após o processo compartilhado de construção de uma política para a Defesa Civil, com a 1ª Conferência Nacional de Defesa Civil e Assistência Humanitária, em março deste ano, a Defesa Civil se propôs a estabelecer diálogos entre o poder público, agentes de Defesa Civil, profissionais de diversas áreas e sociedade civil para fortalecer as ações de prevenção e preparação, inserindo novos protagonistas na Defesa Civil, com ênfase na construção de cidades mais seguras. Para nós, tornou-se evidente a necessidade de uma gestão integrada, inter e multidisciplinar, que possa se efetivar de forma multisetorial nos três níveis de governo – federal, estadual e municipal – buscando a ampla participação da comunidade.

O Sistema de Defesa Civil praticamente desaparece com a publicação da

Medida Provisória nº 494, de 02 de julho de 2010, que regulamentada pelo Decreto

Federal nº 7.257 de 04 de agosto de 2010, revoga o Decreto Federal nº 5.376 que

servia de base para todo o Sistema Nacional de Defesa Civil.

A Lei Federal nº 12.340, de 1º de dezembro de 2010, converte a Medida

Provisória nº 494, em lei, entre as mudanças mais significativas, destaca-se a

supressão da figura do Estado no processo de repasse de recursos nos casos de

10 BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Secretaria Nacional de Defesa Civil. Comunicação de

Riscos e de Desastres. Formação a Distância. Florianópolis : CEPED, 2010, p. 03.

20

Situação de Emergência e Estado de Calamidade Pública, passando a ocorrer entre

município e a União.

A mudança, segundo o pensamento dos coordenadores estaduais de defesa

civil, não é aceita em nenhum dos estados brasileiros, vista como um retrocesso a tudo

o que foi conquistado duramente nestas décadas, deixando o Sistema Nacional de

Defesa Civil sem rumo.

1.1.3 Em Santa Catarina

A Defesa Civil em Santa Catarina foi criada em 18 de maio de 1973, através da

Lei Estadual nº 4.841, pelo ex-governador Colombo Machado Salles, vinculada ao

Gabinete da Casa Civil e com subordinação direta ao Gabinete do Governador11.

O reconhecimento da Defesa Civil Catarinense, aparece com a criação do Fundo

Estadual de Defesa Civil – FUNDEC, através da Lei Estadual nº 8.099, de 1º de outubro

de 1990, sendo o primeiro fundo estadual criado no país, destinado a assegurar a

execução das atividades de atendimento imediato às populações atingidas por eventos

adversos, quando do reconhecimento oficial do Governo Estadual da Situação de

Emergência ou Estado de Calamidade Pública.

O assunto Defesa Civil seria abordado novamente somente em 22 de setembro

de 1998 pela Lei Estadual nº 10.925, dispondo sobre o Sistema Estadual de Defesa

Civil e sobre o novo funcionamento do Fundo Estadual de Defesa Civil.

Recentemente, em razão dos inúmeros desastres naturais ocorridos em Santa

Catarina, principalmente com o desastre de novembro de 2008, quando segundo a

Defesa Civil Estadual, aproximadamente dois milhões de pessoas foram afetadas,

causando a morte de 135 pessoas, o governador do Estado sabiamente opta pela

criação da Secretaria de Estado da Defesa Civil, em substituição ao Departamento

Estadual de Defesa Civil - DEDC, vinculado à Secretaria Executiva da Justiça e

Cidadania e subordinado à Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do

Cidadão.

11 SANTA CATARINA. Secretaria de Estado da Defesa Civil. Histórico. Disponível em: <http://www.defesacivil.sc.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=91&Itemid=131>. Acesso em: 15.08.2011.

21

1.2. OBJETIVO, CONCEITO E FINALIDADE DA DEFESA CIVIL

O objetivo geral da Defesa Civil Nacional, segundo a Política Nacional de Defesa

Civil12 é a redução de desastres, buscando sempre a minimização dos riscos desses

eventos adversos, atuando prioritariamente na vulnerabilidade das comunidades, visto

que dificilmente poderemos intervir na ameaça, que em regra é o fenômeno natural,

que pode ser monitorada, mas raramente eliminada.

Por esse motivo, é que mundialmente se usa a expressão “reduzir”, pois,

“eliminar” seria um objetivo inatingível. O conceito de Defesa Civil é o mesmo para

todos os manuais, inclusive na Política Nacional de Defesa Civil e Glossário de Defesa

Civil13:

Defesa Civil - Conjunto de ações preventivas, de socorro, assistenciais e construtivas, destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da população e restabelecer a normalidade social.

A finalidade da Defesa Civil, conforme a Política Nacional de Defesa Civil14, é

promover a segurança global da população, em circunstâncias de desastres naturais,

antropogênicos e mistos15.

Para atingir esse fim, além da redução de riscos, como objetivo geral, a Defesa

Civil conta com objetivos específicos, preconizados pela Política Nacional de Defesa

Civil, constituindo-se na: promoção da defesa permanente contra desastres naturais,

mistos ou provocados pelo homem, na prevenção ou minimização dos danos, socorro e

assistência às populações atingidas, reabilitação e recuperação das áreas deterioradas

por desastres, atuação na iminência ou em situações de desastres e promoção da

articulação e da coordenação do Sistema Nacional de Defesa Civil, em todo o país.

12 CASTRO. Antônio Luiz Coimbra de. Política Nacional de Defesa Civil. Brasília : 2004, p. 7

13 CASTRO. Antônio Luiz Coimbra de. Glossário de Defesa Civil Estudos de Riscos e Medicina de

Desastres. 3. ed. Brasília : 2009, p. 77. 14 CASTRO. Antônio Luiz Coimbra de. Política Nacional de Defesa Civil. Brasília : 2004, p. 7.

15 Desastres naturais são aqueles provocados por fenômenos e desequibrios da natureza. Os

desastres antropogênicos, são provocados ou agravados pelas ações ou omissões humanas. E os desastres mistos, ocorrem quando as ações ou as omissões humanas contribuem para intensificar os desastres naturais.

22

1.3. DESASTRES

O primeiro grande desastre da Era Moderna foi o terremoto de Lisboa, ocorrido

em 1º de novembro de 1755, de 9.0 de magnitude na escala Richter, ocasião em que

90.000 (noventa mil) pessoas morreram16.

No Brasil, o registro de um grande desastre por escorregamentos se deu em

janeiro de 1966, no então município de Guanabara, atual Rio de Janeiro, um desastre

sem precedentes, quando centenas de vidas foram ceifadas e milhares de pessoas

desabrigadas. A magnitude do desastre resultou na incapacidade do Estado em

responder ao evento, o que fez com que o Governo Federal criasse um órgão

especifico para coordenar ações de defesa permanente contra calamidades17.

Dos desastres que atingiram o Estado de Santa Catarina, estão as enchentes de

1974, no município de Tubarão, as enchentes no Vale do Itajaí nos anos de 1982 e

1983, o Furacão Catarina em 2004, os deslizamentos de 2008, as tempestades de

2009, as fortes chuvas, granizo e ventos fortes de 2010 e 2011, causando

deslizamentos, inundações e danos materiais e humanos significativos, mostrando que

o Estado tem sido constantemente atingido por desastres, principalmente os naturais18.

Oportuno saber o que é um desastre. O conceito pode ser encontrado com

mesmo texto na Política Nacional de Defesa Civil e no Glossário de Defesa Civil,19

como sendo:

Resultado de eventos adversos, naturais ou provocado pelo homem, sobre um ecossistema (vulnerável), causando danos humanos, materiais e/ou ambientais e conseqüentes prejuízos econômicos e sociais.

Para administrar os desastres, segundo Castro, a defesa civil atua em quatro

fases20: prevenção, preparação para emergências, resposta aos desastres e a

reconstrução dos danos causados.

16 ARAÚJO, Sérgio B. Administração de Desastres – Engenharia de Segurança. SYGMA Fire

Protection Engineering, 2010, p. 07. 17 ARAÚJO, Sérgio B. Administração de Desastres – Engenharia de Segurança. SYGMA Fire Protection Engineering, 2010, p. 08. 18

SANTA CATARINA. Secretaria de Estado da Defesa Civil. Disponível em: <http://www.defesacivil.sc.gov.br>. Acesso em: 15.08.2011. 19 CASTRO. Antônio Luiz Coimbra de. Glossário de Defesa Civil Estudos de Riscos e Medicina de

Desastres. 3. ed. Brasília : 2009, p. 80.

23

As ações de prevenção são aquelas medidas que visam avaliar e reduzir o risco

de desastre. Importante salientar que as medidas preventivas buscam a redução e

também sua eliminação, mesmo sabedores que na maioria dos casos não se possuí o

controle sobre os eventos causadores dos desastres.

A prevenção compreende a avaliação e a redução de riscos de desastres,

voltada ao estudo das ameaças, do grau de vulnerabilidade do sistema, permitindo a

avaliação e a hierarquização dos riscos de desastres e a definição das áreas de maior

risco. Já a redução caracteriza-se pelo conjunto de medidas estruturais e não

estruturais que visam reduzir os riscos de desastres, através da minimização da

vulnerabilidade.

A fase da preparação de desastres compreende um conjunto de ações para

fazer frente a um desastre, através de projetos de desenvolvimento institucional,

cientifico e tecnológico, a capacitação de recursos humanos, monitoramento, alarme,

planejamento operacional e de contingência, proteção da população, aparelhamento e

apoio logístico, atualização de legislação pertinente e principalmente mudança

comportamental.

A fase de resposta caracteriza-se por ações de socorro, assistenciais das

populações vitimadas e da reabilitação do cenário do desastre, desenvolvidas

imediatamente após a ocorrência do desastre, objetivando o restabelecimento das

condições de normalidade.

As ações compreendem atividades de logística, assistenciais e de promoção da

saúde, avaliação de danos; vistoria e elaboração de laudos técnicos; desmontagem de

estruturas danificadas, desobstrução e remoção dos escombros; sepultamento,

limpeza, descontaminação do ambiente; reabilitação dos serviços essenciais e a

recuperação de unidades habitacionais de baixa renda, e outros.

Finalmente a fase de reconstrução das áreas afetadas, possui a finalidade de

restabelecer os serviços públicos, a infra-estrutura, a moral social e o bem-estar da

população.

20 CASTRO. Antônio Luiz Coimbra de. Política Nacional de Defesa Civil. Brasília : 2004, p.17 - 19.

24

Confunde-se muitas vezes com a prevenção, visto que a reconstrução deve

acontecer com foco na prevenção, eliminando-se a vulnerabilidade frente a um novo

desastre.

Os desastres naturais em Santa Catarina se intensificaram e seus registros

aumentaram, prova disso são os números de decretações de situação de emergência

ocorridas a partir de novembro de 2008, quando Santa Catarina experimentou o maior

desastre em extensão por deslizamentos já ocorridos no país21.

Verifica-se como agravante o crescimento descontrolado das cidades, o êxodo

rural, a redução dos terrenos em áreas seguras e sua conseqüente valorização

provocando o adensamento da população mais vulnerável em áreas de riscos mais

intensos.

Os desastres, além das consequências imediatas, possuem efeitos associados

que afetam as condições de vida da população, aumentam o déficit público decorrente

das despesas inesperadas e contraídas com as atividades de socorro e assistência,

reduzem a receita com impostos, aumentam o do custo de vida causado pela falta de

bens de consumo essenciais e pela especulação, e diminuem a atividade econômica na

área afetada.

Como visto, e pelo entendimento da maioria dos técnicos de defesa civil, existe a

necessidade de se estar pronto para conviver com os eventos adversos, tornando

nosso ambiente menos vulnerável, diminuindo assim o risco até se tornar aceitável e

aprender a conviver com ele, porque na ocorrência de desastres não sobrevivem os

mais fortes e sim os mais preparados.

1.3.1 Classificação dos Desastres

De acordo com a Política Nacional de Defesa Civil, os desastres, são

classificados quanto à origem, à evolução e à intensidade22.

a) classificação dos desastres quanto à origem:

21 SANTA CATARINA. Secretaria de Estado da Defesa Civil. Decretações. Disponível em:

<http://www.defesacivil.sc.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=99&Itemid=141>. Acesso em: 15.08.2011. 22 CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. Política Nacional de Defesa Civil. Brasília : 2004, p. 37 - 40.

25

Os desastres quanto à sua origem são compreendidos como sendo, naturais,

humanos e mistos.

Os desastres naturais são resultantes de fenômenos e desequilíbrio da natureza,

causados por fatores de origem externa, independente da ação humana. Os humanos

resultam de ações ou omissões, classificados como tecnológicos, sociais e biológicos.

Finalmente os desastres mistos são os que ocorrem das ações ou omissões do

homem, contribuindo para intensificar e agravar os desastres naturais. Salienta-se que

a tendência é de classificar os desastres como sendo mistos, visto que uma corrente de

pesquisadores entende que na maioria das vezes existe a intervenção do homem para

que os desastres ocorram.

b) classificação dos desastres quanto à evolução:

Os desastres quanto à sua evolução são classificados como sendo súbitos ou de

evolução aguda, de evolução crônica ou gradual e por somação de efeitos parciais.

c) classificação dos desastres quanto à intensidade:

A caracterização da intensidade resulta da necessidade dos recursos para o

restabelecimento da situação de normalidade e dos recursos despendidos pelo

município atingido.

São classificados em níveis:

• Nível I, acidentes, são desastres de pequeno porte ou intensidade, os danos

e os desastres são de pouca importância, facilmente suportáveis pela comunidade;

• Nível II, desastres de médio porte ou intensidade, os danos e prejuízos,

embora sendo importantes, podem ser suportados, recuperados com recurso pela

comunidade atingida, necessitando apenas de mobilização;

• Nível III, desastres de grande porte ou intensidade, grandes danos e

prejuízos vultuosos, os recursos existentes são insuficientes, necessitando de auxilio

regional, estadual e até mesmo federal. Todavia, estes desastres podem ser

suportáveis desde que a comunidade esteja preparada, e;

• Nível IV, desastres de muito grande porte ou intensidade, que exigem além

dos recursos próprios, os do Estado e da União e em muitos casos até Internacionais.

26

1.3.2 Caracterização dos Danos e Prejuízos

Em muitos desastres, depara-se com um grande problema, se tornando difícil

afirmar sua intensidade, bem como mensurar os danos e prejuízos causados.

Os danos causados são indicadores para definir o tipo de intensidade do

desastre e das perdas humanas, materiais e ambientais, o grau de dificuldade de

retorno à normalidade23.

Já os prejuízos, seguindo as orientações do Manual para Decretações de

Situação de Emergência ou de Calamidade Pública24, são considerados após uma

avaliação das perdas relacionadas com valor econômico, social ou patrimonial de bens.

Após serem contabilizados, os prejuízos devem ser comparados à capacidade

econômica do município afetado, utilizando-se o Produto Interno Bruto - PIB do

município. Assim quando os prejuízos são classificados como pouco vultosos e

significativos, representam menos de 5% do PIB, prejuízos pouco vultosos mas

significativos, o PIB varia entre 5 e 10%; já quando os prejuízos forem vultosos,

representam um PIB entre 10 e 30% e finalmente com prejuízos muito vultusos, o PIB

municipal ultrapassa 30%25.

Como já visto, o objetivo da Defesa Civil é a redução dos desastres. Sua

minimização gera diminuição dos danos e dos prejuízos. Todavia, o conhecimento

sobre desastres é de crucial importância, além de ensejar as ações de prevenção é

também o critério para a caracterização de situação de emergência ou de estado de

calamidade pública.

1.4 SITUAÇÃO DE EMERGÊNCIA E ESTADO DE CALAMIDADE

Ao ser afetada a ordem social devido a uma alteração da normalidade em

decorrência de um desastre, dependendo da sua intensidade, dos danos e dos

prejuízos causados, existem duas possibilidades de decretação por parte do Poder 23 CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. Política Nacional de Defesa Civil. Brasília : 2004, p. 11.

24 CASTRO. Antônio Luiz Coimbra de. Manual para Decretação de Situação de Emergência ou

Estado de Calamidade Pública. Volume II. 2. ed. Brasília : 2002, p. 19 - 20. 25 CASTRO. Antônio Luiz Coimbra de. Manual para Decretação de Situação de Emergência ou

Estado de Calamidade Pública. Volume II. 2. ed. Brasília : 2002, p. 19.

27

Público Municipal, a Situação de Emergência ou o Estado de Calamidade Pública,

assim definidos no Manual para Decretação de Situação ou Emergência ou de Estado

de Calamidade Pública26:

Situação de Emergência - Reconhecimento (legal) pelo poder público de situação anormal, provocada por desastre, causando danos superáveis (suportáveis) pela comunidade afetada. Estado de Calamidade Pública - Reconhecimento (legal) pelo poder público de situação anormal, provocada por desastres, causando sérios danos à comunidade afetada, inclusive à incolumidade e a vida de seus integrantes.

Conceito diferente é dado pelo Decreto Federal n° 7.257, de 04 de agosto de

2010, que dentre outras providências dispõem sobre o reconhecimento de situação de

emergência ou estado de calamidade pública, in verbis:

Art. 2° Para os efeitos deste Decreto, considera-se: [...] III – situação de emergência: situação anormal, provocada por desastre, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento parcial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido; IV – estado de calamidade pública: situação anormal, provocada por desastre, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido.

Na grande maioria o estado de calamidade pública resulta de um agravamento

da situação de emergência, considerando a intensidade dos danos e a ponderação dos

prejuízos e fazendo-se necessária uma análise coerente das necessidades dos

recursos humanos, materiais, institucionais e financeiros. Recomenda-se que a análise

seja realizada por uma equipe especializada.

1.5. DECRETAÇÃO, HOMOLOGAÇÃO E RECONHECIMENTO DE SITUAÇÃO DE

EMERGÊNCIA OU DE ESTADO DE CALAMIDADE PÚBLICA

Nos dias atuais, a decretação de situação de emergência ou do estado de

calamidade pública não têm apresentado critérios objetivos para a Defesa Civil

Municipal. E mais, este tema tem merecido uma análise, tendo em vista as mudanças

26 CASTRO. Antônio Luiz Coimbra de. Manual para Decretação de Situação de Emergência ou

Estado de Calamidade Pública. Volume II. 2. ed. Brasília : 2002, p. 12 - 13.

28

ocorridas na legislação nacional sobre Defesa Civil, no final do ano de 2010, ainda sem

aceitabilidade nos Estados brasileiros.

Ressalta-se que os Estados brasileiros ainda não se posicionaram quanto aos

procedimentos que irão adotar e nem mesmo manifestaram interesse em adequar suas

legislações. Encontram-se sem saber o seu norte, evidentemente em razão da

supressão dos Estados por parte da União no processo. Salienta-se que os Estados

desenvolvem um trabalho árduo junto aos municípios brasileiros, na tentativa de

fortalecer a instituição Defesa Civil a nível municipal, local onde tudo acontece inclusive

os desastres.

E por último, destaca-se que a decretação da situação de emergência ou do

estado de calamidade pública é que enseja a licitação dispensável. Assim sendo,

constata-se na prática, que não se está dando o devido valor ao assunto, permitindo a

banalização da situação de emergência, visando à fuga do procedimento licitatório.

Quando da ocorrência de um desastre, analisando a intensidade dos danos e

prejuízos causados, o Poder Público Municipal, em respaldo aos critérios preconizados

na Lei Federal nº 12.340, de 1º de dezembro de 2010, pode decretar situação de

emergência ou estado de calamidade pública.

A decretação da situação de emergência ou do estado de calamidade pública,

não deveria ensejar do Poder Público Municipal o único objetivo de recorrer aos cofres

do Estado, bem como da União, para solicitar recursos financeiros. Entretanto, visa

garantia da ocorrência de uma situação anormal, na respectiva área que determinou a

decretação, gerando efeitos legais27.

A Defesa Civil Estadual, atendendo regra interna da própria instituição, solicita a

relação de documentos abaixo dispostos para análise e consequente homologação ou

não da situação de emergência ou estado de calamidade pelo Estado28.

• Notificação Preliminar de Desastre – NOPRED;

27 CASTRO. Antônio Luiz Coimbra de. Manual para Decretação de Situação de Emergência ou

Estado de Calamidade Pública. Volume I. 2. ed. Brasília : 2002, p. 09. 28 SANTA CATARINA.. Secretaria de Estado da Defesa Civil. Formulário e Documentação. Disponível em: <http://www.defesacivil.sc.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=100&Itemid=142>. Acesso em: 15.08.2011.

29

• Ata da reunião da Coordenadoria Municipal de Defesa Civil, avaliando e

recomendando ao prefeito a decretação de situação anormal;

• Lei da criação da COMDEC – Coordenadoria Municipal de Defesa Civil;

• Portaria de nomeação dos membros da COMDEC;

• Decreto Municipal, declarando Situação de Emergência ou Estado de

Calamidade Pública;

• Formulário de Avaliação de Danos – AVADAN;

• Mapa e/ou croqui faz áreas afetadas;

• Fotos, datadas e identificadas das áreas afetadas;

• Fotos, Cópias de reportagem, relatando sobre o desastre ocorrido

(opcional);

• Laudos Técnicos, dos órgãos do município responsáveis pelas áreas de

edificações, recursos naturais e serviços sociais;

• Laudo do EPAGRI, apresentando os prejuízos econômicos nos setores da

agricultura e pecuária;

• Laudo Metereológico do período do desastre;

• DMATE – Declaração Municipal de Atuação Emergencial.

A princípio, parece uma relação que externa a burocratização do sistema,

entretanto, se no município atingido pelo evento existir uma Defesa Civil atuante, será

muito fácil providenciar toda a documentação e encaminha-la no prazo ao Estado. Na

grande maioria das vezes, a Defesa Civil Estadual, envia técnicos para realizar vistoria

e proceder à verificação da veracidade das informações encaminhadas.

Em respaldo aos critérios preconizados na Lei Federal nº 12.340, de 1º de

dezembro de 2010, para reconhecimento da situação de emergência ou do estado de

calamidade pública, a União solicita o envio pelo Poder Público Municipal, no prazo de

30 dias, o Decreto Municipal, o NOPRED, um requerimento descrevendo o tipo do

desastre, data e local, informando a área afetada e a estimativa dos danos em

prejuízos, bem como um plano de trabalho, com proposta de ações de reconstrução em

áreas atingidas por desastres.

Somente com o envio destes documentos é que a União reconhece a situação

emergencial do município, mediante portaria do Ministério da Integração Nacional,

30

quando os munícipes atingidos passam a ter o direito a receber o Fundo de Garantia do

Tempo de Serviço - FGTS. Só poderão requerer o beneficio as pessoas residentes em

áreas atingidas por desastres, conforme preconiza o Decreto Federal nº 5.113, de 22 de

junho de 2004, que regulamenta o art. 20, inciso XVI, da Lei Federal nº 8.036, de 11 de

maio de 1990.

Ante o exposto, para o ente municipal receber recursos do Estado, precisa que a

situação de emergência ou estado de calamidade seja homologada por Decreto de

Homologação do Governador. Para ser contemplado com recurso federal, precisa de

reconhecimento através de Portaria de Reconhecimento do Ministro da Integração

Nacional29.

Para minimizar a possibilidade das mencionadas decretações, a Defesa Civil,

seguindo o objetivo geral da Política Nacional de Defesa Civil, trabalha na redução dos

desastres, buscando diminuir as ocorrências e a intensidade desses eventos adversos,

nos municípios, onde tudo acontece, através do fortalecimento da Defesa Civil do

Município.

Este é um caminho árduo, mas necessário para coibir a banalização das

decretações de situação de emergência ou de estado de calamidade, coibindo a fuga

dos procedimentos licitatórios, que fazem da exceção quase uma regra, com as

licitações dispensáveis, que crescem na mesma proporção dos desastres, em nosso

Estado.

Muito embora existam vários procedimentos burocráticos para a liberação de

recursos por parte dos Estados e da União visando o atendimento das emergências, é

importante salientar que por vezes a Administração Pública por meio de seus órgãos de

defesa civil, é forçada a providenciar o socorro urgente de pessoas e do patrimônio,

utilizando-se dos meios existentes e disponíveis, sejam eles públicos ou privados.

Daí nasce a necessidade da utilização do Instituto da Requisição Administrativa

por parte do Estado para se preparar ou dar o primeiro atendimento em um desastre

que se aproxima, ou já ocorrido.

29 CASTRO. Antônio Luiz Coimbra de. Manual para Decretação de Situação de Emergência ou

Estado de Calamidade Pública. Volume I. 2. ed. Brasília : 2002, p. 13 - 14.

31

Atendendo ao objetivo desse trabalho, no capítulo seguinte tratar-se-á sobre o

Instituto da Requisição Administrativa, visando sua aplicação pela Defesa Civil nos

casos de desastres.

32

2 O INSTITUTO DA REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA

Existem situações em que Administração Pública pode e deve lançar mão de

bens e serviços particulares para atender necessidades urgentes de determinada

coletividade, e nesse sentido, o Instituto da Requisição Administrativa se apresenta

como uma dessas possibilidades para a Defesa Civil nos casos de desastres que

acabam por colocar em risco ou perigo iminente a população.

A requisição administrativa recai sobre a propriedade alheia. Especificamente

neste trabalho, sobre bens e serviços particulares, mas antes de ser abordado, alguns

aspectos sobre o direito de propriedade merecem destaque.

Para Maria Silvia Zanella Di Pietro30, a propriedade é vista como “o mais amplo

direito real, abrangendo os poderes de usar, gozar e dispor da coisa, de forma absoluta,

exclusiva e perpétua”, mas evoluiu significativamente do caráter individual para o social.

Nesse sentido Zanobini apud Cretella Junior31, define propriedade como a

relação de direito privado, mediante a qual uma coisa, como pertencente a outra

pessoa, está sujeita à vontade desta, em tudo que não seja proibido pelo direito público

e pela concorrência de direito alheio. Observa-se que o direito de propriedade, no

passado absoluto, atualmente está sujeito a várias restrições, amparadas no interesse

público, perdendo desta forma seu caráter particular em detrimento de um conteúdo

social, seguindo na direção do direito público.

Para Cretella Junior32, não há dúvidas de que nos dias atuais existe a

legitimidade da intervenção estatal em várias áreas que anteriormente encontravam-se

totalmente protegidas pelo poder absoluto do direito de propriedade.

Nesse sentido, a seguir, importante discorrer acerca dos Fundamentos Jurídicos

da Requisição Administrativa.

30 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 10. ed. São Paulo : Atlas, 1998, p.101.

31 CRETELLA JÚNIOR, José. Direito Administrativo Brasileiro. Rio de Janeiro : Forense, 2002, p. 567.

32 CRETELLA JÚNIOR, José. Direito Administrativo Brasileiro. Rio de Janeiro : Forense, 2002, p. 567 -

568.

33

2.1 FUNDAMENTOS JURÍDICOS DA REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA

Anteriormente, algumas considerações sobre a propriedade foram feitas, e

concluí-se que é o destino certo da requisição administrativa, podendo ainda incidir

sobre os serviços de particulares, assunto a ser abordado oportunamente. Observa-se

que na propriedade não prevalece com o caráter absoluto, rendendo-se nos dias atuais

a uma função social, do interesse coletivo frente ao direito particular sobre a

propriedade.

Existem dois fundamentos de intervenção na propriedade. O político que se dá

na propriedade privada e no domínio econômico, visando à proteção dos interesses da

comunidade frente à conduta anti-social da iniciativa particular, não sendo esse o foco

do presente estudo. O outro fundamento é o jurídico, relacionado com o estudo,

caracterizado por disposição prevista na Constituição ou legislação infraconstitucional,

situação que no Direito brasileiro, encontra-se ora na Constituição, ora em leis

infraconstitucionais.

Na legislação infraconstitucional, verifica-se a seguinte redação no art.15, inciso

XIII da Lei Federal nº 8.080, de 19 de setembro 1990:

Art. 15. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão, em seu âmbito administrativo, as seguintes atribuições: [...] XIII - para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, a autoridade competente da esfera administrativa correspondente poderá requisitar bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa indenização;

O "novo código civil", de 2002, também fala da requisição em caso de perigo

iminente de forma clara e abrangente:

Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. [...] § 3° O proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição, em caso de perigo público iminente.

34

Expressamente, a Constituição Federal de 1988, em seu art. 5º, inciso XXII, no

Título II, Capítulo I, prevê que é garantido o direito de propriedade. No entanto, no

inciso seguinte, diz que a propriedade atenderá à função social, concluindo-se assim

que a propriedade estará protegida quando atender à coletividade, sendo este um dos

princípios, que segundo a Carta Magna em seu art. 170, inciso III, dá sustentação à

ordem econômica.

Ainda no art. 5º, agora inciso XXIV, a Constituição Federal diz que a lei

estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública,

ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados

os casos previstos na própria Constituição, observando-se novamente a presença do

princípio da função social da propriedade.

Por derradeiro, no inciso XXV do art. 5º da Constituição Federal, temos mais um

exemplo expresso da intervenção do Estado na propriedade privada, de certa forma

também atendendo a função social, mencionando que no caso de iminente perigo

público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao

proprietário indenização ulterior, se houver dano.

Este dispositivo constitucional trata, na realidade, do Instituto da Requisição

Administrativa, objeto principal desse trabalho a ser conceituado a seguir.

2.2. CONCEITOS DE REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA

Segundo Hely Meirelles33, a origem da requisição é bélica, mas hoje aparece

como um instrumento civil, administrativo, forma pelo qual o estado interfere na

propriedade particular.

A requisição pode se apresentar como civil ou militar, possuindo a mesma

conceituação jurídica, os mesmos fundamentos, mas objetivos diversos: enquanto

aquela visa evitar danos a vida, à saúde e aos bens da coletividade, esta visa

resguardar a segurança interna e a manutenção da Soberania Nacional. As duas são

possíveis em tempo de paz e não dependem de regulamentação legal, bastando que

33 MEIRELLES, Hely Lopes Meireles. Direito Administrativo Brasileiro. 32. ed. São Paulo : Malheiros

Editores, 2002, p. 627.

35

exista uma situação de perigo público real e iminente, como por exemplo, no caso de

inundações, deslizamentos, incêndios e outros eventos adversos. Em situações de

guerra, segundo art. 22, inciso III da atual Carta Magna, ambas devem obedecer à lei

federal específica.

Salienta-se que neste trabalho, se discorrerá apenas sobre a requisição civil,

possuindo o mesmo conceito da militar adotada por Hely Meirelles34:

Requisição é a utilização coativa de bens e serviços particulares pelo Poder Público por ato de execução imediata e direta da autoridade requisitante e indenização ulterior, para atendimento de necessidades coletivas urgentes e transitórias.

Para a Maria Sylvia Zanella Di Pietro35, requisição administrativa é:

ato administrativo unilateral, auto-executório e oneroso, consiste na utilização de bens ou serviços particulares pela Administração, para atender a necessidades coletivas em tempo de guerra ou em caso de perigo público iminente.

De forma mais genérica, Lucia Valle Figueiredo36, omitindo os objetos da

requisição, diz que é:

um instrumento utilizado pela Administração Pública em situações excepcionais que demandem a compressão do direito de uns em prol do interesse público a ser tutelado, de forma premente e inevitável.

Celso Ribeiro Bastos37 entende que “requisição é o ato pelo qual o Poder Público

coativamente constitui alguém na obrigação de prestar-lhe o serviço ou ceder-lhe o uso

de um bem móvel ou imóvel”.

Paulo Magalhães da Costa Coelho38 conceitua requisição como sendo:

34 MEIRELLES, Hely Lopes Meireles. Direito Administrativo Brasileiro. 32. ed. São Paulo : Malheiros

Editores, 2002, p. 627. 35 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 10. ed. São Paulo : Atlas, 1998, p. 113.

36 FIGUEIREDO, Lúcia Valle, Curso de Direito Administrativo. 6. ed. São Paulo : Malheiros Editores,

2003, p. 304 - 305. 37 BASTOS, Celso Ribeiro, Curso de Direito Administrativo. São Paulo : Saraiva, 1994, p.233.

38 COELHO, Paulo Magalhães da Costa. Manual de Direito Administrativo. São Paulo : Saraiva, 2004,

p. 484 - 485.

36

um ato pelo qual o Estado, em razão de algum interesse público, impõe a alguém, de maneira unilateral, a obrigação de prestar-lhe um serviço ou ceder-lhe, transitoriamente, o uso de um bem ou serviço, obrigando-se a compor os prejuízos que, em razão da medida, o particular venha efetivamente a sofrer.

Coelho39 diz que requisição é apropriação coativa de bens e serviços particulares

pelo Estado, para fazer frente a um interesse público relevante, revestido, ainda, das

características de necessidades coletivas urgentes e transitórias, mediante a

indenização posterior daquele que sofreu a intervenção estatal.

Por derradeiro aproveita-se o conceito de Celso Bandeira de Mello40:

o ato pelo qual o Estado, em proveito de um interesse público, constitui alguém, de modo unilateral e auto-executório, na obrigação de prestar-lhe um serviço ou ceder-lhe, transitoriamente o uso de uma coisa in natura, obrigando-se a indenizar os prejuízos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado.

Após análise de alguns dos conceitos, é certo que a requisição administrativa

poderá ser utilizada na excepcionalidade, para atender o interesse coletivo, de forma

transitória, unilateral e auto-executoriamente através do poder discricionário do Estado,

e para melhor entender o instituto, aborda-se na sequência, os elementos que a

compõe.

2.3 ELEMENTOS DA REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA

Na requisição administrativa temos dois polos: de um lado o polo ativo, o

requisitante que possui uma demanda e de outro, o polo passivo, o requisitado que

atenderá com a porção necessária, ou seja, com o objeto da requisição.

Observa-se nos conceitos de vários autores, que a requisição administrativa

reveste-se de prerrogativas e limitações próprias de Direito Público, destacando-se a

auto-executoriedade, a transitoriedade, o caráter obrigatório e a motivação necessária

para invocá-la.

39 COELHO, Paulo Magalhães da Costa. Manual de Direito Administrativo. São Paulo : Saraiva, 2004,

p. 485. 40 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo : Malheiros Editores, 2006, p. 870 - 871.

37

O Estado, sendo ele União, Estado, Distrito Federal, Município ou outro braço

estatal, será sempre o agente ativo da requisição, requerendo em seu nome aquilo que

a coletividade necessita, mas que somente ele responderá pelos efeitos do instituto

invocado.

Nesse sentido, cabe salientar que o Estado deve agir integrado com a

sociedade, apresentando-se a requisição administrativa como uma ferramenta

facilitadora para a consecução dos objetivos do Estado, sendo utilizada sempre em

sintonia com as necessidades do Estado e da população.

Em relação ao requisitado, encontramos divergências, por exemplo, no conceito

de requisição, Mello41 prefere colocar o requisitado como alguém, admitindo a

possibilidade do Estado no polo passivo, mas não existe uma convicção de que o

Estado possa realmente aparecer como sujeito passivo da requisição administrativa.

O certo é que constitucionalmente, conforme inciso XXV, do art. 5º da CRFB o

entendimento é de que a requisição administrativa tem como destinatários os

particulares, sejam eles pessoas naturais ou jurídicas, e é justamente nesse foco, que

os esforços serão encaminhados para atender os objetivos desse trabalho.

2.4 ELEMENTOS PASSÍVEIS DA REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA

Como observado anteriormente, a requisição administrativa pode ter como objeto

uma gama considerável de bens e serviços, variando de acordo com a necessidade e

as circunstâncias que visem atender ao interesse público em detrimento ao particular.

Coerente dizer que a Administração Pública deva atender o sentido genérico do

objeto da requisição administrativa, ou seja, os bens e serviços que forem realmente

necessários para atender a demanda em determinada situação de perigo iminente, que

no caso em estudo, seria na ocorrência de desastres, não havendo portanto

necessidade de previsão legal específica para requisição de certo bem ou serviço.

Assim, como focado no tema desse trabalho, conclui-se que na mesma

requisição administrativa é possível que vários bens e serviços possam servir para que

41 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo : Malheiros

Editores, 2006, p. 870 - 871.

38

a Administração Pública atenda às necessidades que se apresentarem, independente

de previsão legal para requisição de determinado objeto.

Nesse sentido, tratar-se-á a seguir, somente sobre os bens e serviços

suscetíveis de requisição administrativa pela Defesa Civil, também considerada uma

porção do Estado. Para melhor compreensão desses elementos, o assunto será tratado

segundo o Código Civil Brasileiro de 2002, pois como visto, existe previsão legal para

esse fim.

2.4.1 Requisições Administrativas de Bens Imóveis

O art. 79 do Código Civil Brasileiro define que bens imóveis são o solo e tudo

quanto se lhe incorporar natural ou artificialmente, o que parece suficiente para atender

aos objetivos desse trabalho.

Cita-se alguns objetos, tidos como bens imóveis que na prática são utilizados

pela Defesa Civil, tais como: campos de futebol para operações aéreas de socorro e

assistência; colégios particulares, salão de festas e igrejas para receber desabrigados;

salão paroquial para recebimento de donativos e cozinha coletiva, residências para

abrigar equipes de resgate e socorro; terrenos para montagem de hospital de

campanha e barracas para desabrigados, bem como, outras edificações particulares

que poderiam ser aproveitadas antes, durante e depois dos desastres, através da

requisição administrativa.

Naturalmente quando necessária e de forma emergencial a utilização de algum

bem imóvel pela Defesa Civil, procura-se atender com o melhor objeto disponível e

compatível para a demanda desejada. Se o imóvel for público melhor, mas se o imóvel

particular atender melhor às necessidades, esse sem dúvida será utilizado em

detrimento daquele, uma vez que o objetivo é sempre de atender melhor à população

nos casos de perigo iminente.

Além da previsão constitucional, como visto anteriormente, a requisição

administrativa de bens imóveis também poderá ser invocada através do Art.15, inciso

XIII, da Lei Federal n º 8.080, de 19 de setembro de 1990, onde se prevê que a União,

os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão em seu âmbito administrativo o

39

atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de

situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias. A

autoridade competente da esfera administrativa correspondente poderá requisitar bens

e serviços, tanto de pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa

indenização.

Diante desse dispositivo legal, concluí-se que em caso emergencial, é possível

que a autoridade competente da esfera administrativa correspondente, como uma

porção do Estado, e no caso a Defesa Civil, requisite bens e inclusive serviços de

pessoas naturais e jurídicas, para atender demandas coletivas, urgentes e transitórias.

2.4.2 Requisições Administrativas de Bens Móveis

O art. 82 do Código Civil Brasileiro considera móveis os bens suscetíveis de

movimento próprio, ou de remoção por força alheia, sem alteração da substância ou da

destinação econômico-social.

Para fins de estudo, serão considerados os bens móveis para efeitos legais,

previstos no artigo seguinte, diferente dos materiais de construção, previsto no art. 84

do Código civil Brasileiro, que na condição de bens móveis, também se prestam para

fins de requisição administrativa pela defesa civil antes, durante e após os desastres.

Citando alguns objetos passíveis de requisição administrativa, considerados

como bens móveis utilizados pela Defesa Civil em situações emergenciais, destaca-se:

lona plástica para cobertura provisória de telhados e prevenção de escorregamentos;

maquinário para desobstrução de vias e retirada de escombros; madeira para

construção emergencial de pontes; água, alimento e medicamento para atender à

população atingida por desastres; veículo para socorrer e prestar assistência as vítimas

de desastres; combustível para veículos e muitos outros bens móveis suscetíveis de

uso para atender à necessidade urgente da coletividade.

Assim como visto nos bens imóveis, concluí-se que emergencialmente, é

possível que a Defesa Civil requisite bens móveis de pessoas naturais e jurídicas, da

mesma forma para atender demandas coletivas, urgentes e transitórias.

40

2.4.3 Requisições Administrativas de Bens Semoventes

Como visto, bens móveis são aqueles suscetíveis de movimento próprio ou de

remoção por força alheia sem que isso altere a sua substância ou destinação

econômica. Tratado no item anterior dos bens móveis de remoção por força alheia,

agora de forma especial tratando dos bens móveis de movimento próprio, os

semoventes, uma espécie de bem móvel, prevista no art. 82 do Código Civil Brasileiro,

e que também poderá ser objeto de requisição administrativa por parte da Defesa Civil.

Na prática, por mais que possa parecer uma situação difícil de ser aplicada, isso

foi experimentado em campo para atender alguns casos ocorridos principalmente nas

áreas rurais, isoladas por desastres, onde o acesso se dava somente via aérea e de

forma restrita em razão do comprometimento da segurança de vôo, como ocorrido no

ano de 2008, no complexo do Morro do Baú, município de Ilhota - SC.

Naquela oportunidade, para atender equipe de socorro, cavalos de particulares

foram utilizados para transportar as ferramentas e equipamentos de resgate, para

transportar pessoas feridas, bem como utilizada uma junta de bois para desatolar um

veículo de resgate.

Pode-se citar ainda outras situações em que seria possível a requisição de

semoventes tais como: abatimento de animais para servir de alimento para as equipes

de resgate; utilização de cavalos e mulas para transporte de alimentos, água,

medicamentos e desobstrução de vias e outras possibilidades que se apresentarem na

prática.

2.4.4 Requisições Administrativas de Serviços

Entende-se que a palavra serviço significa o produto da atividade do homem

destinado à satisfação de necessidades humanas, e como objeto passível de requisição

deve ser compreendido como uma ação de servir.

Analisando as possibilidades de requisição de serviço, a requisição deve ser

aquela necessária e suficiente para atender a demanda coletiva que se apresentar,

41

imprescindível para dar conta dos anseios da população e nada além daquilo que

realmente seja necessário para atender uma situação emergencial e transitória.

A requisição de serviços encontra-se prevista em diversos diplomas, inclusive

com previsão legal como o caso da Requisição de Serviço Militar, prevista no art. 6º da

Lei Federal nº 4.375 de 1964, a Requisição de Serviço Eleitoral prevista no art. 120,

inciso IV, da Lei Federal nº 4.737 de 1965 e a Requisição de Serviço de Assistência em

Resgate prevista no Código Brasileiro de Aeronáutica, que não interessam ao estudo.

As possibilidades que serão tratadas são de certa forma inusitadas, como alguns

exemplos já vivenciados pela a Defesa Civil, citando a requisição de serviços de

operador de máquinas e veículos pesados para liberação de vias e resgate de pessoas

soterradas; requisição de serviço de motorista para transportar alimentos, água,

colchões e cobertores para desabrigados, a requisição de serviço de cozinheiro para o

preparo de alimentos para equipes de resgate e desabrigados; a requisição de serviços

de geólogos para avaliação de áreas de risco e muitos outros que se fizerem

necessários para atender uma situação crítica.

Para ilustrar, salienta-se uma passagem, vivenciada pelo autor no desastre de

novembro de 2008, no Morro do Baú em Ilhota - SC42.

2.5 INDENIZAÇÃO

Como observado anteriormente, o art. 5º da Magna Carta, trata também da

inviolabilidade da propriedade, mas deixa claro no inciso XXV, que no caso de iminente

42 O local era formado por várias comunidades da área rural do município de Ilhota, como o Baú Central,

Braço do Baú, Alto Braço do Baú e Alto Baú e Baú Seco, todas afetadas por inúmeros escorregamentos, provocando muitas mortes, destruição de casas, obstrução de vias públicas e de acessos particulares. Quando chegamos ao local, observamos que as máquinas e caminhões caçamba estavam trabalhando exclusivamente na liberação de acessos de propriedades particulares e limpeza das Serrarias, principal atividade econômica da região. Ocorreu que muitas famílias que estavam em abrigos, queriam voltar para suas residências, não sendo possível em virtude das vias públicas estarem totalmente obstruídas por pedras, árvores e lama. Imediatamente na condição de representante da Defesa Civil Estadual, tomamos a decisão de reunir todos os operadores e equipamentos, determinando de forma requisitória que todos os esforços, inicialmente seriam canalizados para a limpeza e liberação das vias públicas, depois para liberação dos acessos particulares e por último a limpeza das Serrarias. O certo é que nesse caso, inicialmente houve muita resistência por parte dos proprietários dos equipamentos, mas em razão da situação emergencial encontrada, não restou outra alternativa senão a de requisitar bens e serviços para atender ao anseio urgente da coletividade local.

42

perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular,

assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.

Nota-se que o art. 5º da Constituição Federal, trata apenas sobre bens, omitindo

os serviços de particulares, mas o assunto é abordado da mesma forma pela doutrina e

pela Lei Federal n º 8.080, de 19 de setembro de 1990, quando menciona que o Estado

ou uma porção dele, poderá para atender necessidades coletivas, urgentes e

transitórias, decorrentes de situação de perigo iminente, de calamidade pública ou de

irrupção de epidemias, através da autoridade competente da esfera administrativa

correspondente, requisitar bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de

jurídicas, sendo-lhes assegurada justa indenização.

As duas normas juntas garantem ao requisitado de bens ou serviços a

indenização no caso de dano. O fato é que o requisitado de uma forma ou de outra

sempre sofrerá algum tipo de dano, podendo ter seu bem danificado, deixar de ter

lucros enquanto o objeto estiver fora de seu controle, deixar de trabalhar em benefício

próprio para atender o requisitante e outras situações em que a urgência social

necessite dos seus préstimos.

Salienta-se dentro das mais variadas possibilidades da requisição administrativa,

dificilmente pode-se estabelecer com certeza o valor real que é devido ao requisitado.

Deve-se buscar o meio termo para a indenização, nem aquém e nem além do que é

devido ao requisitado, e sempre que possível, muito embora esteja claro o caráter

unilateral da indenização por parte do Estado, seria razoável a participação das partes

na definição da indenização, mesmo considerando o fato do requisitado não possuir o

direito de fixar, a seu critério o que lhe é devido.

Como comentado anteriormente, de uma forma ou de outra, o requisitado será

prejudicado, mas o dano ou prejuízo deverá ser comprovado, sempre atendendo o valor

econômico da região, citando alguns casos de variação econômica regionais como o

combustível, mão de obra, equipamentos e outros.

Conforme Danilo Christiano Antunes Meira43, caso não seja possível identificar a

variação econômica regional, a Administração Pública deverá proceder a uma tomada

43 MEIRA, Danilo Christiano Antunes. Requisição Administrativa : Conceito, Classificação e Aplicabilidade. Disponível em: <http:/wwwjrissciencia.com/artigos/reqisicao-administrativa-conceito-classificacao-e-aplicacao/429/> Acesso em 01.10.2011.

43

de preços limitada ao espaço correspondente verificando o valor adequado à

indenização, salientando-se que em qualquer hipótese de indenização, deve o Estado

justificar o motivo e o quantum para que a combinação requisição-indenização não

venha a se transformar em instrumento de desvios de recursos públicos.

2.6 EXTINÇÃO

Resgatando o conceito do mestre Hely44 tem-se que “requisição é a utilização

coativa de bens e serviços particulares pelo Poder Público por ato de execução

imediata e direta da autoridade requisitante e indenização ulterior, para atendimento de

necessidades coletivas urgentes e transitórias.” (grifo nosso).

Analisando o conceito, conclui-se que passados a urgência e a transitoriedade,

ocorre a extinção da requisição administrativa que possui em seu bojo a característica

de ser utilizada em períodos excepcionais e de anormalidade não fosse assim, não

haveria a necessidade de sua existência.

Corroborando com a colocação, Meira45 ratifica que a temporalidade é das

características que definem a Requisição Administrativa do bem ou serviço requisitado.

Comenta ainda que, inexistindo a necessidade que deu origem à requisição ou quando

esgotado o tempo estabelecido para a prestação de determinado serviço, não mais se

justifica a continuidade do atendimento à requisição e esta se extinguirá.

Trazendo para situações práticas, elencadas anteriormente ao final do item 2.4.4,

pode-se dizer que ocorreu a extinção da requisição administrativa de bens e serviços

assim que as máquinas e operadores concluíram os trabalhos de desobstrução das

vias públicas e passaram a se dedicar a liberação dos acessos particulares e limpeza

das serrarias.

No último capítulo tratar-se-á da aplicabilidade do Instituto da Requisição

Administrativa pela Defesa Civil nos casos de desastres. Para reforçar nosso

44 MEIRELLES, Hely Lopes Meireles. Direito Administrativo Brasileiro. 32. ed. São Paulo : Malheiros

Editores, 2002, p. 627. 45 MEIRA, Danilo Christiano Antunes. Requisição Administrativa : Conceito, Classificação e

Aplicabilidade. Disponível em: <http:/wwwjrissciencia.com/artigos/reqisicao-administrativa-conceito-classificacao-e-aplicacao/429/> Acesso em 01.10.2011.

44

entendimento, apresentar-se-á o Poder de Polícia Administrativo do Estado, a

Responsabilidade Civil do Estado, a Requisição Administrativa enquanto Instituto do

Poder de Polícia e por fim nossas considerações finais sobre este trabalho.

45

3 APLICABILIDADE DA REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA PELA DEFESA CIVIL NO

CASO DE DESASTRES

Para verificar a aplicabilidade da Requisição Administrativa pela Defesa Civil no

caso de desastres, é conveniente antes trazer informações importantes a respeito do

Instituto do Poder de Polícia, visto ser mais abrangente e estar intimamente relacionado

com o Instituto da Requisição quando da sua aplicação por agentes da Defesa Civil em

situações emergenciais. Neste norte, interessante será uma breve abordagem sobre a

responsabilidade objetiva do Estado, visto que o agente público de Defesa Civil quando

da utilização do Instituto da Requisição Administrativa poderá causar danos e prejuízos

ao particular.

3.1 PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVO DO ESTADO

Ensina Di Pietro46, que no estudo do regime jurídico-administrativo a que se

submete a Administração Pública, dois aspectos fundamentais são considerados: as

prerrogativas e sujeições, as primeiras concedidas à Administração, visando assegurar

o exercício de suas atividades, as segundas como limites opostos à atuação

administrativa em benefícios dos administrados, ficando claro que em regra o que existe

é o confronto da autoridade da Administração Pública com a liberdade individual do

cidadão.

O Instituto do Poder de Polícia coloca notoriamente essa situação de confronto:

de um lado o cidadão que deseja exercer seus direitos na plenitude e do outro a

Administração com atribuição de limitar os direitos individuais em detrimento do bem-

estar da população.

Sabe-se como discorrido anteriormente que cabe ao Estado, para consecução

das suas atribuições da administração pública, prover a segurança e a saúde da

sociedade, adotando medidas preventivas e repressivas para assegurar o patrimônio e

a integridade física da população.

46 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2006. p. 101.

46

Portanto, a autoridade pública, o Estado ou uma porção dele, segundo a doutrina

e jurisprudência detém o poder e o dever de atuar, um poder que se entende como o

dever para com a coletividade e seus integrantes, uma obrigação de exercitá-lo quando

situações exigirem que assim seja feito.

Não basta apenas exercê-lo quando exigido, é preciso que o faça com eficiência,

como ensina Hely47:

Dever de eficiência é o que se impõe a todo o agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhado apenas com a legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e seus membros.

Concluí-se assim, que é por meio do poder de polícia que a Administração

Pública zela pelo controle dos serviços e bens que afetem ou possam afetar a

população, conceituado por Meirelles48, como sendo:

Poder de polícia é a faculdade que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado.

Di Pietro49, de forma mais sintética conceitua poder de polícia como sendo, a

“atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em

benefício do interesse público”.

Observa-se que o poder de polícia encontra-se fundamentado na supremacia

estatal, a qual é exercida pelo Estado em seu território, sobre as pessoas bens e

serviços, condicionando e restringindo direitos individuais em prol do interesse geral da

população.

47 MEIRELLES, Hely Lopes Meireles. Direito Administrativo Brasileiro.São Paulo : ed. Revista dos

Tribunais, 1978. p.1 13 48 MEIRELLES, Hely Lopes Meireles. Direito Administrativo Brasileiro. 32. ed. São Paulo : Malheiros

Editores, 2006. p. 131. 49 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2006. p. 103.

47

3.2 ATRIBUTOS DO PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVO DO ESTADO

Na visão de Hely, o poder de polícia administrativa, para ser exercitado pelo

Estado possui atributos e peculiaridades, apresentando-se como a discricionariedade, a

auto-executoriedade e a coercetibilidade.

3.2.1 Discricionariedade

Consiste na livre escolha por parte da Administração Pública, considerando a

conveniência e a oportunidade, para exercer o poder de polícia, bem como na escolha

dos meios e das sanções empregar os meios necessários para atingir o fim desejado,

configurando-se sempre em favor do interesse público. Salienta-se que desde que o ato

de polícia administrativa se apresente dentro da legalidade e a autoridade se mantenha

dentro do limite legal, a discricionariedade pode ser considerada legítima.

Segundo Meirelles50, ao conceituarmos o poder de polícia como faculdade

discricionária não estamos reconhecendo à Administração Pública qualquer poder

arbitrário. Discricionariedade não pode se confundir com arbitrariedade. O autor

comenta que discricionariedade é a liberdade de agir dentro do limite da lei e

arbitrariedade é agir fora ou excedente da lei, caracterizando-se como abuso de poder.

Meirelles arremata dizendo que o ato discricionário, quando se atem aos critérios legais,

é legítimo e válido, já o ato arbitrário é sempre ilegítimo e inválido, portanto nulo.

3.2.2 Auto-Executoriedade

Atributo do Poder de Polícia Administrativa do Estado, que consiste na faculdade

que a Administração Pública possui em decidir e executar diretamente sua decisão por

seus próprios meios, sem a participação do Poder Judiciário. Como sugere Meirelles51,

50 MEIRELLES, Hely Lopes Meireles. Direito Administrativo Brasileiro. 32. ed. São Paulo : Malheiros

Editores, 2006. p. 136. 51 MEIRELLES, Hely Lopes Meireles. Direito Administrativo Brasileiro. 32. ed. São Paulo : Malheiros

Editores, 2006. p. 137.

48

não seria cabível condicionar os atos de polícia administrativa, necessárias a aprovação

prévia a qualquer órgão estranho à Administração.

Bandeira de Mello52 ratifica, comentando que pode a Administração Pública

promover, por si mesma, independentemente de remeter-se ao Poder Judiciário, a

conformação do comportamento do particular às injunções dela demandadas, sem

necessidade de um prévio de cognição e ulterior juízo de execução processado perante

as autoridades judiciárias.

No entanto, caso o particular se sentir lesado, poderá requerer via judiciário, para

que intervenha e seja feita oportunamente a correção de possível irregularidade

cometida pela Administração Pública ou a indenização que for devida ao particular

lesado.

3.2.3 Coercibilidade

O atributo da coercibilidade, seguindo o pensamento de Meirelles53, é a

imposição coativa das medidas adotadas pela Administração Pública. Salienta que todo

o ato de polícia se apresenta como imperativo, no sentido de ser obrigatório para seu

destinatário, sendo razoável até mesmo o emprego da força pública quando da

resistência do administrado.

Disso concluí-se que não existe ato de polícia facultativo para o particular, visto

que todos os atos admitem a coerção do Estado para efetivá-los, independente de

autorização judicial, pois é a própria Administração que decide e aplica os mecanismos

de força necessária para cumprimento do ato do poder de polícia.

Nesse sentido Bandeira de Mello54 ensina:

A utilização de meios coativos por parte da Administração, conforme o indicado, é uma necessidade imposta em nome da defesa dos interesses públicos. Tem, portanto, na área de polícia, como em qualquer outro setor de atuação da

52 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22. ed. São Paulo: Malheiros

Editores, 2006. p. 807. 53 MEIRELLES, Hely Lopes Meireles. Direito Administrativo Brasileiro. 32. ed. São Paulo : Malheiros

Editores, 2006. p. 138. 54 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22. ed. São Paulo: Malheiros

Editores, 2006. p. 809.

49

Administração, um limite conatural ao seu exercício. Este limite é o atingimento da finalidade legal em vista da qual foi instituída a medida de polícia.

Na mesma linha, avocando o princípio da proporcionalidade, importante dizer

que o emprego da força para cumprimento do ato, só se justifica quando houver

resistência, sendo cabível o emprego da força necessária visando atender o ato, pois o

emprego excessivo da força pode caracterizar o abuso de autoridade, ensejando

possíveis ações civis e criminais para reparação do dano causado e punição dos

culpados.

3.3 RAZÃO E FUNDAMENTO DO PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVO DO

ESTADO

A razão do poder de polícia segundo Meirelles55 é o interesse social, pois isso é

que dá legitimidade ao instituto: o interesse coletivo em detrimento do particular.

Quanto ao fundamento, ensina que está na soberania que o Estado exerce em seu

território sobre todos os administrados, bens e serviços, supremacia que se coaduna

nos princípios constitucionais e nas normas de ordem pública, determinando

condicionamentos e restrições aos direitos individuais em benefício da coletividade,

cabendo ao poder público o seu policiamento administrativo. A própria Carta Magna em

várias passagens deixa evidente haver limitações às liberdades individuais, limitações

ao direito de reunião, limitações aos direitos políticos, limitações ao exercício da

profissão e outras.

Algumas normas infra-constitucionais também condicionam o exercício dos

direitos pessoais, citando por exemplo, o Código Civil Brasileiro, art. 188 que condiciona

o exercício regular de um direito reconhecido, mas que proibi o abuso. Também os

artigos 1.277 e 1299 do Código Civil Brasileiro condicionam o direito de construir às

normas administrativas e ao direito de vizinhança.

55 MEIRELLES, Hely Lopes Meireles. Direito Administrativo Brasileiro. 32. ed. São Paulo : Malheiros

Editores, 2006. p. 132 -133.

50

Outras restrições estão presentes em leis como o Código de Caça e Pesca, o

Código de Mineração, e o Código Florestal e outras normas que limitam o direito

individual em relação ao interesse maior da coletividade.

3.4 OBJETO E FINALIDADE DO PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVO DO

ESTADO

Naturalmente, revendo o que já foi abordado, entende-se que o objeto do poder

de polícia administrativa só pode ser todo bem, direito ou atividade individual que venha

atingir ou auxiliar a coletividade, e por esta razão necessita de regulamentação, do

controle e da contenção do Estado. Assim, segundo Meirelles56:

a Administração Pública pode condicionar o exercício dos direitos individuais, também delimitar a execução de atividades, bem como condicionar o uso de bens que afetam a coletividade em geral, ou venham de encontro à ordem jurídica estabelecida ou se oponham aos objetivos permanentes da Nação.

Meirelles57 conclui enfatizando, “desde que o comportamento do indivíduo ou da

empresa, prejudiquem a coletividade ou a Administração, sujeita-se ao poder de polícia

preventivo ou repressivo, pois ninguém adquire direito contra o interesse público.”

Quanto à finalidade, entende-se como a proteção ao interesse público no seu

sentido mais amplo. Nesse interesse maior da coletividade, são prestigiados os valores

materiais, o patrimônio moral e espiritual do povo, expresso na tradição, nas instituições

e nas aspirações nacionais da maioria que sustenta o regime político adotado e

consagrado na carta magna e no ordenamento jurídico em vigor. Meirelles destaca, que

desde que ocorra algum interesse público relevante, justifica-se o exercício do poder de

polícia da Administração para contenção de atividades particulares anti-sociais.

56 MEIRELLES, Hely Lopes Meireles. Direito Administrativo Brasileiro. 32. ed. São Paulo : Malheiros

Editores, 2006. p. 133 - 134. 57 MEIRELLES, Hely Lopes Meireles. Direito Administrativo Brasileiro. 32. ed. São Paulo : Malheiros

Editores, 2006. p. 133 - 134.

51

3.5 EXTENSÃO E LIMITES DO PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVO DO ESTADO

O Poder de Polícia atualmente é muito amplo, perpassando pela proteção à

moral e aos bons costumes, à preservação da ordem pública, à preservação da saúde

pública, à segurança das construções e transportes e até mesmo em último caso à

segurança nacional.

Nessa linha de pensamento, Meirelles comenta que nos Estados modernos

existem a polícia sanitária, a polícia das construções, a polícia de trânsito, a polícia das

profissões, a polícia ambiental, a polícia da economia popular, e muitas outras que

atuam sobre atividades que afetam ou possam afetar a supremacia dos interesses

coletivos que à Administração cabe zelar e proteger. Arremata dizendo que onde

houver interesse relevante da coletividade ou do próprio Estado existirá de forma

correlata, o mesmo poder de polícia administrativa para proteção dos interesses da

população.

Com relação aos limites do poder de polícia administrativa do Estado, pode-se

dizer que são demarcados pelo interesse social em equilíbrio com os direitos

fundamentais do indivíduo, garantidos no art. 5º da Carta Magna. Essa conciliação entre

os direitos individuais e os interesses da maioria em prol do bem estar social, deve ser

buscada, pois o direito individual não pode ser soberano, ele há de ser apenas relativo

quando comparado ao interesse coletivo.

Conveniente mencionar, o equilíbrio razoável trazido por Meirelles58 entre o

interesse individual e o interesse da coletividade:

Através de restrições impostas à atividades do indivíduo que afetem a coletividade, cada cidadão cede parcelas mínimas de seus direitos à comunidade e o Estado lhe retribui em segurança, ordem,higiene, sossego, moralidade e outros benefícios públicos, propiciadores do conforto individual e do bem estar geral. Para efetivar essas restrições individuais em favor da coletividade o Estado lhe utiliza-se desse poder discricionário, que é o poder de polícia administrativa.

58 MEIRELLES, Hely Lopes Meireles. Direito Administrativo Brasileiro. 32. ed. São Paulo : Malheiros

Editores, 2006. p. 135.

52

Por derradeiro, mais uma vez lembra-se que a autoridade pública não pode

agir fora ou além dos limites da lei, pois se assim o fizer, poderá sofrer ato corretivo

pelo Poder Judiciário.

3.6 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Inicialmente, constata-se que na relação jurídica sobre o tema existem três

participantes: o Estado, o agente público e o terceiro lesado, todos em pontos

diferentes, interferindo dessa forma tanto nos assuntos de direito público como no

privado, mas conveniente lembrar que o protagonista dessa relação é o agente público

que investido da função pública, caso venha causar danos e prejuízos a terceiros, quer

por ação ou omissão, compromete o Estado a uma obrigação legal de reparar os danos

sofridos por terceiros.

Já comentado por vezes sobre a soberania do Estado, que na defesa dos

interesses coletivos, coloca-se numa situação de superioridade em relação ao

particular, contudo, não pode-se esquecer que para atingir seus objetivos, deve atuar

dentro dos procedimentos legais, respeitando o cidadão, visto que no caso de abuso ou

arbitrariedade por parte do agente público, o Estado poderá ser responsabilizado

civilmente.

Por conta disso, a Administração tem seus limites freados pela Constituição

Federal, a qual estabelece regras para que o agente público desempenhe suas funções

de forma a respeitar os direitos individuais, evitando-se assim, eventuais prejuízos ao

Estado por conta de possível indenização devida ao cidadão lesado.

A responsabilidade civil que interessa para este trabalho é de atos unilaterais,

por conta da atuação dos agentes públicos quando investidos da função pública, nesse

sentido, descartado a responsabilidade civil por atos bilaterais ou contratuais, prevista

na Lei de Licitações.

Pode-se conceituar responsabilidade civil do Estado, definida por Gasparini59

como sendo “a obrigação que se lhe atribui de recompor os danos causados a terceiros

59 GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 11. Ed. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 913.

53

em razão de comportamento unilateral comissivo ou omissivo, legítimo ou ilegítimo,

material ou jurídico, que lhe seja imputável.”

Para Di Pietro60, essa modalidade de responsabilidade civil é chamada de

Responsabilidade Extracontratual do Estado de onde colhemos o seguinte conceito:

A responsabilidade extracontratual do Estado corresponde à obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos.

Para este trabalho interessa aproveitar somente a responsabilidade civil por ato

comissivo do agente público, peculiaridade da responsabilidade civil objetiva do Estado,

assunto que vem ao encontro dos objetivos da pesquisa, apresentado como principal

fundamento no art. 37, § 6º da atual Constituição Federal, como se verá a seguir:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...] § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Extrai-se do fundamento, conforme comenta Gasparini61, a existência do regime

da teoria do risco administrativo, consagrada pela jurisprudência e doutrinadores como

teoria objetiva, assim explicada:

Sabe-se que a responsabilidade civil do Estado, instituída nesse dispositivo constitucional, é a do risco administrativo ou objetiva, dado que a culpa ou dolo só foi exigida em relação ao agente causador direto do dano. Quanto às pessoas jurídicas de Direito Público (União, Estado-Membro, Distrito Federal, Município, autarquia, fundação pública) e as de Direito Privado prestadoras de serviços públicos (concessionários, permissionários) nenhuma exigência dessa natureza foi feita. Logo, essas pessoas respondem independentemente de terem agido com dolo ou culpa, isto é, objetivamente.

60 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19. Ed. São Paulo: Atlas, 2006. p. 618.

61 GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 11. Ed. São Paulo : Saraiva, 2006. p. 913.

54

Importante também comentar, ainda em análise do fundamento constitucional,

que para a caracterização da responsabilidade objetiva do Estado, há de se encontrar

uma ação do agente público no desempenho da função pública, sugerido no texto como

o de “causar” danos a terceiros, pressupondo-se dessa forma que sem a participação

do agente público por atos comissivos, descartados os atos omissivos, não haverá

responsabilidade objetiva do Estado.

Disso concluí-se, que a responsabilidade da Administração aparece em razão

dos terceiros administrados, os quais se encontram em situação passiva em relação ao

Estado, não podendo assim minimizar os riscos emanados do Poder Público, visto que

o próprio Estado impõe as regras do relacionamento com o indivíduo visando atender o

interesse da coletividade.

Assim, a aplicação da teoria do risco administrativo, sacramentada como teoria

objetiva pela doutrina, pela jurisprudência e pela legislação, aparece como instituto

primordial para que o indivíduo lesado obtenha a correspondente indenização

patrimonial junto ao Estado quando causado por ação de um de seus agentes,

investidos da função pública.

3.6 REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA COMO INSTITUTO DO PODER DE POLÍCIA

Em determinadas situações a Administração Pública pode e deve lançar mão de

bens e serviços particulares para atender a necessidades urgentes da população,

podendo para esse fim utilizar-se do Instituto da Requisição Administrativa, o qual se

mostra como uma possibilidade a ser invocado pela Defesa Civil nos casos de

desastres.

Importante resgatar o conceito de Celso Bandeira de Mello62.

[...] o ato pelo qual o Estado, em proveito de um interesse público, constitui alguém, de modo unilateral e auto-executório, na obrigação de prestar-lhe um serviço ou ceder-lhe, transitoriamente o uso de uma coisa in natura, obrigando-se a indenizar os prejuízos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado.

62 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo : Malheiros

Editores, 2006, p. 870 - 871.

55

Observa-se no conceito a presença de três polos distintos, dois deles de forma

expressa, sendo um o “Estado” e o outro quem o autor chama de “alguém”, e o terceiro,

oculto, a quem essa pesquisa identifica como o “agente público”, para o presente

estudo, o agente de Defesa Civil.

Quanto ao Estado, interessa somente a Administração Direta, visto que o agente

de Defesa Civil pertence a tal setor, subordinado geralmente à Defesa Civil Municipal,

Estadual e Nacional. Com relação ao polo “alguém”, parece que o autor deixou aberta a

possibilidade para se requisitar bens e serviços de particulares e do próprio Estado, e

para atender o tema deste trabalho, tratar-se-á somente com os particulares. O terceiro

polo, embora oculto no texto, é o agente de Defesa Civil, quer seja nas esferas

municipal, estadual, distrital ou nacional, quando atuando em proveito público.

Aliás, observa-se que Bandeira de Mello, a exemplo de outros autores e do texto

da própria legislação que trata sobre o instituto, prefere não restringir a atuação do

Estado somente para situações de perigo iminente, privilegiando o interesse público,

deixando mais abrangente a atuação do Estado através do agente público de Defesa

Civil.

Conclui-se que perigo iminente63, seria uma ameaça que coloca em risco uma ou

mais pessoas, antes, durante e após a ocorrência de um desastre, situações em que o

agente público de defesa civil estaria apto a utilizar do Instituto da Requisição

Administrativa para atender a população.

Voltando ao conceito, fica claro o caráter unilateral do Estado, que poderá

através do agente público de Defesa Civil, requisitar bens e serviços de particulares,

mesmo sem a concordância destes, ou seja, independe da vontade do particular. Outro

aspecto, em razão das situações críticas e emergenciais encontradas nos casos de

desastres, é auto-executoriedade da requisição, dando celeridade às providências

necessárias se para atender emergencialmente a população sem a intervenção do

poder judiciário.

63 Sobre perigo iminente, assunto não tratado até o momento, encontra-se o significado no dicionário online de português como sendo: Iminente - adj. Que ameaça cair sobre; pendente. Que está para vir, que está em via de efetivação imediata; muito próximo: partida iminente; Perigo - s. m. Estado, situação de uma pessoa que corre grandes riscos. Em perigo de, em risco de.

56

A transitoriedade é outro aspecto que fica bem claro no conceito, orientando que

o agente público de defesa civil poderá requisitar bens e serviços de particulares,

durante período determinado, ou seja, circunstancialmente, enquanto perdurar a

situação emergencial que possa causar danos ao interesse público, não sendo mais

defesa a sua utilização após o período de anormalidade.

Por último, aparece a obrigação de indenização dos possíveis danos e prejuízos

causados ao particular em razão da requisição administrativa de seus bens e/ou

serviços, onde conforme o pensamento da maioria doutrinária, o particular receberia

aquilo que fosse estipulado de forma unilateral pela Administração Pública, o que não

parece razoável, pois como abordado anteriormente, há nessa situação um caso

característico da presença da responsabilidade objetiva do Estado, ou seja, com a

obrigação da reparação dos danos, conforme conceito de Di Pietro64:

A responsabilidade extracontratual do Estado corresponde à obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos.

Assim, como já explicado, seria no mínimo razoável a participação das partes na

definição da reparação, mesmo considerando o fato do requisitado não possuir o direito

de fixar a seu critério o que lhe é devido.

Ratificando a posição dos doutrinadores, a legislação infra-constitucional dispõe

sobre o instituto da requisição administrativa, destacando o § 3º do art. 1.228 do Código

Civil Brasileiro de 2002, estabelecendo que “o proprietário pode ser privado da coisa,

nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social,

bem como no de requisição, em caso de perigo público iminente.” (grifo nosso).

Conforme o art.15, inciso XIII da Lei Federal nº 8.080, de 19 de setembro 1990,

in verbis:

Art. 15 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão, em seu âmbito administrativo, as seguintes atribuições: [...}

64 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19. Ed. São Paulo: Atlas, 2006. p. 618.

57

XIII - para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, a autoridade competente da esfera administrativa correspondente poderá requisitar bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa indenização. (grifo nosso).

No nível constitucional, o Instituto da Requisição Administrativa é prestigiado

pelo inciso XXV do art. 5º da Constituição Federal, mencionando que “no caso de

iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade

particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.” (grifo

nosso).

Como visto, observa-se que não existe uma legislação específica sobre a

Requisição Administrativa, para atuação dos agentes públicos de Defesa Civil no caso

de desastres, isso na prática acaba por não dar a segurança jurídica necessária a

esses profissionais atuarem em benefício da sociedade.

A Secretaria Nacional de Defesa Civil no Manual para a Decretação de Situação

de Emergência ou Estado de Calamidade Pública65, orienta os Prefeitos Municipais

quando da decretação de uma das possibilidades, incluírem no texto do decreto a

seguinte redação:

Art. 4° De a com o estabelecido nos incisos XI e XXV do art. 5º da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, autoriza-se as autoridades administrativas e os agentes de defesa civil, diretamente responsáveis pelas ações de resposta aos desastres, em caso de risco iminente, a: I- Penetrar nas casas, a qualquer hora do dia ou da noite, mesmo sem o

consentimento do morador, para prestar socorro ou para determinar a pronta evacuação das mesmas; II- Usar da propriedade, inclusive particular, em circunstâncias que possam

provocar danos e prejuízos ou comprometer a segurança das pessoas, instalações, serviços e outros bens públicos ou particulares, assegurando-se ao proprietário indenização ulterior, caso o uso da propriedade provoque danos à mesma. Parágrafo único. Será responsabilizado o agente da defesa civil ou a autoridade administrativa que se omitir de suas obrigações, relacionadas com a segurança global da população.

Na recomendação da Defesa Civil Nacional, houve a preocupação em mostrar

ao agente de Defesa Civil, que o mesmo encontra-se amparado pela Constituição para

65 BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Secretaria Nacional de Defesa Civil. Manual para

Decretação de Situação de Emergência ou Estado de Calamidade Pública. Volume II. 2. ed. Brasília : MI, 2002, p. 97.

58

requisitar bens e serviços do próprio Estado e até mesmo de particulares para atender

uma situação de perigo iminente.

O fato é que embora não exista uma norma específica de Defesa Civil

relacionada ao Instituto da Requisição Administrativa, pode-se dizer que além das

normas legais que acabamos de elencar, até mesmo o Poder de Polícia Administrava

do Estado atende a necessidade, visto que possui um sentido mais amplo do que a

própria Requisição Administrativa, arrisca-se a dizer que seria uma espécie do Poder de

Polícia.

É interessante resgatar o conceito de Poder de Polícia Administrativa do Estado

de Hely Lopes Meirelles, como sendo a faculdade que dispõe a Administração Pública

para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais,

em benefício da coletividade ou do próprio Estado.

Analisando o conceito, parece claro que a Administração possa de forma

genérica, agindo conforme a lei, utilizar em benefício do interesse público de bens e

serviços de particulares. Pois bem, se a Administração pode fazer isso durante o

período de normalidade, ou seja, no seu cotidiano, mais ainda estaria amparado a fazê-

lo durante a anormalidade, nos casos de desastres, quando onde o perigo iminente

encontra-se em regra presente.

Portanto, conclui-se que o Poder de Polícia Administrativa do Estado seria o

gênero e a Requisição Administrativa uma de suas espécies, que ainda guarda muito

terreno para maturação doutrinária, praxista e legal, visto que são inúmeras as

possibilidades que poderia-se vislumbrar, onde caberia a aplicação do Instituto da

Requisição Administrativa pelos agentes públicos da Defesa Civil, na atuação de

desastres, diante de situações emergenciais visando atender os anseios da população.

59

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O principal objetivo deste trabalho foi analisar a possibilidade legal da

aplicabilidade do Instituto da Requisição Administrativa pela Defesa Civil nos casos de

desastres, com enfoque principalmente nos desastres naturais que ocorrem com mais

frequência no nosso cotidiano.

Tal objetivo foi cumprido, sendo que para verificar essa possibilidade,

inicialmente visando conhecer a origem da Defesa Civil, procedemos a um breve relato

histórico e legal da instituição no Mundo, no Brasil e em Santa Catarina.

A Defesa Civil, atendendo ao seu objetivo geral, foi conceituada como sendo o

conjunto de ações preventivas, de socorro, assistenciais e construtivas, destinadas a

evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da população e restabelecer a

normalidade social.

Conceituou-se desastre segundo a Política Nacional de Defesa Civil como o

resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem, sobre um

ecossistema vulnerável, causando danos humanos, materiais e ambientais e

consequentes prejuízos econômicos e sociais.

Depois discorremos sobre os danos e prejuízos ocorrido em razão dos

desastres, que dependendo da sua magnitude, podem ensejar a possibilidade legal,

para a Defesa Civil Municipal sugerir e orientar ao Prefeito Municipal que decrete a

Situação de Emergência ou o Estado de Calamidade Pública.

Resgatamos o conceito das duas possibilidades, segundo o Decreto Federal nº

7.257, de 04 de agosto de 2010, considerando Situação de Emergência: situação

anormal, provocada por desastre, causando danos e prejuízos que impliquem o

comprometimento parcial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido

e o Estado de Calamidade Pública: situação anormal, provocada por desastre,

causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da

capacidade de resposta do poder público do ente atingido.

Vista a organização Defesa Civil, para atender o nosso objetivo geral, partimos

para o Instituto da Requisição Administrativa, tema ainda novo no nosso meio jurídico,

mas de grande interesse para os agentes públicos de Defesa Civil.

60

Nesse sentido conceituamos Requisição Administrativa segundo a visão de

vários doutrinadores, dentre eles Celso Bandeira de Mello, que conceitua Requisição

Administrativa como ato pelo qual o Estado, em proveito de um interesse público,

constitui alguém, de modo unilateral e auto-executório, na obrigação de prestar-lhe um

serviço ou ceder-lhe, transitoriamente o uso de uma coisa in natura, obrigando-se a

indenizar os prejuízos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado.

Buscou-se fundamentar o Instituto em normas infraconstitucionais e

constitucionalmente, onde inicialmente citamos o § 3º do art. 1.228 do Código Civil

Brasileiro de 2002, estabelecendo que o proprietário pode ser privado da coisa, nos

casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem

como no de requisição, em caso de perigo público iminente.

Ainda, o art.15, inciso XIII, da Lei Federal nº 8.080, de 19 de setembro 1990,

estabelece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios para

atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de

situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, a

autoridade competente da esfera administrativa correspondente poderá requisitar bens

e serviços, tanto de pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa

indenização.

E a nível constitucional, através do inciso XXV do art. 5º da constituição Federal,

mencionando que no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá

usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se

houver dano.

Os elementos passíveis da Requisição Administrativa, na realidade os objetos

passíveis de requisição pelos agentes públicos de Defesa Civil, recaindo sobre bens

imóveis, móveis, semoventes e de serviços de particulares, foram descritos, inclusive

com o relato da nossa experiência, quando no ano de 2008, no Morro do Baú,

município de Ihota - SC, experimentamos na prática a utilização da requisição de bens

e serviços de particulares para atendimento de situação emergencial da população

local.

No ultimo capítulo, discorremos sobre a aplicabilidade da requisição

administrativa pela Defesa Civil, momento em trouxemos a baila o Instituto do Poder de

61

Polícia, conceituado por Meirelles como a faculdade que dispõe a Administração

Pública para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos

individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado.

A Responsabilidade Civil do Estado foi abordada, onde constatamos que na

relação jurídica sobre o tema existem três participantes, o Estado, o agente público e o

terceiro lesado. Focado neste trabalho, maior ênfase foi dada à Responsabilidade

Objetiva, prevista no art. 37, § 6º da atual Constituição Federal, onde para sua

caracterização deverá haver uma ação do agente público no desempenho da função

pública, não cabendo para o caso a omissão do agente público. Assim, a aplicação da

teoria do risco administrativo, sacramentada como teoria objetiva pela doutrina, pela

jurisprudência e pela legislação, aparece como instituto primordial para que o indivíduo

lesado obtenha reparação patrimonial diante do Estado, quando causado por um de

seus agentes, investidos da função pública.

Por derradeiro no último capítulo, falamos da Requisição Administrativa como

Instituto do Poder de Polícia, onde no nosso entendimento, o Poder de Polícia

Administrativa do Estado seria o gênero e a Requisição Administrativa uma de suas

espécies, utilizada em situações específicas, para o nosso trabalho, como uma

ferramenta de atuação do agente público de defesa civil nos casos de desastres.

Diante do exposto, concluímos que:

1- O perigo iminente no nosso entendimento, pode se apresentar

antes, durante e depois da ocorrência dos desastres, oferecendo a possibilidade

de atuação do agente público de Defesa Civil para requisitar bens e serviços de

particulares em qualquer desses momentos;

2- A Requisição Administrativa de bens e serviços de particulares,

extingue-se após ter passado o perigo iminente, sendo portanto transitória a sua

aplicação, e, garantido pelos dispositivos legais, inclusive através da

responsabilidade objetiva do Estado à reparação dos danos causados ao

requisitado, visto que a invocação do Instituto sugere sempre uma ação do

agente público de defesa civil;

62

3- A instituição Defesa Civil ainda é nova no nosso universo jurídico e

regida por princípios filosóficos e doutrinários de Direito, carecendo de leis

específicas para facilitar a atuação dos agentes públicos de Defesa Civil;

4- Não existe uma legislação específica sobre a Requisição

Administrativa para a Defesa Civil, o que na prática não dá a segurança jurídica

necessária aos agentes públicos de Defesa Civil para requisitar bens e serviços

de particulares nos desastres;

5- Muito embora não exista uma legislação específica, para requisitar

bens e serviços de particulares, o agente público de Defesa Civil encontra-se

protegido tanto pelo Poder de Polícia Administrativa como pela Requisição

Administrativa prevista no art. 5º, inciso XXV da Constituição Federal.

63

REFERÊNCIAS

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