2013. tél 25

A nemzetközi polgári válságkezelés rendőri komponense és Magyarország új nemzeti biztonsági stratégiájaUrszán József

Bevezetés

A polgári lakosságot érintő különféle krízishelyzetek nemzetközi együttműkö-désben történő kezelése napjainkban mind hangsúlyosabb szerephez jut. A béketámogató műveletekben, a posztkonfliktusos térségek újjáépítésében, a

demokratikus értékek meghonosításában való katonai és – különösen az 1990-es évek-től elterjedt, új megközelítés szerinti – civil közreműködés egyre elismertebb feladat-tá vált a globalizálódott világpolitikai erőtérben. Hasonló tevékenységre az európai kontinensen már a 19. században több alkalommal sor került. A délkelet-európai régió közbiztonsági jellegű válsághelyzetekkel érintett területei közül például 1897–98 kö-zött Krétán, 1903-ban Macedóniában. De ide sorolhatók a később Albániához csatolt Szkutariban 1912-ben végrehajtott nemzetközi béketeremtő műveletek is,1 továbbá a belső biztonság kialakítása érdekében a fiatal albán állam csendőrségének a létreho-zása.2

A 20. századi nemzetközi kapcsolatokra is hatást gyakorló, gyökeresen megváltozott körülmények között a korábban egyeduralkodó, lényegében megfigyelői feladatokra korlátozódott „kéksisakos” békefenntartást felváltotta a máig is tartó, aktívabb és hosz-szabb távú stabilizációt célul tűző béke-, illetve államépítő jelleg. A semlegességet a legfőbb elvként hirdető, a jogállamiság megteremtésére fókuszáló, sok nemzet részvé-telével folyó béketámogató tevékenység már nem csupán a lokális problémák külföldi szerepvállalással történő rendezését jelenti, de a közreműködő államok számára konk-rét lehetőséget nyújt a külpolitikai érdekérvényesítésre is.

A nemzetközi erőkkel végzett államépítő típusú beavatkozás olyan komplex feladat, amelyben a vezető motívum a katonai módszerekről tudatosan a polgári jellegű válság-menedzselésre tevődik át. Az ideiglenes nemzetközi igazgatás e szegmensében a koráb-bi konfliktusos régiókban a katonai tevékenységek helyébe a polgári közigazgatás és az

26 Külügyi Szemle

Urszán József

állam működése szempontjából alapvető intézményrendszer kiépítése, a hatékony ren-dészet és a polgári igazságszolgáltatás megteremtése lép. A magyarok közreműködése az 1970-es évektől egyre erősödött e folyamatban, és nemzetközi szinten mind elfoga-dottabbá vált – kezdetben a sikeres vietnami, majd a namíbiai és később a kambodzsai békeépítő részvételnek köszönhetően.

Az ENSZ rendvédelmi békeműveleteihez való magyar hozzájárulás a kezdettől fogva számottevő. Az első magyar szakértők 1973-ban érkeztek Vietnamba, a párizsi egyez-mény végrehajtását felügyelő Nemzetközi Ellenőrző és Felügyelő Bizottság (ICCS) tagjai-ként. A több mint két évig tartó küldetés 120 magyar résztvevője között már határőrök és a polgári titkosszolgálat szakértői is ott voltak.3 A nemzetközi polgári válságkezelő mű-veletek legújabb generációjának kezdete, azaz 1989 óta az első ENSZ-misszió, amelyben Magyarország – a világszervezet akkori főtitkárának személyes felkérésére – részt vett, az ENSZ-nek a namíbiai átmenetet segítő csoportja, az UNTAG volt: négy hivatásos rendőrünk óvta az országban a békét.4 Ezt követően a magyar rendőröknek, határőrök-nek és pénzügyőröknek az EBESZ, a NATO, a Többnemzetiségű Erők és Megfigyelők (MFO),5 valamint az első EU-missziók béketámogató erőfeszítéseiben való közreműkö-dése intenzíven növekedett. A világbéke fenntartásához nyújtott nemzeti szintű hozzá-járulásunk jellege és mértéke a külpolitikai stratégia integráns része, a külső biztonság garantálásának egyik eszköze lett.

Magyarország új nemzeti biztonsági stratégiát (NBS) a kormány a 2012. február 8-i ülésnapján fogadta el.6 A korábbi stratégia 2004-ben lépett hatályba, de tartalma a nem-zetközi környezetben időközben bekövetkezett változások miatt megújításra szorult. A jelenlegi NBS elvei egyszerre juttatják érvényre hazánk biztonság- és védelempoliti-kai alapelveit,7 valamint a külkapcsolati stratégia8 vonatkozó kitételeit. E szakpolitikai stratégia Magyarországnak a több mint egy évszázados múltra visszatekintő9 globális biztonsági rendszerben és a béketámogatásban elfoglalt helye és szerepe következtében kiemelkedő jelentőséggel bír. Külpolitikai érdek, egyben megoldandó feladat a béke és a biztonság fenntartásához a nemzeti erőforrásainkkal arányos, tevékeny hozzájárulá-sunk. Ennek elősegítése a dokumentumban megfogalmazott egyik fontos cél: a benne szereplő módosítások egy része kifejezetten a multilaterális szervezetekkel együttmű-ködésben végzett polgári válságkezelésre (civilian crisis management) vonatkozik.

A béketámogatás fogalomkörében értelmezhető szakértői tevékenységek közül a polgári válságkezelés fejlődik a legdinamikusabban. Fontos szerepet kap benne a posztkonfliktusos vagy állandó megfigyelést igénylő térségekben a többnemzetiségű rendőri erőkkel végzett rendfenntartás. E komplex és jellemzően időigényes folyamat-ban kiemelt szerep hárul napjainkban az ENSZ, a NATO, az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ), az Afrikai Unió (AU) és az Európai Unió tagálla-mainak – közöttük Magyarországnak – a rendvédelmi szakembereire.

2013. tél 27

A nemzetközi polgári válságkezelés rendőri komponense

A magyar rendőröknek a nemzetközi béketámogató küldetésekben való részvételé-hez a jogi alapot a többoldalú nemzetközi szerződések, illetve a kormányközi együtt-működéssel alakított közös politikák képezik. Ez utóbbiak közül a legfontosabb az EU közös biztonság- és védelempolitikája (KBVP).10 Magyarország e nemzetközi együtt-működésekben tapasztalt és elismert partnerként vesz részt, eredményesen járul hozzá az EU külpolitikai érdekérvényesítő képességének növeléséhez. Ezt felismerve, az NBS egy olyan nemzeti struktúra kialakítását rendeli el, amely minden érintett részvételét elősegítve igyekszik kiküszöbölni a párhuzamosságokat, közjogi és költségvetési oldal-ról egyaránt rugalmas reagálást biztosít a jövő kihívásaira.11 Mindez nem nélkülözheti a cél megvalósításához szükséges, megfelelő nemzeti szintű jogszabályi környezetet.

Az új NBS mint a témában a legmagasabb szintű szakpolitikai állásfoglalás, végre-hajtandó programként is értelmezhető, amely iránymutató az aktuális célokat előmoz-dító normatív szabályozás és intézményi gyakorlat kialakításakor. Mindkettő időszerű feladat, így érdemes áttekinteni, hogy a polgári válságkezelés kapcsán megfogalma-zott elvek és értékek tükrében a hazai jogi szabályozás és intézményes feltételrend-szer mennyiben koherens az NBS céljaival. Ennek során, a stratégia releváns szakaszait sorba véve, a magyar rendőrök békemissziós tevékenységével összefüggő aktuális jogi hátteret és intézményi adottságokat vizsgáljuk meg. Az elemzés fókuszában az e külde-tésre lehetőséget teremtő jogi környezet áll. A szerző egyfelől az országon belüli hasonló célú jogi szabályozók és gyakorlat bemutatásával, másfelől külföldi példák említésével törekszik a kérdéskör feltárásának komparatív jelleget biztosítani. Az esetleges hazai hiányosságok azonosítása mellett azok megoldására is fogalmaz meg javaslatokat.

A béketámogató missziók rendőri aspektusának kutatása csupán a közelmúltban ka-pott igazán lendületre, így e komponens eredményeinek és problémáinak tudományos feltárása még gyermekcipőben jár, alig található ilyen tárgyú publikáció.12 Az viszont kedvező, hogy a magyar rendőröknek a téma szempontjából releváns tevékenységét illetően már számos tapasztalat és bevált gyakorlat halmozódott fel, amelyek jól hasz-nosíthatók.13 A nemzetközi eredmények gyakorlatorientált feldolgozását az ENSZ és az EU központi adminisztrációja folyamatosan végzi, bár azok jellemzően nem térnek ki az amúgy kulcstényezőnek tekintett, tagállami szintű helyzetértékelésre.14 A jelen ta-nulmány a közzétett nemzetközi jelentések megállapításaiból azokat emeli ki, amelyek a magyarországi helyzet árnyaltabb megítéléséhez hasznosak lehetnek, viszont nem vállalkozik a sokdimenziós nemzetközi rendőri szerepvállalás mélyreható elemzésére.

28 Külügyi Szemle

Urszán József

A polgári válságkezelő műveletekhez való hozzájárulás mint biztonságpolitikai érdekérvényesítés

A hatályos NBS a legátfogóbb értelemben vett biztonságpolitikai környezet jellemzői között azonosítja a globalizáció azon sajátosságát, hogy egy adott országtól földrajzilag viszonylag távoli biztonsági kockázatok, bizonytalansági tényezők és veszélyforrások akár drámai gyorsasággal okozhatnak náluk is belbiztonsági problémát. Következés-képpen a mai, modern világunkban egy állam biztonságának a külső és a belső dimen-ziója elválaszthatatlan. Ennélfogva a konfliktusok megelőzése és kezelése összehangolt válságkezelési eszközöket, integrált civil-katonai megközelítést és képességfejlesztést, valamint a nemzetközi szereplők együttműködésének erősítését igényli.15 Az NBS elis-meri az ENSZ-nek a nemzetközi együttműködésben, különösen a béke és a biztonság fenntartásában, továbbá az EBESZ-nek az európai biztonság és stabilizáció megőrzésé-ben betöltött kiemelkedő szerepét, de hangsúlyozza, hogy a magyar biztonságpolitika alakításának alapvető keretét az EU- és a NATO-tagság jelenti.16

Az Egyesült Nemzetek Alapokmánya17 szerint a globális béke és biztonság megőrzé-sének legfőbb letéteményese a Biztonsági Tanács (ENSZ BT), amely korlátlan hatáskö-rében bármely kérdést megvizsgálhat, miközben határozatait a 193 országot tömörítő Közgyűlés és a tagállamok is kötelesek elfogadni és végrehajtani.18 Ez példátlan legiti-mációt jelent bármely ENSZ BT-döntés, valamint az annak megvalósításában közremű-ködő országok számára.19 A nemzetek békemegőrző és béketeremtő szándéka fontos felhatalmazás az ENSZ számára, de – főként a civil missziók tekintetében – önmagában még nem garantálja a sikert – derül ki az ezredfordulón készült ún. Brahimi-jelentésből.20 Az elemzés a korszak nemzetközi rendőri béketámogató funkciójával kapcsolatos problémák eszenciáját adja, rámutatva, hogy napjainkban a polgári válságkezelést az országok és a nemzetközi szervezetek egyedi szempontjaik szerint értelmezik.

A béketámogató tevékenységhez, benne a polgári válságkezelő funkció gyakorlá-sához, az Alapokmány VI. (Viszályok békés rendezése) és VII. (Eljárás a béke veszé-lyeztetése, a béke megszegése és támadó cselekmények esetében) fejezetének cikkelyei biztosítják az elsődleges jogi alapot. Az ENSZ első békefenntartó misszióját (UNTSO) 1948-ban indították.21 Ezt az eseményt kiindulópontnak tekintve, napjainkig 72 külön-féle békeművelet indult, ebből 56 küldetés (a missziók közel 80 százaléka) 1989 után!22

A kockázatos manőverekben való közreműködést sokféle tényező motiválhatja, pél-dául az emberiség sorsának alakítása iránt érzett felelősség, humanitárius megfontolás, esetleg hosszabb távú gazdasági elképzelések. Akármi is áll a háttérben, a közös fellé-pés egyben alkalmat jelent a békeküldetéshez hozzájáruló államok számára a külpoli-tikai érdekérvényesítésre. E lehetőséget az Európai Közösségek (és utódszervezetének) országai olyan fontosnak ítélték, hogy 1991-től nemcsak az ENSZ-missziókhoz járultak

2013. tél 29

A nemzetközi polgári válságkezelés rendőri komponense

hozzá tevékenyen, de sajátokat is kezdeményeztek. 2010-ig 24 missziót indítottak a világ különféle pontjain, amelyek közül 7 katonai, 3 katonai és civil (vegyes), míg 17 tisztán civil jellegű szerepvállalás volt.23 Tekintve, hogy az NBS kifejezetten az EU és a NATO keretében végzett béketámogatást jelöli meg prioritásként, célszerű e szervezetek pol-gári válságkezelés szempontú megközelítését megismerni.

A krízisövezetek stabilizálása iránti – főként a 20. század végétől markánsan jelent-kező – nemzetközi igényre reagálva, valamint az Unió külpolitikai befolyásának növe-lése céljával, az 1993-ban hatályba lépett maastrichti szerződés a közös kül- és bizton-ságpolitika (Common Foreign and Security Policy, CFSP) integráns részeként létrehozta az európai biztonság- és védelempolitikát. E kormányközi együttműködést mintegy tíz év elteltével a lisszaboni reformszerződés formálta át a jelenlegi közös biztonság- és védelempolitikává (KBVP), mely által a béketámogatás a huszonhetek külpolitikai fellépésének egyik kiemelt célja lett.24 A KBVP létrehozásával új dimenzió nyílt az EU külső és belső biztonsága garantálásának kontextusában.25

Az érvényben lévő legmagasabb szintű ide vonatkozó uniós jogi szabályozást a 2009. december 1-jén hatályba lépett reformszerződés tartalmazza.26 A gyakran a „21. századi Európa szerződése” elnevezéssel hivatkozott jogszabály a 28. A–E cikk között részlete-zi a megújult szakpolitikát illető szabályokat. E szerint az EU elsődlegesen az alábbi béketámogató alaptevékenységek gyakorlati megvalósításába vonja be a tagállamokat: közös leszerelési műveletek, humanitárius és mentési feladatok, katonai tanácsadói feladatok, segítségnyújtás, konfliktusmegelőzés és békefenntartás, a harcoló erők vál-sághelyzetben kifejtett feladatai (a béketeremtést is ideértve), a konfliktusok lezárását követően a helyzet megoldására irányuló műveletek.27

A szerteágazó feladatok végrehajtásának általános feltételeit az Európai Unió Ta-nácsa határozattal állapítja meg. A polgári válságkezelésbe a humanitárius és mentési teendők mellett a konfliktusok lezárását követő, hosszú távú stabilizációs törekvések támogatása, mint államépítő funkció, szintén beletartozik. Ennél részletesebb irány-mutatásba a tevékenységek tartalmát vagy a végrehajtás részleteit illetően e jogi norma nem bocsátkozik.

Az EU-tagállamoknak az alapszerződés szerint az a feladatuk, hogy többnemzeti-ségű katonai és polgári beavatkozó erők rendelkezésre bocsátásával biztosítsák a mű-veleti képességet, másként fogalmazva: annak lehetőségét, hogy az Unió mindenkor megfelelő anyagi, technikai és személyi állomány birtokában léphessen fel a válság-övezetekben.28 A képesség kiállítása az adott missziók anyagi, technikai támogatásával (donor funkciók) és/vagy speciálisan felkészített humán erőforrás külföldi állomásoz-tatása révén valósul meg.29

A NATO és az ENSZ gyakorlatából a válságreagáló műveletek ötlépcsős modellje széles körben ismert (konfliktusmegelőzés, béketeremtés, békefenntartás, békekikényszerítés, békeépítés).30 Az első három fázisban az esetleges katonai szerepvállalás mellett vagy

30 Külügyi Szemle

Urszán József

helyett főként a preventív diplomácia művészete31 és a polgári válságkezelés alkal-mazható. A katonai szövetség még nem foglalta jogi normába a polgári válságkezelés kifejezést, de következetesen alkalmazza azt a téma szempontjából releváns legfőbb dokumentumában. „A NATO irányításával megvalósult műveletek tanulságaira alapozva, egy alkalmas, de korlátozott mértékű polgári válságkezelési képesség kerül létrehozásra.”32 E vál-lalással az észak-atlanti szervezet meghatározta saját szerepét a nem katonai jellegű béketámogatásban. Magyarország 1999. március 12-én csatlakozott a szervezethez, és 2004 óta többé-kevésbé állandó létszámmal, 1.000 fővel támogatja a NATO műveleteit.

Az uniós szempontból szükséges tagállami rendőri részvétel lehetőségét az Európai Tanács 2000. júniusi, Santa Maria da Feira-i csúcsértekezlete teremtette meg.33 Máig ér-vényes döntés született arról, hogy a közös műveleti képesség a polgári válságkezelés részeként magában foglal egy 5.000 főből álló (eseti jelleggel összeállítandó) nemzetkö-zi civil rendőri erőt, amelyből 1.000 fő a világ bármely részén 30 napon belül bevethető.

E válságkezelő erő foglalkoztatása a katonai misszióknál alkalmazott megoldástól teljesen eltér. A katonák a műveleti területre nemzeti kontingensek keretében érkez-nek, és így is látják el a feladataikat, amelyekben a nemzeti biztonságpolitikai érdekek közvetlenül érvényesülnek. A katonai békefenntartásban részt vevő magyar alakulatok nem csupán történetiségükben és a tapasztalatok dokumentáltságában, de a végrehaj-tás szabályozottsága terén is lényegesen jobb helyzetben vannak, mint a rendőri kom-ponens.34

A polgári célú béketámogatást elsőként az ENSZ vezette be a misszióiban, így a vo-natkozó jogi és intézményes formulák innen eredeztethetők. A civil kríziskezelő kül-detésben való részvétel – a katonaitól eltérően – egyéni jelentkezés alapján történt, és sajátos jogi feltételrendszerben zajlott. A később az EU által is átvett módszer szerint a rendőrök alkalmazására kétféle megoldás létezik.

A leggyakoribb, hogy a részes államok speciálisan felkészített rendőrei, a misszió aktuális igényeihez igazodva, saját kezdeményezésre pályáznak az adott beosztásokra. A pozíciók odaítélése minden esetben a missziónál, nem pedig a vezénylő tagállam-ban történik. A kiválasztott szakértőket az államok átvezényléssel (seconded) bocsátják a missziók rendelkezésére, a fix határidejű, jellemzően legalább 12 hónap időtartamú szolgálatellátásra. A speciális alap- és célfelkészítéssel rendelkezők számára elvben nyi-tott a pályázás; egyszerre akár több pozíciót is megcélozhatnak, hogy esélyeiket növel-jék. E lehetőség kereteit azonban egyszerre két tényező is kijelöli. Az első a tagállamnak a vezénylésre vonatkozó, adott pillanatban érvényes ambíciószintje (azaz, hogy milyen létszámmal kíván hozzájárulni az adott misszióhoz). A másik, hogy a pályázó mennyi-ben nélkülözhető a szolgálati helyén. Amennyiben az illető a hazai feltételek alapján pályázhat, kezdetét veszi a kiválasztási folyamat. Ebben a tagállam legfeljebb akkor jut szerephez, ha a döntéshozók között történetesen a saját munkatársa is helyet foglal, aki esetleg lobbytevékenységet is képes kifejteni. A tagországok általában törekednek

2013. tél 31

A nemzetközi polgári válságkezelés rendőri komponense

a mind befolyásosabb pozíciók megszerzésére, amelyeken keresztül nemzeti érdekeik-nek jobban képesek érvényt szerezni. A kiválasztás azonban nem feltétlenül garantál tartós foglalkoztatást. A tagállam döntő befolyással rendelkezik (a hosszabbítás jogát is beleértve) a vezényelt „delegálása” felett: azt indokolt esetben bármikor visszavonhatja (repatriálás).

A másik lehetőség szintén a nyílt pályázati rendszerből adódik, de a kiválasztás és a foglalkoztatás feltételei lényegesen eltérnek az előző modellétől. A potenciális jelöltek számára ez a lehetséges út a szerződéses (contractual) alkalmazás. A szerződéses beosz-tások száma lényegesen alacsonyabb a vezényléseseknél. A rendőr ekkor munkajogilag a misszió alkalmazottja, és ez akár több évre szóló, határozott idejű munkaszerződést jelent. A nemzetközi szervezeteknél való foglalkoztatás sajátosságai szerint ez lénye-gesen kedvezőbb anyagi feltételrendszert kínál számára, mint a vezényelteknek.35 A pozíciók elnyeréséért folytatott verseny ezért esetenként kiélezettebb, és a nemzetek közötti érdekérvényesítő képesség fokozott szerephez jut. A kiválasztás és az alkalma-zás deklaráltan a munkateljesítmény, a szakmai hozzáértés, az erkölcsi feddhetetlenség (efficiency, competence, integrity) követelményrendszerén alapul.36 A szerződéses rendőr a nemzetközi szervezet érdekeit képviseli, a foglalkoztatását érintő kérdésekben a nem-zeti hatóságok nem kompetensek. A magyar szabályozás szerint ilyen foglalkoztatási jogviszony létrejöttekor a rendőr illetmény nélküli szabadságra engedhető, de egyre gyakoribb, hogy a szerződéses megszünteti a hivatásos szolgálati viszonyát, és civil szakértőként folytatja külföldi karrierjét. Ez esetben már nem feltétlenül áll fenn a nem-zeti érdekérvényesítés lehetősége.

A két foglalkoztatási megoldás közös jellemzője, hogy a műveleti területen a szolgá-latellátás nemcsak viszonylag békés, de akár háborús körülmények között is zajlik. A beosztások – kevés kivételtől eltekintve – hozzátartozók nélküli, személyes küldetést jelentenek (non-family mission) mind a katonai, mind pedig a polgári válságkezelő erők tekintetében.

Összefoglalásul: a nemzetközi polgári válságkezelő missziók a nemzeti külpolitikai érdekérvényesítés fontos eszközei, ám e cél nem keresztezheti a nemzetközi célkitű-zéseket. A nemzetközi jogi normák és a multilaterális együttműködések nem csupán keretet biztosítanak a közös politikákhoz, de kötelezettséget is jelentenek a tagállamok számára. Az NBS deklarált célja, hogy a biztonsági szempontú nemzeti érdeket minden-kor hatékonyan érvényesítse, ezért Magyarország közreműködését megfelelő szakértői gárdával kívánja erősíteni, és ennek érdekében a saját hozzájáruló képesség fejlesztését határozza meg.37 Ebbe beletartozik a lehető legszélesebb körű és legmagasabb szintű nemzeti szakértői részvételre való törekvés a nemzetközi vállalásokban, függetlenül attól, hogy az vezényléses vagy szerződéses alapú foglalkoztatáson keresztül valósul-e meg. Ez pedig olyan nemzeti érdek, amelynek eredményességét a legmegfelelőbb hazai jogszabályi és intézményi háttér kialakításával szükséges előmozdítani. A küldetések

32 Külügyi Szemle

Urszán József

rendőri humánerőforrás-igénye (nem kizárólag létszám értelemben) egyelőre töretle-nül növekszik. A missziók mandátumának módosításával, a politikai célok teljesülé-sének függvényében vagy egyéb szempontok miatt egy-egy küldetés létszáma idővel általában csökken, ezzel párhuzamosan azonban a speciális rendőri szakértelem iránti igény növekedhet. A humán erőforrás mobilitásában ez komoly kihívást jelenthet, ami megfelelő részletszabályozást igényel. E momentum átvezet a nemzeti hozzájárulási képesség normatív szabályozásának területére.

A magyar rendőrök válságövezeti jelenlétének nemzeti szabályozása

A hatályos NBS az azonosított biztonsági kockázatok csökkentése és a vonatkozó nem-zeti érdekérvényesítés céljából egy szerkezetében megújuló és a kor követelményeihez igazodó hazai eszközrendszer kialakítását rendeli el.38 Ebben a struktúrában a globális és a nemzeti biztonsággal kapcsolatos érdekérvényesítés megfelelő belső jogi és intéz-ményes kereteket, valamint társadalmi konszenzust igényel. Az utóbbit az NBS őszinte és intenzív társadalmi párbeszéddel és tájékoztatással kívánja megalapozni.39 A nem-zetközi polgári válságkezelő missziókban történő részvétel az állam és az egyén szem-pontjából ugyanolyan kockázatos, mint bármely katonai béketámogató művelet. Nem mellékes, hogy az állam az egyén részvételét milyen jogi és intézményes garanciákkal, háttértámogatással segíti.

A missziós küldetésekben való részvétel lehetőségét a hatályos alaptörvény deklarál-ja, amely kimondja Magyarország feltétlen elkötelezettségét a béke és a biztonság meg-őrzése és az emberiség fenntartható fejlődése mellett, és ennek érdekében együttműkö-désre törekszik a világ valamennyi népével és országával. Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját.40 A külkapcsolatok alakítására vonatkozó ezen alapelvek magukban fog-lalják a globális béke és biztonság fenntartására önkéntesen tett vállalásoknak – mint a nemzeti érdek teljesítésének – nem csupán a lehetőségét, de a kötelezettségét is.

Az utóbbi tekintetében a nemzetközi joggal koherens nemzeti biztonsági érdek ér-vényesülését előmozdító jogszabályi környezet kialakítása az NBS szerint prioritást érdemlő feladat. A kormány ezt úgy tervezi megvalósítani, hogy a nemzetközi béke-fenntartó és válságkezelő feladatokban már rendelkezésre álló katonai szervezeti ele-mek és képességek mellé felzárkóztatni kívánja a megfelelő civil (s benne a rendőri) komponenst.41

A Magyar Honvédségnek a békeműveletekben vagy humanitárius akciókban való részvétele az alaptörvény által elismert alapfunkció, amelyről eseti jelleggel a kormány dönt.42 Ezzel a nemzeti katonai erő külföldi hadműveleti területen, béketámogatási célú alkalmazása és az ahhoz fűződő nemzeti biztonsági érdek kinyilatkoztatása a kormány

2013. tél 33

A nemzetközi polgári válságkezelés rendőri komponense

hatásköre, s az jogilag szabályozott formában zajlik. Ugyanezt a polgári válságkezelés tekintetében egyelőre korántsem lehet ilyen egyértelműen állítani.

A polgári válságkezelő erők vonatkozásában az alaptörvény nem nyújt eligazítást. Kifejezetten a rendőri közreműködésről szólva pedig megállapítható, hogy az alaptör-vény – a katonai szerepvállalással ellentétben – a rendőrség alapvető feladatai között nem említi meg a béketámogatást vagy a polgári válságkezelést.43 Ez utóbbi szabályai a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (Rtv.) és a jelenleg átfogó módosítás előtt álló, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvényből (Hszt.) mint sarkalatos jogszabályokból ismerhetők meg.

A rendőrség alapfeladatait felsoroló Rtv. 2010-ben emelte be közéjük a béketámogató és polgári válságkezelési műveletekben való részvételt.

A rendőrség az e törvényben és [e] törvény felhatalmazása alapján más jog-szabályban meghatározott bűnmegelőzési, bűnüldözési, államigazgatási és rendészeti feladatkörében részt vesz az Egyesült Nemzetek Szervezete, az Európai Unió, az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet, az Észak-atlanti Szerződés Szervezete keretében szervezett vagy nemzetközi szerződés alapján [indított] béketámogató és polgári válságkezelési felada-tokban.44

A magyar rendőrök külföldi polgári válságkezelő missziókhoz történő hozzájáru-lásának alapfeladatként való deklarálása mérföldkő, de az alkalmazás részletes szabá-lyait a kihirdetést követő rövid időn belül szükséges lett volna alacsonyabb szintű jogi normában, például végrehajtási utasításban lefektetni. Ez azonban elmaradt. Ennek hiányában a szervezési, valamint a humán erőforrást érintő feladatokat (pl. a pályázati, a kiválasztási, a kiképzési és a foglalkoztatási jogviszonyt érintő kérdések) alapvetően továbbra is a Hszt. alapján intézik.

A Hszt. az állományba tartozás és szolgálatteljesítés körében lehetővé teszi a rendőr számára, hogy hivatásos szolgálatát a fegyveres szerven kívül az EU intézményeiben nemzeti szakértőként, az EU vagy a NATO szervezeteinél nemzetközi együttműködés keretében vállalt misszió tagjaként, illetve amennyiben az a szolgálat érdekeivel egybeesik, egyéb nemzetközi szervezetben teljesítse.45 A külföldön végzett rendőri tevékenységet e jogsza-bály akkor ismeri el hivatásos szolgálatellátásnak, ha az – függetlenül annak jellegé-től – azonos a szolgálat érdekével. A szolgálati érdek fogalma azonban nem tisztázott, habár egy hasonló célú jogforrás definíciójából kiindulva vélelmezhető, hogy annak tartalmába beleérthető a miniszter, illetve a szakmai irányítást ellátó központi köz-igazgatási szerv vezetőjének feladat- és hatáskörébe tartozó feladatok megvalósításá-hoz fűződő érdek.46 Ebből következően annak meghatározása, hogy a konkrét külföldi feladatellátás szolgálati érdek-e vagy sem, a szakminiszter, de legalábbis az országos szerv vezetőjének hatásköre kellene, hogy legyen. Azonban erre pillanatnyilag bármely munkáltatói jogkört gyakorló parancsnoknak lehetősége van.

34 Külügyi Szemle

Urszán József

A kérdésnek, hogy a rendőr külföldi szolgálatellátásához fűződik-e konkrét szol-gálati érdek vagy sem, gyakorlati jelentősége van. A szolgálati érdekkel megegyező külföldi szolgálatellátás a Hszt. 49. szakasza szerint vezényléses szolgálati viszonyt eredményez. Ez a missziók nyelvére lefordítva a tagállam által vezényléssel létrejövő jogviszonyt jelent, amely „elméletileg”47 a legkedvezőbb alkalmazási feltételeket biz-tosítja annak, aki a missziót követően hazájában folytatni kívánja rendőri karrierjét. Ekkor a rendőr eredeti szolgálati beosztásában tölti külszolgálatát, így annak időtar-tama alatt a szakmai karrierjének íve töretlen marad. Hazatérése után abban a beosz-tási kategóriában folytatja szolgálatát, amelyben a misszió megkezdésekor volt. Ennek feltétele a szolgálati érdek megléte, amely a jelenlegi Hszt. alapján kizárólag a miniszter által támogatott pályázat elnyerése esetén tekinthető automatikusnak.48 Minden más esetre ettől eltérő, akár lényegesen kedvezőtlenebb feltételrendszer vonatkozik.

Olyan esetben, amikor a rendőr saját kezdeményezésére nemzetközi szervezetek által meghirdetett pozícióra pályázik sikerrel, szerződéses foglalkoztatási jogviszony keletkezik. Ekkor a hivatásos állomány tagja az alkalmazás időtartamára átkerül a nemzetközi szervezet személyzetébe, és számára a munkavégzés általános feltételeit a foglalkoztató szervezet szabályozói, valamint a missziós területen érvényes szabályok jelölik ki. E foglalkoztatási jogviszonyba történő belépéskor a rendőr hazai szolgálati viszonya az állományilletékes parancsnok döntése alapján szünetelhet. Ez esetben a szerződő rendőr rendelkezési állományba helyezésével és illetmény nélküli szabadság-ra bocsátásával párhuzamosan a szerződése szerinti juttatásokra jogosult. Ezek tekinte-tében az adott nemzetközi szervezet közszolgálati (international civil service) szabályai és gyakorlata a mérvadó. Azt, hogy a szerződéses válságkezelő szakmai tevékenységhez is jelentős nemzeti érdek fűződik, kifejezi az a körülmény, hogy a Külügyminisztérium diplomata útlevéllel látja el az e foglalkoztatási jogviszonyban álló magyar rendőröket vagy más rendvédelmi, illetve civil szakértőket.

Az NBS szerint a polgári válságkezelési hozzájárulás felfejlesztése a kormány által deklarált nemzeti érdek, amellyel optimális esetben a szolgálati érdek kötelezően egy-beesik, de semmiképpen sem lehet azzal ellentétes. Másként a hazai szolgálatellátáshoz fűződő érdek esetenként akár hátrányt szenvedhet a nemzeti érdekkel (vállalásokkal) szemben.

A missziót követően a rendőr általában visszatér eredeti szolgálati helyére, és egy rövid, a visszailleszkedést segítő programot követően jellemzően onnan folytatja a kar-rierjét, ahol az félbeszakadt.49 Azonban előfordul az is, hogy a vezényléses szolgálati viszonyban megkezdett béketámogató karrier a misszióban kialakult személyes kap-csolatok és szakmai tapasztalatok következtében valamely nemzetközi szervezetben folytatódik tovább. Ekkor a szolgálati viszony az adott nemzetközi szervezettel fenn-álló szerződéses jogviszonnyá transzformálódik. Ez a jelenlegi szabályok szerint (a szolgálati érdekkel egyező esetben) történhet úgy, hogy a vezénylés megszüntetését

2013. tél 35

A nemzetközi polgári válságkezelés rendőri komponense

követően engedélyezik a tartós illetmény nélküli szabadságot, amely nem jelenti a szol-gálati viszony végleges megszüntetését.50 A másik esetben azonban a béketámogató karrier kizárólag a rendőri szolgálati viszony azonnali megszüntetésével kezdődhet meg. Különösen ez utóbbi lehetőség részleteinek szabályozása látszik szükségesnek.

Magyarország az Európai Unió válságkezelő, illetve válságmegelőző tevékenységé-hez történő hozzájárulásként a külügyminiszter útján katonai és rendészeti erőket, vala-mint képességeket ajánlott fel a 2224/2000 (IX. 21.) sz. Korm. határozat alapján. Magyar-ország 2012-ben 107 rendőr rendelkezésre bocsátását (vezénylését) garantáló önkéntes kötelezettséget vállalt az EU felé. Ez jelentős létszám, különösen annak fényében, hogy a felkészítési, felszerelési és a kiküldetéssel összefüggő valamennyi költség a vezénylő tagállamot terheli. A koordinációs tevékenység szabályait a Belügyminisztérium szer-vezeti és működési szabályzatáról szóló 7/2010. (IX. 2.) BM-utasítás tartalmazza.51

A Belügyminisztérium eredetileg az 1999-ben létrehozott Nemzetközi Oktatási Köz-pont (NOK) keretei között fejlesztette a válságkezelési képességet. 2011. januártól e szer-vezeti egység egy éven át Nemzetközi Oktatási és Polgári Válságkezelő Központként (NOPVK) folytatta tevékenységét, elnevezésében is utalva a polgári válságkezelésnek akkoriban tulajdonított jelentőségre.52 A magyar rendőrök az 1990-es évek közepétől egységesülő nemzetközi standardok kimunkálásából is kivették a részüket. A kana-dai kezdeményezésre 1995-ben létrejött Békefenntartó Kiképző Központok Nemzetközi Szövetségének (International Association of Peacekeeping Training Centers, IAPTC) – amely 2001-től Rendőri Bizottságot is működtet – az elnöki posztját először Magyarország tölt-hette be.53

Jelenleg a pályáztatás, kiválasztás és felkészítés teendőit, valamint a rendőrök misz-sziós szolgálatteljesítése alatt felmerülő valamennyi lényeges feladatot az Országos Rendőr-főkapitányság (ORFK) Oktatásigazgatási és Kiképzési Főosztályának munka-társai végzik. A felelősségteljes tevékenységben jelentős segítséget nyújtana a mind pontosabb részletszabályozás, a megfelelő financiális és infrastrukturális háttérbázis megteremtése.

Összefoglalásul kijelenthető, hogy az NBS által szorgalmazott polgári válságkezelő képesség, benne a rendőri hozzájárulás felzárkóztatása a katonai komponens képes-ségeihez, megalapozott és szükséges szakpolitikai felvetés. Ennek során célszerű ki-emelt figyelemmel lenni a rendőrök nemzetközi békeműveletekben való részvételének törvényi szabályai mellett az egyéni karriercélok, illetve a nemzeti és szolgálati érdek megítélése kérdésében is alkalmazható részletszabályok kimunkálására.

36 Külügyi Szemle

Urszán József

A béketámogatás nemzetközi rendőri komponenséhez valóhozzájárulás néhány EU-tagállam és nemzeti biztonságistratégia tükrében

Az EU-tagállamok közreműködése a missziókban leginkább az adott ország nemzeti szabályozása és képességfelajánlási hajlandóságának a kérdése. Ez mindenekelőtt az ENSZ és az EU által működtetett missziók tekintetében vizsgálható. A humán erőfor-rásra vonatkozó adatok nyilvánosak, így a kérdés a mennyiségi elemzés módszerével is megközelíthető.

Érdemes egy pillantást vetni a tagállamok rendőri erőinek aktuális ENSZ-missziós közreműködésére. Az EU28-ak aktív rendőri képességeinek nemzetközi igénybevétele változatos képet mutat.

Az Európai Unió tagállamainak rendőri hozzájárulásaaz ENSZ békeműveleti misszióihoz (2013. december)

Forrás: UN DPKO.54

EU-tagállam vezényelt rendőri létszám (fő) Franciaország 43 Románia 38 Svédország 33 Németország 23 Hollandia 19 Írország 12 Spanyolország 9 Horvátország 9 Olaszország 4 Litvánia 4 Lengyelország 3 Egyesült Királyság 2 Magyarország 1 Ausztria 1 Finnország 1 Portugália 1 Szlovákia 1

EU28 összes: 204

2013. tél 37

A nemzetközi polgári válságkezelés rendőri komponense

A felsorolásban nem szereplő EU-tagállamok vezényelt rendőri erővel jelenleg nem vesznek részt ENSZ-missziókban. A kumulált létszám nagyságrendjének megítélését segíti, hogy a vizsgált időpontban Banglades (1.757 fő) és Jordánia (1.559 fő) rendőrei működtek közre a legnagyobb létszámmal az ENSZ-missziókban. Ha az öt, aktuálisan legjelentősebbnek számító ENSZ-közreműködő vezényelt rendőri létszámát hasonlít-juk össze az EU28-ak hozzájárulásával, meglepő eredményt kapunk. A fejlődő világhoz sorolt Bangladesnek, Jordániának, továbbá Szenegálnak (1.056 fő), Nepálnak (992 fő) és Indiának (972 fő) a missziókba vezényelt együttes rendőri létszáma 6.336 fő.55 Ez több mint harmincegyszerese az uniós tagállamok együttes hozzájáruló létszámának. Az okok között vélhetően szerepet játszik, hogy az EU-missziókba is gyakran problémás a rendőri erő kiállítása.

Az Európai Unió saját kezdeményezésű válságkezelési tevékenysége 2003-ban in-dult, rögtön négy misszióval. Ezek közül a máig leghosszabb időtartamú éppen egy rendőri jellegű akció, az EU Rendőri Missziója Bosznia-Hercegovinában (EUPM BiH) volt, amely 2012. június 30-án zárult le. A 2003-as kezdés óta e misszióban évente 2-5 fős létszámban magyar rendőrök is szolgáltak. Napjainkig már több száz rendvédelmi szakemberünk támogatta a helyi biztonság helyreállítását, fenntartását vagy a rend-őrségi reformokat a posztkonfliktusos térségekben. E létszám szinten tartása az után-pótlásképzéssel biztosított, de a gyakorlatban a műveleti képességet egyes missziók speciális szakértelemre irányuló igénye és a vezényléssel összefüggő költségvetési le-hetőségek behatárolják.

A KBVP-szakpolitika keretében eddig 28 uniós küldetés indult, amelyből 6 katonai és 22 polgári válságkezelés jellegű. Pillanatnyilag 13 misszióban több ezer uniós rendőr működik közre világszerte. Ezek közül a 2008-ban útjára indított, jogállamiságot építő misszió, az EULEX KOSOVO minden idők legnagyobb létszámú ilyen vállalása. Azért is emlékezetes a magyar rendőrök számára, mert az EU-műveletek közül első alka-lommal, részben a korábbi teljesítmények elismeréseként, ebben sikerült egy misszió legfelső vezetéséhez tartozó beosztást elnyerni.56

Az EU-tagállamok polgári válságkezelési gyakorlatából a sok szempontból élenjáró lengyel és a geopolitikailag közeli szlovén helyzet, valamint az állandó ENSZ BT-tag Egyesült Királyság és Franciaország példájának bemutatása tűnik hasznosnak.

A NATO-tag Lengyelország több mint 7.000 fővel vett részt katonai és rendőri jellegű missziókban 2003 óta. A lengyelek jelenleg tíz különféle misszióban vállalnak tevékeny szerepet, és például hadihajó tartós szolgálatra vezénylésével is segítenek műveletet.57 A lengyel rendőrök 1992-től kapcsolódnak be a békeküldetésekbe, 2012-ig 1.170 fő, köz-tük 18 rendőrnő szolgált misszióban. Az ENSZ humán erőforrást biztosító országainak listáján a 12. helyet is elfoglalták már, és ezzel máig élen járnak az „új” EU-tagállamok között.58 E körülmény minden bizonnyal közrejátszott abban, hogy 1996–97 között Len-gyelország az ENSZ BT nem állandó tagsági státusát is elnyerte.

38 Külügyi Szemle

Urszán József

A lengyel rendőrök részvételét korszerű jogszabályi háttér biztosítja. A lengyel tör-vényhozás által 1990. április 6-án elfogadott rendőrségi törvény egy teljes fejezetben minden lényeges feltételt tisztázott.59 E szerint például a vezényléses beosztásokba előre meghatározott nemzeti létszámkeret alapján, nyílt pályázat útján lehet bekerülni. A rendőri „ambíciószintet” a kormány határozza meg. A békefenntartó missziók, hu-manitárius műveletek és mentési feladatok esetén a belügyminiszter, a kiképzési fel-adatokra, valamint a rendőrség modernizálására irányuló felkérésekre az országos fő-kapitány jogosult az állomány tagjainak külföldre vezénylésére. A miniszterek tanácsa egyedi esetekben, rendeletileg szabályozhatja a misszióba vezényelt rendőr alkalmazá-si feltételeit (a hosszabbítást is ideértve), amihez a vezényelt előzetes írásbeli kérelme, illetve hozzájárulása szükséges. A küldetések anyagi feltételeit a nemzeti költségvetés-ből finanszírozzák, a felhasználásért a belügyminiszter felelős.60

A lengyel kormány 2007-ben fogadta el a ma is hatályos nemzeti biztonsági straté-giáját61 (ezt megelőzően, 2003-ban már kibocsátottak egy azonos elnevezésű dokumen-tumot), amely a lengyel biztonságpolitikai paradigmában végbement változás egyik eredménye.62 Tekintve hogy a rendőrségi törvény részletesen szabályozza a kérdéseket, a biztonsági stratégia csupán egymondatos hivatkozást tartalmaz a rendőri kompo-nensről. E szerint a rendőrségnek készen kell állnia arra, hogy mind megfelelőbb tá-mogatást biztosítson a lengyel fegyveres erők és felkérésre más államok, nemzetközi szervezetek számára a feladataik végrehajtásához. A béketámogató műveletekben való részvételt mint alapfeladatot, a honvédség számára fogalmazza meg a lengyel stratégia.

A Jugoszláviából 1991. június 25-én kivált Szlovénia a lengyel példához képest egy más dimenziót jelent a béketámogatásban. A szlovén alkotmánytörvény (Ustava Republike Slovenije), a jogi alapnorma felhatalmazása szerint és a szlovén kormány mű-ködéséről szóló törvény alapján alkották meg a nemzeti biztonsági stratégiát.63

A szlovén biztonsági alapdokumentum nemzeti érdekként deklarálja az ország aktív részvételét a különböző béketámogató, békefenntartó és humanitárius műveletekben, és bármely kapcsolódó feladat végrehajtásáért a szlovén hadsereg felelősségét nevesí-ti.64 2010 óta Szlovénia önálló stratégiával rendelkezik a nemzetközi békeműveletekben és missziókban való részvételt illetően.65 Az 1998-ban elfogadott rendőrségi törvény (Zakon o policiji) nem szól a rendőrök békemissziós küldetéséről, valószínűleg azért, mert a béketámogatásban való részvétel a honvédségük kizárólagos hatásköre.66 Az alig 2 milliós lakosságú ország rendőrsége eddig már 285 fővel járult hozzá a nemzet-közi polgári válságkezeléshez. A rendőrök felkészítése jól felszerelt kiképzőközpontban zajlik, ahol a missziókat megjárt kollégáik életszerű gyakorlatokon adják át tapasztala-taikat.

Az Egyesült Királyság első nemzeti biztonsági stratégiája 2008. márciusban jelent meg. Ezt a brit kormány 2010. október 18-án nyilvánosságra hozott újabb alapdoku-mentuma követte, „Erős Nagy-Britannia egy bizonytalan korban” címmel.67 Ez utóbbi

2013. tél 39

A nemzetközi polgári válságkezelés rendőri komponense

jórészt a „Nemzeti biztonsági kockázatelemzés” szakértői megállapításain alapul, amely a külső biztonságot fenyegető tényezők közé sorolta az instabil államokat és a válsághelyzeteket.68 Mindemellett a brit kormányzat önálló stratégiát alkotott a fegy-veres konfliktusokkal érintett polgári lakosság nemzetközi védelméhez való hozzájá-rulás feladatairól és módszereiről.69 A három évre szóló külpolitikai állásfoglalás és feladatszabás 2010. márciusban jelent meg, és első értékelésére már 2011-ben sor került. A legfontosabb célok között szerepel a polgári válságkezelésnek az ENSZ BT ülésein történő napirenden tartása és a mind megfelelőbb nemzetközi jogi környezet kialakítá-sa a missziós tevékenység számára.

A szigetország külpolitikai érdekérvényesítését 270 diplomáciai kirendeltségből álló hálózat és csaknem 13.000 diplomata szolgálja világszerte. Ez némi magyarázatot ad arra, hogy napjainkban a polgári válságkezelő képesség személyi feltételeihez miért járul hozzá oly szerény mértékben a brit rendőrség. Bár békemissziós közreműködése komoly hagyományokra tekint vissza, napjainkban nem különösebben aktív. A 2014-es adatok szerint az ENSZ-erők rendőri komponenséhez 2013. decemberben 2 fő létszám-mal járultak hozzá. Emellett az EU-missziókban is csupán néhány fővel vesznek részt. Úgy tűnik, a szigetország a béketámogatás lehetőségei közül pillanatnyilag a financiá-lis és a technikai támogatás lehetőségeire helyezi a hangsúlyt.

Franciaország ezzel teljesen ellentétes gyakorlatot folytat. A hatályos francia NBS megalkotása 2007-ben kezdődött. Egyrészt White Paperként, másrészt a francia kormány hivatalos álláspontját tartalmazó dokumentumként bocsátották ki 2008-ban. Ez a kato-nai képességekre alapozza a válságkezelési és békefenntartási hozzájárulást.70 Emellett felajánlható forrásként nevezi meg a rendőrséget és a csendőrséget. A francia rendőrség békeműveleti szerepéről szólva a stratégia megállapítja, hogy az egyes rendőrök szak-értelmét a nemzetközi szervezetek munkatársaiként (különösen az ENSZ–intézmé-nyekben), a missziókban pedig elsősorban belső rendfenntartási és kiképzési célokra kívánják felajánlani.71 A francia béketámogató képesség robosztus: évi 60.000 főt jelent. A franciák elkötelezettsége részben az ENSZ BT állandó tagságából, másrészt az egyko-ri gyarmatbirodalmi múltból levezethető sajátosság. A polgári válságkezelő tevékeny-ség centruma számukra Nyugat-Afrika, miközben az ENSZ felé a franciák a második legnagyobb uniós közreműködők, az EU misszióiban pedig meghatározó a szerepük.

Összefoglalás

A nemzetközi béketámogatás kortárs gyakorlatát kvalitatív aspektusból szemlélve szembetűnő a polgári válságkezelési funkció nemzetközileg egységes definíciójának hi-ánya, s ezzel együtt a gyakorlata iránti igény. Ez utóbbi kapcsán az EU-ban a hangsúly a fokozottabb világpolitikai szerepvállalással párhuzamosan az ENSZ-küldetésekről a

40 Külügyi Szemle

Urszán József

saját missziókra tevődik át. E tendencia a humán erő hozzájárulásának kvantitatív ér-tékeléséből igazolódik. Az EU és az ENSZ a nemzetközi polgári válságkezelésben nem csupán partnere egymásnak, de versenytársa is.

A gyakran idézett kutatások mindemellett rámutatnak arra, hogy a posztkonfliktu-sos térségekben a nemzetközi katonai (militáris) és a polgári jellegű (civil) tevékeny-ség eszközeikben és céljukban lényegesen különböznek, ezért eltérő szakmai és jogi megközelítést igényelnek.72 Hazánk aktuális nemzeti biztonsági stratégiája is reflektál e kihívásra, és a rendőri, a büntetés-végrehajtási, pénzügyőri, migrációs szakértői, illetve igazságszolgáltatási szakemberek által képviselt szakterületek képességeinek a fejlet-tebb katonai képességekhez történő felzárkóztatását irányozza elő.

A rendőri komponens mellett említett szakterületeknek a katonai képességektől való lemaradása a rendőri területnél is sokkal nagyobb. Ez felveti egy, a polgári válságke-zelési képességre vonatkozó nemzeti szakstratégia kimunkálásának szükségességét.

Annak érdekében, hogy Magyarország a nemzeti biztonsági stratégiával kialakíta-ni szándékozott, felkészült és „ütőképes”, a katonai képességekkel azonos színvonalú rendőri erőt vezényelhessen akár az ENSZ, akár az EU válságkezelési misszióiba, a nemzetközi tapasztalatokra is figyelemmel legalább az alábbiakban indokolt előrelé-pést elérni.

1. A polgári válságkezelés tekintetében a szolgálati érdek felett álló nemzeti érdek meghatározását (például: az ambíciós szint egyes missziók közötti megosztását a legmagasabb szakpolitikai szintre szükséges delegálni). A döntések támogatá-sához az egyes válságövezetekre, de akár konkrét küldetések szintjére lebontott részstratégiák megalkotása szükséges. Ezekben egyértelműsíteni lehet, hogy hol, milyen létszámú és felkészültségű rendőri erővel indokolt a nemzetközi jelenlétünk, és részvételünktől milyen eredmény várható. De előmozdítanák annak eldöntését is, hogy mely küldetésben, milyen foglalkoztatási jogviszonyt előnyben részesítve vállaljanak rendőreink szerepet. A magasabb beosztások el-nyerését a szakértői és a szakdiplomáciai hálózat képességeinek igénybevételé-vel célszerű támogatni.

2. A Hszt. felhatalmazza a minisztert, hogy az általa irányított vagy felügyelt fegy-veres szerv tekintetében rendeletben szabályozza a szolgálati viszony egyes kér-déseit. Ezzel a lehetőséggel a válságkezelő alapfeladat tekintetében kifejezetten indokolt lenne élni. Fontos rögzíteni a nemzeti és a szolgálati érdek fogalmát, a szakterület felelős szerveit és funkcióikat, a nemzeti szintű pályázás és kiválasz-tás minimumszabályait, kitérve a műveleti területen tevékeny, vezényelt rend-őrök függelmi viszonyának és vezetés-irányítási kérdéseinek egyértelmű ren-dezésére. Ennek első lépéseként 2013. júliusban kibocsátották a legalapvetőbb személyügyi feladatok ellátására vonatkozó belső szabályozást.73A jogi norma

2013. tél 41

A nemzetközi polgári válságkezelés rendőri komponense

megjelenése üdvözlendő, de továbbra is megoldásra vár a missziós szolgálatellá-tásnak a rendőri életpályamodellbe történő beépítése.

3. A nemzetközi polgári válságkezelésben aktív rendőrök alap- és célfelkészítésé-nek rendszerét és minőségét nemzetközi akkreditációval szükséges megerősíte-ni. A színvonalas felkészítés érdekében a felelős szervet megfelelő személyi és anyagi feltételrendszerrel, valamint a hasonló feladatot ellátó külföldi intézmé-nyekkel való intenzív kapcsolattartás lehetőségével kell ellátni. A békeművele-tekben való rendőri tevékenység integráns részét képezze a rendőri szakközépis-kolai, illetve a szakirányú főiskolai és egyetemi képzésnek. Ezzel párhuzamosan fejleszteni szükséges a téma tudományos kutatásának eszközrendszerét és tá-mogatni a tudományos eredmények közreadását.

A nemzeti biztonsági stratégia keretet jelöl ki a nemzetközi polgári válságkezelő funkcióhoz, de különösen a KBVP-küldetésekben való közreműködéshez. Azonban annak kérdése, hogy a magyar rendőri komponens az elkövetkező években hogyan aknázza ki e lehetőségeket, főként az egyes missziókba jelentkező rendőrök személyes felkészültségén, a nemzeti szintű részletszabályozás minőségén és a hazai háttérintéz-mények alkalmasságán múlik, amelynek kialakítása a közeljövő egyik prioritást ér-demlő feladata.

Jegyzetek1 Halász Iván: „A válságkezelő nemzetközi igazgatás Koszovóban”. Pro Minoritate, No. 1. (2005).

3–42.o.; Balkan Center, http://www.balkancenter.hu/pdf/elemzes/halasz02.pdf. Letöltés ideje: 2012. október 25.

2 Csaplár-Degovics Krisztián: Az albán nemzetté válás kezdetei. Budapest: ELTE BTK, 2010. 304–305. o.3 Boda József: „A magyar rendészeti békefenntartás kialakulása és fejlődése”. Magyar Rendészet, Vol

3. No. 1–2. (2003). 189–199. o.4 Uo. 190. o.5 A Többnemzetiségű Erők és Megfigyelők („Multinational Force and Observers”) missziót az 1978.

szeptember 17-én Camp Davidben aláírt arab–izraeli békemegállapodás betartásának ellenőrzésére alakították meg az ENSZ BT égisze alatt, 1981. augusztus 3-án. Segal R. David: Peacekeepers and Their Wives: American Contribution in the Multinational Force and Observers. London: Greenwood, 1993. 63. o.

6 „1035/2012. (II. 21.) Korm. határozat Magyarország Nemzeti Biztonsági Stratégiájáról”. Magyar Közlöny, No. 19. (2012). 1378–1387. o.

7 „94/1998. (XII.29.) OGY határozat a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikájának alapelveiről. CompLex, http://www.complex.hu/kzldat/o98h0094.htm/o98h0094.htm, 1998. decem-ber 29.

42 Külügyi Szemle

Urszán József

8 A 2011-ben készült külügyminisztériumi dokumentum felhívja a figyelmet a tágabb földrajzi hatókörű válságkezelésre történő nemzeti felkészülés jelentőségére. Külügyminisztérium, http://www.kulugyminiszterium.hu/kum/hu/bal/Kulpolitikank/kulkapcsolati_strategia/. Letöltés ideje: 2012. október 20.; „1012/2008. (III. 4.) Korm. határozat Magyarország külkapcsolati stratégiájáról” Magyar Közlöny, No. 36. (2008). 1732–1744. o.

9 Kiss Zoltán László: Magyarok a békefenntartásban. Budapest: Zrínyi Kiadó, 2011. 27–40. o.10 Nicole Gnessoto: „The Need for a More Strategic EU”. In: What Ambitions for European Defence in

2020? (szerk. Alvaro de Vasconselos). Paris: ISS, 2009. 29–38. o.11 „1035/2012. (II.21.) Korm. határozat…”. 45. pont.12 Kristine Hoglund – Magnus Oberg: Understanding Peace Research, Methods and Challenges. New York:

Routledge, 2011.13 Boda József – Farkas István: A rendőri békefenntartás tapasztalatai. Kézirat, Budapest: 2010.14 „Report of the Panel on the UN Peace Operations”. UN Doc A/55/305-S/2000/809. 2000. augusztus

21. „EU Council Conclusions on CSDP 30009th Foreign Affairs Council Meeting in Luxemburg”. 2010. április 26.

15 „1035/2012. (II.21.) Korm. határozat…”. 5–6. pont.16 Uo. 11–12. pont.17 „Az Egyesült Nemzetek San Franciscóban, 1945. június 26-án kelt Alapokmánya (UN Charter),

kihirdette az Egyesült Nemzetek Alapokmányának törvénybe iktatásáról szóló 1956. évi I. törvény.”18 „A Szervezet gyors és hathatós cselekvésének biztosítása érdekében a tagok a nemzetközi béke

és biztonság fenntartásáért a fő felelősséget a Biztonsági Tanácsra ruházzák és elismerik, hogy a Biztonsági Tanács e felelősségből folyó kötelességeinek teljesítésekor az ő nevükben jár el.” ENSZ Alapokmány 24. cikk (1) bek.

19 A békefenntartó, válságkezelő missziókat megalapító ENSZ BT-határozatokra a KBVP-küldetések is kivétel nélkül mint a legmagasabb szintű jogi alapra hivatkoznak.

20 „Report of the Panel on the UN Peace Operations…”.21 Az Izrael és arab szomszédjai közötti fegyverszüneti egyezmény ellenőrzésére alapított katonai

megfigyelő missziót az 50/1948. számú, május 29-én elfogadott ENSZ biztonsági tanácsi határozat hozta létre.

22 „Peacekeeping Operations”. United Nations Peacekeeping, https://www.un.org/en/peacekeeping/. Letöltés ideje: 14. február 7.2. szeptember 5.

23 Eva Gross – Ana Juncos E: EU Conflict Prevention and Crisis Management Roles, Institutions and Policies. New York: Routledge/UACES Contemporary European Studies, 2011. 2. o.

24 Horváth Zoltán – Ódor Bálint: Az Európai Unió szerződéses reformja, az Európai Unió Lisszabon után. Budapest: HVG–Orac, 2010. 26. o.

25 Florian Trauner: The Internal-External Security Nexus: More Coherence after Lisbon? Paris: ISS, 2011. 29. o.26 „2007. évi CLXVIII. törvény az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó

szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződés kihirdetéséről”. CompLex, http://www.complex.hu/kzldat/t0700168.htm/t0700168.htm, 2007. december 13.

27 Uo. 28B. cikk.28 Uo. 49. § (3) bekezdés.29 Az Európai Unió Tanácsa által jóváhagyott civil válságkezelő képességről szóló, 2010-ig érvényes

polgári képességfejlesztési keretdokumentum (Civilian Headline Goal 2010) a rendőri komponenst illetően a humán közreműködés fejlesztésére helyezte a hangsúlyt. „Civilian Headline Goal 2010 (Approved by the Ministerial Civilian Capabilities Improvement Conference and Noted by the General Affairs and External Relations Council on 19 November 2007 - doc. 14823/07)”. Consilium, http://consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/Civilian_Headline_Goal_2010.pdf, 2007. november 19. 4. o.

30 Boutros Boutros-Ghali: An Agenda for Peace. New York: United Nations, 1992.31 Halász Iván: Diplomácia és diplomaták. Budapest: Aula Kiadó, 2010. 40. o.

2013. tél 43

A nemzetközi polgári válságkezelés rendőri komponense

32 „Security through Crisis Management”. In: Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organization, NATO Summit in Lisbon, 2010, 19. o.

33 A 2000. év első félévében a portugál EU-elnökség eredményeiről szóló közlemény C.) fejezete több pontban foglalkozik a tagállamok közös rendőri képességeinek kérdésével. Egyebek mellett leszögezi, hogy az EU jövőbeni civil kríziskezelő műveleteiben történő rendőri részvétel, hasonlóan az ENSZ-műveletekhez, a tagállamok önkéntességén alapul. „Santa Maria da Feira EU Council 19–20 June 2000. Conclusions of the Portugal Presidency of the EU”. European Parliament, http://www.europarl.europa.eu/summits/fei1en.htm, 2012. június 25.

34 A honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. tv. és a külföldi szolgálatba vezényeltekkel kapcsolatos személyügyi feladatokról és jogállásuk egyes kérdéseiről szóló 26/2002. (IV. 12.) HM rendelet példa a megoldásra. Különösen az utóbbi jogi norma rendezi teljeskörűen a honvédség békemissziós részvételével kapcsolatos speciális részletszabályokat.

35 Kivételt képeznek e trend alól pl. Olaszország, Franciaország és az Egyesült Királyság rendőrei, akik esetében a szerződéses foglalkoztatási jogviszony a nemzeti szabályozás sajátosságai miatt nem feltétlenül keletkeztet a vezénylésnél kedvezőbb feltételrendszert.

36 Blahó András – Prandler Árpád: Nemzetközi szervezetek és intézmények. Budapest: Aula Kiadó, 2011. 93. o.

37 „1035/2012. (II. 21.) Korm. határozat…”. 42. pont.38 Uo. 39–51. pont.39 Uo. 41. pont.40 „Magyarország Alaptörvénye”. CompLex, http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=A1100425.

ATV, 2011. április 25. Alapvetés Q) cikk (1)-(2)-bekezdés.41 „1035/2012. (II. 21.) Korm. határozat…”. 45. pont.42 „Magyarország Alaptörvénye…” 47. cikk (4) bekezdés, „Döntés katonai műveletekben való

részvételről”.43 Uo. 46. cikk (1) bekezdés, „A rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok”.44 1994. évi XXXIV. törvény a Rendőrségről”. CompLex, http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.

cgi?docid=99400034.TV. Letöltés ideje: 2012. április 25. I. fejezet 1. § (2) bekezdés 17. pont. Megállapította a „2010. évi CXLVII. törvény egyes rendészeti tárgyú és az azokkal összefüggő törvények módosításáról”. CompLex, http://www.complex.hu/kzldat/t1000147.htm/t1000147.htm, 2011. január 1. 8. §.

45 „1996. évi XLIII. törvény a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról”. CompLex, http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=99600043.TV. Letöltés ideje: 2012. április 25. 42. § (2) bekezdés k) pont.

46 „Köztisztviselők tartós külszolgálatáról szóló 104/2003. (VII. 18.) Korm. rendelet”. Dura Stúdió, http://www.dura.hu/jogkereso/104-2003-korm.html, 2003. július 18. 2. § 11. pont.

47 A feltételes mód itt nem a szabályozás bizonytalanságára utal. Arra a körülményre hívja fel a figyelmet, hogy a missziós feladatellátás annak ellenére, hogy rendőrségi alapfeladatról van szó, egyelőre nem képezi részét a hazai karrierívnek.

48 „1996. évi XLIII. törvény…”. 42. § (4) bekezdés.49 A missziós küldetés időtartama alatt a rendőr az eredeti szolgálati beosztásából a vezénylés

teljes idejére (ami több év is lehet egyhuzamban) rendelkezési állományba kerül. Ilyen esetekben például a vezetői megbízatások fenntartása a hazai szolgálati érdekkel nem összeegyeztethető, így a misszióba induló rendőr elveszíti beosztását. Arra, hogy visszatérését követően karrierjét eredeti beosztásában folytathatja, nincs jogi garancia.

50 „1996. évi XLIII. törvény…”. 96. § (2) bekezdés.51 Az utasítás főként a miniszter, illetve az európai uniós és a nemzetközi helyettes államtitkár

polgári válságkezelési és együttműködési feladatokban betöltött szerepét határozza meg. A BM a Külügyminisztériummal együttműködésben végzi az EU-, az ENSZ-, illetve egyéb multilaterális vagy bilaterális keretbe illeszkedő magyar polgári válságkezelési tevékenység stratégiai tervezését, irányítását, koordinációját.

44 Külügyi Szemle

Urszán József

52 „Polgári válságkezelés”. Belügyminisztérium Nemzetközi Oktatási Központ, http://www.nokitc.hu/hungarian/polgvalsag.html. Letöltés ideje: 2012. szeptember 15.

53 Boda József: A rendvédelmi békefenntartás kialakulása, fejlődése, helye és szerepe a XXI. században. PhD-értekezés, Budapest: ZMNE, 2006. 78. o. A bizottság elnöke a tézis szerzője volt.

54 „Troop and Police Contributors”. United Nations Peacekeeping, https://www.un.org/en/peacekeeping/resources/statistics/contributors.shtml. Letöltés ideje: 2013. december 30.

55 „Troop and Police Contributors”. United Nations Peacekeeping, http://www.un.org/en/peacekeeping/resources/statistics/contributors.shtml. Letöltés ideje: 2012. augusztus 1.

56 Arról, hogy az EULEX-művelet egyik rendőri vezetője Pallag Imre rendőrezredes lesz, a sajtó is beszámolt. „Nehéz döntés előtt az EU Koszovó függetlenné válása előtt”. Buxinfo, http://www.bruxinfo.hu/cikk/20080218-nehez-dontes-elott-az-eu-koszovo-fuggetlenne-valasa-utan.html, 2008. február 18.

57 Lengyelország a NATO égisze alatt 2001. október 4-én kezdődött „Operation Active Endeavour” nevű, földközi-tengeri ellenőrző művelethez biztosít hadihajót.

58 „Troop and Police Contributors”.59 A lengyel rendőrségi törvény (Act of 6 April 1990 on the Police of Poland) 10a. fejezete rendelkezik

a külföldi szolgálatellátásról. További részletszabályozást tartalmaz a miniszterek tanácsának 2002/05/11. sz. rendelete.

60 „Act of 6 April 1990 on the Police of the Republic of Poland”. Policja.pl, http://www.policja.pl/ftp/pliki/police_act.pdf, 1990. április 6. Article 145a.–145g.

61 „National Security Strategy of the Republic of Poland”. SFPA, http://www.sfpa.sk/dokumenty/pozvanky/481, 2007. november 29.

62 Laura Chappell: „Poland in Transition: Implications for a European Security and Defence Policy”. Contemporary Security Policy, Vol. 31. No. 2. (2010). 225–248. o.

63 „Resolution on the National Security Strategy of the Republic of Slovenia”. http://www.mo.gov.si/fileadmin/mo.gov.si/pageuploads/pdf/ministrstvo/RSNV2010_slo_en.pdf, 2010. április 2.

64 Uo. 4. o.65 „Strategy of the Participation of the Republic of Slovenia in International Operations and Missions”.

Official Gazette of the Republic of Slovenia, No. 19. (2010).66 „Police Act of the Republic of Slovenia, No. 210-01/94-5/4, June 17 1998”. LegislatiONline, http://www.

legislationline.org/documents/action/popup/id/3827, 1998. június 17.67 A Strong Britain in an Age of Uncertanity, The National Security Strategy. London: TSO, 2010.

http://www.direct.gov.uk/prod_consum_dg/groups/dg_digitalassets/@dg/@en/documents/digitalasset/dg_191639.pdf?CID=PDF&PLA=furl&CRE=nationalsecuritystrategy. Letöltés ideje: 2012. augusztus 27.

68 Uo. 33. o.69 The UK Government Strategy on the Protection of Civilians in Armed Conflicts. London: Foreign and

Commonwealth Office, 2010.70 The France White Paper on Defence and National Security. Paris: Odile Jacob Press, 2008. 15. o. http://

www.ambafrance-ca.org/IMG/pdf/Livre_blanc_Press_kit_english_version.pdf. Letöltés ideje: 2012. augusztus 27.

71 Uo. 208. o.72 Richard Caplan: International Governance of War-Torn Territories. New York: Oxford University

Press, 2006. 44–46. o.; Simon Chesterman: Building Democracy through Benevolent Autocracy: Consultation and Accountability in UN Transnational Administrations. New York: UN University Press, 2004. 87–112. o.

73 „21/2013. (VII.12.) BM utasítás a béketámogató és polgári válságkezelési missziókban részt vevő hivatásos állománnyal kapcsolatos feladatokról”. Hivatalos Értesítő, No. 34. (2013). 6043–6047. o.

2013. tél 45

A nemzetközi polgári válságkezelés rendőri komponense

Résumé

The Police Component of the International Civilian Crisis Management Missionsand the Hungarian National Security Strategy

Contribution to the maintaining of world peace is a strategic question in foreign policy and a sufficient tool for guaranteeing external security of a modern sovereign state. The National Security Strategy (NSS) was endorsed by the Hungarian Government in 2012 to designate timely middle-term tasks in terms of the country’s internal and external face of security. This article reviews the most significant challenges appeared in the new national regulation concerning the international civilian crisis management function of the civilian police in the field of peace-support operations. Civilian crisis management is a relatively new and fast-growing phenomenon consists of a set of operations such as community policing, strengthening the rule of law, supporting public administration and civil protection in the post-conflict territories of the world. According to the Hungarian Police Act, the national contribution to create sustainable peace and human security in war-torn countries is one of the basic duties not completely regulated yet. The national legal basis of the police officers’ activities in international civilian crisis management missions is not satisfactorily enough and underdeveloped compared to the military component. Even though the Hungarian Police have a long tradition in maintaining peace and public order as a partner of multilateral organisations and cooperations, it should be further developed to have the same or at least similar capabilities like the military forces already have as it is required by the NSS. The author gives a detailed overview on the primary conditions of police duty performed on the ground from the legal and professional points of view, revealing the most important shortages of the practice that should be solved. The method is a combined qualitative and quantitative analysis from a police professional’s point of view. Each of the relevant articles of the NSS is compared with the current practice and timely recommendations formulated for the future.