A magyar közigazgatás hatékonysága mérését, illetve · PDF filehatékonyság-mérés alig alkalmazható. Szolgáltatást a felügyelőségek nyújtanak, de az is többnyire

KOPINT-DATORG Rt. Közgazdasági Kutatási Igazgatóság

A magyar közigazgatás hatékonysága mérését, illetve annak időbeli alakulása nyomon követését lehetővé tevő adatbázis

konkrét megvalósítási terve

Készült a Miniszterelnöki Hivatal Társadalom- és Humánpolitikai Helyettes Államtitkárság megbízásából a Közigazgatási rendszer korszerűsítése (7/2/09) 2004. fejezeti előirányzata

keretében

A munkacsoport szakmai vezetője:

Hüttl Antónia

A kutatás vezetője: Bogóné Jehoda Rozália

K É Z I R A T

Budapest, 2005. szeptember

A tanulmányt készítő munkacsoport:

Berényi Judit Bogóné Jehoda Rozália

Gém Erzsébet Hüttl Antónia

Matheika Zoltán Nagy Ágnes (a munkacsoport vezetője)

Páczi Erzsébet Pándi Boglárka

Pénzes Petra Takács Gyula

Tartalomjegyzék

Vezetői összefoglaló 5

Bevezetés 12

1. Reformok, modellek, stratégiák a közszektorban 14

1.1. A reformkísérletek modelltípusai 14

1.2. A teljesítménymérés célja 16

1.3. Értékelés és mérés 17 1.3.1. Mérés 17 1.3.2. Értékelés 18

1.4. Mérési szintek: makro- és mikroszintű mérés 20

2. A teljesítményindikátorok 21

2.1. A teljesítményindikátorok osztályozása 21

2.2. A teljesítmény-mutatók képzésének és használatának főbb módszertani problémái 23 2.2.1. A közpénzek ráfordításának mérése 23 2.3.2. Az input mérése 25 2.2.3. Az output mérése 26 2.2.4. A társadalmi eredmény (outcome) mérésének problémái 33 2.2.5. Egyéb mutatók a szolgáltatásnyújtási folyamaton kívül 34

3. Adatbázisok a makroszintű teljesítményméréshez 35

3.1. Milyen adatbázisra támaszkodnak a közszektor teljesítményét nemzetközi szinten összehasonlító kutatások? 36

3.2. Milyen adatok kellenének a közszektornak a nemzeti számlákban való jobb megjelenítéséhez? 41

3.2.1. Oktatás 43 3.2.3. Egészségügyi ellátás 45

3.3. Összefüggő adatrendszerek funkcionális szemléletben 46

4. Adatforrások mikroszinten a mikro- és makroszintű teljesítményindikátorokhoz 48

4.1. Az államháztartás pénzügyi információs rendszere 48

4.2. Az OSAP keretében a közszektorra vonatkozó, illetve a közszektortól származó adatok gyűjtése 52

4.3. Teljesítménymutatók néhány kormányzati reformprogramban 53

5. Teljesítmény- és hatékonysági indikátorok néhány kormányzati funkció példáján 59

5.1. Teljesítményindikátorok, teljesítménymérés az egészségügyben 59 5.1.1. Az egészségügyi szektor sajátosságai 59 5.1.2. Az egészségügyi indikátorok jellege a különböző döntési szinteken 67

5.1.3. Az egészségügy tevékenységére és hatékonyságára vonatkozó indikátorok elérhetősége 69

5.2. Teljesítményindikátorok az oktatásban 80 5.2.1. Indikátorok, indikátor-rendszerek 81 5.2.2. Nemzetközi szervezetek indikátorai 82 5.2.3. Oktatási információk és teljesítménymérés Magyarországon 93 5.2.4. Következtetések 105

5.3. Környezetvédelmi közigazgatás teljesítménymérése 107 5.3.1. A környezetvédelmi tevékenység sajátosságai 108 5.3.2 Input, output és outcome a környezetvédelemben 112 5.3.3. Indikátorok alkalmazási lehetőségei a környezetvédelem teljesítményére a különféle döntési szinteken 118

5.4. Szociális védelem 140 5.4.1. A szociális védelem meghatározása (általános definíció) 140 5.4.2. A szociális védelmi rendszer bevételi forrásai és kiadásai 145 5.4.3. Hazai gyakorlat 147

5.5. Rendvédelem és közbiztonság 155 5.5.1. A rendvédelem és közbiztonság területei 155 5.5.2. A rendvédelem és a közbiztonság teljesítménymérése Magyarországon 156

5.6. Teljesítménymérés az adóigazgatásban 175

6. Programhatékonyság – e-kormányzat 179

6.1. Az e-kormányzat fogalma 179

6.2. Indikátorok 182 6.2.1 A közigazgatási reform és az infokommunikációs technikák kapcsolata 182 6.2.2 Az e-kormányzat jellemző mutatószámai 186 6.2.3 Az e-kormányzat gazdaságossága mérésének kérdései 187

6.3. Az e-kormányzat monitoringja Magyarországon 199 6.3.1. A magyar e-kormányzat monitoringjának eddigi gyakorlata 199 6.3.2. Helyzetértékelés a Kopint-Datorg által végzett felmérések tükrében 208

6.4 Meglátásaink, javaslataink 224 Mellékletek – külön kötetben

Hatékonyságmérés a közszektorban…..

5

Vezetői összefoglaló

1. A kutatás harmadik szakasza azt a kérdést vizsgálta, hogyan lehet a közszektor

teljesítményméréséhez használható indikátorokból adatbázist összeállítani. A felhasználási célok sokfélesége miatt természetesen nem egyetlen adatbázis, illetve annak koncepcionális kialakítását tekintettük feladatnak, hanem azt, hogy

• rendszerezzük, egyáltalán milyen felhasználási célok képzelhetők el, és ezekhez tartozóan milyen teljesítménymutatók relevánsak,

• áttekintést adjunk arról, jelenleg milyen teljesítménymutatók alapján értékelik a magyar közszektor összesített teljesítményét nemzetközi szinten,

• bemutassuk, általában milyen adatforrások állnak rendelkezésre Magyarországon a közszektor intézményei szintjén a teljesítményméréshez,

• feldolgozzunk az állam funkcionális céljai közül több olyan területet, amelyek leginkább alkalmasak a teljesítménymérésre, kiemelve a mérés feladatfüggő sajátosságait.

2. Az első fejezetben megkíséreljük elhelyezni a teljesítménymérést a közszektorra

vonatkozó reformok, stratégiák témakörében. Foglalkozunk azzal is, miért érdemes azt megelőzően foglalkozni a teljesítménymérés elvi, módszertani kérdéseivel, hogy egyértelműen tisztázódna, egyáltalán milyen célra, milyen reformelképzelések részeként akarjuk használni az indikátorokat. Azt gondoljuk, a teljesítménymérésre vonatkozó ismeretek terjesztése önmagában is járhat olyan hatással, hogy az ilyen szemléletű munkakultúra meghonosodása serkenti a mutatók intenzívebb, az információs jelleget meghaladó hasznosítását.

3. A második fejezet a teljesítményindikátorok általános módszertani kérdéseivel

foglalkozik. Elsősorban a mutatók azon immanens hiányosságait tárgyaljuk, amelyek lényegesen torzíthatják a mutatóértékekből levonható következtetéseket. Az inputmutatók legkritikusabb pontja, hogy a költségek, ráfordítások között nem veszik figyelembe az állóeszközök értékcsökkenését. Az outputmutatók esetén a minőségi változások kezelése jelent szinte megoldhatatlan feladatot. Az eredmény (outcome) mutatók használata esetén pedig szinte lehetetlen azt számszerűsíteni, hogy az eredmény változása mennyiben tudható be a kormányzati tevékenységeknek, és az mennyiben függ externális hatásoktól.

4. Bár a feldolgozott forrásaink többsége nem alkalmazza ezt a különbségtételt, a

tanulmányunkban lehetőleg következetesen megkülönböztetjük a makro- és a mikroszinten használatos teljesítménymutatókat. A harmadik fejezetben a makroszintű teljesítménymérés módszertani kérdéseit és lehetséges adatforrásait elemezzük. Ennek során rekonstruáltuk az ECB 2003-ban készített tanulmányát, azt kiegészítve Magyarország és néhány más közép-kelet-európai ország adataival. Igyekeztünk az ECB által is használt adatforrásokra támaszkodni. Megállapíthatjuk, hogy az utóbbi évekre vonatkozóan a magyar adatok már többnyire elérhetők. Egyedül az államháztartási pénzügyi adatokhoz való hozzáférés jelenthet gondot. Ugyanakkor az is nyilvánvaló, hogy a nemzetközi összehasonlításhoz használt teljesítménymutatók adatforrásai jelentős részben esetleges, módszertani szempontból nem egységesített adatbázisok, amelyek gyakran kis mintás, szubjektív véleményekre alapozva alakítják ki a rangsorokat.

KOPINT-DATORG Rt.

6

5. A kormányzati tevékenységek makroszintű méréséhez a leginkább kiforrott keretet a

nemzeti számlák kínálják. Különösen azt követően, ha a statisztikai szolgálatok áttérnek a kormányzati szolgáltatások volumenváltozásának közvetlen mérésre, ahogy azt a vonatkozó EU jogszabály is megköveteli. Az új megközelítés lehetővé teszi, hogy szétválaszthassuk a kormányzati szolgáltatások értékének (azaz a folyó áras ráfordítások) változásából az árváltozásoknak és a szolgáltatások mennyisége, volumene változásának betudható részt, ez a teljesítménymérés nélkülözhetetlen feltétele. A harmadik fejezetben arra is kitérünk, hogy a közelmúltban az EU keretében elkezdődtek olyan módszertani fejlesztések, amelyek azt célozzák, hogy egyetlen konzisztens keretbe foglalják össze mindazokat a statisztikákat, amelyek a ráfordítások, a munkaerőinput, a szolgáltatások kibocsátása és a társadalmi eredmények szempontjából jellemzik a legfontosabb állami feladatokat. Az ilyen szintetikus információs rendszer használatának nagy előnye, hogy eliminálja mindazt a torzítást, amelyet a különböző adatforrások, becslési módszerek, azok esetlegessége előidézhet.

6. A negyedik fejezetben azt vesszük sorra, milyen adatforrásokra támaszkodhatnak ma

Magyarországon a mikroszintű teljesítményindikátorok. Meghatározók a költségvetési intézmények számviteli rendszerében előálló alapadatok, illetve az ebből készített éves beszámolók. A beszámolók alkalmasak nemcsak az intézményi szinten vett költségek kimutatására, hanem ezen belül a szakfeladatrend lehetővé teszi a költségek funkcionális szemléletben készített osztályozását. Ebből az is következik, hogy a szakfeladat-rend egyébként is hosszú ideje már tervezett átalakítását össze kellene kapcsolni az abban való konszenzus kialakításával, milyen szerepet kapjanak a költségvetési finanszírozásban a mikroszintű teljesítménymutatók. A költségvetési intézmények adatszolgáltatása mellett a másik fontos adatforrást a statisztikai szolgálat keretében gyűjtött adatok képezik. A tanulmány ezekről is készít egy összeállítást.

7. Az ötödik fejezet a teljesítménymutatók sajátosságait tárgyalja példaszerűen kiemelve a

fontosabb állami feladatok témaköreit. Foglalkozik az egészségügy, az oktatás, a szociális ellátás, a környezetvédelem, jog és rendvédelem és az adóigazgatás terén Magyarországon alkalmazott teljesítménymérési módszerekkel, illetve bemutatja néhány élenjáró ország tapasztalatát. Valamint tárgyalja a közigazgatáson belül az elektronikus kormányzat elterjesztésének mérésére alkalmazott módszereket.

8. A szakterület sajátosságától, a finanszírozás módjától és más körülményektől függően

meglehetősen heterogén helyzet jellemzi a vizsgált szakterületeken a teljesítménymutatók elérhetőségét és jelenlegi használatát. Kiemelten jó helyzetben van az egészségügy, ahol mind az intézményrendszerről, mind az ott folyó szakmai és egyéb tevékenységekről valamint ezek eredményeiről, mind a munkaerőről, a finanszírozási forrásokról és a kiadási szerkezetről sok évtizedre visszamenő széleskörű adatgyűjtés folyik. Az adatok többsége mind nemzeti, mind nemzetközi szinten időbeli és intézményközi valamint regionális összehasonlításra alkalmas módon áll rendelkezésre. Az óriási adatbőség mellett intenzíven és ugyancsak régóta folyik összehasonlításra alkalmas egészségügyi indikátorok készítése. Az indikátorok egyik legfontosabb felhasználási területe az ellátó intézmények teljesítmény-mutatók alapján történő finanszírozása. A teljesítménymérés emellett egyéb célokat is szolgálhat: jelentheti az államigazgatás rendszeres monitorozó szándékát, a döntéshozatal alapját képező információ-szerzést, célozhatja az állampolgárok és a biztosítók tájékoztatását. Az intézményi szintű minőségmérés keretében használt indikátorok magának az egészségügyi ellátórendszernek a vezetése,


7

valamint szakmai/finanszírozó hatósága számára szolgálnak információval, s ezek alapját képezik a minőségbiztosításnak, a szervezeti tevékenység fejlesztésének, a hatékonyság javításának. Az egészségügyben tehát bőven van számszerű információ és teljesítménymutató. A releváns mutatók kiválasztása, a mutatók tartalmának további finomítása a döntéshozók és az egészségügyi szakemberek közös munkáját igényli: valóban jól mérő indikátorok létrehozásához jól definiált felhasználási célokra van szükség.

9. Közmegegyezés van abban – az oktatási szakmán belül és azon kívül –, hogy az oktatás

„hatékonyságát” javítani kell. Ezt a célt akkor érdemes kitűzni, és teljesítését akkor lehet számon kérni, ha javul a hatékonyság mérhetősége; nem elégséges pusztán fajlagos-költségmutatókra alapozva minősíteni. Megbízható, átfogó input és output , sőt, outcome adatokra, és hozzájuk társítva pontos bemeneti – kiegészítő / háttér / környezeti – információkra van szükség valamennyi oktatási intézmény esetében (átfogó, rendszeres kompetencia-mérések, vizsga-rangsorok több dimenzió mentén). A kellő minőségű elemi (tanulói) adatok teremtik meg a szervezeti / fenntartói / irányítói és politikaalkotói szinten hasznosítható indikátorképzés lehetőségét. A nemzetközi teljesítménymérések eredményeit elemezni kell, kihasználva az adathozzáférést. Ugyanerre van szükség az épülő magyar adatbázisokra támaszkodva is. (A mérések összehangolása időszerű.) A magyar oktatásstatisztikai adatgyűjtést – hosszú, alapos, nemzetközi mintákat is figyelembe vevő szakmai előkészítés után – az elmúlt években alakították át, szervezték újjá, konszolidálása mind az adatszolgáltatók, mind az adatgyűjtők és feldolgozók számára nagy kihívás. Eközben az oktatáspolitikának – a nyitott koordináció módszere keretében – számos indikátor nyomon követését kell megoldania, ráadásul a figyelemmel kísérendő indikátorok – veszélyesen – szaporodni látszanak. Több olyan indikátor van készülőben, amelyhez nem áll rendelkezésre alapadat. Az EU oktatási indikátorai alkalmasak arra, hogy segítsék a központi kormányzatot alapfunkciója – politikaalkotás és szakmai irányítás – gyakorlásában, és időbeni alakulásukkal jelezzék annak eredményességét, vagy eredménytelenségét. Az EU tagországokkal közösen kialakított makroszintű oktatási indikátorok számát egyetlen módon célszerű tovább szaporítani, ha az indikátor kulcsfontosságú hazai oktatáspolitikai (számszerűen meghatározott) cél elérési folyamatát hivatott mérni.

10. A környezetvédelem teljesítménymérése több szempontból is sajátos problémákat vet fel.

A környezetvédelem esetében viszonylag fiatal közigazgatási területről van szó, az elmúlt három-négy évtizedben fejlődött látványosan és még korántsem nyugszik kellően szilárd alapokon, ami kedvezőtlen feltételeket teremt a teljesítménymérési kísérleteknek. A környezetvédelmi feladatokat az állam jórészt a jogi eszközök alkalmazásával látja el. A környezetvédelem területét jellemző eredmények egy része tehát csak bizonyos mértékig sorolható az állam kompetenciájába, mivel azokat részben a társadalom, gazdaság szereplői teljesítik és/vagy finanszírozzák. Emiatt a közigazgatás outputjaira alapozott hatékonyság-mérés alig alkalmazható. Szolgáltatást a felügyelőségek nyújtanak, de az is többnyire az ügyfelek, vállalkozások lehetőségeinek korlátozását jelenti, a szolgáltatást a közösség egészének nyújtják. Ugyanakkor eredmény típusú (outcome) mutatók nagy számban állnak rendelkezésre, amelyek kidolgozását elsősorban a nemzetközi szervezetek szorgalmazzák. Abban azonban egyetértés alakult ki, hogy a környezeti indikátorok csak részei lehetnek a környezetvédelmi értékeléseknek. Nem tudható, hogy mikorra állnak össze a környezetre olyan átfogó, kellően részletezett és visszatekintésű adatbázisok, amelyekre objektíven alapozhatnak a környezetpolitikák. A környezetvédelmi szabályozások bevezetése az egyes országokban fokozatos, amit Magyarország esetében

KOPINT-DATORG Rt.

8

az EU-csatlakozás felgyorsít. Tehát a hazai környezetvédelem esetében az infrastruktúra kiépítése folyik, még mindig feladatokkal töltekező rendszerről van szó, ahol a környezetvédelemre költött éves kiadások részletes szerkezete jelentősen eltér egymástól. Emellett a teljesítményeket mutató jelenségek meghatározása, statisztikai megfigyelése, az értékelések rendszere és szempontjai még estenként képlékenyek, illetve a trendek megállapításához nem elég hosszúak a megfigyelt időszakok. Mindenesetre teljesítmény-értékelési szempontból referencia értékű dokumentum a II. Nemzeti Környezetvédelmi Program.

11. A szociális ellátás területéről kielégítő információk állnak rendelkezésre a társadalmi

juttatásokról. A szociális védelmi ellátások statisztikájának egységesítését az EU kiemelt feladatnak tekinti. Jóval nehezebb megbízható adatokat előállítni az ellátás eredményességéről, akár az ellátásban közvetlenül érintettek szubjektív véleményéről van szó, akár a társadalmi helyzetet jellemző objektív mutatókról. Közismert a különböző forrásból rendelkezésre álló adatok közötti inkonzisztencia, például a jövedelemelosztás mértékéről egyidejűleg akár szignifikánsan eltérő adatok léteznek. Az államigazgatási adatforrásokból származó, a háztartások szociális helyzetét jellemző információk hasznosítását adatvédelmi szabályok korlátozzák.

12. A jog és rendvédelem területéről széles körben állnak rendelkezésre olyan statisztikák,

amelyek felhasználhatók különféle teljesítménymutatók képzéséhez. Az adatokkal való ellátottság helyzete hasonló az egészségügyéhez. Ahhoz, hogy a jelenleg elérhetőknél összetettebb, kifinomultabb mutatókat is képezhessünk – példaként az angol és az ausztrál mutatórendszert véve – első lépésben abban kellene megállapodni, milyen célra akarjuk a mutatókat hasznosítani.

13. A hatodik fejezetben állítjuk, hogy amennyiben a közszolgáltatások reformjának legfőbb

célja a gazdaságosan működő szolgáltató állam intézményi struktúrájának kialakítása, szerves egységként kell kezelni a közigazgatási reform és a hagyományos adminisztráció e-kormányzattá fejlesztésének folyamatát. Az e-kormányzat lényege, hogy a modern infokommunikációs (IKT) rendszerek adta lehetőségek kihasználásával szolgáltat, s ahhoz, hogy szolgáltatni tudjon, az ügyfelek számára megfelelő apparátussal, ún. back-office-szel kell rendelkeznie. Vagyis az egyes intézményeknek a hagyományos kormányzati változatukhoz képest kisebb létszámúnak, az IKT eszköztárával felszereltnek, egymással gyors kapcsolatteremtést biztosító hálózattal összeköttetésben lévőnek, digitalizált, interoperábilis adatbázisokkal rendelkezőnek kell lenniük, és felhasználóbarát módon kell biztosítaniuk az ügyfelek számára a szolgáltatásaihoz való hozzáférést. Az elektronikus kormányzat eredeti feladatköre a hagyományos közigazgatáséval egy, így az általa elért vagy elérendő társadalmi eredményt azonos mutatószámokon keresztül mérhetjük. Új, speciálisan e-kormányzati indikátorok először az output mérésére születtek – ezek főként a webes megoldások minőségét (látogatottság, laphibák stb.) mérték, hasonlóan a magánszektorban elterjedt módszerekhez. Az e-kormányzati koncepció fejlődésével később előtérbe kerültek a közigazgatás teljesítményét a szolgáltató állam szerepkörében megragadni kívánó elképzelések (a hivatal reakcióideje, tájékoztatása pontossága). Az innovatív kormányzatok világszerte azt is felismerték, hogy a back office, avagy a háttérirodák elektronizálása (a hivatalok adatmegosztásra, papírmentes ügymenetre épülő átalakítása) a szolgáltatási csatornák (a front office) „e-sítésétől” függetlenül is értelmes célkitűzés, mert csökkenti az intézményi kiadásokat, lerövidíti és


9

átláthatóbbá teszi a folyamatokat. Gyökeret vert az egy tranzakcióra vagy egy ügyre jutó költségek számítása, vagy a fejlesztési projektek előkészítésében a nettójelenérték-számítás. Eközben azonban a döntéshozó máig sem teljesen megválaszolt kérdésekbe ütközik: vajon minden felmerülő költséget beszámított? Vajon minden potenciális hasznot számba vett? A költség-haszon elemzés és más technikák elvont hasznok figyelembe vételére is alkalmasak, ugyanakkor sokáig az elemzők látókörén kívül maradtak olyan, várható előnyök, amelyeket nem a szolgáltató, hanem annak felhasználója élvezne. A témába vágó mai kutatások többsége arra a felismerésre épül, hogy (1) az e-kormányzati fejlesztések nettó hasznát, kívánatosságát csak a társadalom egészére gyakorolt, hosszabb időtávon is vizsgált hatások figyelembe vételével lehet megítélni, valamint (2) amíg egy kormányzat teljes átalakulása az elektronizálódás mentén végbe nem megy, addig a folyamat gyümölcseit önmagában való outcome-ként, társadalmi eredményként is értelmezhetjük. Ez után már hétköznapi, unalmas jelenség lesz a villámgyors és (viszonylag) semmibe nem kerülő ügyintézés, a megbízható közigazgatással való baráti viszony, egy transzparens kormányzat fokozott kapacitása a valós problémák megoldására az adminisztrációs terhek ellenében, vagy éppen a működő és gyors fejlődésre képes részvételi demokrácia. Addig: van mit mérnünk. Bár az e-kormányzat általános előnyeit könnyű belátni, konkrét esetekben átlátni és értékelni annál nehezebb. Hogy a korral ne csak az Európai Unió unszolására, hanem saját meggyőződésből haladjunk, ahhoz ma Magyarországon elengedhetetlennek látszik egy széles körben használható (és használt), kvalitatív mérésekre is támaszkodó komplex értékelési módszertan kifejlesztése, vagy eltanulása.

Ma a magyar e-kormányzat monitoringjával több intézmény is foglalkozik. A KSH egy kérdőíves felmérés keretében vizsgálja a közigazgatás ágazatába tartozó szervezetek hardver, szoftver, tudás és hálózati összeköttetésbeli felkészültségét, szolgáltatásaik elektronizáltságának színvonalát. Egy olyan innovatív és gyorsan változó szektor, mint az e-kormányzat monitorozására azonban a statisztikakészítés menete nem alkalmas. A kérdőívek összeállításának hosszú és bürokratikus folyamata nem teszi lehetővé a változó szakmai igények gyors adaptálását, valamint az adatok felvétele és közzététele között eltelő hosszú idő csak „történelmi” visszatekintés jellegű elemzések készítését, s nem a folyamatok irányításához szükséges információbázis felállítását segíti elő.

Az IHM a Magyar Információs Társadalom Stratégia (MITS) monitoringja keretében 2003 őszén egy olyan nagyszabású felmérést készítetett a Kopint-Datorg kutatóival, amely egyrészt alapul szolgált az EU által előírt e-kormányzati indikátorok Magyarországra vonatkozó előállításához, másrészt lehetővé tette a KSH új kérdőívének kipróbálását. 2004-ben, takarékossági megfontolásokból, csak egy jóval szűkebb felmérésre került sor.

A MeH-EKK 2004-ben a Kopint-Datorg-ot azzal bízta meg, hogy az EU által az eEurope Akciótervben meghatározott húsz e-kormányzati szolgáltatáscsoportra vizsgálják meg, milyen volt hazánkban a szolgáltatásnyújtás elektronikus kidolgozottsága a 2002. év közepén, azóta hogyan fejlődött a szolgáltatás-nyújtás, és 2005 végéig milyen perspektívákat látnak a szolgáltatások nyújtásáért felelős intézmények. A kutatók feladata volt még az is, hogy vizsgálják meg, a többi EU-tagállamban milyen szolgáltatásféleségeket sorolnak a „húszak” közé, azokat mely intézmények, milyen körülmények között és milyen fejlettségi szinten nyújtják. E benchmarking vizsgálat legfőbb célja az ún. legjobb gyakorlatok feltárása volt, és javaslattétel a magyarországi adaptálásra.

KOPINT-DATORG Rt.

10

Javaslatok

A kutatás alapján a munka folytatását tekintve a következő javaslatok fogalmazhatók meg: 14. A teljesítménymutatók előállítása ma már megkerülhetetlen feladatot jelent a kormányzati

munkában. A nemzetközi együttműködésekben, különösen az EU programokban, projektekben való részvétel elképzelhetetlen anélkül, hogy az adott szakterület jellemzésére, a célok teljesülésében való előrehaladás mérésére ne használnánk rendszeresen és tömegesen számszerű indikátorokat. Nagy lökést adott az indikátorok használatának a Lisszaboni Stratégia, amely azáltal, hogy általánossá tette a nyitott koordináció módszerét, a nemzetállamok kompetenciájába tartozó közfeladatokat is bevonta a közös európai politikaalkotásba. Minthogy a koordináció célja, hogy a jó tapasztalatok átvétele javítsa a közösség összteljesítményét, és végső soron a tagországok teljesítménye konvergáljon, a résztvevő országok széles körén belüli összehasonlítás és az előrehaladás értékelése számszerű adatok nélkül aligha lehetséges.

15. Teljesítménymutatókat egyre több területen és egyre kifinomultabb értelmezésben tehát a

nemzetközi együttműködésekhez mindenképpen szolgáltatni kell. Kínálkozik az a lehetőség, hogy a meglévő adatok, mutatók, hasznosuljanak a magyar kormányzati munkában is. A hazai és a nemzetközi felhasználásra egy közös, átjárható mutatórendszer kialakítása annyiban is előnyös lenne, hogy ez kölcsönösen segíthetné az átjárhatóságot a hazai és az EU közösségi szintjén kitűzött célok teljesülésének nyomon követése között.

16. A teljesítménymutatók felhasználhatók akár a kormányzati döntéshozatalhoz, a

közszolgáltatások működtetéséhez, illetve a beszámoltatáshoz, ellenőrzéshez. A nemzetközi tapasztalatok szerint az alkalmazást mindenképpen a döntéshozatalnál, nevezetesen a költségvetési politika alkotásnál célszerű megkezdeni. Teljesítménymutatók ma is felhasználásra kerülnek a költségvetés készítés menetében, érdemi változást az hozna, ha a pusztán információs célú hasznosítás helyett a teljesítménymutatók értéke kimutatható módon befolyásolná a költségvetési források allokációját A nemzetközi tapasztalatok arra intenek, hogy kezdetben elegendő, ha csupán közvetett kapcsolat létesül a teljesítményindikátorok és a költségvetési döntések között, a mutatókkal mért eredmények mellett egyéb információkat is célszerű figyelembe venni a prioritások kialakításakor. A szemléletváltás lényeges következményekkel jár a költségvetés készítés és döntés egész folyamatára: mindenképpen erősödni fog a több éves költségvetés jelentősége, ugyanakkor a parlamenti jóváhagyás lényegesen áttekinthetőbb, kevesebb számú tételre kell, hogy vonatkozzon.

17. A költségvetési reform kidolgozásával párhuzamosan elkezdődhetnének azok a

munkálatok, amelyek az egyes, az állami feladatcsoportokat összefogó szakterületeken (oktatás, egészségügy, környezetvédelem, stb.) vizsgálják meg a teljesítménymutatóknak a költségvetési politikaalkotás folyamatában való alkalmazását. A munkába az illetékes szakminisztériumok irányítása mellett célszerű bevonni az ÁSZ és a PM illetékeseit. Szükség lehet olyan szakértők közreműködésére is, akik jártasak a szakterület teljesítménymérésének tartalmi és módszertani kérdéseiben. Jelen tanulmány egyes megállapításai, valamint azok a leírások, amelyek a különböző állami feladatcsoportok


11

vonatkozásában rendszerezik teljesítménymutatókat, remélhetőleg hasznosíthatók a munka további menetében.

18. Gondoskodni kellene továbbá arról, hogy a teljesítménymérés a közalkalmazotti

munkakultúra részévé váljon. Annak érdekében, hogy ez a szemléletmód, fogalomhasználat minél szélesebb körben elterjedjen, célszerű lenne ezt a témakört a rendszeres (tovább)képzésbe beépíteni. Minthogy a javasolt reform felülről lefelé, a költségvetési politika átalakításával kezdődne, ezért első lépésben a központi államigazgatás köztisztviselői számára kellene az ismereteket átadni.

KOPINT-DATORG Rt.

12

Bevezetés

Az elmúlt hónapokban a Miniszterelnöki Hivatal megbízása alapján a közszektor teljesítmény- és hatékonyságmérésének elméleti és gyakorlati problémáival foglalkoztunk. A kutatás több fázisban folyt, ezzel a tanulmánnyal a harmadik fázist zárjuk le. Elkészítése során építettünk mindazokra az információkra, amelyeket a korábbi fázisokban szereztünk.

A kutatás első fázisában kizárólag a külföldi aktuális szakirodalomra, annak is elsősorban a teljesítmény- és hatékonyságmérési tapasztalatokkal foglalkozó tanulmányaira koncentráltunk. A szakirodalomban – és a mérőszámok kialakításakor is – elkülönül az irány, amelynek keretében összehasonlító elemzések, elméleti és statisztikai számítások készülnek a közszektor működésének közgazdasági vonatkozásairól, és az, amely az egyes országoknak a teljesítményméréssel kapcsolatos (reform) munkálataival, azok ismertetésével és értékelésével foglalkozik. Az első irány a közszektor teljesítményének mérése (az összes elméleti, módszertani, valamint gyakorlati problémájával), míg a második a teljesítménymérés a közszektorban, amely elsősorban az alkalmazott módszerek és indikátorok „teljesítményére” koncentrál.

A kutatás első fázisában elsősorban a második irány tanulmányaival foglalkoztunk. Mintákat kerestünk, hogyan, milyen alapokra építve, milyen körülmények között, milyen eredménnyel reformálják más országok a saját közszektorukat. (A teljesítménymérésnek az egyes állami funkciókhoz kapcsolódó sajátos nehézségeivel nem foglalkoztunk.) Következtetéseinket nemzetközi szervezetek (EU, ECB, OECD, Világbank) és néhány ország (Ausztria, Egyesült Királyság, Németország) teljesítménymérési elemzéseire alapoztuk. A nemzetközi tapasztalatok szerint:

• A közszektor teljesítményének mérése, és az ahhoz kapcsolható hatékonysági indikátorok Európában jellemzően azokban az országokban (legkorábban az angolszász és a skandináv országokban) terjedtek el, ahol az elmúlt évtizedekben a közszektort megreformálták, bár magával a problémával, és egyes állami funkciók (egészségügy, oktatás) és tevékenységfajták (stratégiaalkotás, különböző államigazgatási ügyek intézése) teljesítménymérésével gyakorlatilag minden országban – az Európai Unió országaiban évről évre növekvő intenzitással – foglalkoznak.

• Makroszinten a teljesítménymutatók egyrészt a teljesítmény időbeni alakulásának nyomon követését, másrészt a nemzetközi összehasonlítás céljait szolgálják. A kétféle cél néha ütközik: a nemzetközi összehasonlításhoz harmonizált adatok kellenek, ezek előállítása a nemzeti idősorokban törést okozhat. Kétségtelen azonban, hogy az adatminőség javításának igénye – a nemzetközi összehasonlítási „kényszer” nélkül is – számos törést okoz egy adott jelenség mérésére vonatkozó idősorban.

• Mezo- és mikroszinten minden ország a követett reformstratégiától függően maga alakítja ki a saját teljesítménymérési rendszerét. Míg a nemzetközi összehasonlítások esetén nélkülözhetetlen a tartalmilag egységesített mutatószámrendszer használata, addig a nemzeti közszektorok reformjához, a szervezeti, feladatköri munkamegosztáshoz és más nemzeti sajátosságokhoz lehetséges nemzeti mutatók kidolgozása. (Az összehangolási követelményekről azonban ezek tervezésekor sem célszerű megfeledkezni.) A teljesítmény célmutatókat – nemcsak a kitűzött értékeket, hanem azok tartalmát is – a reformok során rendszeresen felülvizsgálják és módosítják.


13

A munka második fázisában elektronikus úton felmérést készítettünk a közigazgatás teljesítménymérésének hazai gyakorlatáról, amit néhány mélyinterjúval egészítettünk ki. A megkérdezés alanyai a központi államigazgatás intézményei, a területi, helyi dekoncentrált államigazgatási szervek, valamint az önkormányzatok voltak. (A kérdőív 2208 intézmény vezetőjéhez jutott el, a visszaérkezett kérdőívek száma 479 volt.) Az eredmények közül néhány, kifejezetten a mérésre vonatkozó megállapítást kiemelünk:

• A megkérdezett intézmények 73,1%-a végez teljesítménymérést, legmagasabb arányban, 40,5%-ban a felettes szerv előírásai szerint, belső felhasználás céljából 29%, adatszolgáltatási kötelezettségük miatt 29,2%, a megkérdezettek 13,4 %-a két, míg 9,6 %-a három okból is végez méréseket. A válaszadó intézmények 69,7%-a ismer legalább egy célzottan teljesítménymérésre kialakított integrált modellt, és mindössze 26,5%-a használja is az(oka)t. 9,8% használt már ilyen modellt, de felhagyott vele, tervezi valamely modell bevezetését 25,9%. A válaszadók körében a legismertebb a CAF-modell (a modellt ismerők 35%-a), és az ISO (27,3%).

• A válaszadók zöme hasznosnak tartja a teljesítménymérést, mindössze 3% (a szkeptikusok egytől-egyig önkormányzatok) véli a teljesítményértékelést teljesen haszontalannak. Egy esetleges új mérési modell bevezetését a válaszadóknak mintegy kétharmada tekinti nehéz, de megoldható feladatnak. A válaszadó intézmények zöme az intézményi teljesítményt egységes egészként, egyetlen komplexen megragadható jelenségként tekinti és méri.

A harmadik fázisban a teljesítmény- és hatékonyságmérés sajátosságait, problémáit egyes kiemelt kormányzati funkciókhoz kapcsolva vettük számba. Vizsgáltuk, hogy a funkciókhoz tartozó indikátorok, az alapul szolgáló bemeneti és kimeneti adatok rendelkezésre állnak-e. Az indikátorok keresése során igyekeztünk szem előtt tartani az e területen a nemzetközi szervezetekben sok év óta folyó szakmai munkát. Az egyes funkciókról „indikátor-nézőpontból” készített elemzéseink nem átfogóak és nem a szakmának készített javaslatok. Arra szolgálnak, hogy – a felhasználás céljának eldöntése után – el lehessen indulni szakmai bizottságok/munkacsoportok kialakítása irányába. Szilárd meggyőződésünk ugyanis, hogy a munkamódszert illetően csak ez a járható út (amint azt például a 1096/2003. (IX.11.) Korm. határozat is tartalmazza). Ebből következik, hogy a tanulmányban nem tudtuk felvállalni konkrét indikátorok kiválasztását – ezek akkor kerülhetnek adatbázisba, ha az adott funkció „gyakorlói” és irányítói, valamint technikai szakértők megállapodnak a meghatározott használati célhoz rendelhető indikátorokban. (A céltól függ, hogy a felülről lefele, vagy az alulról felfele építkezés a célszerűbb megoldás.)

Tanulmányunkat témája miatt nagyon fontosnak, folytatását szükségesnek és megkerülhetetlennek tartjuk: az EU-tagságból fakadó követelmények, és számos egyéb szakmai és „pénzosztó” nemzetközi szervezet elvárásai nem teljesíthetők a magunktól elvárható, és általuk megkövetelt színvonalon, ha nem áll rendelkezésre – a hazai tervezés és politikaformálás szempontjából is égetően fontos – teljesítmény- és hatékonyságmérő indikátor-rendszer. A hazai fogadókészség az indikátorok készítése és alkalmazása iránt növekvőben van – makroszinten az egyre több területre kiterjedő OMC, szervezeti szinten a támogatási programokban való részvétel követelményei bevezették a „köztudatba”. Az e-kormányzati szolgáltatások fejlődésével egyre szélesebb körben elégíthető ki a folyamatok átláthatósága iránti igény, valamint lehetővé válik minden érdeklődő számára a teljesítménymérések eredményeihez való hozzáférés, s felszínre tör a nyilvánosság, mint teljesítménynövelő tényező ereje.

KOPINT-DATORG Rt.

14

1. Reformok, modellek, stratégiák a közszektorban

Jelen tanulmány nem tekinti feladatának, hogy valamilyen teljeskörű és rendszerezett áttekintést adjon az elmúlt több mint fél évszázadban a közszektort érintő fejlesztési kísérletekről. Olyan művel sem találkoztunk, amely ilyen feladatra vállalkozott volna. Vannak olyan szakkönyvek, tanulmányok, amelyek elvégeznek bizonyos rendszerezést, de minden esetben találtunk olyan újabb dokumentumokat, amelyek nem fértek bele a kialakított rendszerezésbe.

Megnehezíti a tisztánlátást, hogy az elmélet nem kínál kiforrott modelleket, és a gyakorlatban sincsenek egyértelműen jellemezhető tiszta esetek. Minden ország egyszerre, egymás mellett alkalmaz különböző indíttatású reformlépéseket, kísérleti vagy tartós jelleggel. A korábbi törekvések gyakran továbbélnek, és ezekre rárakódnak újabb próbálkozások.

Kutatásunk célja kizárólag a teljesítménymérés és ennek kapcsán az, milyen teljesítményindikátorok adekvátak a közszektorban. Ezen a témakörön belül is elsősorban az indikátorok kialakításának módszertani kérdéseivel foglalkozunk, és kevésbé térünk ki az indikátorok alkalmazásának tapasztalataira. Azt gondoljuk azonban, hogy a kutatás bevezetőjében nem kerülhető meg, hogy legalább utalásszerűen ne érintsük a különböző modelleknek, reformstratégiáknak a teljesítményméréssel való kapcsolatát. Bármennyire elnagyolt, egyszerűsített is lesz a kép, azért remélhetőleg segíti e szerteágazó témában való tájékozódást.

1.1. A reformkísérletek modelltípusai

A közszektornak – a teljesítményméréshez kapcsolódó – reformkísérleteit két dimenzió mentén rendszerezhetjük. Az egyik osztályozási ismérv a közszektor működését magyarázó paradigmák. Eszerint nagyjából három modell különíthető el:

• Hagyományos modell

• Racionális modell

• Piaci modell

Az képezi a másik osztályozási ismérvet, hogy milyen típusú feladatokat kell ellátnia a közszektornak. A következő három feladattípus azonosítható:

• Közpolitika-alkotás

• Erőforrás-allokáció

• A folyamatok irányítása, szervezése, menedzsmentje.

A tradicionális modell szerint a közszektor szereplőivel szemben az az alapvető elvárás, hogy az adott normákat, szabályokat követve járjanak el. A közpolitika alkotás az érdekegyeztetések sorozatán keresztül alakul ki, ahol a már megszerzett status-quo előjogokat biztosít. Így az erőforrás-allokáció jórészt csak a többletre vonatkozik, változatlanul hagyva a


15

bázist. A közintézmények menedzsmentje az inputokkal való takarékoskodásra összpontosít, a gazdaságosság áll a gazdálkodási döntések központjában. A normakövetés nem ösztönöz a hatékonysági szempontok érvényesítésére.

A racionális modellben a közpolitika alkotásban az érdekek és értékek egyeztetése helyett az értékmentes tudományos megközelítés dominál. Ehhez leginkább illeszkedő erőforrás-elosztás vagy a programköltségvetés, vagy a nullbázisú költségvetés. Mindkét technika lehetővé teszi, hogy tudományos megfontolások alapján alapjaiban megváltoztassák a korábban kialakult erőforrás elosztást. A folyamatok irányítása gyakran keresztbe szabja az intézmények hagyományos struktúráját. A programegységek, döntési egységek átfoghatnak akár különböző szervezetekbe tartozó részeket. A racionális modellben a döntések láncolata az átfogó optimalizálásból kiindulva felülről lefelé halad, ezért elsősorban makroszinten méri a teljesítményeket.

A piaci modell elsősorban az erőforrás-allokáció és a menedzsment terén hoz újat. Kevésbé szól bele abba, hogyan jelöli ki a politika a célokat. Az erőforrás-allokáció terén a közpénzek elosztását szigorúan a célkijelölésből levezetett teljesítménymutatók eléréséhez köti. Piaci modellnek több vállfaja létezhet. Ezeket a szakirodalom többnyire a piacosítás, illetve a privatizálás elnevezéssel különbözteti meg. A piacosítás azt jelenti, hogy a közintézmények gazdálkodásában honosítják meg az üzleti szektorban elfogadott módszereket. Ennek központi eleme a teljesítménymérés, amely számszerűsíti a szervezet céljainak való megfelelést. Privatizáció esetén a közszolgáltatást a leghatékonyabb ajánlatot tevő szervezet kapja függetlenül attól, hogy az adott szervezet köz- vagy magántulajdonú. Ebben az esetben nem kell külön előírni a teljesítményeket, csupán a szolgáltatás minőségét kell ellenőrizni, hasonlóan a fogyasztóvédelem más területeihez.

A gyakorlatban a tiszta stratégiák elegyéből álló rendszerek működnek. Bármely ország közszektorában gyakran hangoztatott követelmény az inputokkal való takarékoskodás, azaz a gazdaságosság fokozása. Sok országban készülnek makroszintű tervek, mindenütt léteznek elkülönített költségvetéssel rendelkező programok, projektek. A legtöbb országban a teljesítmények alapján finanszírozzák az egészségügyi ellátást és a közoktatást.

Vannak olyan szakirodalmi források, amelyekben a stratégiák mentén kísérlik meg rendszerezni a közszektor reformtörekvéseit. Az angol kezdőbetű alapján négy M féle stratégiát lehet megkülönböztetni. Ezek a következők:

Takarékoskodás (maintain) Korszerűsítés (modernise) Piacosítás (marketise) Privatizálás (minimise) Az előzőek értelmében a takarékoskodás a gazdaságossággal rokon fogalom. Szó volt a piacosítás és a privatizálás közti különbségről. Ezzel kapcsolatban fontos hangsúlyozni, hogy a privatizálás nem feltétlenül az állami feladatok felvállalásából való visszalépést jelent, hanem azt, hogy annak ellátásába bevonják a magánszektor intézményeit is, a feladatot azonban továbbra is közpénzekből finanszírozzák. A korszerűsítés vegyes kategória, magába foglalja mindazokat a fejlesztéseket, amelyek nem kapcsolódnak szorosan a pénzügyi,

KOPINT-DATORG Rt.

16

finanszírozási módszerekhez. Modernizációt jelent például az e-kormányzat elterjesztése, a decentralizáció-centralizáció kívánatos arányainak újrarendezése.

1.2. A teljesítménymérés célja

A szakirodalom szerint világszerte igen vegyesen ítélhetők meg a közszektort érintő eddigi reformkísérletek. Sehol sem gyűltek össze egyöntetűen kedvező tapasztalatok. A kudarcok, részsikerek okát sokan abban látják, hogy a reformok szükségképpen konfrontálódnak meghatározó érdekcsoportokkal: az újítás korlátozza mind a politikaalkotók, mind a közintézmények vezetőinek a megszokott illetékességi, jogosultsági körét.

Úgy tűnik, a teljesítménymérés bevezetésével szemben alakult ki a legkisebb ellenállás addig a pontig, amíg a méréshez, különösen az eredménytípusú indikátorokhoz közvetlenül nem kapcsolódik a pénzügyi finanszírozás. Ezért az IMF ajánlása1 szerint célszerű azon az úton elindulni, hogy

• első lépésben gondosan tisztázni a közszektor teljesítménymérésének elvi kérdéseit, általában és külön-külön az egyes kormányzati funkciók szerint;

• ezt követően kell elrendezni a mérés bevezetésének technikai feltételeit, (a megfelelő nyilvántartások kialakítása, adatáramlások, stb.);

• végül ezekre alapozva érdemes hozzákezdeni a teljesítménymutatók felhasználásához, ehhez kapcsolva akár a finanszírozást, akár a vezetői, egyéni érdekeltségi rendszert.

A tanulmány által követett megközelítésmód éppen ellentétes az adatgyűjtés és adatbázis-építés szokásos menetével. Szokásos módon abból kellene kiindulni, hogy mi a mérés célja, és célhoz kötötten más és más követelmények fogalmazhatók meg az adatbázissal szemben. Azt gondoljuk, hogy ez a feladat sem kerülhető meg, de erre csak egy későbbi munkaszakaszban fog sor kerülni. A teljesítménymutatók elvi, módszertani és bizonyos technikai részleteinek bemutatása ösztönözhet a mutatók legalább kísérleti jellegű hasznosítására. Az így szerzett tapasztalatokra építve lehet feltenni azt az újabb munkaszakaszt indító kérdést, mire is akarjuk rendszeresen használni a teljesítményindikátorokat.

A mutatók használatával kapcsolatban mindössze az OECD egy közelmúltban megjelent kiadványát2 említjük meg. A tanulmány a tagországoknak küldött kérdőívek válaszait dolgozza fel, és ez azt bizonyítja, hogy jelenleg a teljesítménymutatók országonként és kormányzati feladatonként igen különböző mértékben befolyásolják a költségvetési döntéseket. (Az OECD helyzetértékelését az 1. mellékletben ismertetjük.) A munkaanyag a mutatók felhasználásának három fokozatát különbözteti meg:

A teljesítménymutatók prezentációs célú használata: Bizonyos teljesítménymutatók

megjelennek a költségvetés és a zárszámadás háttéranyagaiban anélkül, hogy azok tervezett vagy tényértéke érdemben befolyásolná a költségvetési döntéseket. Bár

1 Diamond, J.(2005): Establishing a Performance Management framework for Government (IMF Working

Paper, WP/05/50) 2 Performance Information in the Budget Process: Results of OECD 2005 Questionnaire

(GOV/PGC/SBO(2005)6)


17

kézenfekvő megoldás lenne, ha ezen a módon, a szemléletváltást fokozatosan végrehajtva terjedne el a közszektorban a teljesítménymérés, az országok nagy többsége nem alkalmazza és nem is szándékozik alkalmazni a kizárólag informatív jellegű mutatókat.

Közvetett kapcsolat a teljesítménymutatók és a költségvetési forrásallokáció között: Ebben az esetben a forráselosztáskor - más szempontok mellett - a teljesítménymutatók is szerephez jutnak. Az országok saját megítélése szerint leggyakrabban ezt a megoldást alkalmazzák. A válaszokból az nem derül ki, hogy végül is mely területen milyen súlyt adnak a teljesítménymutatóknak.

Közvetlen kapcsolat a teljesítménymutatók és a költségvetési forrásallokáció között: A formalizált kapcsolatnak többféle vállfaja lehetséges: A finanszírozás arányos lehet a tervezett vagy a ténylegesen realizált output nagyságával, azt befolyásolhatják az output bizonyos minőségi ismérveinek értéke. A tagországok többségében ez a tipikus finanszírozási módszer a felsőoktatásban és az egészségügyi ellátásban.

Az OECD által begyűjtött tapasztalatok nem utalnak arra, hogy egymásra épülnének, egymást követnék a közpénzek elosztásának és a teljesítmények egyre szorosabb fokozatai. Holott ezt az utat járva lehetne talán a legkönnyebben elfogadtatni a teljesítményekhez kötött finanszírozást, időt hagyva az érintetteknek hozzászokni az új szemlélethez. Ugyanis mielőtt élesben, a közpénzek elosztására használnánk a teljesítménymutatókat, azt megelőzően tisztázni kell, mi is az a cél, amely elérésére ösztönözni akarunk. A célok definiálása különösen nehéz a közszektor intézményei esetén, ahol a mikrogazdasági magatartásokat kell a makrogazdasági célokkal összeegyeztetni. Ezért gyakoriak az érdekkonfliktusok, és a mutatók létéhez való fokozatos hozzászokás segíthetné a konfliktusok elsimítását.

1.3. Értékelés és mérés

A munka indítása során most csak annyit fogalmazunk meg a teljesítménymérés céljával kapcsolatban, hogy a számszerűsített indikátorok kialakításának célja a teljesítmények mérése és ezen keresztül a közszektor működésének értékelése. Egyelőre nem foglalkozunk azzal a kérdéssel, miért, mi célból is akarjuk mérni a közszektor teljesítményét, milyen következményei lehetnek az értékelésnek. Minthogy azonban a szakirodalom használja mind az indikátorok, mind a mérés, mind az értékelés elnevezést, szükségesnek tartjuk ezek egymástól való elhatárolását.

1.3.1. Mérés

A mérés a jelenségek térben, vagy időben összehasonlítható mutatókkal (indikátorokkal) való bemutatása. A mérésre használt indikátorok többnyire egy kardinális skálán kifejezhető, számszerű értékeket eredményeznek. De emellett vannak olyan mutatók, amelyek csak ordinális skálán való összehasonlításra alkalmasak.

Formázott: Felsorolás ésszámozás

KOPINT-DATORG Rt.

18

Például: A közbiztonságot jellemezhetjük az autólopások vagy a lakásbetörések számának csökkenésével. Ezek kardinális skálán elhelyezhető mutatók. Hosszabb távra azonban a mutató nem alkalmas a rendőrség teljesítményének a mérésére, hiszen az autók számának növekedése nyilvánvalóan növeli a lopások lehetőségét. A lakásbetörések száma pedig függ a lakosság vagyoni helyzetének differenciáltságától, illetve a betörések ellen alkalmazott biztonsági berendezések elterjedtségétől.

Az autólopások, lakásbetörések száma számokban kifejezhető. A közbiztonság szintjére vonatkozóan nyerhetünk információt közvélemény-kutatásokból. Ezek csak arra adnak választ, hogy a megkérdezettek hogyan érzékeik valamilyen minőségi skálán kifejezve a közbiztonság szintjét, illetve annak változását. Többnyire a kiváló, kielégítő, nem kielégítő válaszlehetőségek vannak felkínálva. Az ilyen mutatókat csak ordinális, sorrendi skálán lehet elhelyezni.

1.3.2. Értékelés

Az értékelés a jelenségek olyan elemzése, leírása, amely minősítést is tartalmaz.

Az OECD által adott meghatározás szerint3 ”az értékelés közpolitikák, a közszektor szervezetei működésének vagy programok eredményeinek olyan elemzése, amely nagy hangsúlyt helyez a vizsgálat eredményeinek megbízhatóságára és hasznosíthatóságára. Ugyanakkor még a szigorú módszertani elvekre épülő értékelések is jelentős mértékben szubjektív megítélésen alapulnak.” Az értékelés lehet előzetes, menetközbeni vagy utólagos.

Osborne –Gaebler4 szembeállítja a kvantitatív mérést a kvalitatív értékeléssel. Az értékelés vonatkozhat a (szak)politikai kérdésekre, a költségvetési allokációra vagy a közszektor intézményeinek szervezési működési módjára. Egyazon értékelésből is levonhatók következtetések a közfeladatok ellátásának mindhárom szintjére.

Például: A sürgősségi betegellátás helyzetének értékeléséhez felhasználhatunk olyan számszerű indikátorokat, mint az egy lakosra jutó mentőautók száma, a sürgős esetekben az átlagos, vagy maximális várakozási ideje, az indokolatlan hívások száma. Az értékelés emellett kiterjedhet a kórházi ügyeleti rend bemutatására, a közutak és a távközlés helyzetére, a mentőszemélyzet munkakörülményeire. Az értékelés eredményeként ajánlások fogalmazhatók meg akár a sürgősségi ellátás szervezeti rendjének módosítására, akár az ellátás privatizációjára vonatkozóan. De elképzelhető olyan javaslat is, amely az egészségügyi politikában a kórházi ellátással szemben nagyobb szerepet ad a háziorvosi ügyeletnek. Ugyanakkor az is előfordulhat, hogy az értékelés eredményeként a költségvetésben több pénzt szánnak a sürgősségi ellátásra.

Ugyanakkor többnyire az jellemző, hogy más és más mutatók relevánsak a különböző felhasználási célokra.

Például: A háziorvosi ellátás finanszírozása az ellátott betegek számával arányos. A háziorvosi ellátás, mint egészségügyi ellátási forma működésének értékelése azon alapul,

3 Improving evaluation practices (OECD PUMA/PAC(99)1) 4 Osborne, D.- Gaebler, T.: Reinventing government: how the entrepreneurial spirit is transforming the public

sector,, 355 o. (Reading, Mass. : Addison-Wesley, c1992

Formázott: Felsorolás ésszámozás


19

milyen rendszerességgel van kapcsolat a betegek és az orvos között, milyen hosszú a várakozási idő, stb. Társadalmi szempontból viszont a szabad orvosválasztás tényleges megvalósulása is lényeges kérdés. Ehhez az orvos-cserék számának alakulását és okait kell elemezni.

Az előzőekben bemutatott példák az ún elsődleges értékelések körébe tartoznak. Emellett léteznek ún. másodlagos, meta-értékelések5. Az a különbség az elsődleges és a meta-értékelések között, hogy míg az elsődleges értékelések a közszektor működését az adott szakterület tartalmi kérdései szempontjából elemzi, addig a meta-értékelések a közpolitika alkotás, a közpénzek allokációjának vagy a közszektor irányításának szervezési módját értékeli. Meta-értékelés például a közszektor reformjának sikerességét vizsgáló értékelés. Az értékelés lehet

• külső, • vagy belső.

A belső vagy önértékelést a szervezet maga végzi el. Az önértékelő rendszerek a New Public Management (NPM) visszacsatolási körének nélkülözhetetlen elemét képezik. A külső értékelést elvégezheti maga a kormányzat, vagy annak megbízásából egy külső, erre szakosodott szervezet, vagy kutatóintézet. A nemzetközi szervezetek is rendszeresen végeznek értékeléseket és meta-értékeléseket.

Például: A Világbank a közelmúltban dolgozta ki a költségvetési kiadások menedzselésének értékelési szabványait Az ajánlott meta-értékelés fő szempontjai:

• A költségvetés realitása: mennyiben reális a költségvetés • Mennyire átfogó a költségvetés: lefedi-e az összes közpénz • Mennyire képes időben felismerni és kezelni az összevont pénzügyi mutatókat

befolyásoló kockázati tényezőket, • Rendelkezésre állnak-a szükséges információk • Ellenőrzés • Számon-kérhetőség és transzparencia

Az értékelés lehet

• ex-ante, • menetközbeni, • vagy utólagos.

Nyilvánvaló, hogy az értékelés mindhárom esetben más- és más jellegű adatokra támaszkodhat. A több éves programok, projektek esetén az ex-ante értékelés a tervezés elengedhetetlen része, a menetközbeni értékelést nevezik „monitoring”-nak, az utólagos értékelés a megvalósulást veti össze a tervszámokkal.

5 Wollmann, H. (editor): Evaluation in Public-Sector Reform – Concepts and Practice in International

Perspective, 7 o.(Northampton, UK, Edward Elgar Publishing, Inc, 2003)

KOPINT-DATORG Rt.

20

Az értékelés

követhet szigorú módszertani elveket, vagy példákon keresztül ajánlja a legjobb gyakorlatok (best-practice)

átvételét.

1.4. Mérési szintek: makro- és mikroszintű mérés

Minthogy a közszektor erősen hierarchikus módon működik, fontos különbséget tenni a mérés szintjei között. A következő 5 mérési szintet6 különböztethetjük meg:

Politikaalkotási rendszerek Példák: központi kormányzat, helyi önkormányzatok, egészségügyi rendszer, oktatási rendszer

Államigazgatási rendszerek Példák: költségvetés készítés, humánpolitika, közbeszerzés, kormányzati ellenőrzés, gazdaságpolitikai tervezés

Szervezetek Példák: munkaügyi központ, közkórház, Pénzügyminisztérium szervezete, adóhivatal

Munkafolyamatok Példák: jóléti kiadások kifizetése, engedélyezési eljárások, katasztrófa-elhárítási feladatok ellátása

Résztvevő emberek Példák: vezetők, ellenőrök, végrehajtók Makroszintnek tekintjük a politikaalkotás és az államigazgatási rendszerek szintjét, mikroszintnek a szervezetek, intézmények, a munkafolyamatok (szaktevékenységek) és az egyes közalkalmazottak szintjét. (Az egyes közalkalmazottak szintjén való teljesítménymérésről szól az OECD közelmúltban megjelent „Performance-related Pay Policies for Government Employees” című tanulmánya, amelyet a 2. mellékletben foglaltunk össze.)

A megkülönböztetés nagyjából analógia a piacgazdaságban használt fogalmaknak. A piacgazdaságtan főáramlatai mikrogazdaságtanon olyan paradigmák együttesét értik, amelyek központjában gazdasági alanyok jól definiálható magatartásának vizsgálata áll. A makrogazdaságtan - ezzel szemben – a hasonló magatartással jellemezhető alanyok együttes magatartásának az eredőjét, azok következményeit tekinti vizsgálata tárgyának, kölcsönhatásban más alanyok együttesével. A piacgazdaságban a mikro- és a makroszint többnyire jól elkülöníthető. A közszektorban közel sem ilyen éles a határvonal. A hagyományos közigazgatási modell szerint az sem biztos, hogy egyáltalán létezik mikroszint a közszektorban. Az új közmenedzsment irányzat hozza felszínre ezeket a mikroszinten gyakorolt magatartásokat.

6 Osborne, D.- Plastrik, P: Banishong Bureaucracy – The Five Strategies for Reinventing Government,. 50. o.

(Reading, Mass., USA, Addison-Wesley Publishing, Inc, 1997)


21

2. A teljesítményindikátorok

Teljesítménymutatónak / teljesítményindikátornak nevezünk minden legalább sorrendi (kardinális vagy ordinális) skálán kifejezhető olyan adatot, amely alkalmas a közszektor működésének értékelésére.

2.1. A teljesítményindikátorok osztályozása

A regionális (nemzetközi) és időbeli összehasonlíthatóság érdekében a teljesítménymutatók többnyire fajlagos értékek. Léteznek azonban olyan mutatók is, amelyek abszolút értékben is összehasonlíthatók.

Például: Nemzetközi szinten a közszektorban foglalkoztatottak száma a teljes népesség, vagy az összes foglalkoztatott arányában hasonlítható össze. Ugyanakkor egy országban a közszektorban a létszám-megtakarítás trendje abszolút számokban is kifejezi a takarékosság mértékét. Az ügyintézéssel eltöltött idő, vagy a kórházi elhelyezés várakozási ideje napokban, hónapokban kifejezve nemzetközi szinten is összehasonlítható.

A teljesítménymutatók többsége a pénzügyi ráfordítás – termelési tényező input – termelési folyamat – kibocsátás – a program társadalmi eredménye – a rendszer társadalmi eredménye folyamat egyes szakaszainak összehasonlításával képzett mutatószám. A működés szakaszai és a mutatók közti kapcsolatot a következő táblázat szemlélteti:

Pénzügyi ráfordítások

Termelési tényező felhasználás

Input

Termelési érték,Output

Társadalmi eredmény

Pénzügyi ráfordítások * Gazdaságosság Egységár

reciproka Eredményesség

Termelési tényező felhasználás, input * Hatékonyság Termelékenység

Termelési érték, output * Hatásosság

Társadalmi eredmény *

Gazdaságosság (economy): Az inputok és a költségvetési kiadások hányadosa. A mutató azt fejezi ki, milyen olcsón, gazdaságosan lehetett a termelési tényezőket megszerezni, alkalmazni. A hagyományos költségvetési modellben az inputokkal való takarékosság, azaz a gazdaságosság áll a gazdálkodás középpontjában.

Törölt: ¶

KOPINT-DATORG Rt.

22

Hatékonyság (efficiency): Az output és az input hányadosa. A termelési folyamat minőségét jellemző mérőszám. A piacgazdaság analógiájára itt is megkülönböztethetjük a hatékonyság két fajtáját: a technikai hatékonyságot és a gazdasági hatékonyságot.

Technikai hatékonyság7 (technically efficient): technikailag nem hatékony az a közszolgáltatás, amelyben az outputok még növelhetők anélkül, hogy ehhez szükség lenne valamely erőforrásból, input-elemből többet felhasználni. A tapasztalatok szerint az X hatékonysági tartalékok teszik ki a fejlődési potenciál nagy részét.

Gazdasági hatékonyság (economically efficient): gazdaságilag nem hatékony az a közszolgáltatás, amelyben a költségek növelése nélkül a felhasznált erőforrások összetételének módosításával növelhető az output.

Hatásosság (effectiveness): Azt mutatja, hogy a termelés egységnyi outputja milyen mértékben befolyásolja annak társadalmi kimenetét, eredményét. Megkülönböztethetjük a technikai és a gazdasági hatásosságot.

Technikai hatásosság: Technikailag nem hatásos az a közszolgáltatás, amely bár hatékony mind technikai mind gazdasági értelemben, de nem a társadalmi szempontból kívánatos outcome-ot eredményezi.

Gazdasági hatásosság: Gazdaságilag nem hatásos az a közszolgáltatás, amely bár hatásos technikai értelemben, de az erőforrások más közszolgáltatások előállítására való átcsoportosításával növelhető a társadalmi eredmény.

Eredményesség (value for money): A közszektor tevékenységének átfogó mérőszáma. Azt mutatja, hogy egységnyi költségráfordítással, egységnyi közpénz felhasználásával milyen mértékben javítható a társadalmi eredmény. Termelékenység (productivity): A termelés társadalmi kimenete és az inputok közi viszonyt fejezi ki. Annyiban felel meg a piaci termelésre értelmezett termelékenységnek, hogy a piacgazdaságban a termelésben keletkezett érték egyben kifejezi nem csak az outputot hanem a termelés társadalmi eredményét, azaz az outcome-ot. Az árarányok által közvetített fogyasztói hasznosság egyaránt jelenti a termelés outputját és outcome-ját.

Például: Az oktatás gazdaságosságát kifejező mutató az egy költségvetési forintból biztosítható oktatási kapacitás (tanár tanterem, stb.) A mutató reciproka az egy tanár munakbére, egy tanterem fenntartási költsége (beleértve az értékcsökkenési kiadást).

Az oktatás hatékonysága az egy tanár által leadott tananyag mennyisége, vagy az oktatott diákok száma. Az oktatás inputját kifejezhetjük nemcsak a tanárok számával, hanem a tanórák számával is. Ehhez tartozóan az egy tanórán leadott tanmennyiség is kifejezheti az oktatás hatékonyságát. Az oktatás technikailag nem hatékony, ha nem kellően kihasznált a tanárok munkaideje. Gazdaságilag akkor nem hatékony az oktatás, ha bizonyos tantárgyak

7 A szakirodalomban ezt nevezik Liebenstein féle, vagy X hatékonyságnak.


23

oktatásában, például az idegen-nyelvi képzésben több tananyagot lehetne elsajátítani akkor, ha az élő oktatás helyett több audiovizuális eszközt használnának. Az oktatás hatásossága azt fejezi ki, mennyivel képzettebbek lettek a tanulók. Az eredmény mérhető a sikeres érettségi vizsgák számával, a diákok képzettségére vonatkozó nemzetközi felmérések eredményével, stb. Az oktatás technikailag nem hatékony, ha nem a jövő munkaerőpiacának igényei szerinti szakmastruktúrában képez. Gazdaságilag nem hatékony az oktatás, ha a közoktatás helyett a felnőttképzéstől nagyobb társadalmi haszon várható. Az oktatás eredményessége a diákok képzettsége és az oktatásra fordított költségvetési kiadások arányát mutatja. Az oktatás termelékenysége a diákok képzettségét a tanítás idejéhez (az összes tanóra számához) viszonyítja.

Az adóigazgatás példáján: az adóigazgatás hatékonysága az egy adóügyi előadó által feldolgozott adóbevallások száma, vagy az adott költségvetési forrásból előállított tájékoztató füzetek száma; Az adóigazgatás eredményességét az mutatja, mennyivel csökkent a tájékoztatási füzetekben tárgyalt probléma előfordulásának az aránya, vagy az, mennyivel javult az önadózás színvonala.

A legfontosabb teljesítménymutatók együttesét a három E elnevezéssel szokták emlegetni: economy, efficiency, effectiveness.

2.2. A teljesítmény-mutatók képzésének és használatának főbb módszertani problémái

Ebben a fejezetben áttekintést adunk a közszektor teljesítményének méréséhez használható mutatók általános módszertani problémáiról. Kiemeljük a közös problémákat, amelyek jelentkeznek bármely mérési szinten és bármely tevékenység, kormányzati feladat, funkció esetén. Emellett arra is kitérünk, hol vannak különbségek a mérési szintektől és a kormányzati feladatok jellegétől függően. A módszertani problémák legtisztábban a makroszintű mérés során mutatkoznak meg, ezeket kimerítően tárgyalják a nemzeti számlák. Fontos azonban felismerni, hogy sokban hasonló problémák jelentkeznek a közszolgáltatások mikroszintű (intézményi, vagy üzemi, tevékenységi egységek szintjén mért) teljesítményének mérése esetén.

2.2.1. A közpénzek ráfordításának mérése

A fajlagos teljesítménymutatók nevezőjében kétféle adat szerepelhet: a pénzben kifejezett ráfordítások vagy a termelési tényezők reálértékben mért inputja. A makrogazdasági elemzések preferálják a termelési tényezők inputja alapján mért „reál”-hatékonyságot, ugyanakkor a gyakorlatban többnyire csak az adott időszak pénzben kifejezett ráfordításairól tudunk adatokat szerezni. A szakirodalomban is gyakran keveredik a két elnevezés. Azt világosan kell látni, hogy a kétféle módon mért adat nem ugyanazt fejezi ki, különösen akkor nem, ha azokat időben, vagy nemzetközi szinten hasonlítjuk össze. A ráfordításokban mindig

KOPINT-DATORG Rt.

24

együtt jelenik meg az ár és a volumen, a termelési tényezők reálértéken vett nagyságából ki van szűrve az árváltozás hatása.

Például: A teljesítménymutatók nevezőjében tevékenységenként, intézményenként szignifikánsan eltérő arányú adatok szerepelhetnek attól függően, hogy ott a közszektorban dolgozók munkaidőben mért inputja vagy a közalkalmazottak munkaerőköltsége jelenik-e meg. Ennek oka, hogy a közszféra munkaerőpiacán szakmánként, munkahelyenként igen szóródnak a bérarányok.

Az egyszerűség érdekében nem teszünk különbséget közszolgáltatások pénzben mért ráfordításai között a közpénzek összege és a szolgáltatásokat igénybe vevők által fizetett térítési díjak között.

Például: Az intézményi szociális ellátás költségeinek egy részét a költségvetés, másik részét az intézmények bennlakói, vagy azok családtagjai fizetik. Az összes költségre vetített teljesítményindikátor az intézmény működésének hatékonyságát mutatja, míg a közpénzek ráfordítása alapján mért hatékonyság a közpénzek „megtérüléséről” tájékoztat.

Közismerten komoly hiányossága a pénzügyi ráfordítások számbavételének, hogy nem veszi figyelembe a szolgáltatásnyújtáshoz felhasznált állóeszközök értékét, azaz eltekint az értékcsökkenés elszámolásától. Ez a körülmény torzítja az eltérő eszközigényességű tevékenységek összehasonlítását, illetve az így képzett mutatókban nem jelenik meg az eszközigényesség változásának a hatása. Azt mondhatjuk, hogy a hagyományos inputfinanszírozó modellhez is hiányoznak a releváns információk, nem tudjuk kimutatni a közszolgáltatások teljes költségét. A ráfordítások eredményszemléletű elszámolása valójában azt jelenti, hogy a közszolgáltatás nyújtásának időpontjában számolunk el minden olyan költséget, amely a termeléssel kapcsolatban felmerül. Tehát az értékcsökkenés a költség és nem a beruházási ráfordítás. Az eredményszemléletű és a pénzforgalmi megközelítés hosszú távon is lényegesen eltérő nagyságban mutatja ki a közszolgáltatások költségeit mind makro-, mind mikro-szinten. A statisztika készít ugyan becsléseket az értékcsökkenés nagyságára, de csak összevontan, az eszközök viszonylag elnagyolt csoportjai szerint. Nemzetgazdasági szinten ez a módszer elfogadható eredményt szolgáltat. A közszektorban azonban arra is mód van, hogy akár intézményi szinten készüljenek részletes becslések az állóeszközök tényleges piaci értékéről és várható élettartamáról. A közvagyon nagyságának ismeretéhez mindenképpen hasznos lenne olyan becslés, amely nemcsak naturális mértékegységben, hanem értékben is felmérné a köztulajdonban lévő állóeszközöket. Az adatok felhasználásával az értékcsökkenés is számítható az eddigieknél jóval részletesebb és megbízhatóbb módon. A teljesítménymérés egyik kiindulópontja lehetne, hogy kidolgozásra kerüljön egy olyan számítási eljárás, amely intézményi – esetleg tevékenységi – szinten határozná meg a „valódi” értékcsökkenés nagyságát.

Például: Pénzügyi költségeit tekintve az egészségügyben a fekvőbeteg-ellátás, különösen a hosszú idejű ápolás hatékonyabbnak tűnhet az otthonápolásnál, miután az előbbi esetén a munkaerő koncentráltabban foglalkoztatható. A kórházépületek amortizációját is beleszámítva azonban minden bizonnyal olcsóbb az otthonápolás.


25

További problémát jelenthet, hogy a pénzügyi ráfordításokat a pénzügyi teljesítés időpontjában számolják el, ez gyakran eltér attól az időponttól, amikor a szolgáltatásnyújtásra sor kerül. Az időbeli eltérés elsősorban a rövidtávú mutatókat torzíthatja, de akár éves szinten is érdemben befolyásolhatja a teljesítmények kimutatott értékét.

Például: A közalkalmazottaknak járó 13. havi bért kifizethetik akár decemberben, akár a következő év januárjában. A fizetés időpontjától függően egy adott évben igen eltérő nagyságot mutathatnak két, egyébként azonos módon gazdálkodó közintézmény vagy önkormányzat pénzügyi ráfordításai.

Ha a ráfordításokat mikroszinten mérjük, akkor azzal a nehézséggel is szembesülünk, hogy a kimutatott ráfordítások közül hiányoznak a közszektor intézményei által egymásnak ingyenesen nyújtott szolgáltatások. Ez kevésbé torzítja a makroszintű mérést, de zavarhatja a tisztánlátást akkor, ha intézményeket egymás között akarjuk összehasonlítani, vagy a közszolgáltatásokat a magánszektor által nyújtott szolgáltatásokkal.

Például: A közbeszerzési hivatal működési költségeit elvben szét kellene osztani mindazon közintézmények között, amelyek közbeszerzésen keresztül vásárolnak anyagokat vagy beruházási javakat. A közbeszerzés költsége valójában növeli a közszolgáltatások költségeit.

Míg az államháztartási számvitelből intézményi szinten mindig kiolvasható a közpénzek ráfordítása, ez nem mindig oldható meg az egyes tevékenységek szintjén. Még nehezebb információt szerezni a több intézményt érintő programok, projektek kiadásairól. Különösen nehéz az intézményi általános költségeket felosztani a programok között.

2.3.2. Az input mérése

A közszolgáltatások inputja a felhasznált termelési tényezőket, a munkaerő és a tőke tömegét, reálértékét számszerűsíti. A munkainput nagyságára többféle adat is található. Az ideális adat a ledolgozott munkaórák száma, vagy az ún. teljes munkaidős egyenértékes létszám, amely azt is figyelembe veszi, hogy az eltérő munkaterhelés miatt bizonyos szakmákban a napi 8 órától eltérhet a munkaidő szokásos hossza.

Például: A tanárok szokásos napi munkaideje éves szinten nem teszi ki a 8 órát. Ugyanakkor vitatható, hogy az ügyeletben eltöltött idő teljes értékű munkaidőnek számít-e, vagy sem.

A különböző képzettségű, gyakorlati idővel rendelkező stb. dolgozók munkája nem azonos minőséget fejez ki. A különböző minőségű munkaidők összesítésére a bérarányok alkalmasak. Reális ugyanis azt feltételezni, hogy a bérkülönbségek többé-kevésbé kifejezik a munkák közti minőségi különbségeket. Ebből az is következik, hogy a kifizetett bértömeg reálértéke (a bérek és a közterhek összege valamilyen bázisév árszintjén) jó összevont mutatója a munkainput mennyiségének. A munkainput változását kétféle módon is számíthatjuk:

• a ledolgozott munkaórák számának változásával (súlyként a bértömeg reálértékét használva),

• a folyó áras bértömeget osztva az átlagbérindex-szel.

KOPINT-DATORG Rt.

26

A két megközelítésnek elvben azonos eredményre kellene vezetnie, de a gyakorlatban ez nem mindig teljesül.

Jóval több nehézséggel kell szembesülnünk akkor, ha a tőkeinputot akarjuk megmérni. Abban már megállapodott a szakma, hogy a tőkeinput ideális mérőszáma az ún. tőkeszolgálat, amely nem más, mint az értékcsökkenés (a tőke elhasználódásának költsége) és egy normatív hozam összege. Hasonlóan a munkaidő, illetve a bérek szintjén kimutatott munkainputhoz, a tőkeszolgálat is folyó tétel (nem állományi adat). Így - elvben - lehetővé válik a munka- és a tőkeinput összesítése, vagyis számszerűsíthető a teljes tényező felhasználás.

A gyakorlatban azonban a tőkeszolgálat számszerűsítése komoly nehézségekbe ütközik. Nem készíthető jó becslés az értékcsökkenésre, miután az csak a termelők belső elszámolásában jelenik meg. Miután a számvitel – az óvatos értékelés elvét követve – az eredeti beszerzési értéken (és nem piaci áron) tartja nyilván az állóeszközöket, ebből lehetetlen megbecsülni a termelésben való használat során ténylegesen bekövetkezett értékcsökkenést. Emellett az sem egyértelmű, hogyan lehetne a tőkelekötés után valamilyen normatív hozamot elszámolni. Gyakran az államadósság után fizetendő reálkamatlábat azonosítják a közszektorban a tőkeszerzés költségével. A kamatlábak változása azonban nem indokolható ingadozást visz be a tőkeinput nagyságába.

2.2.3. Az output mérése

Piaci termelés esetén az outputot az előállított javak és szolgáltatások piaci áron mért összege fejezi ki. A piaci ár azért mérvadó értékmérő, mert kifejezi a fogyasztók preferenciáit. Mint ismert, a piaci árarányok megegyeznek a fogyasztás helyettesítési határarányaival, vagyis azzal az aránnyal, amely szerint a fogyasztók hajlandók lemondani egy jószág vagy szolgáltatás utolsó egységének fogyasztásáról más jószág vagy szolgáltatás beszerzése érdekében.

A közszektor által nyújtott szolgáltatások azonban tipikusan nem piaci szolgáltatások: ezeket a szolgáltatásokat ingyenesen, vagy névleges áron nyújtják, így az outputhoz nem rendelhető olyan piaci ár, amely kifejezné a vevők, felhasználók értékítéletét. Piaci ár híján az egyetlen pénzben mérhető érték a felhasznált termelési költségek összege. A munkaerőt, a beruházási javakat és a felhasznált anyagokat és vásárolt szolgáltatásokat a közszektor intézményei is a piacon szerzik be (kivéve a közszektoron belül egymásnak ingyenesen nyújtott szolgáltatásokat, amelyeket viszont a termelés költségei között nem számolunk el). A piacon beszerzett termékeknek és munkaerőnek létezik a piaci ára. Az értékcsökkenés kimutatása ugyan nehézségekbe ütközik, de ilyen becslésekre mindenképpen szükség van.

Makrogazdasági szinten tehát a közszolgáltatások outputját – folyó áron - kizárólag a termelési költségek összegével tudjuk számszerűsíteni. A termelési költségek szintje – a piaci termeléshez képest - alulértékeli a szolgáltatásokat, miután nem számol el a tőke után nettó hozamot, amely szokásosan pozitív.

Például: Egy közkórház outputja alacsonyabbnak mutatkozik egy hasonló egészségügyi szolgáltatásokat nyújtó magánkórházzal szemben, miután az utóbbi árbevételében megjelenik a tőkehozam, a közkórház költségszinten mért kibocsátásában viszont nem.


27

Mikrogazdasági – intézményi, üzemi – szinten elképzelhető, hogy bizonyos szolgáltatások kibocsátása, outputja naturális mértékegységekben is kifejezhető. A közmenedzsment kulcskérdése, milyen adekvát naturális mutatókkal jellemezhető az adott intézmény, tevékenység outputja.

Például: A kórházakban ellátott betegek száma, a közoktatásban tanuló diákok száma, a közigazgatásban elintézett ügyiratok száma, az adóigazgatás terén az ügyfeleknek készült tájékoztató füzetek száma mind releváns mutatója a közszektor adott intézményei outputjának.

Az output értékelésének problémája mikroszinten akkor exponálódik, ha több naturális outputmutatót akarunk szintetizálni. Az összesítés többnyire csak pénzben oldható meg még akkor is, ha azonos naturális mértékegységben kifejezett adatokat akarunk összesíteni. Az azonos naturális mértékegységből nem feltétlenül következik, hogy azonos minőségű szolgáltatásokról van szó. Kizárólag a termelési költségek alapján lehet a különböző tevékenységeket összemérni. A termelési költség arányok feleltethetők meg az államnak a közszolgáltatások nyújtásával kapcsolatban kinyilvánított preferenciáinak (Az állam preferenciái azt tükrözik, a közpénzeket milyen arányban osztja fel a különböző közszolgáltatások között).

Például: Erősen torzíthat az a mutató, amelyben közvetlenül összesítjük a kórházban kezelt esetek számát. A szívtranszplantáció nem azonos minőségű szolgáltatás a mandulaműtéttel. Itt kell a mutatók homogenitásának követelményét figyelembe venni, azaz gondoskodni kell arról, hogy minden megfigyelési egységnél ugyanaz legyen a mérés tartalma, és ugyanazok legyenek a mérés körülményei.

A piacgazdasági analógia alapján valójában nem az átlagköltségek, hanem a határköltségek arányában kellene összesíteni az egyes tevékenységeket jellemző naturális output-mutatókat. A határköltségek felelnek meg a fogyasztók azon helyettesítési határarányainak, amely arányban hajlandók az egyik termék fogyasztásáról egy másik termékért lemondani. A verseny következtében a realizált piaci átlagár a határköltségek szintjén alakul ki. Tehát piacgazdasági termelés esetén a statisztikai megfigyelés a határköltségekről informál.

Ugyanakkor a közszektorban, miután a költségvetési források megszerzése nem a teljesítménymutatóktól függ, verseny híján semmi sem késztett arra, hogy a költségvetés mindenütt a határköltségek szintjén finanszírozza a közszolgáltatások nyújtását. Tehát az átlagköltségek aránya bizonyosan eltér a határköltségek arányától. A közszolgáltatások határköltségeire vonatkozóan azonban jelenleg, a hagyományos inputfinanszírozás miatt lényegében lehetetlen adatokat gyűjteni. Áttérve teljesítménymérésre, ha a költségvetés azoknak a tevékenységnek a finanszírozását növelné, ahol egységnyi ráfordítással nagyobb kimenet (output, vagy outcome) érhető el, akkor a költségvetési alku valójában a verseny egy formájának felel meg, és a közpénzek kiadásának arányai a tevékenységek, állami feladatok között közelíthetne a határköltségek arányaihoz.

Például: Az egyik önkormányzat a többletbevételét a közterületek parkosítására fordítja, a másik a beázott orvosi rendelő tetejét javítja ki. Ez azt mutatja, hogy a két önkormányzat eltérő preferenciákkal rendelkezik a környezetvédelem és az egészségügyi ellátás iránt. A szolgáltatások átlag-költségeinek arányaiban ez nem jelenik meg. (A parkfenntartás és az új tető amortizációs költségei csak később jelentkeznek.)

KOPINT-DATORG Rt.

28

Az a körülmény, hogy a közszektorban nincs külön, egymástól függetlenül mérhető értékadat a szolgáltatások inputjára (költségeire) és a kibocsátásra, lehetetlenné teszi a két adat arányának, azaz a hatékonyság szintjének, színvonalának a mérését.8 Legfeljebb mikroszinten van arra lehetőség, hogy egy-egy kiválasztott naturális output-mutatót viszonyítsunk a költségeihez, vagy a termelési tényező ráfordításokhoz. Azonban, ahogy már említettük, több naturális mutatót csak a költségarányok alapján tudunk összesíteni. Tehát szintetikus outputmutatót mindenképpen csak a ráfordítási költségek szintjével tudunk számszerűsíteni.

Ha a közszektor hatékonyságának szintjét nem is tudjuk mérni, a hatékonyság változását mérhetjük akkor, ha tudunk információt szerezni közvetlenül a volumenek változására9. Az outputot jellemző naturális mutatók erre alkalmasak, a naturális mutatók mennyiségének változása fejezi ki a volumenváltozást.

A közszolgáltatások inputja esetén járható a piaci termelés volumenmérésekor megszokott út. Ott nincs akadálya annak, hogy az árváltozásra gyűjtsünk adatokat, és az értékindex és az árindex hányadosaként kapjuk meg a volumenindexet. Minthogy azonban – piac nélkül - a közszolgáltatások outputjának sem az értéke, sem az ára nem mérhető, kénytelenek vagyunk közvetlenül mérni az output volumenének változását.

Fontos felismerni, miért adnak téves ismereteket azok a makroszintű mutatók, amelyek a termelési költségek változásával mérik az output változását. Ez a probléma fundamentális: ugyanis míg csupán egyszeri torzítást okoz, hogy a költségek szintjével azonosítjuk az output szintjét, addig ismétlődő torzítást jelent az adatokban, ha a költségek változásával fejezzük ki az output változását.

A torzítás abból adódik, hogy ha az input változása méri az output változását, akkor nincs mód az output és az input közti volumenarányok változásának, azaz a termelékenység (hatékonyság) változásának a kimutatására. Ilyenkor vagy azt feltételezzük, hogy a termelékenység nem változik – ami hosszabb idő átlagában bizonyosan nem igaz – vagy valamilyen feltevés alapján kívülről kell megbecsülni a termelékenység változását. De a termelékenység változását magával a mutatóval mérni nem lehet.

A feladat tehát az, hogy megmérjük a közszektorban a termelékenység változását. Ez akkor lehetséges, hogy ha tudunk találni az output változását jól jellemző naturális mutatókat. Ezek a mutatók képezik az outputvolumen reprezentánsokat. A reprezentánsokat csoportosítjuk olyan szolgáltatásfajták szerint, amelyeknek megállapíthatók a termelési költségei.

8 A piacgazdasági terminológia az output és az input arányát többnyire termelékenységnek nevezi, a

kibocsátás és a költségek arányát viszont jövedelmezőségnek. 9 Arra nincs mód, hogy kövessük azt az utat, ahogy mérjük a piaci termelés volumenének változását. Ez

utóbbi esetben ugyanis arra is lehetőség nyílik, hogy megfigyelhessük az output árainak változását. Majd a tárgyévi és a bázisévi értékadat hányadosát az árindex-szel osztva eljussunk a volumenek változásához. A módszer előnye abban rejlik, hogy mivel a tapasztalatok szerint az árak változása jóval kisebb szórást mutat, mint a volumenek változása, kisebb mintából is tudunk megbízható becsléseket készíteni.


29

Kiszámítjuk ezek mennyiség – indexét, majd először az egyazon szolgáltatásfajtát jellemző részindexek egyszerű számtani átlagát vesszük, végül a csoportindexekből a termelési költségek arányaival súlyozva állítjuk elő a főindexet. A módszer legérzékenyebb pontja a minőségi különbségek kezelése.

Például: Az egészségügy példáján szemléltetjük a közszolgáltatások hatékonyság mérésének lehetőségeit és korlátjait. A felhasznált adatok a KSH kiadványaiból származnak.

1999 2000

Közkiadások fekvőbeteg-ellátásra (millió forint) 218 262 242 990Közkiadások járóbeteg ellátásra (millió forint) 61 234 67 448Közkiadások alapellátásra (millió forint) 37 350 38 055Közkiadások kiegészítő szolgáltatásokra (millió forint) 39 317 47 646

Összesen (millió forint) 356 163 396 139Járóbeteg kezelések száma 67 480 67 840Laboratóriumi vizsgálatok száma 81 150 88 597Háziorvosi rendelésen megjelentek száma 63 865 63 671Fekvőbeteg gyógyintézetből elbocsátottak száma (ezer fő) 2 556 2 610Egészségügyi input-árindex 1 1,088

Az input volumenindexet a szokásos módon számítjuk. Először a 2000. évi folyó áras adatból kiszűrjük az árváltozás hatását. Az input árindex-szel deflált (1999-évi árszinten vett) 2000. évi közkiadások összege 364 098 millió forint. Ebből számítva 1999-ről 2000-re 102,2%-kal nőtt az egészségügyi közkiadások volumene. Az input = output konvenció alapján ezzel megegyezik az egészségügyi szolgáltatások volumenének változása. Amennyiben a volumenindexet közvetlenül az elvégzett kezelések, vizsgálatok, a fekvőbeteg-ellátásban kezeltek számának változásából számítjuk, akkor az 1999. évi közkiadásokkal súlyozott volumenindex 103,6%. Ez utóbbi esetben arra is lehetőség van, hogy meghatározzuk a közpénzekből finanszírozott egészségügyi szolgáltatások hatékonyságának (termelékenységének) a változását. Ennek értéke: 1,036/1,022 = 1,013. Azaz 2000-ben 1,3%-kal nőtt az egészségügyi szolgáltatások hatékonysága.

A példa inkább csak a módszertan illusztrációját szolgálja, érdemi következtetések levonására aligha alkalmas. Először is az egészségügyi finanszírozási rendszere közismerten ösztönöz az esetszámok növelésére. Közel sem biztos azonban, hogy – a minőség romlása miatt - ezzel párhuzamosan nőtt a ténylegesen nyújtott szolgáltatások volumene. Emellett az adatok túl összevontak, így a kimutatott dinamikát a szerkezeti változások is befolyásolhatják. Erősen közrejátszott az input volumennövekedésében, hogy 2000-ben az országos átlagnál jóval kevésbé nőttek az egészségügyi bérek. Hosszabb távon a bérnövekedés elmaradása előidézi a munka minőségének romlását.

Az outputmérés központi problémája a minőségi változások felismerése és kezelése. A közszolgáltatások tipikus minőségi jellemzői lehetnek:

• Gyorsaság • Hozzáférhetőség és annak kényelme • Segítségnyújtás a szolgáltatás igénybevétele során • Udvariasság • Tájékoztatás a hozzáférési lehetőségekről

KOPINT-DATORG Rt.

30

• Az igénybevett eszközök minősége és biztonsága • A fogyasztók igényeihez való alkalmazkodás

A minőségi változásokat a következő három módon kísérelhetjük meg számszerűsíteni:

1. Növelhetjük az outputmutatók számát, és ezáltal minden eltérő minőségi változat külön szolgáltatást jelent.

2. Magát a minőségjavulását tekintjük a szolgáltatás outputjának.

3. A minőség változásával korrigáljuk az outputmutató értékét.

Például: Minőségi javulás az államigazgatási ügyintézés idejének rövidülése. A három mérési módszer alapján ezt mérhetjük a következőképpen:

1. Külön mutatót képezünk a 20-30, a 10-20 és a 0-10 nap alatt elintézett ügyek számából. A minőség változását a három szolgáltatás arányváltozása fejezi ki.

2. Az ügyintézés átlagos idejének változása jelenti magát az outputmutatót. 3. Az elintézett ügyek számának növekedésével mérjük az outputot, de a mutató

értékét korrigáljuk az ügyintézés idejének csökkenését kifejező koefficienssel.

A földhivatali szolgáltatások fontos outputmutatója a pontos ingatlan-nyilvántartás, a téves bejegyzések számának csökkenése. Hasonlóan fontos mutató az ügyintézés átfutási ideje, illetve a sorban állás, várakozás ideje. Kétféleképpen is eljárhatunk: vagy külön output mutatóként kezeljük az ügyintézési idő és a sorban állási idő változását, vagy annak a pontos ügyintézés mutatóba, annak minőségi elemeként építjük be.

Az output mérésével kapcsolatos problémák tehát sokban hasonlóak makro- és mikroszinten. Főleg akkor, ha összetett tevékenységeket végző intézmények teljesítményértékeléséről van szó. Ilyenkor egy-egy naturális mutató önmagában nem nyújt kielégítő információt a teljesítmény értékeléséhez. Mikroszinten is elengedhetetlen a mutatók összesítése, azaz értékben kifejezett indikátorok képzése. Az értékben történő összesítéskor nem kerülhetjük meg az előzőekben tárgyalt módszertani problémákat.

Másfelől megkönnyíti a makroszintű mérést, a mutatók képzését, ha a közszektor menedzseléséhez mikroszinten használnak outputmutatókat. Ugyanakkor célszerű megkülönböztetni a mérés két szintjét, hasonlóan ahhoz, ahogy a piaci folyamatok leírásában is elválik a számvitel és a statisztika.

Makroszinten az a jó outputmutató, amely

• Minél teljesebb körben lefedi az adott közfeladathoz, funkcióhoz tartozó szolgáltatásokat.

• Hosszabb távon lehetőleg állandó, hogy ne kelljen túl gyakran cserélni a reprezentánsokat.

• Invariáns az államigazgatáson belüli szervezeti változásokra. • Nemzetközi szinten összehasonlítható legyen. • Minél jobban képes legyen kifejezni a szolgáltatás eredményét, outcome-ját.


31

A mikroszintű outputmutatókkal szembeni követelmények10: • Releváns legyen a megfigyelt egység (intézmény, szaktevékenység) teljesítménye

szempontjából, és az egység képes legyen befolyásolni az output alakulását! • Képes legyen rugalmasan követni a tevékenységek változását! • Könnyen ellenőrizhető legyen! • Ne legyen manipulálható!

Az eltérő követelmények miatt közvetlenül nem lehet megfeleltetni egymásnak a két mutatórendszert. A mutatók szelektálása gondos munkát igényel. Ugyanakkor a makro- és a mikroszintű mérés egymást támogathatja. Az eredmények összehasonlíthatóak, Ha azonos tendenciák mutatkoznak, az erősíti az eredmények megbízhatóságát. Amennyiben lényegesen eltérő eredményekre jutunk makro- és mikroszinten, az eltérések okainak feltárása segíthet a tartalmi vagy módszertani problémák tisztázásában. A szakirodalom ajánlása11 szerint nem elegendő, ha elfogadjuk, hogy a hatékonyság/termelékenység változása egyszerűen az outputindex / inputindex hányadosaként előáll. Szükség van arra, hogy rendszeres időszakonként külön felméréseket készítsünk magáról a termelékenység változásáról, egy-egy közszolgálat vonatkozásában. Megkönnyíti az ilyen vizsgálatokat, ha rendelkezésre állnak mikroszinten naturális mutatók az egyes intézmények, szaktevékenységek teljesítményéről. Az outputindikátorok között célszerű megkülönböztetni a kibocsátást és a termelési folyamatot jellemző mutatókat. Különösen azért, mert a tapasztalatok szerint a közszolgáltatások termelési folyamatának racionalizálásával lényegesen javítható az ún. X-hatékonyság. Ebből következően tévesen informálnak azok a mutatók, ahol folyamatra vonatkozó adatok szerepelnek a hatékonyságmutató számlálójában.

Az államigazgatási koordináció kibocsátását csak a munkafolyamatot jellemző indikátorokkal tudjuk mérni. Ilyen mutató például a kormány-előterjesztések egyeztetési idejének csökkenése. Ugyanakkor nyilvánvaló, hogy míg a gyorsabb irattovábbítás javítja a hatékonyságot, az érdemi egyeztetések elmaradása rontja.

Az outputot csak olyan mutatókkal szabad mérni, amelyek alakulása a szolgáltatásnyújtók tevékenységétől, munkájától függ.

Például: A szociális munka outputját mérhetjük a szociális segélyezésben részesített személyek számával. Ez mutatja a szociális segélyezéssel foglalkozók munkateljesítményét. A mutató növekedése azonban nyilvánvalóan ellentétes az állam szociális tevékenységének eredményével. Azt sokkal inkább jellemzi a szociális segélyre szoruló számának csökkenése, például a munkanélküliségi ráta javulása által. Ez utóbbi mutató azonban nem a szociális munka milyenségét jellemzi.

A szociális munka termelését mérhetjük a folyamattal vagy annak kibocsátásával. A munkafolyamatot jellemezheti a segély kifizetési idejének csökkenése, a kibocsátást a segélyezettek számának növekedése.

10 Az angol szóösszetétel szerint a jó outputmutató legyen SMART (Specific, Measurable, Achievable,

Relevant, Timed, azaz specifikus, mérhető, teljesíthető, releváns, határidőhöz kötött). 11 Atkinson Review: Final Report, Measurement of Government Output and Productivity for the National

Accounts, (Palgrave, Macmillan, 2005)

KOPINT-DATORG Rt.

32

Végül feltehetjük azt a kérdést, mit gondolunk, milyen tendenciát fog mutatni az outputmutatók alapján mért hatékonyság. Megfelelnek-e a kapott értékek az előzetes elvárásoknak, vagyis igaz-e, hogy a közszolgáltatások hatékonysága folyamatosan javul. Szinte bizonyosra mondható, hogy nem, nem szabad elvárni a hatékonyság folyamatos javulását. Két érv is alátámasztja ezt a megállapítást:

• A közszolgáltatások erősen munkaigényes tevékenységek. Ezért csak a munkainput minőségi javulásával arányosan nőhet a hatékonyság. Igaz ugyan, hogy több tevékenységnél az elmúlt időszakban ugrásszerűen nőtt a technikai felszereltség (egészségügy, vagy az informatika általános elterjedése). Bár ennek betudhatóan bizonyosan emelkedett a szolgáltatások minősége, ezt az outputmutatók többnyire nehezen tudják kifejezni. A minőségi változást éppen a kellő időben kell mérni, azt követően az adatokból az nem választható le.

Például: A pontosabb képdiagnosztikai eszközök segítenek a betegségek korai felismerésében. De közel sem biztos, hogy ezáltal csökken az egy esetre jutó ráfordítás, vagyis a hatékonyság. Ezt legfeljebb a halálozási ráták csökkenése, mint eredménymutató fejezheti ki. A gyermeklétszám csökkenése miatt csökken a diák / tanár arány. Ez az oktatás hatékonyágának romlását implikálja, hiszen kevesebb diák kevesebb tananyagot sajátíthat el.

• A közszolgáltatások gyakran tudatosan csökkenő határhaszonnal működnek. Első lépésben nyilvánvalóan azokat a feladatokat látja el az állam, amelyeknek a legnagyobb a társadalmi hozama. A később felvállalt feladatok többnyire alacsonyabb hatékonyságúak. Ebből következően az állam szerepvállalásának erősödésével párhuzamosan romlik a hatékonyság

Például: A csecsemőhalandóságot kezdetben könnyű csökkenteni. A ráta csökkenésével együtt emelkedik a további előrelépés fajlagos költsége.

A közszektorban a mérhető hatékonyság tehát inkább csökkenő, mint növekvő tendenciát mutat. Nem szabad megfeledkezni erről a körülményről sem a makroszintű, sem a mikroszintű méréskor.

• Makroszinten ez azt jelenti, hogy a piacgazdaságban megszokottól eltérően a közszektorban az output volumene kevésbé nő (vagy csökken), mint az input volumene. Így, ha áttérünk a közvetlen volumenmérésre, akkor alacsonyabb növekedési ütemet kapunk, mint ha az input volumenének változásával azonosítanánk az output volumenváltozását. Ez utóbbi esetben többnyire időben változatlan hatékonyságot tételezünk fel. Ez különösen olyan országok esetén torzíthatja a növekedési ütemek nemzetközi összehasonlítását, amelyekben nagy a közszektor aránya.

• Amennyiben az outputmutatókat mikroszinten a közszektor menedzselésére használjuk, úgy gondosan mérlegelni kell, mit szabad célként kitűzni: a hatékonyság növekedését, vagy csökkenésének fékezését.


33

2.2.4. A társadalmi eredmény (outcome) mérésének problémái

Abban egyetért a közgazdaságtan, hogy a gazdasági tevékenységek közös végső célja a társadalmi jólét fokozása. Az egyes tevékenységeknek a jóléthez való hozzájárulását fejezi ki a tevékenységek társadalmi eredménye, az egyre elterjedtebbé vált angol elnevezéssel, az outcome.

Piacgazdasági tevékenységeket az egyéni öncél – fogyasztói hasznosság, illetve a profit maximalizálása – vezérli. Ezen túl nem beszélhetünk társadalmi eredményről. Mind mikro- mind makrogazdasági szinten az egyéni öncélok teljesülését mérjük. Minthogy az output – a piaci árakon keresztül – éppen ezt méri, a piacgazdasági folyamatok mérésekor nincs lehetőség megkülönböztetni az output-ot és az outcome-ot.

A közszektor tevékenységének mérésekor azonban meg lehet és meg is kell különböztetni magát a szolgáltatást és annak társadalmi kimenetét. Nyilvánvalóan a társadalmi eredmény fokozása a cél, a közszolgáltatás nyújtás csupán ennek egy eszköze.

Makroszinten egyértelműen a társadalmi eredmény a célváltozó. Ezért a nemzeti számlák módszertana kifejezetten ajánlja, hogy lehetőleg outcome jellegű mutatókkal mérjük a közszolgáltatások volumenének változását. Hasonlóképpen a közpénzeknek a központi költségvetés szintjén történő elosztásakor a társadalmi eredménymutatók relevánsak. Mint már korábban említettük, nem a mutatók szintje, hanem azok javulása szolgáltathat információt a közpénzek elosztási arányainak a kialakításakor.

Például: A közbiztonság alakulását jobban kifejezi a bűnesetek számának csökkenése, mint a felderített bűnesetek számának alakulása. Az is igaz ugyan, hogy a rendőrség munkájával szorosabb kapcsolatban van a bűnfelderítés, mint a bűnmegelőzés. Ez utóbbit az is javítja, ha a lakosság jobban vigyáz az értékeire.

A társadalmi eredmény mutatók alkalmazásával kapcsolatban nemcsak az a fő nehézség, hogy – hasonlóan az outputmutatókhoz – nehezen számszerűsíthetők, különösen nehéz képezni ilyen jellegű szintetikus mutatókat. Használatukat még inkább akadályozza az a körülmény, hogy a mutatók változása csupán részben, gyakran csupán kisebb részben tudható be a közszektor tevékenységének. Ezért ha lehet, a társadalmi eredmény fogalmán belül meg kell különböztetni azt az eredményt, amelyet a közszektor tevékenysége idézett elő és az általános értelemben vett rendszereredményt, amely alakulására a külső környezet is befolyással van, gyakran nagyobb mértékben, mint a kormányzati akciók. Az Egyesült Királyságban használt terminológia a szándékolt (intended) eredmény fogalmát használja, megkülönböztetve a hatástól (impact), amely a teljes, szándékolt és más hatások eredőjének együttese.

További korlát az eredménymutatók alkalmazásával szemben, hogy az eredménymutatók megjelenése gyakran csak több éves késéssel követi a kormányzati akciókat. Ezért az intézményi szintű menedzsmenthez alig, de még a középtávú kormányzati ciklusok eredményességének mérésére is csak kellő megfontolás mellett alkalmazhatók.

A közszektor működése és annak társadalmi eredménye közti kapcsolatot jobbára egy többváltozós modell közbeiktatásával tudjuk leírni. Amennyiben sikerül a modellt jól specifikálni, akkor a közszektornak betudható hatást egy a többi hatótényező változatlanságát feltételező ceteris paribus elemzés segítségével tudjuk levezetni.

KOPINT-DATORG Rt.

34

Példa: Az egészségügyi szolgáltatások társadalmi eredményét mérheti az átlagos életkor, vagy az egészségesen megélt évek számának emelkedése, a betegségcsoportok halálozási rátája. Míg a halálozási ráta viszonylag jól kapcsolható az egészségügy működéséhez, addig az átlagos életkor alakulásában dominálnak a döntő mértékben az egészségügy hatókörén kívüli tényezők. Ilyen például az életmód, a táplálkozási szokások, a természeti környezet, stb.

Az alkalmas eredménymutatóktól elvárt tulajdonságok:

• A kormányzati szintű célokat és prioritásokat közvetítse! • A társadalomra gyakorolt hatás mértékét fejezze ki! • Amennyiben bizonyos társadalmi csoportokat céloz meg, akkor azok jól

azonosíthatók legyenek! • Különüljön el az intézményi szintű célkitűzésektől! • Kimutatható legyen az oksági kapcsolat az intézményi tevékenység és a kimenet

között! • Belátható időn belül elérhetők legyenek! • A megvalósulásuk nyomon követhető legyen! • Alkalmas legyen arra, hogy külső értékelések is átláthassák a mutató tartalmát és

annak számszerű alakulását!

2.2.5. Egyéb mutatók a szolgáltatásnyújtási folyamaton kívül

A teljesítményindikátoroknak a szolgáltatásnyújtási folyamat milyensége mellett még néhány egyéb szempontot is figyelembe kell venniük: • az egyik a kormányzati feladat fenntarthatósága, vagyis az, hogy a kormányzat képes

legyen a feladatot hosszú távon is finanszírozni anélkül, hogy ezért lényegesen csökkenteni kellene más feladatok ellátását;

Példa: Garantálja az egészségügyi reform fenntarthatóságát, ha a reform nem kell lényeges módon növelni a költségvetési ráfordítások mértékét, illetve a ráfordítások csak a bruttó hazai termék alakulásával párhuzamosan növekednek.

• a másik a társadalmi csoportok, gazdasági szereplők közötti, illetve regionális egyenlőség.

Az egyenlőség jelentheti akár az egyenlő hozzáférést, akár a rászorultság, munka, érdem stb. szerint értelmezett igazságosságnak megfelelően differenciált hozzáférést.

Példa: Többféle igazságosság alapján képzelhető el a családi pótlék elosztása. Lehet egységes minden gyerek után. A rászorultsági elv alapján magasabb fajlagos pótlék jár az alacsonyabb jövedelmű családoknak. A születésszám növelése érdekében a többgyerekes családok részesülhetnek fajlagosan magasabb pótlékban. A munkavégzésre való ösztönzés céljából több pótlékot kaphatnak azok, akiknek munkából származó adóköteles jövedelmük van.


35

3. Adatbázisok a makroszintű teljesítményméréshez

Az utóbbi években egyre szaporodnak az olyan tartalmi és módszertani kutatások, amelyek kapcsolatba hozhatók a közszektor makroszintű teljesítménymérésével. A kutatások valójában mind arra a kérdésre keresik a választ, hogyan lehetne az eredendően nem piaci módon viselkedő állam működését nemzetközi szinten is összehasonlítható módon elemezni, és ezen keresztül értékelni az állam működésének korszerűsítésre vonatkozó kísérletek eredményeit.

Ebben a fejezetben egy sajátos szempontból tekintjük át ezen kutatásokat, fejlesztéseket. Nevezetesen abból a szempontból, milyen adatforrásokra támaszkodnak, milyen adatrendszerek kiépítését, fejlesztését igénylik. Különösen arra a kérdésre keresünk választ, hogyan ítélhetők meg a magyar közszektorra vonatkozó adatok minősége (megbízhatósága, elérhetősége stb.) más országokhoz viszonyítva, hol tapasztalunk az adatok minőségében olyan elmaradást, amelyet a jövőben be kellene hozni, és ebből milyen további teendők adódnak a kormányzati munka számára.

Az eddig ismert, feldolgozott források alapján a kutatások nagyjából három csoportba sorolhatók:

Egyetemek, kutatóintézetek, nemzetközi szervezetek által végzett elemzések, amelyek különböző nyilvános adatbázisokból összeszedett adatokra támaszkodva állapítanak meg valamilyen rangsort a vizsgált országok között, a közszektor teljesítménye alapján.

Az utóbbi években felgyorsultak a makrogazdasági statisztikákban, a nemzeti számlákban a kormányzati szolgáltatások dinamikáját, a hatékonyság, termelékenység változását célzó módszertani kutatások. Ezen kutatások kérdésfelvetése, hogyan lehetne a piaci tevékenységekkel összehasonlítható módon statisztikákat készíteni a kormányzati szektor gazdasági növekedéséről, és ezen a területen javítani a nemzetgazdasági mutatók színvonalát.

A kutatások harmadik területe egyes társadalmi szempontból kiemelt állami feladatokat leíró statisztikai adatok nemzetközi szinten egységesített rendszerezésével foglalkozik.

A nemzetközi tapasztalatcsere mellett az EU-ban egyéb szempontok is ösztönzik az ilyen fejlesztéseket:

• egyrészt az egyes tagországokon átnyúló közös problémák felismerése és kezelése, tipikusan ilyen a környezetvédelem;

• másrészt az a felismerés, hogy a társadalmi integráció erősödésével fokozódik az igény az átjárható módon nyújtott közszolgáltatásokra, például az egészségügy vagy az oktatás területén.

A makroszintű teljesítménymutatók rendszerezése több módon is segítheti a kormányzati munkát:

• egyfelől a nemzetközi összehasonlítások arra hívják fel a figyelmet, milyen teljesítménybeli különbségek léteznek az országok között, és mely országok jó működési tapasztalatait érdemes hasznosítani;

• másfelől a makroszintű teljesítménymutatók rendszerezése felkínál egy olyan - kardinális mérést lehetővé tevő - információs bázist, amely felhasználható a költségvetés-politikai döntések megalapozásához. A néhány vezérmutató kiválasztása segítheti az abban való tájékozódást, mi jellemzi a fő társadalmi-

KOPINT-DATORG Rt.

36

gazdasági célok induló állapotát és abban, milyen változás várható adott összegű költségvetési támogatások hatására.

3.1. Milyen adatbázisra támaszkodnak a közszektor teljesítményét nemzetközi szinten összehasonlító kutatások?

A kutatás első fázisában ismertettük az ECB 2003-ban megjelent tanulmányát, valamint a holland SCP (Social and Cultural Planning Office) hasonló kutatását12. Amennyiben a közszektorok nemzetközi összehasonlításáról van szó, jelenleg világszerte ezt a két kutatást tekintik a legfontosabb referenciának.

A holland tanulmány a 2000 utáni éveket veszi alapul, erre vonatkozóan a magyar adatok a nyilvános adatbázisokban rendelkezésre álltak. Az ECB tanulmány hosszabb időszak alapján, a 80-90-es évek adatai alapján minősítette az OECD országok közszektorának teljesítményét. Erre az időszakra a közismert adatbázisokban nem voltak hozzáférhető magyar adatok, hasonlóan a többi új EU tagország helyzetéhez. A kutatás jelen fázisban kísérletet tettünk arra, hogy az adatbázist kiegészítsük a magyar és a számunkra hozzáférhető cseh, lengyel és szlovák adatokkal, és így megismételjük a számításokat. (A kiegészített táblázatok és elemzésük a 3. mellékletben olvasható.)

Az ECB tanulmány egy viszonylag egyszerű indikátor-struktúra mentén vizsgálja a közszektor teljesítményét. A társadalmi eredményt számszerűsítő összetett indikátort 7 alindikátor súlyozatlan összegzése állítja elő. Az alindikátorok szintén egy vagy több mutató egyszerű számtani átlagából tevődnek össze. A 7 eredmény indikátor közül a szerzők négyet „lehetőség” mutatónak neveztek el, ezekkel a közigazgatási, oktatási és egészségügyi eredményeket, valamint a közösségi infrastruktúra minőségét jellemzik. Véleményük szerint ezek a területek meghatározó szerepet játszanak a piacgazdaságokban. A többi három indikátor a klasszikus Musgrave-i mutatók közé tartozik: allokáció, stabilitás és gazdasági teljesítmény.

A közszféra hatékonyságának értékelésekor a nevezőben a teljes kormányzati (államháztartási) kiadások, s bizonyos kiadási kategóriák szerepelnek proxyként, melyek – az előfeltevésük szerint – szorosan kapcsolódnak az eredménymutatókhoz, a közszféra egyes tevékenységeinek költségét mutatják. Az egyes országok közszektorának teljesítményét, hatékonyságát a teljesítmény mutatók és a kormányzati kiadások arányából számítják.

A kutatás a következő adatbázisokra támaszkodott:

A közigazgatás eredményét négy mutató átlagából számítják: • a korrupció elterjedtsége, • a vállalkozásokat érintő adminisztratív terhek, • a jogrendszer minősége, • a feketegazdaság nagysága.

A korrupció mutatók forrása a lausanne-i IMD (Institute for Management Development) kutatóintézet évente publikált versenyképességi évkönyve. Vállalati vezetőket kérdeztek meg, azok értékelték 1-10 közötti pontszámokkal a megvesztegetés, korrupció lehetőségét. 2003-tól

12 Public Sector Performance. An international comparision of education, health care, law and order and public

administration, Social and Cultural Planning Office, The Hague, September 2004


37

Magyarországra vonatkozóan is rendelkezésre állnak az adatok. Ugyanezen az adatbázison alapul a vállalkozásokat érintő adminisztrációs terhekre vonatkozó értékelés, valamint a jogrendszer minőségének megítélése. Az utóbbi évekre vonatkozóan erre az adatkörre is található már magyar adat.

A feketegazdaság nagyságára vonatkozó becslés egy ezzel foglalkozó kutatás eredményeire hivatkozik.

Nem igényel külön bizonyítást, mennyire szubjektívek mindezek a becslések. A korrupció, az adminisztrációs terhek, a jogrend minősége mind csak puhán körülírható fogalom. A megítélést az ítéletalkotók habitusa is erősen befolyásolja. Hasonlóképpen a feketegazdaság nagyságáról is igen szélsőséges vélemények ismertek. A pontosabb számításokat csak az adott országban, mindenütt a helyi ismeretek alapján lehetne elvégezni. Az idézett kutatásból származó néhány százalékpontnyi eltérések erősen önkényesnek tűnnek.

Az oktatási teljesítményt mérő összetett indikátor egy mennyiségi és egy minőségi mutatóból tevődik össze. A mennyiségi mutató a középfokú oktatásban résztvevők aránya. A másik mutató pedig az oktatás minőségét jellemzi a PISA felmérésben elért olvasási, matematikai és természettudományi eredmények átlaga alapján. A középfokú oktatásban résztvevők arányára vonatkozó adatok a World Development Indicator kiadványból származnak. Magyar adatok mindkét mutató esetén elérhetők. Ugyanakkor előfordult, hogy a felmérésben eredetileg szereplő OECD országok mindegyikére sem álltak rendelkezésre a középfokú oktatásban résztvevő adatai. A szerzők ebben az esetben az időben legközelebbi rendelkezésre álló adattal pótolták a hiányzót. Mi ugyanígy jártunk el Lengyelország esetében, a szlovák adatot, mivel a kilencvenes évekre semmilyen statisztika nem állt rendelkezésre, a hasonló cseh adat arányában becsültük. A 2000. évi PISA felmérés eredményei Szlovákia kivételével mindegyik ország esetében elérhetők voltak.

Az egészségügyi társadalmi eredményét a tanulmány két - objektív - eredmény típusú mutató átlagával jellemzi: ezek az 1000 élveszületésre jutó csecsemőhalandóság és a születéskor várható élettartam. A statisztikák forrása itt is a World Development Indicator kiadvány.

A közösségi infrastruktúra mutatót a kommunikációs és szállítási infrastruktúra minőségét jelző indikátorokból képezték, több év átlagát számítva. A mutató forrása a Center for Institutional Reform and the Informal Sector (IRIS) adatbázisának statisztikái. Ezek az adatok, nemcsak a vizsgálatba újonnan bevont országokra, hanem néhány a felmérésben eredetileg szereplő OECD országra sem álltak rendelkezésre. Az új országok esetében a World Economic Forum (WEF) Versenyképességi jelentéseiben szereplő adatokból számítottunk egy átlagot, a közúti, vasúti, vízi és légi szállítási, valamint a telekommunikációs infrastruktúrára vonatkozó 1993., 1996., 1998. és 1999. évi értékelésekből adódtak össze. Az eredeti adatok 1-5-ös skálán értékelték a közösségi infrastruktúra minőségét, így a WEF különböző skálák alapján vett értékeléseit is áttranszformáltuk. A felmérésben eredetileg szereplő országok esetében is kiszámoltuk az átlagokat. Az így keletkezett két adatsor közti korreláció szoros pozitív kapcsolatot mutatott, így az új országok esetében a WEF-ből származó adatokkal számoltunk tovább. Az értékeléssel kapcsolatban itt is fontos megemlíteni a vezetők körében végzett kérdőíves megkérdezések szubjektivitását, hiszen az eredmény ez esetben is a kérdőívet kitöltő egyéni attitűdjétől függ, s nem feltétlenül a megépített autópályák hosszától, vagy az átadott kikötők számától.

A társadalmi újraelosztás eredményességét a szegénység felszámolásának sikerességével azonosítják, s ezt a jövedelem-eloszlással közelítik. Ezt jellemzi a háztartások alsó 40%-ában

KOPINT-DATORG Rt.

38

rendelkezésre álló jövedelem aránya. Az adatok forrása a Világbank 2000. évi jelentése volt, melyben a vizsgálatba bekerül új országokra is rendelkezésre álltak a statisztikák.13

A gazdasági stabilitást jellemzésére két mutató 10 éves átlagát használták fel. Az egyik mutató a GDP növekedési ütemének a kilencvenes évekre vonatkozó relatív szórása. A másik mutató pedig az 1991-2000 közötti időszak átlagos inflációs rátája volt. Az első adatsor forrása az Eurostat AMECO adatbázisa, a másodiké pedig az OECD Main Economic Indicator kiadványa volt eredetileg. Meg kell azonban jegyezni, hogy az infláció esetében több „régi” ország esetében is hiányos az adatsor. A vizsgálatba bevont kelet-közép-európai országok esetében emellett több nemzetközi és nemzeti forrást is felhasználtunk, s az esetleges eltérések esetén a legfrissebb kiadványt vettük figyelembe (Eurostat, EC Economic Data Pocketbook).

A gazdasági növekedést a 2000. évi vásárlőerő-paritáson alapuló egy főre jutó GDP, a GDP növekedés kilencvenes évekre számított átlaga, valamint a kilencvenes évek átlagos munkanélkülisége méri. A két első mutató forrása az Eurostat AMECO adatbázisa, a harmadiké pedig az OECD Economic Outlook kiadványa volt. A vizsgálatba újonnan bevont országokra vonatkozó adatok előállításához az AMECO adatbázis statisztikái mellett több nemzetközi és nemzeti forrást is igénybe vettünk (Eurostat, EC Economic Data Pocketbook). Az „új” országok esetében –akárcsak az előző mutatócsoportnál – a kilencvenes évek eleji statisztikák „megszerzése” okozott problémát. Az eredményeket ebben az esetben is torzíthatja az, hogy a kilencvenes évek elején még közel sem volt egységes a rendszerváltó országok statisztikai gyakorlata.

A kibővített, 27 OECD ország adataival végzett számításaink főbb megállapításai a következők:

Magyarország közigazgatásának eredménye akárcsak a vizsgálatba bevont többi kelet-közép-európai országé mind a négy mutató alapján elmaradt az átlagtól.

Az oktatás eredményét tekintve Magyarország teljesítménye mindkét mutató alapján

elmaradt az átlagtól. A vizsgálatba bevont kelet-közép-európai országok közül Csehország közelítette meg leginkább az átlagot az oktatási eredmények tekintetében, a középfokú oktatásban résztvevők aránya azonban itt is jóval elmaradt az átlagtól.

Magyarország mindkét egészségügyi helyzetet jellemző indikátor tekintetében a

legrosszabbul teljesített a vizsgált országok közül. Ugyanezt mutatja az SCP által a 2001. évi adatok alapján készített felmérés is.

A kommunikációs és szállítási infrastruktúra minőségét tekintve is elmarad az új kelet-

közép-európai országok teljesítménye az átlagtól (2,8), Magyarország teljesítménye e téren a WEF értékelése alapján rossznak mondható.

Magyarországon a jövedelemelosztás átlagosnak mondható.

13 Az adatokkal kapcsolatban azonban meg kell jegyezni, hogy nem egységesen azonos évre álltak

rendelkezésre, a vizsgálatban korábban szereplő országok esetében sem. A magyar, cseh, lengyel statisztika 1996. évre vonatkozik, míg a szlovák 1992. évre, ami természetesen nem tesz lehetővé precíz összehasonlítást.


39

A gazdasági stabilitás és a gazdasági növekedés terén a magyar eredmény a legrosszabbak közé tartozik, ami elsősorban a rendszerváltást követő években végbement jelentős gazdasági visszaesésre majd a kilencvenes évek második felében kezdődő fellendülésre vezethető vissza.

A 7 alindikátor súlyozatlan átlaga képezi az úgynevezett kompozit teljesítményindikátort. Első lépésben az egyes alindikátorokat az átlaghoz viszonyították, majd egyszerű számtani átlagukat vették. A hiányzó alindikátorokat nem helyettesítették, ebben az esetben az érintett részterület kimaradt az átlagolásból, ami természetesen rontja az összteljesítmények összehasonlíthatóságát.

A vizsgálatban eredetileg szereplő országok közt a kompozit indikátor alapján nem mutatkozott számottevő különbség a vizsgált országok közszektorának teljesítményében.14 A legjobban teljesítő országok közé Luxemburg, Japán, Norvégia, Ausztria és Hollandia tartoznak, ezek mindegyike az átlagosnál legalább 25%-kal jobb teljesítményt mutat. A vizsgálatban eredetileg szereplő országok közül Görögország, Portugália, Olaszország és Spanyolország teljesített a legrosszabbul.

A felmérésbe újonnan bevont kelet-közép-európai országok mindegyikének elmarad az eredménye a régebbi OECD ország teljesítményétől, s az összesített teljesítménymutató alapján Magyarország és Lengyelország a legrosszabb. A korábban már említett 22 országra kiterjedő és nyolc hasonló kritériumot figyelembe vevő SCP-felmérés eredményei szerint is Magyarország összteljesítménye alapján a legrosszabbak közt szerepelt.15

A tanulmány az államháztartási kiadásokat tekintette az előzőekben becsült teljesítmények elérésének költségeként. Az összes államháztartási kiadáson belül megkülönböztették a termelő felhasználásra fordított kiadásokat, a szociális juttatásokat, az oktatásra és egészségügyre fordított kiadásokat és a közösségi beruházások GDP-hez viszonyított arányát.16

Az eredményekre vonatkozó mutatókat viszonyították különböző kiadási kategóriákhoz. A közigazgatási teljesítményhez a termelő felhasználás költségeit (árukra és szolgáltatásokra fordított kiadásokat), az egészségügyi és oktatási teljesítményhez az egészségügyi és oktatási kiadásokat, az infrastrukturális teljesítményhez a közszektor beruházási kiadásait, az allokációs teljesítményhez a szociális juttatásokat, a stabilitási és gazdasági eredményhez pedig a teljes államháztartási kiadásokat rendelték. A hozzárendelésekkel kapcsolatban érdemes felhívni a figyelmet arra, hogy ezekkel a hozzárendelésekkel csak durván közelíthető a közszektor hatékonysága, hiszen nem könnyű pontosan meghatározni az egyes részterületekre eszközölt kiadások teljesítményre gyakorolt hatását, s megkülönböztetni ezeket más tényezők hatásaitól. 17

14 Antonio Afonso – Ludger Schuknecht – Vito Tanzi (2003): Public Sector Efficiency: An International

Comparision, ECB Working Paper No. 242 , July 2003, p. 12 15 Public Sector Performance. An international comparision of education, health care, law and order and public

administration, Social and Cultural Planning Office, The Hague, September 2004, p. 288 16 Felmerülhet a kérdés, hogy a kiadások tekintetében miért a kilencvenes évek átlagával számoltak az ECB

tanulmány szerzői, míg a teljesítmény oldalon több esetben is 2000. évre vonatkozó adatottal kalkuláltak. Ennek oka az, hogy figyelembe kívánták venni azt is, hogy a kiadások teljesítményt befolyásoló hatása általában késleltetve jelentkezik. Például az oktatás területén a kilencvenes évek kiadásainak eredménye 2000. körül jelentkezhetett a teljesítményben.

17 Antonio Afonso – Ludger Schuknecht – Vito Tanzi (2003): Public Sector Efficiency: An International Comparision, ECB Working Paper No. 242 , July 2003, p. 16

KOPINT-DATORG Rt.

40

Akárcsak a teljesítménymutatók esetében, a kiadási statisztikákat is igyekeztünk az eredeti adatforrásból (Eurostat AMECO adatbázisa, World Development Indicator 2002. évi kiadványa, OECD Social Expenditure Database) pótolni. Ez a legtöbb területen többé-kevésbé sikerült is, az egészségügyi kiadásokra vonatkozóan azonban az OECD 2005. évi Health Data adatbázisában találtunk adatokat a kelet-közép-európai országokra. Bár, az adatforrások a vizsgálatban eredetileg is szereplő és újonnan bevont országok többségében hiányosak voltak, egyedül Magyarország esetében találkoztunk teljes adathiánnyal az államháztartási és beruházási kiadások tekintetében. Az államháztartási kiadások tekintetében így nemzeti forrásra támaszkodtunk, mely azonban az AMECO-ban szereplő ESA95 módszertan szerint konszolidált statisztikáktól eltérően GFS86 módszertan szerint konszolidált adatokat tartalmaz. A két módszertan legfontosabb eltérése, hogy a GFS szerinti statisztikákból kikonszolidálták a közalkalmazottak társadalombiztosítási járulékait, így az ESA módszertan szerint konszolidált adatsor átlaga ennél magasabb értéket mutatna. A magyar beruházási kiadások esetében pedig becsléssel éltünk.

A kilencvenes években Lengyelországban és Magyarországon mutat legkedvezőtlenebb képet az összetett hatékonysági indikátor. Az SCP felmérése hasonló következtetésre jutott, bár ebben a portugál közszektor is bekerült a legalacsonyabb hatékonyságú csoportba.

Az egyes részterületeket vizsgálva Magyarország kiemelkedő teljesítményt ért el a közigazgatás hatékonyságát tekintve elsősorban az alacsony kiadási aránynak köszönhetően. A stabilitás területén elért hatékonyság azonban a legrosszabb a vizsgált országok közül. Ennek hátterében a kilencvenes évek alacsony átlagos GDP-növekedése áll. Érdemes megjegyezni, hogy a kelet-közép-európai országok stabilitási hatékonysága általában nagyon rossznak mondható a vizsgálatban korábban is szereplő OECD országokhoz képest. Az egészségügyi hatékonyság terén Magyarország szintén a legrosszabbnak bizonyult, ami elsősorban a rendkívül rossz teljesítményre vezethető vissza. Közel átlagos hatékonyság jellemzi az oktatási és allokációs területeket. Az allokációs hatékonyság tekintetében a kimagaslóan jónak mutatkozik a cseh és a szlovák teljesítmény. Az infrastrukturális hatékonyság a kelet-közép-európai országok mindegyikében jóval elmarad a többi országétól, ami a beruházási kiadások relatíve magas arányával, s az infrastruktúra minőségének alacsony megítélésével magyarázható.

Az adatforrások elérhetőségét tekintve megállapíthatjuk, hogy a 2000. évtől kezdve jórészt elérhetők a magyar adatok. Kivételt képeznek az államháztartásra vonatkozó statisztikák. A friss adatokon alapuló nemzetközi összehasonlításoknak tehát – a kormányzati statisztikákat leszámítva - a magyar adatok elérhetősége oldaláról nincs akadálya. A régebbi adatokat tekintve viszont sok a hiányosság. A probléma nem magyar sajátosság, fennáll minden rendszerváltó országra. Azt gondoljuk azonban, hogy a kilencvenes évek elejére, és még inkább az azt megelőző évtizedekre vonatkozóan a magyar közszektor teljesítménye amúgy sem mérhető azon szempont alapján, mennyire képes az állam segíteni a piacgazdaság működését. Tehát azokra az évekre vonatkozóan az ilyen kérdésfeltevést vizsgáló nemzetközi összehasonlítások sem értelmesek. Nem az adatok léte, hozzáférhetősége korlátozza az elemzést, hanem az, hogy a korábbi évekre vonatkozóan az állam feladatai sem hasonlíthatók össze. A gazdasági stabilitás, a jövedelemegyenlőtlenség eklatáns példája annak, hogy a rossz mutató-értékek akár jó kormányzati teljesítményt jelölnek (a gazdasági


41

struktúraváltás viszonylag gyorsan végbement), ugyanakkor jónak mutatkozó teljesítmények is utalhatnak a feladatok végrehajtásában való elmaradásra (a látszólag kevésbé szóródó jövedelmek a privatizáció elmaradását vagy a statisztikai mérés hibáját, a szürke gazdaság negligálását is takarhatja). Azokon a területeken, ahol a korábbi évekre vonatkozóan van értelme az összehasonlításnak, a magyar adatok is elérhetők (oktatás, egészségügy). Más kérdés, hogy a részletekbe menve bizonyára itt is felderíthetnénk a statisztikák minőségében olyan eltéréseket, különösen a szomszédos országokkal való összehasonlításban, amelyek érdemben befolyásolhatják a kialakított értékelést.

A bemutatott két tanulmány mellett az utóbbi években számos olyan kutatás készült, amely a közszektorok teljesítményét hasonlítja össze nemzetközi szinten. Az elemzéseket kezdetben a nemzetközi finanszírozó szervezetek igényelték, hogy ebből is tájékozódhassanak a támogatott ország helyzetéről. Később a piaci befektetők is felhasználták a számszerű értékeléseket a piaci kockázatok rangsorolásakor. A téma ugyanakkor azért is igen divatos, mert tág teret ad a különböző kutatási technikák alkalmazására. Ismertek olyan tanulmányok, amelyek a mutatók módszertanának összehasonlításával foglalkoznak. Ahogy az előzőekben már az ECB tanulmány kapcsán is utaltunk rá, a mutatók megválasztásától függően ugyanazon országok között akár lényegesen eltérő rangsorok alakulhatnak ki. Az elemzések igen változatos adatforrásokra támaszkodnak. A UNDP 2004-ben kiadott kézikönyvében 52 ilyen adatforrást ismertet.

Bár nyilvánvalóan nem mindegy, az indikátorok alapján milyen kép alakul ki a magyar közszektorról, közvetlen tennivaló ezzel kapcsolatban alig merül fel. Elsősorban az javasolható, hogy épüljön ki egy olyan figyelőszolgálat, amely nyomon követi, milyen teljesítményindikátorok készülnek a magyar közszektorról. A kormányzati munkához való leginkább közvetlen visszacsatolást az a megoldás biztosíthatja, ha az egyes funkcionális területekért (egészségügy, oktatás stb.) felelős minisztériumok honlapján megjelennének a vonatkozó magyar adatok. Különösen fontos lenne, ha egyszerűsödne a magyar kormányzati pénzügyi statisztikák hazai és nemzetközi hozzáférhetősége.

3.2. Milyen adatok kellenének a közszektornak a nemzeti számlákban való jobb megjelenítéséhez?

A nemzeti számlák jelentik a makrogazdasági statisztikák világméretű szinten egységesített módszertanát. Tekinthetők olyan adatbázisnak, amely módszertanában és az adatok elérhetőségének időzítését és más szervezési kérdéseit tekintve is jól szabályozottan kínálja az adatokat nemzetközi és időbeli összehasonításra.

A nemzeti számlák a közszektorról kétféle szemléletben készülő teljesítménymutatóhoz is szolgáltathatnak adatokat:

A számlákból kiolvashatók kormányzati kiadások társadalmi-gazdasági célok szerinti

adatai, tehát az, mennyit költ az állam a különböző állami feladatokra. Az is megismerhető, milyen kiadási tételt finanszíroz az állam (közalkalmazotti bért, anyagvásárlást, transzfert a lakosságnak, stb.).

A nemzeti számlák a kibocsátás és a GDP részeként kimutatják a közszektor által nyújtott

szolgáltatások értékét. Minthogy a szolgáltatások igénybevétele többnyire ingyenes, vagy

KOPINT-DATORG Rt.

42

a térítési díj csak névleges, a szolgáltatásokat kizárólag a termelési költségek szintjén lehet értékelni.

Maga a közszektor tevékenységének társadalmi-gazdasági eredménye a nemzeti

számlákban nem jelenik meg, Makroszinten nem összesíthető az a hatás, amelyet a közszektor kivált például az egészségügyi állapot javításában, a rendvédelem erősítésében, stb.

A közszektor egy adott évi teljesítmény adatainak elemzéséhez tehát a nemzeti számlák az első két pontban említett adatokat kínálják. Ezen a téren ennyi a makrogazdasági statisztikák lehetősége. A hiányosságok az adatok időbeli és térbeli (nemzetközi) összehasonlíthatósága esetén mutatkoznak. Abban ugyanis, hogy miután a közszolgáltatások ára nem figyelhető meg, az értékbeli változásokból nem választható szét

a szolgáltatások egységárának változása, illetve nemzetközi összehasonlításban az árszintek eltérése,

a szolgáltatások mennyiségének és minőségének változása, illetve a színvonalak különbsége.

A szolgáltatások kibocsátásába kizárólag a mennyiségi, minőségi komponensek változása, szintjének különbsége számítható be. Az értékváltozásból ki kell szűrni az árak változását, eltérését. Minthogy a piac kiegyenlítő szerepe következtében az árak szintje és változása kevésbé szóródik, mint a volumeneké, könnyebb úgy statisztikát készíteni, ha az árak alakulását figyeljük meg, és az értékváltozásokból azt leszámítva jutunk el a volumenek változásához. A közszektor nem-piaci termelés esetén ez az út nem járható. Minthogy a kibocsátásnak nincs ára, ezért a volumenek szintjének, változásának összehasonlítását más módon kell megoldani. Két lehetőség kínálkozik: 1. Az inputok, a felhasznált termelési költségek árát figyeljük meg. 2. Közvetlenül az output volumenének változását mérjük. A költségszinten mért nem-piaci termelés volumenváltozásának elszámolása a nemzeti számlák módszertanának az egyik legérzékenyebb pontja, miután ez érdemben befolyásolhatja a gazdasági növekedés kimutatott ütemét. Az EU külön bizottsági jogszabályban mondja ki, mely módszereket lehet egyáltalán elfogadhatónak tekinteni18. A módszereket külön kézikönyv részletezi19. Minthogy 2006-tól a tagországok – elvben, eltekintve a derogációktól – kizárólag a 2. módszer alapján számított adatokat közölhetnek a tagországok, a feladatra néhány éven belül bizonyosan születnek valamilyen elfogadható megoldások. A tagországok közül az Egyesült Királyság a leginkább élenjáró a közszolgáltatások makroszintű mérésében. Az angol statisztika már a kilencvenes években áttért arra, hogy a kormányzati szektor kibocsátását nem az inputok (közkiadások) volumenének változásával azonosítsa, hanem közvetlenül megbecsülje a kormányzati outputok mennyiségének és minőségének változását. Ezt a módszert alkalmazza a közszolgáltatások mintegy 70 %-a esetén (egészségügy, oktatás, a társadalombiztosítás igazgatása, jogrend, tűzvédelem, szociális szolgáltatások, rendvédelem). Jelenleg folyik a felülvizsgálat, az alkalmazott

18 Commission Decision 98/715 on measuring price and volume in the ESA. 19 Handbook of Price and Volume Measures of National Accounts, Eurostat, 2001


43

módszerek finomítása, pontosítása. Tanulmányozva erről a felülvizsgálatról készített jelentést20, szembetűnő, az Egyesült Királyság milyen szerteágazó módszertani kutatásokat szentel ennek a témának. A makroszintű és a mikroszintű mérés gyakorlata egymást erősítve ösztönzi a kutatásokat. Az immár több évtizedes fejlesztések tanulsága, hogy csak sorozatos próbálkozásokon, tapogatódzásokon keresztül lehet eljutni valóban kielégítő teljesítménymutatókhoz. A továbbiakban példaszerűen bemutatjuk az oktatás és az egészségügy terén a makroszintű outputmérés fejlesztésének lehetőségeit, felhasználva az előbb említett jelentés főbb megállapításait.

3.2.1. Oktatás

Oktatási tevékenységet sokféle formában nyújthatnak és a finanszírozása többféle forrásból származhat. Fontos különbséget tenni a teljes oktatási rendszer megítélése és a kormányzati (állami, önkormányzati) formában működő szervezetek működési teljesítménye között. A ráfordítások, inputok esetén viszonylag könnyen megállapítható, mely források jutnak a kormányzati szektoron belül működő oktatási intézményekhez. Szinte lehetetlen azonban elhatárolni, hogy az oktatás eredményessége, különösen társadalmi eredményességét tekintve abból mi tudható be a közintézmények munkájának. Bár makroszinten az oktatás társadalmi eredményessége lenne az ideális mérőszám, a nemzeti számlákban a hatékonyság jelenik meg, azaz a számlálóban az output és nem az outcome szerepel. Az outputot a tanulók, diákok teljes idős egyenértékes száma fejezi ki. (Az ideális output-mutató a megtanított tananyag mennyisége, erre vonatkozóan azonban igen nehezen lehetne az iskolatípusok közt összehasonlítható mérőszámot találni.) Az egyenértékes szám a különböző iskolatípusokba (óvoda, általános iskola, középiskola, stb.) beíratott tanulóknak az iskolatípust jellemző átlagos éves óraszámmal korrigált száma adja. Többnyire csak a kötelezően előírt óraszámokról vannak információk, adekvátabb mérőszámot jelentene, ha a ténylegesen képzéssel, oktatással eltöltött órákra is tudnánk információkat szerezni. Hasonlóan javíthatná a mutatót, ha az oktatási intézményt ténylegesen látogató diákok számát vennénk figyelembe és nem a beíratott létszámot. Az egyenértékes számokból képzett indexek súlyozott átlaga fejezi ki az oktatás kibocsátásának változását (reálértékben). A súlyokat az egyes iskolatípusokra fordított közösségi források (állami és önkormányzati támogatások) arányai képezik. A támogatási arányok megfeleltethetők a kormányzatnak az egyes oktatási formákkal szemben kinyilvánított preferenciáinak. Minthogy a preferenciák változásának nincs szerepe az iskolák hatékonyságának alakulásában, összehasonlítható indexekhez változatlan súlyokat kell alkalmazni. Ugyanakkor annál jobb, minél frissebbek a súlyok, hiszen az fejezi ki az időszerű kormányzati preferenciákat. A jelentés szerint az Egyesült Királyságban a 2000. évre vonatkozó ráfordítási arányokat használják súlyként. Az oktatás outputjának kimutatott növekedésében figyelembe vehetünk bizonyos minőségi paramétereket. Ezek hivatottak arra, hogy a számszerűsítsék az iskolákból kibocsátott diákok 20 Atkinson Review: Final Report, Measurement of Government Output and Productivity in the National

Accounts (Palgrave Macmillan, 2005)

KOPINT-DATORG Rt.

44

tudásszintjének évek közötti javulását. Erre vonatkozóan a bizonyítványok átlagos eredményeinek változása, például az érettségi eredmények változása adhat információt. Az Egyesült Királyságban jelenleg éves szinten +0,25 százalékos minőségi javulást tételeznek fel. Miután a demográfiai trendek következtében a kibocsátott diákok száma Európa szerte inkább csökken, mint nő, miközben az oktatási ráfordítások – még változatlan árszinten számolva is – rendszerint emelkednek, az oktatás hatékonysága csökkenő tendenciát mutat. A tendenciát a - statisztikailag is alátámasztható módon számított - minőségi korrekciók csak fékezni tudják, de a trendet nem képesek megfordítani. A jelentés több javaslatot fogalmaz meg az oktatás teljesítménymutatóinak további finomítására. Így például:

Nem szorul külön bizonyításra, hogy pozitív korreláció van a képzettségi szint és a bérek között. Az összefüggés a növekedési ütemek esetén is kimutatható: a reálbérek növekedésének egy része bizonyosan a társadalom képzettségi szintjének emelkedésének tudható be. Pontosabban fogalmazva, a közismert közgazdasági paradigma szerint a reálbérek növekedését a termelékenység és a munka tőke-ellátottságának változása idézi elő. A kérdés csupán az, hogy mindebből mennyit magyaráz a képzettségi szint változása, és továbbá ebből mennyit a közösségi formában nyújtott oktatás. Az Egyesült Királyságban hosszú táv átlagában éve 1,5 százalékkal nőttek az átlagbérek. Ha mindezt beleszámítjuk az oktatás kibocsátásának növekedésébe, akkor elérhető, hogy a kibocsátás gyorsabban nőjön, mint a ráfordítások reálértéke, vagyis javuljon a hatékonyság.

Az is nyilvánvaló, hogy több éves időbeli eltolódás van az oktatási ráfordítások és az

azoknak betudható kimenetmutatók között. Az eltérés még akkor is fennáll, ha a vizsgaeredményekkel mérjük az outputot: az érettségi 12 éve tanulás után, az óvodát is beszámítva 15 év múlva mutatja az oktatási folyamat kibocsátását. A reálbérekben ez még később mutatkozik. Erre a problémára jó megoldás nincs, csupán két lehetőség kínálkozik: vagy hosszú távú trendek átlagával számoljuk, vagy tudomásul vesszük, hogy évtizedek múlva is felül kell vizsgálni a mutatókat.

Leginkább akkor van lehetőség az oktatás outputmutatójának finomítására, ha magának az

oktatási folyamatnak a minőségét próbáljuk meg számszerűsíteni. Erre a célra felhasználhatók az oktatás rendszeres ellenőrzése során keletkező információk. A szakfelügyelői és egyéb felülvizsgálatok értékelése többnyire kvantitatív információkat is tartalmaz. Ezek az információk elsősorban a keresztmetszeti összehasonlításra alkalmasak, vagyis arra, hogy kimutassák a minőségi különbségeket az egyes iskolatípusok, oktatási intézmények, illetve ezen belüli egyes egységek (osztályok karok stb.) között. Kevésbé tudjuk viszont nyomon követni ennek alapján a minőség időbeli változását.

Az utóbbi években a fejlett országokban főként azért mutatkozott csökkenőnek az oktatás

hatékonysága, mert a születésszám visszaesése miatt kevesebb a beiskolázható diákok száma. A diáklétszám csökkenésével párhuzamosan nem csökkent a tanárok, oktatók száma, ezért emelkedtek a fajlagos oktatási kiadások. Kétségtelen ugyanakkor, hogy az alacsonyabb osztálylétszám, az egyetemeken a kisebb csoportokban tartott foglalkozások magasabb minőségű oktatást tesznek lehetővé. Ha mérni tudnánk ezt a hatást, akkor reálisabban mérhetnénk a hatékonyság valós alakulását.


45

A hatékonyság mutató nevezőjében az oktatásra fordított erőforrások – termelési tényezők, költségvetési ráfordítások szerepelnek. Ezek összemérhetősége számos - lényegében minden, a közszektor által nyújtott egyéni szolgáltatásoknál felmerülőhöz hasonló - problémát vet fel. Először is azt, hogy a folyó költségek között nem számoljuk el az állóeszközök értékcsökkenését. Másodszor arra is ügyelni kellene, hogy a ráfordítások változása nem feltétlenül mozog együtt a felhasznált inputok volumenének változásával. A közalkalmazotti bérek alakításában a kormánynak meglehetősen szabad keze van, a munkainputok változása ezzel csupán igen laza kapcsolatba hozható. Erre vonatkozóan a jelentés alakalmi esettanulmányok végzését, az azokból leszűrhető tapasztalatok hasznosítását javasolja.

3.2.3. Egészségügyi ellátás

Tekintettel arra, hogy egyre több országban, így Magyarországon is az egészségügyi ellátás finanszírozása „teljesítményarányosan” történik, a finanszírozás során keletkező információk elvben felhasználhatók lennének a teljesítménymérésre. Közismert ugyanakkor, hogy

a finanszírozási rendszer a szolgáltatókat többlet-teljesítmények kimutatására készteti. A minőségbiztosítási rendszerek alkalmazása nélkül nehéz elhatárolni, hogy a többletből mennyi a valós, és mennyi a látszatteljesítmény;

miután az egészségügyi finanszírozási alapok felülről zártak, a többletteljesítmények

növekedésével párhuzamosan, azzal arányosan csökken a fajlagos finanszírozás. Így úgy tűnik, mintha javulna a hatékonyság;

jelentős különbség lehet a különböző egészségügyi intézmények, kórházak által

ellátott „beteganyag” minősége között. Az emberek egészségügyi állapotában vannak regionális különbségek, emellett a magasabb szintű intézményekbe, megyei kórházakba, egyetemi klinikákra több súlyos beteg kerül, mint például a városi kórházakba. Így az azonosnak mondott output (esetszámok, ápolási napok, stb.) nem azonos minőségű gyógyítási folyamatot takar.

Az egészségügyi ellátást szokásosan három, jellegében altérő tevékenység típusba sorolhatjuk:

• alapellátás, • járóbeteg szakellátás, • fekvőbeteg-ellátás.

A három tevékenységtípus esetén más és más outputmutatók relevánsak. Az alapellátás outputját a rendszerbe bevont betegek száma, illetve ennél pontosabban a háziorvosi vizitek, látogatások száma méri. Ha van rá információ,

az ellátottak számát használva outputmutatónak célszerű eltérő súlyt adni a gyerekeknek és időskorúaknak, minthogy azoknak magasabb a fajlagos igénye az orvosi ellátás iránt;

a háziorvosi látogatások számában meg kell különböztetni a betegek házi ellátását és az orvosi rendelőben történő ellátást;

KOPINT-DATORG Rt.

46

pontosítja a látogatások, vizitek számával mér mutatót, ha arra is lennének információk, mennyi ideig tart a látogatás (a receptfelírás nem azonos volumenű szolgáltatás, mint a kivizsgálás).

Amennyiben mindezek az információk nem állnak rendelkezésre az egészségügyi biztosítási nyilvántartásokból, akkor kismintás felvételekkel is pótolhatók a hiányzó információk. Makroszintű méréshez a mintavételes felmérés elegendő, mikroszintű teljesítménymérés bevezetésekor természetesen a szolgáltatók úgyis gyűjtik és átadják a méréshez szükséges adatokat. A járóbeteg-ellátás outputját az elvégzett vizsgálatok és esetek súlyozott száma adja. Súlyként az egészségügyi biztosító által adott finanszírozási arányok, pontszámok használhatók. A fekvőbeteg-ellátás esetén az outputot az ún. DRG (Diagnostic Related Groups) magyarul HBCS (Homogén Betegség Csoportok) súlyozott átlaga méri. A HBCS a kórházi ellátások olyan típusai, amelyek orvosi szempontból értelmesek, ugyanakkor lehetőleg homogének a felhasznált erőforrásokat tekintve. Magyarországon már több mint 10 éve a HBCS-t használják a kórházi ellátások finanszírozásához, így kellő tapasztalatok gyűltek össze a rendszer hiányosságairól.

Érdemes lenne megfontolni, nem relevánsabb az az indikátor, amely egyetlen folyamatként kezeli egy betegség gyógyítási folyamatát a háziorvosi ellátástól a rehabilitációig. A gyógyulás, mint outputmutató valójában így nyer értelmet.

A nemzeti számlák fejlesztése a statisztikai szolgálat feladata. Ezzel kapcsolatban külön kormányzati feladat nem jelentkezik. Bizonyos azonban, hogy a nemzeti számlákhoz igazán jó minőségű output-mutatókat (amelyek lehetnek akár outcome-mutatók is) csak akkor lehet előállítani, ha ilyen mutatók egyébként is használatosak a közszektorban. A statisztikai adatok többnyire a szervezetek saját nyilvántartásaiban is használt információkra épülnek. Bár különbséget kell tennünk egyfelől a makroszintű, másfelől a mikroszintű teljesítménymutatók között, miután a kétféle indikátortípusnak részben eltérő követelményeknek kell eleget tennie. Ugyanakkor az is igaz, hogy sok a hasonlóság és az átfedés, hiszen mindkét esetben lényegében ugyanazon közös alapadat-készletet tudjuk hasznosítani. Ebből következően, a kétféle mérési gyakorlat fejlődése egymást támogathatja. Ahol és amennyiben a mikroszintű mutatók alkalmazásra kerülnek, ott kedvezőbbé válnak a makroszintű mérés feltételei is, és fordítva, a makroszintű mérésben való előrehaladás segítheti a mikroszintű mutatók kidolgozását.

3.3. Összefüggő adatrendszerek funkcionális szemléletben

A makroszintű teljesítménymérés újabb irányát jelzik azok a közelmúltban induló programok, amelyek a főbb állami feladatok áttekintéséhez szükséges „minimális” adatkészletek rendszerezését célozzák. Az így kialakított adatrendszerek abban különböznek a korábban tárgyalt megközelítésektől, hogy

− nem egyszerűen átveszik különféle, heterogén adatforrásokból a kész, de esetleges módon előállított adatokat, ahogy azt a 3.1. pontban bemutatott kutatások teszik,


47

− nem szorítkoznak a nemzeti számlák által átfogott termelési és fogyasztási adatokra, hanem felölelik az adott közfeladat ellátásának egészét, a ráfordítások, az inputok és a kibocsátás számbavétele mellett kitérnek a finanszírozás és a társadalmi eredmények, kimenet mérésére alkalmas indikátorok kérdéskörére is.

Az így előálló adatrendszerek nagy előnye a fogalmi konzisztencia, vagyis az, hogy az adatok előállítása során gondoskodnak arról, hogy kizárólag összeillő adatokat viszonyítsanak egymáshoz. Ismereteink szerint ma még a kezdeteknél tartanak ezek a kísérletek, ezért azt is nehéz felderíteni, mely állam feladatok területén milyen koncepció alapján folyik a munka. Példaképpen röviden összefoglaljuk az egészségügyi rendszer működésének bemutatásához elképzelt „minimális adathalmazt”21. Az egészségügyi rendszer működését négy kritérium alapján jellemzik:

• fenntarthatóság, • hatékonyság és termelékenység, • hatásosság, • társadalmi egyenlőség a hozzáférésben.

A négy indikátorcsoportot jórészt azonosan határozzák meg az általunk is követett értelmezéssel. Nem szorítkoznak a már készen elérhető adatokra, hanem megkülönböztetik a mutatók két csoportját: az azonnal alkalmazható mutatókat (amelyek az EU tagországokban már ma is kielégítő minőségben rendelkezésre állnak), valamint a jövőben kifejlesztendő mutatókat. Az ilyen fogalmilag konzisztens adatrendszerek kínálják az optimális keretet bármiféle teljesítménymérés számára. Különösen abban az esetben válhat nélkülözhetetlenné ezen mutatók használata, ha a teljesítménymutatók érdemi szerephez jutnak a költségvetés politika alkotás menetében, a költségvetési források – a jelenleginél jóval összevontabb, valóban társadalmi preferenciákat kijelölő elosztási menetében. Ugyanakkor az is világos, hogy az adatrendszerek kidolgozása és karbantartása igen tetemes költségekkel járó feladat. Az adatgyűjtés többnyire nem oldható meg a statisztikai szolgálaton belül, hanem szükség van az illetékes államigazgatási intézmények intenzív közreműködésére.

21 Defining a minimum data set and related indicators for use with the system of health accounts in the

European Union, 2004, március, BASYS, IGSS

KOPINT-DATORG Rt.

48

4. Adatforrások mikroszinten a mikro- és makroszintű teljesítményindikátorokhoz

A mikroszintű teljesítménymérés (részeként a hatékonyságmérés) lehet irányítás-rendszerbeli követelmény, azaz a hierarchiában az intézmény felett álló szervezet követelménye, és lehet a szervezet saját belső irányítási rendszerének (és/vagy minőségbiztosítási rendszerének) része. A teljesítménymérés célja fontos abból a szempontból, hogy milyen indikátorok készüljenek, az azonban céltól és indikátortól független, hogy készítésükhöz az alapadatok vagy rendelkezésre állnak, vagy új adatgyűjtést igényelnek, esetleg a célhoz és/vagy indikátorhoz nem rendelhető (elfogadható megbízhatósággal) mérhető információ/adat.

A következőkben azzal foglalkozunk, honnan származnak, honnan származhatnak mikroszintű információk a magyar közszektor teljesítmény- és hatékonyságméréséhez, milyen adatok összesítése szolgál alapul a makro- és mezoszintű adatokhoz és indikátorokhoz.

Az elemi adatok iránti igény a stratégia- és politikaalkotáshoz egyre fontosabbá váló makroszintű indikátorok szaporodásával folyamatosan növekszik. A makroszintű teljesítménymérés sajátosságait elemezve is kiderült, hogy a ráfordítás, vagy a teljesítmény mérőszáma többnyire a szervezetek saját nyilvántartásaiból származó elemi szintű adatok – különböző módszerrel való – összesítése révén jön létre. A következőkben azokkal a forrásokkal foglalkozunk, amelyek a közszektor teljesítmény- és hatékonyságméréséhez mikro-szinten – a szervezet szintjén, és a szervezet részét képező egyén szintjén – általánosan, a funkciótól függetlenül rendelkezésre állnak.

Teljesítményindikátorok készülhetnek a pénzben kifejezett források és/vagy egyes inputok ismerete nélkül, közgazdasági értelemben hatékonysági indikátornak nevezett mutatóhoz azonban a „bemeneti” adatok ismerete elengedhetetlenek. A következőkben először azt vizsgáljuk, hogy milyen állami funkciókról/tevékenységekről, milyen tartalmú forrás-adatok állnak rendelkezésre.

4.1. Az államháztartás pénzügyi információs rendszere

Az államháztartás körébe tartozó állami feladatokat az állam részben, vagy egészben költségvetési szerveken keresztül látja el.22 A költségvetési, valamint az államháztartás költségvetésével kapcsolatba kerülő szervezetek és személyek kötelesek információt szolgáltatni az államháztartás pénzügyi információs rendszere számára. Ez az információs rendszer

• adminisztratív azonosítási jellegű adatokat, információkat, • költségvetési, pénzügyi, számviteli adatokat és információkat, • a költségvetési adatokhoz és információkhoz kapcsolódó naturális

mutatószámokat gyűjt, tart nyilván, dolgoz fel és szolgáltat.

22 A költségvetési szerv jogi személy, mely a Magyar Államkincstár által vezetett törzskönyvi nyilvántartásba

történő bejegyzéssel jön létre, illetve a nyilvántartásból való törléssel szűnik meg. Költségvetési szervet az Országgyűlés, a Kormány, a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője, a helyi, helyi kisebbségi önkormányzat, az országos kisebbségi önkormányzat és a köztestület alapíthat. Az alapításról jogszabályban, határozatban, alapító okiratban, a megszüntetésről megszüntető jogszabályban, határozatban, okiratban kell intézkedni.


49

A rendszeresen ismétlődő adat- és információszolgáltatás a következő tevékenységekhez kapcsolódik:

• a törzskönyvi és adminisztratív jellegű nyilvántartásokba történő bejegyzéshez, • a költségvetési tervezéshez, • a költségvetési előirányzatok évközi módosításához, • a költségvetési előirányzatok éven belüli teljesítésének, illetve felhasználásának

ütemezéséhez, • a pénzellátáshoz, • a helyi önkormányzatok nettó finanszírozásához, • a költségvetési folyamatok alakulásának évközi megfigyeléséhez, • a költségvetési beszámoláshoz, • a statisztikai adatgyűjtéshez.

Az államháztartási információs rendszerbe bekerülő adatok zöme a jelentő szervezetek könyveiből származik. Az államháztartási szervezetek által használt számviteli rendszer kettős könyvvitelen alapszik és tíz számlaosztályt tartalmaz. A rendszer módosított pénzforgalmi szemléletű, amely azt jelenti, hogy nem csak a pénzforgalmi tranzakciók kerülnek rögzítésre, hanem az esedékes kötelezettségek és a követelések is megtalálhatók a könyvelésben.23 (Miután az állami költségvetés pénzforgalmi szemléletű24, a költségvetési egységnek a nem pénzforgalmi tranzakciók miatti korrekciókat a számviteli eredmény és az előirányzati eredmény egyeztetése során kell előállítani.)

A költségvetési szervek beszámolási és információszolgáltatási, valamint könyvvezetési kötelezettségeiről – a számviteli törvény (2000. évi, többször módosított C. törvény), valamint az államháztartási törvény (1992. évi, többször módosított XXXVIII. törvény) alapján – két kormányrendelet rendelkezik:

• egyik az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségeinek sajátosságairól szóló, többször módosított 249/2000. (XII.24) Kormányrendelet (Bkr),

• másrészt az államháztartás működési rendjéről szóló, többször módosított 217/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet (Ámr.).

Ez utóbbi kormányrendeletben a számviteli alapelvekre vonatkozóan – 9§ (9) – szerepel, hogy „a költség-haszon összevetésének elve nem alkalmazható azon információk előállítása tekintetében, amelyeknek szolgáltatását törvények, illetve egyéb más jogszabályok szabályozzák.”.

23 Az eredményszemléletű számvitel – leegyszerűsítve – azt jelenti, hogy a bevételeket és a kötelezettségeket is

akkor számolják el, amikor keletkeznek, szemben a pénzforgalmi számvitellel, amely a pénzmozgást „könyveli”. Az átállás az eredményszemléletű államháztartási számvitelre – ott, ahol próbálkoztak vele – bonyolult és költséges volt; a gyakorlatban egyedül Új-Zélandon tértek át a tervezésben és az elszámolásokban is az eredményszemléletre. A legtöbb kormányzat egyszerű pénzforgalmi vagy módosított pénzforgalmi szemléletű számvitelt alkalmaz. (Részletesen lásd: Dr. Báger Gusztáv – Dr. Vígvári András: A programköltségvetés elméleti alapjai és alkalmazásának nemzetközi tapasztalatai; ASZ FEMI, 2005. június)

24 „A Pénzügyminisztérium gondolkodik ……a teljesítmény szemléletű költségvetési tervezés irányába történő elmozdulás lehetőségéről, ahol a kiadási programok elvárt eredményeit is meg kell határozni. Az előkészületek még a korai stádiumban vannak, és a különböző példák és megközelítések tanulmányozása folyik. A reform célja a hatékonyabb közszolgálat létrehozása. Egy program alapú költségvetés bevezetése valószínűleg a központi költségvetés fejezeti rendjének alapvető változását vonná maga után.” (A szakértők részletes jelentése a magyar államháztartási belső pénzügyi ellenőrzés (ABPE) szakmai segítségnyújtásához (Peer assistance); 7.4. Az állami költségvetés szerkezete (2003. december-2004. március, lapszámozás nélkül)

KOPINT-DATORG Rt.

50

A beszámolási és könyvvezetési kötelezettségről szóló rendelet rögzíti, hogy az éves költségvetési beszámoló a következő részekből tevődik össze:

• könyvviteli mérleg, • pénzforgalmi jelentés, • pénzmaradvány-kimutatás, előirányzat-maradvány kimutatás, eredmény

kimutatás (ez utóbbit vállalkozási tevékenységéről), • kiegészítő mellékletek.

Az éves költségvetési beszámoló pénzforgalmi jelentése – az évközihez képest – kiegészül többféle tájékoztató adattal, többek között a személyi kifizetéseket terhelő járulékokról, árfolyamnyereségről, -veszteségről, hitelekről.

A költségvetési beszámoló kiegészítő mellékletében adatok szerepelnek többek között o a kezelésbe adott / kezelésbe vett eszközállomány változásról, o a létszámról és a személyi juttatásról, o a feladat- és teljesítménymutatók alakulásáról, o a normatív, a normatív kötött felhasználású állami hozzájárulás, a cél- és

címzett támogatás, a központosított előirányzatok elszámolása és a mutatószámok, feladatmutatók állományának alakulásáról

o a központi költségvetésből és egyéb forrásból folyósított ellátásokról. Az elemi költségvetés, a pénzforgalmi jelentés/kimutatás szerkezeti felépítése, tagolása azonos: a pénzforgalmat tevékenységenként, és azon belül főbb jogcímenként kell feltüntetni.

Adatok a szervezet fő tevékenysége szerint

A költségvetési szervezetek számjele és tevékenységi osztályozása különbözik a vállalati szektor gazdálkodó szervezeteiétől. Szervezeti alap-jellemzőik egyrészt a Magyar Államkincstár által vezetett közhiteles szervezet-nyilvántartásból, másrészt a költségvetési beszámolási formanyomtatványok fejrovataiban kért információkból származhatnak.

Törzskönyvi nyilvántartás

A Magyar Államkincstár által vezetett törzskönyvi nyilvántartás adatai (2005. augusztus 31.)

A költségvetési szervek száma Ebből: 15 110

önállóan gazdálkodó költségvetési szerv 7 373 részben önállóan gazdálkodó költségvetési szerv 7 737 2005. augusztus hónapban alapított költségvetési szerv 63 2005. augusztus hónapban megszüntetett költségvetési szerv 94

A törzskönyv a költségvetési szervezetek „cégbejegyzése”, az államháztartási törvényben meghatározott „cégadatokat” tartalmazza (alapítással és megszűnéssel kapcsolatos és a vállaltra vonatkozó adatokat, részben azokat, amelyek a költségvetési beszámoló fejrovatában is szerepelnek.)


51

A beszámoló jelentések fejrovata

• PIR-törzsszám (6 számjegy) – a szervezeti azonosítója.

• Szektor (4 számjegy) – a költségvetési szervek (nyolcféle) „típus” szerinti besorolását jelenti.

• Fejezet/megye (2 számjegy) – költségvetési intézmények esetében fejezet-kódszám, többieknél megyekód).

• Cím/alcím/településtípus (4 számjegy) – költségvetési intézmények esetében fejezetcím és alcím-kód, a többieknél településtípus. A településtípus-kód az önkormányzat típusát és a népességét egyaránt jellemzi.

• Szakágazat (6 számjegy) – a TEÁOR-ra épülő „bővített” ágazati besorolás, amely az intézményre leginkább jellemző, tevékenységét leginkább kifejező szakágazatot jelöli.

A költségvetési szervezetek számjelei tehát lehetővé teszik, hogy nyilvántartott pénzügyi adataikat szakágazatuknak (alaptevékenységüknek) megfelelően csoportosítsuk, illetve összesítsük. A szakágazatok szerint ismert adatokból fordítókulcs alkalmazásával lehetséges funkciók – COFOG – szerint vizsgálható adatcsoportokat létrehozni.

Az osztályozás alapja ugyan a TEÁOR (NACE/ISIC) esetében a tevékenység típusa, a COFOG esetében pedig (az államháztartás és az egyén/közösség közötti) tranzakció célja. (A költségvetési szervezetek bármely TEÁOR szerinti tevékenységet folytathatnak – a tevékenységi besorolás független a szervezeti osztályozásoktól.) A két osztályozás alapján a szervezetek besorolása gyakran azonos, a COFOG azonban részletesebb a költségvetési ráfordításokat illetően, mint a tevékenységi osztályozás. A két osztályozás közötti konverziót az ENSZ Statisztikai Hivatala segíti: rendelkezésre áll egy alap-fordítókulcs és konverziós javaslat.25

A jelenlegi magyar gyakorlatban a COFOG szerinti államháztartási kiadások adatai a javasolt (a magyar sajátosságokhoz igazított, a javasolt tételekkel korrigált) fordítókulcs alkalmazásával készülnek.

Ráfordítás célok/szakfeladatok szerint a költségvetési beszámolók alapján

A „tranzakció célja” helyett a magyar költségvetési nyilvántartás szabályai szakfeladat-rend alapján írják elő a kifizetések nyilvántartását.

A költségvetési beszámolás részeként a kiadásokat szét kell osztani a szakfeladatok között; a szétosztásnak teljes körűnek kell lennie, azaz „valamennyi tervezett, illetve elszámolt kiadást és bevételt be kell sorolni valamely tevékenységhez, vagyis azok céljának, rendeltetésének megfelelő szakfeladaton kell megjeleníteni.” (A költségvetési beszámoló csomag 21-22. űrlapja.)

25 Relationship between ISIC Rev.3.1 and COFOG

(http://unstats.un.org/unsd/cr/registry/regdnld.asp?Lg=1; térítésmentesen letölthető)

KOPINT-DATORG Rt.

52

„A kiadások tevékenységenként” űrlapnak 27 sora van, az oszlopok fejrovatában kell feltüntetni a szakfeladatot, a sorokban szerepelnek a kiadás típusai, például a személyi, dologi, felújítási kiadások. Külön szerepel az intézményüzemeltetéshez kapcsolódó és a szakmai tevékenységet ellátó létszám. Ezen túlmenően, a költségvetési beszámoló részeként külön űrlapon (száma 2005-ben 37) fel kell tüntetni a feladat- és teljesítménymutatók állományát minden érintett szakfeladatra vonatkozóan. A különböző dimenziók szerint szervezeti szinten összesített adatokból készülnek/készülhetnek a költségvetési (központi és önkormányzati) ráfordítások további mezo- és makroszintű összesítései.

Inputok a költségvetési beszámolókban

A folyó költségek között a személyi ráfordításokról többféle bontásban szerepelnek adatok. A foglalkoztatottak számáról is – funkciócsoportok és végzettség szerint – pontos információval szolgálnak a beszámolók.

Az állótőke felhasználásra vonatkozóan ugyanakkor a folyó költségek között nincs adat; az amortizáció nem része a költségvetési szervezetek folyó költségeinek. (A szervezet eszközeiről, benne az immateriális és tárgyi eszközökről, van ugyan adat a könyvviteli mérlegben, de a „könyv szerinti érték”, amely szerepel, nem nyújt megbízható alapot az amortizáció becsléséhez.)

Input oldalon tehát a termelési tényezők közül a munkáról naturális és értékadat is rendelkezésre áll, a dologi (termék és szolgáltatás) ráfordítások is ismertek, a felhasznált tőke értéke viszont nem.

4.2. Az OSAP keretében a közszektorra vonatkozó, illetve a közszektortól származó adatok gyűjtése

Az OSAP (Országos Statisztikai Adatgyűjtési Program) keretében egyrészt adatgyűjtés, másrészt adatforgalom (adatátadás) történik.

Részben ebben a keretben – részben külön-megállapodások alapján – kapja meg a KSH az államigazgatásban összegyűlt információkat, amelyekről értelemszerűen nem szervez adatgyűjtéseket. (A költségtakarékosság okán az államigazgatási adatok használata egyre fontosabb.) Tipikus példa erre, hogy a KSH pénzügyi információkat a költségvetési szervezetektől nem gyűjt, így a költségvetési ráfordításokról a KSH elsődleges információval nem rendelkezik, azokat adatátvétel keretében (a MÁK-tól) kapja meg. A KSH adatgyűjtései közül tipikusan a munkaügyi statisztika (foglalkoztatás, bérek) az, amelyben a költségvetési szervezetek is (részben a MÁK KIR-en keresztül) adatszolgáltatásra kötelezettek lehetnek.

Az OSAP keretében az egyes szakterületekre vonatkozó statisztikák gyűjtése esetenként (részben, vagy teljesen) az egyes szakterületek felelőssége (például OM, EüM, KVM). A statisztikai adatgyűjtési munkamegosztást jól mutatják a statisztikai évkönyvek, amelyekben a teljesen, vagy részben állami költségvetésből finanszírozott funkciók közül többről külön fejezet szól. A 2003. évi Magyar statisztikai évkönyvben például az egyes (legalább részben) közszektor-fejezetek adatgyűjtőit az alábbi táblázatban tüntettük fel.


53

„Funkcionális” fejezet címe a Statisztikai évkönyvben Adatgyűjtő/adatszolgáltató szervezet

Lakás, közmű részben KSH (felvételek (népszámlálási adatok), részben önkormányzatok

Környezetvédelem KVM

Egészségügy

részben KSH adatgyűjtés (Háziorvosok, házi gyermekorvosok, az egészségügyi ellátás személyzete), részben az Egészségügyi Minisztérium, az országos egészségügyi intézetek, az Országos mentőszolgálat adatai és az OEP adatai

Társadalombiztosítás, szociális ellátás OEP, OnyF, MÁK Oktatás OM (és szervezetei) adatgyűjtés, FMM, PM adatok

Kultúra NKÖM, PM éves szakfeladatonkénti költségvetési beszámolójelentése (utóbbi: táblázat a költségvetés kulturális kiadásairól)

Igazságszolgáltatás BM, Büntetés-végrehajtás OP, IM, Legfőbb Ügyészség, Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala

Kutatás és fejlesztés KSH adatgyűjtés, MTA Doktori Tanács Titkársága, Magyar Szabadalmi Hivatal

Honvédelem, határőrség és rendőrség HM, Határőrség Országos Parancsnoksága, Országos Rendőr-főkapitányság Hivatala

Az OSAP keretében minisztériumok/egyéb szervek által végzett, vagy államigazgatási keretekben folytatott adatgyűjtésből a KSH 149 adatgyűjtést vesz át (a 2005-re vonatkozókból); a KSH-tól és más adatgyűjtőtől az Egészségügyi Minisztérium 91-et, az Oktatási Minisztérium 24-et, a MeH 42-t. A szakminisztériumoknak tehát tervezési- irányítási-hatósági célokra a statisztikai és államigazgatási adatok rendelkezésre állnak – ha egyáltalán vannak.

A felügyeleti szerveknek készülő rendszeres jelentések általában beépültek az OSAP-ba, az ad hoc módon szerveződő információgyűjtésekre pedig nem lehet a teljesítmény mérésére, illetve nyomon követésére alkalmas indikátort építeni.

A tanulmány következő fejezetében egyes kormányzati funkciókra vonatkozóan részletesen megvizsgáljuk, milyen forrásból, milyen input, output és outcome adatok állnak rendelkezésre teljesítmény- és hatékonysági indikátorok készítéséhez.

4.3. Teljesítménymutatók néhány kormányzati reformprogramban

A közszektor-közigazgatás megreformálásának igénye „pártsemleges” köz-óhaj ugyan, a tényleges átfogó reformra azonban egyik kormány sem vállalkozott. Itt sem a reform szükségességével, sem időszerűségével, sem a magyar viszonyokhoz adekvát tartalmának kérdésével – amely kiterjedhet a teljesítmény- és hatékonyságmérés témájára – nem foglalkozunk. Szóba azért hoztuk, mert a közszektor egy-egy sajátos területére vonatkozóan több reformkezdeményezés él, és ezeket a következőkben röviden szemügyre vesszük, kizárólag abból az aspektusból, hogyan hozhatók kapcsolatba a teljesítményméréssel, illetve a hatékonyság alakulásával. (A kormányzati funkciók elekronizálásával, az e-government jelentőségével a teljesítmény és a teljesítmény mérése szempontjából kiemelten, a 6. fejezetben foglalkozunk.)

KOPINT-DATORG Rt.

54

Közszolgálati reform és teljesítménybér-rendszer (PRP-rendszer) Magyarországon (Közszolgálati Reform Kormánymegbízotti Hivatal)

A teljesítmény mérése az egyén szintjén része a teljesítménymérési rendszereknek, ezért a közszolgálati teljesítménybérezés hazai állapotával bővebben foglalkozunk. (Az OECD anyaga a teljesítménybérezésről a közszolgálatban mellékletként olvasható.)

Magyarországon a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény26 2001. évi módosításával rendelkeztek a teljesítményhez kötött javadalmazás (PRP – pay for performance) bevezetéséről. A rendszer bevezetése 2002-ben kezdődött el, mostanra átfogja a köztisztviselői személyzet nagy részét, leszámítva az államtitkárokat, helyettes államtitkárokat, valamint politikai tanácsadókat.

A rendszer alapvonalaiban országos szinten egységesített. A teljesítményértékelés kötelező a központi és regionális közigazgatási szervezetekben és az önkormányzatokban. Az egységes szabályok betartásán túl a PRP működtetése konkrét módjának kialakítását az egyes szervezetek döntésére bízták. A teljesítményértékelési rendszer három fő komponense az adott szervezet főbb célkitűzéseinek definíciója, az alkalmazottak munkáját orientáló teljesítménykritériumok definíciói, valamint e kritériumokra támaszkodva az egyes munkatársak értékelése. Ez utóbbit legkésőbb az év végéig el kell készíteni. A kritériumrendszer jelenleg nem tartalmazza a kompetenciakritériumot, a Közigazgatásszervezési és Közszolgálati Hivatal szerint megfontolandó e kritérium belefoglalása az értékelési rendszerbe – ez egyben orientálná az alkalmazottakat a továbbfejlődés kívánatos irányát illetően is.27 Az értékelés alapján az intézmény vezetőjének lehetősége van az egyes alkalmazottak besorolástól függő bérét +30/- 20%-kal módosítani a következő évre. (2005-ig a sávhatár +/-20% volt.)

Az egyes közigazgatási szervezetek szervezeti céljait évente a miniszterek vagy a közigazgatási testületek vezetői határozzák meg. A teljesítménykritériumok alapját a munkaköri leírás adja, amelynek biztosítania kell a kapcsolatot az egyéni feladatok és a szervezeti célok között. A munkatársak értékelése a munkáltatói jogokat gyakorló személy, vagyis a közigazgatásban az adott közigazgatási intézmény vezetőjének a feladata. Az értékelésnek írásosnak kell lennie, az alkalmazott a szóbeli interjú alatt kapja meg, az értékeléssel szemben bírósági jogorvoslati lehetőség van. (A jogorvoslati kérelmet az értékelés kézhezvételétől számított legfeljebb 30 napon belül kell benyújtani.)

A javadalmazás teljesítménytől függő része egyrészt a már említett +30/- 20%, másrészt a teljesítménytől függő béremelés, harmadrészt az egyszeri jutalom.

A PRP bevezetésével összefüggésben kiterjedt továbbképzési program indult. A bevezetést egy teljesítményértékelési útmutató publikálása és számos konferencia előzte meg. A magyar hivatalos értékelés szerint az új rendszer összességében pozitívan hatott a közigazgatásra: a munka professzionálisabbá vált, és javult a szervezeti kultúra. A legnagyobb probléma, hogy a teljesítményfüggő bérelem nem külön alapból finanszírozódik, így a teljesítményértékeléstől függő bérköltség-ingadozásokat az intézményeknek maguknak kell kigazdálkodniuk. Ez korlátozza jelenleg az intézményeket abban, hogy a rendszer által elvileg biztosított lehetőségeket teljesen kihasználják.

26 1992. évi XXIII. törvény a köztisztviselők jogállásáról 27 Kovács Ákos (2005): Performance assesment in Hungary, Sigma, May 2005

(http://www.sigmaweb.org/dataoecd/56/62/34905967.pdf)


55

Jelenleg folynak egy közszolgálati törvény munkálatai, amely egységes szabályozás alá vonja majd a jelenlegi köztisztviselőket, közalkalmazottakat, illetőleg a fegyveres testületek dolgozóit.28 Ez magában foglalja az egységes illetménytábla megalkotását is. A tervek szerint a majdani szabályozás részeként „(...) lehetőség nyílik az új rendszerrel a kiemelkedő szakmai teljesítmény anyagi elismerésére is”29, tehát a jelenleg a köztisztviselői törvény által szabályozott PRP a jövőben az összes „közszolgára” kiterjed. A közszolgálati törvény kormánymegbízottja szerint alapvető cél, hogy a közszolgálati béreket fokozatosan közelítsék az európai uniós szinthez, de „úgy, hogy az a (...) minőségi munka fejlesztését ösztönözze”. A tervek szerint a bértömeg 65%-át alapilletményként adnák, míg 15%-ot a szakmai többletvállalások díjazására (pl. hátrányos helyzetű településeken vállalt oktatói vagy szociális munka esetében), 20%-ot pedig a jó munkateljesítmények elismerésére fordítanák.30 (Érdemes megjegyezni, hogy ezek az arányok az idő múlásával változtak, 2003-ban 30-40%-os szakmai pótlékkal és csupán 5-15%-os teljesítménypótlékkal számoltak.) Mivel 2003-as becslés szerint a magasan kvalifikált és tehetséges emberek 20-25%-kal keresnek többet a versenyszférában,31 a 20%-os teljesítményfüggő kiegészítés már közel versenyképessé teheti a közszolgálati szférát.

A teljesítmény honorálása kollektív szerződésben meghatározott elvek szerint történne32 (hasonlóan a skandináv országokhoz). A kormánybiztos szerint az alacsony színvonalú munkavégzés „a rendszerből való kihulláshoz vezetne”. Ez azt sejteti, hogy a jövőben a bér meghatározott százalékának levonása mint szankció helyette gyakoribbak lesznek az elbocsátások a nem kielégítő teljesítmény esetén. A differenciáláshoz felhasználandó teljesítménykritériumok között a kormánybiztos explicit módon megemlítette a lakossági elégedettséget.33

A teljesítményértékelés problémáját illetően a kormánybiztos igen optimistának mutatkozik: szerinte „a közszolgálatban dolgozók teljesítményét a versenyszférában már alkalmazott objektív módszerekkel mérnénk.” Vagyis a jelenlegi elképzelések szerint a közszolgálati szférában a teljesítmény mérése nem lényegileg nehezebb, mint a versenyszférában, továbbá a jelek szerint a kvantifikálható / mérhető és a nehezen kvantifikálható teljesítményelemek konfliktusának az OECD által hangsúlyozott problémáját sem tekintik veszélyesnek.

Egy felmérés szerint34 a közszolgáltatásokban dolgozók véleménye erősen megoszlik a teljesítménymérés széleskörű elterjesztésével kapcsolatban. A megkérdezettek 60%-a vélte úgy, hogy egy mérési rendszer révén jobban megfelelnek majd az ügyfelek, diákok, betegek stb. elvárásainak. Ezenkívül a megkérdezettek 63%-a várta, hogy a teljesítménymérés az oda nem valók elbocsátásához vezessen.

28 2002-ben (1161/2002. (IX. 26. Korm. határozat) jött létre e célra a külön hivatal és kinevezték Vadász Jánost

az egységes közszolgálati szabályozás kidolgozásáért és végrehajtásának koordinálásáért felelős kormánymegbízottnak, majd a kormány határozatot hozott – az elfogadott koncepció alapján – a közszolgálati reform irányairól, az egységes közszolgálati törvény megvalósításának programjáról (2317/2003. (XII.10.) Korm. határozat).

29 Közszolgálati Reform Kormánymegbízotti Hivatal (http://www.kszrh.hu/hivatal.html). 30 Elkészült az új közszolgálati törvény normaszövege, 2004. december

(http://www.magyarorszag.hu/hirek/kozelet/vadaszjanos20041208.html). 31 Készül a közszolgálat reformja, 2003. szeptember

(http://www.magyarorszag.hu/hirek/kozelet/reform20030923.html) 32 Egységes közszolgálati törvény: cél a portugál átlag, 2003. április,

(http://www.magyarorszag.hu/hirek/kozelet/kozszfera20030429.html) 33 Nem olcsóbb, hanem hatékony államra van szükség, 2004. február,

(http://www.magyarorszag.hu/hirek/kozelet/kozszolgalat20040217.html) 34 Szonda Ipsos (2003): Jelentés a közszolgálatba dolgozók helyzetéről, körülményeikről és a reformról

alkotott véleményükről, november (http://www.dura.hu/hirek/2004/kozszolgkozvel.pdf)

KOPINT-DATORG Rt.

56

A törvény tervezete elkészült ugyan, de nem jutott túl a kormányon belüli egyeztetésen. A továbblépést szakmai problémák, várható érdeksérelmek egyaránt megnehezítik.

Kezdeményezés az adminisztratív terhek csökkentésére (Mérjünk csapást a bürokráciára!) (Pénzügyminisztérium)

A kezdeményezés35 keretében egyszerűsített költségmodell elkészítés, az egyes adminisztratív terhek pénzügyi dimenzióban történő meghatározása is terítékre került. Elektronikus adatgyűjtéssel kérnek (magánszemélyektől, vállalkozóktól és vállalkozásoktól) adatot arról, hogy egy meghatározott kötelezettség teljesítése időben és pénzben milyen terhet jelent. Emellett elégedettségi vizsgálatot készítenek a pénzügyminiszter felügyelete alá tartozó szervezetek ügyintézéséről.

A kezdeményezés célja a vállalkozások és állampolgárok adminisztratív terheinek csökkentése, feltételezhetően a kormányzati ráfordítások változatlan szintje mellett. A kormányzati adminisztrációra (illetve annak meghatározott szeletére) vonatkozóan csak akkor lehetne a felmérésekből származó információkat a társadalmi hatás (outcome) indikátorként (mérőszám az ügyfél elégedettségi szintje; az ügyfél terheinek adata) használni, ha rendszeres megismétlésével a változás mérhető (és például a ráfordítással összevethető) volna.

Üvegzseb törvény (MeH)

A köz- és szakmai tudatba „üvegzseb” törvényként átment saláta-törvény (2003. évi XXIV. törvény) a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosítására vonatkozik.

A köztulajdon nyilvánossága és ellenőrzése kapcsán akár komoly teljesítménymérési és -ellenőrzési javaslat is előkerülhetett volna, valójában azonban – az egyes minisztériumok kötelezően nyilvánosságra hozott „beszámolói” szerint – csekély súlyú költségmegtakarításokkal „teljesítettek”. (Kevesebb papír a fénymásolóba és nyomtatóba, kevesebb mobil magáncélra, kevesebb/olcsóbb gépkocsihasználat, utazás…. A megtakarítások olyanok, amelyeket belső, és külső számviteli ellenőrzések feladata megfogni – és főképpen a megfelelő intézményszervezés (és „főnök”) esetén fel sem merülnek.) Valójában a kötelező nyilvánosságra hozás az, amelynek jelentősége ez esetben sem alábecsülendő.

Decentralizációs-deregulációs program (MeH)

A kormány 2004-ben határozatot hozott (1064/2004 (VI. 28) Korm. határozat) a kormányzati szervezeti decentralizációs-deregulációs programjáról. Ez a program az intézményi struktúra átalakítása, és főképpen intézmények megszüntetése révén komoly költségvetési megtakarítással is járhat.36 A feltételes mód indokolt, mert – mint a kormányzati szervezeti átalakítási koncepciók általában – nem támaszkodnak előzetes költség- és hatásvizsgálatra. (Abból a feltételezésből indulnak ki, hogy az átalakítás megtakarítással jár, és így a változtatás után előálló társadalmi eredmény (outcome) a költségekkel összevetve 35 A bürokrácia-csökkentő ötletbörze, a PM saját kezdeményezése, 2005 elején indult. Kapcsolódott az EU

„Better regulation” (a szabályozás minőségének fejlesztése, az adminisztratív terhek csökkentése) célokhoz. (A hozzászólások / javaslatok / ötletek feldolgozását augusztusban elkészítették – http://www1.pm.gov.hu/.)

36 A törvénytervezet elkészült, sorsa a „köz” számára 2005. szeptember elején ismeretlen.


57

mindenképpen pozitív irányba mozdítja az eredményességet. Ehhez természetesen fel kell tételezni, hogy a társadalmi outcome változatlan, vagy nem csökken nagyobb mértékben, mint a pénzügyi ráfordítások.)

Közigazgatás területi szintjeinek átszervezése (Belügyminisztérium)

A közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokról több kormányhatározat született.37 Abból indulnak ki, hogy olcsóbb és hatékonyabb állami/önkormányzati közigazgatás szükséges, ennek érdekében át kell alakítani a közigazgatási szinteket, a feladat- és hatásköröket, valamint a finanszírozást. Ezekben a határozatokban megnyilvánuló irányokban a teljesítménymérés szempontjából több fontos elem van. Ezek például: egységes ügyfélfogadási és ügyfél-tájékoztatási rend, egységes szemléletű informatikai és szolgáltatásközpontú fejlesztés, az informatikai rendszerekkel szemben azonos követelmények. Ezek lényegesek az adat/indikátor összehasonlíthatósága és az adatbázisok összekapcsolhatósága szempontjából. Fontos, hogy a kistérségi közös feladatellátás kapcsán szempont a feladat- és költségarányos finanszírozás.

A teljesítményértékelés szempontjából jelentősége van annak, hogy a közigazgatási rendszer korszerűsítésének irányairól szóló koncepcióban az önkormányzati finanszírozás kapcsán szerepel: a feladat ellátási kötelezettség mellett erősíteni kell a hatékonysági követelményeket, ki kell alakítani az elhasználódott eszközök pótlási mechanizmusát, a vagyongazdálkodás átlátható és ellenőrizhető feltételeit.

A korszerűsítési keretben nincs ugyan konkrét hatékonyságmérő szál; erre az önkormányzati és a térségi közszolgáltatások és egyéb költségvetésből gazdálkodó szervezetek esetében is az önértékelő CAF-részeként (amelyről korábbi tanulmányunkban írtunk), vagy minőségbiztosítási keretekben van példa. (Ezekben a keretekben szervezeti (mikroszintű) mutatók állnak elő, amelyek – a belső használaton túlmenően – elsősorban szervezetek egymáshoz mérésére, best practice-k kiemelésére alkalmasak.)

A Nemzeti Fejlesztési Hivatal terve a fejlesztéspolitikát támogató indikátorrendszer létrehozására

A fejlesztők abból indulnak ki, hogy Magyarországon a társadalmi, gazdasági, politikai folyamatok megfigyelésének, elemzésének nincsen átgondolt rendje. Egyrészt ebből fakad az indikátorrendszer kidolgozásának igénye, másrészt a fejlesztéspolitikának sajátos igényei vannak, ráadásul mérése és nyomon követése nehéz, indikátorai és annak tényezői nehezen definiálhatóak.

Fejlesztéspolitikai indikátorok alkalmazása azonban nem megkerülhető az NFH számára: a Kohéziós alapok forrásainak felhasználásához egyértelmű célokat kell meghatározni és azokat nyomon kell követni. Az I. Nemzeti fejlesztési tervhez (NFT) már részletes indikátorrendszer és monitoring-rendszer készült. A 2007-13 közötti időszakban az EU szabályok lesznek érvényesek gyakorlatilag az összes hazai fejlesztésre – az indikátorok használatát a fejlesztéspolitikában kizárólag „megszeretni” lehet. (A szakértők szerint a különböző szintű

37 Például az utóbbi időben a következő kormányhatározatok: 2198/2003 (IX.1.) a közigazgatás

korszerűsítésével kapcsolatos feladatokról, 1113/2003 (XI.11.) a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjáról, 1075/2004 (VII.21.) a regionális és kistérségi szervezést igénylő államigazgatási feladat- és hatáskörök, valamint a területi államigazgatási szervek átalakítására vonatkozó intézkedésekről.

KOPINT-DATORG Rt.

58

indikátorok közötti kapcsolat mérése – kimenet, eredmény, hatás értelemben38 – biztosan nehézségeket fog okozni az értékelésben.)

A fejlesztéspolitikát támogató indikátorrendszer kialakítása folyik; stratégiai indikátorrendszer kialakítása a cél. Alapjául az Országos fejlesztéspolitikai koncepció szolgál. (Az adatbázissal a tervezés hatékonyságát is szeretnék növelni.) A stratégiai indikátorrendszert tárcaközi együttműködéssel tervezik kidolgozni. A folyamatban az NFH – saját elképzelése szerint – koordináló, támogató szerepet játszik.

Emellett kialakítanak egy, a fejlesztéspolitikát megalapozó helyzetelemző tevékenységhez kapcsolódó Nemzeti Alapindikátor Rendszert. Ennek struktúráját a feladatok információigénye alapján határozták meg. Blokkjai: életminőség, esélyegyenlőség, társadalmi integritás, fenntarthatóság és fejlődési potenciál, kiegyenlítődés blokkokat tartalmaz. (Az indikátorrendszer kialakítása folyik; formáját tekintve adatbázis típusú lesz.)39

38 A az EU a programértékelésben a kimenet (=output) a tevékenységre vonatkozik (megépített út km-ben), az

eredmény (=result) közvetlen és azonnali hatást jelent, amelyet a program a közvetlen kedvezményezettre gyakorolt, a hatás (=impact) a programnak azokra a következményeire utal, amelyek az azonnali hatás után, hosszabb távon következnek. (Az impact lehet specific, azaz bizonyos idő után közvetlenül az eredményhez és a kedvezményezetthez kapcsolható, vagy global, amikor is a hatás hosszabb idő után jelentkezik és általában a lakosságot érinti.)

39 Az NFH indikátorrendszer kialakító tevékenységére vonatkozó információkat a témáról az NFH-ban az ún. Fejlesztési Akadémia keretében, 2005 szeptemberében rendezett panelvita és műhelymunka alapján foglaltuk össze.


59

5. Teljesítmény- és hatékonysági indikátorok néhány kormányzati funkció példáján

A fejezet hat területen tárgyalja a teljesítménymutatók sajátosságait. Foglalkozik az egészségügy, az oktatás, a szociális ellátás, a környezetvédelem, a jog és rendvédelem és az adóigazgatás terén Magyarországon alkalmazott teljesítménymérési módszerekkel, illetve – ebben a fejezetben és mellékletekben – bemutatja néhány élenjáró ország tapasztalatát. A szakterület sajátosságától, a finanszírozás módjától és más körülményektől függően meglehetősen heterogén helyzet jellemzi a vizsgált szakterületeken a teljesítménymutatók elérhetőségét és jelenlegi használatát.

5.1. Teljesítményindikátorok, teljesítménymérés az egészségügyben

Az egészségügy a fejlett világban a közszektor egyik legjobban nyomon követett része. A fejlett országok egészségügyi rendszereinek működése, a betegellátás helyzete és eredménye sokoldalú adatgyűjtés révén meglehetősen jól dokumentált: mind a magyar egészségügyről, mind a fejlett országok egészségügyi rendszereiről, a kezelt betegségekről, stb. a közegészségügy és intézményeinek kialakulása, tehát a XIX-XX. század fordulója óta egyre bővülő adat- és információgyűjtés folyik. Maga az orvostudomány is sokoldalú statisztikai adatokat, módszertanilag megfelelően kezelt, összehasonlítható idősorokat, kezeléseket és betegutakat követő monitoringolást, sokoldalú tesztelést használ és igényel, s ezeket az egészségügyi intézmények adatszolgáltatásából nyeri. Az alábbiakban az egészségügy teljesítmény-méréséhez szükséges adatgyűjtés, adatbázisok, a már megoldott és a még megoldandó számbavételi-statisztikai problémák, valamint a képezhető indikátorok körét tekintjük át.

Előre kell bocsátanunk, hogy az általunk bemutatott kép nem lesz teljes. Az egészségügyről szóló adatok és információk olyan gazdagságban kerülnek gyűjtésre, az egészségügyi indikátorok olyan bőségben állnak rendelkezésre és olyan sokféle intézmény, sokféle célra használja őket, hogy az általunk festett kép szükségszerűen csak töredékes lehet. Ezért az alábbiak inkább ízelítőt jelentenek az egészségügyi adatbázisok és indikátorok ma rendelkezésre álló fontosabb csoportjairól, és inkább a szektor teljesítmény-méréséhez szükséges fontosabb szakmai-módszertani-statisztikai problémák számbavételeként tekinthetők. Mindezt egy rövid, az egészségügyi szektor sajátosságairól szóló összefoglalóval vezetjük be, amelyből gyakorlatilag kitűnik, hogy melyek azok a sajátos érdekek, viszonylatok, jellemzők, amelyek nehezítik a képalkotást az egészségügyről, és amelyek nélkülözhetetlenné tették az egészségügyről szóló igen sokoldalú adatgyűjtés megszervezését szerte a világon.

5.1.1. Az egészségügyi szektor sajátosságai

Az egészségügyi javak és szolgáltatások nyújtásának szektora (tágabb értelemben vett piaca) az egyéb árupiacoktól olyan jelentős vonásokban különbözik, hogy sok értelmezés szerint nem is lehet piacnak tekinteni: közfinanszírozású része (amely közszektorként működik) elkülönül a valóságos, a kereslet-kínálat egyensúlyára épülő piactól, ahol az ár tölti be az alapvető egyensúlyteremtő, s egyben informáló szerepet. Fontos ugyanakkor kiemelni, hogy

KOPINT-DATORG Rt.

60

még a kiterjedt jóléti rendszereket fenntartó országokban is az egészségügy 15-25%-a a magánszektorhoz tartozik, ahol mind a finanszírozó (függetlenül attól, hogy ez közvetlenül a beteg, vagy magánbiztosító), mind pedig a szolgáltató magánszemély vagy magánvállalkozó. A betegség okozta alapvető egzisztenciális bizonytalanság (a beteg ember keresőképtelen, ugyanakkor fizetnie kellene a többnyire drága gyógyítás költségeit) és az ebből fakadó társadalmi problémák a biztosítási gyakorlat korai kialakulásához vezetett, ami kiegészült az (állami) társadalmi hozzájárulással. A biztosító megjelenése az egészségügyi piacon kettéválasztotta a keresleti oldalt: megkülönböztette a fogyasztót (beteget) és az egészségügyi szolgáltatásért fizető finanszírozót (biztosítót), vagyis az egészségügyi szolgáltatást igénybevevő beteg és az egészségügyi szolgáltató közé egy plusz szereplő, a finanszírozó biztosító került. Az egészségügyi szolgáltatások igénybevételekor a beteg valamilyen mértékben szükségképpen alulinformált. Ez következik az orvoslás természetéből: a betegségek és kezelések igen nagy változatosságából, nehezen összehasonlítható voltából, a tudásmonopóliumból, amivel az orvosok rendelkeznek, valamint abból is, hogy az árupiacon feltételezett tökéletes informáltság, amit az ár hordoz, az egészségügyi piacon – részben éppen a piaci viszonyok hiánya és ebből fakadóan a piaci (kereslet-kínálat által meghatározott egyensúlyi) ár hiánya miatt - erősen korlátozott. Mindezekből az egészségügy több fontos jellemző vonása következik. A fogyasztói oldal (beteg, biztosító) kiszolgáltatott, s nem tud optimális költség/haszon döntéseket hozni. A betegnek és az orvosnak egyaránt érdeke a legújabb kezelési módok alkalmazása, tekintet nélkül annak árára, s a finanszírozó biztosítónak korlátozottak az eszközei a kezelési költségek ellenőrzésére. Az orvos - bizonyos határok között - túl- vagy alulkezelhet, érdekei és erőforrásai függvényében. Az orvosi társadalom erős monopolhelyzetek kialakítására képes, szakmánként, betegségenként, régiónként. Az egészségügyi rendszer belső működési viszonyait bonyolítja, hogy az egészségügyi intézmények alapvetően köz- vagy alapítványi tulajdonban vannak, s mint ilyenek, nem profitérdekeltek. Így tevékenységükből hiányzik a profitösztönzés, a gazdaságosságra, vagyis az inputok optimális hasznosítására való törekvés. A biztosítók, kormányok, beteg érdekérvényesítő szervezetek részéről az 1980-90-es évektől erősödtek meg a tökéletlen informáltság megszüntetésére irányuló törekvések s ezzel a egészségügyi kezelések minőségi felülvizsgálatának, a szolgáltatók elszámoltathatóságának és a betegek biztonsága növelésének igénye. Ennek következtében mind a szakmai-gyógyító munkáról, mind az egészségügyi tevékenység gazdaságosságáról célirányos, ellenőrzésre és a mind kifinomultabb finanszírozásra alkalmas adat- és információgyűjtés indult meg (ill. a korábbi bővült és módosult): kezelési protokollok születtek betegségenként, amelyek betartását ellenőrzik, és amelyek a finanszírozás alapját képezik (ilyen a DRG -diagnózis alapú csoportok- rendszere a kórházi finanszírozásban) adatbankok betegségekről, kezelésükről, s ezeket a tudomány és technika fejlődése alapján folyamatosan frissítik. Előtérbe került a betegek elégedettsége és az egészségügy felelőssége, ami minőség-biztosítási rendszerek életre hívását eredményezte.


61

Egészségügyi rendszerek nemzetközi összehasonlításban

Az egyes országokban működő egészségügyi intézményrendszer hasonló intézményekből áll fel mind a szolgáltatási, mind a finanszírozási oldalon, a jellemző különbséget a domináns szervezeti tulajdonformák, valamint azok időbeli változása adja. Ha az országok fejlettsége (egy főre jutó GDP, vásárlóerő-paritáson számolva) alapján vizsgáljuk, szembetűnő, hogy a fejlettség növekedésével nő az egészségügyi kiadások volumene (egészségügyi kiadások/GDP), de a köz- és magánkiadások aránya nem mutat szoros kapcsolatot egyik előző mutatóval sem, ua. időben is jelentősen változhat.

Ez arra utal, hogy az egyes országok egészségügyi rendszereinek sajátosságai az adott ország történelmi-társadalmi-politikai fejlődése által jelentősen meghatározottak. Nincs univerzális minta és minta-követés, de vannak trendek, attól függően, hogy a felmerülő, sok országban jellemző problémákra hol sikerült adekvát megoldást találni, ami jó és követendő példa lehet máshol is.

Ilyen általános probléma az egészségügyi rendszer forráshiánya, miközben a magas társadalombiztosítási járulékok rontják a vállalkozások versenyképességét és a foglalkoztatás növelése ellen hatnak, pontosan a magas szintű ellátáshoz szokott országokban. Ez vezetett sokfelé a társadalombiztosítás mellett a magánbiztosítók igénybevételének ösztönzéséhez, valamint a magánfinanszírozás növeléséhez. A magasabb cost-sharing és egyéb közvetlen fizetési formák azonban – amelyek a fizetőképteleneket kizárják az egészségügyi szolgáltatásokat igénybevevők köréből – egyenlőtlenebbek, mint a fizetőképességhez kötődő adó- és járulékfizetési módok, ezek utóbbiak viszont a beteg közvetlen költségérzéketlensége miatt nem tartják vissza a költség-emelkedést.

Márpedig az ellátás minél szélesebb körű biztosítása erős erkölcsi elvárás a társadalom részéről. A 90-es években a fejlett országok többségében jelentős lépéseket tettek a népesség egészségbiztosítással való lefedettségének növelésére, ennek az eredménye ma a közel 100%-os hozzáférhetőség40. Ennek egyik fő iránya a munkanélküliek, alacsony jövedelműek, hátrányos helyzetű, szegény gyerekek stb. bevonása az egészségügyi rendszerbe.

Ugyancsak általános probléma a fejlett társadalmak elöregedése, ami sajátos problémákat vet fel az egészségügyben is, nemcsak a nyugdíj-rendszerben: a fejlett országokban az egészségügyi kiadások nagyobb része az 50 éven felüliekre fordítódik

Az elmúlt évtizedekben folyamatosan nőtt az egészségügy-re fordított kiadások összege és GDP-hez viszonyított aránya. Az egészségügyi kiadások emelkedésére állandó okok hatnak, amelyek közül legfontosabbak a technológia fejlődése, a gyógyszerek bővülése és drágulása, a mind a betegek, mind az egészségügy részéről érvényesülő erős érdekeltség és nyomás a legújabb gyógyítási technológiák felhasználására, a lakosság elöregedése valamint a gazdaság egyéb szektoraival versenyképes bérek fenntartása az egészségügyben.

A fejlett országok kormányai az elmúlt évtizedekben három eszközzel próbálták visszafogni az egészségügyi közkiadások növekedését: az árak és az egészségügyi szolgáltatások 40 Pl.: Svájcban a kötelező magánbiztosítás bevezetése 1994-ben, Franciaországban és Japánban 2002-ben az

alacsony jövedelműek társadalombiztosításának átvállalása, stb.

KOPINT-DATORG Rt.

62

volumenének és inputjainak szabályozásával, szigorú plafonok alkalmazásával az egészségügyi kiadások finanszírozásakor mind általában, mind alszektoronként valamint a magánszektor bevonásával (növekvő cost-sharing). Ez utóbbi következtében a 80-as, de különösen a 90-es években az OECD-országokban a közkiadások átlagosan lassabban nőttek, mint az összes egészségügyi kiadás, mivel a magánszektor költségviselésének bővülése gyorsabb volt, mint a közfinanszírozásé.

A kormányzati lépések hatására általában új problémák keletkeztek, akkor is, ha az erőfeszítések sikeresek voltak, s abban az esetben is, ha az érintett szereplők válaszlépései meghiúsították a kormányzati szándékokat. (Gyakorlatilag minden egészségügyi reform-törekvés esetében ez történt.) A szigorú finanszírozási plafonok alkalmazása anyagi nehézségeket okoz a szolgáltató intézményeknek, és kiszámíthatatlanná teszi működésük finanszírozását. Miközben a magánpénzek fokozott bevonása az egészségügy-finanszírozásba a közterhek enyhítésén túl azért is kívánatos, mert költségérzékenyebbé teszi a betegeket, egyben ez jelenti a hátrányát is: csökkenti a szegények egészségügyi szolgáltatásokhoz való hozzáférését, és ezzel növeli a későbbi kezelési költségeket. A kormányzati ár-szabályozási (maximálási) kísérleteket az egészségügyben szerte a fejlett országokban az ellátó intézmények és orvosok a szolgáltatások volumenének növelésével, drágább szolgáltatások nyújtásával, a betegek nagyobb költségű vagy árkontroll nélküli csoportokba való átsorolásával kompenzálják.

5.1.1.1. Az egészségügyi inputok számbavétele

Az egészségügyi szektor finanszírozási forrásai41Magyarországon

Az egészségügy finanszírozásának közvetlen forrásai:

• A központi költségvetés (innen finanszírozzák a közvetlen állami egészségügyi kiadásokat: a mentőszolgálatot, a vérellátást, a terhesgondozást, stb., valamint az egészségügyi intézmények beruházásainak egy részét),

• a helyi önkormányzatok (ezek költségvetéséből származik az önkormányzat területén működő és a saját tulajdonában lévő szolgáltatók beruházásainak és fejlesztéseinek másik része),

• a társadalombiztosítás, amely a befizetett munkáltatói és munkavállalói tb-járulékokból fedezi az egészségügyi szolgáltató intézmények működési költségeit, a táppénzt és a gyógyszertámogatásokat

• a magánszemélyek hozzájárulása a kezelési díjakhoz és gyógyszerekhez, kötszerekhez,

• a magánbiztosítók forrásai • és elenyésző arányban non-profit szervezetek.

(A költségvetési, önkormányzati és tb-finanszírozás forrásait közvetve a vállalkozások és háztartások/munkavállalók adó- és tb-járulék-befizetései alkotják.) A finanszírozási források az ún. egészségügyi szolgáltatókhoz kerülnek. Az egészségügyi szolgáltatók alaptípusai:

41 Lásd A Magyar Nemzeti Egészségügyi Számlák (NESZ) 1998-2001 KSH, Budapest, 2004. 102. oldali

összefoglaló ábrát.


63

• Háziorvosok - magánvállalkozóként szerződéses viszonyban állnak az OEP-pel, amely

működésük finanszírozását a beteglátogatások száma alapján képzett súlyozott fejkvóta (kb. 75%) + fix juttatás (maradék 25%) végzi.

• Járóbeteg-ellátás - többnyire önkormányzati tulajdonban lévő egészségügyi intézmények

(vagy önkormányzati tulajdonban lévő kórházak részlegei - leszámítva az egyetemi klinikák, országos intézmények stb. járóbeteg-ellátással foglalkozó rendelőit és néhány (napjainkban növekvő számú) magán-egészségügyi vállalkozást42. Működésük finanszírozása az OEP által történik, (német típusú) Relatív Tarifa pontrendszer alapján (a pontok értékét utólag állapítják meg, visszaosztva az e célra szánt, s előre, az éves OEP költségvetésben rögzített globális összeget) (85%)+ fix rész (15%)

• Kórházi ellátás: lehet önkormányzati, állami, egyetemi és magántulajdonban. Működési

finanszírozásuk ugyancsak az OEP által történik:

o Aktív fekvőbeteg-ellátás: Homogén betegségcsoportok szerint (ezekhez kezelési költségek vannak rendelve), felülről ez is zárt

o Krónikus fekvőbeteg-ellátás: Ápolási napok alapján

Az egyes egészségügyi alrendszerek tb általi finanszírozásának belső arányai nagyjából 1992 óta változatlanok – az arányok megváltoztatásához parlamenti jóváhagyás kell, nem elég az EüA kezdeményezése. A finanszírozás alapja a kötelező járulék-fizetés, amit az APEH szed be és átutalja a költségvetésnek. Az OEP költségvetését a Parlament fogadja el. 2004-ben az államháztartás bevételeinek 13%-át tették ki a EüA bevételei (1100 milliárdot a 8385-ből), míg a kiadások durván 15%-át (1444 milliárdot a 9669-ből, a hiánynak pedig 26,8%-át (343,7 milliárdot az 1284-ből) Az egészségügyi intézmények optimális gazdálkodását Magyarországon egy sor tényező teszi lehetetlenné. Ezek közül a legfontosabb, hogy: egyetlen, diktálni képes vevő (az OEP) áll a szolgáltatóval szemben (monopszonista piaci struktúra), s az árképzés ennek megfelelően csupán eme egyetlen vevőtől függ. A finanszírozásban a felső korlát érvényesítésével előfordul, hogy a jogos kezelési költségeket sem fedezi a tb. Gyakorlatilag esetleges, és az egészségügyi intézmény által csak némileg befolyásolható, hogy mennyi forráshoz jut az intézmény. A befolyásolás egyetlen módja a finanszírozott kezelések számának növelése, ill. drágább szolgáltatások nyújtása, ahol lehet. A beteg helyzete ebben a struktúrában teljesen kiszolgáltatott: sem a szolgáltató, sem a finanszírozó biztosító felé nem rendelkezik semmifajta érdekérvényesítő képességgel.43 Mire az egészségügy-be kerül, már nyoma sincs annak, hogy munkajövedelmének összesen kb. 20-25%-a kötelező egészségbiztosításra kerül befizetésre. Az amortizáció (állótőke-felhasználás) nincs beleépítve a folyó finanszírozásba, vagyis a költségek durván egynegyedéhez való hozzájutásra esélye sincs az egészségügyi

42 Ezek egy része vegyes, magán-önkormányzati tulajdonú vállalkozás, és részt vesznek az Irányított

Betegellátási Rendszer (az amerikai managed care és az angol fundholding rendszer tapasztalataira építő) elnevezésű, az OEP által 2001-ben indított járóbeteg-ellátási és szervezési kísérleti finanszírozásban.

43 E kiszolgáltatottság csökkentésére irányuló próbálkozás a paraszolvencia gyakorlata a magyar egészségügyben.

KOPINT-DATORG Rt.

64

intézményeknek. Fejlesztési források így maguknál az intézményeknél nem képződnek. A beruházások költségeit a fenntartónak/tulajdonosnak kellene állnia, ill. ad hoc módon a központi költségvetés támogatja. Vagyis a beruházási döntések a folyó működéstől, annak szükségleteitől elkülönülve, politikai és/vagy költségvetési megfontolások alapján születnek. Az egészségügyi intézmények költségvetési intézmény-státusza komolyan gátolja a gazdaságos működést. A foglalkoztatottak közalkalmazottak, míg tulajdonosuk/fenntartójuk egy önkormányzat vagy az EüM/OM – így igazi/önálló bérgazdálkodásra nincs lehetőség. Könyvelési – számviteli rendszerük tele van kötöttségekkel és nem alkalmas üzleti döntésekhez szükséges információk kinyerésére. A kórházi vezetés önállósága és felelőssége korlátozott. A tulajdonosok adott esetben beavatkoz(hat)nak a kórház életébe, naturális célokat kitűzve. A 90-es évek elején ilyen volt például az ágy-leépítési kampány – s miközben az ágyak száma 18%-kal csökkent, az egy betegre jutó költség nőtt. A tulajdonosi szándékok egyéb esetekben sem képesek maradéktalanul érvényesülni. A kórházi és járóbeteg-rendelés ún. teljesítmény-arányos finanszírozása miatt a központilag elrendelt egészségügyi béremelést például közvetlenül nem, hanem csupán közvetve, a betegségcsoport-finanszírozásba beépítve lehet eljuttatni az egészségügyi dolgozókhoz. Ez azt jelenti, hogy a kormányzati szándékú béremelés esetleges mértékben jut el az érintettekhez.

Az inputok=felhasznált termelési tényezők alakulása az egészségügyben

A finanszírozási csatornák és módok ismertetésénél hangsúlyoztuk, hogy az OEP csupán működést (az egészségügyi tevékenységet, magyarul a gyógyítást és az ahhoz kapcsolódó tevékenységeket) finanszírozza, a beruházásokat nem. Elvileg és gyakorlatilag a tulajdonos (túlnyomórészt önkormányzat és állam, a mai magyar egészségügyben csak elenyésző arányban magán- vagy non-profit -pl. egyházi- szervezet) feladata a beruházások finanszírozása. Mivel a (köz)tulajdonosok nem rendelkeznek a fejlesztésekhez szükséges forrásokkal, azok többnyire a központi költségvetés támogatásával valósulnak meg. Ezért a folyó kiadások finanszírozásában jelentősen magasabb az OEP, és alacsonyabb a központi költségvetés és a helyi önkormányzatok részesedése, mint az összes kiadásokat tekintve: ez utóbbiak kiadásainak egyharmadát a beruházások teszik ki. Vagyis a beruházási döntések a folyó működéstől, annak szükségleteitől elkülönülve, politikai ill. költségvetési megfontolások alapján, az egészségügyi szektor számára külsődleges okokból, ad hoc módon születnek. A működési költségek között azonban az amortizáció sincs beleépítve a folyó finnaszírozásba, ami azt is jelenti, hogy egészségügy, mint közszektor teljesítményének méréséhez az egyik fontos input-adatról, a szektorban felhasznált állótőke értékéről (az értékcsökkenéséről) nincs információnk. Ez jelentősen torzíthatja – a valóságosnál olcsóbbnak mutatja - a szektor ill. egyes intézményeinek teljesítményét, így megnehezíti az összehasonlítást és a szektorról hozandó központi döntéseket. Ezért fontos lenne legalább nagyvonalúan fölbecsülni - részben statisztikai becslés, részben az egészségügyi intézmények állóeszközeikről szóló számviteli nyilvántartása alapján - a szektor állóeszközeinek értékét és ez alapján az értékcsökkenés mértékét. Ez azonban a számvitel beszerzési s nem piaci értéken történő állóeszköz-nyilvántartása miatt az ismert értékelési problémákat veti fel. E probléma megoldásában talán segíthet az egészségügyi szektor intézményeinek azon erős érdekeltsége, hogy a folyó kiadásaik között az OEP végre ismerje el állóeszközeik


65

értékcsökkenését. Ez a tétel jelentős, nem hivatalos becslések szerint negyed részét tenné ki az összes intézményi működési költségeknek. A munkainput volumenének meghatározásához széleskörű állományi- és bérstatisztikai adatok állnak rendelkezésre az egészségügyi szektor különböző végzettségű és státuszú alkalmazottairól, regionális, szolgáltató-intézmény-típus szerinti, stb. bontásban. Ezek az adatok mind a mikro- (intézményi), mind a makroszintű indikátor-képzéshez felhasználhatók.

5.1.1.2. Az egészségügyi rendszer outputjának számbavétele

Az egészségügyi szolgáltatások azon része, amely a közszektor által finanszírozódik, nem piaci áron kerül értékesítésre, hanem az OEP által kialakított teljesítmény-finanszírozás (fentebb ismertetett) keretében. Az egészségügyi szolgáltatások jelentős hányada a magyar társadalom túlnyomó része számára ingyenesen vagy névleges áron hozzáférhető.44 Az egészségügyi szolgáltatások ezen részének outputját tehát nem lehet piaci áron mérve kifejezni. A statisztikai gyakorlat ezekben az esetekben az, hogy a felhasznált termelési költségekkel azonosítják az outputot. (Az ezzel kapcsolatos számbavételi problémákkal már az előző fejezetben foglalkoztunk.) Bár makroszinten ez a gyakorlat megoldást jelenthet, mikroszinten nem alkalmas az intézmények tevékenységének leírására, értékelésére. Jellemző, hogy az intézményi OEP-finanszírozás alapját nem a tevékenységhez felhasznált termelési költségek képezik, hanem az intézmények által elvégzett kezelésekből képzett szintetikus output-mutatók. Ezek többé-kevésbé alkalmasak arra, hogy a különböző egészségügyi intézményekben végzett gyógyító munka mennyiségét számba vegyék, és a korlátosan rendelkezésre álló forrásokat a pontrendszerek által kimutatott mennyiségi teljesítmény (elvégzett kezelések) arányában osszák szét. (A rendszer részletes leírására és anomáliái ismertetésére itt most nem térünk ki.) Fontos azonban megemlíteni, hogy azoknál az egészségügyi szolgáltatásoknál, amelyeket egyre kiterjedtebb mértékben közvetlen magánfinanszírozás ellenében vesznek igénybe, tulajdonképpen létezik piaci ár. Azokban az esetekben, ahol az adott egészségügyi szolgáltatást meghatározó mértékben a TB finanszírozza (pl. a kórházi és a háziorvosi ellátások), ott a piac csökevényes és az árak erősen torzítottak lehetnek. Azoknál a szolgáltatásoknál azonban, ahol kiterjedt piac és erős verseny van (pl. a fogászati kezelések esetében), a magánpraxis45 árai valós ráfordítási arányokat és fogyasztói preferenciákat tükröznek, így tehát alkalmasak lehetnének bizonyos outputok megjelenítésére. Az ilyen módon beárazott egészségügyi kezelések, szolgáltatások összevethetők lehetnének a TB-finanszírozású intézményekben folyó ugyanazon vagy hasonló betegségek kezelésére fordított kiadásokkal, és ez egyfajta gazdaságosság- és hatékonyság-mérés eszköze is lehetne.

44 Ez az állítás igényel némi pontosítást. Az out-of-pocket és a co-payment aránya a magyar egészségügyben

nemzetközi mértékkel mérve is jelentős: 2000-ben az összes egészségügyi forrás 21,5%-át tett ki. Elsősorban a fogászati kezelések, a gyógyszervásárlás és bizonyos járóbeteg – kezelések terén jelentős az önfinanszírozás aránya. A közvetlen magánfinanszírozáson túl a lakosság jelentős mennyiségű – a 2000-es évek elején becslések szerint 50-60 milliárd Ft – hálapénzt fizetett az egészségügyben dolgozó orvosoknak, kisebb részben nővéreknek.

45 Ez a kifejezés itt nem pontos, mert nem csupán arról van szó, hogy az orvos a magánszféra részeként vagy magánvállalkozóként folytatja a praxisát, hanem arról is, hogy a szolgáltatás-nyújtását nem a TB finanszírozza, hanem teljes egészében a szolgáltatást igénybevevő páciens. A magyar köznyelv ebben az értelemben használja a magánorvos (=nem TB-finanszírozású) kifejezést.

KOPINT-DATORG Rt.

66

Az egészségügyi rendszer outputjára megadhatók naturális mutatók is. Outputnak, vagyis az egészségügyi tevékenység termékének tekinthető az elvégzett vizsgálatok száma, a kezelt betegek száma, az orvosi vizitek száma, a kórházból elbocsátott betegek száma, a kórházi ápolási napok száma, stb. Ezek annyira általános output-mutatók, hogy a nemzetközi gyakorlatban kialakult (társadalom)biztosítási-finanszírozás is jórészt ezekre és az ezekből képzett indikátorokra épül. Kevésbé általános, vagy sokkal speciálisabb naturális output-mutatók is képezhetők egy-egy egészségügyi szolgáltatás (betegség vagy betegség-csoport kezelése) jellemzésére (pl. klinikai laboratóriumi diagnosztikai vizsgálatok száma, vagy pace-maker-műtétek száma). Az egyszerű naturális output-mutatók azonban csak az egészségügyi intézmények tevékenységének mennyiségi értékelését teszik lehetővé, minőségi mutatónak nem tekinthetők. Önmagában a laborvizsgálatok száma pl. elosztva az összes laborköltséggel megmutatja ugyan, hogy gazdaságossági szempontból mennyire olcsó vagy drága egy laborvizsgálat, de nem mond semmit a arról, szükséges volt-e az adott vizsgálat, hozzájárult-e a diagnózishoz és a gyógyuláshoz, vagy nélküle ugyanúgy megoldódott volna a kezelés. Ugyanígy a laborvizsgálatok számának a növekedése sem jelent önmagában semmit, más, az intézmény eredményességét jelző indikátor javulása – pl. a gyógyultan távozó betegek arányának növekedése – nélkül. Egyszerű, az intézmény gazdálkodásának hatékonyságát mérő mutatóként alkalmazhatók, minőségi kritériumokat ugyanakkor nem tükröznek. Ehhez minőségi változásokat mérő indikátorokkal kell kiegészíteni őket, vagy a változások lehetséges okait gondosan kell elemezni.

5.1.1.3. Az outcome számbavétele az egészségügyben

A fenti output-problémára jelenthet megoldást az „outcome” fogalmának bevezetése és mérésének kísérlete. Az outcome a gazdasági tevékenység társadalmi eredményességének kifejezésére szolgál. Különösen fontos a közszférában, ahol a végzett tevékenység hasznosságának, minőségének nincs piaci megmérettetése. Hasonlóan az outcome-mutatók többségéhez, az egészségügy-re alkalmazható legátfogóbb outcome-mutatók alakulása sem csupán, sőt, gyakran nem is elsősorban az egészségügyi szolgáltatások minőségétől függ. A születéskor várható átlagos élettartam, a mortalitási ráta nagysága, az idősek növekvő aránya mind olyan demográfiai mutatók, amelyek nagyban függenek az egészségügyi rendszer állapotától, de legalább ilyen mértékben társadalmi, környezeti, életmódbeli, stb. tényezőktől. Mégis, amikor egy ország egészségügyi rendszerének eredményességét kell értékelnünk, végsősoron ezen s az ezekhez hasonló, részben demográfiai mutatók alakulását vesszük figyelembe. Az értékelésnél azonban fontos kísérletet tenni az egyéb ható tényezők számbavételére, hatásuk elkülönítésére.


67

5.1.2. Az egészségügyi indikátorok jellege a különböző döntési szinteken

5.1.2.1. Makroszintű egészségügyi mutatók

A politikaalkotás szintjén elsősorban a legátfogóbb, társadalmi eredményességet mérő outcome-mutatókat vizsgálják, a rendszer finanszírozhatóságának, fenntarthatóságának a figyelembe vételével. (Az egészségügyi outcome-, és a fenntarthatósági mutatókat a következő fejezetben mutatjuk be.) A politikaalkotás szintjén azokat a társadalmi prioritásokat kell meghatározni, amelyek érvényesülését elő akarják segíteni. Ezekhez fontos segítséget nyújthatnak az outcome-mutatók. A politikai prioritások érvényesítéséhez azonban forrásokat is tudni kell rendelni (itt van szerepük a fenntarthatósági mutatóknak), és ebben már nincs korlátlan szabadsága a mindenkori kormányoknak. A nagy társadalmi alrendszerekre költött pénzek aránya rövid távon nagy állandóságot mutat, s csak nagy társadalmi válságok vagy cezúrák (pl. forradalmak) esetén változnak nagyságrendileg és arányukat tekintve az egyes közszolgáltatásokra költendő közforrások egyik évről a másikra. Az OECD-országokban például az egészségügy-re fordított államháztartási kiadások a GDP arányában 2000-ben átlagosan 6%-ot tettek ki. Ez az arány a 60-as évek durván 2%-áról fokozatos és folyamatos, gyakorlatilag tízévente 1 százalékpontos növekedés után érte el a mai szintjét. Mivel mind az egyre jobb és drágább berendezésekkel járó technikai-diagnosztikai fejlődés, mind a betegek, s mind az orvosok részéről nagy a nyomás, hogy az egészségügy-re minél több közforrást költsenek, a társadalombiztosítási kiadások finanszírozásánál a legtöbb országban szigorú felső korlátokat kellett érvényesíteni, hogy a tervezett kiadási szinteket ne lépjék túl. Előfordulhat azonban olyan eset (például választási harcok idején), amikor politikai szempontból felértékelődik a közszféra egy-egy része, és a politikaalkotás szintjén is figyelembe kell venni az egészségügyi rendszer teljesítményének alakulását. A fejlett országokban az egészségügy már évtizedek óta fontos politikai téma. Ezért nem csupán a makromutatókkal mérhető outcome-ok, hanem az egészségügyi rendszer és egyes intézményei működőképessége, hatékonysága, a gyógyítás színvonala, a betegek elégedettsége is fontos és mérendő lehet.46 A helyi önkormányzatoknál a helyi egészségügyi szolgáltatások helyzetének, a helyi lakosság egészségügyi szükségleteinek valamint az önkormányzat pénzügyi lehetőségeinek függvényében tudják meghatározni a település vagy régió egészségügyi fejlesztésének lépéseit. Ehhez a helyi egészségügyi intézmények gazdálkodásáról, hatékonyságáról, az ott folyó gyógyító munka színvonaláról, a környék tömegközlekedéssel jól megközelíthető (vagyis szolgáltatási alternatívát nyújtó) egészségügyi intézményeiről megfelelő adatokkal és

46 A 2005-ös választási harcban például Nagy-Britanniában a legfontosabb belpolitikai választási kérdés az

volt, hogy valóban sikerült-e Tony Blair kormányának lerövidíteni a kórházi várólistákat és a műtéti várakozási időt. Ebben az esetben tehát egy, az egészségügyi rendszer működési output-jára vonatkozó mutató változása vált választási kérdéssé. Ez azt is jelentheti, hogy a kormány előző ötévi tevékenységének egyik fő prioritása ennek az egészségügyi mutatónak a javítása volt. A magyar egészségügy hatékonytalan és diszfunkcionális működése a magyar politikai döntéshozók számára is fontos politikai probléma. A közfelfogás szerint megoldására az egészségügyi reform régóta tervezett bevezetése szolgálna. Egy átfogó egészségügyi reform megtervezéséhez és kivitelezéséhez különösen fontos lenne a társadalmi-politikai prioritások meghatározása és az érvényesítésükhöz szükséges lépések és forrásuk megadása. Ez utóbbi az egészségügyi rendszer átfogó ismeretét igényli, amihez az egészségügyet leíró mutatók teljes skálájára van szükség.

KOPINT-DATORG Rt.

68

mutatókkal kell rendelkezni. A helyi önkormányzatok számára súlyos és nehezen megoldható dilemma, hogy meddig érdemes bővíteni, sőt egyáltalán fenntartani egy egészségügyi intézményt, piaci árak híján, torzított költség-adatok mellett hogyan lehet megállapítani azt a határköltséget, amely fölött az egészségügyi ráfordítások növelése már jóval kisebb outputtal jár, mintha ugyanazt az összeget más közszolgáltatásra költenék. A napjainkban folyó viták több városi kórház bezárásáról e mérési-értékelési nehézségeket is tükrözik. A dilemmát azonban nehezíti, hogy még teljesen egyértelmű helyzetekben is, vagyis amikor kétség kívül bebizonyosodik, hogy az adott kórház gazdaságtalanul, aránytalanul nagy költséggel, kihasználatlanul és rossz színvonalon működik, a helyi lakosság és az orvosok érdekérvényesítő ereje képes megakadályozni a kórház bezárását vagy visszafejlesztését. Az egészségügyi mutatók tehát csak eszköznek tekinthetők, az egészségügyi intézmények sorsát befolyásoló döntések inkább politikai és kevésbé szakmai alapon születnek. A jól megválasztott indikátorok azonban hozzásegítenek ahhoz, hogy szakmai - gazdaságossági megítélés szerint teljesen képtelen, nagy anyagi károkat okozó politikai döntések ne születhessenek.

5.1.2.2. Államigazgatás – társadalombiztosítás szintje

Az államigazgatási – tervezési szint – beleértve a társadalombiztosítás OEP-jét - igényli az egészségügyi mutatók legszélesebb körű és legkomplexebb alkalmazását. Ez a szint – elvileg – készen kapja a politika által meghatározott társadalmi prioritásokat, és a feladata a rendelkezésre álló erőforrások optimális felhasználása oly módon, hogy az maximálisan elősegítse e prioritások érvényesülését. Ehhez mind makro-, mind az egészségügyről, mint rendszerről átfogó, mind pedig intézményi szintű adatokra szüksége van. Az optimális erőforrás-allokációhoz szükséges az egyes egészségügyi szolgáltatási ágak outputjának, gazdaságosságának, hatékonyságának, eredményességének, egymással való helyettesíthetőségének az ismerete, a szakmai színvonal ellenőrzéséhez a főbb betegségcsoportok kezelési protokollja és az egészségügyi szolgáltatók tevékenységének nyomon követése, gyógyító munkájuk egyfajta „minőségbiztosítása”. Ez a feladat egyre inkább előtérbe kerül a fejlett országok egészségügyi rendszereiben. A gyógyító eljárások standardizálása, ezek számonkérhetősége, a kezelések színvonala és ennek ellenőrzése, a betegek életminőségének javítása betegségük kezelése folyamán – mindezek fejlesztésére komoly figyelmet és erőforrásokat fordítanak az elmúlt években. A fentiek következtében a körültekintő, gondos államigazgatási – társadalombiztosítási tervezés nagyon széles körű adatgyűjtésre és számtalan, az egészségügyi szolgáltatások outputjáról, gazdaságosságáról, hatékonyságáról, eredményességéről, minőségéről, stb. tájékoztató egészségügyi indikátorra támaszkodik. Ez napjainkra odavezetett, hogy az egészségügyi szolgáltatók adatközlési kötelezettsége a fejlett országokban ugrásszerűen megnőtt, és az egészségügyi személyzet munkaidejének egyre tekintélyesebb részét köti le. (Lásd erről részletesebben később.) Ugyancsak nagy mennyiségű információ és adat halmozódott fel a nemzetközi szervezeteknél az egyes országok egészségügyi rendszereiről, ami sokoldalú nemzetközi összehasonlításokra nyújt lehetőséget.


69

5.1.2.3. Teljesítmény-indikátorok az egészségügyi intézmények szintjén

Az egészségügyi intézmények teljesítmény-mérésének különböző szintjei és típusai leginkább aszerint különböztethetők meg, hogy milyen felhasználási célból készülnek. Az egészségügyi rendszerről, s benne az egyes egészségügyi intézmények teljesítményéről folyó makro- és társadalombiztosítási szintű adatgyűjtés az erőforrás-allokáció, s mint ilyen az egyes egészségügyi intézmények rangsorolásának, versenyeztetésének az alapját képezheti. A teljesítmény-mérés célja ebben az esetben az egészségügyi rendszer intézményeinek az összehasonlítása, s ez alapján a véges egészségügyi források optimális elosztása, az egészségügyi rendszer egésze költséghatékonyságának maximálása lehet. Az intézményi finanszírozás azonban szerte a világon, s így Magyarországon is, nem bármilyen fajta intézményi rangsor, hanem teljesítmény-alapon, pontrendszerek képzésével történik. Ahol lehetne létjogosultsága az intézményi összehasonlításnak, az a fejlesztési döntések köre: az egyes intézmények vagy intézmény-típusok fejlesztéséről vagy visszafejlesztéséről szóló döntéseknél célszerű lenne figyelembe venni valamilyen fajta összetett, több mutatót tartalmazó, az intézményi outcome-ot, gazdaságosságot, eredményességet, hatékonyságot, a területi ellátás méretét és a betegek elégedettségét mérő mutatócsoportot. Az egészségügyi intézmények szintjén történő hatékonyság-mérés is több célú lehet. Legkézenfekvőbb az intézményvezetés által kezdeményezett, managment-célú indikátorképzés: ezek között lehetnek sokoldalú szakmai, a gyógyító munka eredményességét, a betegek elégedettségét mérő mutatók, az intézmény gazdálkodásának gazdaságossági, hatékonysági indikátorai, valamint a vezetés színvonalát mérő és egyéb mutatók. Az intézmények teljesítményének mérését kezdeményezheti a finanszírozó társadalombiztosítás (Magyarországon az OEP), vagy valamelyik szakhatóság (Magyarországon az EüM, amely a minőségirányítás fejlesztésének keretében szakmai indikátorokat dolgozott ki az egészségügyi intézmények számára). A kidolgozott/javasolt mutatók különbözhetnek a teljesítmény-mérés célja szerint: más mutatókat célszerű alkalmazni az egyes intézmények teljesítményének külső összehasonlítása, valamint az egész egészségügyi rendszer intézményi szintű vonásokkal megragadható jellemzése esetén, és más mutatók alkalmasak az intézmény-fejlesztés céljára. Az intézményi szintű adat- és indikátor-képzés történhet egyszeri okokból, egyszerű intézményi érdek-érvényesítés céljából: amennyiben egy kórház például a bezárását akarja elkerülni, vagy egy fejlesztés fontosságáról akarja meggyőzni a tulajdonosait, saját tevékenységéről célzottan gyűjthet adatokat, állíthat elő mutatókat. Ehhez rendelkezésre állnak azok az adatok, amelyeket a külső adatszolgáltatási kötelezettségének ellátásához gyűjtött az általa ellátott betegekről és betegségekről, a saját gazdálkodásáról, az alkalmazott szakmai és kisegítő személyzetről, stb., vagyis mindazok az adatok, amelyek az egészségügyi rendszerről az alapadatokat képezik, és amelyek úgy jönnek létre, hogy az intézményi szintű adatokat aggregálják.

5.1.3. Az egészségügy tevékenységére és hatékonyságára vonatkozó indikátorok elérhetősége

Az egészségügy a közszféra azon része, amelyben mind az intézményrendszerről, mind az ott folyó szakmai és egyéb tevékenységekről valamint ezek eredményeiről, mind a munkaerőről, a finanszírozási forrásokról és a kiadási szerkezetről sok évtizedre visszamenő széleskörű

KOPINT-DATORG Rt.

70

adatgyűjtés folyik. Az egészségügyről szóló adatok többsége mind nemzeti, mind nemzetközi szinten időbeli és intézmény-közi valamint regionális összehasonlításra alkalmas módon áll rendelkezésre. Az óriási adatbőség mellett igen kiterjedt és ugyancsak régóta folyik egészségügyi indikátorok készítése, amelyekkel sokoldalúan jellemezhető és összehasonlítható az egészségügyi rendszerek és intézményeik működése, teljesítménye. Az alábbiakban először a nemzetközi, majd a hazai adatgyűjtések és indikátor-képzések gyakorlatát kíséreljük meg feltérképezni. Az adatgyűjtés- és adatbázisok kiterjedt volta miatt nem törekedhetünk teljességre. Főleg a nemzetközi példák esetében igyekszünk csupán a legnagyobb adatbázisok és a legjellemzőbb ország-tapasztalatok ismertetésére hagyatkozni.

5.1.3.1. Nemzetközi tapasztalatok

Az egyes országokban az egészségügyről gyűjtött adatok, és az ezek alapján képzett indikátorok ma már könnyen hozzáférhetők egyrészt az adott országok nemzeti statisztikai és egészségügyi kiadványaiban, másrészt pedig több nemzetközi szervezet adatbázisában. A nemzetközi szervezetek adatbázisaikban nemcsak számtalan, a nemzeti egészségügyi rendszerekről szóló adatot tesznek hozzáférhetővé, hanem komoly statisztikai-szakmai munkát folytatnak a gyűjtött adatok nemzetközi összehasonlíthatósága érdekében. Ugyanakkor sok éve kutatásokat finanszíroznak a szakmailag adekvát egészségügyi teljesítmény-mutatók képzéséhez és ajánlásokat fogalmaznak meg ezek bevezetéséhez, használatához. (E munkában az OECD jár az élen.)

Legfontosabb nemzetközi adat- és indikátorbázisok az egészségügyről:

OECD Health Data: óriási méretű, az OECD országok egészségügyi rendszereiről, betegségekről, egészségügy-finanszírozásáról szóló nemzetközi adatbázis. System of Health Accounts (SHA): az OECD által kialakított és az OECD-országok egészségügyi statisztikai adatgyűjtésében és adatelőállításában használt statisztikai-nyilvántartási rendszer, ami az egészségügy funkcióiról, az egészségügyi szolgáltatókról és az kiadásokról, finanszírozási forrásokról nyújt sokoldalú képet standard táblakészlet segítségével. Mivel az SHA az SNA93 statisztikai rendszerébe illeszkedik, alkalmas mind nemzetközi összehasonlításra, mind pedig a nemzetgazdasági statisztikákhoz kapcsolódásra. Ahogy a legtöbb OECD-országban, úgy Magyarországon is évek óta készül és publikálódik SHA, vagyis gyűjtenek és előállítanak egészségügyi adatokat, mutatókat a SHA útmutatásai szerint. Ez a KSH koordinációjában történik, és a kiadványt is a Statisztikai Hivatal publikálja.47 WHO database: National Health Accounts – gyakorlatilag az SHA szerint történő adatgyűjtés a világ összes országában, s azokban, ahol nehézségeket okoz az SHA-guide követése, ott szakmailag egyeztetett engedményeket tesz az adatgyűjtésben és –előállításban.

47 Lásd: A Magyar Nemzeti Egészségügyi Számlák (NESZ) 1998-2000. KSH, Budapest, 2002.


71

Eurostat-adatgyűjtés az egészségügyről (harmonizálva az EU egészségügyi programjaival)

Az EU Egészségügyi Bizottsága által indított programok: European Health Monitoring Program: az 1997-2002 között kezdődő nagy harmonizált adatgyűjtő program hét alprogramból állt, amelyek átfogták az eui egészségügyi rendszerek összes aspektusát: 1.Életmód és más egészség-meghatározó tényezők, 2.Morbiditás és mortalitás (daganatos és ritka betegségekkel együtt) 3.Az egészségügyi rendszerek (beleértve a megelőzést és az egészségügyi felvilágosítást) 4.Egészségügy és környezet 5.Mentálhigiéne (beleértve a megelőzést és az egészségügyi felvilágosítást) 6.Balesetek és sérülések 7. Egészségügyi indikátorok. Az alprogramok további altémákat tartalmaztak, amelyeknek száma 5 és 20 között mozgott. A program nem zárult le 2002-ben, hanem különböző irányokba haladva Community Public Health Program (Közösségi Közegészségügyi Program) címen 2003-2008-ban is folytatódik. Az indikátor-program első fázisa (European Community Health Indicator (ECHI 1) Project) 2003-ban mintegy 400 indikátor kiválasztásával lezárult. A cél az volt, hogy lehetőség szerint minden (vagy majdnem minden) uniós országban könnyen vagy nem nagyon nehezen hozzáférhető egészségügyi adatokból az egészséggel kapcsolatos magatartásról (életmódról), a betegségekről (a krónikus, a fontosabb és a ritkább betegségekről) valamint az egészségügyi rendszerről (a hozzáférhetőségéről, szolgáltatásainak minőségéről, emberi erőforrásairól, finanszírozásáról). A program az adat-előállításnak és kezelésnek 7 fázisát különböztették meg: 1. a források és módszerek leltára szerte az EU-ban 2. az adott terület leírásához szükséges adatok elemzése 3. az indikátor definíciója és minőségének biztosítása 4. technikai segítség a nemzeti adatok előállításához 5. adatgyűjtés az EU szintjén 6. beszámoló és elemzés 7. az eredmények terjesztése. 2005 tavaszán hagyták jóvá az ECHI2 project keretében azt az ún. „short list”-et, amely a 400 mutató közül több bizottság által kiválasztott 45, és további 25 megfontolásra ajánlott mutatót tartalmaz. Mindezek következtében napjainkban az egészségügyben szerte a világon igen változatos célokra használják a teljesítménymérést és az arra szolgáló indikátorokat. 1. Alapvető felhasználási cél, amikor ezek az indikátorok képezik az (akár a társadalombiztosítási, akár a magánbiztosítók általi) finanszírozás alapját. Szerte a fejlett országokban igen elterjedt az egészségügyi indikátorok e célú felhasználása, a korlátos egészségügyi források elosztása ugyanis piaci ár-információk híján e naturális output-mutatók alapján a legcélravezetőbb. Bár az egyes országokban a helyi sajátosságokra szabott rendszerek léteznek, van néhány alaptípus, amelyek sok országban szolgálnak mintául. Ilyen az eredendően az USA-ban kialakított DRG-rendszer (Diagnosis Related Groups). Ez egy olyan kórházi eseteket osztályozó rendszer, amely a betegségek csoportosításánál mind az orvos-szakmai, mind a gazdasági szempontokat (vagyis a ráfordítás-igényesség hasonlóságát) is figyelembe veszi. Az előforduló betegségeket tehát oly módon csoportosítja, hogy az orvos-szakmailag hasonló ellátást igénylő betegségek és a hasonló ráfordítás-igényességű betegségek kerüljenek egy csoportba. A rendszert a 70-es években sok évig tartó egyetemi kutatómunkával dolgozták ki, és azóta is folyamatosan fejlesztik, korrigálják az új diagnosztikai és gyógymódoknak megfelelőn. Az USA-ban 1983 óta alkalmazzák a kórház-finanszírozás alapjául, s Magyarország is ezt a rendszert tekintette mintául, amikor 1993-ban bevezette a betegségcsoport-alapú kórház-finanszírozást. Az európai országok többségében a

KOPINT-DATORG Rt.

72

case-mix elvű módszereket használják erre a célra, míg Angliában „Health Resource Group” elnevezéssel saját osztályozási rendszert fejlesztettek ki. 2. A közszektor teljesítményének alakulását nyomon követő kormányzati ill. társadalombiztosítási kezdeményezésű mérés is többcélú lehet azonban: jelentheti a kormány / államigazgatás / társadalombiztosítás rendszeres monitoringozó szándékát, a döntéshozatal alapját képező információ-szerzés céljából, célozhatja az állampolgárok és a biztosítók tájékoztatását, az egészségügyről szóló információkkal való ellátását. 3. Különösen az intézményi szintű minőségmérés keretében használt indikátorok szolgálnak információval magának az egészségügyi ellátórendszernek a menedzsmentje számára, ami alapját képezi a szervezeti tevékenység fejlesztésének, a színvonal és hatékonyság javításának. Angliában 1983-ban vezették be az egészségügy teljesítmény-mérésére szolgáló indikátorok felállítását és rendszeres figyelését, s azóta ezek szofisztikált rendszert alkotnak, amelyek a döntéshozók és a társadalom számára nagyon sok információval szolgálnak. Hollandiában csak 2003-ban állították fel az egészségügyi indikátorokat, és elsősorban az egészségügyi szolgáltató intézmények belső információval való ellátását célozzák. Az angolszász országokban (Ausztrália, Kanada, USA) azonban fejlett és előrehaladott az egészségügyi teljesítménymérés gyakorlata, a 90-es évek közepe-vége óta egyre kifinomultabb és összehasonlításra is alkalmas évenkénti indikátor-sorokat állítanak elő.

5.1.3.2. Hazai gyakorlat

Magyarországon a nemzetközi gyakorlathoz hasonlóan sokoldalú és nagyon kiterjedt egészségügyi adatgyűjtés és indikátor-képzés folyik. Az alábbi intézmények foglalkoznak egészségügyről szóló adatok gyűjtésével: OEP (A szolgáltatók OEP-kód alapján vannak nyilvántartva az MEP-eknél. Ugyancsak be vannak jelentve és nyilvántartva az ott dolgozó orvosok, ami a munka-inputról szóló adatok forrását biztosítja.) Gyógyinfok (gyűjti és elemzi az egyes egészségügyi beavatkozások költségeit, ami alapján a szolgáltatók finanszírozása történik) ÁNTSZ EGÉSZSÉGÜGYI MINISZTÉRIUM (EüM) Egészségügyi intézményeket fenntartó minisztériumok (HM, BM, IM, GKM) és önkormányzatok APEH Magyar Államkincstár PSZÁF (az önkéntes betegbiztosítási pénztárakról nyújt adatokat) KSH, azon belül is:

Háztartásstatisztika Nemzeti számlák Statisztikai jelentés a non-profit-szervezetekről Egészségügy szektorban foglalkoztatottak létszám adatai Foglalkozás-egészségügyi adatok Beruházási statisztika


73

Kiskereskedelmi statisztikából a gyógyszerekre és gyógyászati segédeszközökre vonatkozó adatok

OSAP 1994-óta folyik kórházi adatszolgáltatás az OSAP keretében, „Összesítő a kórházi ápolási esetekről” címmel. Ez alapján készült a „Kórházi ágyszám és betegforgalmi kimutatás”. Az OSAP keretében történik még gyűjtés az egészségügyi bér- és létszám-statisztikáról, az otthoni betegápolásról

E kiterjedt adatgyűjtés eredményeként kerül publikálásra az Egészségügyi Statisztikai Évkönyv és az OECD módszertan alapján készített Magyar Nemzeti Egészségügyi Számlák, amely 1998-as évvel kezdődően áll rendelkezésre. Ezek egyrészt sokoldalú és hosszú idősorokat tartalmaznak magáról az egészségügyi szektorról, annak intézményeiről, finanszírozásáról, másrészt a betegségek előfordulásáról, a népesség egészségügyi helyzetéről, a közegészségügy állapotáról. Ez utóbbiakról még bővebb orvos-szakmai adatbázisok állnak rendelkezésre elsősorban az OEP-nél és az EüM-nél, valamint az orvostudományi képző- és kutatóhelyeken. Ezek egyik kulcseleme a betegségek osztályozására WHO-standardok alapján kialakított Betegségek Nemzetközi Osztályozási Rendszere (BNO). Az orvosi-szakmai adatbázisokhoz hozzátartoznak a kezelési protokollok, amelyek a betegségek túlnyomó részére rendelkezésre állnak (a HBCS-rendszer részeként közel 1000 betegségcsoporthoz a kezelési protokoll és ennek átlagköltsége is meghatározásra került). A protokollok szerkezetét EüM-szakmai közlemény határozza meg.

Az adatbázisok és egészségügyi indikátorok szerepe az egészségügyi intézmény-finanszírozásban

Az adatbázis- és indikátor-képzés egyik legfontosabb célja meghatározni azokat az összegeket, amellyel a társadalombiztosítás az egészségügyi szolgáltatókat finanszírozza.48 Azon mutatók, amelyek jelenleg az egyes intézménytípusok finanszírozásának alapját képezik, a következők:

Betegszállítás: hasznos km Fogászati ellátás: pontok Házi szakápolás: vizitszám Otthoni hospice-szolgálat: napszám Háziorvosi eseti ellátás: esetszám Háziorvosi ellátás: 80 ezer fő fölötti fejkvóta Művese: esetszám CT-MRI: pontok Járóbeteg-ellátás: pontok Laborkassza: pontok Fekvőbeteg-ellátás: ápolási napok száma, krónikus napidíj, országos alapdíj+súlyszám Aktív fekvőbeteg-ellátás: a HBCS „Homogén Betegcsoport”-ok alapján számolt súlyszám Krónikus fekvőbeteg-ellátás: súlyozott ápolási napok

48 Az 1. sz. mellékletben ismertetjük a TB-finanszírozás rendjéről szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. Rendeletben

előírt OEP-kötelezettségeket a finanszírozási adatok közléséről

KOPINT-DATORG Rt.

74

A jelenlegi teljesítmény-alapú intézményi finanszírozás kiindulópontja az egészségügyi intézmények adatszolgáltatási kötelezettsége: az egyes szolgáltatók a náluk megjelent betegről ill. az általuk elvégzett vizsgálatról vagy kezelésről ún. „Adatlap”-ot töltenek ki (ennek hiányában az OEP nem téríti meg a kezelési kiadásaikat49). Az adatlapok vagy jelentések elektronikus úton juttatandók el az OEP-hez, ill. annak adatkezeléssel foglalkozó informatikai főosztályához, a Gyógyinfokhoz, s formátumuk minden szolgáltatótípusra a TB-finanszírozás rendjéről szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet mellékletében található. A teljesítmény-finanszírozás menetét a kórház-finanszírozás némileg részletesebb bemutatásával illusztráljuk, mivel a járóbeteg-finanszírozás részleteiben eltérő, de logikájában hasonló finanszírozási elve mellett a kórházak forrás-ellátásához használják a legkiterjedtebb adatbázist és mutatórendszert. A Magyarországon 1993-ban bevezetett, s azóta is - bár szinte évente módosított formában - a kórház-finanszírozás alapját képező „Homogén Betegcsoport”-rendszer az amerikai DRG alapján került kifejlesztésre, s ahhoz hasonlóan az előforduló betegségeket oly módon csoportosítja, hogy az orvos-szakmailag hasonló ellátást igénylő betegségek és a hasonló ráfordítás-igényességű betegségek kerüljenek egy-egy csoportba. A rendszer az alábbi főbb lépésekkel alakul ki: statisztikai adatok és orvos-szakmai ismeretek alapján szakértő orvosok az előre definiált betegség-csoportokhoz rendelik az odatartozó betegségeket és kezeléseket, majd a konkrét kórházi eseteket a besorolási szabályok alapján az egyes betegségcsoportokba sorolják. Betegszámlák készítésével veszik számba az így besorolt esetek összes kezelési költségét, kivéve a tőkeköltségeket. Az egyedi esetek költségei alapján kiszámítják az egyes betegségcsoportok kezelési átlagköltségét, s a csoportok költség szerinti homogenitását matematikai statisztikai módszerekkel ellenőrzik. Ez alapján korrekciót végeznek a besorolási szabályok terén, amennyiben szükséges. Mindezek után az egyes HBCS-k súlyszámot kapnak, amit az adott csoport és a teljes minta átlagköltségének hányadosával képeznek. A súlyszámok kifejezik az egyes betegségcsoportok egymáshoz viszonyított költségét, s ezek adják a kórház-finanszírozás alapját: havonta az ország kórházaiban keletkező összes súlyszámmal elosztják az arra a hónapra kórházfinanszírozásra rendelkezésre álló, az OEP költségvetésében még az előző évben elfogadott összeget, s így megkapják az adott hónapban érvényes súlyszám-alapdíjat. Ezt megszorozva az egyes kórházak által jelentett összes súlyszámmal, adódik a kórházak adott havi OEP-től származó finanszírozási forrása.50 A járóbeteg-finanszírozás alapja a német eredetű relatív tarifájú szolgáltatási díj-rendszer,51 amely az egyes szolgáltatástípusokra pontokat állapít meg, s ezek egymáshoz való mennyiségi viszonyát rögzíti, és amelyben a finanszírozás alapját az így keletkezett pontok képezik. Ez az ún. felülről zárt kassza lehetővé teszi ugyan, hogy a társadalombiztosítás kiadásai csak előre meghatározott ütemben nőjenek, az egészségügyi intézmények működési-gazdálkodási 49 „A szolgáltató az általa nyújtott, a finanszírozás alapjául szolgáló egészségügyi szolgáltatásokról

kísérőjegyzékkel, számítógépes adathordozón, vagy adatátviteli vonalon a megadott formátumban (rekordkép), e rendelet szerint adatot szolgáltat (a továbbiakban: jelentés) a finanszírozó részére. A fekvőbeteg-szakellátás során nyújtott ellátásokról a jelentést az OEP részére kell megküldeni. A jelentések megküldésének határideje a tárgyhónapot követő hónap 10. napja. A szolgáltató a teljesítmények elszámolásához e rendelet mellékleteiben előírt adatokat közli.” (43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól.)

50 A 4. melléklet (4.2.) szemléltetésképpen bemutatjuk az egészségügyi teljesítmény-mutatók és a hozzájuk rendelt Ft összegek alakulását 2005 márciusában, szolgáltatás-típusonként (OEP rendszeres adatközlés, www.OEP.hu)

51 A járóbeteg-rendelésben előforduló betegségekről/kezelési esetekről ily módon ugyancsak átfogó adatbázis áll rendelkezésre.


75

feltételeit azonban nagyon megnehezíti. Havonta változó, hogy felmerülő költségeiket fedezi-e és milyen mértékben az OEP, ami nehezen kiszámíthatóvá teszi a működésüket, és rossz esetben – tekintettel arra, hogy tartalékképzésre az alulfinanszírozott intézmények nem képesek – megoldhatatlan helyzet elé kerülhetnek. A finanszírozási célú egészségügyi teljesítmény-mérés és -indikátorok körébe tartozik még egy igen fontos felhasználási terület, mégpedig az új gyógyító-eljárások, kezelések, valamint gyógyszerek bekerülése a tb-finanszírozás körébe. A jelenlegi szabályozás szerint ehhez igen szigorú eljáráson kell átesni, amelynek menete szabályozva van az 50/2002. (III. 26.) Korm. rendelet az egészségügyi szakellátási kapacitásmódosítások szakmai feltételeiről, eljárási rendjének és az új szolgáltatók befogadásának szabályairól EüM-rendeletben. Ez előírja többek között gazdaságossági számítások bemutatását is, amelyeknek vagy azt kell igazolniuk, hogy az újonnan finanszírozandó kezelések ugyanolyan eredményesség mellett olcsóbbak (költség-minimalizációs számítás), vagy pedig azt, hogy a hagyományos kezeléseknél hatékonyabbak (nagyobb egészség-javulást érnek el) és többlet-költségeik relatíve kisebbek az eredményesség-növekedésnél (költség-hatékonysági számítás). Ezen számítások végzésére részletes szakmai útmutatást nyújt az EüM szakmai irányelve52.

Egészségügyi indikátorok az egészségügy minőség-mérésében

A 90-es évek óta az egészségügyi intézmények minőségellenőrzésére és - mérésére egyre több és átfogóbb törekvés mutatkozik. E tevékenység részben a szakmai és finanszírozó hatóság (az EüM és az OEP) kezdeményezésére és szakmai segítségével történik. Mivel a magyar kórházak több, mint fele ISO 9001 vagy KES (Kórházi Ellátási Standard) minőségbiztosítási rendszer szerint működik, saját tevékenységük monitorozásához, a folyamatos eredmény-méréshez és minőségfejlesztéshez kiterjedt indikátor-rendszerre van szükségük. Az e célra használatos szakmai indikátorok körére az EüM 2003-ban az Egészségügyi Közlönyben tett javaslatot. Ezek közül választottak ki 12 olyan mutatót, amelyekhez az alapadatok az OEP számára készített kórházi adatbázisokból könnyen kinyerhetők, az intézményi adatok országos szinten összesíthetők és összehasonlításokra felhasználhatók. A mutatók az alábbiak: 72 órán belül újra hospitalizáltak, Haláloki eltérések, Boncolási ráta a felvétel jellege szerint, Stroke kezelés és halálozás összevont és bontott adatai, AMI kezeléstípusok, AMI kezelés és halálozás összevont és bontott adatai, Többszörös műtétek, Műtétet követő halálozás, Intenzív ellátásra történő áthelyezés gyakorisága, Műtét napján intenzív ellátásra áthelyezett betegek. E minőségi indikátorok jelentős része nagyon hasznos output és outcome mutatók, amelyek rendszeres előállítva időbeli összehasonlításra is alkalmasak, ill. a gyógyítómunka szakmai eredményességének időbeli alakulását is tükrözik. Jelenleg a feldolgozás után kórházi szintű adatokat nem, csak regionális adatokat publikálnak. A KES (Kórházi Ellátási Standard)–hez hasonlóan az EüM kidolgozta a járóbeteg-ellátás minőségbiztosítási rendszerét is. Ez a Járóbeteg Ellátási Standard (JES). Az EüM ugyanakkor összeállított egy szakmai mutató-sort, amelyet az egészségügyi intézmények számára ajánl figyelemmel kísérni a gyógyító munka minőségének, minőség-irányítás fejlesztéséhez. Az EüM honlapján található indikátorok elsősorban a gyógyítás szakmai eredményességét mutatják, az intézmények gazdaságosságát vizsgáló mutatók 52 Egészségügyi Közlöny 2005/11. 1314-1334. o.

KOPINT-DATORG Rt.

76

nincsenek közöttük.53 Az EüM ugyanakkor kialakított szakmai irányelvet az ún. „klinikai audit” végzéséhez is. Ennek célja a gyógyító-ápoló munka folyamatos javítása, az egészségügyi szolgáltatások gondosan megválasztott paraméterekkel történő mérése, és a kitűzött célokkal való összevetése segítségével. Ugyancsak az EüM a Népegészségügyi Program keretében meghatározott egy igen tág körű ún. Nemzeti Törzsindikátor-listát, amelyben túlnyomórészt szintén hasznos output és outcome mutatók találhatók. Az OEP az elmúlt években hozzákezdett az egyes egészségügyi szolgáltató intézmények, először a kórházak tevékenységének minőségi indikátorokkal történő méréséhez, s a mérési eredmények alapján a kórházak rangsorolásához. Kezdetben néhány betegségcsoport – így a szívinfarktus, a császármetszések és a kórházi rehabilitáció – kezelésére vonatkozó eredményességet mért különböző, a betegségcsoportokra jellemző indikátorok segítségével a 2000-2003-as évekre. Az indikátorképzés alapját a HPCS (Homogén Betegcsoportok) szerinti kórházi jelentések alkotják, amelyek a kórházak OEP-általi finanszírozásának bázisát is képezik. 2005 tavasza óta a jelentéseket publikálják – bár egyelőre a kórházak megnevezése nélkül -, hiszen hosszútávon a közvélemény és a betegek tájékoztatása, és a kórházak teljesítmény-növelésének az ösztönzése a cél.

Indikátorok az egészségügy teljesítmény-méréséhez

A fentiek alapján is kitűnik, hogy a kiterjedt adatgyűjtésből felépült adatbázisok nagyon gazdag lehetőségeket biztosítanak az egészségügyi teljesítmény-mérés céljára szolgáló indikátorok megalkotásához. Valóban jól mérő indikátorok létrehozásához azonban jól definiált felhasználási célokra van szükség. Az alábbi főbb mutató-csoportok az egészségügy tevékenységének és teljesítményének különböző szempontú elemzését teszik lehetővé. A teljesség igénye nélkül (mintegy példa gyanánt) bemutatunk néhány ezekhez rendelhető, a gyakorlatban már képzett és használt, vagy megfelelő adat-háttérrel rendelkező egészségügyi indikátorokat. Fenntarthatósági mutatók körébe alapvetően a makroszintű mutatók tartoznak, amelyek az egészségügy finanszírozási helyzetét írják le. A legfontosabb ilyen mutatók:

• egészségügyi kiadások a GDP arányában • egészségügyi költségvetési/közkiadások a GDP arányában • különböző finanszírozási források (háztarások, kormány, társadalombiztosítás,

magánbiztosítás) a GDP arányában • egészségügyi bevételek és kiadások hányadosa, ennek alakulása • az egészségügyi szektor eladósodottsága? • programonkénti közkiadások az összes egészségügyi kiadás//az összes

egészségügyi közkiadás arányában Gazdaságosság (economy): inputok/outputok és a költségvetési kiadások hányadosa, a közpénzek felhasználásáról nyújt képet: Egy egészségügyi háziorvosra/kórházi orvosra/ járóbeteg szakorvosra jutó költségvetési és TB-forrás Hatékonyság (efficiency) mutatónak több értelmezése van. Ha az output és az input hányadosaként határozzuk meg, akkor az egyik legfontosabb ilyen makroszintű mutató: az

53 Lásd: www.eum.hu (egészségpolitika/minőségfejlesztés/indikátorok)


77

egészségügyi kiadások megoszlása funkciókként és szolgáltatókként, ugyanakkor intézményi szinten ide tartoznak az egységköltség-mutatók is (pl. egy kórházi napra jutó költség, egy páciensre eső háziorvosi költség, Efficiency-ként definiálják a kívánatos eredmény elérését a források legköltség-hatékonyabb (cost-effective) felhasználásával. Ezek igen fontos mutatók pl. a fent említett klinikai audit vagy a tb-finanszírozás körébe újonnan bekerülő kezelésekről hozott döntéseknél. Ilyen mutatók pl.: a jelenlegi és a kívánatos átlagos kórházi tartózkodási idő, a jelenlegi és a célzott kezelési idő különböző betegségeknél, stb. Ebbe a mutató-körbe tartoznak ugyanakkor az összehasonlító adatok: helyi/regionális/országos kezelési, ápolási, intézményi költségek összehasonlítása, pl. valamilyen egységmutató, átlagköltség, stb. alapján Hatásosság (effectiveness): az egészségügyi ellátás társadalmi kimenetelét, eredményét mutatja. Egyszerűbb mutatói a népegészségügyi, az adott társadalom egészségügyi állapotát leíró az ún. egészségügyi „outcome” mutatók, összetettebb indikátorai az egészségügy outputjának társadalmi sikerességét, eredményességét mérik, bizonyos outputok és a kezelés által célzott outcome-ok hányadosaként Példák az egyszerűbb, nemzetközileg használt mutatók az egészségügyi outcome mérésére, amelyek a magyar statisztikában is rendelkezésre állnak:

• Elkerülhető halálozások száma • Csecsemőkori halálozás • Születési halálozás • Alacsony születési súly • Fertőző betegségek előfordulása • Elkerülhető kórházi kezelés • Születéskor várható élettartam • Halálozási ráta • Halálozási jellemzők • Idősek aránya a népességen belül • Szenvedélybetegek száma • Aids-betegek száma • Öngyilkosságok száma

Az egészségügy outputjának ill. az egészségügyi folyamat minőségének mérésére vonatkozó néhány mutató:

• Kórházból elbocsátottak aránya • Sebészeti beavatkozás következtében keletkezett fertőzések száma • Aids-ben meghaltak aránya • Járványos megbetegedések (influenzaalakulása

KOPINT-DATORG Rt.

78

Összetett mutatók:

• Rákot legalább 5 éve túlélők aránya • Dialíziszt és szervátültetést túlélők aránya • Szívinfarktus okozta kórházi halálozások • Mell- és méhnyakrák szűrésben résztvevők aránya a mell- és méhnyakrákot túlélők

között • Megvizsgált iskolás gyerekeknél, középiskolásoknál (szűréskor) talált főbb

betegségek száma • Védőoltásban részesültek aránya • Életminőséggel súlyozott életév-nyereség

A magyar adatszolgáltatásban rendelkezésre álló további mutatók:

• Kórházi halálozás osztályok és terület szerint • Új Asthmás, TBC-s és tüdőrákos betegek szám évente • Mellékhatások megjelenése • Tünetmentes napok száma • Megmentett életévek száma • Megmentett életek száma • Betegek elégedettségét mérő mutatók

Termelékenység (productivity): egyszerűbb esetben az egészségügyi output és az egészségügy-ben foglalkoztatottak hányadosával mérő mutató. Ezek a mutatók önmagukban azonban nem mutatják a társadalmilag értelmezhető hatékonyságot: vagyis azt, hogy adott egészségügyi személyzet alkalmazásával javul a népesség egészségügyi állapota. Mutathatják azonban a rendszer működésének színvonalát, aminek fejlesztése (a betegek közérzetének, életminőségének a javítása a kezelésük folyamán) egyre fontosabb elvárásként fogalmazódik meg az egészségügy-gyel szemben. Fontos mikro-, vagyis intézményi szintű információkat is hordozhatnak. Legegyszerűbb ilyen mutatók:

• Egy háziorvoshoz bejelentkezett lakosok száma • Egy háziorvosra jutó napi, havi, évi beteglátogatások száma • Egy kórházi ágyra jutó betegszám • Egy nővérre jutó ápolási órák száma naponta • Egy orvosra jutó kórházi költség • Ellátott esetek száma, aránya

Hasonlóan az efficieny-méréshez, a productivity esetében is lehetséges a társadalmi termelékenység mérése, amennyiben nem output-, hanem outcome-mutatót használunk az egészségügyben foglalkoztatottakhoz való viszonyításkor. Ilyen mutató lehet pl. az egy orvosra jutó halálesettel végződő kezelés. Az egészségügyi rendszerek jellemzésére, teljesítményének mérésére napjainkban a fejlett országokban már egy sor nehezen vagy nem számszerűsíthető tényezőt is felhasználnak. Az


79

egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés, a betegek elégedettsége, az életminőség mérése csupa olyan területe az egészségügyi ellátásnak, amelyet számszerűsíthető mutatókkal nem feltétlenül lehet sokoldalúan leírni. Erre alkalmazzák a kérdőíves és interjúkon alapuló felméréseket és az ezekből nyert (pl. életminőséget mérő) „soft” mutatókat. Magas szintű matematikai-statisztikai modelleket és számításokat használnak továbbá különösen a finanszírozási döntéseknél készített költség-hatékonysági vizsgálatokhoz. E módszerek alkalmazása széleskörű, statisztikailag-orvos-szakmailag „megtisztított” adatokat, hosszú idősorokat kíván. Mind az adatok és mutatók előállítása, mind e számítási apparátus használata csak úgy gazdaságos, ha jól megfogalmazott kérdésekre keressük a választ általuk. A körültekintően megalkotott, jól célzott, megfelelő helyeken alkalmazott egészségügyi indikátorok azonban sokat segíthetnek az egészségügyi ellátás minőségének javításában és egészségügy-finanszírozás hatékonyabbá tételében, mindez azonban a döntéshozók és az egészségügyi szakemberek közös munkáját igényli.

KOPINT-DATORG Rt.

80

5.2. Teljesítményindikátorok az oktatásban

Az oktatás egyének (egyének csoportjai) számára nyújtott olyan szolgáltatás, amely nyújtható piaci és nem piaci keretek között. Az ilyen típusú szolgáltatásokhoz az egyén úgy is hozzájuthat, ha valamely piaci egységhez fordul (és kifizeti a szolgáltatás árát), de úgy is, hogy a kormányzat egyik nem piaci egységéhez fordul, ahol a szolgáltatást ingyen, vagy csaknem ingyen kapja meg.

Oktatási tevékenység a legrészletesebb COFOG-klasszifikáció* (a harmadik szint) szerint

(11 csoport)

09.1.1 Iskola előtti nevelés (Pre-primary education; IS) 09.1.2 Alapfokú oktatás (Primary education; IS) 09.2.1 Alsó-középfokú oktatás (Lower-secondary education; IS) 09.2.2 Felső-középfokú oktatás (Upper-secondary education; IS) 09.3.0 Középfok utáni, de nem felsőfokú oktatás (Post-secondary non-tertiary education; IS) 09.4.1 Felsőfokú oktatás első szakasza (First stage of tertiary education; IS) 09.4.2 Felsőfokú oktatás második szakasza (Second stage of tertiary education; IS) 09.5.0 Oktatási szinthez nem köthető oktatás (Education not definable by level; IS) 09.6.0 Kiegészítő oktatási szolgáltatás (Subsidiary services to education; IS) 09.7.0 Oktatáshoz kapcsolódó kutatás és fejlesztés (R&D Education; CS) 09.8.0 Máshová nem sorolt oktatási funkciók (Education n.e.c.; CS)

*A COFOG az állami funkciókat a tevékenység célja alapján osztályozza. IS: egyénnek szóló (személyes) szolgáltatás (individual services) CS: közösségnek szóló (kollektív) szolgáltatás (collective services)

Az állam oktatási teljesítményét mérni – piac-közeli volta ellenére – igen nehéz. Az oktatásba jelentős nem-piaci input (például a tanulók és a szülők ideje) épül be, outputja pedig olyan tényezőktől is függ, amelyeket a szolgáltatás nyújtója nem kontrolál, mint például a tanuló képessége, a család, a kortársak, a közvetlen környezet, valamint az iskolarendszeren kívüli tanulás (különórák, távoktatás, média). Ebből következően az iskola hatását kiemelni (külön mérni) az outputból, és főképpen a sokféle hatás eredőjeként létrejövő végeredményből (outcome-ból) aligha lehetséges. Az oktatás hatása az egyénekre és a társadalomra sokkal nagyobb, komplexebb, minthogy egy-egy helyettesítő indikátorral, például a keresetek emelkedésével, le lehetne írni.

Ennek ellenére, vagy éppen ezért, az oktatás teljesítményének, minőségének, hatékonyságának és hatásosságának számokkal kifejezhető értékelésére (is) évtizedek óta – nemzetközi szervezetekben és a legkülönbözőbb országokban – jelentős szakmai energiákat összpontosítanak. A kiemelt figyelmet indokolja, hogy az oktatás egyike azoknak az állami funkcióknak,

• amelyre az állam ráfordításai relatíve jelentősek, • amellyel élete során (változó szerepekben) csaknem minden állampolgár közvetlen

kapcsolatba kerül, • amelynek hatása erőteljesen formálja az egyén, a társadalom és a gazdaság jelenét

és jövőjét.


81

5.2.1. Indikátorok, indikátor-rendszerek

Az oktatási indikátorok olyan statisztikák, amelyek értékítéletek megfogalmazását teszik lehetővé az oktatási rendszer működésének kulcsfontosságú aspektusairól. Az értékelő jelleg hangsúlyozása miatt használják gyakran a „teljesítmény-indikátor” megnevezést.54

A meghatározásból következik, hogy az oktatási indikátorok • az oktatási rendszer mérhető jellegzetességeire vonatkoznak, • a kulcsterületekre koncentrálnak, de inkább a felszínt, mint a „mélységet” segítenek

megpillantani, • az oktatás minőségére utaló jellegük implikálja, hogy létezik viszonyítási pontjuk

(vagy standard), amelyhez mérve értékelhetőek. Az oktatási indikátorok legnagyobb fogyasztói a nemzeti politikák alakítói – ilyetén használat esetén az indikátorrendszer valójában információs rendszer a politika számára. A használók köre azonban szélesebb, a fogyasztók és „harmadik felek”, mint például az üzleti szféra szervezetei, is beletartoznak. Emellett a helyi adminisztratív szervezetek (iskolairányítók/fenntartók) és maguk az iskolák is használhatják az indikátorokat saját politikájuk alakításához. (Az indikátorrendszer ez utóbbi esetben vezetői információs rendszerként funkcionál.)

Az oktatási indikátorok a gazdasági és társadalmi indikátorokból eredeztethetőek. Az oktatás társadalmi indikátorai a lakosság iskolázottsági szintjét írják le, míg az oktatási indikátorok az oktatási rendszer teljesítményét.

Az első lépés az oktatási indikátorokat irányába az volt, amikor a leíró statisztikák átalakultak teljesítménymérő statisztikákká. A fejlődés következő fázisában átfogó indikátor-rendszerek alakultak ki; először az output-mérés társult a források és inputok hagyományos méréséhez, majd megnőtt az érdeklődés a „formálható inputok” és az oktatási folyamat jellemzői iránt.

1. ábra Az oktatási rendszer működésének alapmodellje

Környezeti tényezők

▼

Termelési tényezők

(INPUTS) Oktatási folyamat Termelési érték

(OUTPUTS)

Iskola szintje Osztály szintje

Forrás: Scheerens, J. Improving school effectiveness. (UNESCO, 2000, p. 35) 54 Az oktatási indikátorokról Jaap Scheerens: „Improving school effectiveness” című munkája alapján írunk.

(UNESCO, 2000 – Fundamentals of Educational Planning – No. 68). Az indikátorok meghatározására, az indikátorok közötti kapcsolatokra vonatkozóan nincs szakmai közmegegyezés. Imre Anna „Nemzetközi indikátorok használata az oktatási folyamatok elemzésében” című tanulmányában (Új Pedagógiai Szemle, 2001. július-augusztus) a következőket írja: Az indikátorok egyértelmű definícióját sem a kialakulásuk módszertanáról szóló kötetekben, sem az összehasonlító indikátorokat közreadó kiadványokban, sem a kutatási jelentésekben nem lehet megtalálni. Indikátor az, amit az adott területre érvényes információértékénél fogva annak tartanak.

KOPINT-DATORG Rt.

82

A fejlődési harmadik iránya rokon a második fáziséval, legalábbis a folyamat jellemzői iránti érdeklődést illetően. Az indikátor-rendszerek azonban hagyományosan a makroszintre koncentráltak (írástudatlanok aránya, középiskolát végzettek aránya stb.). Amikor az oktatási folyamat, a „hogyan lesz az inputból output” a vizsgálat tárgya, az érdeklődés középpontjába a „mi történik az iskolában/osztályban?” kerül. Az indikátor-rendszer szintje ebben az esetben az iskola (esetleg az osztály), azaz az indikátorokra nem egyetlen (makro) szinten, hanem több szinten szükség van.

Az indikátor-rendszerek formálódása is alátámasztja, hogy az oktatási indikátorokról, különös tekintettel a hatékonysági és a hatásossági mutatókra, az alapmodellt (1. ábra) célszerű „kitölteni” (2. ábra.).

Tekintettel az oktatási rendszer input-tényezőinek és outputjának különböző befolyásoló tényezőire, egyértelmű, hogy hatékonysági indikátort, amely általában a ráfordítások és ritkábban az inputok és az output összevetésével állítódik elő, nem önmagában, hanem sokelemű (többszintű, többdimenziós) indikátor-rendszer tagjaként célszerű használni és vizsgálni.

A mérhetőségi problémák, mint korábban is említettük, sem az egyes országok, sem a különböző nemzetközi szervezetek szakértőit nem tántorították el, hogy indikátorok sorát dolgozzák ki az oktatási rendszer teljesítményének mérésére. Mind az inputok, mind az outputok, mind az outcome-ok mérésére számos – sokszor közelítő/helyettesítő – statisztikai adatot használnak és viszonyításukkal számos indikátort képeznek.

5.2.2. Nemzetközi szervezetek indikátorai

Az oktatási teljesítmény értékelése és különböző országok teljesítményének összehasonlítása terén – és magyar nézőpontból – az EU tevékenysége meghatározó, az OECD-é fontos, az UNESCO-é pedig figyelmet érdemel.55 (Ezzel a „rangsorolással” nem vitatjuk az OECD vezető szerepét az összehasonlítható oktatási indikátorokkal kapcsolatos szakmai munkákban.) A három nagy szervezet 1994 óta közösen (is) szervezi az oktatási adatok gyűjtését, és a közös adatbázis (ún. UOE adatbázis) adatait saját indikátor-rendszer kidolgozásához használja.56 A három (nevesített) nemzetközi szervezet különböző országcsoportok eltérő problémáival és céljaival foglalkozik, így a helyzetleíró és a változást nyomon követő indikátoraik is különbözőek.

A magyar oktatási rendszer makroszintű teljesítményének jellemzésére – mind az időbeni változások, mind a nemzetközi összehasonlítások tekintetében – támaszkodni lehet és kell azokra az indikátorokra, amelyeket az EU és az OECD dolgozott ki (és részletes módszertani útmutatók kidolgozásával folyamatosan növelni igyekszik összehasonlíthatóságukat). A következőkben először az EU, majd az OECD által kidolgozott, és a magyar oktatási rendszer teljesítményének bemutatására is használt mutatószámokkal foglalkozunk.

55 Az UNESCO Statisztikai Hivatala (UNESCO-UIS) felelős az oktatáshoz kapcsolódó Millenniumi célok

(Millennium Goals), valamint az Oktatás mindenkinek (Education for All) célok teljesülésének nyomon követéséért. Részben e tevékenység eredménye jelenik meg a Global Education Digest (’év’) című kiadványban, amely az oktatási célok széles spektrumáról közöl adatokat. (A legutóbbi száma: Global Education Digest 2005 – Comparing Education Statistics Across the World (UNESCO Institute for Statistics, Montreal, 2005)

56 Annak érdekében, hogy a különböző országok által szolgáltatott adatok összehasonlíthatóak legyenek, a közös statisztikai adatgyűjtéshez útmutatóként 2005-ben – a korábbi évekhez hasonlóan – egy 162 oldalas kézikönyv készült.


83

2. ábra

Értékelési modell az oktatás hatásosságának vizsgálatához (Milyen tényezők/hatások veendők figyelembe?)

Környezeti tényezők / Befolyásoló tényezők • az irányítók teljesítményre ösztönzésének foka • az oktatás iránti „fogyasztói igények” fejlettsége • kiegészítő változók, mint az iskola mérete, diák-állomány összetétele, az iskola típusa, az iskola

működési helye (városi/falusi)

Folyamat Tananyag, az iskola szervezete, az

iskola légköre

Inputok Ráfordítások, tanárok

képzettsége

Outputok Teljesítmény

mérőszámok (végzések, eredmények)

• a tanár tapasztalata • ráfordítás/diák

fajlagos • szülői támogatás

Iskola szintje

• a teljesítmény-orientáltság mértéke

• oktatási vezetés • -a tanárok közötti

kooperáció • a tanmenet tartalmi

és strukturális jellemzői

• az iskolai atmoszféra

• értékelő képesség

• a diák teljesítménye, korrigálva

o a korábbi teljesítményével,

o az intelligencia-szintjével

o a szociális körülményeivel

Osztály szintje • feladatra szánt idő • strukturált tanítás • tanulási lehetőség • a diák fejlődését

illető várakozások • a diák fejlődésének

értékelése és nyomon követése

• önbizalom erősítés

Környezet Gazdasági, társadalmi tényezők

Outcome-ok Munkahely, kereset

Forrás: Scheerens, J. Improving school effectiveness. (UNESCO, 2000, p. 54 és p. 95) alapján

KOPINT-DATORG Rt.

84

5.2.2.1. Az Európai Unió oktatási indikátorai

Az oktatás a 2000-ben elfogadott lisszaboni stratégia kulcsfontosságú területe. Ebből következően a Közösség egészének és az egyes tagállamoknak az oktatási teljesítménye a korábbiaknál sokkal nagyobb hangsúlyt kap az Európai Bizottság munkájában. A lisszaboni Európai Tanács ülésén a tagállamok állam- és kormányfői döntöttek arról (is), hogy induljon el a tagállamok oktatási és képzési politikáinak közösségi koordinálása, mégpedig a foglalkoztatáspolitikában már addig is alkalmazott nyitott koordináció módszerével.57

A közös célok meghatározására egy évvel a lisszaboni csúcs után került sor (Európai Tanács, 2001. március, Stockholm).58

Célok

A lisszaboni alap-cél – a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudásalapú gazdaságának megteremtése – implikálja, hogy a tagállamok oktatási és képzési rendszereinek igazodniuk kell a tudásalapú gazdaság követelményeihez. A kérdésre, hogy „milyen legyen az oktatás és képzés 2010-ben?”, az EU-tagállamok öt cél megfogalmazásával válaszoltak:

1. Európa az oktatás és képzés területén a legmagasabb színvonalat képviselje, hogy

oktatási és képzési rendszereinek, intézményeinek minősége referenciául szolgáljon szerte a világon;

2. az európai oktatási és képzési rendszerek kellően kompatibilisek legyenek ahhoz, hogy az állampolgárok számára lehetővé váljon az átjárás közöttük, és sokszínűségük kihasználása;

3. az EU bármely tagállamában különféle végzettséget, tudást és ismeretet szerzett állampolgárok karrierjük vagy további tanulásuk során képesek legyenek ezeket az egész EU területén elismertetni;

4. az európai polgárok minden korosztálya előtt nyitva álljon az élethosszig tartó tanulás lehetősége;

5. a kölcsönös előnyök érdekében Európa legyen nyitott a más régiókkal való együttműködésre, és váljék a világ más pontjain élő diákok, tudósok és kutatók legkedveltebb célállomásává.

A célok megvalósítása érdekében munkaprogramot59 dolgoztak ki, amelyben három stratégiai célt és hozzájuk kapcsolva 13 specifikus célkitűzést határoztak meg.

57 A lisszaboni folyamat „beindítása” előtt is számos koordinációs kezdeményezés volt az oktatás területén az

EU-ban. Erről részletesen Halász Gábor: „Az oktatáspolitikák európai szintű koordinációja, ennek várható hatásai és Magyarország felkészültsége az ebben való részvételre” (TÁRKI, 2002; http://www.nfh.gov.hu/doc/doku/IFM_tanulmanyok/1.4.Halasz_v2.pdf)

58 The Concrete Future Objectives of Education and Training Systems. Report from Education Council to the European Council. (Brussels, 2001.)

59 Detailed Work Programme on the Follow-up of the Objectives of the Education and Training Systems in Europe, adopted by the Education Council and the Commission on 14 February 2002 (http://www.europa.eu.int/comm/education/policies/2010/back_gen_en.html)


85

A három stratégiai cél a Közösség és a tagállamok számára:

• az oktatási és képzési rendszerek minőségének és hatékonyságának javítása; • az oktatási és képzési rendszerekhez való hozzáférés biztosítása mindenki számára; • a kölcsönös haszon érdekében az európai oktatási és képzési rendszerek

megnyitása a külvilág felé.

A munkaprogram szerint a három stratégiai cél 13 konkrét cél teljesítése révén valósulhat meg. Ezek a konkrét célok – elvben – operacionalizálhatóak, teljesítésük érdekében lehetséges konkrét feladatokat meghatározni, és azok teljesítését követni is.

I. Stratégiai célkitűzés: Az oktatási és képzési rendszerek minőségének és hatékonyságának javítása

1. A tanárok és oktatók oktatásának és képzésének fejlesztése 2. A tudás alapú társadalom által megkívánt ismeretek fejlesztése 3. Az információs és kommunikációs technológiához (ICT) való hozzáférés biztosítása mindenki számára 4. A tudományos és műszaki tanulmányok vonzóbbá tétele 5. Az erőforrások legjobb kihasználása

II. Stratégiai célkitűzés: Az oktatási és képzési rendszerekhez való hozzáférés biztosítása mindenki számára

6. Nyitott tanulási környezet 7. A tanulás vonzóbbá tétele 8. Az aktív állampolgárság, az egyenlő esélyek és a társadalmi kohézió

támogatása

III. Stratégiai célkitűzés: A kölcsönös haszon érdekében az európai oktatási és képzési rendszerek megnyitása a külvilág felé

9. A kapcsolódási pontok erősítése a munka és a kutatás világával, valamint a társadalommal általában

10. A vállalkozó szellem fejlesztése 11. A idegennyelv-tanulás fejlesztése 12. A mobilitás erősítése 13. Az európai együttműködés erősítése

Az EU Oktatási Miniszterek Tanácsa 2003. májusi ülésén a 2010-re elérendő célok közül ötöt referencia-szintek meghatározása révén számszerűsített.60 A kitűzött célok a Tanács véleménye szerint alkalmasak arra, hogy a gazdasági verseny és a társadalmi fejlődés szempontjából kiemelkedően fontos oktatási területeken összehasonlíthatóvá tegyék az EU tagországok teljesítményének átlagát (EU-átlagot), valamint az Egyesült Államok és Japán teljesítményét.

60 Council Conclusions on Reference Levels of European Average Performance in Education and Training

(Benchmarks), European Council, 5 and 6 May 2003 http://www.europa.eu.int/comm/education/policies/2010/doc/after-council-meeting_en.pdf

KOPINT-DATORG Rt.

86

A 2010-re meghatározott öt plusz egy – ez utóbbi nem számszerűsített – cél (referencia-szint)

1. 2010-re el kell érni, hogy a korai iskolaelhagyók átlagos aránya az EU-ban ne haladja meg a 10%-ot.

2. 2010-re az EU-ban a matematikai, természettudományos és műszaki végzettséggel rendelkezők számát legalább 15%-kal növekedjék, ugyanakkor a végzettek nemek szerinti megoszlása között a különbségnek mérséklődjék.

3. 2010-re az EU-ban a 22 éves korosztályba tartozó fiataloknak legalább 85 %-a rendelkezzék felső-középfokú iskolai végzettséggel.

4. 2010-re az EU-ban a nagyon alacsony olvasási kompetenciával rendelkező 15 évesek számát a 2000. évihez viszonyítva legalább 20 %-kal csökkenteni kell.

5. 2010-re az EU-ban az egész életen át tartó tanulásban résztvevők átlagos aránya a felnőtt, munkaképes korú lakosságnak (25–64 éves korosztály) legalább 12,5%-a legyen.

*** 6. A lisszaboni európai csúcstalálkozó jelentős éves növekedés elérésére szólított fel a

humánerőforrás-befektetések egy főre eső szintjében.

Az EU-tagállamok, köztük Magyarország – a nyitott koordináció szellemében – önállóan határozzák meg – helyzetüktől és oktatáspolitikai céljaiktól függően – milyen célokat tűznek maguk elé. Az öt számszerűen meghatározott és az egy tendenciáját tekintve definiált cél teljesítése tehát nem kötelező, a referencia-szintek tájékoztató jellegűek az egyes tagállamok számára. A tagállamok feladata a saját célok meghatározása és a saját cselekvési terv kidolgozása a közösségi célkitűzések megvalósítása érdekében.61

A célokhoz rendelt indikátorok

A 13 cél operacionalizálása szakbizottságokban folyik. (2002-2004 között tíz tematikus és három technikai munkacsoport működött.) Valamennyi tematikus munkacsoport foglalkozik azzal, hogyan, milyen indikátorral volna mérhető és nyomon követhető az adott területhez tartozó célok teljesítése.62 Ez azt jelenti, hogy az elmúlt években a Bizottság keretei között számos alkalommal, számos bizottságban és albizottságban foglalkoztak a teljesítmény mérésével, értékelésével és összehasonlításával (is) – a munka jelenleg is intenzíven folyik.63

61 A nyitott koordináció gyakorlatáról (open method of co-ordination) az oktatáspolitikára vonatkozóan

olvasható Halász Gábor korábban hivatkozott (4. lábjegyzet) tanulmányában. Tágabb vonatkozásairól lásd például: Clalmers,D. – Lodge, M.: The Open Method of Co-ordination and the European Welfare State (LSE Discussion paper, No: 11, 2003), vagy Lodge, M.: Comparing New Modes of Governance in Action: the Open Method of Co-ordination in Pensions and Information Society (ESRC Seminar Series, 2005)

62 Kovács István Vilmos szerint a munkacsoportok szélsőségesen eltérő eredményességgel működtek, részben a munkacsoport-tagok változatos szakmai felkészültsége, részben a feladatok lehatárolási nehézségei miatt.

63 Az „Oktatás és képzés 2010” konferencia az EU oktatási és képzési munkaprogramjának magyarországi megvalósításáról (Budapest, 2004. október 22. és november 8.) című kiadvány részletekbe menően beszámol a tíz munkacsoportban és három technikai munkacsoportban folyó munkáról. (A kiadvány az OM honlapjáról letölthető.)


87

Az indikátorok és a referencia-szintek kimunkálása egyrészt tematikus munkacsoportokban, másrészt egy horizontális állandó munkacsoport keretében (Standing Group on Indicators and Benchmarks – SGIB) történik. Egyeztetési folyamat után, a SGIB javaslataira alapozva fogadják el azokat az indikátorokat és referencia-szinteket, amelyek lehetővé teszik, hogy a Közösség egészében és a tagállamokban az oktatási helyzet változása, és a 2010-es célok teljesítési folyamata nyomon követhető legyen.

A jelenleg használatos indikátor-lista 29 mutatót tartalmaz. Ezekre építve készítette el a Bizottság a 2004. és 2005. évi munkaanyagát az oktatásra és szakképzésre vonatkozó lisszaboni célok teljesítésének helyzetéről.64 Ezen kívül ezek az indikátorok, és számos egyéb indikátor szerepel az Európai Unió csaknem négyszáz oldalas statisztikai jelentésben65, amelyben 2005 júliusában az EU különböző szakintézményei értékelték a Közösség és az egyes tagállamok oktatási rendszerének teljesítményét. (A két anyagban szereplő számos indikátor természetesen a tagállamok adatszolgáltatására épül.)

Az elfogadott indikátorok listája

1. stratégiai célkitűzés: Az Európai Unió oktatási és képzési rendszerei minőségének és hatékonyságának javítása 1.1. Célkitűzés: A tanárok és oktatók oktatásának és képzésének fejlesztése

A tanárok kormegoszlása korcsoportok szerint (1) Népesség száma a 0–15 és a 16–19 éves korcsoportban (2) Tanár / diák arány oktatási szintenként (3)

1.2. Célkitűzés: A tudás alapú társadalom által megkívánt ismeretek fejlesztése A legalább középfokú végzettséget szerzett 22 évesek aránya (4) A PISA olvasási skáláján 1-es, illetve az alatti szintet elért tanulók aránya, nemenként (5) A PISA olvasási skáláján átlagos teljesítményt elérők megoszlása (6) A PISA matematikai skáláján átlagos teljesítményt elérők megoszlása (7) A PISA természettudományos skálán átlagos teljesítményt elérők megoszlása (8) Középfokúnál alacsonyabb iskolai végzettséggel rendelkező felnőttek aránya, akik bármilyen formájú felnőttoktatásban vagy képzésben vettek részt a felmérést megelőző 4 héten, korcsoportonként (25–34, 35–54, 55–64) (9)

1.3. Célkitűzés: Az információs és kommunikációs technológiákhoz való hozzáférés mindenki számára nincs indikátor javaslat

1.4. Célkitűzés: A tudományos és műszaki tanulmányokat folytató diákok számánakemelése A matematika, a természettudomány és a műszaki tudományok terén beiratkozott felsőoktatási hallgatók összes felsőoktatási hallgatókhoz viszonyított aránya, nemenként (ISC5A, 5B, 6) (10) A matematika, a természettudomány és a műszaki tudományok terén végzett felsőoktatási hallgatók az összes felsőoktatásban végzett hallgatók arányában, nemenként (11) A matematika, a természettudomány és a műszaki tudományok terén végzett felsőoktatási hallgatók száma, nemenként (a tipikus végzési évben, ISC5A, 5B 6) (12) A 20–29 éves népességen belül a matematika, a természettudomány és a műszaki tudományok terén végzettek aránya 1000 lakosra vetítve, nemenként (13)

1.5. Célkitűzés: Az erőforrások legjobb kihasználása Az oktatás közkiadásai a GDP arányában (14) (strukturális indikátor*) Oktatási magánkiadások a GDP arányában (15) Vállalatok kiadásai a folyamatos szakképzésben a munkaerőköltségek arányában (16) Egy tanulóra jutó kiadások oktatási szintenként (vásárlóerő paritáson) (17) Egy tanulóra jutó oktatási kiadások az egy főre jutó GDP-hez viszonyítva (vásárlóerőparitáson) (18)

64 Progress towards the Lisbon Objectives in Education and Training – 2005 Report (European Commission,

SEC(2005)419 (Brussels, 22.3.2005) 65 Key Data on Education in Europe 2005 – European education systems viewed from all angles (Online:

http://www.eurydice.org/Doc_intermediaires/indicators/en/frameset_key_data.html)

KOPINT-DATORG Rt.

88

2. stratégiai célkitűzés: Az oktatási és képzési rendszerekhez való hozzáférés biztosítása mindenki számára

2.1 Célkitűzés: Nyitott tanulási környezet A 25–64 éves, oktatásban, képzésben részt vevő felnőttek aránya az azonos korú népességben (19) (strukturális indikátor*)

2.2. Célkitűzés: A tanulás vonzóbbá tétele Az 1 000 munkaórára jutó órák száma a folyamatos szakképzésben (csak vállalatok a folyamatos szakképzési kurzusokkal, nemenként és ágazatonként ) (20) Az 1 000 munkaórára jutó órák száma a folyamatos szakképzésben (összes vállalat, nemenként és ágazatonként) (21) Részvételi arányok az oktatásban, korévenként, nemenként (22) A 18–24 éves legfeljebb alsó középfokú végzettséggel rendelkező és oktatásban, képzésben nem részesülő fiatalok aránya az azonos korú népességben (23) (strukturális indikátor*)

2.3. Célkitűzés: Az aktív állampolgárság, az egyenlő esélyek és a társadalmi kohézió támogatása – nincs indikátor javaslat

3. stratégiai célkitűzés: Az oktatási és képzési rendszerek megnyitása a külvilág felé

3.1. Célkitűzés: A kapcsolódási pontok megerősítése a munka és a kutatás világával, valamint a társadalommal

– nincs indikátor javaslat

3.2. Célkitűzés: A vállalkozó szellem fejlesztése - nincs indikátor javaslat

3.3. Célkitűzés: Az idegennyelv-tanulás fejlesztése A középfokon idegen nyelvet tanulók megoszlása (24) Felső-középfokon egy tanuló által tanult nyelvek száma (25)

3.4. Célkitűzés: A mobilitás erősítése

– nincs indikátor javaslat

3.5. Célkitűzés Az európai együttműködés erősítése Tanárok és oktatók mobilitása a Socrates- (Erasmus-, Comenius-, Lingua-, Grundtvig-) és Leonardo da Vinci-programon belül (26) Eramus-tanulók és Leonardo da Vinci-oktatók mobilitása (27) Felsőoktatásba beiratkozott külföldi tanulók az összes felsőoktatási hallgatók arányában, országonként (európai és más országok) (28) Külföldön beiratkozott felsőoktatási hallgatók a küldő ország felsőoktatási hallgatóinak arányában (29)

* strukturális indikátor: az Európai Bizottság által összeállított 36 törzsindikátor, amelyek a gazdaság, a

foglalkoztatottság, az innovációs és kutatási potenciál, a gazdasági megújulás, a társadalmi kohézió és a környezet helyzetét, illetve állapotát mérik

Forrás: http://europa.eu.int/comm/education/policies/2010/back_indi_en.html A tagállamoknak kétévente jelenteniük kell, hogyan állnak a közös célok megvalósításában.66 A jelentések alapján az EU (hivatalosan) értékeli – a tagállamok és a közösség szintjén – a célok teljesítési folyamatát, az elért eredményeket.

66 Kovács István Vilmos szerint kétévenkénti beszámolási kötelezettség a tagországok számára

kompromisszum eredménye, amely az Oktatási Miniszterek Tanácsában hosszú, a résztvevőket megosztó vita után alakult ki. A beszámolókban az EU munkaprogramban szereplő feladatokon kívül a mobilitási akciótervről, az egész életen át tartó tanulásról és a koppenhágai és bolognai folyamatról is jelenteni kell. (A lisszaboni folyamat és az oktatás – Barcelonától az első időközi jelentés elfogadásáig. TÁRKI 2004; http://www.nfh.gov.hu/doc/doku/IFM_tanulmanyok/IFM%202004/Kovacs_IV_9_Barcelonatol_jelentes.pdf)


89

A hatékonyság mérése szempontjából a SGIB tevékenysége mellett fontos az „Erőforrások legjobb hasznosítása” munkacsoport tevékenysége. Ennek a munkacsoportnak a feladata a „gondoskodás a források hatékony és egyenlőséget biztosító felhasználásáról”.

Az SGIB 2003-ban – ezek mind szerepelnek az elfogadott indikátorok között – 5 hatékonysági indikátor használatát javasolta az erőforrás-hasznosítás területre vonatkozóan:

• oktatás és képzés állami ráfordítása a GDP százalékában; • oktatási intézményekre történő államháztartáson kívüli ráfordítás a GDP százalékában; • a vállalkozások oktatási rendszeren kívüli szakképzésre történő ráfordítása a

munkaerőköltségek százalékában; • egy hallgatóra/tanulóra jutó összes ráfordítás oktatási szintenként; • az egy tanulóra jutó intézményi ráfordítás a GDP arányában.

Az „Erőforrás” munkacsoport álláspontja szerint az öt indikátor csak a bemeneti oldalról közelíti a hatékonyságot, ami nem teljesen felelnek meg a hatékonysági nézőpontnak, ezért további indikátorok vizsgálatát javasolta. Ezek:

• egy diplomásra jutó költség, • diplomás munkanélküliségi ráta, • PISA-eredmények a kumulatív kiadásokkal összemérve, • lemorzsolódási ráta, • oktató személyzet aránya az összes oktatásban foglalkoztatotthoz képest.

A 2004 februárjában elkészült (időközi) jelentés (is) megállapította, hogy javítani kell a meglévő mutatók minőségét és összehasonlíthatóságát, és új mutatókra is szükség van. 2005. májusában a Tanács felkérte a Bizottságot, hogy további javaslatokat dolgozzon ki a

- a befektetés, - az információs és kommunikációs stratégiák (IKT), - a mobilitás, - a felnőttoktatás, - a tanárok és szakoktatók, - a szakoktatás és szakképzés, - a társadalmi integráció és - az aktív állampolgárság

területeire vonatkozó teljesítménymutatókra (amennyiben folyik, vagy terveznek adatgyűjtéseket az adott területen). Azokra a területekre vonatkozóan, amelyekről nincs információgyűjtés – például a tanulni tanulás és a nyelvi készségek – a Bizottságnak az új mutatók kifejlesztéséhez kapcsolódó adatgyűjtésre kell javaslatot tennie.

2006 végéig a Bizottságnak jelentést kell készítenie (a Tanács számára) arról, hogy a lisszaboni célkitűzések megvalósításának nyomon követése érdekében

• -milyen eredményt ért az indikátorok és teljesítménymérő referenciaértékek koherens keretének létrehozásában,

• -mennyire alkalmasak a jelenlegi mutatók a teljesítési folyamat nyomon követésére.67

67 Council Conclusions of 24 May 2005 on new indicators in education and training (Official Journal of the

Europen Union, 2005/C 141/04)

KOPINT-DATORG Rt.

90

5.2.2.2. Az OECD indikátorai

Az OECD oktatási indikátorainak fejlesztése – a hetvenes években már elkezdett konzultációk után – az 1987-es Washingtonban rendezett konferenciával vette kezdetét. (1988-tól él az OECD Oktatáskutatási és Innovációs Központjának – CERI-nek – indikátor-programja. (Az angol megnevezése – Indicators of Education Systems – INES programnak nevezik.) Az indikátor-rendszer kidolgozása arra a feltételezésre alapozódott, hogy a végzendő munkák növekvő intellektuális igényt támasztanak, és a gazdasági verseny és kooperáció növelheti az oktatási rendszerek versenyképességét.68

Az INES oktatási indikátorok programjának eredménye az Education at a Glance, amely – mint korábban jeleztük – nem statisztikai évkönyv, hanem elemzés, amely oktatási indikátorokat és azok értékelését tartalmazza. A kiadvány szerkesztőinek megfogalmazása szerint: „naprakész összehasonlító mutatókkal szolgál az oktatási rendszerek teljesítményéről, melyek a szakmai gondolkodás konszenzusát képviselik arra vonatkozóan, hogyan mérjék nemzetközi szinten az oktatás jelenlegi állapotát. A mutatók információt nyújtanak az oktatásba fektetett emberi és pénzügyi erőforrásokról, az oktatási beruházások megtérüléséről, valamint arról, hogyan működnek és fejlődnek az oktatási, valamint a képzési rendszerek.”

Az OECD 1992 óta évente megjelenteti az Education at a Glance-t, 2005-ös kötete a közelmúltban jelent meg. Magyarország egyes tématerületeken a kezdetek óta, más területeken és a kötet egészében 1996 (Magyarország OECD-hez való csatlakozása) óta. Jelen van. Teljes körű magyar adatok először az 1998-ban publikált kötetben szerepeltek (az 1995/96-os iskolaévre vonatkozóan).69

Az indikátorok osztályozása

Az INES olyan mutatók fejlesztésére törekszik, amelyek megfelelnek az oktatáspolitika logikájának. Az INES indikátorprogram hátterében álló oktatáspolitikai koncepció az évek során változott. A tradicionális modell (1. ábra) helyett az „ökológiai” modell került előtérbe (állapot – politikai válasz – korlátozó háttér és keretfeltételek). Ez utóbbi az OECD tagországainak általános gazdaság- és környezetpolitikai fejlődés koncepciójához és előrejelzési módszereihez inkább illik, az OECD oktatási indikátorainak fejlesztési programja ezt a modellt követi, és az „Education at a Glance” szerkezete is ennek felel meg.70

Ebben a felfogásban az OECD indikátorok három csoportba sorolhatók attól függően, hogy melyik nagy területre vonatkoznak:

• Az első csoportba tartoznak azok az indikátorok, amelyek közvetlenül vagy közvetve az oktatási eredmények minőségére (outcomes) utalnak.

• A második csoportba tartoznak az oktatáspolitika különböző szintjein befolyásolható oktatási feltételek és folyamatok (policy levels) indikátorai.

• A harmadikba a keretfeltételek és korlátozó tényezők (contexts and constraints) indikátorai tartoznak.

68 Bottani, N. and Walberg, H.: What are international indicators for? In: The OECD International Indicators:

A Framework for Analysis. (OECD, Paris, 1992) 69 A magyar oktatás helyzetét az Education at a Glace információi alapján részletekbe menően elemzi az

Országos Közoktatási Intézet „Jelzések az oktatásról” című, Imre Anna által szerkesztett kötete. (OKI, Budapest, 2003).

70 Az OECD indikátorfejlesztő tevékenységét részletekbe menően jellemzi a „Jelzések az oktatásról” tanulmánykötet (OKI, 2003) első fejezete, amelyet Kádárné Fülöp Judit írt „Az OECD oktatási indikátor programja” címmel.


91

A három tartalmi terület alkotja az indikátorrendszer egyik dimenzióját, a másik dimenzióját az oktatási rendszer szintjei adják. Az INES program négy szintet különböztet meg – ezeken a szinteken történik az oktatási folyamatok tervezése, végrehajtása, ellenőrzése, igazgatása – és ezekre vonatkozóan fejlesztenek és közölnek indikátorokat:

• Rendszerszintű információt gyűjtenek és közölnek, például

o az oktatásügy makrogazdasági környezetéről, o az oktatási ráfordításokról, a teljes tanulónépesség jellemzőiről, o az oktatásban való részvétel volumenéről, o a pedagógusmunkaerő-állomány összetételéről és képesítési feltételeiről, o az oktatással kapcsolatos döntési felelősségek megosztásáról, o az oktatási rendszerből kilépők képzettség szerinti összetételéről, o a kilépők munkaerő-piaci helyzetéről stb.

• Intézményi szintű információt gyűjtenek és közölnek, például

o az oktatás tárgyi- és személyi feltételeiről, o az iskola szocio-kulturális közegéről, o az iskolák működésének az igazgatási szerkezetből adódó autonómiájáról, o az iskola légköréről stb.;

• Osztályszintű, azaz a tanítás-tanulás folyamatára vonatkozó információt állítanak elő a tanulók és az iskolaigazgatók adatszolgáltatása alapján;

• Egyénekre vonatkozó információkat gyűjtenek, és ebből különféle szintekre vonatkozó mutatókat állítanak elő

o a különböző oktatási eredményekről, o a tanulók szocio-kulturális hátteréről, o a tanulók tanulási szokásairól és körülményeiről az iskolában és otthon.

A három terület és a négy szint által meghatározott 12 cella alkotja az OECD indikátor-programjának kerettervét. (Egy-egy mutató egyszerre több „cellához” is hordozhat információtartalmat.) Az indikátor-programnak van egy harmadik dimenziója is, ez pedig az indikátor típusa. Az OECD háromféle indikátort használ, szint-, variabilitás- és trendmutatókat:

- a szintmutatók általában volumeneket, átlagokat és rátákat jelentenek, - a variabilitás-mutatók az országokon belül írják le a különbségeket az egyes

megfigyelt egységek között, - a trendmutatók az időbeni változás nyomon követést szolgálják.

Az indikátorokat nyilvánosságra hozó „Education at a Glance”-ben vannak állandó, időközönként szereplő és eseti indikátorok – részben az információhoz való hozzáférés gyakoriságának függvényében. 2005-ben 4 fejezetben 28 indikátorról közöl különböző dimenziók szerint bontott táblázatokat. (Az adatok forrása főképpen az UOE-adatbázis, valamint a PISA és a TIMSS felmérések.)

KOPINT-DATORG Rt.

92

Az OECD „Education at a Glance 2005” indikátorai

(a fő területek – fejezetek– és az indikátorok megnevezése) „A” fejezet: Az oktatási intézmények teljesítménye (output) és a tanulás hatása

○ A1: A felnőtt lakosság képzettségi szintje ○ A2: A jelenleg felső-középfokú végzettséget szerzettek aránya ○ A3: A jelenleg felsőfokú képzésben résztvevők aránya ○ A4-A7: PISA és TIMSS (olvasás-szövegértés, matematikai készségek, természettudományos műveltség) ○ A8: Munkaerő-piaci részvétel képzettség szerint (aktivitási ráták) ○ A9: Az oktatás megtérülése: oktatás és keresetek

„B” fejezet: Az oktatásba befektetett pénzügyi és humán erőforrások

○ B1: Az egy tanulóra jutó oktatási kiadás ○ B2: Ráfordítás az oktatási intézményekre a GDP százalékában ○ B3: A magán- és köz-beruházások aránya az oktatási intézményekben ○ B4 Az oktatásra fordított összes közkiadás ○ B5 A tanulók és a háztartások állami támogatása ○ B6 Intézményi ráfordítások szolgáltatás- és forrás-kategóriánként

C Fejezet: Az oktatás hozzáférhetősége, részvétel és előmenetel

○ C1 Részvétel az oktatásban korcsoportonként ○ C2 A felsőoktatásba való bejutás és a felsőoktatásban várhatóan eltöltendő évek száma, valamint a középfokú oktatásban való részvétel ○ C3 Külföldi diákok a felsőoktatásban ○ C4 A fiatal népesség oktatási és foglalkozási státusza ○ C5 Az alacsony iskolai végzettségű fiatal népesség helyzete ○ C6 Részvétel a folyamatos tanulásban és képzésben

D Fejezet: A tanulási környezet és az iskolai szervezet

○ D1 Tervezett teljes tanításra fordított idő az alap- és középfokú oktatásban ○ D2 Osztálylétszám és tanár-diák arány ○ D3 A tanárok fizetése ○ D4 A tanárok oktatásra fordított és teljes munkaideje ○ D5 Köz- és magán fenntartók ○ D3 Az intézmények közötti különbségek (differenciáltság) ○ D6 A tanárok kora és neme, az oktatásban foglalkoztatott munkavállalók

Forrás: http://www.oecd.org/document/34/0,2340,en_2649_201185_35289570_1_1_1_1,00.html#Tables

Az OECD oktatási indikátor-rendszer programja erős hatást gyakorol a nemzeti oktatáspolitikákra. Adatokat szolgáltat az oktatáspolitikai elemzésekhez és összehasonlításokhoz, tárgyszerűbbé és politikamentesebbé teheti az oktatásról folyó vitákat.


93

5.2.3. Oktatási információk és teljesítménymérés Magyarországon

Az oktatási rendszer egészének teljesítménye elsősorban a rendszer külső hatékonyságával, például a munkavállalás, a keresetek és a végzettség/képzettség viszonyával (az outcome és az output viszonyával) „indikálható”. Ebben a hatásosság mutatóban azonban több szint, több mutatója fejeződik ki, alakulását megérteni és magyarázni csak a ható/befolyásoló tényezők indikátoraival lehetséges.

A különböző típusú és szintű indikátorok előállítása érdekében első lépésben megvizsgáljuk a források, az inputok, az outputok és az outcome-ok rendelkezésre álló adatait és forrásaikat.

5.2.3.1. Az oktatás inputjai

Az oktatási rendszer, az oktató szervezetek (folyó) finanszírozásáról és fenntartóiról azért célszerű szólni, mert ennek ismeretében kaphatunk válasz arra, hogy egyrészt

• a szektor egészére vonatkozó makroszintű teljesítmény indikátorok elsősorban az állam szakpolitika-alkotó és szabályozó tevékenységét, vagy (csaknem) ugyanolyan súllyal szolgáltató tevékenységét is jellemzik, illetve

• a költségvetés oktatási ráfordításai a szervezetek szintjén milyen mértékben különíthetők el az egyéb forrásból származó ráfordításoktól,

• a (pénzbeni) oktatási ráfordítások meghatározásában a költségvetési (központi és önkormányzati) ráfordítások adatán kívül szükség van-e egyéb adatforrást is figyelembe venni.

Finanszírozás

A magyar oktatás finanszírozását törvények, és a végrehajtásukról szóló rendeletek határozzák meg. A közoktatás (óvoda, általános és középfokú oktatás) pénzügyi szabályozásának alapelveit az önkormányzati és a közoktatási törvény rögzíti, a szakképzés néhány finanszírozási sajátossága a szakképzésről szóló törvényben olvasható.71 A felsőfokú oktatásra vonatkozó finanszírozási szabályokat a felsőoktatási törvény tartalmazza.72 (A forrásokat a költségvetési törvényben határozzák meg, az összegek alapvetően az OM, és a BM költségvetésében vannak.)

Források alap- és középfokú oktatás esetében

- állami normatív támogatás, kiegészítő normatíva - állami céltámogatás (pályázatok útján), - fenntartói saját források,

71 A (többször módosított) 1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról; az 1990. évi (többször módosított) LXV.

törvény a helyi önkormányzatokról, az 1993. évi LXXVI. (többször módosított) törvény a szakképzésről, valamint a törvények végrehajtási rendeletei.

72 Az új felsőoktatási törvény elkészült, az országgyűlés 2005. május 23-án elfogadta, hatályba azonban 2005 augusztus 31-ig nem lépett. (Életbe lépéséig hatályos a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. (többször módosított) törvény.)

KOPINT-DATORG Rt.

94

- térítési díjak (az ingyenes szolgáltatásokon túlmenő szolgáltatásokért), - tandíjak.

Források a felsőoktatás esetében

- (többféle) normatív költségvetési támogatás - pályázható költségvetési céltámogatás - OM támogatás megállapodás alapján - egyéb támogatások - saját bevételek, közte költségtérítések (tandíjak) és térítési díjak (szolgáltatásokért)

Az állami források címzettjei: az oktatási szektor szervezetei

A közoktatásban tevékenykedő szervezetekről az Oktatási Minisztérium - óvodák, - iskolák, - kollégiumok és diákotthonok, - pedagógiai-szakmai szolgáltatást nyújtó intézmények, - pedagógiai szakszolgáltatást nyújtó intézmények

bontásban közöl(tet) közérdekű információkat. Emellett az oktatási tevékenységet folytató szervezetek számos szempont szerint csoportosíthatóak, például:

- fenntartó szerint, - oktatási szint szerint, - az oktatási intézmény típusa szerint.

A fenntartó típusa szerint a Közoktatási Információs Rendszerben a közoktatást folytató intézmény 29 féle (és harmincadikként „más”) típusba tartozhat, alapvetően azonban

- önkormányzati, - állami, - egyházi, vagy - magán (vállalkozás vagy non-profit) fenntartója lehet. (Ebben a típusban akár külföldi

is.)

A felsőoktatásban az egyetemek és főiskolák - állami, - egyházi és - magán fenntartóhoz tartozhatnak.

Inputok

Az állami/önkormányzati oktatási szervezetek folyó költségeik fedezésére kapnak költségvetési forrást, épületeik és eszközeik amortizációjának fedezete nem része (ahogyan egyetlen költségvetési szervezet esetében sem) a figyelembe vett költségeknek. Így az egyik fontos termelési tényezőről (az eszközök/ingatlanok használatáról) nincs a finanszírozás oldaláról információ. Az eszköz-használat költségének hiánya mindenképpen torzítja a ráfordításokat – és nehezíti a tisztánlátást –, bár az oktatás tipikusan az a funkció, amelynek eszközigénye – határozottan növekvő tendenciája ellenére – munkaerő-igényéhez képest szerény. A tényleges költségek megállapításához azonban mindenképpen szükség volna az értékcsökkenés elfogadható becslésre. (A költségvetési szervezeteknek kell ugyan számviteli


95

mérleget készíteniük, de abban könyv szerinti – beszerzési – értéken kell az eszközöket szerepeltetni, ami nem visz lényegesen közelebb a hiányzó input-tényező becsléséhez.)

Az oktatás munka-inputjáról rendelkezésre állnak a megfelelő foglalkoztatási és béradatok Az oktatási intézményekben foglalkoztatottak számáról és béréről mind a KSH munkaügyi statisztikáiban, mind a költségvetési szervezetek kötelező beszámolóiban igen részletes bontásban állnak rendelkezésre információk.)

5.2.3.2. Az oktatás output adatai

Az oktatási output az elsajátított tudásmennyiség volna, de miután ennek mérésére nincs használható módszer, a különböző szinteken és formákban tanulók számát szokás outputnak tekinteni. (A magyar statisztikában korrekciós tényező segítségével számítják a tényleges létszámból az „átszámított létszámot”; a közoktatásban például az esti tagozat szorzója 0,5, a levelezőé 0,2) Ennél valamelyest pontosabban közelíti a „kibocsátott tudásmennyiséget” a pedagógusok által teljesített tanórák száma.

Az oktatási rendszer outputja közelíthető az oktatás egyes szintjeit teljesítők – az adott szinten tanulmányaikat befejezők – számával is. Erről minden országban, Magyarországon is, rendelkezésre állnak a statisztikai adatok. (Ha a végzősök száma kiegészül az adott „végzéshez” ténylegesen felhasznált évek számával, számítható – megfelelő ráfordítási adatokkal – a „végzettség” fajlagos költsége.)

A gyakrabban hivatkozott, „kifinomultabb” output mutatók a tanulók felkészültségét mérő különböző felmérésekből származnak. A megszerzett tudást általában a(z összehasonlítható, standardizált) vizsgaeredmények és a kompetencia-felmérések alapján mérik/becslik és minősítik. A tanulmányi / felvételi / vizsgaeredmények elsősorban az oktatási intézmények közötti (egy oktatási rendszeren belüli) összemérésre alkalmazhatók, a kompetencia-mérések erre és ezen túlmenően időbeni változás kimutatására és oktatási rendszerek összehasonlítására is alkalmasak (még ha e tulajdonságukkal kapcsolatban sokan hangoztatják is – nem megalapozatlan – fenntartásaikat).

Magyarországon – a nemzetközi felmérésekben való részvételen túlmenően – mind a tanulmányi eredmények alapján való értékelés, mind a kompetencia-szintek mérése folyik. A következőkben három tanulói teljesítménymérést emelünk ki. Közülük a legátfogóbb az országos kompetencia-mérés, amelynek eredményeként (ha a lehetőségekkel jól élnek a szakértők), komoly, az oktatási rendszer számos aspektusának elemzését támogató adatbázis építhető fel. (A kiemelt három értékelésen kívül más kompetencia-területekre, különböző mintákon számos felmérés készült az elmúlt években; felsorolásuk megtalálható a „Jelentés a közoktatásról 2003” tanulmánykötethez csatoltan (OKI, 2003)).

Az egyéni (tanulói) teljesítménymérés eredményei, éppúgy, mint a tanítási órákra, az oktatásban résztvevők számára, vagy a végzettek számára vonatkozó output adatok elemi szinten (az egyén vagy az oktatási intézmény szintjén) rendelkezésre állnak, összesíthetőek, azaz az oktatási rendszer különböző szintjeire vonatkozó indikátorok képzéséhez használhatóak.

PISA (Program for International Student Assesment)

A PISA az OECD kompetencia-felmérése, amelyet háromévenként szerveznek meg. (A know-how az OECD-é – az OECD, a tagországok és külső szakértők hosszú egyeztetések

KOPINT-DATORG Rt.

96

során alakították ki –, a felmérés elkészítése a résztvevő országok feladata. 2000-ben volt az első (32 ország), 2003-ban a második (43 ország) és most folynak a 2006-os felmérés előkészületei (56 ország részvételével). Magyarország részt vesz a felmérésekben.

A PISA méréstechnikájának és mérésfilozófiájának előképe az OECD IALS (International Adult Literacy Survey) vizsgálata volt, amely a felnőtt írásbeliség állapotát mérte fel a fejlett országokban.

A PISA-vizsgálat főbb jellemzői A „műveltség” meghatározása: A PISA a vizsgált tudásterületeket nem a tantervi követelményeknek való megfelelés, hanem a tudás és képességek mindennapi életben való alkalmazhatósága szempontjából közelíti meg. Hosszú távú elkötelezettség: A vizsgálatban részt vevő országok egy évtizeden keresztül rendszeresen, nyomon követhetően és a teljesítményadatoknak az egyes ciklusok közötti összehasonlíthatósága érdekében mérik a főbb tudástartalmak elsajátításának sikerességét. A vizsgált korcsoport: Azáltal, hogy a felmérés a 15 évesek körében zajlik, tehát azok között, akik a kötelező iskoláztatás vége felé járnak, a PISA jelentős indikátorokkal szolgál az iskolarendszerek hatékonyságáról. Az élethosszig tartó tanulás jelentősége: A PISA nemcsak a tanulói tudást és képességeket térképezi fel, hanem a tanulókat motiváló tényezőket, a diákok magukról és tanulási stratégiáikról kialakított képét is. Forrás: Gyorsjelentés a PISA 2003 összehasonlító tanulói teljesítménymérés nemzetközi eredményeiről

(Felvégi Emese válogatása és fordítása; Új Pedagógiai Szemle, 2005. január) A PISA az oktatásban kifejlesztett kompetenciák szintjét három területen vizsgálja:

• Olvasás-szövegértés • Matematika-tudás • Természettudományos műveltség

Az olvasás-szövegértés terület vizsgálata során a tanulóknak különböző szövegekhez kapcsolódó feladatokat kellett megoldaniuk. A műveletek a konkrét információ visszakeresésétől a szöveg értelmének átfogó megértésén át a szöveg tartalmára és formájára való reflektálásig terjedtek. A felhasznált szövegek között prózarészletek, különböző dokumentumfajták: listák, nyomtatványok, grafikonok és diagramok szerepeltek.

A matematikatudás terén több kompetenciaszint körvonalazása a cél: a vizsgálat az egyszerű matematikai műveletektől kezdve a matematikai gondolkodáson át az átfogó problémalátásig számos alkalmazási területet feltérképezett.

A PISA által definiált természettudományos műveltség fogalma magában foglalja az alapvető tudományos koncepciók ismeretét – ezek segítenek a világ megismerésében, ezekre alapozva hozhatók jó döntéseket. A természeti jelenségek meghatározása mellett vizsgálja a természettudományos kérdések felismerésének, bizonyítékok használatának, következtetések levonásának és ezek megfogalmazásának képességét is.

A PISA adatfelvétel a diákokról, az iskoláról, az oktatási ráfordításokról háttér-információkat is gyűjt és vizsgálja a tanulói teljesítményre gyakorolt hatásukat. A következő tényezők hatását elemzik (az első három kiemelten fontos):

• szülők iskolázottsága (szocio-kulturális státusa); • az iskolai alapozó szakasz hossza;


97

• a diák iskolával, tanulással kapcsolatos attitűdjei; („Szeretek iskolába járni, szeretek tanulni”)

• az iskola típusa (a 15 évesek már különböző iskolatípusokba járnak); • az iskola településének urbanizáltsága; • a GDP, illetve az oktatási ráfordítások a GDP százalékában

A felmérés módszertana, adatbázisa, az adatok vizsgálatára alkalmazható szoftver nyilvános, az OECD honlapjáról letölthető.73 Az OECD célja, hogy az adatbázis alkalmassá váljék – a nemzetközi összehasonlítások mellett – a nemzeti oktatási rendszerek teljesítményének, folyamatainak és változásainak a vizsgálatára.

A magyar oktatási rendszer teljesítménye az elért teljesítményszintek alapján gyenge, ráadásul Magyarország azok közé az országok közé tartozik, amelyekben a teljesítmény és a szülők szociokulturális státusza között a kapcsolat rendkívül erős.74 Az eredmény – a korábbi hazai tanulmányok ismeretében – valójában nem meglepetés (bár a nyilvános minősítések között a sokkoló jelző volt ritka).

Középiskolák rangsora a felvételi eredmények alapján

A közelmúltban hetedik alkalommal jelent meg „A középiskolai munka néhány mutatója 2004” című tanulmány.75 (Szerzője Neuwirth Gábor, aki több mint két évtizede foglalkozik a felvételi vizsgák eredményeinek értékelésével, az egyes iskolák különböző szempontok szerinti relatív teljesítményének bemutatásával. Szavai szerint törekszik „olyan adatok összegyűjtésére, amelyek alapján összehasonlíthatók a hazai középiskolák, az azokat fenntartó szervezetek, az iskola- és településtípusok.”)

A tanulmányban a felvételi dolgozatok és a felvételi arányok alapján négy mutatószámmal értékelik a középiskolákat:

• a felvételi vizsgákon megírt közös és egységes írásbeli dolgozatok átlageredményei, • a felsőoktatásba felvettek aránya a végző középiskolai osztályok létszámához

viszonyítva (F/L mutató) az összes felsőoktatási intézmény vonatkozásában, • az F/L mutató három felsőoktatási intézménycsoportot tekintve és • a felsőoktatási felvételekre jelentkező középiskolások nyelvvizsgáinak aránya.

A felsőoktatási írásbeli felvételi vizsgákon szerzett pontszámok alapján összeállított iskolasorrend a felvételi arányszámoknál valamivel összemérhetőbb, reálisabb, jobban tájékoztat ugyan arról, milyen színvonalon készítette fel diákjait az adott középiskola

73 A különböző PISA „termékek” elérhetőek a következő webcímen:

http://www.pisa.oecd.org/document/0/0,2340,en_32252351_32236173_33694144_1_1_1_1,00.html. A Technical Reportban nemcsak ismertetik a módszertant, hanem olyan részletességgel írják le a feldolgozás és az elemzés készítését, hogy az a kutatók számára követhető és reprodukálható: http://www.pisa.oecd.org/document/13/0,2340,en_32252351_32236173_35188685_1_1_1_1,00.html

74 Az Új Pedagógiai Szemle 2005. januári és februári számában közölte a PISA 2003 legfontosabb eredményeit a magyar oktatásra vonatkozóan. (http://www.oki.hu/cikk.php?kod=2005-01-vt-Felvegi-Gyorsjelentes.html és http://www.oki.hu/printerFriendly.php?kod=2005-02-vt-Felvegi-Tanuloi.html)

75 Neuwirth Gábor: A középiskolai munka néhány mutatója 2004 (OKI, 2005) Adatszolgáltatóként az Országos Felsőoktatási Felvételi Iroda, a Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont, a Nemzeti Szakképzési Intézet, az Egészségügyi Szakképző és Továbbképző Intézet, valamint körülbelül 70 országos középiskolai verseny szervezője szerepel.

KOPINT-DATORG Rt.

98

felsőoktatási felvételire, de az utóbbi években több szakcsoport esetében az iskolák legjobban tanulóinak nem kell részt venniük az írásbeli felvételi vizsgán.76

2005-től a felsőoktatási felvételik írásbeli vizsgái helyett a kétszintű érettségi dolgozatainak alapján lehet bekerülni a felsőoktatási intézményekbe. Így a jövő évtől ezek eredményei alapján lehet vizsgálni a középiskolákban folyó munkát.

A szerző hangsúlyozza, hogy a középiskolákban folyó munka minősége, eredményessége, hatékonysága számos szempontból elemezhető. Az objektív mutatókkal, amelyekkel az összehasonlítás él, az egyes oktatási intézmények és iskolacsoportok teljesítményének csak kis szelete mérhető. Különösképpen nem lehet a számított mutatók közül egyetlen egy kiemelésével egy középiskola viszonylagos teljesítményét mérni. (A szerző szerint erre csak komplex intézményértékeléssel volna mód, amely irányba – a minőségfejlesztési rendszerek révén – már történtek lépések.)

Átfogó (magyar) kompetencia mérés, hozzáadott pedagógiai érték számítás

Az oktatási miniszter 12/2003. (V. 23.) rendelete alapján standardizált tesztekkel rendszeresen mérik az iskolarendszer különböző – évenként meghatározott – évfolyamain tanuló összes diák matematikai eszköztudását és olvasási-szövegértési képességét.77 A vizsgálat 2001 és 2003 után 2004-ben is elkészült. Bevezetésének nem volt célja, hogy közvetlenül felhasználják az külső intézményértékelési célokra. Nagyobb egységek összehasonlítására, programok megalapozására, iskolai önértékelésekhez kívánták használni.78 (Az intézmény-közi összehasonlítás, a nyilvános intézményi teljesítményértékelési funkció hiánya természetesen vitatható és vitatott.)

A kompetenciamérés tesztjei – a PISA-éhoz hasonlóan – elsődlegesen nem az iskolai tanterv konkrét megvalósulását mérik, hanem a tanulóknak azt a képességét, hogy a tanultakat hogyan képesek alkalmazni valódi problémák, megoldandó helyzetek esetében. A teszteket tanulói és iskolai kérdőívek egészítik ki. Céljuk, hogy az iskolák eredményeit ne pusztán önmagukban, hanem a tanulók és az iskola lehetőségeinek, körülményeinek a figyelembevételével lehessen elemezni és megteremtődjék az iskolai (pedagógiai) hozzáadott érték számítás alapja. (A kompetenciamérések országos szintű értékelései nem nyilvánosak – amit a szakértők egy része kifogásol –, a tanuló teljesítményéről csak az iskola értesül.79)

Az iskola teljesítménye nemcsak a saját teljesítményétől, hanem a diák intelligenciájától, tanulási képességétől, szocio-kulturális körülményeitől is függ, amit a korrigálatlan output mutatók (a teljesítménymérés eredményei, a felvételi eredmények) alapján készített értékelések/rangsorok nem vesznek figyelembe. Az iskolai hozzáadott pedagógiai érték (HPÉ) számítással kísérlet történik e „külső” tényezők számszerűsítésére. A külső tényezőket. a hozott érték index (HÉI) képviseli. A HÉI-ben négy – részben összetett – mutató szerepel: a

76 Az iskola-rangsorok – az őket érő megalapozott kritikák ellenére – az egész világon nagyon elterjedtek,

népszerűek. A magyar középiskolák rangsora is évek óta megjelenik a sajtóban – élénk érdeklődés és (az érintettek) csökkenő felháborodása kíséri.

77 SuliNova Közoktatás-fejlesztési és Pedagógus Továbbképző Kht. Értékelési Központja és az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont (OKÉV) szervezi. A SuliNova Értékelési Központja felelős – a kétévenként végzett hazai Monitor-vizsgálatok és az évenkénti Országos kompetenciamérések mellett – az OECD és az IEA által szervezett nemzetközi felmérések (mint például TIMSS-, PISA-, PIRLS-vizsgálatok) hazai lebonyolításáért és az adatok interpretálásáért is.

78 Horváth Zsuzsanna - Környei László: A közoktatás minősége és eredményessége (in: Jelentés a magyar közoktatásról 2003, OKI, 2003)

79 Fenntartható-e a közoktatás? (Oktatáspolitikai elemzések 2, OKI, 2004), 28. oldal.


99

szülők iskolai végzettsége, a gyermek otthonában található könyvek száma, az otthoni tanulást segítő eszközök és javak, internet hozzáférés. (A HÉI-t többváltozós lineáris regresszióval és faktoranalízissel képezik, majd a könnyebb értelmezhetőség kedvéért normálják.) A hozzáadott pedagógiai érték az a különbség, amely az iskolai hozott érték index alapján várt teljesítmény értéke és a becsült teljesítmény értéke között van.80

A hazai (tanulói) teljesítménymérés állapotáról

Az Országos Közoktatási Intézetben az elmúlt két évben több tanulmánykötet látott napvilágot, amely az oktatási rendszer, az oktatási szervezetek teljesítményével (is) foglalkozott. Ezt tette néhány fejezetében a „Jelentés a magyar közoktatásról 2003” című kötet, és ez volt az egyik fő témája a „Fenntartható-e a közoktatás? – Hatékonysági szempontok érvényesítése a közoktatásban” című, valamint a „Hatékonysági problémák a közoktatásban, 2005” című tanulmányköteteknek. Ezekben a könyvekben a teljesítmény mérésének állapotát is értékelik.

A „Fenntartható-e …” szerint jelenleg „A mérési gyakorlat nem támogatja az értékelést, és nem ösztönzi a fejlesztéseket. Az oktatási eredmények mérése és az erre épülő értékelés a minőség javítására ösztönözne. A tanulói teljesítménymérés feltételei, így a mérési adatok nyilvánossága, a megfelelő képzett mutatószámok azonban hiányoznak. Nem alakultak ki az összehasonlításra épülő és a hozzáadott pedagógiai értéket is figyelembe vevő módszerek. Az értékelési szakma szervezetlen.” A szerzők szerint a mérési rendszer legfőbb problémája a visszacsatolás hiánya: nincs megfelelő (és nyilvános) adatbázis, nincsenek indikátorok, nincs benchmarking módszertan.

A kritikából következik, hogy a javaslatok között szerepel, hogy

- a közoktatási indikátorrendszert kell kidolgozni,

- a külső (fenntartói) értékelést – standardokra és indikátorokra alapozva – kötelezővé kell tenni,

- a mért teljesítmény-javulást a finanszírozásban el kell ismerni (de a szankcionálást nem kell elhamarkodni)

- a mérés módszertanát fejleszteni, szakértőit szervezni szükséges.

Társadalmi eredmény (outcome)

Az oktatás társadalmi eredményét/hatását – sok-sok egyéb tényező hatásával egybeépülve, a tényezőre-bontás csekély esélyével – mutathatja az iskolázottság/képzettség függvényében vizsgált

o foglalkoztatás, o kereset, o életmód (átlagos életkor), o mentális egészség (szenvedélybetegségek, öngyilkosságok).

80 A hozzáadott pedagógiai értékről és a hozott érték index számítás módszeréről lásd Balázsi Ildikó előadását

a „Minőség –eredményesség – hatékonyság” konferencián (2004. október). (OKI honlap)

KOPINT-DATORG Rt.

100

A kulturáltság és az oktatás kapcsolatát a kultúra-fogyasztás mennyiségével lehet demonstrálni; a hétköznapi kultúra és az oktatás kapcsolatára legfeljebb célzott felmérések szolgáltathatnak információt.

A legelterjedtebb, relatíve könnyen hozzáférhető outcome mutatók, amelyeket szokásosan használnak, a foglalkoztatásra és a keresetekre vonatkozóak.

Hatékonysági mutatók

Az oktatás hatékonyságával foglalkozó szakirodalom használja a belső és a külső hatékonyság fogalmát. A belső hatékonyság vizsgálatakor a kimeneti információkat (tanulói létszám, végzettek, diákok teljesítménye) szokás összevetni a ráfordítás/input adatokkal. Egy oktatási intézmény akkor hatékony, ha ugyanakkora ráfordítással jobb eredményt ér el, vagy kisebb ráfordítással ugyanazt az eredményt (azonos minőséget feltételezve). (A hatékonyság időben korrektebben mérhető változás, mint keresztmetszetben, de intézmények esetében erős a hajlam arra, hogy „térbeli”, azaz intézmények közötti összehasonlításra (is) használják az indikátort. Ekkor a problémák (a nagyon különböző bemeneti és folyamat-jellemzők miatt) számosabbak, így célszerű korrigált mutatókat vizsgálni, vagy hasonló „környezeti tényezőkkel” rendelkező intézményeket összemérni.)

A belső hatékonyság jellemzésére használják a bukások, évismétlések, lemorzsolódások arányát is. Összehasonlításokban hatékonysági mutatóként kezelik a kompetencia-eredményeket is – tükrözik ugyanis az oktatás minőségi aspektusát. Ezek azonban a klasszikus közgazdasági értelemben nem hatékonysági mutatók, mert nem tételezhetjük fel, hogy teljesen azonos ráfordítással/inputtal jöttek létre.

Az oktatáshoz kapcsolódó szakirodalomban külső hatékonyság alatt a megszerzett tudás hasznosulását értik.81 Az oktatás külső hatékonyságát tehát nevezhetjük az oktatás hatásosságának, amelyet az ouput („termelési érték”) és outcome („társadalmi hasznosulás”) közötti viszonyként definiáltunk. Az oktatási outcome mutatókat összevethetjük a ráfordításokkal, vagy az inputokkal is, és ilyen módon az oktatás eredményességet, illetve a termelékenységét vizsgálhatjuk. A szakértők között a tekintetben konszenzus van, hogy a társadalmi hatékonyság (külső hatékonyság), legyen az eredményesség, termelékenység vagy hatásosság, vagy hatásosság, legalább olyan fontos, mint akár a végzettséggel, akár a kompetenciák szintjével mérhető tanulási eredmény és az ahhoz kapcsolódó hatékonysági indikátor.

A hatékonysági és hatásossági (eredményességi, termelékenységi) mutatók minősége, kifinomultsága, relevanciája az input-, output és outcome mérés minőségének függvénye; a mérési kultúra fejlesztése nélkül nem lehetséges a ráfordítások hasznosulásának relatíve korrekt becslése. Az oktatási (pedagógiai) hozzáadott érték méréséhez is, aminek – több más indikátorral együtt – nagy jelentősége lehet az intézményi teljesítmények mérésében, alapvető fontosságú az információk megbízhatósága.

81 A külső hatékonyság alakulásával foglalkozik Semjén András „Az oktatási rendszer külső hatékonysága: a

gazdaság és a munkaerőpiac elvárásai” című tanulmányában (in: Hatékonysági problémák a közoktatásban, OKI, 2005).


101

5.2.3.3. Oktatási adatok forrása

Az oktatásra, illetve az oktatási szakágazatba sorolt szervezetekre vonatkozóan a KSH és az Oktatási Minisztérium égisze alatt végzett statisztikai adatgyűjtésekből, valamint a költségvetési szervezetek pénzügyi elszámolási rendszeréből (Pénzügyminisztérium) állnak rendelkezésre forrás, input, output és outcome információk. (A tanulói teljesítménymérések az OM, illetve a fenntartók hatáskörébe tartoznak. Ezekről az előző pontnál írottakat nem ismételjük meg.)

KSH adatok

A KSH az oktatásról, mint tevékenység-fajtáról nem gyűjt adatokat, de az oktatási ágazatba sorolt költségvetési intézmények – vagy kijelölt csoportjaik – körében rendszeres tematikus adatgyűjtést végez (havi, negyedéves és éves gazdaságstatisztikai jelentés, éves jelentés a beruházások szerkezetéről, évente munkaerő-költség felvétel, negyedévente jelentés az üres álláshelyek számáról, többévenként alapadatok a munkaidő mérleghez, évente az érintettektől K+F jelentés). A KSH által kért munkaügyi adatszolgáltatásokat – és a havi integrált gazdaságstatisztikát is – a KIR-be82 tartozó költségvetési szervek a KIR-en keresztül teljesítik.

A KSH-n kívül a Foglalkoztatási és Munkaügyi Minisztérium éves munkaerőköltség-felvételébe kerülhetnek be költségvetési oktatási intézmények, néhány minisztérium pedig kifejezetten oktatási intézményektől kér adatszolgáltatás – az ISZCSM a szervezett turizmusról, az IHM a szélessávú kutatási hálózatról, a NKÖM a könyvtárakról, a MeH az iskolai sportkörökről és a diáksport-egyesületekről.

Ráfordítás és kibocsátás adatok a KSH Statisztikai évkönyv 2003-ban (KSH, 2004)

A KSH az évkönyv „Oktatás” fejezetében közöl adatot a költségvetés oktatási kiadásairól (forrás nélkül, 242. oldal), és szerepel az oktatás funkció az államháztartás konszolidált funkcionális mérlege táblázatban („Pénzügyi elszámolások” fejezet, forrás PM, 352. oldal). Ezen kívül, a „Nemzeti számlák” fejezetben az oktatás mint bruttó kibocsátó ágazat (300. oldal) és mint a bruttó hozzáadott érték termelője (301. oldal) szerepel. Az oktatás bruttó kibocsátása és bruttó hozzáadott értéke (2002-re) szektorok – vállalatok, kormányzat, háztartások, non-profit – szerint bontott (303-304. oldal). (Ezen túlmenően a vállalati szektorba tartozó oktatási szervezetekről, amelyek az oktatási bruttó kibocsátás 6%-át képviselik, szerepel a fejezetben plusz információ).

A KSH adatbázisaiban a foglalkozásra és a keresetekre vonatkozó adatok (saját adatgyűjtés eredményeképpen) mikroszintűek. (És hasonlóképpen azok az adatgyűjtési program keretében a KSH által átvett a költségvetési pénzügyi beszámolók adatai is.) A Nemzeti számlák számításai mezo- és makro-szintűek, az oktatás több dimenzióban vizsgálható (többek között tulajdon, ráfordítási szerkezet, tulajdon szerint.)

82 KIR: központosított illetmény-számfejtés és egységes munkaügyi, ügyviteli, eljárási és információs rendszer,

amelyet a Magyar Államkincstár külön jogszabályban foglaltak alapján üzemeltet. (Magától értetődően nem azonos a Közoktatás Információs Rendszer-ével, amelyet szintén KIR-nek neveznek.)

KOPINT-DATORG Rt.

102

Makro-adatok és makro-indexek az oktatásról, 2002, milliárd Ft

Tábla-szám

Táblacím (adat típusa)

Oktatás (1)

Nemzetgazdaság összesen

(2)

Részesedés (1)/(2)

% 11.23 A költségvetés kiadásai (tervezett,?) 932,5 …….. ……..

19.1 Az államháztartás konszolidált funkcionális mérlege (kiadás) 895,2 8 493,0

10,5 15.9 Bruttó kibocsátás (alapáron) 1 027,2 35 239,6 2,9

vállalatok 65,5 25 337,4 0,3 kormányzat 806,2 3 934,1 20,5 háztartások 97,4 4 709,1 2,1 háztartásokat segítő non-profit intézmények 58,1 298,3 19,5

15.10 Bruttó hozzáadott érték (alapáron) 799,4 14 807,6 5,4 vállalatok 0,3 8 372,8 0,0 kormányzat 670,6 2841,4 23,6 háztartások 65,8 2 967,1 2,2 háztartásokat segítő non-profit intézmények 32,3 127,0 25,4

Megjegyzés: a szektortok szerinti bontásból kihagytuk a pénzügyi vállalatokat, amelyeknek kizárólag pénzügyi tevékenységük van.

Kibocsátás és hozzáadott érték szerkezete szektorok szerint, 2002

Oktatás Nemzet-gazdaság Oktatás Nemzet-

gazdaság Tábla-szám

Táblacím (adat típusa)

milliárd Ft % 15.9 Bruttó kibocsátás (alapáron) 1 027,2 35 239,6 100,0 100,0

vállalatok 65,5 25 337,4 6,4 71,9 kormányzat 806,2 3 934,1 78,5 11,2 háztartások 97,4 4 709,1 9,5 13,4

háztartásokat segítő non-profit intézmények 58,1 298,3 5,7 0,8

15.10 Bruttó hozzáadott érték (alapáron) 799,4 14 807,6 100,0 100,0 vállalatok 0,3 8 372,8 3,8 56,5 kormányzat 670,6 2841,4 83,9 19,2 háztartások 65,8 2 967,1 8,2 20,0

háztartásokat segítő non-profit intézmények 32,3 127,0 4,0 0,9

Az Oktatási Minisztérium statisztikai adatgyűjtései az OSAP keretében

A közoktatás szervezeteire és „szereplőire” (tanárokra és diákokra) vonatkozó közérdekű adatokat és információkat a közoktatási információs rendszer (KIR) tartalmazza. A KIR-t, amely országos adatbázis, az Educatio Társadalmi Szolgáltató Kht. kezeli. (Ugyanez a szervezet gondozza az oktatásstatisztikai adatbázist, amelyet KIR-STAT-nak neveznek – lásd később.)

A felsőoktatásban alkalmazottakra és a hallgatókra vonatkozó adatokat az Országos Felsőoktatási Információs Központ, mint a felsőoktatási információs rendszer működtetője, tartja nyilván.


103

KIR-STAT A kilencvenes évek közepére-végére – szakértők szerint – nyilvánvalóvá vált, hogy a közoktatás-statisztikai és információs rendszer lényegében alkalmatlan a közoktatás helyi és intézményi szintű folyamatainak megbízható nyomon követésére. Több évig tartó szakmai előkészítés után sor került a megreformálására (A reform a közoktatási törvény végrehajtásáról rendelkező kormányrendelet 1999. évi módosításával párhuzamosan indult el.) Létrejött – kormányrendelettel – a Közoktatás Információs Rendszere (KIR), a közoktatási intézmények számára az ebbe való bejelentkezés kötelező. Az új közoktatás- statisztikai adatgyűjtési rendszert (amelyet KIR-STAT-nak neveztek el) a KIR rendszerével együtt, vele párhuzamosan dolgozták ki, és a 2000/2001-es tanévben vezették be. E rendszer struktúrája alapvetően eltért a korábbitól: a közoktatási folyamatok megfigyelésére komplex kérdőívrendszert fejlesztettek ki, amelyben a megfigyelés egysége a közoktatási intézmény lett, függetlenül attól, hogy hány és milyen közoktatási feladatot látott el. Az intézményi kérdőív tartalmazza mindazokat az információkat, melyek az adott intézményre általánosan jellemzőek voltak: pl. az ellátott feladatokra, a fenntartóra, az intézmény gazdálkodási formájára és a személyi-tárgyi feltételrendszerre vonatkoztak. A KIR-STAT – csakúgy, mint a reform előtti statisztikai adatgyűjtés – nincs egyértelmű létszámadat a különböző oktatási szinteken dolgozó pedagógusokról, és nem tudja pontosan követni a tanulói mozgásokat sem. Így nem tud megfelelő információt szolgáltatni a pedagógus-munkaerő fluktuációjáról, vagy a tanulók lemorzsolódásról. A különböző – pénzügyi, foglalkoztatási stb. – adatoknak a közoktatási adatokkal való összekapcsolása sok esetben továbbra sem megoldott, ami nagymértékben nehezíti a közoktatási döntések megalapozását szolgáló elemzések készítését. A rendszer – a gyermekbetegségeket nem elkerülve – működik. Az Oktatási Minisztérium adatgyűjtése az Országos adatgyűjtési program (OSAP) keretében

2005-re vonatkozóan A d a t g y ű j t é s / A d a t á t v é t e l

nyilván-tartási száma

c í m e jellege* gyakorisága a d a t s z o l g á l t a t ó i n a k

meghatározása

Az adatszolgáltatás beérkezési határideje

1410/05 Adatszolgáltatás a közoktatási intézmények tevékenységéről M Évenkénti közoktatási intézmények

okt. 15. /érettségit adó intézményeknél okt. 31.

1430/02 Jelentés az állami nyelvvizsgát tett vizsgázókról V Évenkénti akkreditált nyelvvizsgaközpontok a tárgyévet követő január 10.

1434/05 Jelentés a felsőoktatási intézmények tanév eleji helyzetéről M Évenkénti felsőoktatási intézmények november 15.

1435/05 Jelentés az év folyamán oklevelet szerzett hallgatókról M Évenkénti felsőoktatási intézmények a tárgyévet követő

január 5.

1467/00 Jelentés a tanév I. évfolyamára jelentkezett pályázókról V Évenkénti Országos Felsőoktatási Felvételi Iroda március 20.

1468/00 Jelentés a tanév I. évfolyamára felvett pályázókról V Évenkénti Országos Felsőoktatási Felvételi Iroda július 30.

* M: módosított (az adott évre vonatkozó adatgyűjtés tartalma változott a korábbihoz képest); V: változatlan (az

adatgyűjtés az előző évivel azonos tartalommal történik)

Az Oktatási Minisztérium statisztikai kiadványai

Az OM honlapján két éves kiadvány érhető el: • Oktatás-statisztikai évkönyv, 2003/2004 (Budapest, 2004) • Statisztikai tájékoztató – Felsőoktatás – 2003/2004 (Budapest, 2004)

Az oktatás-statisztikai évkönyvben külön fejezetben szerepelnek a pénzügyi adatok. Az adatok az éves költségvetési beszámolókból származnak, azok szakfeladat szerint bontott kiadásainak különböző szempontok szerinti összesítései. Ebből következően csak az állami/önkormányzati fenntartású intézmények adatait tartalmazzák, mert költségvetési

KOPINT-DATORG Rt.

104

pénzügyi beszámolót csak az állami/önkormányzati fenntartású intézmények készítenek. (Teljes körű forrrás-adat előállítására csak a KSH képes.)

A „pénzügyi adatok” fejezet nemcsak „szimpla” statisztikai adatokat közöl, hanem néhány egyszerű indikátort is. A publikált táblázatok (amelyek címe alatt, ha indikátort tartalmaznak, jelöljük, hogy milyen típusú az indikátor – és zárójelben a tábla dimenziójára, vagy egyéb sajátosságára utalunk) a következők:

1. A költségvetés oktatási kiadásai (folyó, beruházási és felújítási együtt), Ft 2. A 2003. évi költségvetés oktatási kiadásai forrás szerint (a forrás központi vagy

önkormányzati), Ft 3. Az egy gyermekre, tanulóra, hallgatóra jutó költségvetési kiadás (nappalival

egyenértékű számított létszám alapján) fajlagos költségmutató, ft/fő (költségvetési forrás/output)

4. Az egy gyermekre, tanulóra, hallgatóra jutó költségvetési kiadás %-os emelkedése az 1995. évhez viszonyítva – nappalival egyenértékű számított létszám alapján (oktatási intézmény típusa szerint) fajlagos költségmutató változása

5. A költségvetés oktatási kiadásai, Ft és a GDP arányában oktatási ráfordítás/GDP makro-indikátor, de nem teljesítmény-indikátor

6. A költségvetés oktatási kiadásainak aránya a GDP %-ában oktatási szintenként mint az előző

7. A költségvetési oktatási kiadások és a GDP %-os emelkedése az 1995. évihez viszonyítva, % pozíció változást jelző makro indikátor, nem teljesítmény-mutató

8. A költségvetés oktatási kiadásai tevékenységenként, 2003, Ft (szintek és közgazdasági kategóriák – felhalmozás, felújítás, személyi juttatás)

9. Az oktatási kiadások főbb összetevőinek alakulása, Ft (központi, önkormányzati; személyi, dologi, felhalmozási)

10. Az oktatási kiadásokból a főbb összetevők aránya (%) 11. A költségvetés oktatás-beruházási kiadásai, Ft (oktatási szintek szerint) 12. A költségvetés oktatási kiadásaiból a beruházások aránya (%)

Az államigazgatás pénzügyi információi

A normatív költségvetési támogatások és a céltámogatások – mind a közoktatás, mind a felsőoktatás esetében – az éves költségvetésről szóló beszámoló alapját képező (részben elemi) költségvetési beszámolókból ismerhetők meg. Költségvetési szervezetek esetében a forrásokra vonatkozó adatokat illetően a beszámolóikban szereplő adatok teljekörűek.

A támogatásra jogosult nem állami/nem önkormányzati oktatási intézmények esetében csak a normatív és kiegészítő támogatás szerepel az OM költségvetésében (és szervezetenként a nyilvántartásban), az egyéb forrásaikról a könyvviteli mérlegük és eredménykimutatásuk szolgáltat információt.


105

5.2.4. Következtetések

A magyar oktatásstatisztikai adatgyűjtést az elmúlt években alakították át, szervezték újjá, konszolidálása mind az adatszolgáltatók, mind az adatgyűjtők és feldolgozók számára nagy kihívás. Eközben az oktatáspolitikának – a nyitott koordináció módszere keretében – számos indikátor nyomon követését kell megoldania, ráadásul a figyelemmel kísérendő indikátorok (veszélyesen) szaporodni látszanak. Több olyan indikátor van készülőben, amelyhez nem áll rendelkezésre információ.

Úgy véljük, az EU tagországokkal közösen kialakított makroszintű oktatási teljesítményindikátorok számát egyetlen esetben célszerű szaporítani – ha az indikátor kulcsfontosságú hazai oktatáspolitikai (számszerűen meghatározott) cél elérési folyamatát hivatott mérni.

Javasoljuk, hogy az oktatás esetében – ahol a teljes kibocsátásban a kormányzati szektor súlya csaknem 80% – a közszektor adatbázisában szerepeljenek mindazok az indikátorok, amelyekre vonatkozóan az EU jelentést kér. Referencia-szintként az EU-25 átlagát, valamint a maximum és a minimum (ország) értéket volna célszerű használni. (A számszerűen megfogalmazott 2010-es közösségi célok esetében az elsődleges referencia az elérendő cél.)

A közösségi indikátorok (különösen, ha néhány nemzeti indikátorral kiegészülnek), alkalmasak arra, hogy a központi kormányzat alapfunkciója – politikaalkotás és szakmai irányítás – eredményességét vagy eredménytelenségét jelezzék.

Hatékonysági indikátorok szervezeti szinten

Közmegegyezés (az oktatási szakmán belül és azon kívül), hogy az oktatás „hatékonyságát” javítani kell. Ez egyúttal azt jelenti, hogy az oktatási tevékenység hatékonyságmérését javítani kell, nem elégséges pusztán fajlagos költségmutatókra alapozva minősíteni. Továbblépés csak akkor történhet, ha az oktatás – az oktatási szervezetek szintjén – a jelenleginél megbízhatóbb, átfogóbb input és output adatokkal rendelkezik, és pontos, bemeneti (kiegészítő / háttér / környezeti) információk is a rendszer részét képezik. Idézzük, hogy oktatási szakértők szerint83 milyen tényezők befolyásolják a magyar közoktatás „költségvetési” hatékonyságának alakulását:

o A közoktatási feladatellátás tartalmának meghatározása; o a feladatellátásért való felelősség irányítási szintek és szereplők közötti elosztása; o a költséghatékonyság súlya az ágazati szakpolitikában; o a mérethatékonyság követelményének érvényesülése, az intézményméretek alakulása; o az iskolaszerkezet, a képzési idő alakulása; o a diák-szociális ellátások kiterjedtsége; o a pedagógusok kötelező óraszámának mértéke, a nem pedagógus alkalmazottak

arányának változása; o az iskolarendszerű gyakorlati szakképzés kiterjedtsége és megszervezésének módja.

A hatékonysági indikátor különböző elemeit befolyásoló tényezőket sok-sok mérőszám alapján volna lehetséges közelíteni (és komplex mutatót alkotni).

83 Forrás: Balogh Miklós-Halász Gábor: A közoktatás finanszírozása (in: Jelentés a magyar közoktatásról 2003,

OKI, 2003)

KOPINT-DATORG Rt.

106

A hatékonysági indikátorokat illetően is lehetséges, hogy egy hazai „indikátor-munkacsoportban” célszerű (az EU által javasolt mutatók mellett) néhány egyéb indikátort kidolgozni. Biztos ugyanakkor, hogy a nemzetközi teljesítménymérések eredményeit itthon hasznosítani kell, kihasználva az adathozzáférést, és ezt kell tenni az épülő magyar adatbázisokra támaszkodva is. Úgy véljük tehát, hogy • a nemzetközi szervezetekben meghatározott kulcs-indikátorok szerepeljenek egy majdani

a közszektor (meta) adatbázisban, • a kompetencia-mérések legyelek nemcsak rendszeresek és átfogóak, hanem (legalább)

szakmai közkincsek is, amelyek révén a teljesítmény időbeni változása különböző dimenziók szerint vizsgálható,

• az iskola-rangsorokat – mint ahogyan az szűk-körű elemzésekben történik – többféle nézőpont szerint kell „népszerűsíteni”, az egyes dimenziók/csoportok legjobbjainak gyakorlatát „best practice”-ként terjeszteni kell.


107

5.3. Környezetvédelmi közigazgatás teljesítménymérése

A környezetvédelem esetében viszonylag fiatal közigazgatási területről van szó, az elmúlt három-négy évtizedben fejlődött látványosan és még korántsem nyugszik minden elemében stabil alapokon, ami általában kedvezőtlen klímát teremt a teljesítménymérési kísérleteknek. Napjainkra tisztázódtak a fontos beavatkozási területek (környezetvédelem feladatai), látványosan gyarapodnak a kitűzhető célokat alátámasztó indikátorok, és a megvalósítás eszközrendszere is kirajzolódott.

A környezeti teljesítmények meghatározása most a legfontosabb kérdés, és csak ezután várható azok elérését szolgáló folyamatok szisztematikusabb gazdasági értékelése. A jelenlegi kommunikációkban a GDP-hez, lakossághoz mért környezetvédelmi kiadások az egyedüliek, amelyek nemzetközi szinten is szerepelnek a statisztikai publikációkban. Arra vonatkozóan, hogy mennyibe került a SO2 kibocsátást 1 százalékkal visszaszorítani az egyes országokban, nincsenek elérhető források, mint ahogy arról sem, hogy hány felügyelő jut egy környezetszennyező cégre. Az országoknak meg kell oldaniuk a környezeti problémákat, azok hatékonysága, eredményessége egyelőre nem került a nemzetközi figyelem középpontjába.

A szabályozások bevezetése az egyes országokban fokozatos, amit - Magyarország esetében az EU-csatlakozás saját szerves fejlődéséhez képest – felgyorsít. Tehát a hazai környezetvédelem estében még mindig feladatokkal töltekező rendszerről van szó. A teljesítményeket mutató jelenségek meghatározása, statisztikai megfigyelése, az értékelések rendszere és szempontjai még estenként képlékenyek, illetve a trendek megállapításához nem elég hosszúak a megfigyelt időszakok. Ezzel együtt a II. Nemzeti Környezetvédelmi Program kifejezetten figyelemre méltó dokumentum teljesítménymérési szempontból.

A környezetvédelem azok közé a közigazgatási területek közé tartozik, amely esetében Magyarországnak meghatározott, nemzetközi követelményeket kell teljesítenie. Egyfelől az EU csatlakozással vállalta Magyarország, hogy egy átmeneti időszak után - uniós pénzforrásokra is támaszkodva – a régi tagállamokéhoz hasonló védelmi színvonalat garantáló szabályozást és javuló környezetminőséget ér el a fenntartható fejlődés keretei között. Másfelől más nemzetközi szervezetek részéről is nyomás nehezedik a hazai környezetpolitikára, hiszen különféle nemzetközi megállapodásokban előírt normáknak kell megfelelnie. Szemben tehát a többi közigazgatási területekkel (egészségügy, oktatás stb.), ahol a nagyon is fontos nemzeti érdekek szerint vagy presztízs okokból kívánatos bizonyos nemzetközi eredmények megtartása, illetve elérése, a környezetvédelemnél kötelezően teljesítendő feladatok sorával is kell számolni.

KOPINT-DATORG Rt.

108

5.3.1. A környezetvédelmi tevékenység sajátosságai

A környezetvédelem közérdekek alapján, elsősorban jóléti szempontok miatt létrehozott közigazgatási ág. Az állami szerepvállalás ugyanis megkerülhetetlen:

• A környezeti elemek közül számos közjószág jellegű84. A közösségi szempontokat szem előtt tartó szabályozás nélküli környezethasználat esetén a környezeti externáliák konfliktusokat okoznak a társadalmi és gazdasági szereplők között, a generációs aspektusról nem is beszélve.

• A környezetszennyezők saját hatáskörükben, még ha akarnák sem tudnák tevékenységüket elvárt szinten és hatékonyan kordában tartani, mivel hiányoznak hozzá a megfelelő tudományos és technikai ismereteik és az eszközeik.

• Nem feltétlenül kívánják az érintettek a költséges környezetvédelmi beruházásokat végrehajtani. Míg például a közlekedésben és az egészségügyben többé-kevésbé számítani lehet az érintettek óvatosságára, addig az önvédelmi reflex korlátozó szerepe a környezetet használók, terhelők esetében nem működik.

• A környezetvédelmi jelenségek negatív hatásai átgyűrűzhetnek más, szintén az állami feladatkört érintő területekre (pl.: levegő-szennyezés okozta egészségügyi problémák kezelése az egészségügyi intézményekben).

A nemzetközi szervezetek85 által készített, a környezetvédelem működésének leírását szolgáló, a környezeti mutatókat is integrálni képes modellek alapvetően ok-okozati viszonyokon alapulnak és a terhelés - állapot- válasz folyamatot követik.

1. ábra

Terhelés-állapot-válasz

OECD PRS modell86

Terhelés Állapot Válasz Emberi tevékenységek Gazdasági és Környezet és a környezeti természeti erőforrások közeg állapota Energia Levegő Közigazgatás Ipar Víz Háztartások Mezőgazdaság Föld Vállalkozások Egyebek Flóra, fauna Nemzetközi együttműködés

84 A környezeti elemek adott esetben állami tulajdonban is vannak. Magyarországon a nemzetközi

gyakorlathoz képest is erősebb az állam érintettsége, mivel a felszínalatti vizek állami tulajdonban vannak, az ott jelentkező kontaminációt közpénzből kell helyre hoznia, ha nem tudja azonosítani a szennyezőt.

85 OECD, ENSZ EU 86 OECD Environmental Indicators, Development, Measurement and Use, Reference Paper,

http//www.org/env/


109

E rendszerek abból indulnak ki, hogy az emberi tevékenység terheli a környezetet, ami változást idéz elő a környezet minőségében, a természeti erőforrások mennyiségben, ezekre pedig a társadalom reagál a környezeti, általános gazdasági és szektorális politikáin, aktivitásain keresztül. Az OECD rendszere jó áttekintést ad, de ki kell egészíteni még egy hatás-lánccal: amikor a környezeti elemek hatására keletkezik olyan terhelés a környezetben, amire a környezetvédelmi közigazgatásnak reagálnia kell (árvíz, természetes vízszennyezés stb.). A környezetvédelmi problémák megoldásának kulcsa elsősorban a gazdaság működésével kapcsolatos, de az ehhez vezető utat az állam beavatkozása, irányítása és jogi eszközök alkalmazása biztosítja. Az irányítás nem jelenti a környezetvédelmi feladatok közvetlen megoldását, hanem olyan helyzet teremtését a közigazgatás és a jog eszközeivel, amelyben az irányító akarata érvényesül87. Annál megfelelőbb az állam környezetirányítási tevékenysége, minél kevesebb direkt beavatkozással él és minél kisebb társadalmi-gazdasági költséggel éri el a kitűzött környezetvédelmi célokat. A teljesítménymérés szempontjából figyelembe veendő alapvető jellegzetességek Állam kontra magánszféra A nemzetközi szervezetek által kidolgozott elveknek megfelelően a megelőzés vált a környezetpolitikák központi elemévé, amelyet kiegészítenek olyan fontos szervező elvek, mint a szennyező fizet elv (externáliák internalizálása), gazdasági, piaci eszközök alkalmazása (energiaadó, termékdíj). Ezek hatására a környezetvédelem területét jellemző eredmények egy része csak bizonyos mértékig sorolható az állam kompetenciájába, mivel azokat részben a társadalom, gazdaság szereplői teljesítik és/vagy finanszírozzák. Ők maguk választják ki, hogy pl.: a piacon kínált mely technológiával szándékoznak az előírt határértéket betartani, amelyhez aztán a környezetvédelmi hatóságok engedélyét kérik. Nem lehet említés nélkül hagyni azokat az önkéntes akciókat sem, amelyekhez az állam teremti meg a feltételeket (önkéntes megállapodások, kezdeményezések, mint az ökocímkék, minőségbiztosítások). De a környezetvédelem esetében a civil szervezetek is aktív szerepet vállalnak, gondoljunk akár a problémák feltárására (amikor tulajdonképpen a hatóságok helyett végeznek el feladatokat), vagy a környezeti problémák tényleges felszámolására (erdőtisztítás), de bizonyos környezetpolitikai döntésekben is teret kapnak. Környezetvédelmi közigazgatáson belüli munkamegosztás A környezetvédelmi közigazgatáson belül a környezetvédelmi politika, vagyis a célok, feladatok kialakításában az Országgyűlés, az Országos Környezetvédelmi Tanács, a környezetvédelmi minisztérium és a többi minisztérium, valamint az önkormányzatok játszanak fontos szerepet. A környezetvédelmi feladatok végrehajtásért, ellenőrzésért elsősorban a környezetvédelmi felügyelőségek és az önkormányzatok felelnek, de meg kell említeni a többi minisztérium hatóságainak részfeladatait is. Az általános jogrendszerbe tartozóan az előírások, törvények betartásának kikényszerítése pedig az állampolgári jogok biztosának, az ügyészségnek és a bíróságnak a feladata.

87 Környezetvédelmi Lexikon, Akadémiai Könyvkiadó, 1997.

KOPINT-DATORG Rt.

110

A környezetvédelemben érintett állami szervek

Országgyűlés Jogalkotás, költségvetés elfogadása, Nemzeti Környezetvédelmi Program elfogadása

Környezetvédelmi Bizottság

Környezetvédelmi stratégiai javaslatok elemzője, erős javaslatételi joggal

Kormány Első számú felelőse a jogérvényesülésnek, közigazgatáson belül a környezetvédelem koordinálásának, emellett felelős

nemzetközi szerződések teljesítéséért

Országos Környezetvédelmi Tanács A Kormány tanácsadó szerve, joga és kötelessége, hogy a kormányzati, ágazati, testületi szabályozókat és/vagy fejlesztési terveket

véleményezze. Tagjainak száma 21 fő, azaz 7-7 fő a tudomány, a gazdaság és a civil szervezetektől.

Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Levegőtisztaság-védelem,

Vízminőség-védelem Természetvédelem

Zaj- és rezgésártalom elleni védelem Tájvédelem

Hulladékgazdálkodás Káros sugárzás elleni védelem

Erdővédelem

Környezetvédelmi felügyelőségek, hatóságok

Más minisztériumok: Információs és Hírközlési Minisztérium, Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, Egészségügyi Minisztérium, Földművelésügyi Minisztérium, Belügyminisztérium,

Országos Atomenergia Hivatal - A környezetvédelmi feladatok egy bizonyos köre kívül esik a KvVM közvetlen irányításán, például köztes területek (környezet-

egészségügy), vagy más területek (FVM: erdő, föld védelme, GKM: energia stb.) - Az integrált környezetpolitika jegyében mind több környezetvédelmi probléma megoldása kerül közvetlenül más minisztériumok

kompetenciájába

Környezetvédelmi biztos Meghatározott állami szerveknél környezeti biztost kell alkalmazni

Állampolgári jogok országos biztosa

Közigazgatás feletti általános ellenőrzést megvalósító független szerv

Ügyészség Büntetőjogban nevesített a környezet-károsítás, természet-károsítás, veszélyes hulladék jogellenes elhelyezése

Törvényességi felügyelet Magánjog területe: környezeti veszélyeztetés esetén tevékenységtől eltiltás, kár megtérítése

Bíróság

Közigazgatási határozatok felülvizsgálata mellett a polgári jogra és a büntetőjogra alapozott keresetekben jár el.

Önkormányzatok

Biztosítják a környezetvédelmét szolgáló jogszabályok végrehajtását. Ellátja a hatáskörébe utalt hatósági feladatokat. Vízellátás biztosítása

Települési szilárd és folyékony hulladék kezelése

Forrás: Bándi Gyula: Környezetvédelmi Kézikönyv, 1996, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó


111

A környezetvédelmi problémák összetettsége Az alapvető jellegzetességek közé tartozik az is, hogy a környezetvédelmi jelenségek komplex rendszereket alkotnak, amelyben a káros hatások könnyen terjednek egyik médiumról a másikra. Például ha talajszennyezés történik, akkor a szennyezés beszivároghat a felszín alatti vizekbe, majd eljuthat a felszíni vizekbe és az élővilágban is károkat okozhat. Ennek a fordítottja is igaz, mivel egy környezeti elemnél elért minőségjavulás más környezeti elemek minőségére is pozitív hatással lehet. Tehát a közigazgatás vezényletével véghez vitt akció hatásai a célszegmensen kívül járulékos pozitív hatásokat indukálhat, amelyek számba vétele fontos lehet a teljesítményértékelésekben. A környezetvédelmi teljesítmények objektív mérésének bizonytalanságai A környezeti politikák alapjául szolgáló fenntartható fejlődés deklarálásával nem a tiszta környezeti állapotok elérése vált céllá (ami mérési szempontból egyértelműbb helyzet lenne, de nyilvánvalóan egy elméleti lehetőség). Bizonyos mértékű szennyezés létjogosultságot nyert, aminek a mértéke függ a tudomány álláspontjától és a politika környezeti elkötelezettségétől. E konstans bizonytalansági tényezők mellett tulajdonképpen sem a kitűzött célok, sem pedig azokat szolgáló megvalósítási módok helyessége nem garantálható. A tudomány és a technika fejlődése folyamatosan korrigálja a korábbi eredményeket, vagyis közvetve a környezeti értékek megóvását és a környezet minőségének javítását szolgáló jogszabályokat. A jogszabályok alapján a környezetvédelmi hatóságok engedélyezik, ellenőrzik azokat a tevékenységeket, amelyek környezetvédelmi szempontból kritikusak, pl.: meghatározzák azokat az emissziókat, amelyek kibocsátása mellett feltételezik a tudomány és technika jelenlegi szintje mellett azt, hogy a környezeti érdekek nem sérülnek. Ez azonban a minden napi életben nem mindig bizonyul elégségesnek, vagyis a leggondosabban eljáró üzem, az emissziós határértékek betartása mellett is okozhat környezeti kárt. Erre az ellentmondásra Magyarországon a polgári törvénykönyv és a környezetvédelmi törvény egységesen úgy reagál, hogy - tekintettel az áldozatok védekezési képességének alacsony szintjére -, fokozott felelősséget ír elő a környezetvédelmi kárhelyzetekre, vagyis a környezeti károkozó mindenkor köteles helytállni a kártért, még akkor is, ha betartotta a környezetvédelmi jogszabályokat, és megfelelt a környezeti hatóságok elvárainak, kötelezéseinek is. A COFOG rendszere szerint a környezetvédelmi közigazgatás az alábbi funkciócsoportokat öleli fel:

05.1 Hulladékkezelés igazgatása 05.2 Szennyvízkezelés igazgatása 05.3 Környezetszennyezés csökkentésének igazgatása 05.4 Az élővilág védelme és a tájvédelem igazgatása 05.5 Környezetvédelemmel kapcsolatos kutatás és fejlesztés 05.6 Máshova nem sorolt környezetvédelmi ügyek

KOPINT-DATORG Rt.

112

5.3.2 Input, output és outcome a környezetvédelemben

5.3.2.1. Az inputok számbevétele

Pénzügyi források, ráfordítások

A pénzügyi ráfordítások számbevételekor két fontos tényezőt kell kiemelni. Egyfelől a környezetvédelmi programok, feladatok megoldása – mint már szó volt róla - jellemzően komplexek, többnyire különböző szereplők összehangolt közreműködését feltételezi, ami kimutatható a finanszírozásban is. A pénzügyi források felosztása szerteágazó, ami nem mindig követhető nyomon az elérhető, hivatalos statisztikai kimutatásokban. Másfelől a környezetvédelem makroszinten jelentős bevételképző, de a környezetvédelem címszó alatt befolyó adók felhasználásáról csak kis részben dönt közvetlenül a környezetvédelem irányítása. A COFOG rendszerét alapul véve a környezetvédelmi közigazgatás kiadásai az államháztartáson belül 2003-ban 1,6 százalékkal részesedtek és a GDP 0,7 százalékát tették ki. Ugyanekkor az államháztartás környezetvédelmi kiadásaiból (137,8 Md forint) a központi költségvetésben a KvVM 117, Md forinttal gazdálkodhatott, ami mintegy 85 százalékot jelent, a maradék 15 százalékból oldhatták meg környezetvédelmi feladataikat az önkormányzatok és egyéb állami tulajdonú szervezetek. A KvVM központi helye a környezetvédelmi célú kiadások pénzforgalmának áramlásában ugyan megmaradt (68 Md forint), de a 2005- re vonatkozó költségvetési előirányzat szerint a központi költségvetésen belül átcsoportosítások történtek és más tárcák jelentős részt kapnak a zöld forrásokból (53 Md forint). Ezek mellé még hozzá lehet számolni mintegy 49 milliárd forintot különböző forrásokból (ÁPV Rt. kármentesítési forrás, Világbank, Nemzeti Fejlesztési Terv, Magyar Fejlesztési Bank stb.). A 2003-2008-as Nemzeti Környezetvédelmi Program (NKP-II) támpontot adhat a környezetvédelmi finanszírozás szerkezetéről, azzal a megszorítással, hogy a Program nem fedi le a környezetvédelmi terület egészét.

1. táblázat

Az NKP-II 2003-2004-re feltételezett finanszírozási struktúrája

(százalék)

Központi költségvetés

56-58

Önkormányzatok (lakossággal együtt) 10-11

Gazdálkodó szervezetek 23-24

Külföldi és külső források között elsősorban az Európai Unió, de más bilaterális kapcsolatok is megemlíthetők (pl.: Ausztria).

7-8


113

Kiemelkedő tehát a központi költségvetés szerepe, amely egyrészt az állami felelősségi körbe tartozó feladatok finanszírozásában, másrészt az önkormányzati és a gazdálkodói ráfordítások kiegészítésében nyilvánul meg. A támogatások (ráfordítások kiegészítése) megjelenhetnek kedvezményes hitelként a gazdálkodói szféránál, vagy pedig a külföldi forrásokhoz szükséges társfinanszírozást biztosítják. A központi költségvetésen kívüli egyéb források (önkormányzati saját források, gazdálkodók saját forrásai, lakosság saját forrásai) felhasználásáról a forrás felett rendelkezési jogot gyakorló határoz a tevékenységre érvényes előírások figyelembe vételével. A környezetvédelem nem csekély bevételeket teremt a költségvetés számára. Az idén várhatóan összesen 50,3 Md forintot mobilizál. Egyes területi szervek 5,5 Md forint bevételre tesznek szert. Emellett 44,8 Md forintot érnek el a központosított bevételek, aminek a legtekintélyesebb hányadát a különféle termékdíjak adják (jó részüket bizonyos feltételek teljesülése esetén vissza kell utalni), és csak utána jönnek a visszatérítendő támogatások és a bírságok. Összességében elmondható, hogy a KvVM költségvetési pénzforgalmának kb. 70 százalékát lefednék a különféle – jórészt átfolyó – bevételek.

Felhasznált termelési tényezők

A környezetvédelmi célú költségvetési források tartalmazzák a beruházási és a felújítási költségeket az intézményeknél és a központi feladatoknál, fő feladatokhoz, programokhoz rendelten is. Ugyanakkor az ágazatközi együttműködés megnehezíti a tisztánlátást. A környezetvédelmi közigazgatás intézményeinek elszámolásában megjelenik az amortizáció. Ezzel a szektor közelebb került a reális teljesítmény-értékeléshez, ami annál is inkább fontos, mert egyes tevékenységei kifejezetten infrastruktúra igényesek. Gondoljunk csak a különféle mérőberendezésekre, a szennyvízkezelő rendszerekre stb.. A munkaerő inputról kifejezetten sokrétű információ áll rendelkezésre, amelyekre alapozva mikro- és makroszintű teljesítménymutatók is képezhetőek (állományi- és bérstatisztikák, végzettség és beosztás szerinti bontásban intézményre vetítve és regionálisan is).

5.3.2.2. A környezetvédelmi közigazgatás kibocsátásai outputjai (termelési értékei)

A környezeti elemek és azok rendszereinek, valamint a befolyásoló gazdasági, társadalmi rendszerek kölcsönhatásainak értékmérése mind a mai napig lényegében megoldatlan. A környezeti javak és a természeti erőforrások értékelésének gátja, hogy azok sok esetben a közjavakhoz sorolhatóak, minek következtében nincs a magánjavakhoz hasonlatos piacuk. Így az áruk sem ismert, és a piaci ár, mint aggregáló tényező hiánya, illetve szűk kiterjesztése miatt a környezetvédelmi közigazgatás teljesítményéről szinte lehetetlen objektív képet adni. A környezetvédelmi közigazgatás felbecsülhetetlen értékű javak védelmére vállalkozott, amit nem tükröz a ráfordított költségvetési forintok összege. Bizonyára nem gondolja senki például, hogy egyenlőségjelet lehet tenni egy kipusztulásra ítélt faj megmentésre fordított költség és a faj megmentésének valódi (eszmei) értéke között.

A környezetvédelmi közigazgatás outputjainak lehatárolása

Minden teljesítménymérés esetén vizsgálni célszerű, hogy az, akinek a teljesítményét mérjük, domináns hatással van-e kitűzött célok elérését szolgáló folyamatokra. A teljesség igénye nélkül bemutatunk néhány tipikus faktort:

KOPINT-DATORG Rt.

114

A/ A környezetvédelmi célok teljesítésében környezetvédelmi közigazgatás hatókörén kívüli tényezők is szerepet játszhatnak, többek között:

- gazdasági (politikai) tényezők. Például Magyarországon a rendszerváltással összefüggésben a jelentős környezetszennyező vállalatok egy része megszűnt, vagy a privatizáció révén környezetkímélőbb technológiához jutott. Ennek eredményeként például egyes levegő-szennyezettségi indikátorok erőteljes javulást mutattak, amiben semmi szerepe sem volt a környezetvédelmi közigazgatásnak. (Nem kizárt, hogy jelenleg éppen a növekvő kőolajár segíthet az EU által az összes energia-felhasználáson belül a megújuló energia kötelezően teljesítendő részarányának elérésében. Ami kifejezetten jól jöhet, mert tartani lehet attól, hogy a központi programok nem garantálják a teljesítést.)

- természeti, környezeti, klimatikus tényezők ugyancsak erőteljesen befolyásolhatják a szektor teljesítményét (elvárt szintű védelem ellenére árvíz előidézte talajszennyezés következik be, vagy például a tartós esőzések hatására a Balaton vízszintje és vízminősége is javult)

- tudomány és technika fejlődése révén a környezet terhelő folyamatok/anyagok kiváltása forradalmian új megoldással.

B/ A környezetvédelmi közigazgatás részleges hatókörébe tartozó faktorok, amelyek bizonyos mértékű önállóssággal is rendelkeznek döntéseiben, környezetvédelmi teljesítményükben:

- közigazgatás egyéb szereplői, amelyeknek a döntéseiben, működésében az integrált környezetirányítás terjedése dacára is - nem feltétlenül érvényesül kellő súllyal a környezetvédelem.

- a környezetet terhelő gazdasági szereplők piacra lépése környezetvédelmi engedélyhez kötött, hatósági kötelezéssel kikényszeríthető környezetvédelmi feladatai vannak (pl.: emissziók), adat bejelentési kötelezettségük van, ellenőrzés alá esnek, ennek ellenére kijátszatják az előírásokat és szennyezhetik a környezetet.

C/ A környezetvédelmi közigazgatás hatáskörébe tartozó faktorok többek között:

- Környezetvédelmi stratégiák, politikák létrehozása - Szabályozó rendszer kialakítása (jogszabályok, normák, határértékek, ajánlások) - Monitoring, mérések - Igazgatási feladatok - Hatósági feladatok - Célprogramok végrehajtása - Állami beruházások - Támogatás nyújtása

Az A/ csoport faktorait a környezetvédelmi közigazgatás reális teljesítményének értékelésekor, mint általános szempontot célszerű figyelembe venni. A B/ csoporton belül kiemeljük a környezeti közigazgatás szabályozásának elsődleges célcsoportját a gazdasági szereplőket, akik környezeti teljesítménye közvetetten, de nagyban hozzájárul a környezetvédelmi közigazgatás teljesítményének eredményességéhez. Az ő környezetvédelmi outputjaik figyelembe vételével lehetne meghatározni a társadalom adott környezetvédelmi céljainak teljesítéséhez felhasznált erőforrásokat. Ennek megoldása azonban a jelenlegi statisztikai nyilvántartási rendszerben aligha lehetséges. Megjegyezzük, hogy a gazdasági szereplők piaci körülmények között hozzák meg döntéseiket, ami azt jelenti, hogy esetükben a közgazdasági teljesítményértékelési módszerek alkalmazhatóak.


115

A C/ csoportban megjelölt faktorok lényegében a környezetvédelmi közigazgatás outputjai, aminek további szűkítése is indokolt, mivel azt lehet mondani, hogy azon környezetvédelmi területek, feladatok esetében, ahol az állami dominancia jelentős mind a finanszírozás, mind pedig a feladatmegoldás tekintetében ott összesíthetőek a közigazgatás teljesítménymérését többé-kevésbé megalapozó output adatok, (pl.: természetvédelem, környezetbiztonság, radioaktív védelem). Azoknál a környezetvédelmi területeknél pedig, ahol más szereplők is megjelennek, már csak outcome mérésére van lehetőség (hulladékgazdálkodás, légszennyezés stb.).

2. táblázat

Környezetvédelmi feladatok megoszlása az állami és a magánszféra között Levegőtisztaság-védelem Á-M Felszíni és a felszín alatti vizek (mennyiségi és minőségi védelme, vízhasznosítás) Á-M Föld védelme (talajvédelem) Á-M Ásványvagyon-gazdálkodás Á Zaj- és rezgés elleni védelem M-Á Hulladékgazdálkodás Á=M Környezet radioaktív sugárzás elleni védelme körében Á Környezetbiztonság körében Á Természet általános védelme tekintetében Á Forrás: NKP-II alapján becslés Végezetül célszerű arra is kitérni, hogy a környezetvédelem outputjai között mekkora az arányuk az államigazgatás/közigazgatás szorosan vett feladatainak (minisztérium, igazgatási és háttérintézménye, országos Meteorológiai Szolgálat, területi szervek), az egyéb típusú állami feladatoknak (árvízvédelmi objektumok) valamint az egyéb célprogramoknak, beruházásoknak, támogatásoknak. A szorosan vett államigazgatási/közigazgatási tevékenységek aránya a KvVM 2005-ös szűkített költségvetésében kb. a felét teszik ki a környezetvédelemre szánt kiadásoknak (amihez ha hozzá adnánk a más tárcákhoz irányított kiadásokat, akkor minden bizonnyal tovább csökkenne ez az arány). Ennek a kimutatását azért tartjuk fontosnak, mert jelen kutatásban elsősorban ezeket a szorosan vett közigazgatási feladatokat vizsgáljuk, noha tekintélyes hányadot képeznek az egyéb feladatok is. A beruházások, támogatások, célprogramok értékelésére a közgazdaságtan e kutatás eredeti céljainak vizsgálatára kialakítottól eltérő módszertant fejlesztett ki (pl.: költség-haszon, kockázat-haszon elemzések stb.), ezért azokkal a továbbiakban csak érintőlegesen foglalkozunk.

Outputok értékének meghatározása

Figyelembe véve a szektor jellegzetességeit, mérhető szegmenseit rátérünk arra, hogy lehet értéket rendelni az outputjaihoz.

KOPINT-DATORG Rt.

116

A szektor szolgáltatásai többnyire ingyenesek vagy névleges díjért vehetők igénybe.88 Figyelemre méltó ugyanakkor, hogy egyes közigazgatási szervek a begyűjtött adatokat és az azokból létrehozott termékeket, illetve mérési kapacitásaikat esetenként piacra viszik (OMSZ, felügyelőségek), amivel bevételt teremtenek és csökkentik a szükséges költségvetési ráfordításokat. Ezen bevételek aránya az OMSZ-nél az összes ráfordítás 44 százalékát teszi, a felügyelőségeknél pedig 13 százalékot (2005-ös költségvetési adatok szerint). Tehát a külsők, a piaci szereplők számára nyújtott szolgáltatások díja kiinduló pontot adhat – ha ez szükségessé válik - a felügyelőségek által létrehozott outputok egy részének számbavételekor. A kiterjedten alkalmazható piaci ár híján jelenleg az egyetlen pénzben mérhető érték e szektor esetében is a termelési költségek összege, amelynek meghatározásakor az input adatokból lehet kiindulni. Figyelembe véve a heterogén szolgáltatás-kínálatot, makroszinten az inputból származtatott output az egyedüli átfogó kép alkotására alkalmas értékképző, de a preferenciákon túlmenő információkat – főként az éves szintű makró adatokból – nem lehet nyerni. Tekintve a költségvetési források szétosztásának mechanizmusát, egyensúly-centrikusságát állítható, hogy torzítottak lennének a teljesítménymérési próbálkozások. A szektor finanszírozása ugyanis még csak nem is normatív, mint például az oktatás vagy az egészségügy esetében, vagyis abból a keretből kell gazdálkodnia, feladatot megoldania, ami rendelkezésére áll. Emellett a környezetvédelem jelenlegi, extenzív fejlesztési szakaszában, megkockáztatható, hogy csak igen korlátozottan van mód a teljesítménymérésre, mivel nem egy részleteiben is viszonylag állandó feladat- és intézmény struktúra pénzeléséről van szó, ahol orientálhatnak az egyik évről a másikra megváltozott adatok. Amennyiben pl.: „Hulladékkezelési és gazdálkodási feladatokra” egyik évről a másikra nagyobb forrást adnak, annak semmiféle közgazdasági alapú teljesítmény-értékelési háttere nincs, vagyis nem lett kevésbé hatékony, vagy gazdaságos a rendszer, nem feltétlenül kell szélesebb kört elérni stb.. Másik példát is hozunk, amely szerint a bázis időszakhoz viszonyítva többet költenek a monitoringozásra. Ez a mostani viszonyok között azt jelenti, hogy kiépültek azok a megfigyelési rendszerek, amelyek segítségével több információhoz juthat a közigazgatás. A megnövekedett ráfordítások a hazai környezeti infrastruktúra kiépítésének időszakában azt jelzik legfeljebb, hogy hol tartanak a fejlesztések. A teljesítmény-mérést csak azokon a területeken célszerű elkezdeni, ahol már viszonylag stabil feltételek mellett tevékenykedik a közigazgatás. Emellett egyes outputok (állami beavatkozáson, beruházáson, támogatáson alapuló környezeti teljesítmények) esetében hosszabb időszakokat átfogóan van mód releváns értékelésre. Intézményi szinten (területi szervek) adottak az inputok, amelyek outputként kezelhetők. Évek óta relatív forráshiánnyal küzdenek a területi szervek, vagyis egységnyi feladatot mind kisebb

88 Csak részlegesen tartoznak a környezetvédelmi közigazgatás kompetenciájába az egyes természeti

erőforrások ára, díja, járuléka, noha nagyon fontos lehet azok alakulása környezetvédelmi szempontból, pl.: a víz árképzése. Ebben az esetben olyan környezetvédelmi szolgáltatásról van szó, amelyért a vevő fizet. Elsősorban az önkormányzatok kompetenciájába tartozóak, így a vízszolgáltatás, a települési szilárd és folyékony hulladék elszállítása stb. A piac e szolgáltatásoknál csak korlátozottan érvényesül, mivel a víz- és csatornaszolgáltatók többnyire természetes monopóliumok. Emellett a korábban említett értékmérési bizonytalanságok is jelentkeznek, így a díjképzés spekulatív, amelynek kockázatait az árképzéskor alapul szolgáló elvek rögzítésével igyekeznek mérsékelni. A közelmúltban elterjedt szabályozási elveknek megfelelően egy jó víz- és csatorna díjrendszer társadalmi, gazdasági és környezetvédelmi szempontból is hatékony vízhasználatot ösztönöz és tesz lehetővé. A társadalmi szempontok miatt a finanszírozásban a BM költségvetése is részt vállal.


117

ráfordítással teljesítenek (hatékonyabbak lettek, vagy már nem képesek megfelelő minőségben ellátni a feladataikat). Az általános helyzetképhez tartozik, hogy a felügyelőségek munkaterhei folyamatosan nőttek az elmúlt években, 2004-ben 300 ezret is elérte az ügyek száma. Miközben a területi szervek költségvetési forrásai 2000-hez képest a jelzett időszakban kb. 50 százalékkal bővültek, létszám tekintetében 20 százalékos az emelkedés, az ügyiratok száma 500 százalékkal lett nagyobb (KvVM-információ). Amennyiben a feladatvégzés jól körülírt, akkor az élőmunka költségeire, állományára (legjobban dokumentált termelési tényező) alapozva egyes tevékenységek hatékonysági szempontból részben jellemezhetővé válnak. A környezetvédelem esetében már szinte zavaróan nagyszámú naturális adat, információ áll rendelkezésre. Nem véletlen, hogy az OECD-nél például egy külön munkacsoport foglalkozik azzal, hogy milyennek kell lennie egy környezetvédelmi indikátornak és a hátteréül szolgáló környezeti adatoknak (politikai megfelelősség, elemzési megalapozottság és mérhetőség). Az irányítás szintjén naturális mutatókkal alátámasztható outputnak tekinthető tehát többek között a környezetstratégia kialakítása, a kitűzött célok és minőségek meghatározása (pl.: imissziós értékek száma), az érintett szereplők befolyásolására alkalmas szabályozórendszer létrehozása (jogszabályok száma) valamint állami programok, támogatások, beruházások különféle paraméterei (száma, illetve produktumai). Intézményi szinten is mód van arra, hogy egyes szolgáltatásokat naturális mutatókkal jellemezzenek. Például: az egyes immissziós mérések száma, ügyiratok száma, engedélyek száma, ellenőrzések száma stb. Ezek azonban csak az adott részterületet jellemzik, nem alkalmasak az intézmény egészének a megítélésére, a környezetpolitika céljainak teljesüléséről nem is beszélve. A naturális adatokból képzett mutatók összevont és hatékonyságra vonatkozó értékelése azonban aligha lehetséges.

5.3.2.3. Outcome mutatók

A szektor teljesítménye döntően outcome mutatókkal (pl.: imissziók alakulása, vízminőség javulása) és más minőségi indikátorokkal (gazdasági, lakossági megkérdezések) jellemezhető. A környezetvédelem esetében a társadalom számára lényegi kérdések azok, hogy jó minőségű, élhető-e a környezet, a víz, a levegő (jóléti faktorok) és kevésbé értékelhetőek azok az adatatok, hogy sikerült-e valamely környezeti elem minőségén részlegesen javítani. Az outcome-ok előtérbe kerülését magyarázza egyrészt, hogy a környezetvédelem esetében a jelenlegi tudományos ismeretek szerint korlátozottan modellezhető környezeti, társadalmi és gazdasági folyamatok komplex rendszeréről van szó. Másrészt a magánszféra beékelődése a feladatmegoldás folyamatába azt eredményezi, hogy az elért eredmények nem tekinthetők a közigazgatás outputjainak. Az outcome-ok esetében eredményességet, hatásosságot lehet vizsgálni. Outcome mutatók/indikátorok nagy számban állnak rendelkezésre, amelyek kidolgozásában a nemzetközi szervezetek jeleskednek. Kiemelt figyelmet kap a fenntartható fejlődés mérésére kialakított indikátorkészlet.

KOPINT-DATORG Rt.

118

5.3.3. Indikátorok alkalmazási lehetőségei a környezetvédelem teljesítményére a különféle döntési szinteken

Feltűnő, hogy a nemzetközi szakirodalom alig mutat fel olyan kutatásokat, adatokat, amelyek rendszerszerűen a környezetvédelmi közigazgatás közgazdasági teljesítmény értékelését tárgyalják. Ennek sok oka lehet. Összefügghet azzal, hogy új keletű közigazgatási ág, ahol most igyekeznek lefektetni az alapokat, vagyis az objektív környezetvédelmi teljesítménymérés feltételeit, tartalmát. A környezetvédelem egyes feladataira (hulladékgazdálkodás89, levegőgazdálkodás stb.), sőt komplexebb területekre is születnek output-outcome célokra megfogalmazott, a környezeti teljesítmény-értékelést célzó dokumentumok. Abban azonban egyetértés alakult ki, hogy a környezeti indikátorok csak részei lehetnek a környezetvédelmi értékeléseknek. Egyelőre ugyanis nagy az űr a környezeti adatok, információk és a felhasználásuk között. Lehetetlen pontosan előre jelezni, hogy mikorra állnak össze a környezetre olyan átfogó, kellően részletezett és visszatekintésű adatbázisok, amelyekre objektíven alapozhatnak a környezetpolitikák. Az országokkal szemben tehát megfogalmazódik az elvárás, hogy teljesítsenek bizonyos környezetvédelmi normákat, de a kiadásokra egyelőre – legalábbis a közigazgatás outputjaira vonatkozóan – kontrollként alig állnak rendelkezésre nemzetközileg is publikált átfogó megfigyelési és értékelési rendszerek. A jelenlegi kommunikációkban a GDP-hez, lakossághoz mért környezetvédelmi kiadások a legelterjedtebbek, de meg kell említeni az EUROSTAT friss kimutatását90, amely az egyes környezetvédelmi feladatok esetében összesíti az EU-tagállamokban az ipar környezeti kiadásait. Aminek komplementerét tulajdonképpen az állami kiadások jelentik (levonva természetesen a támogatásokat). Így országos szinten és környezetvédelmi feladatonként is lehetséges a kiadások számba vétele. De arra vonatkozóan, hogy mennyibe került a SO2 kibocsátást 1 százalékkal visszaszorítani az egyes országokban, nincsenek elérhető források, mint ahogy arról sem, hogy hány felügyelő jut egy környezetszennyező cégre. Az országoknak meg kell oldaniuk a környezeti problémákat, azok hatékonysága, eredményessége egyelőre nem került a nemzetközi figyelem középpontjába.

A nemzetközi összehasonlítások alkalmazásakor figyelembe kell még venni, hogy országonként eltérőek a környezeti adottságok, a környezetre hatással lévő folyamatok, a már meglévő infrastruktúrák, rendszerek, amelyek egészen más beavatkozásokat tesznek szükségessé még a nemzetközi szinten deklarált, nagyjából egyforma minőségű környezet biztosításához is. Így a nemzetközi összevetések az éves kiadásokat tekintve aligha adnak a preferencián túlmutató információkat. A hivatkozott EUROSTAT kiadványban is jól látható, hogy jelenleg az új tagállamok a szennyvízkezelésre fordítanak sokat, míg a régi tagállamok inkább a hulladékkezelésre költenek. Hosszabb időtávot lefedő, adott célfeladatra szabott értékelések adhatnának adekvát értékelési alapot, amelyek előállítása a jelenlegi statisztikai rendszerekben nehezen megoldható.

89 Nagyon alapos munka a svájci BUWAL által, a hulladékkezelésre összeállított dokumentum (NUTZWERK

UMWELTDATEN SWEIZ, Sachbereich Abfall, 2004. június 90 Statistik kurz gefasst, Umwelt und Energie – 09/2005


119

5.3.3.1. Adatok, mutatók/indikátorok, modellek

Mindenek előtt áttekintést adunk arról, hogy hol tart a környezeti teljesítmények mérését, figyelését megalapozó adatok gyűjtése. Az Európai Parlament iránymutatása91 szerint ugyanis minden környezetvédelmi információnak minősül, ami:

− a környezeti elemek állapotára, tehát az élettelen környezeti elemekre (víz, föld, levegő), az élővilágra (élőhelyek, biológiai sokféleség), tájképre, genetikailag módosított szervezetekre valamint ezek kölcsönhatásaira vonatkozik;

− a környezetet veszélyeztető tényezőkre (anyag- és energia-kibocsátás, zaj, rezgés, sugárzás, hulladék, szennyvíz és más emissziók) vonatkozik;

− a környezetvédelmi intézkedések és tevékenységek körébe tartoznak. Így a közigazgatási intézkedések (engedélyek, kötelezések, tiltások, korlátozások, minősítések) és a környezetvédelmi politika (környezetvédelmi programok, tervek, jogszabályok, környezetvédelmi jellegű közigazgatási szerződések);

− az EU környezetvédelmi jogának implementációját mutatja be; − költség-haszon és más közgazdasági elemzések, amelyeket a fentebb említett

tevékenységek és intézkedések kialakítása során felhasználtak; − az emberi egészségre (környezet-egészségügyi adatok, pl.: pollen-jelentés), a

biztonságra (többek között veszélyes anyagok, készítmények, katasztrófa-elhárítási tervek) vonatkoznak.

Az elmúlt időszak dilemmája volt, hogy milyen jelenségekről lehet/kell környezeti céllal alapadatokat gyűjteni. A környezeti adatok egy része régóta, több évtizedre visszamenőleg rendelkezésre áll (pl: felszíni vizek mennyisége, egyes vízminőségi adatok, meteorológiai adatok). Másik csoportjuk az elmúlt két-három évtizedre ad képet - az országok környezetvédelmi tevékenységének beindulásával párhuzamosan - a környezeti elemek állapotáról és a befolyásoló fő folyamatokról (légszennyezettség, hulladék stb.). Napjainkra döntően körvonalazódtak azok a jelenségek, amelyek megfigyelése még szükséges, de ezek esetében egyelőre nem állnak rendelkezésre olyan hosszú idősorok, amelyekre alapozva pl.: trendeket lehetne megállapítani. A potenciálisan gyűjtendő környezeti adatok tömege nyilvánvalóan kezelhetetlen és finanszírozhatatlan lenne, ezért valamilyen szempontok szerinti szelektálásukat meg kellett oldani. A nemzetközi szervezetek komoly kutatómunkát fektettek a környezeti adatok és azok magasabb feldolgozottsági szintjét jelző mutatók, indikátorok kialakítási szempontjainak kidolgozásába és azok értékelési rendszereinek felállításába. Ezek a munkák egyfelől lehetővé teszik a nemzetközi összehasonlítást, másfelől kiindulási alapot adhatnak az egyes országoknak saját mutatórendszerük kialakításához. A mutatók képzésének az OECD értelmezése szerint egyik fő célja az, hogy csökkentsék a mérések és paraméterek számát, amelyek adott esetben szükségesek lennének egy adott helyzet pontos bemutatásához. A másik cél, hogy leegyszerűsítsék azt a kommunikációs folyamatot, mely során a mérések eredményei eljutnak a felhasználóhoz. Az OECD szerint a

91 A környezeti információkról szóló 4/2003 (I. 28.) Európai Parlament és Tanácsi Irányelv meghatározza a

környezeti információ fogalmát, amely (hátterében az Aarhausi Egyezmény, 1998 áll).

KOPINT-DATORG Rt.

120

hazai célok és a nemzetközi vállalások számon kérhetősége tekintetében a környezeti mutatók hasznos és költség-hatékony intézkedésnek bizonyulnak92. Az adatok, mutatók/indikátorok hatékonyabb felhasználását szolgálják azok a modellek, rendszerezések, amelyek szintén nemzetközi szinten láttak napvilágot. Néhány közös vonás:

- igyekeznek az egyes mutatók tartalmát pontosan meghatározni, amelyet aztán közzé

tesznek, - a mutatók hatékonyabb felhasználását szolgáló csoportosításokat végeznek. Pl. az

alapkészlet mutatók csoportja a fő környezeti problémákról tájékoztatnak, igyekeznek reprezentatív képet adni a kiválasztott területről. Ehhez képest szűkebb körre vonatkoznak a kulcsmutatók, amelyek elsődleges célja a politika alkotók kiszolgálása és a társadalom tájékoztatása. Ágazati mutatókat is készítenek, amelyek segítik a környezetvédelmi szempontok integrálását az adott szektorban.

Bemutatunk néhány mértékadó nemzetközi szervezet által készített rendszerezést, modellt. A környezeti teljesítmény-értékelésben használatos mutatók lehetséges kategorizálására törekedett Európai Környezeti Hivatal (European Enviroment Agency) csoportosítása (Smeets és Wetering, 1999), amelyben a környezeti mutatókat négy kategóriába sorolja. „A” kategória: Leíró mutatók, amelyek arra adnak választ, hogy mi történik az emberekkel és a környezettel. A legelterjedtebb mutató mind a nemzeti mind pedig a nemzetközi gyakorlatban. Például: egy főre jutó CO2 kibocsátás (terhelés), egy ország erdőállományának nagysága (állapot), újrahasznosított hulladék aránya a teljes hulladékhoz viszonyítva (válasz).

„B” kategória: Teljesítménymutatók, amelyek jelzik, hogy fenntartható állapothoz képest az adott helyzet kedvező-e vagy sem. E mutatók feltételezik a célállapotok rögzítését, amelyekhez viszonyítva a teljesítmény értékelését el lehet végezni. „C” kategória: Hatékonysági mutatók az elért környezeti vonatkozású eredmény gazdasági hátterére utalnak. Például különböző nemzetek egységnyi GDP-re jutó hulladék termelése, egyégnyi GDP energia igénye. „D” kategória: Teljes jóléti mutatók közé tartozik a Fenntartható Gazdaság Jólét Index (ISEW), amely flow típusú, folyamatokat követő mutató. Többek között a hosszú távú környezeti károsodások jelenértéke, valamint a fogyasztási egyenlőtlenségek változása is beépül a mutatóba. A fejlődés (jólét) mutatószámai sokáig a gazdasági növekedés mutatószámaira korlátozódtak, a fenntartható fejlődés létének deklarálásával azonban bővült a figyelembe veendő tényezők köre: a gazdasági, a társadalmi és a természeti környezet folyamatainak egy rendszerben történő figyelése vált szükségessé. A fenntartható fejlődés mutatószámainak, indikátorainak megalkotása során igyekeztek a korábbi vagy induló állapotokat objektíven rögzíteni, a célszámokat számszerűsíteni, a változásokat követni és ezzel a stratégiák és intézkedések hatékonyságának értékelését biztosítani. Egyelőre úgy tűnik, hogy az egyes területek, így a gazdaság, a társadalom, a környezet állapotának értékelése viszonylag jól megoldható, de együttes kezelésük egyelőre nehézkes93. Értékelésével kapcsolatosan megfogalmazódnak fenntartások, mivel senki sem merné állítani, hogy valóban jelzi a fejlődés fenntarthatóságát, legfeljebb az irányát: vagyis helyes irányba haladnak-e a folyamatok vagy sem, de azt, hogy ténylegesen mennyivel kerültek közelebb hozzá, annak kimutatására nem alkalmas.

92 Dr. Pomázi István: Környezeti mutatók fejlesztésének és alkalmazásának tapasztalatai az OECD-ben 93 Faragó Tibor: A fenntartható fejlődés indikátorai és a magyarországi változások az EU-indikátorok tükrében,

KvVM, Szent István Egyetem, 2004.


121

Elsősorban kommunikációs célokat szolgál, emellett nemzetközi összehasonlításokban az egyes országok relatív pozíciójának meghatározására alkalmas. Az EU rendszerezése szerinti fenntarthatósági indikátorok az 5.3. mellékletben megtalálhatók. OECD – PRS (pressure- state-response), azaz terhelés-állapot-válasz modell (1.sz. ábra) annak a kimutatására helyezi a hangsúlyt, hogy a válaszok elegendőek voltak-e vagy sem a terhelések csökkentésére, a környezet állapotának kedvező befolyásolására. A modell tehát elvileg keretet teremt annak, hogy egyszerre, párhuzamosan vizsgálják a beavatkozásokat és azok eredményeit. Egyelőre nem sikerült – sem hazai, sem pedig nemzetközi szinten - olyan indikátorkészletet kialakítani, amely egységes módszertan alapján lehetővé tenné a kívánt összefüggések egzakt kimutatását94. Részterületeken azonban mind kiterjedtebb az alkalmazása. Az ENSZ is kidolgozott egy modellt, amely a média és terhelés-állapot megközelítés kombinációja.

Környezeti mutatók kidolgozásának szerkezete (FDS) Framework for the Development of Environment Statistics

INFORMÁCIÓ KATEGÓRIÁK

KÖRNYEZETI ELEMEK (2) Társadalmi,

gazdasági, természeti

folyamatok (3)

Folyamatok környezeti hatásai

(4)

Környezeti hatásokra adott válasz (5)

Készletek, tőkék és háttér feltételek

(6)

Flóra (7) Fauna (8) Atmoszféra (9) Víz (10) - édesvíz (11) - tengervíz (12) Föld/talaj (13) - feltalaj (14) - altalaj (15) Ember alkotta települések (16) ISEW (Inde of Sustainable Economic Welfare) a fejlettséget újra értelmezi és a jólét szempontjából olyan kritériumokat is megjelenít, amelyekre a hivatalos jóléti indexek (GNP, GDP) nem vagy más előjellel reflektálnak (pl.: például nem tekinti a jólét növekedési forrásának a környezeti károk elhárítására irányuló szolgáltatásokat, hosszú távú környezeti károsodások jelenértéke stb.)

Ökológiai láblenyomat talán első látásra nem tűnik kellően egzakt indikátornak. Mindenesetre nagyon látványosan érzékelteti az egyén vagy nagyobb régió (ország) szintjén, hogy kb. mekkora helyet foglal el a bolygón (életterünk nagyobb annál, mint ahol ténylegesen élünk, mivel a fogyasztott termékeinket előállítják valahol, hulladékot termelünk, közlekedünk stb.).

Hazai helyzet

94 Szlávik, J. Füle,M., Pálvölgyi,T.: A fenntarthatósági indikátorok használatának szempontjai a

„Környezetállapot értékelés Program (KÉP) kialakítása és működtetése kapcsán, Munkacsoport tanulmányok, 2003-2004.

KOPINT-DATORG Rt.

122

Magyarországon szinte a teljes államigazgatás gyűjt környezeti adatokat. A környezetvédelmi tárca mellett – mint szó volt róla – más tárcák is érintettek környezetvédelemmel összefüggő kérdésekben. Több oktatási intézmény, kutatóhely és civil szervezet is foglalkozik a témával. Igen sok környezeti információ keletkezik az ipari, mezőgazdasági és szolgáltató ágazatokban tevékenykedő szervezeteknél, hiszen anyag- és energia-gazdálkodásukról, saját emisszióikról nekik van a legtöbb adatuk. Ezek egy részét adatbejelentés formájában az illetékes hatóságok rendelkezésére bocsátják, így azok valamilyen központi adatrendszer részévé is válnak95.. (5.1. melléklet) Az alapadatok keletkezhetnek:

- statisztikai összeírás, felmérés során (meglévő statisztikai adatokból, helyettesítő adatokból, speciális környezeti felmérésből stb.),

- adminisztratív nyilvántartásból, feljegyzésből, - monitoring (térbeli adatok is) révén gyűjtött fizikai, kémiai, biológiai adatokból, - számítástechnikai eljárásokra alapozott becslések révén.

Az I. Nemzeti Környezetvédelmi Program beszámolója szerint fontos feladatként jelent meg a környezeti információs rendszer, valamint a környezeti monitoring fejlesztése. Ezek egyik legfőbb célja a környezetpolitika („policy-making”) jobb megalapozása, a tervezések segítése, támogatása, a környezeti döntéshozatalok alátámasztása, a környezetpolitikai döntések, szabályozások hatályosulásának figyelemmel kísérése, valamint a politikai céloknak, előírásoknak való megfelelés, a folyamatos előrehaladás értékelése. Az egységes környezeti információs rendszer másik fő célja a hatósági munka támogatása.

Környezeti információs rendszer fő elemei

Az elmúlt években került sor az Országos Környezetvédelmi Információs Rendszer (OKIR) részeként működő szakmai informatikai rendszerek létrehozására, üzembe helyezésére. Az OKIR-ral szemben megfogalmazott elvárások teljesítése az egyes szakrendszerek közötti integráció nélkül nem oldható meg, ezért került sor az egyes szakrendszerek fejlesztésével párhuzamosan az un. Környezetvédelmi Alapnyilvántartó Rendszer (KAR) kialakítására, amely az egyes szakrendszerek közös törzsadatait foglalja magába. Ez a rendszer képezi az alapját a különböző szakterületi adatbázisokban tárolt információk összekapcsolásának. Az OKIR részeként és a KAR-hoz szorosan kapcsolódó országos szakmai információrendszerek egy része már működik, fejlesztésük azonban a jogszabályi környezet változásával együtt folyamatos feladatot jelent. Emellett az új szabályozások alapján folyamatos munkát jelent a változó adatszolgáltatási rendszer és a nemzetközi jelentéstételi kötelezettség teljesítéséhez szükséges új informatikai rendszerek kidolgozása. A KAR-ra épülő szakrendszereket a környezetvédelmi felügyelőségek használják. Környezeti monitoring A rendkívül szerteágazó környezet- és természetvédelmi monitoring feladatok az NKP-I időszakában a többek között a következő témakörökre terjedtek ki: 95 Dr. Baranyi Tamás: Környezeti adatok, nyilvántartások jogi szabályozása Magyarországon, in:

Környezetvédelmi adatokhoz való hozzáférés lehetőségei a magyar közigazgatásban, Debreceni Konferenciák II., Debrecen, 2004.


123

• a levegőtisztaság-védelmi információs rendszer és mérőhálózat fejlesztése; • a vizek védelme érdekében a környezeti hatásokat figyelő monitoring rendszer kiépítése; • az ivóvízbázisok védelmére vonatkozó diagnosztikai vizsgálatok; • a felszín alatti vizek minőségének megfigyelését szolgáló hálózat kiépítése; • vízminőségi vizsgálatok kibővítése; • talajvíz megfigyelő hálózat fejlesztése; • talajok környezeti állapotának nyomon követése • a felszíni vízkészletek monitoring rendszerének fejlesztése; • vízminőség javító beruházások, monitoring tevékenység, állapotfelmérés a hazai nagy

tavakon; • a távlati vízbázisok biztonságba helyezése céljából diagnosztika, monitoring-rendszer és

biztonságba helyezési terv kialakítása; • egységes balatoni monitoring működtetése; • erdővédelmi mérő és megfigyelő rendszer működtetése; • az országos ivóvízbázis növényvédőszer-szennyezettségének felmérése; • környezetbiztonsági kommandó létrehozása; • a levegő gammadózis mérő rendszer fejlesztése; • a Hernád, Szamos és Körös folyókon létrehozott automatikus monitoring hálózat kialakítása,

működtetése; • a sugárkapuk informatikai rendszerének kialakítása; • a növényvédő szerek által okozott környezetterhelés csökkentése; • a veszélyes anyagokat szállító járműveket monitorozó GPS rendszer kialakítása és

működtetése; • Nemzeti Biodiverzitás-monitorozó Rendszer folyamatos kiépítése; • a vadvédelmi és vadgazdálkodási monitoring program beindítása.

Az információs rendszerek kialakításával a környezetvédelem számára könnyebbé vált az EU követelményeinek való megfelelés.

Nemzetközi elvárások szerinti adatgyűjtések

• Az OECD/Eurostat kérdőívek adatigényét kiszolgáló központi környezetstatisztikai adatbázis kiépítése a KSH Adattárház elnevezésű rendszerébe való integrálással történt meg. A KSH tájékoztatási adatbázisa 2003 februárjában kezdte meg működését, adattartalmának folyamatos bővítésével, korszerűsítésével. A környezetstatisztikai rész magában foglalja mind az OECD/Eurostat adatszolgáltatás információs bázisát, mind az ezen felüli igények kielégítésére alkalmas adatbázis-szerkezet kialakítását, amely az integrált környezeti-gazdasági információs rendszer magját jelenti. A környezeti mutatók közül kidolgozásra kerültek az EU követelményével harmonizáló környezetterhelési mutatók, valamint a mezőgazdasági-, továbbá a közlekedési- és energiapolitikába történő integrálását monitorozó mutatók is.

• Az Eurostat ajánlásai szerint a fenntartható fejlődés mutatók hazai adaptálása megtörtént.

• Elkészült az Eurostat ösztönzése nyomán a nemzeti elszámolásokhoz szorosan kapcsolódó környezeti kiegészítő számlák rendszerének kialakítása is, amely a levegőt szennyező anyagok kibocsátására koncentrál (NAMEA, 2003)

KOPINT-DATORG Rt.

124

• Magyarország az Európai Környezetvédelmi Ügynökségben (EEA) és az Európai Környezeti Tájékoztató és Megfigyelő Hálózatban (EIONET) is részt vesz, ami további adatközlési kötelezettséget jelent.

Tehát formálódnak azok az adatgyűjtési rendszerek, amelyekre alapozva lehetségessé válhat a környezetvédelmi közigazgatás teljesítménymérése.


125

5.3.3.2. Politikaalkotási rendszerek

5.3.3.2.1. Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium, mint szervezet teljesítménymérése

A környezetvédelem valódi gazdájának a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium (KvVM) tekinthető. Feladatai közül kiemeljük a legfontosabbakat:

− A Nemzeti Környezetvédelmi Program előkészítése, megvalósulásának figyelemmel kísérése, revíziójának kezdeményezése;

− Környezeti állapot figyelemmel kísérése; − Magasabb szintű jogszabályok végrehajtása és érvényesítése a környezetvédelem

közigazgatási szervezetének és jogalkalmazásának megszervezésével; − Környezetvédelmi hatósági munka felügyelete és irányítása; − Önkormányzati környezetvédelmi munka szakmai támogatása; − Kutatás és oktatás elősegítése; − Információk, adatok gyűjtése, értékelése és hozzáférhetővé tétele

A környezetvédelmi célok kidolgozásában és teljesítésében más ágazatoknak is közre kell működniük, amelynek keretet adnak a tárcaközi bizottságok és hozzájárulnak más központi programok (pl.: Környezetvédelmi és Infrastruktúra Operatív Program). A KvVM, mint szervezet esetében az input=output adatok alapján, a szervezet célrendszerének megfelelően teljesítménymérést végezhető. (Pl.: egy minisztériumi köztisztviselőre jutó: jogszabály/paragrafus és program, a tárcaközi bizottságokban résztvevő munkatársak adott feladata fordított munkaórája stb.)

Korábbi kutatásainkra alapozva megemlíthetjük a minisztérium által kiadott jogszabályok minőségét, mint egy lehetséges teljesítménymérő indikátort. A területi szervek munkáját ugyanis nagymértékben befolyásolja, hogy milyen szinten kidolgozott jogszabályokra alapozhatják a tevékenységüket. Nyilván az EU-csatlakozással járó jogszabálydömpinggel összefüggésben, de olyan előírások léptek életbe, amelyek nehezen értelmezhetők, többletterheket rónak az érintettekre. A felügyelőségek már átlátják a feladataikat. Az ügyfelek sok esetben hibásan teljesítenek a nem egyértelműen megfogalmazott előírások, formanyomtatványok, űrlapok miatt.

5.3.3.2.2. A környezetpolitika teljesítménymérése

A KvVM, de tulajdonképpen a környezetvédelmi közigazgatás valamennyi szereplőjének tevékenységét minősítik az outcome-okhoz köthető teljesítménymérések. Ekkor átléphetünk a feladat-megosztásos rendszer dilemmáján, mivel makroszinten (de régiókra lebontva is) a javuló mutatók, a kitűzött célok elérése vagy nem elérése önmagában minősíti a közigazgatást: sikerült-e olyan ösztönzőket, szabályokat alkotni, ami kellő motiváltságot, kényszerítést jelentett az érintett szereplőknek az adott rendszeren belüli feladat elvégzéséhez. Egyfelől vizsgálható, hogy alakult a hatásosság, vagyis javítottak-e a környezet állapotán (közvetlenül vagy közvetve), például hány százalékkal nőtt a biogazdálkodások száma, a szelektíven gyűjtött hulladék aránya, hogy alakult a vízhasználat intenzitása, csökkent-e az

KOPINT-DATORG Rt.

126

üveg-házhatású gázok kibocsátása stb. A hatásosság értékelésében kifejezetten progresszív elemnek számít, ha célértékekhez is lehet viszonyítani a teljesítményt. Ilyenkor ugyanis feltételezhető, hogy a környezetvédelmi előrehaladást valamiféle stratégia alapozza meg, és kidolgozott eszközrendszer segíti.

A környezetvédelemben kitűzött célok teljesítését az eredményességi mutatókkal is meg lehet közelíteni. Arra kapunk válasz az eredményességi vizsgálatoknál, hogy egységnyi államigazgatási/költségvetési forint milyen mértékű javulást eredményezett a környezetvédelmi teljesítménymutatókban. Például egységnyi költségvetési forintból hány százalékkal sikerült mérsékelni a légszennyező anyagok kibocsátást városi területen.

A hatásossági vizsgálatnál, de az eredményességi vizsgálatnál különösen ügyelni kell arra, hogy elegendően hosszú időszakot vizsgáljunk. Az 5-10-15 éves léptékű, kumulált adatsoron nyugvó vizsgálatok azok, amelyek megoldást hozhatnak a hosszabb időszakra elhúzódó, különböző módon, több közigazgatási forrásból finanszírozott környezetvédelmi fejlesztések értékelési problémáira. Nemzeti Környezetvédelmi Program A magyar környezetpolitika egyik legfontosabb dokumentuma a Nemzeti Környezetvédelmi Program. A magyarországi speciális környezetvédelmi problémái mellett fontos feladata az EU-csatlakozással járó környezetvédelmi feladatok teljesítésének előmozdítása és az EU 2010-ig szóló, a tagországok számára iránymutatásul szolgáló 6. Környezetvédelmi Akcióprogramjának hazai integrálása. Emellett egyéb nemzetközi kötelezettségek integrálását is előmozdítja. Az NKP-II. környezetvédelmi teljesítményértékelésére több szempontból is alkalmas dokumentum, amely 6 évet átfogóan és részletesen is ismerteti a legfontosabb célokat, sok esetben számszerűsített célállapotokat (outcome) tartalmaz, megjelöli a forrásigényt is. Az NKP-II. gyengesége, hogy a költségvetési forrásokat puha korlátként kell kezelnie.

Az NKP-II célkitűzései

Célkitűzés Mutató Alapállapot (1999/2000)

Célállapot (2008, az eltérő évszám

külön jelölve)

Légkör a szennyezett levegőjű területek aránya az országterületéhez viszonyítva 11% 5-8%

a légszennyezés által érintett lakosság aránya azország népességéhez viszonyítva 40% 20-25%

kén-dioxid (SO2) kibocsátás 594,66 kt 500 kt (2010)

Nitrogén-oxidok (NOX) kibocsátása 210,45 kt 198 kt (2010) Illékony szerves vegyületek (VOC) kibocsátása 170,37 kt 137 kt (2010)

1. A légszennyezés csökkentése

ammónia kibocsátása 71 kt 27% csökkenés a bázisév (1990) értékéhez képest


127



külön jelölve)

2. A globális légszennyező hatások csökkentése

nettó üvegház gáz potenciál 82 046,57 kt

6% csökkenés a 1985-1987 közötti bázisidőszak értékéhez képest (2008-2012)

Víz

3. A felszíni vizek minőségének javítása

felszíni minőségi kategóriák (I-IV) kissé szennyezett, tűrhető minőség

a vízminőség nem romolhat; a vízminőség javítása ott, ahol ez gazdaságosan megvalósítható

az 50 mg/l nitrát-koncentrációt meghaladómértékben szennyezett vízműkutak aránya 3,6% 2% alatt

felszín alatti víznyomásszint csökkenés a sokéviátlagos helyzethez képest

Duna-Tisza közi homokhátság: 3-4 m, Kisalföld, Szigetköz: 1-2 m, Debrecen: 2-3 m

Az ország 90%-án szűnjön meg a víztermelés miatti nyomásszint csökkenés, 10%-án kezdődjön meg a nyomásszint emelkedés

4. A felszín alatti vizek mennyiségi és minőségi védelme

az energetikai célú termálvízhasználók közül avisszatáplálással működők aránya kb. 5%

A jelenlegi használók 10%-ánál, az új energetikai célú használók 100%-ánál legyen visszatáplálás

fajlagos vízlevezetési kiépítettség 10-78 l/s/km2; súlyozott területi átlag 27,2 l/s/km2

az átlag alatti rendszerek kiépítése 27,2 l/s/km2-re

5. A vizek kártétele elleni védelem

árvízvédelmi fővédvonal előírt kiépítettsége 62% 75-80%

Talaj

talajpusztulással veszélyeztetett terület

vízerózió: 2,3 millió ha, szélerózió: 1,5 millió ha

10 %-os csökkenés

a környezetvédelmi előírásokat ki nem elégítő,üzemelő hulladéklerakók aránya 85%,

az előírásoknak meg nem felelő lerakók bezárása, felszámolása, utógondozása

azon pontok aránya a TIM rendszeren belül, ahol a növényvédőszer maradék meghaladja a határértéket 1% határérték túllépés

ne legyen

6.Talajvédelem

azon pontok aránya a TIM rendszeren belül, ahol anehézfém koncentráció meghaladja a határértéket 1% határérték túllépés

ne legyen

Táj és természet egyedi jogszabállyal védett természeti területkiterjedése, aránya az ország teljes területéhez

857 327 ha 9,2%

1 024 000 ha 11%

7. Az országos jelentőségű védett természeti területek oltalma és bővítése a védett növény és állatfajokból a veszélyeztetett

fajok száma 115 db 10%-os csökkentés

KOPINT-DATORG Rt.

128



külön jelölve) természetvédelmi kezelési tervek által lefedett területnagysága 305 281 ha 1 100 000 ha

rendelettel elfogadott természetvédelmi kezelésitervek által lefedett terület nagysága 0 ha 815 000 ha

8. Egyéb természeti és természetközeli területek és értékek védelme

összefüggő természetes/természetközeli élőhely-együttesek aránya az ország területéhez viszonyítva 13,98% Szintentartás

a faállománnyal borított és erdőfelújításikötelezettség alá tartozó terület aránya (erdősültség) 19,2% 20%

az őshonos fafajokkal borított erdőterületek arányaaz ország területéhez viszonyítva 9,5% 10,5%

védett természeti területeken lévő erdők kiterjedése(összes erdő arányában) 21% 25%

fokozottan védett természeti területeken lévő erdőkkiterjedése (összes erdő arányában) 5% 6,5%

9. Erdők természetvédelme

erdőrezervátumok területe (összes erdő arányában) 0,55% 1%

10. Érzékeny természeti területek rendszerének kialakítása

a védelmi és a külterjes agrárzónába tartozó mezőgazdasági területek aránya az országösszterületéhez képest

2,5%, 25%

4%, 28%

11. Natura 2000 hálózat hazai részeinek kijelölése és megfelelő ökoló-giai állapotának biztosítása

a Natura 2000 területek (Különleges MadárvédelmiTerületek és Különleges Természetmegőrzési Területek) aránya az ország területéhez viszonyítva

0%

15%

Földtani értékek és természeti erőforrások

12. Földtani értékek megóvása

a nyilvántartásba vett földtani és felszínalaktaniértékek száma 3600 db barlang Szintentartás

13. Természeti erőforrások fenntartható használata

a megújuló energiaforrások használatának aránya ateljes energiamérlegen belül 3,6%

5% (a kötelezettség 2010-

ig 6%)

Egészségmegőrzés, életmód

14. Kémiai kocká-zat csökkentése

toxikus, bioakkumulálódó és vízszennyező vegyi anyagok és növényvédő szerek felhasználásánakcsökkentése, kiváltása

100% a jelenlegi

felhasználás 20%-os csökkentése

a szénanáthás és asztmás megbetegedésekincidenciájának csökkentése (új betegek évi száma /összes megbetegedett)

10% 5%

a jódellátottsággal összefüggő golyva-gyakoriság csökkentése

megyénként változó4-10%

max. 5% 15. Egészség-megőrzés

a Methemoglobinémiás esetek számánakcsökkentése 10 eset ne forduljon elő

16. Az élelmiszer-biztonság növelése

ökológiai gazdálkodással művelt, minősített terület nagysága 85 000 ha 300 000 ha

szelektív kommunális hulladékgyűjtés aránya azösszes begyűjtött hulladék tömegéhez viszonyítva 3% 35-40% 17. A környezet-

barát életviteli és fogyasztási szo- a hulladékhasznosítás aránya az összes begyűjtött

hulladék tömegéhez viszonyítva 30% 50%


129



külön jelölve) kások elterjesztése kidolgozott környezetbarát termékminősítési

feltételek (termékcsoportok) száma

az egy városi lakosra jutó közhasználatú zöldterületnagysága 38,7 m2/fő 45 m2/fő

a nappali 75 dB(A) feletti zajterheléssel érintettekszáma a 65 dB(A) feletti zajterheléssel érintettek száma

20 000 fő 1,7 millió fő

ne legyen érintett (0 fő)

1,4 millió fő az ivóvíz minőségi határértékeinek nem megfelelővízzel ellátott lakosok aránya 27,4% 0% (2009)

a megfelelő mértékben tisztított települési szennyvízaránya - érzékeny területen (a csatornázott településekenkeletkező összes szennyvíz 4,1%-a) - normál területen (a csatornázott településekenkeletkező összes szennyvíz 95,9%-a)

68%

46%

100%

83% (2015)

18. Települési környezetminőség javítása

a csatornahálózattal nem rendelkező településeken,településrészeken keletkező szennyvíz ártalommenteselhelyezése

12% 100% (2015)

A ténylegesen elvégzendő feladatokat tematikus akcióprogramokban (TAP) jelenítik meg, Az akcióprogramok azon környezeti problémákra összpontosítanak, amelyek a társadalmi-gazdasági-környezeti problémák metszéspontjában komplex módon jelentkeznek és több környezeti elemet érintő beavatkozást igényelnek. Az egyes TAP-ok önálló beavatkozási területeket képeznek, ugyanakkor egymással összefüggő környezeti problémák megoldását kívánják előmozdítani. A célok tehát egymással összefüggenek, de megvalósításuk átfedéstől mentes feladatok végrehajtása útján történik. Tematikus akcióprogramok (bemutatásukra terjedelmi okok miatt az 5.2. mellékletben kerül sor):

1. Környezettudatosság növelése 2. Éghajlatváltozás 3. Környezet-egészségügy és élelmiszerbiztonság 4. Városi környezetminőség 5. Biológiai sokféleség védelme és tájvédelem 6. Vidéki környezetminőség, terület- és földhasználat 7. Vizeink védelme és fenntartható használata 8. Hulladékgazdálkodás 9. Környezetbiztonság

A feladatok elvégzése több felelős és közreműködő részvételét feltételezi.

KOPINT-DATORG Rt.

130

Az NKP tematikus akcióprogramok kidolgozásának és végrehajtásának felelősei és közreműködői

TAP

Felelősök, Közreműködők

1. K

örny

ezet

tuda

toss

ág

növe

lése

2. É

ghaj

latv

álto

zás

3. K

örny

ezet

egés

zség

ügy

és é

lelm

isze

rbiz

tons

ág

4. V

áros

i K

örny

ezet

minős

ég

5. B

ioló

giai

sokf

éles

ég

véde

lme

és tá

jvéd

elem

6. V

idék

i kör

nyez

etminős

ég,

terül

et- és

föl

dhas

znála

t

7. V

izei

nk v

édel

me

és

fenn

tarth

ató

hasz

nála

ta

8. H

ulla

dékg

azdá

lkod

ás

9. K

örny

ezet

bizt

onsá

g

Hor

izon

tális

in

tézk

edés

ek

BM X X X X X X Esélyegyenlőség-TNM

X X

EszCsM X X X X X X X X EU-TNM X X FMM X FVM X X X X X X X X X GKM X X X X X X X X X GYISM X X HM X X X IHM X IM X KüM X KvVM X X X X X X X X X X MEH X NKÖM X X X X OM X X PM X X X X X X X X X KSH X X Önkormányzatok X X X X X X X X X X Háztartások X X X X X X X X X X Gazdálkodók X X X X X X X X X X Szakmai, tudományos és civil szervezetek

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X Felelős X Közreműködő

Forrás: NKP-II. Az NKP-II.-ben leírtak szerint a Program előrehaladását monitorozó rendszer segítségével kívánják megoldani, amely lehetővé teszi annak nyomon követését, hogy a kitűzött feladatok megvalósítása milyen mértékben és módon biztosítja a megfogalmazott fő célok elérését. Olyan információbázisra van szükség, amely jelzi, hogy a meghatározott feladathalmaz hozzájárult-e a környezeti elemek mennyiségében és minőségében középtávon kitűzött célok eléréséhez. A szerteágazó végrehajtási és nyomon követési mechanizmus kereteit, a jelentéstételi kötelezettség konkrét tartalmát, valamint a feladat ellátásához szükséges informatikai monitoring rendszert a Program indulásától számított egy éven belül ki kell dolgozni. Az előrehaladás mérését megfelelő mutatókészlet alapján kell meghatározni. Egyrészt a célállapotok teljesülését a célállapot mutatókon keresztül, másrészt a tematikus


131

akcióprogramok által meghatározott feladatok teljesülését, beavatkozás és eredmény mutatók segítségével. A mutatók alapján vizsgálni kell az ok-probléma-cél-beavatkozás-eredmény-hatás folyamatot. Az ellenőrzéshez szükséges adatok értékelése azok sokrétűsége és számossága miatt jelentős időt vesz igénybe. Ezért az NKP-II mutatói alapján a Program elindulásától számított két éven belül a környezetpolitikai teljesítmény aktuális mérésére olyan összesített makromutatókat kell kidolgozni, amelyek megfelelően tükrözik a környezet állapotának alakulását, az ágazatok környezetpolitikai teljesítményét, a szennyezések, valamint a környezetpolitikai beavatkozások mértékét egyaránt. Az NKP-II-ben megfogalmazott feladatok végrehajtásának koordinálása a Kormány feladata. A Kormány a feladatok ütemezett megvalósítása érdekében - a költségvetés tervezésének ütemével összhangban - éves előrehaladási jelentéseiben és végrehajtási tervekben rögzíti az aktuális feladatokat és azok megvalósításának „biztosítékait”, valamint a költségvetési törvény végrehajtásáról szóló zárszámadással összhangban értékeli a Program előrehaladását az előző végrehajtási időszakban. Az előrehaladás vizsgálatának másik fontos célja az aktualizálás, amely rámutat az ütemezésben vagy a súlypontokban szükséges módosításokra. A Kormány az Országgyűlés részére az 1995. évi LIII. tv. alapján kétévente beszámolót készít az NKP megvalósításáról. A beszámolónak tartalmaznia kell majd az ágazatok környezetvédelmi teljesítményéről szóló beszámolót, a több tárca együttes végrehajtásában megvalósuló tematikus akcióprogramok végrehajtásának állását, valamint a célállapotok elérésének aktuális helyzetét és trendjét. Fenntartható fejlődés indikátorai Magyarországon megtörtént az Európai Unió által a fenntartható fejlődés mérésére kialakított indikátorok adaptálása és viszonylag hosszú időszakot lefedő adatsorokon alapuló prezentálása. A fenntartható fejlődés indikátorainak alkalmazását egyelőre nem írja elő program vagy jogszabály. Ha elkészül a hazai stratégia, akkor annak keretében kell megoldani a végrehajtás mérését és értékelését96. Nemzetközi kitekintés: svájci példa

Mint említettük már nemzetközi szinten nem jellemző a környezetvédelem közigazgatás teljesítmény-mérésének közgazdasági eszközökkel történő összevetése. Az alábbiakban bemutatjuk, hogy oldották meg Svájcban azt, hogy valamiféleképpen mégis tükröt tartsanak a saját közigazgatási tevékenységük elé.

A svájci környezetvédelmi szövetségi hivatal Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft, BUWAL) benchmark-kutatást kezdeményezett „Környezetvédelmi Minisztériumok Európában” címmel. A kutatásba olyan országok kerültek bele, amelyekben a BUWAL feladatkörét (környezetvédelem, természet és tájvédelem, erdőgazdálkodás) leginkább lefedő szervezeteket lehetett találni, és az elért környezetminőségek színvonala megközelítőleg azonos tartományba esett. Ezeket az előfeltételeket szükségesnek tartották ahhoz, hogy érdemben vizsgálni lehessen a ráfordítások hatásosságát. A kiválasztott országok: Németország, Hollandia, Dánia, Anglia.

96 Mire jók az indikátorok? Lélegzet, 2005. május.

KOPINT-DATORG Rt.

132

Alkalmazott indikátorok/paraméterek:

1. Környezetvédelmi törvények alkalmazásának gyakorisága

A környezetvédelmi törvények, rendeletek száma mutatja, mennyire szoros a számonkérés rendszere. A sok törvény még nem garantálja a jobb eredményeket, de a vállalkozások életét nagyon bonyolulttá teszi. A vizsgálat során nem sikerült képet kapni arról, hogy az egyes célországokban hány közvetlen és közvetetten környezetvédelmi tárgyú törvény, előírás található (szövetségi és tartományi szinten), ezért ki kellett hagyni az értékelés szempontjai közül.

2. Környezeti minőség

A környezetminőség jellemzéséhez – elismerve annak a teljeskörűségre vonatkozó korlátait – egy OECD-jelentésből választottak adatokat. Levegős emissziók: SOX, NOX, CO, VOC; Víz: szennyvízkezelés, peszticidek használata a mezőgazdaságban; Hulladék: szelektált hulladékgyűjtési megoldások alkalmazása; Zaj: a 65 dB feletti szennyezés, Természetvédelmi területek területe 1000 főre vetítve, a természetvédelmi területek aránya az összes területen belül, veszélyeztetett madarak, halak. A az erdőgazdálkodásról nem sikerült összevethető adatokat gyűjteni. Az országok összesített minősítése az egyes környezeti tényezőknél elért rangsorszámának összegzésével történt.

3. Szervezet, feladat, kompetencia

A vizsgálat során arra jutottak, hogy országonként eltérő struktúrákat alakított ki a környezetvédelmi feladatok végrehajtására, ami miatt nem mindig sikerült több szempontból is összehasonlítható társintézményeket találni. Fő cél a már említett szakterületek mellett az irányítás szintje volt (környezetpolitika, törvényhozás, nemzetközi kapcsolatok).

4. Személyi és pénzügyi eszközök

A szervezeti struktúrákban lévő különbségek problémát okoztak a BUWAL-lal (feladat, munkaerő, pénzügyi eszközök) összevethető adatok elhatárolásakor.

Összesített értékelés

CH D NL GB DK

Környezetminőség

Átlag: 39

+

35

-

41

=

39

-

46

+

34

Jogszabályok száma N/A N/A N/A N/A N/A

Szervezet +/-

Összehasonlítható

+/-


Nem hasonlítható

össze

+/-


Nem hasonlítható

össze

10 ezer lakosra jutó foglalkozatottak száma

Átlag: 0,67

-

0,39

-

0,15

+

1,24

-

0,13

+

1,49

Személyi kifizetések és annak járulékos költségei lakosonként

Átlag: 8 CHF

-

6,6

-

1,8

+

13,4

+

1,4

16,9

Személyi kifizetések és annak járulékos költségei foglalkoztatottanként/a


133

Átlag 162 (1000 CHF)

Környezeti kiadások lakosonként /b

Átlag: 93 CHF

-

71

-

83

+

138

-

24

+

149

Környezeti kiadások a GDP (%-ban) /c

Átlag: 0,3 %

-

0,2

=

0,3

+

0,5

-

0,1

+

0,5

a/ Minisztériumok foglalkoztatjai b/ Minisztériumok kiadása c/ Állami kiadások, a helyi hivataok és a magánszektor hozzájárulása nélkül

Forrás: Umweltbehörden in Europa, Benchmarkstudie, Schriftenreihe umwelt, Nr.333, Bern, 2002 A vizsgálat eredményeként a svájciak elmondhatják magukról, hogy átlagon felüli környezetminőséget nyújtanak átlagon aluli ráfordítással.

5.3.3.2.3. Az önkormányzatok

Az önkormányzatok97 is részesei a környezetvédelmi közigazgatásnak, de egyelőre néhány feladatot tekintve nem sikerült hatékonyan integrálni őket a rendszerbe, mint utaltunk rá e kutatás második fázisában. Sok esetben még mindig nem áll rendelkezésükre sem a megfelelően képzett munkaerő sem pedig a pénzügyi forrás.

- A települési, regionális és megyei szintű önkormányzatoknak környezetvédelmi programokat kell készíteniük, amit az illetékes területi felügyelőség véleményez. E programok általában arra törekszenek, hogy illeszkedjenek a Nemzeti Környezetvédelmi Programhoz, ami elvileg módot ad arra, hogy regionális szintre is lebontsák az NKP-ban megjelölt célkitűzéseket. Emellett meg kell említeni, hogy az Európai Bizottság és az Európai Környezetvédelmi Hivatal közösen kezdeményezte programon belül a helyi fenntarthatósági szint mérésére alkalmas indikátor-készletet fejlesztett ki. Ezzel lehetővé kívánják tenni, hogy a helyi közösségek Európa szerte azonos szempontok alapján mérjék fel, hogy milyen irányba haladnak és azt összevethessék más települések eredményeivel is98.

- Az önkormányzatok a felügyelőségek mellett komplementer/átfedő jelleggel végeznek hatósági környezetvédelmi feladatokat.

- További feladatoknál mint szolgáltató lépnek fel: a települési környezet tisztaságának, a csapadékvíz-elvezetésnek, a kommunális szennyvízkezelésnek, -gyűjtés, -elvezetés, -tisztításnak, a kommunális hulladékkezelésnek, a lakossági és közszolgáltatási eredetű zaj-, rezgés- és légszennyezés elleni védelemnek, a helyi közlekedésszervezésnek, az ivóvízellátásnak, a zöldterület-gazdálkodásnak a megoldása.

97 Az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98 [email protected]

KOPINT-DATORG Rt.

134

5.3.3.3. Államigazgatási rendszerek

A költségvetés szintjén nem találkoztunk olyan mutatóval, ami a környezetvédelmi teljesítménnyel kapcsolatos. Egyedül egy mutató szerepel a 2005-ös tervezett költségvetésben, amely szerint, ha a területi szervek a termékdíjakból és vízkészlet-járulékokból az előirányzott bevételt 101 százalékban teljesítik, akkor a személyi juttatásokra meghatározott keret 300 millió forinttal túlléphető (költségvetési törvény 49. paragrafus). Ez azonban kizárólag a költségvetési (bevételi) szempontokat tartalmazó mutató.

Azt, hogy mekkora forrást biztosít a KvVM számára a költségvetés, inkább a környezetvédelmi feladatok prioritását tükrözi és nem függ össze teljesítménnyel. Emellett néhány évenként viszonylag jelentős forrás-átcsoportosításokra kerül sor a költségvetésen belül. Így igen nehéz idősorokat képezni és arányokat számolni az egyes költségvetési helyekre alapozva.

A szektor finanszírozása jellemzően program/feladatorientált és nem normatív. A környezetvédelem jelenlegi fejlesztési szakaszában a költségvetés sem alkalmas fő struktúrái szerinti teljesítménymérésre, mivel nem egy viszonylag állandó feladatstruktúra finanszírozásáról van szó. Az évről-évre megváltozott forrásadatoknak semmiféle közgazdasági alapú teljesítmény-értékelési információ tartalma sincs, vagyis nem lett kevésbé hatékony a rendszer. A megnövekedett ráfordítások a hazai környezeti infrastruktúra kiépítésének időszakában azt jelzik legfeljebb, hogy hol tartanak a fejlesztések. A többnyire infrastrukturális beruházásokra irányuló programok egyediek, több éves kifutásúak. Ezért e programok esetében a beruházásoknál szokásos értékelési módszereket célszerű alkalmazni, amelyek ismertetése túlmutat e kutatás keretein, mivel a költségvetési és államháztartási reform szintjén megoldandó feladatot jelentenek. (A Magyar Államkincstár 2005-ben kiadott jelentése szerint az ilyen típusú előirányzatok esetében célul tűzte ki, hogy a jelenleginél szisztematikusabb ellenőrzési rendszert alakít ki, mivel az induló helyzet és az elérni kívánt célállapot jól meghatározható: műszaki-naturális és egyéb jellemzőkkel mérhető és minősíthető a teljesítmény). A költségvetésben megjelenő programok közül kiemeljük az Országos Kármentesítési Programot, amely elvileg az állam közvetlen érintettségét bizonyítja a környezetvédelmi célok megvalósításában, a környezeti károk elkerülésében. A gazdátlanná vált szennyezéseket ugyanis az állam köteles helyre állítani (Országos Kármentesítési Program). Tehát, ha az államnak nem sikerül érvényre jutatnia a szennyező fizet elvet, és a megelőzés elvét, akkor meg kell oldania a gazdálkodók által hátrahagyott környezeti problémákat, és viselnie kell az egyéb területeken esetlegesen jelentkező többletkiadásokat is (egészségügy, mezőgazdaság)99.

5.3.3.4. Humánpolitika

A köztisztviselőkről szóló törvény adja meg az általános kereteket és a részletes előírásokat, amelytől eltérő elemeket nem találtunk a környezetvédelmi közigazgatásban.

99 A gazdátlanná vált környezeti terhek elsősorban a privatizáció időszakában képződtek. Felszámolásukhoz több évtizedre van szükség, és több tíz milliárdot emésztenek fel.


135

5.3.3.5. Intézményi és munkafolyamat szintje

A területi szerv (felügyelőség) a környezetvédelmi és vízügyi miniszter irányítása alatt működő, önállóan gazdálkodó központi költségvetési szerv, önálló jogi személy. A vezetőjét a közigazgatási államtitkár nevezi ki, aki gyakorolja a munkáltatói jogkört, valamint jóváhagyja az éves munkatervét is. Az államigazgatási eljárásban felettes szerve az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség. A környezetvédelmi hatóságok szerepe kulcsfontosságú, mivel kontrolljuk ugyan nem a mindenre kiterjedő, szoros számonkérésre és adekvát válaszok, szankciók rendszerére épül, de a környezeti folyamatokat befolyásoló tevékenységek engedélyezésével és kontrolljával (ellenőrzés, adatok gyűjtése) elvileg képesek kordában tartani a folyamatokat és nagymértékben hozzájárulni a környezetpolitika által kitűzött célok eléréséhez.

5.3.3.5.1. Szervezeti változtatások

Elöljáróban ki kell emelnünk, hogy 2005 január 1-től átalakították a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi feladatokat végző szervezetrendszert. 2004-ben még környezetvédelmi felügyelőségek (12 db), vízügyi felügyeletek (12 db), környezetvédelmi és vízügyi igazgatóságok (12 db), valamint nemzeti park igazgatóságok (10 db) működtek, ezeket azonban összevonták. Ez év elejétől már csak 12 db Zöldhatóság, vagyis Környezetvédelmi Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség működik. Az egységes Zöldhatóság felállításával egyrészt azt célozta meg a környezetvédelem irányítása, hogy elkülönüljenek egymástól a hatósági és az egyéb állami feladatok (Nemzeti Parkok). Másrészt a hatósági jogkörök egybeolvasztásával megszűnik az a gyakorlat, hogy a különféle szakirányú környezetvédelmi felügyelőségek és a felügyeletek egymás eljárásaiban szakhatóságként vannak jelen. Tehát egyszerűsödik - hatékonyabbá és gyorsabbá válik - a hatósági eljárás. A Zöldhatóság lényegében egyablakos ügyintézést biztosít, ami előrelépésnek tekinthető az ügyfélbarát ügyintézés megvalósításában. A korábbi három hely helyett az ügyfélnek már csak egy helyre kell elmenni, és rövidebb határidővel számolhat. A közigazgatáson belül azonban még komoly feladatot jelent a különböző szakterületek egy intézményen belüli összehangolása. Az ügyfelek elvileg már jelenleg is élvezik a rendszer előnyeit, de a területi szerveknél még pl.: a szervezeti és működési szabályzatok elkészítése, informatikai beruházások stb. szükségesek ahhoz, hogy a közigazgatás számára is ténylegesen érzékelhetővé váljanak az előnyök. Egységesíteni kívánják a felügyelőségeknél – a specifikumok figyelme vétele mellett - a szervezeti rendszert, a munkatervezetet és a teljesítményértékelést. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló, várhatóan 2005. november 1-én hatályba lépő törvény (KET) jelentős változásokat hoz. Többek között a hatósági tevékenység mérésével kapcsolatosan is számítani lehet módosulásokra, amire igyekszik felkészülni a tárca. Szisztematikusan kialakítja a negyedéves és éves jelentések tartalmi követelményeit, formáját, ami az eddigiekhez képest pontosabb és rendszeresebb képet ad az egyes területi szervek munkájáról (tartalmi elemek: hatósági ügyek száma, határidőn túl is és belüli ügyek, fellebbezések, közigazgatási perek, ügyészségi ombudsmani vizsgálatok, panaszok és hatósági ellenőrzések). A hatósági értékelés kiegészül egy önértékeléssel és a társadalmi megítélésre vonatkozó kérdőívvel is. Tekintve, hogy a területi szervek munkája nem csak a hatósági ügyekre koncentrálódik, szükségessé válik egy komplex teljesítmény-mérésre alkalmas szempontrendszer kidolgozása is. A komplex teljesítmény-értékelésre a tervek szerint évente kerülne sor. Ezek a módosítások jelenleg vannak napirenden és nem

KOPINT-DATORG Rt.

136

értékelhetőek. Mindenesetre a szempontok sztenderdizálása megkönnyítheti a területi szervek tevékenységének reálisabb megítélését. A KvVM tehát törekszik arra, hogy nagyobb hatékonyságot ígérő struktúrában oldja meg feladatait és arra is, hogy szisztematikusabb rendszerben figyelje tevékenysége eredményességét.

5.3.3.5.2. Felügyelőségek teljesítménye

E kutatás második szakaszában egy Környezetvédelmi Felügyelőségnél készítettünk mély interjút, egy olyan szervezetnél, amely ma már az akkori formájában nem létezik. Talán mégis figyelemre méltóak lehetnek az akkor szerzett tapasztalataink.

A Felügyelőségek feladatait előre megadott tematikájú és szempontrendszerű éves munkaterv alapján végzi, amelyet a KvVM közigazgatási államtitkára hagy jóvá. Évente beszámolót is készítenek. Ezek mellett meg kell említeni, mint a belső teljesítmény értékelés fontos eszközét a belső ellenőrzések rendszerét.

A Felügyelőségek éves költségvetési tervében – amely a munkaterv alapját képezi - meghatározottak a felhasználható erőforrások és gazdálkodási keretek, mint az engedélyezett létszám (fő), bevételi kötelezettség (Ft), költségvetési támogatás (Ft).

A munkaterv lényegében jogszabályokban és utasításokban rögzített feladatokból áll össze és a költségvetés nyújtotta szűk korlátok között valósul meg. Ettől függetlenül a felügyelőségek számba veszik lehetőségeiket, igényeiket (és ezt akár igen fejlett teljesítmény mérésére kialakított integrált modellre is alapozhatják), de tapasztalataik alapján arra nem igazán számítanak, hogy azokat ténylegesen figyelembe is tudják venni a felettes szervek.

A Felügyelőség teljesítmény értékelésének sarkkövét a KvVM által az egyes felügyelőségekre szabott „Teljesítmény-követelmények” jelentik, amelyek megfogalmazzák az adott évre a kiemelt célokat. Az egyéni teljesítmény-követelmények kitűzése az aktuális munkaköri leírásokkal összhangban történik. A célok teljesítésének értékelése a köztisztviselői törvény 34 §-ra alapozottan, az egyes köztisztviselőkre kialakítottan, vagyis a humán erőforrásra vetítetten történik100. Az egyéni teljesítmények összesítése aztán az intézmény egészének teljesítményét is minősíti. Sajnos a rendelkezésre álló pénzügyi keretek nem teszik lehetővé a megfelelő ösztönzési rendszer kialakítását, tanácstalanul állnak akkor, ha szinte minden dolgozójuk az elvárt szinten vagy afelett teljesített. A teljesítmény-értékelésnek a dolgozók javadalmaztatásán túl nincs szerepe, így az intézmény jövőbeli működésére nézve nincsenek visszaható következményei.

100 (2001. évi XXXVI. Törvény a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, valamint egyéb törvények

módosításáról): 34. § (1) A köztisztviselő munkateljesítményét munkakörének és a közigazgatási szerv kiemelt céljainak figyelembevételével meghatározott teljesítménykövetelmények alapján a munkáltatói jogkör gyakorlója évente mérlegelési jogkörében eljárva írásban értékeli. A belügyminiszter ajánlást adhat az alkalmazandó módszerre. (2) A miniszter, az 1. § (2) bekezdésében felsorolt szerv vezetője,… évente meghatározza az irányítása, ellenőrzése és felügyelete alá tartozó közigazgatási szervekre is kiterjedően a teljesítménykövetelmények alapját képező kiemelt célokat. (4) A munkáltatói jogkör gyakorlója a (2) és (3) bekezdésben meghatározott célok alapján előre írásban megállapítja a tárgyévre vonatkozóan a köztisztviselővel szemben támasztott követelményeket (a továbbiakban: teljesítménykövetelmények). Figyelembevételükkel a munkáltatói jogkör gyakorlója legkésőbb a tárgyév végéig értékeli a köztisztviselő teljesítményét. A teljesítménykövetelmények megállapítását, az írásbeli értékelés átadását szóbeli megbeszéléshez kell kötni.


137

A Felügyelőségeknél a teljesítmény értékelésére általában a közigazgatásban, a környezetvédelmi közigazgatásban illetve az intézményen belül kialakított, alapvetően előírásokon nyugvó megoldásokat alkalmaznak. Nincs ebben semmi szokatlan, hiszen a közigazgatási szervek működése, tevékenysége, ellenőrzése alapvetően jogszabályokkal lefedett (államháztartási törvény, költségvetési törvény, ágazati törvények, rendeletek stb.). Rendszeresen beszámolókat készítnek a felettes szerveknek (KvVM, OKTVF, más közigazgatási szervezeteknek, hatóságoknak (APEH, KSH, Kincstári Vagyonigazgatás stb.) működésük, tevékenységük, erőforrásaik jellemzőiről a megfogalmazott elvások szerint (Pl: állapotjelentés, szabályszerűség, szabályozottság, gazdaságosság, eredményesség, hatékonyság). Mindezek során nagy mennyiségben állítanak elő a teljesítmény-méréshez és értékeléshez felhasználható alapadatokat, ritkábbak a viszonyszámok, indikátorok.

A beszámolás rendszere az idéntől új alapokra helyeződik (régit nem ismertetjük). A Felügyelőségek általában „kiemelt prioritásnak” tartják az állami alapfeladatok 100%-os ellátását, mégis, a jelzett problémák (felügyelőségi beszámoló a feladatok teljesítéséről) némi kétséget hagynak a tekintetben, hogy az akár legnagyobb igyekezett mellett is sikerülhet-e. Félre értés ne essék, a tanulmány íróinak nincs szándékában minősíteni a Felügyelőségek tevékenységét. Más következtetésre jutunk: igen nehéz gazdaságosságról, eredményről, hatékonyságról beszélni akkor, ha a rendszer néhány elemből áll, nincs igazi visszacsatolás és mozgástér. A rendszer fő elemi között jelentős rés található: az elvégzendő feladat-tömeghez képest lényegesen kisebb erőforrásokkal kell gazdálkodni. Ezzel elérnek egyfajta hatékonyságot, mivel - a Felügyelőség megítélése szerint - élőmunka illetve a szervezés tekintetében csúcsjáraton működik. Mivel szinte alig van tartalék a rendszerben – talán sikeres szervezés esetén a Zöldhatóság hozhat teljesítménynövekedést -, az ügyfelek megfelelő kiszolgálása tulajdonképpen állandóan veszélyben van, a nem megfelelő ellenőrzések miatt pedig számítani lehet a vállalkozások az előírttól elmaradó szabálykövetésére és így a környezet állapota is könnyebben sérülhet.

5.3.3.5.3. A felügyelőségek outputjai és outcome-jai

A Felügyelőségeknél adottak az értékkel rendelkező inputok, amelyek – piaci ár híján - outputként kezelhetők. Amennyiben a feladatvégzés jól körülírt, akkor az élőmunka költségeire, állományi jellemzőire (legjobban dokumentált termelési tényező) alapozva egyes tevékenységek hatékonysági szempontból részben jellemezhetővé válnak. Széles körben rendelkezésre álló naturális adat, információ jellemzi a területet. Például: az egyes immissziós mérések száma, ügyiratok száma, engedélyek száma, véleményezések száma, ellenőrzések száma stb. Ezek azonban csak az adott részterületet jellemzik, nem alkalmasak az intézmény egészének a megítélésére, a környezetpolitika céljainak teljesüléséről nem is beszélve.

Feltehető elméletileg a kérdés: adott feladatot nem lehetett volna-e kisebb költséggel, vagyis hatékonyabban megoldani. Azokon a területeken van nagyobb esély ennek megoldására, ahol a munka jól sztenderdizálható (mérések, adatrögzítések) Más feladatok esetében a sztenderdizálás nem oldható meg. Ennek oka többek között az esetlegesség (bejelentésre történő helyszíni vizsgálat), az egyedi jelleg miatt (más mennyiségű munka szükséges az egyes vállalkozások engedélyezésénél), a felettes szervek által elvárt, az ügyfeleknek nyújtandó minőségi szolgáltatás (türelmesnek, segítőnek kell lenni az ügyek intézése közben), illetve az egészen speciális feladatok (pl.: veszélyeztetett fajt megmentése) miatt nehéz kontrollpontokat találni, nincs mihez viszonyítani, tehát a teljesítmény-értékelés korlátokba ütközik.

KOPINT-DATORG Rt.

138

A felügyelőségek teljesítményértékelésekor is figyelembe lehet venni az outcome mutatókat. Nem tekinthetők a felügyelőségek outputjainak pl.: a területükön fellépő emissziók, de annak vizsgálata, hogy a területen működő vállalkozások környezeti jogkövető magatartása miként alakul, abban azért van némi mozgástere legyen a felügyelőségeknek (hogy alakult a hatérték túllépések száma, egyéb kötelezettségek teljesítése stb.). Így az részelemként megjeleníthető a tejesítményértékelési rendszerekben. Figyelése azért is fontos lehet, mert a környezetirányítást beavatkozásra (felügyelőségek megerősítésére) sarkallhatja, ha tendenciózusan megnőnek a kifogásolható környezeti magatartások. Megfontolandó, hogy területükön a környezeti állapotnak (immissziós mérések) illetve annak változása hogyan jeleníthető meg egy teljesítmény-értékelő rendszerben.

5.3.3.5.4. Indikátorok kialakítását befolyásoló sajátosságok a területei szerveknél

Megfontolandó, hogy a területi szervek közötti központi erőforrás-felosztást új alapokra helyezzék, mivel a jelenlegi felosztás nem kellő érzékenységgel veszi figyelembe a hatósági feladatok volumenét alapvetően meghatározó objektív tényezőket (illetékességi terület gazdasági fejlettsége, vállalkozások száma, lakosság száma, illetékességi terület nagysága, települések száma). A rosszul kialakított bázis pedig két ok miatt is problémás: egyrészt a költségvetési megszorítások kapcsán a szokásos fűnyíróelv alkalmazásakor egyes területi szerveket ellehetetlenülnek (míg mások esetleg kapacitás-felesleggel is rendelkeznek). Másrészt a közigazgatásban tervezett új teljesítmény-mérési rendszerben az egyes területi szervek munkája aligha összevethető, illetve korrekciós mutatókra is szükség lenne. A környezetvédelem azon közigazgatási területek közé tartozik, amelynek teljesítmény-mérésekor adott intézménynél alkalmazhatók a szokásos mutatók egy része, de fenntartásokkal. Ha a közigazgatásban például bevezetnék mint teljesítmény-mutatót az ügyintézési határidő betartását, akkor az más közigazgatási területeken kiválóan működhetne. A környezetvédelmi eljárásoknál azonban a minőség is kérdés és ez máris egy bonyolultabb rendszer működtetését igényli. Természetesen a környezetvédelmi közigazgatás teljesítményét is mérni szükséges, de figyelembe kell venni a sajátosságait. • A környezetvédelemben határozottan ketté kell választani az ügyfelek elégedettségét

(adminisztratív szempontok) és a szélesebb, társadalmi célokat (egészséges, jó minőségű környezetállapot). A környezetvédelmi hatóságoknak több eljárásukban korlátozni kell az ügyfeleit (vállalkozásokat) a megfelelő környezeti állapot fenntartásáért vagy javításáért, ami alapvetően egy konfliktushelyzetnek tekinthető. A környezetvédelemben az elégedett ügyfél tehát nem feltétlenül előnyös. A vállalkozások bizonyos köre tevékenysége megkezdése esetén környezetvédelmi engedély beszerzésére kötelezett. Mivel a környezetvédelmi előírások betartása esetenként a beruházás értékéhez képest vagy abszolút értékben tetemes összeget tesz ki, ezért ellenérdekelt lehet a megfelelő szintű megelőzés kialakításában, mindenesetre keresi a legkevésbé költségigényes környezetvédelmi beruházásokat. Ebben az esetben az, ha a felügyelőség nem hagyja érvényesülni e befektetői törekvéseket, akkor nyilvánvalóan lelassul az engedélyezés folyamata, az ügyfél pedig elégedetlen. Ilyenkor a felügyelőséget a többnyire általánosságban definiálható közérdek/társadalmi érdek az, ami feljogosítja az ügyfél elleni határozottabb fellépésre. A vállalkozások egy része például előnyösnek tartja (elégedett ügyfél), ha ritka felügyelőségi ellenőrzés (laza ellenőrzés) mellett szennyezheti a környezetet. Ugyanakkor belátható, hogy a szennyezés időtartamával összefüggésben áll


139

a környezeti kár mértéke, ami a közérdek szempontjából nem kívánatos. (Természetesen a szennyező vállalkozás is csak a kár felszámolásakor érzékeli hibás stratégiáját, amennyiben helyt kell állnia az okozott kárért).

• Ugyancsak problematikus lenne a tevékenység objektív minősítésére használni a

fellebbezések számának, arányának alakulását. Egyrészt a bírságoknál a fellebbezések esetében a magyar jog halasztó hatállyal bír, a másodfokú hatósági eljárás illetve a bírósági eljárás elhúzódik, ami miatt az ügyfelek előszeretettel támadják meg felügyelőségek határozatait. Másrészt amennyiben az ügyintéző/intézmény tevékenységét minősítené és befolyásolná a juttatásokat a fellebbezések alakulása, akkor nem zárható ki, hogy mindig az ügyfél javára döntetnének a területi szerveknél. A jogszabályi keretek rugalmasak, meglehet találni törvényes keretek között is a módját annak, hogy az ügyfél elégedett legyen.

• A Felügyelőségek megfelelő működés esetén környezeti károk kialakulását

akadályozzák meg, vagy mérséklik a károk kialakulását. Elvileg ezt is figyelembe lehetne venni a teljesítmény értékelésekor.

KOPINT-DATORG Rt.

140

5.4. Szociális védelem

5.4.1. A szociális védelem meghatározása (általános definíció)

A közösségi vagy magánszervezetek mindazon beavatkozását, melynek célja, hogy könnyítsen a különféle kockázatok vagy szükségletek miatt a háztartásokra és egyénekre nehezedő terheken, szociális védelemnek nevezzük, feltéve, hogy viszonzatlan és nem egyéni keretek között nyújtják.101 A szociális védelem alá eső kockázatok vagy szükségletek listáját a konvenció a következőkben rögzíti: 1. Betegség/egészséggondozás 2. Rokkantság 3. Öregség 4. Hátrahagyottak 5. Család/gyermekek 6. Munkanélküliség 7. Lakás 8. Máshova nem sorolt társadalmi kirekesztettség

5.4.1.1. Magyarázatok a definícióhoz

5.4.1.1.1. A beavatkozás típusai A definícióban használt beavatkozás szót a legszélesebb értelemben kell felfogni, ami magában foglalja a juttatások finanszírozását és a kapcsolódó adminisztrációs költségeket csakúgy, mint a juttatás tényleges nyújtását. A szociális védelem keretében nyújtott juttatások sok formát ölthetnek. A központi rendszer az alábbiakra korlátozódik: (i) készpénzkifizetés a védelemben részesíthető személyeknek; (ii) a védelemben részesíthető személyek kiadásainak visszatérítése; (iii)a védelemben részesíthető személyek részére közvetlenül juttatott áruk és szolgáltatások. 5.4.1.1.2. Közösségi és magánszervezetek juttatásai Az a feltétel, hogy a beavatkozásnak közösségi vagy magánszervezettől kell származnia, kizárja a szociális védelem definíciójából a magánháztartások vagy magánszemélyek közti közvetlen forrásátadást (ami lehet ajándék, segítség a rokonoknak stb.), még akkor is, ha azok célja, hogy a definícióban említett kockázattól vagy nélkülözéstől védje a kedvezményezettet. Gyakorlati megfontolásból az olyan kismértékű, informális és eseti támogatástípusokat, mint pl. a készpénzadományok gyűjtése, karácsonyi gyűjtések, ad hoc humanitárius segélyek és a gyorssegélyek természeti katasztrófák esetén, vagyis mindazokat, amelyek nem igényelnek rendszeres működtetést és elszámolást, szintén kizárják a definícióból.

101 A szociális védelem integrált európai statisztikai rendszere (ESSPROS) – Módszertani kézikönyv –

Központi Statisztikai Hivatal, 2004 Megjegyzés: A Szociális védelem integrált európai statisztikai rendszerét (ESSPROS) a 70-es évek végén fejlesztették ki, válaszként arra az igényre, amely a szociális védelem statisztikai megfigyelésének speciális eszközére jelentkezett az Európai Közösség tagállamaiban.


141

Általában a beavatkozást leggyakrabban kezdeményező szervezetek a következők: – társadalombiztosítási alapok; – központi, állami és helyi kormányzati irodák; – független és önigazgató nyugdíjalapok; – biztosítótársaságok; – közhasznú társaságok; – közösségi vagy magán– munkaadók, akik közvetlenül nyújtanak juttatásokat jelenlegi vagy volt alkalmazottaiknak; - magánjóléti és segítő intézmények, mint pl. a Vöröskereszt. 5.4.1.1.3. A kockázatok vagy szükségletek A definícióban megadott, kockázatokat vagy szükségleteket felsoroló lista célja kettős. Egyfelől leszűkíti a szociális védelem körét azokra a területekre, amelyek Európában a leginkább érvényesek. Másfelől eszközként szolgál összehasonlítható adatok előállítására ott, ahol az intézmények, szabályok és társadalmi tradíciók tagországonként változnak. A különböző kockázatok és szükségletek meghatározzák a nyújtott eszközök és juttatások elsődleges célját, függetlenül a mögöttük lévő jogi vagy intézményi struktúrától. Ebben az összefüggésben szokás a szociális védelem funkciói kifejezést használni. A funkciókat végső céljuk határozza meg, nem pedig a szociális védelem adott ágazata, vagy a jogszabályok. Például, a nyugdíjalapok által fizetett juttatásokat nem feltétlenül lehet teljes egészében az „Öregség” funkció alá osztályozni, mivel néhány juttatásnak az lehet a célja, hogy könnyítse a kedvezményezett helyzetét a családfenntartó halála esetén (ami a „Hátrahagyottak” funkcióba tartozik), vagy gazdasági ill. szociális tevékenység folytatásához szükséges fizikai képesség elvesztése esetén (ami a „Rokkantság” funkcióban kerül osztályozásra). Az ESSPROS a funkcionális bontást kifejezetten a szociális védelmi juttatásokra alkalmazza, a bevételekre nem. A gyakorlatból ismert, hogy egy bevételi típust több különböző funkcióhoz tartozó juttatás finanszírozására is fel lehet használni.

5.4.1.2.Funkció szerinti osztályozás

Az ESSPROS a szociális védelem nyolc funkcióját különbözteti meg, amely többé-kevésbé egybeesik a COFOG (Classification of the Functions of Government) Szociális védelem főcsoportjának osztályozásával. A szociális szolgáltatások a jóléti kormányzati funkciók körébe tartoznak. A jóléti funkciókat elsősorban a társadalombiztosítás (42-43%) és a helyi önkormányzatok (30%) látja el, a központi költségvetés aránya ezekben relatíve alacsony (25-26%). Ezen funkció ellátásában lassú csökkenés látható a központi költségvetés szerepét illetően. Szociális védelmi funkciók

1. Betegség/egészséggondozás: Pénzbeli jövedelem-fenntartás és -támogatás fizikai vagy idegi megbetegedés esetén, a rokkantságot kivéve. Egészségügyi ellátás a védett személyek egészségének helyreállítása vagy javítása érdekében, függetlenül a betegség eredetétől.

2. Rokkantság: Pénzbeli vagy természetbeni jövedelem-fenntartás és -támogatás (az egészségügyi ellátás kivételével) a testileg vagy szellemileg rokkant emberek számára,

KOPINT-DATORG Rt.

142

a gazdasági, illetve a társadalmi tevékenységbe illeszkedésük érdekében. 3. Öregség: Pénzbeli vagy természetbeni jövedelem-fenntartás és -támogatás (az

egészségügyi ellátás kivételével) az öregséggel kapcsolatban. 4. Hátrahagyottak: Pénzbeli vagy természetbeni jövedelem-fenntartás és -támogatás egy

családtag elhalálozása miatt. 5. Család/gyermekek: Pénzbeli vagy természetbeni támogatás (az egészségügyi ellátás

kivételével) a terhesség, szülés, örökbefogadás, gyermeknevelés és más családtagok gondozásának költségei miatt.

6. Munkanélküliség: Pénzbeli vagy természetbeni jövedelem-fenntartás és -támogatás a munkanélküliség miatt

7. Lakás: A lakásköltségekhez nyújtott segítség. 8. Máshová nem sorolt társadalmi kirekesztettség: Pénzbeli vagy természetbeni

támogatás (az egészségügyi ellátás kivételével), amely kifejezetten a többi funkcióba nem sorolható társadalmi kirekesztettség ellen irányul.

5.4.1.3. Szociális gondoskodás keretében nyújtott ellátások

A szociális gondoskodás keretében nyújtott ún. alap- és szakosított ellátásokat a szociális igazgatásról szóló 1993. évi III. törvény egységesítette. Ez az alapellátások körébe sorolja többek között az étkeztetést, a házi segítségnyújtást és a családsegítést. Szakosított ellátásnak minősülnek a nappali intézmények, illetve az átmeneti vagy tartós elhelyezést biztosító bentlakásos otthonok szolgáltatásai 5.4.1.3.1. Alapellátások A szociális alapellátás azokat a minimális szolgáltatásokat, gondozási formákat foglalja magában, amelyekről az önkormányzatoknak minden településen gondoskodniuk kell, ezáltal biztosítva, hogy az alapvető ellátások minden állampolgár számára, lakóhelytől függetlenül hozzáférhetők legyenek. Az ellátások megszervezésének formáját, módozatait jelentősen befolyásolja a település társadalmi, gazdasági, infrastrukturális fejlettsége. A szociális, illetve a gyermekvédelmi törvény rendelkezései szerint a következő alapellátási formák kialakítása kötelező minden önkormányzat számára: • étkeztetés, • házi segítségnyújtás, • családsegítés • falugondnoki/tanyagondnoki szolgálat a 600 főnél kevesebb lakosú településeken, illetve külterületi lakott helyeken • gyermekjóléti szolgáltatás • közösségi pszichiátriai ellátás • támogató szolgálat • utcai szociális munka Az étkeztetés a legelterjedtebb és jelentősen javuló arányokat mutató személyes gondoskodást nyújtó ellátási forma. Szociális étkeztetés keretében azoknak a szociálisan rászorultaknak a legalább napi egyszeri meleg étkeztetéséről kell gondoskodni, akik azt koruk, egészségi állapotuk vagy egyéb ok miatt önmaguknak, illetve eltartottjaiknak tartósan vagy átmeneti jelleggel nem képesek biztosítani.


143

A házi segítségnyújtás keretében kell gondoskodni azokról a személyekről, akik otthonukban önmaguk ellátására saját erőből nem képesek, és róluk nem gondoskodnak, valamint azokról a gyermekekről, akik részére nappali vagy bentlakásos intézményben történő állandó vagy időszakos ellátás nem biztosítható (pl. betegség miatt) és a szülők a gyermek napközbeni ellátását nem vagy csak részben tudják megoldani. A 600 lakosúnál kisebb településeken, illetve külterületi lakott helyeken az egyes alapellátásokat falugondnoki rendszerben működtetik. Mind az étkeztetést, mind a házi segítségnyújtást döntően a települési önkormányzatok tartják fenn. A kisebb településeken számottevő arányban jelennek meg a több önkormányzat közös fenntartásában, illetve másik önkormányzattal kötött ellátási szerződés keretében működő szolgáltatások. Nem állami szervezetek 1–2%-ban szerepelnek ellátóként. A családsegítő szolgálatok a települési önkormányzat működési területén élő, szociális és mentálhigiénés problémák miatt veszélyeztetett, illetve krízishelyzetbe került személyek, családok életvezetési képességének megőrzését, a krízishelyzetek megszüntetését segíti elő, valamint az ilyen helyzethez vezető okok megelőzését szolgálja. A falugondnoki szolgáltatás célja az aprófalvak és a külterületi lakott helyek intézményhiányából eredő települési hátrányainak enyhítése, az alapvető szükségletek kielégítését segítő szolgáltatásokhoz, közszolgáltatáshoz, valamint egyes alapellátásokhoz való hozzájutás biztosítása. Hatszáz lakosnál kisebb településen az alapellátási feladatok falugondnoki szolgálat keretében is elláthatók A gyermekjóléti szolgálat – összehangolva a gyermekeket ellátó egészségügyi és nevelési-oktatási intézményekkel, illetve szolgálatokkal – szervezési, szolgáltatási és gondozási feladatokat végez. A szolgálatok megszervezése és működtetése a gyermekvédelmi törvény értelmében a települési önkormányzatok alapfeladata. A szolgálatok alaptevékenységként térítésmentes gyermekjóléti szolgáltatásokat nyújtanak. Ide tartozik többek között a gyermek fejlődését biztosító támogatásokkal kapcsolatos tájékoztatás, a családtervezési és az ezzel összefüggő kérdésekkel kapcsolatos tanácsadás, a szociális válsághelyzetben lévő várandós anya segítése, a gyermekek veszélyeztetettségének megelőzése, családgondozás és utógondozás biztosítása, illetve segíti a nevelési-oktatási intézmény gyermekvédelmi feladatának ellátását. Ezeken felül nyilvántartást vezet a helyettes szülői férőhelyekről. Gyermekjóléti szolgáltatás: a gyermek testi és lelki egészségének, családban történő nevelkedésének elősegítését, a gyermek veszélyeztetettségének megelőzését, a kialakult veszélyeztetettség megszüntetését, illetve a családjából kiemelt gyermek visszahelyezését célozza meg. A gyermekjóléti szolgáltatás keretében biztosítani kell a családgondozó tevékenységet, szolgáltatás közvetítésével segíteni a kliens hozzájutását a gyermekjóléti szolgálaton kívül elérhető szolgáltatásokhoz, megszervezni a szakmai fórumokat, a helyettes szülői hálózatot, valamint a gyermekek és fiatal felnőttek számára a szabadidős programokat. A gyermekjóléti szolgáltatás ezen alapfeladatokon túl olyan speciális szolgáltatásokat is magában foglalhat, mint a gyermekek utcai szociális gondozása, a lakótelepi gyerekek gondozása és a lelkisegély-telefon működtetése. A közösségi pszichiátriai ellátás: mint speciális alapellátási forma a pszichiátriai ellátás keretében nyújt komplex segítséget a pszichiátriai betegek számára mindennapi életvitelükben, illetve biztosítja meglévő képességeik megtartását és fejlesztését.

KOPINT-DATORG Rt.

144

Támogató szolgálat: célja a fogyatékos személyek lakókörnyezetben történő ellátása, a fogyatékos személy önrendelkezésén alapuló önálló életvitelének megkönnyítése, elsősorban a lakásokon kívüli közszolgáltatások elérésének segítségével. Utcai szociális munka: szintén speciális alapellátási forma. Tevékenysége az utcán tartózkodó hajléktalan személyek helyzetének, életkörülményeinek figyelemmel kisérése, szükség esetén ellátásának kezdeményezése, az ehhez szükséges intézkedések megtétele. 5.4.1.3.2. Szakosított ellátás Ha az életkoruk, egészségi állapotuk, valamint szociális helyzetük miatt a rászorult személyekről az alapellátás keretében nem lehet gondoskodni, a rászorultakat állapotuknak és helyzetüknek megfelelően szakosított ellátási formában kell gondozni. A szakosított ellátási formák típusai a következők: - ápolást, gondozást nyújtó intézmények - rehabilitációs intézmények - nappali intézmények - átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények - lakóotthonok Ápolást, gondozást nyújtó intézmények – az önmaguk ellátására nem, vagy csak folyamatos segítséggel képes személyek elhelyezésére és ellátására szolgál. Ezekben az intézményekben gondoskodni kell a napi legalább háromszori étkezésről, mentális gondozásról, meghatározott szintű egészségügyi ellátásról, valamint az ellátott lakhatásról, szükség esetén ruházat és egyéb textília (törülköző, ágynemű, stb.) biztosításáról. Ilyen ápolást, gondozást nyújtó intézménytípus: - az idősek otthona - pszichiátriai betegek otthona - szenvedélybetegek otthona - fogyatékos személyek otthona - hajléktalanok otthona Rehabilitációs intézmények – célja, hogy az intézményekben lakók önálló életvezetési képességeit kialakítsa, vagy helyreállítsa. Ilyen rehabilitációs intézmény: - a pszichiátriai betegek, illetve a szenvedélybetegek rehabilitációs intézménye - a fogyatékos személyek rehabilitációs intézménye - a hajléktalan emberek rehabilitációs intézménye Nappali intézmények – az elsősorban otthonukban élők részére biztosítanak lehetőséget a napközbeni elfoglaltságra, a szabadidő hasznos eltöltésére, a re-integráció, re-szocializáció elősegítésére, társas kapcsolatokra, valamint igény szerint étkezésre, az alapvető higiéniai szükségletek kielégítésére. A nappali ellátást nyújtó intézmények a következők: - fogyatékosok nappali intézménye - nappali melegedő - szenvedélybetegek nappali intézménye - pszichiátriai betegek nappali intézménye


145

Átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények – a hajléktalanok átmeneti szállása és éjjeli menedékhelye kivételével- ideiglenes jelleggel, legfeljebb egy évi időtartamra teljes körű ellátást biztosítanak. Ebbe az intézményi körbe tartozik: - az időskorúak gondozóháza - a fogyatékos személyek gondozóháza - a pszichiátriai betegek átmeneti otthona - a szenvedélybetegek átmeneti otthona - a hajléktalan személyek éjjeli menedékhelye - a hajléktalan személyek átmeneti szállása A lakóotthon – olyan 8-12, esetleg 14 pszichiátriai beteget vagy fogyatékos személyt befogadó intézmény, amely az ellátást igénybe vevő részére életkorának, egészségi állapotának és önellátása mértékének megfelelő ellátást biztosít. Típusai: - pszichiátriai betegek lakóotthona - szenvedélybetegek lakóotthona - fogyatékos személyek lakóotthona

5.4.2. A szociális védelmi rendszer bevételi forrásai és kiadásai

A jóléti közkiadások, szociális védelemre fordított kiadások GDP-n belüli aránya az elmúlt tíz évre visszatekintve csökkenő tendenciát mutat: A szociális védelmi rendszerre vonatkozó EU harmonizált (ESSPROS rendszerű) adatok102 szerint 2001-ben Magyarország szociális célra fordított összes – az adminisztrációs kiadásokat is tartalmazó – kiadása a GDP 19,8%-át tette ki. Ez az arány 7,7 ponttal volt alacsonyabb az EU 15 tagországának átlagánál. A rendelkezésre álló 1999-től 2001-ig tartó adatok a szociális védelemre fordított kiadások GDP-n belüli részarányának mérsékelt csökkenését mutatják. A szociális védelmi rendszer bevételei A szociális védelmi rendszer kiadásai - társadalombiztosítási hozzájárulás (munkaadók és biztosítottak által fizetett társadalombiztosítási hozzájárulás) - államháztartási hozzájárulás - átutalások más rendszerekből - egyéb bevételek

- társadalmi juttatások (pénzbeli vagy természetbeni transzferek)

- adminisztrációs költségek - átutalások más rendszereknek - egyéb kiadások

A szektorok, ahonnan a bevételek származnak: - vállalatok - központi kormányzat - helyi önkormányzat - társadalombiztosítási alap - háztartások - háztartásokat segítő non-profit intézmények 102 European social statistics – Social protection – Expenditure and receipts- Data 1994-2002, European

Communities, 2005

KOPINT-DATORG Rt.

146

A szociális támogatások típusai: Munkanélküliek jövedelempótló támogatása 2000 májusáig volt igényelhető. Új megállapításra így 2001 folyamán már nem volt mód, csak a már előzőleg megítélt ellátást lehetett folyósítani a jogosultak részére. Azok a személyek, akik kikerültek a támogatottak köréből, de továbbra is munkanélküliek maradtak, az aktív korú nem foglalkoztatottak számára folyósítható rendszeres szociális segélyt igényelhették meg. Ebből következik az a változás, melyet a statisztikai adatok is alátámasztanak, hogy a munkanélküliek jövedelempótló támogatásából kikerültek nagy része rendszeres szociális segélyre nyújtotta be kérelmét, így két év alatt ugrásszerűen megemelkedett ez utóbbi segélyben részesülők száma. A települési önkormányzat rendszeres szociális segélyt állapít meg annak a személynek, aki a 18. életévét betöltötte, aktív korú, de munkaképességét legalább 67%-ban elvesztette, illetve vakok személyi járadékában részesül, valamint aktív korú nem foglalkoztatott, feltéve, hogy megélhetése más módon nem biztosított. Az időskorúak járadéka – a megélhetést biztosító jövedelemmel nem rendelkező időskorú személyek részére nyújtott támogatás. A települési önkormányzat időskorúak járadékában részesíti azt a 62. életévét, illetve a reá irányadó nyugdíjkorhatárt betöltött személyt, akinek havi jövedelme, valamint saját és vele együtt lakó házastársa, élettársa jövedelme alapján számított egy főre jutó havi jövedelme nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 80%-át, egyedülálló esetén 95%-át. A kiegészítő családi pótlékban (2001-ig azonos tartalommal, rendszeres gyermekvédelmi támogatás néven nyújtották) a 0–24 év közötti fiatalok közül minden negyedik részesült. A törvényben meghatározott célja, hogy elősegítse a gyermek családi környezetben történő ellátását, nevelését, hogy megelőzze a gyermek anyagi okok miatti kiemelését a családból. A települési önkormányzat képviselőtestülete a gyermeket rendszeres támogatásban részesíti, ha a gyermeket gondozó családban az egy főre jutó havi jövedelem összege nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét, és a családban történő nevelkedés nem áll a gyermek érdekével szemben. Rendkívüli gyermekvédelmi támogatást támogatásban az önkormányzat elsősorban azokat a gyerekeket részesíti, akiknek az ellátásáról családja más módon nem tud gondoskodni, illetve a családjuk alkalmankénti többletkiadások miatt anyagi segítségre szorul. Lakásfenntartási támogatást nyújthat az önkormányzat a rendeletében meghatározott mértékben, ha a lakásfenntartás havi költsége eléri/meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 35%-át, illetve a fűtési költségek havi összege eléri vagy meghaladja a háztartás összjövedelmének 20%-át, és az egy főre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének kétszeresét. Átmeneti segély: a települési önkormányzat képviselő-testülete a létfenntartást veszélyeztető, rendkívüli élethelyzetbe került, valamint időszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdő személyek részére a rendeletében meghatározott átmeneti segélyt nyújt. Átmeneti segély pénzintézeti tevékenységnek nem minősülő kamatmentes kölcsön formájában is nyújtható. Az átmeneti segély adható alkalmanként és havi rendszerességgel. Elsősorban azokat a személyeket indokolt átmeneti segélyben részesíteni, akik önmaguk, illetve családjuk létfenntartásáról más módon nem tudnak gondoskodni, vagy alkalmanként jelentkező többletkiadások – különösen betegség, elemi kár – miatt anyagi segítségre szorulnak.


147

5.4.3. Hazai gyakorlat

Az Európai Unió 15 tagállama között 200-ben jött létre a szegénység és társadalmi kirekesztés elleni együttműködés. A tagállamok közös célkitűzéseket fogalmaznak meg a szegénység és társadalmi kirekesztődés mérséklésére, és a közös célkitűzések megvalósítását szolgáló intézkedéseikről kétévente cselekvési tervben számolnak be az Európai Bizottságnak. A tagállamok közötti összehasonlítást a közösen kialakított mutatószámok (a Laeken-i indikátorok – listájukat lásd a 6.2. mellékletben) teszik lehetővé. Magyarország 2002-ben csatlakozott a folyamathoz, így 2004-ben jelent meg az első cselekvési terv103, amely a 2004-2006-os időszakra vonatkozik. A Nemzeti Cselekvési Tervben megfogalmazott célkitűzések szorosan kapcsolódnak a szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem Európai Uniós irányelveihez. Ezen célkitűzések megvalósulásának monitorozása fontos feladat az Európai Unió felé történő jelentéstételi kötelezettség érdekében. (A teljesítménymérésben és monitoringban komoly tapasztalatokkal rendelkező Ausztrália szociális védelem indikátorairól a 6.1. mellékletben írunk.)

5.4.3.1. Célkitűzések területenként

Foglakoztatás - A teljes foglalkoztatási ráta 2006-ig 59%-ra, 2010-ig 63%-ra történő növelése (EU cél

70%) - A férfiak foglalkoztatási rátájának 2006-ig 64,5%-ra, 2010-ig 69%-ra növelése - A nők foglalkoztatási rátájának 2006-ig 53%-ra, 2010-ig 57%-ra növelése - Az 50 év feletti munkavállalók foglalkoztatási rátájának 2006-ig 33%-ra, 2010-ig 37%-ra

növelése - A tartós munkanélküliek arányának 2,2%-ra csökkenése 2006-ig - Az egész életen át tartó tanulásban, felnőttképzésben részt vevők arányának 10%-ra

történő növelése 2010-ig - A szakiskolákban a fiatalok lemorzsolódásának a jelenlegi felére, 15%-ra való

csökkenése - A munkahely és a családi élet összeegyeztetése érdekében a 3 éven aluli gyermekek

nappali gondozását biztosító férőhelyek 10%-os növelése 2007-re

A közszolgáltatásokhoz való hozzáférés elősegítése - A szociális alapellátások szükségletekhez mért hozzáférhetőségének folyamatos javítás,

2006-ig 10%-os kapacitásbővítés a házi segítségnyújtás terén - 2006-ra a hátrányos helyzetű csoportok PC használatának és Internet-használatának

közelítése az országos átlaghoz

103 Nemzeti Cselekvési Terv, 2004. július – Készült a 2321/2003. (XII. 13.) kormányhatározattal létrehozott

társadalmi kirekesztés elleni bizottság keretében – A Társadalmi befogadásról szóló közös memorandum és az Európai Unió társadalmi kirekesztés elleni stratégiájának célkitűzései alapján.

KOPINT-DATORG Rt.

148

Szegénység mérséklése - Egyes pénzbeli támogatások összegének emelése - A bérlakások arányának 15%-ra való növelése 15 év alatt - Az utcán élő hajléktalan emberek számának csökkentése, integrációs lehetőségeik

bővítése

A gyermekszegénység csökkentése - A mélyszegénységben élő gyermekek helyzetének javítása a pénzbeli és természetben

nyújtott ellátások kiterjesztésével - Óvodai férőhelyek bővítése, és az alapfokú oktatási-nevelési intézmények

infrastrukturális fejlesztése

További szakmapolitikai intézkedések - A szociális védelmi rendszer modernizációja. Ennek keretében: a legszegényebbek

élethelyzetének javítása a segélyezési rendszer korszerűsítésével, célzottságának, kiszámíthatóságának növelésével

- A területi egyenlőtlenségek csökkentése, az ellátásokhoz és szolgáltatásokhoz történő hozzáférés javítása

- Az ellátások hatékonyabbá és hozzáférhetőbbé tétele bizonyos szolgáltatások kistérségi szintű megszervezésével

- Elérhető, mobil, finanszírozható szociális ellátások biztosítása. Szociális szakemberek továbbképzése, a tervezés alapú interszektoriális szolgáltatásfejlesztés erősítése.

- A fogyatékossággal élők számára nyújtott szociális szolgáltatások terén célkitűzés, hogy 2006-ig jelentősen növekedjék a házi segítségnyújtásban részesülő fogyatékossággal élő személyek száma. Folyamatosan növekedjék a támogató szolgálatok száma. A fogyatékossággal élők nappali ellátásában 1000 pótlólagos férőhely kerüljön kialakításra.

5.4.3.2. Hozzáférhető adatok

A Nemzeti Cselekvési Tervben megfogalmazott célkitűzések teljesítésének monitorozására és a szociális védelmi rendszer különböző szintjein történő teljesítményindikátor készítéshez szükséges adatok hozzáférhetőek a KSH Szociális Statisztikai Évkönyv című kiadványában a következő bontásban. Eltartottsági ráta, öregedési index A 15 –74 éves népesség gazdasági aktivitása A teljes munkaidőben foglalkoztatottak száma és átlagkeresete A regisztrált munkanélküliek adatai A regisztrált munkanélküliek száma korcsoportok szerint A munkanélküli-ellátásban részesülők főbb adatai A helyi önkormányzatok bevételei és kiadásai Nyugdíjak, nyugdíjszerű ellátások költségviselők szerint A Nyugdíjbiztosítási Alapból fedezett ellátások A családtámogatások összefoglaló kiadási adatai Terhességi-gyermekágyi


149

Anyasággal összefüggő ellátások Gyermekgondozási díj Gyermekgondozási segély Gyermeknevelési támogatás Családi pótlék Gyermekneveléssel kapcsolatos támogatások reálértéke A családi pótlék jogszabályban előírt összege A családi pótlékban részesülő családok és gyermekek száma családnagyság szerint, Családi pótlékban részesülők főbb adatai területi egységenként A bölcsődék fontosabb adatai A bölcsődék fontosabb adatai a település jogállása szerint A bölcsődékbe beíratott gyermekek száma és megoszlása korcsoport szerint A bölcsődék fontosabb adatai népességnagyság szerint A bölcsődék fontosabb adatai területi egységenként Az önkormányzati bölcsődék fontosabb adatai területi egységenként, A bölcsődék adatai fenntartók szerint Bölcsődei szolgáltatás régiónként A gyermekjóléti szolgálatok főbb adatai A gyermekjóléti szolgálatok szervezeti formái Gyermekjóléti szolgáltatást biztosító települések területi egységenként A gyermekjóléti szolgálatok főbb adatai fenntartók szerint A gyermekjóléti tevékenység főbb adatai népességnagyság szerint A gyermekjóléti szolgálatnál kezelt problémák A gyermekjóléti gondozási esetek száma a kapcsolatfelvétel szerint A gyermekjóléti szolgálatok szakmai tevékenységeinek száma Gyermekvédelmi gondoskodásban részesülő gyermekek Gyermekvédelmi gondoskodásban részesülő gyermekek és fiatal felnőttek korcsoport szerint Adott évben gyermekvédelmi gondoskodásba került gyermekek Tárgyévben gyermekvédelmi gondoskodásba és utógondozói ellátásba vett gyermekek és fiatal felnőttek korcsoport szerint Gyermekvédelmi gondoskodásban és utógondozó ellátásban részesülő gyermekek és fiatal felnőttek korcsoport szerint Gyermekvédelmi gondoskodásban részesülő gyermekek területi egységenként Gyermekvédelmi gondoskodásban és utógondozói ellátásban részesülő gyermekek és fiatal felnőttek száma és aránya területi egységenként Területi gyermekvédelmi szakszolgálatoknál foglalkoztatottak Gyermekotthoni férőhelyek száma Gyermekotthonban foglalkoztatottak Nevelőszülők A nevelőszülők számának alakulása a náluk elhelyezett gyermekek és fiatal felnőttek száma szerint Gyermekotthonban és nevelőszülőnél elhelyezett gyermekek és fiatal felnőttek a gondozás helye szerint Gyermekotthonban és nevelőszülőnél elhelyezett gyermekek és fiatal felnőttek korcsoport szerint Gyermekotthonban és nevelőszülőnél elhelyezett gyermekek és fiatal felnőttek a gondozásban töltött idő szerint Gyermekotthonban és nevelőszülőnél elhelyezett gyermekek és fiatal felnőttek területi egységenként Gyermekotthonban elhelyezett gyermekek és fiatal felnőttek területi egységenként Nevelőszülőnél elhelyezett gyermekek és fiatal felnőttek területi egységenként Gyermekotthonban és nevelőszülőnél elhelyezett általános iskolai tanulók adatai Az év folyamán gyermekotthonba és nevelőszülőkhöz elhelyezett gyermekek és fiatal felnőttek korcsoport szerint A gyermekotthonban gondozott gyermekek és fiatal felnőttek számának alakulása

KOPINT-DATORG Rt.

150

A nevelőszülőknél gondozott gyermekek és fiatal felnőttek számának alakulása Szökés a gondozási helyről Gyámhatóságoknál nyilvántartott veszélyeztetett kiskorúak Nyilvántartott, védelembe vett kiskorúak száma Gyámság, gondnokság alatt álló kiskorúak Az örökbefogadás adatai Önkormányzatok által nyújtott főbb rendszeres támogatások Önkormányzatok által nyújtott főbb eseti támogatások A munkanélküliek jövedelempótló támogatása Rendszeres szociális segélyben részesítettek száma nem és az ellátás jogcíme szerint Rendszeres szociális segély Időskorúak járadéka Kiegészítő családi pótlék Átmeneti segély Átmeneti segélyre felhasznált összeg Az átmeneti segély főbb adatai Átmeneti segélyben részesítettek száma a család egy főre jutó jövedelme szerint Átmeneti segélyben részesítettek nem szerint Átmeneti segélyben részesítettek a segélyezés gyakorisága szerint Lakásfenntartási támogatás Lakásfenntartási támogatásra felhasznált összeg A lakásfenntartási támogatás főbb adatai Lakásfenntartási támogatásban részesítettek száma a család egy főre jutó jövedelme szerint Lakásfenntartási támogatásban részesítettek nem szerint Lakáscélú támogatás Rendkívüli gyermekvédelmi támogatás Rendkívüli gyermekvédelmi támogatásra felhasznált összeg A rendkívüli gyermekvédelmi támogatás főbb adatai Rendkívüli gyermekvédelmi támogatásban részesítettek száma a család egy főre jutó jövedelme szerint Súlyos mozgáskorlátozott személyek közlekedésével kapcsolatos támogatások Nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátások A megváltozott munkaképességű dolgozók ellátása Gyámhatóságok által nyújtott pénzbeli támogatás Házi segítségnyújtás Házi gondozók száma Házi segítségnyújtásban részesülők régiók szerint A házi segítségnyújtás adatai területi egységenként Szociális étkeztetés Szociális étkeztetésben részesülők száma Szociális étkeztetésben részesülők régiónként A szociális étkeztetés adatai területi egységenként A szociális étkeztetés és házi segítségnyújtás adatai fenntartók szerint A szociális étkeztetés és házi segítségnyújtás adatai népességnagyság szerint, A családsegítés főbb adatai Családsegítő szolgáltatást biztosító települések területi egységenként A családsegítés főbb adatai fenntartók szerint A családsegítés főbb adatai népességnagyság szerint A családsegítő szolgáltatást igénybe vevők száma korcsoport és nem szerint, régiónként A családsegítő szolgáltatást igénybe vevők megoszlása családi összetétel szerint A családsegítő szolgáltatást igénybe vevők gazdasági aktivitás szerint A családsegítő szolgáltatást igénybe vevők hozott problémái


151

Családsegítő csoportfoglalkozások főbb adatai Családsegítő esetkezelések száma az esetkezelések jellege szerint A falugondnoki szolgáltatás főbb adatai területi egységenként Hajléktalanok nappali ellátása Hajléktalanok nappali ellátása régiónként Idősek klubjainak fontosabb adatai Az idősek klubjaiban ellátottak régiónként A fogyatékosok napközi otthonainak fontosabb adatai Az idősek klubjainak főbb adatai területi egységenként Fogyatékosok nappali intézményeinek főbb adatai területi egységenként A nappali ellátást nyújtó szociális intézmények adatai fenntartók szerint Az idősek klubjainak főbb adatai népességnagyság szerint Egyes szociális alapellátások és a nappali ellátást nyújtó intézmények működési adatai Szociális alap-és nappali ellátásban részesülők száma nem és korcsoport szerint A tartós bentlakásos szociális intézmények főbb adatai Az átmeneti elhelyezést nyújtó szociális intézmények főbb adatai A tartós bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó szociális intézmények költségadatai fenntartók szerint A tartós bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó szociális intézmények létszámadatai fenntartók szerint A tartós bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó szociális intézményekben ellátottak száma típus szerint A tartós bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó szociális intézményekben ellátottak száma fenntartók szerint A tartós bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó szociális intézmények működési adatai típus szerint A tartós bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó szociális intézmények működési adatai fenntartók szerint A tartós és átmeneti elhelyezést nyújtó szociális intézmények telephelyeinek száma típus és fenntartó szerint A tartós és átmeneti elhelyezést nyújtó szociális intézmények férőhelyszáma típus és fenntartó szerint Tartós bentlakásos szociális intézmények férőhelyszáma az intézmény típusa szerint területi egységenként Tartós bentlakásos szociális intézményekben ellátottak száma az intézmény típusa szerint, területi egységenként Átmeneti elhelyezést nyújtó szociális intézmények férőhelyszáma az intézmény típusa szerint, területi egységenként Átmeneti elhelyezést nyújtó szociális intézményekben ellátottak száma az intézmény típusa szerint, területi egységenként . A szociális foglalkoztatókban dolgozók létszáma és átlagkeresete A szociális foglalkoztatók pénzügyi adatai A célszervezeteknél foglalkoztatottak létszáma és átlagkeresete A célszervezetek pénzügyi adatai Nyugdíjak, nyugdíjszerű ellátások Ellátásban részesülők száma és a teljes ellátás átlagösszege az év elején Igénybejelentések, teljesítő határozatok Adott évben megállapított saját jogú új nyugdíjak száma Ellátásban részesülők száma és az ellátások átlagösszege az ellátás fajtája szerint Ellátásban részesülők száma születési év és az ellátás havi összege szerint Ellátásban részesülők száma születési év szerint Ellátások összege születési év szerint Öregségi és rokkantsági nyugdíjasok a teljes ellátás összege szerint

KOPINT-DATORG Rt.

152

Ellátásban részesülők adatai területi egységenként A fontosabb ellátásfajtákban részesülők száma területi egységenként A fontosabb ellátásfajtákban részesülők egy főre jutó átlagösszege területi egységenként Szociális ügyintézők száma és végzettsége Ügyiratforgalom a tárgyévben Szociális ügyekben hozott határozatok száma Az OSAP keretében a szociális védelmi tevékenységgel kapcsolatos adatgyűjtések a következők: nyilván-tartási száma

Címe Gyakorisága Adatszolgáltatók meghatározása

1207/05 Kimutatás egyes szociális

alapellátásokról és a nappali ellátást nyújtó intézmények működési adatairól

Évenkénti a települési önkormányzatok, valamennyi, szociális alapellátást (házi segítségnyújtást, étkeztetést) és nappali ellátást nyújtó intézményt fenntartó szervezet

a tárgyévet követő február 15.

1208/05 Jelentés a gyermekotthonok és a nevelőszülői hálózatok helyzetéről

Évenkénti gyermekotthonok, nevelőszülői hálózatok fenntartói


1209/05 Jelentés a területi gyermekvédelmi szakszolgálatok helyzetéről

Évenkénti a Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálatok

a tárgyévet követő január 31.

1210/04 Jelentés a gyámhatóság tevékenységéről

Évenkénti a települési önkormányzatok, városi, fővárosi-kerületi gyámhivatalok, megyei és fővárosi gyámhivatalok


1822/05 Kimutatás a települési önkormányzatok szociális igazgatási tevékenységéről

Évenkénti települési önkormányzatok és körjegyzőségek


1864/05 Jelentés az önkormányzatok ifjúságpolitikai tevékenységéről

Évenkénti települési önkormányzatok a tárgyévet követő március 31.

1911/03 Kimutatás a fogyatékossági támogatás adatairól

Évenkénti a Magyar Államkincstár a tárgyévet követő február 28.

1919/05 Családtámogatási ellátások éves és területi adatai

Évenkénti a Magyar Államkincstár a tárgyévet követő április 5.

1921/05 Családtámogatási ellátások havi adatai

Havonkénti a Magyar Államkincstár a tárgyhót követő hó 30.

1202/04 Kimutatás a tartós bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények működési adatairól

Évenkénti valamennyi tartós és átmeneti bentlakást nyújtó szociális intézmény



153

1203/05 Bölcsődei kérdőív Évenkénti valamennyi bölcsőde a tárgyévet követő február 1 5.

1206/05 Kimutatás a pénzben és természetben nyújtható támogatások adatairól

Évenkénti a települési önkormányzatok

a tárgyévet követő április 15.

1748/04 Új nyugdíj-megállapítások Havonkénti Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság

a tárgyhót követő második hó 30.

1765/05 Jelentés az önkéntes- és magánnyugdíjpénztárak tagjairól

Évenkénti önkéntes- és magánnyugdíjpénztárak

a tárgyévet követő július 31.

1788/02 Nyugdíjban, nyugdíjszerű ellátásban részesülők

Évenkénti Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság

a tárgyévet követő március 1.

1832/04 Alapinformációk a szociális és gyermekellátást végző szervezetekről

Évenkénti a működést engedélyező szervek

szeptember 15.

2062/05 Állománystatisztikai adatok a nyugdíjban, nyugdíjszerű ellátásban részesülőkről (január-emelés után)

Évenkénti Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság

a tárgyév augusztus 31.

2066/00 Működési engedéllyel rendelkező szociális és gyermekvédelmi szolgálatok és intézmények adatai

Évenkénti Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Intézet

szeptember 30.

2105/05 Jelentés a kábítószer fogyasztókról és kezelésükről

Évenkénti EM Egészségpolitikai főosztály

a tárgyévet követő június 15.

2106/05 Jelentés a rehabilitáció fekvő- és járóbeteg tevékenységéről

Évenkénti Országos Orvosi Rehabilitációs Intézet

a tárgyévet követő április 30.

1511/00 Jelentés a javítóintézetek helyzetéről

Évenkénti az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium valamennyi javítóintézete

a tárgyévet követő január 31.

1696/05 A családsegítő szolgálatok működési adatai

Évenkénti családsegítő szervezeti egységek


1775/05 A gyermekjóléti alapellátások működési adatai

Évenkénti gyermekjóléti alapellátást végző szervezetek


1822/05 Kimutatás a települési önkormányzatok szociális igazgatási tevékenységéről

Évenkénti települési önkormányzatok és körjegyzőségek


1862/03 A szervezett ifjúsági turizmus adatai

Évenkénti alsó és középfokú oktatási intézmények, ifjúsági szervezetek

a tárgyévet követő június 30.

KOPINT-DATORG Rt.

154

1863/05 Ifjúsági szervezetek adatai Évenkénti ifjúsági szervezetek a tárgyévet követő június 15.

1864/05 Jelentés az önkormányzatok ifjúságpolitikai tevékenységéről

Évenkénti települési önkormányzatok a tárgyévet követő március 31.

1515/04 Családi pótlék ellátásban részesülők gyermekszám szerinti részletezése 20.. évi áprilisi állapot szerint

Évenkénti családtámogatási kifizetőhellyel rendelkező munkáltatók, illetve Magyar Államkincstár Területi Igazgatóságai, Családtámogatási Irodái

május 15.

1915/04 Családtámogatási statisztikai jelentés

Havonkénti családtámogatási kifizetőhellyel rendelkező munkáltatók, illetve Magyar Államkincstár Területi Igazgatóságai, Családtámogatási Irodái

a tárgyhót követő hó 15.


155

5.5. Rendvédelem és közbiztonság

5.5.1. A rendvédelem és közbiztonság területei

A rendvédelem és közbiztonság az államháztartás funkcionális osztályozási rendjében (COFOG) a harmadik funkcionális csoport, mely alá hat részterület tartozik104:

• Rendőrségi szolgáltatások

- A rendőrségi ügyek és szolgáltatások igazgatása, beleértve a külföldiek regisztrálását, a bevándorlók munkavállalási és utazási dokumentumainak kibocsátását, a rendőrségi munkához kapcsolódó statisztikák vezetését, a közlekedés szabályozását és irányítását, a csempészeti tevékenység megelőzését és a part menti és óceáni halászat ellenőrzését

- Az állandó és kiegészítő rendőrségi erők működtetése a kikötőkben, határ-átkelőhelyeken és parti őrségeken; az önkormányzati speciális rendőrségi egységek működtetése; a rendőrségi laboratóriumok működtetése; a rendőrségi képzési programok működtetése vagy támogatása

- Tartalmazza továbbá a közúti forgalom felügyeletét, de nem foglalja magában azon rendőrségi oktatási intézmények működtetését, melyek a rendőri képzés mellett általános képzést is nyújtanak

• Tűzvédelmi szolgáltatások

- A tűzmegelőzéssel és tűzelhárítással kapcsolatos ügyek, szolgáltatások igazgatása

- Az állandó és kisegítő tűzoltóságok és egyéb tűzmegelőzéssel és tűzelhárítással foglalkozó helyi önkormányzati szervezetek működtetése; a tűzmegelőzési és tűzelhárítási képzési programok működtetése vagy támogatása

- Tartalmazza civil védelmi szolgálatokat is, pl. hegyi mentők, parti mentők, az elárasztott területek evakuálásával foglalkozó szervezeteket, stb. Nem foglalja magában a polgári védelmet, a erdőtüzek elhárítására speciálisan kiképzett és felszerelt egységeket

• Bíróságok

- A büntető és polgári bíróságok és az igazságszolgáltatási rendszer igazgatása, működtetése vagy támogatása, beleértve a bíróságok által megállapított bírságok és jogi egyezségek végrehajtását, a pártfogói felügyeleti rendszer működtetését

- Jogi képviselet és tanácsadás s kormányzat vagy a kormányzat által kijelölt egyéb szervezet nevében

- Tartalmazza a bírósági, az ombudsmani intézmények és egyéb hasonló szervezetek igazgatását, de nem foglalja magában a büntetés-végrehajtási intézetek igazgatását

104 Forrás: http://unstats.un.org

KOPINT-DATORG Rt.

156

• Börtönök

- A börtönök és egyéb fogva tartási intézetek vagy a bűnelkövetők rehabilitációját szolgáló intézetek, mint börtön-farmok, dologházak, javítóintézetek, büntetőeljárás során beszámíthatatlannak minősített elkövetők számára fenntartott elmegyógyintézetek igazgatását, működtetését vagy támogatását

• Rendvédelemhez és közbiztonsághoz kapcsolódó kutatás-fejlesztés

- A rendvédelem és közbiztonság területén alkalmazott kutatást és kísérleti fejlesztést folytató kormányzati szervezetek igazgatása és működtetése

- A nem kormányzati kutatóintézetek és egyetemek rendvédelem és közbiztonság területén folytatott alkalmazott kutatásainak és kísérleti fejlesztéseinek támogatása vissza nem térítendő támogatások és hitelek nyújtásával

- Nem foglalja magában az alapkutatást

• Máshová be nem sorolt rendvédelmi és biztonsági ügyek

- A rendvédelem és közbiztonság területét érintő átfogó ágazati politikák, cselekvési tervek, programok és költségvetések kialakításának, irányításának, koordinálásának és monitoringjának igazgatása, működtetése vagy támogatása; a rendvédelem és közbiztonság ellátását biztosító standardok és szabályozási környezet kidolgozása és végrehajtása; az általános információk, technikai dokumentáció és a területre vonatkozó statisztikák kialakítása és hozzáférhetővé tétele

- Az első 5 csoportba nem besorolt rendvédelmi és közbiztonsági szolgáltatások.

5.5.2. A rendvédelem és a közbiztonság teljesítménymérése Magyarországon

A rendvédelemre és közbiztonságra a magyar államigazgatásban használt további alfunkciók:

• Igazságszolgáltatás - Büntető eljárások - Polgári eljárások

• Rend- és közbiztonság - Rendőrség - Határőrség - Bűnmegelőzés

• Tűzvédelem • Büntetés-végrehajtás

A területeken a döntéshozatal és a funkció ellátása a bűnmegelőzés kivételével teljes mértékben kormányzati feladatot képez. A bűnmegelőzés területen a döntéshozatal és a funkció ellátása állami és magán, állami túlsúllyal. A területek finanszírozását tekintve az költségvetési finanszírozás a jellemző. Ez alól kivételt az igazságszolgáltatási és a tűzoltási terület jelent, ahol magánfinanszírozás (igazságügyi szakértői költségek megelőlegezése, illetve kifizetése; perköltség, a tűzoltás esetében pedig a biztosítók azon kötelezettsége, hogy a biztosítási díjak 1%-át befizessék a költségvetésbe), is van.

Az költségvetési ráfordítások számbavételére vonatkozó adatok forrása lehet az államháztartás funkcionális mérlege, mely az igazságszolgáltatásra, rend- és közbiztonságra,


157

tűzvédelemre, büntetés-végrehajtási igazgatásra és működtetésre fordított állami kiadásokat részletezi folyó áron ESA95 módszertan szerint. Az egyes szervezetek működési költségeire éves beszámolóik nyújthatnak adatot.

Az egyes funkciók ellátásában résztvevő humán erőforrás mértékére az állományi létszám statisztikák adnak választ. A tényleges állományi létszám alakulásában meghatározó az adott területeken rendszeresített (engedélyezett) létszám, ami elvileg, ha az egyes szervezetek munkaterhének megfelelően, racionális munkaszervezés mellett kerül kialakításra, optimális termelékenységet eredményezhet. A betöltött és betölthető álláshelyek aránya és ennek illetékességi területenkénti és időbeni változása változatlan ügyszám mellett együtt járhat a termelékenység tér- és időbeni eltéréseivel, s okozhat minőségi változásokat is.

A rendvédelem és közbiztonság körébe tartozó területek teljesítménye több ponton kapcsolódhat egymáshoz. A büntetőjogi igazságszolgáltatási rendszeren belül a rendőrségi, határőrségi, ügyészségi, bírósági, büntetés-végrehajtási és bűnmegelőzési tevékenységek teljesítménye szorosan összefügg. Ezért az említett tevékenységi területeket egy rendszerben kezeljük és az egyes területekre vonatkozó teljesítménymérés bemutatásakor nem követjük a funkciók meghatározásánál irányadó sorrendet.

A bűn-megelőzéssel kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy mint kormányzati feladat szoros kapcsolatban van a rendészeti igazgatással és büntetőpolitikával, igazgatási és adminisztratív feladatainak ellátása a Belügyminisztérium hatáskörén belül létrehozott Országos Bűnmegelőzési Központ kompetenciája. Így, ez a terület a rendőrségi, határőrségi, ügyészségi, bírósági és büntetés-végrehajtási tevékenységi területek részét képezi, teljesítménye ezeken a területeken belül mérhető. A bűn-megelőzés általános célja a bűnelkövetés csökkentése, ami egyben a fent említett öt terület eredményességének (pl. bűnözési ráta, visszaesési ráta csökkenése) mutatója.

A rendvédelem és a közbiztonság teljesítménymérésének angol és ausztrál gyakorlatáról, az alkalmazott indikátorokról részletesen írunk a 7. mellékletben.

5.5.2.1. Rendőrség és határőrség

A rendőrség és határőrség tevékenysége a Belügyminisztérium fennhatósága alá tartozik.

A rend- és közbiztonság biztosításának elsődleges szerve a rendőrség. A rendőrség biztosítja a társadalom és az állam legkülönfélébb szerveinek alkotmányos működését, a közélet hétköznapi menetének zavartalanságát, az egyének és polgárok védelmét. Tárgyi értelemben véve a rendőrség feladata kettős. Egyrészt, biztosítja a társadalom tagjainak közösségi, társadalmi, politikai tevékenységét. Másrészt, pedig védi – főleg büntetőjogi értelemben – az állam polgárait, őrzi vagyonbiztonságukat, s védi ehhez köthető jogaikat.

A Belügyminisztérium átfogó stratégiai fejlesztési céljainak egyik kulcsterülete a rendőrség. A rendőrség jövőképe egy olyan szervezet, amely

• mindenki számára könnyen elérhető;

• képes időben és határozottan cselekedni;

• ügyfeleivel kulturáltan és méltányosan bánik;

• a civil közigazgatás szerves részének tekinthető;

• együttműködik más szervezetekkel;

KOPINT-DATORG Rt.

158

• az érdekeket kölcsönösen figyelembe vevő, a bizalomra alapozott kommunikációs kapcsolatrendszerben működik;

• a szolgálati érdekeket nem sértő, mértéktartó nyilvánosság biztosításával nagyobb lehetőséget nyújt a civil kontroll számára;

• miközben a bűnözőkkel szembeni következetes fellépésre helyezi hangsúlyt, hatásosan foglalkozik a megelőzés kérdéseivel;

• képes visszaszorítani a bűnözést, illetve csökkenteni az attól való félelmet;

• megfelelő szervezeti és működési struktúrában, a rendelkezésre álló erőforrások hatékonyabb és hatásosabb felhasználásával biztosítja a további fejlődést és az eredmények javítását.

A jövőkép elérése érdekében megfogalmazott stratégiai célok és fejlesztési irányok négy nagy területet ölelnek fel:

(1) kulcsfontosságú szakterületek és tevékenységek fejlesztése

(2) átlátható és hatékony szervezet kialakítása

(3) a rendőri munka minőségorientációjának erősítése

(4) a rendőrségi kommunikáció fejlesztése

Az (1) célkitűzés tulajdonképpen egyfajta output és eredményességi célkitűzés, mely négy kulcsfontosságú szakterületet és tevékenységet érint:

- bűnüldözői munka,

- a közterületek és a közlekedés rendjének, biztonságának fenntartása, a forgalom segítése,

- a sürgősségi helyzetek kezelése és

- a bűnmegelőzés.

A szakterületeken az outputok (kibocsátás) és elért eredmények (outcome) ágazati és szervezeti szinten is mérhetők a rendelkezésre álló statisztikák alapján. A bűnüldözői munka teljesítményének mérésére például használhatók a bűncselekmény típusok szerint részletesen rendelkezésre álló bűnügyi ügyforgalmi statisztikák. A közterületek és a közlekedés rendjének, biztonságának fenntartása területen a szabálysértési, személysérüléses közúti közlekedési baleseti, és a közbiztonsági statisztikák segíthetik az eredményesség mérését. A sürgősségi helyzetek kezelésében az eredményesség egyik alapja a gyors reagálási idő. A hagyományos rendőri értelmezés szerint ez az az időtartam, amely az eseménynek a tudomásra jutástól (pl. állampolgári bejelentés) az elsődleges intézkedéseket megtevő rendőri erő helyszínre érkezéséig tart. A célok közt a 15 percen belüli helyszínre érkezés szerepel. A bűnmegelőzési munka eredményességének mérésében pedig szintén a bűnügyi statisztikák nyújthatnak támpontot.

A rendelkezésre álló statisztikák mellett a lakosság körében végzett felmérések is kiegészíthetik, elsősorban a lakosság biztonságérzetére, a bűncselekmény áldozatává válási arányára vonatkozóan105.

105 2003. szeptember-október között például az I. kerületi lakosok körében önkitöltős kérdőívezési technikával

közvélemény-kutatás készült a bűnmegelőzés témakörében, melyben szerepeltek a lakosság biztonságérzetére vonatkozó kérdések is, pl. „Valószínűnek tartja, hogy a következő egy évben bántalmazzák az utcán / ellopják az autóját, biciklijét / betörnek otthonába / kilopnak valamit a zsebéből?”,


159

Az átlátható és hatékony rendőri szervezet kialakítására vonatkozó célkitűzés a teljesítménymérés termelékenységi és hatékonysági dimenziójának feleltethető meg. E tekintetben tehát az egyes tevékenységek output (kibocsátás), illetve outcome (eredmény) mutatóit az inputokhoz (pénzforrás, humán erőforrás) viszonyított értékével mérhető a célkitűzés irányában történő elmozdulás. A termelékenység, illetve hatékonyság-méréshez alkalmazható input adatokat szintén tartalmaz a jelenlegi statisztikai adatgyűjtési rendszer (rendőrség kiadásai, rendőrség költségvetési létszáma). A hatékonyság-mérés történhet az időráfordítás alapján is (bűncselekmény-felderítés átlagos időigénye), az ehhez szükséges időadatok szervezeti szinten az elektronikus ügyviteli rendszerből nyerhetők ki.

A rendőri munka minőségorientációjának erősítése elsősorban az output (kibocsátás) és outcome (eredmény) mutatókon keresztül mérhető. Egy szakmailag jól képzett és összetartó szervezet például több bűncselekményt tud felderíteni és gyorsabb a reagálási ideje (output). A humánus és részrehajlás nélküli egyenlő elbánás pedig mindenképpen hozzájárul a rendőri munka megítélésének növekedéséhez, s így a feladat-ellátás eredményességének (outcome) javulásához.

A rendőrségi munka kommunikációjának fejlesztése szintén az outcome (eredmény) mutatókon keresztül mérhető elsősorban, hiszen ez növelheti a rendőrségbe vetett bizalmat, s a lakosság biztonságérzetét. A bizalomra és biztonságérzetre vonatkozó információkat a lakosság körében végzett felmérések, közvélemény-kutatások nyújthatnak.

A rendőrségi tevékenységre vonatkozó adatok, statisztikák Statisztika Megjegyzés a

statisztikához Adatforrás /

adatszolgáltató Adatátvevő Adatközlés /

publikálás gyakorisága

A rendőrség kiadásai Részletes működési és felhalmozási kiadások, összes kiadás folyó áron; összes kiadás a GDP %-ában; költségvetési támogatás folyó áron

Országos Rendőr-főkapitányság Hivatala

KSH, Magyar Statisztikai Évkönyv („Honvédelem, határőrség és rendőrség” fejezet)

Évente

A rendőrség létszáma Tiszt / tiszthelyettes / közalkalmazott / köztisztviselő / összesen; Rendszeresített (engedélyezett) létszám / Meglévő létszám: / Létszámhiány, -többlet: hivatásos állomány, közalkalmazott, köztisztviselő



Évente

nagyobb biztonságban érezné-e magát bizonyos rendőrségi intézkedések hatására. Forrás: Dr. Dános Valér (2004): A települési önkormányzatok bűnmegelőzési stratégiájának javasolt modellje a gyakorlatban. „Társadalmi összefogással az I. kerület közbiztonságának javításáért – kerületi bűnmegelőzési koncepció és cselekvési terv”, in: BMK Füzetek 9., 2004. december

KOPINT-DATORG Rt.

160

A rendőrségi tevékenységre vonatkozó adatok, statisztikák – folytatás Statisztika Megjegyzés a




A rendőrség hivatásos állományát csökkentő tényezők okok szerint

Nyugállomány (tovább részletezett) / Elbocsátás (tovább részletezett) / Halálozás / Összesen



Évente

Az ismertté vált közvádas bűncselekmények és elkövetőik bűncselekményen-ként

Részletes bontásban, ismertté vált bűncselekmény, ismertté vált bűnelkövető, felderítési arány, 100 ezer lakosra jutó ismertté vált bűnelkövető

Belügyminisztérium és Legfőbb Ügyészség

KSH, Magyar Statisztikai Évkönyv („Igazságszolgáltatás” fejezet)

Évente

Az ismertté vált közvádas bűncselekmények száma

Részletezve Belügyminisztérium és Legfőbb Ügyészség


Évente

Az ismertté vált közvádas bűncselekmények sértettjeinek száma korcsoportok és nemek szerint



Évente

Az ismertté vált közvádas bűncselekmények sértettjeinek száma egyes bűncselekmény-csoportok szerint

Személy elleni / közlekedési/ házasság, család, ifjúság és nemi erkölcs elleni / közrend elleni / hivatalos személy elleni / vagyon elleni



Évente

A bűncselekmény elkövetők száma

Fiatalkorú / fiatal felnőtt / Felnőttkorú / büntethetőséget kizáró egyéb ok miatt nem büntethető / külföldi



Évente

Az ismertté vált közvádas bűncselekmények területi egységenként

Bűncselekmény-kategóriák és megyék, régiók szerint részletezve



Évente

Az ismertté vált közvádas bűnelkövetők területi egységenként



Évente

Negyedéves integrált gazdaságstatisztikai jelentés

Valamennyi költségvetési, társadalombiztosítási és megfigyelésbe bevont non-profit szervezet

KSH (OSAP) Negyedévente


161

A rendőrségi tevékenységre vonatkozó adatok, statisztikák – folytatás Statisztika Megjegyzés a




Alapadatok a fizikai és szellemi foglalkozásúak munkaidő-mérlegéhez

A megfigyelésbe bevont vállalkozások, költségvetési és társadalombiztosítási szervezetek, non-profit szervezetek

KSH (OSAP) Többévente

Munkaerőköltség-felvétel


KSH (OSAP) Évente

Jelentés üres álláshelyek számáról


KSH (OSAP) Évente

Személysérüléses közúti közlekedési baleset

A rendőr-kapitányságokon működő Robotzsaru-2000 elektronikus ügyviteli és ügyfeldolgozó rendszer országos Netzsaru adatbázisából

Fővárosi és megyei rendőr-főkapitányságok

KSH (OSAP) Havonta

Szabálysértési jelentés

Belügyminisztérium KSH (OSAP) Évente

Közlekedésrendészeti statisztika

Rendőr-főkapitányságok, rendőrkapitányságok

KSH (OSAP) Havonta

Közbiztonsági tevékenységi statisztika


KSH (OSAP) Havonta

Bűnügyi ügyforgalmi statisztika

A rendőr-kapitányságokon működő Robotzsaru-2000 elektronikus ügyviteli és ügyfeldolgozó rendszer országos Netzsaru adatbázisából


KSH (OSAP) Havonta

Egységes rendőrségi és ügyészségi bűnügyi statisztika

nyomozó hatóságok, ügyészségek

KSH (OSAP) Eseményhez kötődő

KOPINT-DATORG Rt.

162

5.5.2.2. Határőrség

A határőrség kettős rendeltetésű, sajátos jogállású és szervezetű fegyveres szerv, amely egyben közszolgálati, hatósági jogalkalmazó szervezet is. A jogszabályi háttér tekintetében a határőrség hatáskörébe utalt feladatok végrehajtása során a büntető, az államigazgatási, az idegenrendészeti és a szabálysértési eljárás szabályai szerint jár el, „mozgástere” azonban a rendőrséghez képest erősen leszűkített. A határőrség alapvetően rendvédelmi-rendészeti tevékenységet folytat. Alapfeladatai ellátása során prioritást kapnak az alábbi feladatok:

• a kelet-nyugati és délkelet-északnyugati irányultságú illegális migráció megakadályozása,

• az államhatáron átnyúló szervezett bűnözés visszaszorítása és • az ország közrendjének, közbiztonságának fenntartásában, a bűnmegelőzésben való

tevőleges részvétel.

A feladatok ellátásával kapcsolatos teljesítményre vonatkozó output (kibocsátás) és outcome (eredmény) mutatók a Határőrség Országos Parancsnokságának Elemző-értékelő osztálya által készített éves „Határhelyzetkép” jelentésében szereplő részletes adatokból meghatározhatók. Output mutatók lehetnek például az illegális migrációhoz kapcsolódó jogellenes cselekmények felfedésének és a körözött személyek elfogásának számára vonatkozó adatok, míg az outcome például a tiltott határátlépési kísérletek számának csökkenésével lehet mérni.

Termelékenységi és a stratégiai fejlesztési célok közt is szereplő hatékonyságra vonatkozó mutatókat a kiadási és létszám statisztikák alapján lehet számítani. Ilyenek az egyes output és outcome mutatókhoz kötődő egységköltség indikátorok (pl. az illegális migrációhoz kapcsolódó jogellenes cselekmények felfedésének egységköltsége vagy a tiltott határátlépési kísérletek számának csökkentésére fordított átlagos személyi ráfordítások). Ugyanakkor, a termelékenységi és hatékonysági mutatókkal szoros összefüggésben kell kezelni ezen a területen is a minőségi indikátorokat, mint feladatok ellátásához rendelkezésre álló állomány és a szükséges állomány aránya vagy a humán erőforrások képzettsége, szakértelme, továbbképzési beiskolázási aránya. A minőségi indikátorok alkalmazása kötődhet a határőrség minőségi tevékenységének javítására vonatkozó stratégiai fejlesztési célhoz.

Az outcome teljesítmény alakulásában pedig a határőrség polgárok általi megítélése, a határőrségbe vetett bizalom, ami például közvélemény-kutatásokon keresztül mérhető.

Határőrségi tevékenységre vonatkozó adatok, statisztikák Statisztika Megjegyzés a

statisztikához Adatszolgáltató /

adatforrás Adatátvevő Adatközlés /


A Magyar Határőrség kiadásai

Részletes működési és felhalmozási kiadások, összes kiadás folyó áron; Határőrség Országos Parancsnokságának és a Határőri igazgatóságok kiadásai folyó áron, összes kiadás a GDP %-ában; költségvetési támogatás folyó áron

Honvédelmi Minisztérium


Évente


163

Határőrségi tevékenységre vonatkozó adatok, statisztikák – folytatás Statisztika Megjegyzés a




A Magyar Határőrség létszáma

Tiszt / tiszthelyettes / közalkalmazott / köztisztviselő / összesen; Meglévő hivatásos állomány nemek szerinti bontásban

Honvédelmi Minisztérium


Évente

A Magyar Határőrség határrendészeti tevékenységének főbb adatai

Személyforgalmi és járműforgalmi adatok; Feltárt jogellenes bűncselekmények: bűncselekmények (kategóriánként részletezve) és szabálysértések (kategóriánként részletezve) száma; Lezárt idegenrendészeti intézkedések száma; Lopott, körözött gépjárművek felfedése

Határőrség Országos Parancsnoksága


Évente









KSH (OSAP) Évente



KSH (OSAP) Évente

Szabálysértési jelentés Belügyminisztérium KSH (OSAP) Évente Személy- és járműforgalmi jelentés

Határforgalmi kirendeltségek

KSH (OSAP) Havonta

KOPINT-DATORG Rt.

164

Határőrségi tevékenységre vonatkozó adatok, statisztikák – folytatás Statisztika Megjegyzés a




Éves határhelyzetkép A Határőrség tevékenységének főbb mutatói: regisztrált intézkedések (típusonként részletesen bontva); személy- és járműforgalmi adatok

Határőrség Országos Parancsnoksága

A Határőrség Országos Parancsnoksága, Rendészeti Főigazgatóság, Bevetés Irányítási Főosztály, Elemző-értékelő osztály éves értékelő kiadványa

5.5.2.3. Ügyészségek

Az ügyészség a Parlament alá rendelt, nyomozó, vádképviseleti és törvényességi felügyeleti szerv.

A Magyar Köztársaság ügyészi szervei:

• a Magyar Köztársaság Legfőbb Ügyésze

• a fellebbviteli főügyészségek

• a megyei főügyészségek, illetőleg a Fővárosi Főügyészség

• a helyi ügyészségek (a megyékben városi, Budapesten kerületi ügyészségek)

• a Katonai Főügyészség

• a területi katonai ügyészségek.

Az ügyészségek fő feladatai:

• nyomozás

• nyomozás felügyeleti tevékenység

• vádemelés, vádképviselet

• törvényességi felügyeleti tevékenység (ezen belül a büntetés-végrehajtás felügyelete)

• magánjogi tevékenység

• szabálysértési ügyekkel kapcsolatos ügyészi tevékenység


165

Az egyes feladatok ellátásának teljesítményére alkalmazható mutatószámok a jelenleg is meglévő statisztikákból

Feladat Példák a lehetséges output-mutatókra Példák a lehetséges outcome-mutatókra

Nyomozás Az egységes rendőrségi és ügyészségi bűnügyi statisztika (ERÜPS) adatai közül pl. az ügyészségi nyomozati hatáskörbe tartozó bűncselekmények száma

Az egységes rendőrségi és ügyészségi bűnügyi statisztika (ERÜPS) adatai közül pl. a vádemelések száma

Nyomozati felügyeleti tevékenység

Az egységes rendőrségi és ügyészségi bűnügyi statisztika (ERÜPS) adatai közül pl. a fokozott ügyészi felügyelet bejelentésének a száma, a nyomozati határidők meghosszabbításának száma

A nyomozóhatóságok nyomozási tevékenységének hossza (nincs statisztika)

Vádemelés, vádképviselet

Az egységes rendőrségi és ügyészségi bűnügyi statisztika (ERÜPS) adatai közül, pl. a vádemelések száma

Elítéltek száma (bírósági statisztikákból)

Törvényességi felügyeleti tevékenység

A magánjogi és közigazgatási ügyviteli rendszer (MAKÖR) adatai közül pl. az elvégzett ügyészi vizsgálatok és a törvényességi felügyeleti tevékenységgel kapcsolatban benyújtott ügyészi intézkedések száma

A büntetés-végrehajtási intézetek minősége, fogva tartás körülményei, a fogva tartottak jogainak érvényesülése, a büntetés-végrehajtási intézetek statisztikáiból pl. a fogva tartottak által beadott kérelmek/beadványok száma, telítettségi, zsúfoltsági adatok

Magánjogi tevékenység A magánjogi és közigazgatási ügyviteli rendszer (MAKÖR) adatai közül pl. az ügyészség által benyújtott keresetek, fellebbezések száma

Az Ítélőtábláknál jelentkező ügyészség által benyújtott és elfogadott fellebbezések száma (MAKÖR)

Szabálysértési ügyekkel kapcsolatos ügyészi tevékenység

A magánjogi és közigazgatási ügyviteli rendszer (MAKÖR) adatai közül pl. az ügyészséghez érkezett szabálysértési ügyekkel kapcsolatos panaszok száma

Az ügyészségi indítványnak megfelelő hatósági eljárások és döntések száma.

A teljesítménymérés hatékonysági és termelékenységi indikátorai az output és outcome mutatók, valamint a kiadások, felhasznált emberi erőforrások és idő arányában határozhatók meg. Az egyes ügyek elintézésére fordított időre vonatkozó adatok az elektronikus ügyviteli rendszerekből nyerhetők ki. Az adott ügytípusok ügyintézési idejére a jogszabályok adnak iránymutatást.

Az ügyészségek tevékenységére vonatkozó adatok, statisztikák Statisztika Megjegyzés a




Ügyészségek száma Legfőbb Ügyészség / Fellebbviteli Főügyészség / Fővárosi és megyei Főügyészség / helyi ügyészség / ügyészségi nyomozó hivatal szerint részletezve

Legfőbb ügyészség KSH, Magyar Statisztikai Évkönyv („Igazságszolgáltatás” fejezet)

Évente

KOPINT-DATORG Rt.

166

Az ügyészségek tevékenységére vonatkozó adatok, statisztikák – folytatás Statisztika Megjegyzés a




Az ismertté vált közvádas bűncselekmények és elkövetőik bűncselekményenként

Részletes bontásban, ismertté vált bűncselekmény, ismertté vált bűnelkövető, felderítési arány, 100 ezer lakosra jutó ismertté vált bűnelkövető



Évente

Az ismertté vált közvádas bűncselekmények száma

Részletezve Belügyminisztérium és Legfőbb Ügyészség


Évente

Az ismertté vált közvádas bűncselekmények sértettjeinek száma korcsoportok és nemek szerint



Évente

Az ismertté vált közvádas bűncselekmények sértettjeinek száma egyes bűncselekmény-csoportok szerint

Személy elleni / közlekedési/ házasság, család, ifjúság és nemi erkölcs elleni / közrend elleni / hivatalos személy elleni / vagyon elleni



Évente

A bűncselekmény elkövetők száma

Fiatalkorú / fiatal felnőtt / Felnőttkorú / büntethetőséget kizáró egyéb ok miatt nem büntethető / külföldi



Évente

Az ismertté vált közvádas bűncselekmények területi egységenként

Bűncselekmény-kategóriák és megyék, régiók szerint részletezve



Évente

Az ismertté vált közvádas bűnelkövetők területi egységenként



Évente








167

Az ügyészségek tevékenységére vonatkozó adatok, statisztikák – folytatás Statisztika Megjegyzés a






KSH (OSAP) Évente



KSH (OSAP) Évente

Egységes rendőrségi és ügyészségi bűnügyi statisztika

Nyomozóhatóságok KSH (OSAP) Eseményhez kötődő

Ügyészségi ügyforgalmi statisztika

Helyi ügyészségek, megyei (fővárosi) főügyészségek, nyomozó hivatalok, fellebbviteli főügyészségek, Legfőbb Ügyészség

KSH (OSAP) Évente kétszer

Büntetőbíróság előtti ügyészi tevékenység információs rendszere

Helyi ügyészségek, megyei (fővárosi) főügyészségek, nyomozó hivatalok, fellebbviteli főügyészségek


5.5.2.4. Bíróságok

A bíróságok védik és biztosítják az alkotmányos rendet, az állampolgárok jogait és törvényes érdekeit, ellenőrzik a közigazgatási határozatok törvényességét, büntetik a bűncselekmények elkövetőit. A bírói hatalom – amely az úgynevezett hatalommegosztás elvének megfelelően alkotmányos rendünkben elválik a törvényhozó és végrehajtó hatalomtól – döntően az ítélkezésben ölt testet.

A Magyar Köztársaság bírói szervei:

• a Legfelsőbb Bíróság

• az ítélőtáblák

• a megyei bíróságok, a fővárosban a Fővárosi Bíróság

• a városi és kerületi bíróságok (helyi bíróságok)

• a munkaügyi bíróságok

KOPINT-DATORG Rt.

168

A bírói hatalom sajátossága, hogy a másik két „politikai” jellegű hatalmi ággal szemben állandó és semleges. A bírák függetlenek és csak a törvényeknek vannak alávetve. „Az egyes ügyek elbírálását sem az állam, sem az Országgyűlés, sem az egyébként hierarchikusan szervezett bírósági szervezet más tagjai sem befolyásolhatják, csupán a bírósági eljárási törvény által megszabott (pl. fellebbezés, perújítás) módon.”106 Ez a tény korlátozza bármilyen egységes teljesítmény-mérési mutatószám-rendszer alkalmazását. Bár output-mutatók bőséggel rendelkezésre állnak (az ítélkezési területeknek megfelelően, bíróság-típusonként és illetékességi területenként bontva), outcome mutatókat alig állnak rendelkezésre. A bírói munka eredményességét jelző outcome-mutató lehet az eredményes fellebbezések száma, és az adott időn (3 hónap, 6 hónap, 12 hónap, 2 év, 3 év, 3 év felett) belül folyamatban maradt ügyek száma. Ez utóbbi indikátor azonban nem informál arról, hogy például a hosszabb ideje befejezetlen ügyek miért húzódnak.

Ugyanakkor, egyéni szinten az első fokon eljáró bírák tevékenységét hatévente hivatali feletteseik minősítik abból a szempontból, hogy a bíró minden tekintetben törvényesen járt-e el, illetve hogy mindent megtett, megvizsgált-e az ügy helyes elbírálása érdekében, amit a szakmai szempontok és a jogszabályok alapján megtehetett. Ez tulajdonképpen egy minőség szempontú teljesítmény-mérés, melyek eredményei, következményei esetleg a bírák felmentésében mérhetők (erre azonban statisztikai adat nem áll rendelkezésre).

A teljesítménymérés hatékonysági és termelékenységi indikátorai az output és outcome mutatók, valamint a kiadások, felhasznált emberi erőforrások és idő arányában határozhatók meg. Az egyes ügyek elintézésére fordított időre vonatkozó adatok az elektronikus ügyviteli rendszerekből nyerhetők ki. Az adott ügytípusok ügyintézési idejére a jogszabályok adnak iránymutatást.

A bíróságok tevékenységére vonatkozó adatok, statisztikák Statisztika Megjegyzés a




Bíróságok száma Legfelsőbb Bíróság / Ítélőtáblák/ Fővárosi és megyei bíróság / munkaügyi bíróság / helyi bíróság szerint részletezve

Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala


Évente

A helyi és munkaügyi bírósághoz érkezett ügyek

Polgári per / gazdasági per / Polgári és gazdasági nem peres ügy / Büntetőper / Büntető nemperes ügy / Munkaügyi Bíróság előtti ügy



Évente

Polgári perek (érkezett ügyek) a helyi bíróságoknál a per tárgya szerint

Részletezve Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala


Évente

106 Forrás: Kopint-Datorg (2005): Elemzés a magyar közigazgatás jelenlegi helyzetéről, különös tekintettel a

közszektor versenyképessége nemzetközi összehasonlítására, p. 107


169

A bíróságok tevékenységére vonatkozó adatok, statisztikák – folytatás Statisztika Megjegyzés a




Munkaügyi perek (érkezett ügyek)

Részletezve Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala


Évente

A fővárosi és megyei bíróságokhoz érkezett ügyek jellegük szerint

Első fokú ügyek (részletezve) és Fellebbezések (részletezve)



Évente

A vádlottak száma a jogerősen befejezett büntetőügyekben

Felnőtt (bűncselekmény kategóriák szerint részletezve) / Fiatalkorú (bűncselekmény kategóriák szerint részletezve)



Évente

A jogerősen elítélt felnőttek a kiszabott büntetés szerint

Bűncselekmény-kategóriák és büntetés-típusok szerint részletezve



Évente

A jogerősen elítélt fiatalkorúak a kiszabott büntetés szerint

Bűncselekmény-kategóriák és büntetés-típusok szerint részletezve



Évente

A jogerősen elítélt felnőttkorúak bűncselekmények és előélet szerint

Bűncselekmény-kategóriák és előélet szerint részletezve



Évente









KSH (OSAP) Évente



KSH (OSAP) Évente

KOPINT-DATORG Rt.

170





Jelentőlap a jogerős határozattal befejezett büntető eljárás fiatalkorú vádlottairől

Helyi bíróságok, megyei (fővárosi) bíróságok, ítélőtáblák, Legfelsőbb Bíróság


Jelentőlap a jogerős határozattal befejezett büntető eljárás felnőtt korú vádlottairől

Helyi bíróságok, megyei (fővárosi) bíróságok, ítélőtáblák, Legfelsőbb Bíróság


Jelentés a megyei bíróságok büntetés-végrehajtási csoportjának munkájáról

Megyei (fővárosi) bíróságok

KSH (OSAP) Évente kétszeri

Jelentés a pártfogói felügyelet tárgyában hozott bírósági határozatról


KSH (OSAP) Évente kétszeri

A munkaügyi bíróságok ügyforgalmi jelentése


KSH (OSAP) Havonta

A jogerősen befejezett büntető ügyek vádlottai


KSH (OSAP) Havonta

A megyei bíróságok ügyforgalma


KSH (OSAP) Havonta

A helyi bíróságok ügyforgalma


KSH (OSAP) Havonta

A cégbíróságok ügyforgalmi adatai

Megyei (fővárosi) bíróságok cégbíróságai

KSH (OSAP) Havonta

A Legfelsőbb Bíróság ügyforgalma

Legfelsőbb Bíróság KSH (OSAP) Havonta

Az Ítélőtábla ügyforgalma

Ítélőtáblák KSH (OSAP) Havonta

Összesítés a végrehajtói irodák ügyforgalmi és tevékenységi adatairól


KSH (OSAP) Negyedévente havi bontásban

A megyei bíróságok végrehajtó ügyeire vonatkozó ügyforgalmi és tevékenységi adatok


KSH (OSAP) Negyedévente havi bontásban

Jelentés a közvetítői tevékenységről

A közvetítők, a közvetítőket foglalkoztató jogi személyek, jogi személyiség nélküli társaságok

KSH (OSAP) Évente

A bíróságok összefoglaló

OITH honlapján elérhető

OITH Évente

A helyi bíróságok ügyforgalmi adatai


OITH Évente


171





A megyei bíróságok ügyforgalmi adatai

Elsőfokú ügyek, fellebbezett ügyek, OITH honlapján elérhető

OITH Évente

Az ítélőtáblák ügyforgalmi adatai


OITH Évente

A Legfelsőbb Bíróság ügyforgalmi adatai


OITH Évente

5.5.2.5. Büntetés-végrehajtás

A büntetés-végrehajtási szervezet a külön törvényben meghatározott szabadság-elvonással járó büntetéseket, intézkedéseket, büntetőeljárási kényszerintézkedéseket, a szabálysértés miatt kiszabott pénzbírság átváltoztatása folytán megállapított elzárást, továbbá – törvény által megállapított körben – az idegenrendészeti őrizetet végrehajtó állami, fegyveres rendvédelmi szerv.

A büntetés-végrehajtási szervezet a feladatainak törvényes ellátásával járul hozzá a közrend és közbiztonság megerősítéséhez. A büntetés-végrehajtási szervezet működését a Kormány az igazságügyminiszter útján irányítja. A büntetések és az intézkedések végrehajtása felett az ügyészség törvényben meghatározottak szerint törvényességi felügyeletet gyakorol.

A Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnokságának éves önértékelési kiadványa számos input (kiadások, állományi létszám), output (fogva tartottak száma), outcome (visszaesők száma) és minőségi (telítettségi ráta, személyzeti alkalmasság) mutatók alapján mutatja be a szervezet működését. A Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnoksága által kidolgozott és használt mutatószámok alkalmasak a komplex teljesítmény-mérésre.

A büntetés-végrehajtási tevékenységre vonatkozó adatok, statisztikák Statisztika Megjegyzés a




A büntetés-végrehajtási intézetekben lévők száma

Előzetesen letartóztatott / Elítélt / Kényszer-gyógykezelt / Elzárásra beutalt / Őrizetes és nemek szerint részletezve

Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnoksága


Évente

A büntetés-végrehajtási intézetekben lévő elítéltek megoszlása az életkor és a szabadságvesztés időtartama szerint



Évente

KOPINT-DATORG Rt.

172

A büntetés-végrehajtási tevékenységre vonatkozó adatok, statisztikák – folytatás Statisztika Megjegyzés a












KSH (OSAP) Évente



KSH (OSAP) Évente

Jelentés a pártfogói felügyeleti tevékenységről

Megyei (fővárosi) Pártfogók Hivatala

KSH (OSAP) Évente kétszer

Személyzeti létszám Rendszeresített / tényleges bontásban

A Büntetés-végrehajtási szervezet éves önértékelése


Évente

Felvételek és távozások Tiszt / tiszthelyettes / közalkalmazott bontásban



Évente

Testülettől távozók jogcím szerinti megoszlása

A távozás oka szerint részletezve



Évente

Bűnügyi helyzet A személyi állomány által elkövetett bűncselekmények (részletesen)



Évente

Fegyelmi helyzet A személyi állomány által elkövetett fegyelmi vétségek (részletesen)



Évente

Fogva tartottak létszáma

Okok, időtartam, kor és nemek szerint részletezve és telítettségi ráta



Évente

Elítéltek előélete Első bűntényes / Visszaeső / Többszörös visszaeső



Évente


173

A büntetés-végrehajtási tevékenységre vonatkozó adatok, statisztikák – folytatás Statisztika Megjegyzés a




Elítéltek ítéletidő szerinti megoszlása



Évente

Idegen állampolgárságú fogva tartottak aránya



Évente

A büntetés-végrehajtást engedéllyel elhagyók

Okok, és irányok szerint részletezve



Évente

A fogva tartottak által elkövetett súlyosabb események

Intézet és eseménytípus szerint bontva



Évente

Fogvatartotti halálokok megoszlása



Évente

Fogvatartotti betegforgalmi adatok



Évente

Fogvatartotti kérelmek, beadványok

Típusonként részletezve



Évente

A személyi állomány minősítése, alkalmassága



Évente

A büntetés-végrehajtás 2004. évi kiemelt előirányzatainak alakulása



Évente

5.5.4.6. Tűzoltóság

A tűzoltóság feladatai:

• az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető tüzek megelőzése,

• a tűzeseteknél, a műszaki mentéseknél való segítségnyújtás,

• és a tűz elleni védekezés.

A tűzvédelem és a műszaki mentés, valamint a tűzoltóság tevékenységének központi irányítását a belügyminiszter a Belügyminisztérium Országos katasztrófavédelmi Főigazgatóság főigazgatója útján gyakorolja.

A hivatásos önkormányzati tűzoltóság működésének és fenntartásának költségeit (input) a központi költségvetés az illetékes önkormányzat útján normatív hozzájárulásként, a létesítés, a fejlesztés és a felújítás költségeit pályázati formában a Belügyminisztérium útján biztosítja. A pályázat a fejlesztési költség egészére vagy annak meghatározott részére irányulhat. A 2005. évi XCVI. Törvény 10.§-a elrendeli, hogy a biztosítók kötelesek a meghatározott biztosítási ágazatokból befolyt biztosítási díjak 1%-át hozzájárulás címén a hivatásos és az önkéntes tűzoltóságok részére a tűzoltáshoz és műszaki mentéshez, valamint a belügyminiszter által alapított, a szakágazat képzési feladatait ellátó oktatási intézmények

KOPINT-DATORG Rt.

174

részére tűzoltó célú szakképzéséhez szükséges technikai eszközök, felszerelések fejlesztésének, felújításának céljára a központi költségvetésbe befizetni.

A tűzoltási tevékenység legegyszerűbb output mutatója a tűzesetek és műszaki mentések száma rendelkezésre áll a statisztikákból. A tűzoltóságok tűz-megelőzési tevékenységére vonatkozó output mutatója lehet a beépített tűzvédelmi berendezések száma, itt azonban figyelembe kell venni azok minőségét is. A tevékenység minőségi mutatója a reagálási idő lehet. Eredményességi indikátorként a tűzkár-statisztikák vehetők figyelembe, bizonyos korrekcióval.

A tűzvédelmi tevékenységre vonatkozó adatok, statisztikák Statisztika Megjegyzés a












KSH (OSAP) Évente



KSH (OSAP) Évente

Tűzeseti és műszaki mentési statisztika

Hivatásos és önkéntes tűzoltóságok

KSH (OSAP) Évente

A megelőzési tevékenység éves értékelő statisztikája


KSH (OSAP) Évente

Beépített tűzvédelmi berendezések


KSH (OSAP) Évente

Vonulások száma Illetékességi területen / illetékességi területen kívül bontásban


Reagálási idő Hivatásos és önkéntes tűzoltóságok

Tűz- és káresetek fajták Hivatásos és önkéntes tűzoltóságok

Tűzkár-statisztikák Hivatásos és önkéntes tűzoltóságok


175

5.6. Teljesítménymérés az adóigazgatásban

Az adóigazgatás, illetve az adóhivatal (némiképp hasonlóképpen a vámszervezet) a közigazgatáson belül egy speciális szegmens, mivel sajátos „szolgáltatást” végez A szolgáltatás megrendelője és igénybevevője sokkal inkább a kormányzat, mint az állampolgár. Ebből adódhat e terület(ek) teljesítménymérésének speciális megközelítése. Ez az IMF107 ajánlásából is következik, miszerint az egyes kormányzati funkciók szerint külön-külön célszerű tisztázni a közszektor teljesítmény mérésének elvi kérdéseit, ezt követheti a technikai feltételek elrendezése, majd a teljesítménymutatók kialakítása.

G. P. Jenkins szerint a modern adóigazgatási modell “azon az elképzelésen alapul, hogy az adóigazgatásnak nagyfokú becsületesség mellett be kell szednie a törvények által meghatározott állami bevételeket, miközben egyre magasabb színvonalú szolgáltatást kell nyújtania a polgároknak.”108 A polgároknak nyújtott szolgáltatás azt jelenti, hogy az adózás alanyai minél kisebb költséggel legyenek képesek megfelelni az adótörvények szabta követelményeknek. Természetesen a költségeket itt szélesebb, közgazdasági értelemben kell venni, tehát nemcsak az anyagiakat, hanem az egyéb (pl. idő) ráfordításokat is figyelembe kell venni.

A közszektorban a teljesítménymutatók általában a költségvetési forrásallokációval állnak kapcsolatban, akár prezentációs célú használatról, akár közvetett vagy közvetlen kapcsolatról van szó. Ugyanakkor az adóigazgatás sajátossága első megközelítésben úgy fogalmazható meg, hogy „tevékenységének célja éppen azoknak a forrásoknak a biztosítása, amelyekből az egész közösségi szektor működik”109. Ebből következően a teljesítmény mérése és értékelése más közszektori területekhez képest kiterjedtebb számszerűsíthető indikátorokkal fedhető le, s egyben közvetlenebbül kapcsolódik a szervezeti egységek érdekeltségi rendszeréhez. A hatékonyságot illetően – az államigazgatás más területeihez hasonlóan – az adóhatósággal szemben is elvárás, hogy értékben és naturáliákban is számba vehető egységnyi erőforrás felhasználásával a legnagyobb teljesítményt kell elérnie. Másként megfogalmazva: az adóhatóságnak a közpénzek felhasználása során takarékosan kell eljárnia és mindent el kell követnie azért, hogy a társadalom egésze számára végzett adóigazgatás működtetésével kapcsolatos szolgáltatásait relatíve a legkisebb áron nyújtsa.

Magyarországon az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal teljesítményének keretét azok az éves tervszámok képezik, amelyeket az intézmény felügyeletét ellátó Pénzügyminisztérium állapít meg. Ezek részben a fő adónemekből származó bevételek nagyságára, részben pedig az adók kényszerintézkedéssel történő beszedésére vonatkoznak. Ezen felül évről-évre változó célkitűzésekkel a Pénzügyminisztérium célfeladatokat tűz ki az APEH számára, amelyek elvégzése esetén külön jutalom osztható szét az adóhivatali dolgozók között. Ennek a külön feladatnak lehet olyan része, amely az általános tervelőirányzatok között is szerepel. Általában kétféle elvárást fogalmaznak meg. Az egyik az elvégzendő vizsgálatok

107 Diamond, J. (2005): Establishing a Performance Management framework for Government, IMF Working

Paper, WP/05/50 108 Jenkins, Glenn. P. : Modernisation of Tax Administrations: Revenue Boards and Privatisation as Instruments

for Change. (Bulletin for International Bureau of Fiscal Documentation, February 1994.) 75. old 109 Király László György (1999): Teljesítménymérés és értékelés az adóigazgatásban. Szakdolgozat.

Az adóigazgatással kapcsolatos teljesítménymérésben és -értékelésben a továbbiakban is támaszkodunk Király László György megállapításaira.

KOPINT-DATORG Rt.

176

darabszámára (pl. általános forgalmi adó), a másik a megállapítások számszerű nagyságára (pl. a jogerősen megállapított adóhiányok nagysága) vonatkozik. Az APEH Tervezési és Elemzési főosztálya az előirányzatok ismeretében megállapítja az egyes igazgatóságokkal szemben támasztott elvárásokat.

A teljesítményre ösztönző értékelési rendszer alapja a szervezet feladatainak mennyiségi és minőségi elemekből álló megfogalmazása kell, hogy legyen. Az egyik kiinduló pontot az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal tevékenységi és szervezeti céljai képezik. Az általánosságban megfogalmazott célok mellett a szervezet súlyponti feladatait minden évben elnöki utasításban közzétett éves feladatterv rögzíti. Az értékelési rendszernek az általános és konkrét elvárásokat kell közvetítenie az igazgatóságok felé.

Az Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal – a magyar államigazgatási szervezetei között talán egyedülálló módon – a saját teljesítményeinek évenkénti értékelésére egy olyan – évente változó, megújuló – rendszert alakított ki, amely a végzett munka mennyiségéhez, minőségéhez kötött mutatók teljesítésének fokához, milyenségéhez kapcsolja az anyagi érdekeltség egy részét. Mint minden teljesítmény értékelési rendszer esetén, az adóigazgatás területén is a konkrét mérőszámok és mutatók kidolgozása előtt

meg kell határozni azokat a kritériumokat, amelyeknek az értékelési rendszer meg kell, hogy feleljen,

rögzíteni kell a rendszer alapját képező mutatószámokkal szembeni elvárásokat. Ez egyben a kritériumok meghatározásának sorrendjét is jelenti, hiszen a mutatószámokkal kapcsolatos legfontosabb elvárás éppen az, hogy fejezzék ki a "jó" rendszerrel szemben megfogalmazott célkitűzéseket.

Az APEH értékelési rendszere – bár sok módosításon ment keresztül az évek során – előre meghatározható és számszerűen kifejezhető elvárások teljesítése, illetve meghatározott területeken, utólag, szubjektív módszerekkel megállapított mérőszámok segítségével értékeli az igazgatóságok munkáját és rangsorolja azokat.

Az előre meghatározott tervszám teljesítését mérő mutatók esetében akkor kapja meg az igazgatóság a meghatározott pontszám maximumát, ha teljesíti, vagy túlteljesíti azt. Ilyen mérőszám például az ellenőrzési megállapítások során feltárt és megfizetett adóhiány. A mutatók egy másik csoportja esetében nem egy előre meghatározott tervszámhoz viszonyított teljesítés, hanem az igazgatóság előző évi, hasonló mérőszámának alakulásához viszonyított eredmény javulása esetén lehet pontokat szerezni, a javulás mértékétől függő mértékben. Ilyen mutató a késedelmi kamat alakulása. Külön csoportot képeznek azok a mutatók, ahol az elérhető pontszámot az igazgatóságok sorrendjében elfoglalt hely, vagy az átlagtól való eltérés iránya és mértéke határozza meg.

Az u.n. szubjektív mutatókra adható pontszámokat az adott szakterületet felügyelő főosztály állapítja meg. A konfliktusok elkerülését szolgálja, hogy egyrészt nem elegendő csak a pontszámokat meghatározni, emellett szövegesen is értékelni kell az igazgatóság tevékenységét, másrészt célszerű a szubjektíven adható pontszámokat is valamiféle számszerű érték teljesítéséhez kötni, így például az adóalany-nyilvántartási terület teljesítményét a bejelentkezésekkel kapcsolatos vizsgálatok meghatározott számának teljesítéséhez.


177

A mennyiségi teljesítményeket reprezentáló mérőszámok és mutatók (pl. egy fő által feldolgozott hibás bevallások száma) elsődlegesen leterheltség jellegű mutatók, amelyek egy teljesítményértékelési időszakban az értékelés alanyától független adottságoknak is tekinthetőek. A minőségi teljesítményeket reprezentáló mérőszámok és mutatók (pl. a bevallási kötelezettségüket rendszeresen nem teljesítő adózók aránya) esetében az eredményesség mérése kerül a középpontba. Mind a mennyiségi, mind a minőségi teljesítmények értékelése kapcsán fontos0000 kiemelni azt, hogy ezek a teljesítményi elemek csak ritka esetben reprezentálhatóak egy-egy mutatóval. A folyamatok összetett jellegéből adódik, hogy több mutató alkalmazásával lehet kellő módon visszatükrözni a valóságos teljesítmények mennyiségi és minőségi vetületeit.

Noha – mint korábban szó volt róla – az adóhivatal tevékenységének célja a költségvetési bevételek jelentős részének biztosítása, teljesítményének mérésekor nem az adóbevétel nagysága kell, hogy irányadó legyen, sokkal inkább a minőségi mutatók.

Az Egyesült Államokban törvény tiltja, hogy az egyes adóhivatali dolgozók, ellenőrök és más tisztviselők számára az adóbevételhez kapcsolódó számszerű célokat tűzzenek ki. Ez a szabályt azt szolgálja, hogy az adózókkal való korrekt és méltányos bánásmód ne torzuljon azáltal, hogy az adóhivatali alkalmazottaknak teljesíteniük kell bizonyos számszerű elvárásokat.

Szakmai normákat, sztenderdeket kell meghatározni, s ezeken keresztül mérni a teljesítményt, elvégezni a számonkérést. A korrekt teljesítménymérés alapja a tisztázott feltételrendszer kialakítása és ennek következetes betart(at)ása.

Ezt tükrözi az USA-ban az Arizona állam adóhivatalában alkalmazott rendszer: Az egyes munkaköri csoportokban dolgozó alkalmazottak egyébként több oldalas feladat-meghatározást kapnak, amely a munkaköri leírásán kívül tartalmazza azokat a teljesítményi elvárásokat is, amelyek az értékelés alapjául szolgálnak. Ezek az elvárások olykor számszerűek, de nem az adóbevételekhez kapcsolódnak, hanem a munka jellegéből adódó standardok (pl.: az egy munkanapon lebonyolítandó telefonhívások minimális száma).

Az APEH-nál megvalósított teljesítményértékelésnek az előzőekben vázolt rendszere hosszú ideig jól tájékoztatta az adóhivatal vezetését az egyes szervezeti egységek teljesítményéről. Kétségtelen hiányossága volt ugyanakkor, hogy csak a területi szervek (az Igazgatóságok) teljesítményére szolgáltatott információt, a hivatali központ működéséről nem. Az értékelt szervezeti egységekben az évek során kifinomodtak azok a technikák, amelyek szinte bármilyen mért mutatóhoz képesek voltak a megfelelő statisztikát előállítani, s emiatt a mutatók mára már gyakorlatilag nem szolgáltatnak megfelelő információt a tényleges teljesítményről. Ez teszi szükségessé az adóigazgatóság teljesítmény mérésének továbbfejlesztését, amelynek egyik „példaképe” lehet a kilencvenes évek közepén kialakított svéd rendszer. A korábbi évek tapasztalatai azt mutatták, hogy ha a teljesítmény mérése mutatószámok által történik, mindig van arra kísértés, hogy a munkafolyamatokat úgy alakítsák, hogy azok optimálisak legyenek a jó statisztika produkálása, de ellentétesek a szervezet valódi céljai szempontjából. Ezt a kockázatot úgy kívánták csökkenteni, hogy viszonylag nagy számú mérőszámot határoztak meg, s így a valamely szempontból egyoldalú gyakorlat nemkívánatos értékeket eredményez más jelzőszámok esetében.

KOPINT-DATORG Rt.

178

A svéd adóigazgatás teljesítményének mérésére alkalmazott mutatószámok rendszere a szervezet fő célból lebontva

Alapcél Teljesítményi elvárások Teljesítménymutatók

A határidőre beadott bevallások aránya

A ténylegesen beadott bevallások aránya

A nem tartalmi hibás bevallások aránya

Az ellenőrzések során feltárt adóhiány száma

Adóhiány miatt megbírságolt bevallások aránya

Adócsalás miatt feljelentett és elitélt adóalanyok száma

Feltárt adóhiányok + túlfizetések (a pontosság javítása)

Feltárt adóhiányok - túlfizetések (pénzügyi hatás)

Határidőre bevallott és megfizetett adó aránya

A határidőben történő adófizetés érdekében tett adóhivatali intézkedések gyakorisága

A megfizetett hátralékok aránya

Az egy helyszíni ellenőrzésre jutó költség

Az egy (kötelezettség-változást eredményező) hivatali vizsgálatra jutó költség

Az egy feldolgozott adóbevallásra jutó költség

Az adóhivatal által elkövetett hibák, amelyek csak az adó-folyószámla

megváltoztatásával javíthatóak

A bíróság által megváltoztatott adóhatósági határozatok

A beadványok (fellebbezések, kérelmek, bejelentések) átlagos feldolgozási ideje

A munkavégzés minősége a belső minőségvizsgálatok alapján (törvényesség)

A munkavégzés minősége a belső normatívák alapján

Panaszok (fellebbezések és egyéb bejelentések) gyakorisága

Közvélemény kutatás az adózók körében

Bevallás az önadózás keretein belül

Megelőzés - visszatartás

Pótlólagosan meg-állapított adófizetési

kötelezettség

Befizetés az önadózás keretein belül

Megelőzés

Kényszer-intézkedések

Az adóhivatal által befolyásolható

Külső tényezők által befolyásolt

Jogi és szakmai normák alapján megállapított

minőség

Az adófizetők benyomásai alapján

megállapított minőség

Eredményes adó-

megállapítás

Eredményes adóbeszedés

Hatékonyság

A megfelelő adót,

a megfelelő módon

Minőség


179

6. Programhatékonyság – e-kormányzat

A közigazgatás hatékonysága méréséről nem lenne teljes a kép, ha – legalább egy fejezet erejéig – nem foglalkoznánk a közigazgatás működési feltételeit, intézményi struktúráját, az általa nyújtott szolgáltatások körét, igénybevehetőségük körülményeit az információs és kommunikációs technológia (IKT) arzenáljának bevetése révén kibontakozó e-kormányzattal.

Ebben a tanulmányban, amelynek feladata a magyar közigazgatás küszöbön álló átalakításához a kiinduló helyzet minél többféle indikátor segítségével történő bemutatása, még jogos az a hipotézis, hogy az e-kormányzat csak egy átlagos jelentőségű horizontális program. A továbbiakban azonban, ha valóban komolyan gondoljuk, hogy az átformálás legfőbb célja a gazdaságosan, úgy is fogalmazhatnánk, hogy vállalatszerűen, működő szolgáltató állam intézményi struktúrájának kialakítása, szerves egységként kell majd kezelni a közigazgatási reform és a hagyományos adminisztráció e-kormányzattá fejlesztésének folyamatát.

A Kopint-Datorg kutatói 2000 óta készítenek összehasonlító elemzéseket különböző országok e-kormányzatairól, így módunk volt folyamatában látni, mely kezdeményezések bizonyulnak sikeresnek, s melyek vezettek fiaskóhoz. Megállapíthatjuk, hogy azokban az országokban sikerült az IKT vívmányait sikeresen adaptálni a kormányzati munkába, amelyekben a bürokrácia karcsúsítása, az intézményi struktúra átalakítása és az adminisztráció elektronizálása egységes stratégiai program alapján valósult/valósul meg.

6.1. Az e-kormányzat fogalma

Az e-kormányzat fogalma alatt hajlamosak vagyunk azt érteni, hogy a kormányzati munka során, akárcsak az élet szinte minden területén, a számítógép, az elektronizálódás, vagyis az „e” veszi át a hatalmat, s az egyes hivatalok közötti, valamint a lakosság és a hivatalok közötti kommunikáció az internet segítségével valósul meg. Való igaz, ma már a kormányzati munka el sem képzelhető számítógépek használata, azok rendszerszerű működtetése nélkül, de az e-kormányzat nem, jobban mondva nem csak ez. Sőt még csak az sem, hogy automatizálják a kormányhivatalok tevékenységét, papírok küldözgetése helyett fájlok szaladgálnak a virtuális térben. Az e-kormányzat ennél sokkal többet, a közigazgatás teljes átalakítását jelenti, amelynek eredményeképpen megszületik a minden állampolgár álmát megtestesítő szolgáltató állam, az ügyfélközpontú ügyintézés. Az immár klasszikus számba menő megfogalmazás szerint „… mi végett is van a kormány? A kormány nem azokért van, akik a kormányban dolgoznak, hanem a népért; az emberekért mint fogyasztókért és az emberekért mint polgárokért. Ez nem azt jelenti, hogy a közalkalmazottak ne lennének fontosak. ... Minden szinten és szegmensben javítani kell a közalkalmazottak nyújtotta szolgáltatások színvonalán, a minisztériumokban, a helyi önkormányzatoknál, az iskolákban, a kórházakban, az orvosi rendelőkben, a rendőrségen, a munkaügyi központokban. Szolgáltatásaink javítása érdekében össze kell fognunk. ... Integrált kormányra van szükség. ... A közhivatalokban a legjobb, a legmodernebb technikát kell alkalmazni, lehetővé kell tenni, hogy a magánszektor mindent egy helyről tudjon elintézni

KOPINT-DATORG Rt.

180

(one stop shops), egy közhivatalnokkal való kapcsolatfelvétel révén bármelyik hivatallal fel lehessen venni a kapcsolatot. ”110 Tehát, mit csinál az e-kormányzat? A modern IKT rendszerek adta lehetőségek kihasználásával szolgáltat, s ahhoz, hogy szolgáltatni tudjon az ügyfelek számára megfelelő apparátussal, ún. back-office-szel kell rendelkeznie. Vagyis az egyes hivataloknak, a hagyományos kormányzati változatukhoz képest kisebb létszámmal üzemelő hivataloknak, az infokommunikáció eszköztárával felszereltnek, egymással a lehető leggyorsabb kapcsolatteremtést biztosító hálózattal összeköttetésben lévőnek, digitalizált, interoperábilis adatbázisokkal rendelkezőnek kell lenniük, s ami talán a legfontosabb, felhasználóbarát módon, azaz egyszerű és világos formában kell biztosítaniuk az ügyfelek számára a szolgáltatásaikhoz való hozzáférést. Lehetővé kell tenni, hogy az adófizetőknek ne kelljen drága idejüket hivatalokba járkálással, hosszú várakozással tölteniük, lehetőségük legyen arra, hogy egy számítógép elé ülve, vagy akár a mobiltelefonjuk segítségével a nap bármely órájában, néhány perc alatt elintézzék ügyeiket. A következő ábra az e-kormányzat kapcsolatrendszerét mutatja be.

6.1. ábra

Az EU 5. keretprogramja égisze alatt megvalósult projekt, a SIBIS (Statistical Indicators Benchmarking the Information Society) zárótanulmányában111 szereplő ábra kifejezi az e-kormányzat lényegét, vagyis azt, hogy hatékony működéséhez a szolgáltatások nyújtása mellett szükség van a kormányzati szervek egymással való együttműködésére és a szolgáltatások felhasználói, az állampolgárok és az üzleti szféra visszahatására is. 110 Részlet Jack Cunningham, a brit Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek a „Modernizálódó kormány”

c. program 1999. májusában lezajlott parlamenti vitáján elhangzott beszédéből 111 Benchmarking e-Government in Europe and the US – Information Society Technologies, European

Commission, March 2003


181

Mindhárom szegmensben interakciók, kétoldalú kapcsolatok vannak. A kormányzati munka, akár hagyományos, akár elektronizált, akkor lehet hatékony, ha ezek az interakciók olajozottan működnek. A monitoring feladata eme kapcsolatrendszer valamennyi elemének folyamatos figyelemmel kísérése, elemzése és, a feltárt problémák nyilvánosságra hozása révén, javításának elősegítése. Az e-kormányzás több, egymást kiegészítő folyamat eredőjeként valósul meg. Az egyik a stratégia, más szóval vízió, ami meghatározza, hogy az információs társadalom kormányzatának mikorra, mely szolgáltatásokat, milyen szinten kell elektronikus formában biztosítania. A másik pedig az e-kormányzatra való áttérés szükségszerűségének elfogadottsága, az arra való felkészültség és a szolgáltatások nyújtására, igénybe vételére való hajlandóság az érdekelt szereplők, az egyének és társaságok, az intézmények és vállalatok, a köztisztviselők, a lakosság és az üzleti szféra körében egyaránt. Az e-kormányzat monitoringjának a stratégia megvalósulásának, valamint a folyamat szereplői attitűdjeinek folyamatos figyelemmel kísérésére is ki kell terjednie. Az e-kormányzat a szolgáltatások elektronikus formában történő nyújtása mellett lehetőséget teremt arra is, hogy a kormányzati munka átláthatóvá váljék, hogy az adófizetők nyomon tudják követni, mire használja az állam a kincstárban felgyülemlő pénzeket, hogy belelássanak a kormányzati munka folyamatába. Biztosítania kell továbbá az információ szabadságát, vagyis azt, hogy a közpénzen gyűjtött információk, néhány, főleg nemzetbiztonsági megfontolásból meghatározott kivételtől eltekintve, bárki számára hozzáférhetőek legyenek. Ezeken túlmenően az e-kormányzat a demokrácia intézményének is új dimenziót ad. Lehetővé válik általa, hogy az állampolgárok beleszóljanak a kormány munkájába, véleményezzék, megvitassák az előkészületben lévő törvényeket, programokat, stratégiákat, kérdéseket tegyenek fel az államapparátus dolgozóinak. A monitoringnak eme folyamatok nyomon követésére is alkalmasnak kell lennie. Napjainkra az is világossá vált, hogy az e-kormányzat hosszú távú változásokat jelent, melyekhez több fejlődési fázison keresztül vezet az út. A fejlődés messze nem nevezhető töretlennek, számos akadályozó tényező hátráltatja, illetve teszi „érthetetlenné” a növekedés megakadását. A csapdák egyik legfontosabb körét azok a gyakran egyoldalú nézőpontok alkotják, amelyek során a fejlesztések mindössze a szolgáltatások technikai beindítását tartják szem előtt, annak használhatóságát, szervezeti beágyazottságát, a felhasználók igényeit, elvárásait már nem. Az e-kormányzat sikere alapvetően két dolgon múlik. Egyrészt azon, hogy az adott ország kormánya hogyan viszonyul saját szervezete és munkája átalakításához, milyen szolgáltatások elektronizálására szánja el magát, miként szervezi meg az átalakítás folyamatát, másrészt pedig azon, hogy a felhasználók milyen érdeklődést tanúsítanak a szokatlan, új dolgok iránt. Vagyis, hogy mennyire képesek és hajlandóak igénybe venni az elektronikus formában nyújtott kormányzati szolgáltatásokat. Az óriási ütemű technológiai változások ellenére ma már világosan látható, hogy az e-kormányzat sokkal inkább kulturális illetve politikai változás és kihívás, mint technológiai. Általánosságban azt lehet mondani, hogy az e-kormányzatnak olyannak kell lennie, amilyet

KOPINT-DATORG Rt.

182

az állampolgárok, a piaci szereplők, a civil szféra és a közszférában dolgozók valójában igényelnek.

A kormányzat – ellentétben a vállalkozásokkal – nem tudja az ügyfeleit megválogatni és az emberek valójában többek, mint (szimplán) ügyfelek. Kapcsolatban állnak az állammal, mint adófizetők, információhasználók stb., és összességében, mint polgárok, akik tájékozottak akarnak lenni, részt akarnak venni a politikai folyamatokban, és véleményt akarnak nyilvánítani bizonyos esetekben.

A köz- és a magánszféra közötti különbség elmosódik. Több egykoron tisztán az állam illetékességébe tartozó feladatot átvesz az államtól a civil szféra. Ezzel a szereplők közti erőviszonyok (állam gyengülése, a civil társadalom erősödése) és felelősségi körök is megváltoznak. Az e-kormányzat igen fontos feladata az ún. e-demokrácia biztosítása is. Az e-kormányzat nem csupán az online szolgáltatásokról szól, hanem a társadalom és a gazdaság szervezéséről, intézményeiről, a hatalommegosztásról, a közszféráról általában, a vállalkozásokról és a polgárokról. A kormányzatnak demokratikusnak, átláthatónak, nyitottnak és hozzáférhetőnek kell lennie. Ehhez járulhatnak hozzá az új IKT technológiák, például a közérdekű és a közérdeklődésre számot tartó információkhoz való hozzáférés segítésével, elektronikus fórumokkal és konzultációkkal, szavazással. A fentiekből is érzékelhető, hogy a kormányzati szektor elektronizálódásának monitorozása nem egyszerű feladat, nem lehetséges egyetlen metodikát követve megvalósítani.

6.2. Indikátorok

6.2.1 A közigazgatási reform és az infokommunikációs technikák kapcsolata

Az első fejezetben szó esett a közszektor reformtörekvéseinek négy ’M’-ként ismert fő vonulatairól (maintain, modernise, marketise, minimise). A következőkben bemutatjuk, hogy az e-kormányzat miként ágyazódik bele ezeknek a törekvéseknek a sorába.

Korszerűsítés:

A kibontakozó e-kormányzati megoldásokra a lakosság és az üzleti szféra egyre növekvő mértékben tart igényt – ezzel a magyar közigazgatásnak is lépést kell tartania, sőt, meggondolandó a látens igények kutatása. Bár az állampolgárok – és egyáltalán az emberek – szükségletei gyakorlatilag állandóak, ugyanakkor azok konkrét megjelenési formái, vagyis az igények folytonos átalakuláson mennek keresztül. Az e-kormányzati szolgáltatások alternatív megoldást jelentenek az állam tovább élő feladatainak az ellátására.


183

A korszerűség egyfelől nehezen megragadható minőségi jellemző, ahol a dolog mérésére éppen újszerűsége miatt nincsenek széles körben elfogadott indikátorok. Másfelől elméletileg könnyen mérhető egy új, e-kormányzati ügymenet használata a régi arányában, vagy az összes ügy bázisán. Gondot sokszor a hagyományos ügymenet gyakoriságának felmérése okoz, s amíg léteznek digitális

szakadékok, addig a diszkriminációt kerülni kívánó kormányzat nem mondhat le a leszakadó rétegek által egyedül elérhető hagyományos „útvonalak” fenntartásáról, sem pedig azok számbavételéről. Azonban ez a mérési probléma is kezelhető a digitális háttérirodák segítségével – ld. a következő pontot.

Takarékosság:

A számítógépes rendszerek, megoldások segítségével a közigazgatási munkafolyamatok olcsóbban, hatékonyabban mehetnek végbe. Látni kell azonban, hogy megtakarítások a közigazgatás, az állampolgár és a nemzetgazdaság oldalán egyaránt jelentkezhetnek, s így az e-kormányzat előnyei csak a teljes kép ismeretében bontakoznak ki. A kihívást éppen a sokrétű előnyök és költségek számbavétele jelenti, valamint ezek számszerűsítése – már amikor ez lehetséges.

Külön figyelmet érdemel, hogy a közigazgatás a háttérirodái átalakításával a saját teljesítménymérését is egyszerűbbé megbízhatóbbá és olcsóbbá teheti. A papírmentes ügymenet és az átjárható hivatali adatbázisok esetenként lehetővé teszik nagymértékben automatizált, valósidejű jelentési rendszerek kialakítását.

Az eEurope 2004. évi MODINIS programja keretében az Európai Bizottság öt, az e-kormányzat kulcsterületeit felölelő tanulmány112 elkészítésére adott megbízást:

• Felmérés az e-kormányzat finanszírozásáról, hasznáról és gazdaságtanáról; • A megmaradt jogi, szabályozási és szervezeti akadályok azonosítása; • Továbblépés az elektronikus személyazonosság-kezelésben az EU-ban; • A helyi és regionális e-kormányzati interoperabilitással kapcsolatos tapasztalatcsere

erősítése; • Az e-kormányzati jó gyakorlatok cseréjét segítő szolgáltatások elérhetővé tétele.

Az első projekt, az olasz Luiss Management és az RSO SpA konzorciuma által még kidolgozás alatt álló eGEP113 az alábbi célkitűzéseket tette:

• Az e-kormányzati szolgáltatások felállítása, nyújtása és fenntartása költségeinek azonosítása és elemzése

• Az ezen szolgáltatások hatására és színvonalára kiterjedő mérési rendszer megalapozása • A fentiekre alapozva az e-kormányzat hatásainak elemzése; megjósolt és megfigyelt

eredmények; javaslatok az e-kormányzat használhatóságának, igénybe vételének és eredményeinek javítására.

112 ttp://europa.eu.int/information_society/activities/egovernment_research/projects/i2010_studies/index_en.htm 113 http://www.rso.it/eGEP

KOPINT-DATORG Rt.

184

A modell alapállítása szerint az e-kormányzati programok javítják a közszektor munkatermelékenységét. Ezáltal:

• egyrészt nő a közszektorban megtermelt GDP, • másrészt közvetett hatásai révén növeli a magánszektorban megtermelt GDP-t, mert:

o kihat a magánszektor munkatermelékenységére és o beruházásokat vonz.

Az OECD tanulmánya114 több olyan e-kormányzati kezdeményezést, illetve K+F területet nevesít,

amelyekben a kormányügynökségek mellett különböző beszállítók, s többek között kis és középvállalkozások is szerepet kapnak. Ilyenek pl.: elektronikus állampolgári kártyák és aláírások rendszerének kialakítása a közszférával való online tranzakciókhoz; közcélú regiszterek és adatbázisok fejlesztése ügynökségi és/vagy nyilvános felhasználásra; interoperabilitási szabványok a kormányzaton belüli, a nemzetközi, vagy az üzleti szférával való elektronikus tranzakciókhoz.

6.2. ábra

A munkatermelékenység-növekedés faktorai a közszektorban

Egy másik megközelítés nyomán (Deloitte, 2003)115 az e-kormányzat hozzájárulása a hatékonysághoz a közszektorban a következőkre terjed ki:

− Alacsonyabb szolgáltatási költségek az automatizálásnak köszönhetően; − Alacsonyabb szolgáltatásnyújtási költségek a tranzakciók önkiszolgáló volta által; − Alacsonyabb közbeszerzési költségek az elektronizált eljárás miatt; − Jobban működő ellátási lánc; − Csökkent képzési és utazási költségek a távoktatás és a távmunka által; − Kevesebb hiba, csalás, visszaélés.

114 OECD Information Technology Outlook 2004 115 IDABC – The impact of e-government on competitiveness. In: eGovernment Economics Project Workshop,

01 July 2005

Hatásosság / hatékonyság,

avagy “Smith Hatás”

Munka termelékenysége a

közszektorban

Innovációs beruházások

hatása

Az igénybe vétel makroökonómiai

hatásai

Háttériroda

átszervezésének hatása

Helyettesítési/integrációs hatás (technika és

személyzet között), vagy: “Ricardo Hatás”


185

Feltételek: − A szolgáltatásnyújtás csak bizonyos használati ráta után válik hatékonyabbá − Hatékonysági tartalékok a háttériroda újraszervezésében − A háttériroda átalakításának az e-szolgáltatás nyújtása logikáját kell követnie.

Továbbra is az e-kormányzat belső felhasználóinál maradva, fontos tétel a jogszabálykövetés költségeinek csökkenése. Az e-szolgáltatások az állampolgároknak és vállalkozásoknak a közigazgatással való ügyleteik bármely típusa (regisztrációk, jogosítványok és engedélyek kiadása, kifizetések, illetve befizetések) esetében három költségkategóriát befolyásolnak:

− A releváns szabályozásról elérhető információk fellelése − A releváns szabályok megértése − A releváns szabályok betartása

Ezekből a közigazgatásban dolgozók kétféle megtakarítást érhetnek el: − Közvetlen megtakarítások (pl.: postázás, nyomtatás, utazás, megbízási díjak,

személyzet stb.) − Haszonáldozati (vagy: alternatív) költség megtakarítása (a felszabadult idő okán)

Privatizálás:

A magánszféra mintáját követve terjedő gyakorlat, hogy egy intézmény az IKT infrastruktúrát nem megvásárolja, hanem kisebb-nagyobb részben külső, erre szakosodott partner szolgáltatásaként veszi igénybe. Az előny a munkamegosztásból származik, mivel a szerződött partner az innováció-igényes IKT területén hamarabb tudja követni az élenjáró megoldásokat, s többek szolgáltatójaként a méretgazdaságosság előnyét is ki tudja használni. A korrupció veszélyén túl hátrányként leginkább az adatvédelemmel kapcsolatos magasabb kockázat merülhet fel, amikor egy – legalábbis a maga teljességében – nem publikus adatbázis kezelésének kiszervezése a kérdés. Erre vonatkozóan megfelelő döntést mindig csak a lehetséges technikai és egyéb garanciák, valamint az esetleges visszaélésekből eredő (nem feltétlenül monetizálható) társadalmi kockázatok mérlegelésével lehet meghozni.

Másfelől kérdéses, hogy az elektronizálás kezdetén, a hatékony működést és együttműködést biztosító szabványok, interoperabilitási keretrendszerek első változatainak széles körű koordinációt igénylő kimunkálása előtt egy kormányzat megfelelően tudja-e érvényesíteni saját maga és a társadalom érdekeit, amikor e-kormányzati tevékenységek kiszervezéséről szerződik.

Piacosítás:

Amint látni fogjuk, az e-kormányzat a közpénzek elosztását befolyásoló teljesítménymérés koncepciójában is megjelenik, sőt egyes vélemények szerint az e-kormányzati teljesítmény növelése a költségvetési megfontolások sarokkövének is tekinthető. Az EU 1996-ból eredő speciális programja, az IDAbc (Interoperable Delivery of pan-European eGovernment Services to Public Administrations, Businesses and Citizens) egyik képviselője megfogalmazásában:

KOPINT-DATORG Rt.

186

„A »versenyképes kormányzat« kifejezés az állam azon készségére utal, hogy a kormányzás minőségét állandóan javítsa, valamint hogy törekedjen növelni a közszolgáltatások színvonalát és hatékonyságát. Nem feltétlenül jelent kisebb apparátust, sem kitűnő szolgáltatásokat. Inkább arról van szó, hogy a kormányzat olyan szolgáltatásokat nyújt, amelyet a legtöbb ember és vállalat óhajt, éspedig olyan adóterhek mellett, amelyet azok hajlandóak viselni. [...] [Az adórendszer, a kormányzati kiadások és a törvényhozás szerepét sem lebecsülve] a kormányzat leghatásosabb eszköze a nemzetgazdasági termelékenység és versenyképesség erősítésére a közszektor hatékonyságának és termelékenységének olyan növelésében rejlik, amely az IKT fokozott, ésszerű alkalmazására támaszkodva csökkenti a kormányzattal szembeni ügyintézés költségeit.” 116

6.2.2 Az e-kormányzat jellemző mutatószámai

Ha az e-kormányzat teljesítményét kívánjuk mérni, elvi dilemmába ütközünk, mivel az elektronikus kormányzat – horizontális eszközként – nagyrészt ugyanazokat a célokat kívánja elérni, mint a nem elektronikus, csak másképpen, és természetszerűleg jobban. Azonban speciális indikátorokat követel a megvalósítás technikai aspektusa, valamint az a minden kezdeményezés esetében kitűzendő outcome-cél, hogy a közigazgatás szolgáltató államként közelebb kerüljön az állampolgárokhoz, nyitott legyen meglátásaikra, és minél kevésbé akadályozza őket egyéb tevékenységeiben, például időrabló műveletek végeztetésével.

A méréshez felhasznált mutatók általában az alábbi témákat ölelik fel.

Inputok és költségek

• Infrastruktúra jellegű mutatók (létezik-e a szervezetnél, a felszerelt munkaállomások aránya; a hozzáférő alkalmazottak aránya; minőség, pl. sávszélesség)

o a közigazgatás hardverellátottsága: személyi számítógépek, szerverek stb.

o hálózatok használata (intranet, extranet, internet, LAN stb.)

o szoftverek használata (operációs rendszerek, alkalmazói szoftverek, biztonsági megoldások)

• Intézmény/alkalmazottak használati jellemzői: mennyire és mire használja a számítógépet, az internetet, a kormányzati hálózatot

• Intézményi/alkalmazotti attitűdök: érzékelt erősségek, gyengeségek stb.

• Az informatikát kiemelkedő szinten vagy módon használó alkalmazottak száma (pl. rendszergazdák, távmunkában dolgozók, speciális képesítésekkel rendelkezők)

• Működési szabályok, e-kormányzati témájú stratégiák alkalmazása

• Az IKT, illetve a szolgáltató rendszer fejlesztésének, fenntartásának és működtetésének ráfordításai pénzben és időben

116 IDABC – The impact of e-government on competitiveness. In: eGovernment Economics Project Workshop,

01 July 2005


187

Outputok

– kínálati oldalról –

• Az intézményi honlap jellemzői (ha van ilyen), általános minőségi elvárásoknak való megfelelés

• A nyújtott e-szolgáltatások kidolgozottsága (információnyújtás... tranzakcióképesség)

• A hivatali munka minősége: kapacitás, reakciókészség, pontosság

– keresleti oldalról –

• A közszolgáltatások igénybevételi jellemzői

Társadalmi eredmények

• Állampolgárok tehermentesülése, elégedettsége, a kormányba/közigazgatásba vetett bizalma; részvételi demokrácia fejlődése

• A kormányzati teljesítmény javulása (átláthatóság, koordináció, hatékonyság)

6.2.3 Az e-kormányzat gazdaságossága mérésének kérdései

Az alábbiakban szeretnénk hivatkozni egy, az Információs Társadalom Koordinációs Tárcaközi Bizottság (ITKTB) honlapján mindenki számára elérhető, magyar nyelvre lefordított tanulmányra117, amely az OECD megbízásából készült. A célja az, hogy „a döntéshozók, tanácsadóik és a döntések végrehajtói számára egy rövid és gyakorlati áttekintést adjon az e-kormányzás által hozott haszonról, és azokról a módszerekről, amelyek az e-kormányzás hatásainak felmérésére szolgálnak”. A továbbiakban a tanulmányban leírtakat ismertnek feltételezve, az ehhez képest többletet jelentő eredményekre összpontosítunk.

Az említett tanulmányban (2. függelék) négy átfogó listát olvashatunk az e-kormányzás gazdasági indokairól és ezek alapján képletet a fejlesztések értékeléséhez:

(kormányhaszon + felhasználói haszon) – (kormányköltség + felhasználói költség) = költség-haszon hatás

Első látásra a képlet magáért beszél, de a gyakorlatban sokszor problémába ütközünk. Míg a közigazgatás teljesítménymérésének általában is vannak buktatói, érdemes kiemelni azokat a korlátokat és nehézségeket, amelyek speciálisan az e-kormányzás értékelésére jellemzőek, vagy legalábbis itt hangsúlyosan jelentkeznek.118

117 Az e-kormányzás értékelése: Módszerek kidolgozása és a haszon megállapítása. OECD, 2004.

http://www.itktb.hu/Resource.aspx?ResourceID=docstorefile&f=671&t=stored 118 The e-Government Imperative, OECD, 2003

OECD e-Government Studies, Finland, OECD, 2003; http://www.theacsi.org/government/govt-04c.html

KOPINT-DATORG Rt.

188

• Az IKT beruházások előnyei olykor csak időben később felismerhetők.

• Mindig adódhatnak olyan – nyilván a minőséget, korszerűsítést célzó – teljesítményelvárások, amelyek még egy bejáratott monitoring- és értékelő rendszer megléte mellett sem köthetők egyértelműen össze költségvetési (megtakarítási) célokkal.

• A túl ambiciózus célok gazdaságilag indokolatlan elemeket is rejthetnek.

• Gondot okozhatnak a tisztázatlan, nehezen mérhető (pl.: jobb életminőség), vagy csak több pontban megragadható célok.

• A sikerkritériumok olykor nehezen definiálhatók, esetenként negatívan is értelmezhetők.

• Nehéz lehet lehatárolni az ügyfelek körét; érdemes lehet több szegmenst figyelembe venni, pl.: állampolgárok, alkalmazottak, a kormányzat egésze, partnerek.

• A magánszektorból kölcsönvett értékelési módszerek nem vesznek figyelembe a kormányzat számára fontos, társadalmi hatásokat.

• Az aktuálisan elérhető indikátorok általában nem fedik le az értékeléssel kapcsolatos igényeket.

• Az értékelési módszerek gyakran helyspecifikusak: az eredmények nem összevethetők más megye, ország, régió eredményeivel.

• Különböző szolgáltatásokkal való ügyfél-elégedettség mutatói nem mindig összevethetők, mivel a dolog természetéből adódóan a valamely juttatást nyújtó e-szolgáltatást mindig jobbnak érzi az ügyfél, mint egy technikailag azonos szintű, de elvonással kapcsolatos megoldást.

• Az értékelt szervezetnek alapesetben nem érdeke megtakarítást felmutatnia, ha az e-kormányzati megoldással megtakarítást ért el, mert úgy a szóban forgó forrást megvonják tőle.

• Az értékelt szervezetnek presztízs-okokból az eredménytelenségről sem érdeke beszámolnia, ez akadályozza a hibákból való tanulást.

• A mért teljesítmény túlságosan kiszoríthat a figyelemből más teljesítményeket, amelyek így romlásnak indulnak.

A továbbiakban a nehézségek három főbb vonulatára összpontosítunk:

• egyes előnyök forintosíthatóságára (monetizálás);

• a felhasználói elégedettség mérésére;

• a komplex, ex ante értékelésekre.

Monetizálás

Az e-kormányzástól elvárt egyik legjelentősebb „outcome” vagy társadalmi eredmény a felhasználóinak az egyszerűbb ügyintézés általi tehermentesítése, és ezen belül is az elérhető


189

időmegtakarítás. Az e-kormányzati beruházások előkészítésénél a problémát az jelenti, hogy e hasznot közös nevezőre hozzuk majd összevessük az általában pénzben kifejezett költségekkel. Talán nem meglepő módon „az idő = pénz” ekvivalencia gyakorlatba való átültetésére az Egyesült Államok kínálja a legkiforrottabb példákat, ugyanakkor az amerikai szakma is differenciáltan kezeli a kérdést.

6.1. táblázat

Az ügyfélidő értéke Felhasználói csoport Ajánlott megközelítés Megjegyzés

megtakarított idő

Az ügyfélidő pénzértéke gyakran következetlen: nem csatornázódik be a hivatali költségvetésbe, és nem növeli jelentősen a fogyasztók rendelkezésre álló jövedelmét, sem pedig a háztartások megtakarításait. Ezért a felszabadult időt célszerűbb természetes mértékegységben (óra, perc) számon tartani.

Állampolgár

megtakarított idő × átalányérték

Ha szükséges a monetizálás, egységes „tarifát” kell választani, különben torzulhat a minden ember számára egyenlő szolgáltatási színvonal követelménye.

Vállalkozás

megtakarított idő × célcsoport átlagos órabére

Ha a vállalati alkalmazott időt spórolnak, az közvetlenül befolyásolja az érintett cég nyereségességét. Így alkalmazhatók az iparágra jellemző órabérek mint szorzók.

Kormányzat (a szolgáltatást felhasználó, más hivatal)

megtakarított idő × célcsoport átlagos órabére

A felhasználó köztisztviselője által nyert idő közvetlenül hat a szervezet költségvetésére, így az óradíja felhasználható szorzóként.

belső költség-megtakarítási számítások Kerülendő a többszörös számbavétel! Alkalmazott szervezeti termelékenységi mérés

Amint látható, a G2G viszonylatban a kormányzati tisztviselők felszabadult idejénél kiemelt hangsúlyt kap, hogy a szolgáltató intézmény, illetve a felhasználó intézmény e-kormányzatból fakadó hasznát lehetőség szerint külön-külön kell számon tartani.

Olykor az állampolgárok esetében is hasznos lehet a szegmentálás az idő-megtakarítás monetizálásában. Az Amerikai Légügyi Hivatal (Federal Aviation Administration) például a légi közlekedésben résztvevők idejét „árazta be” – nyilván a késésekre, kártérítési igényekre, valamint az utas-adminisztráció szabályozására való tekintettel – az utasok által váltott jegy kategóriája szerint differenciáltan.

A még nem létező e-szolgáltatások állampolgárok számára jelentett hasznának egy alternatív módszere a feltételes értékelés, azaz a fizetési hajlandóság mérése egy megfelelő minta lekérdezése útján. A módszer előnye, hogy a kérdés egyből valamely megcélzott outcome-nak tulajdonított értékre is irányulhat a mindig kétséges hatékonyságú kormányzati/e-kormányzati outputok helyett.

KOPINT-DATORG Rt.

190

Felhasználói elégedettség mérése

Fontos, hogy a kormányzat tisztában legyen az ügyfelei véleményével a szolgáltatásairól, s ne csak saját feltételezéseire támaszkodjék. Főként a legszámosabb csoport, az állampolgárok szondázásában kapnak fontos szerepet egyes kvalitatív módszerek.

Figyelemre méltó az USA gyakorlata, ahol a kormány megbízásából a University of Michigan Business School és a Nemzeti Minőségkutató Központja, az Amerikai Minőségügyi Társaság és a CFI csoport konzorciuma a teljes szövetségi kormányzat és az érdeklődő tagállami intézmények részére is rendszeresen végez ügyfél-elégedettségi felméréseket119. A mérés eredménye egy index, az ACSI (American Customer Satisfaction Index), amely kiszámolható egyes hivatalokra, azok csoportjára vagy az egész kormányzati tevékenységre is. A közszolgáltatások használóit megkérdezik a szolgáltatások színvonalának észlelt és elvárt szintjéről, a válaszok és az ebből származó végső, elégedettségi indexszám egy 0-100-ig futó skálán helyezkednek el.

A felhasznált modell majdnem teljesen megegyezik a magánszektor jelentősebb vállalatai értékelésére alkalmazottal, így lehetőség nyílik a „fogyasztók” kétféle kiszolgálójával való elégedettsége összevetésére, ezáltal pedig a kormányzattal való elégedettség változása externális okainak kiszűrésére is.

6.3. ábra

Az ACSI általános modellje kormányhivatalok értékeléséhez

Komplex, ex ante értékelések

A közigazgatás az e-kormányzás gazdaságossági kérdéseivel először nyilván mint beruházási dilemmával találkozik. Ám amint a hivatkozott OECD tanulmány is rámutat, a hasznok és

119 http://www.theacsi.org


191

költségek nem mindig jelezhetők előre pontosan, sok a pénzre nem váltható haszon, a nem számszerűsíthető előny/hátrány, és a kockázati tényező.

Föltehető például a kérdés, hogy egy beruházásnak mekkorák az éves hozamai, illetve hányadik évben válik nyereségessé. A kérdés releváns abban a tekintetben, hogy az e-kormányzati fejlesztések kezdetben rendre magas befektetést igényelnek, amit az elért hatékony működésnek köszönhetően a közigazgatás lassanként visszakap. Másfelől felhozhatók elvi és gyakorlati aggályok a ROI számításával szemben. Egyrészt a hozamszámítás csak független gazdálkodás, elkülönített források esetén mutathat pontos eredményt. Másrészt a jövőbeni hasznok (költségmegtakarítás) nagymértékben függnek az új szolgáltatás igénybevétele elterjedési sebességétől.120 Utóbbi nehezen becsülhető, hiszen számtalan változó függvénye: a felhasználók attitűdje, más, hasonló projektek jelenléte, a kormányzati népszerűsítő tevékenység (marketing) intenzitása. Csökkenthető a jövőbeni felhasználás körüli bizonytalanság, amennyiben az e-kormányzati megoldást, vagy legalábbis a rendszer bizonyos elemeit úgy tervezik meg, hogy az egyszerre több kormányzati szolgáltatást is kiszolgáljon. Ekkor az előrejelzések hibái „kiátlagolódnak”, pl. egy központi kormányportál látogatási statisztikái talán eltérnek a prognózistól a látogatók célja szerinti megoszlás tekintetében, de már kisebb tévedés adódik az összes látogató számát, és a társadalom együttes hasznát illetően. Egy brit kormányzati felmérés121 hasonló következtetésre jutott: a legmagasabb, „transzformációs” szintű – másképp: adatmegosztásra épülő – szolgáltatást célzó projektek megtérülési ideje rövidebb a kevésbé ambiciózus projektekénél, mert kevésbé függenek a felhasználók általi alkalmazástól, a fejlesztés nagyrészt a belső munka hatékonyságát szolgálja.

Az e-kormányzás által használatba vehető beruházás-értékelési módszerek egyfajta csoportosítása alább látható. Majd vázlatosan ismertetünk egy értékfelbecslési módszert.

6.2. táblázat

Értékelési módszerek az e-kormányzás számára Módszer Leírás Alkalmazhatóság

Tranzakciós költségek

Szegmentálásból adódó felhasználói csoportok használati gyakoriságára és hasznára vonatkozó számítás.

Gyors és egyszerű módszer az e-kormányzat bevezetéséből eredő lehetséges megtakarítások felbecslésére.

Nettójelenérték-számítás

Egyszerű módszer pénzösszegek és kézzelfogható előnyök vizsgálatára.

Viszonylag egyszerű. A magánszektor beruházásainál használjuk, ha az előnyök kézzelfoghatók.

Költség-haszon elemzés

Rugalmas módszer, amely a kézzelfogható és elvont előnyöket szembeállítja a nettó költséggel.

Jó megközelítés az összes előny számbavételére, de drága és időigényes lehet.

Költséghatékonyság Kitűzött célok adott határköltség melletti elérésére összpontosít.

Adott célok eléréséhez köthető többlethasznok mérlegelésére alkalmas.

Portfolió elemzés Összetett módszer több kezdeményezés várható hozamaihoz kapcsolódó együttes kockázat mérésére.

Kockázatelemzésre alkalmas, de a portfolió minden elemére azonos megközelítést igényel.

Értékfelbecslés Összetett módszer a hagyományos ROI számításokban nem lefedett előnyök felmérésére.

Számos kormányzat alkalmazza a programcéljai fényében mért teljesítménye értékelésére.

Növekvő kom

plexitás, költségek

120 http://www.businessofgovernment.org/pdfs/8493_Stowers_Report.pdf 121 Az e-kormányzás értékelése: Módszerek kidolgozása és a haszon megállapítása, OECD, 2004

KOPINT-DATORG Rt.

192

VMM

A VMM (Value Measurement Methodology)122 szó szerint értékmérési módszert jelent, és egy, az USA szövetségi kormánya és annak Költségvetési Igazgatósági Hivatala (OMB) előírásainak megfelelő értékfelbecslési módszertant fed. Végrehajtása a következő lépésekből áll.

1. Gondold át a beruházási igény motívumait és a működési folyamatokat.

2. Vázolj fel döntési segédletet minden érintett célcsoportra/célterületre (állampolgárok, vállalkozások, kormányzati felhasználók, illetve szervezeten belüli hatékonyságnövelés) a hat főtényező – öt értékcsoport és a kockázati tényező (ld. a lentebbi táblázatban!) – felhasználásával. Rendelj fontossági súlyt (hosszú távra) és indikátorokat (belátható időre) az értékcsoportokhoz. Készíts ezekhez egy közös (normalizált) skálát. Célcsoportonként/célterületenként határozd meg az elviselhető kockázatot kifejező tűréshatárokat.

3. Azonosíts lehetséges e-szolgáltatásokat az egyes célcsoportokon. Ismerd meg a jelenlegi folyamatokat és költségeiket (az alaplehetőséget, ti. ha nem változik semmi).

4. A segédlettel végezz magas szintű elemzéseket a lehetséges új megoldásokról, felhasználva meglévő adatokat, szakértői véleményeket és felhasználói közléseket. Az értékcsoportonként, majd az eredményül kapott pontszámokban a bizonytalanságokat intervallumokkal jelezd.

5. Végezz költségelemzést. Számítsd ki a pontszámok és a költségek hányadosát, vagyis a befektetett pénzért kapott értéket (ha a nyers pontszám egy intervallumbecslés volt, akkor természetesen ez is az lesz). A költségelemzés és a „Kormányzati financiális előnyök” adataiból számítsd ki a beruházás megtérülési idejét (ROI). Minden célcsoport/célterület esetében azonosítsd a legvalószínűbb megoldást.

6. A döntési segédlet felhasználásával finomítsd a versengő megoldási terveket, pontosítsd az elemzéseidet és próbáld még jobban átlátni az alaplehetőség velejáróit („hová vezet, ha nem fejlesztünk?”). Végezz érzékenységi elemzést a becsült intervallumok bejárásával (pl. futtass Monte Carlo tesztet): azonosítsd az eredményre legnagyobb befolyással bíró változókat. Ezek további elemzést igényelnek.

7. A finomított költségelemzésre és pontozásra támaszkodva frissítsd a befektetett pénzért kapott értékre és a ROI-ra vonatkozó számításokat. Azonosítsd a legkedvezőbb megoldást. Építsd be a terv-költségvetésbe, fűzz hozzá indoklást. Továbbítsd a felettes szervhez.

8. [Felsőbb döntési szinten, portfolió szempontot érvényesítve] értékeld a javasolt megoldásokat és válaszd ki a támogatást nyerő kezdeményezéseket.

9. Fogj hozzá a kiválasztott megoldás megvalósításához (szakaszolt bevezetés, demonstráció, pilot projekt).

10. Gyűjts tényadatot, finomítsd az elemzéseket és hozd meg a végső „Mehet / Nem mehet” döntést.

11. [Ha „mehet”,] vidd végig a kezdeményezést.

12. Végezz folyamatos teljesítménymérést. 122 Building a Methodology for Measuring the Value of E-Services, Booz-Allen-Hamilton, 2002

http://www.smart.gov/information/measuring_finalreport.pdf


193

Az alábbi táblázat hat főtényezője célja, hogy a kormányzati elemzők és döntéshozók bármely e-kormányzati kezdeményezés esetében minden lehetséges előnyt bevonhassanak a terveik készítése során. Előfordulhatnak átfedések a kategóriák között, de a VMM segítségével ezek hamar azonosíthatók, s a célok függvényében megszüntethetők; így elkerülhető egy előny többszörös számbavétele.

6.3. táblázat

A hat főtényező (5 értékcsoport és a kockázatok) mint a politikai célok lehetséges hangsúlyainak alanya.

Értékcsoport Meghatározás Fontos értékelési szempontok Közvetlen felhasználói előnyök

Adott e-szolgáltatás felhasználója által közvetlenül érzékelt érték

Az értékelt tényezők kiválasztását az ügyfelek elvárásaira és a kezdeményezés részleteire kell alapozni.

Társadalmi előnyök A felhasználótól és a szolgáltatótól eltérő személyek és szervezetek által érzékelt értékek

Az értékelendő tényezőket a döntéshozók informális elemzése jelöli ki.

Kerülendő a túlságosan közvetett hatások figyelembe vétele.

Kormányzati financiális előnyök

A szervezet (kormányzati szolgáltató) költségvetését közvetlenül javító tényezők

Össze kell vetni az új rendszer költségeit az azonos vagy hasonló funkció jelenlegi ellátásának költségeivel.

Fontos elkerülni az előnyök többszörös számbavételét!

Az eredmény a ROI elemzés kiindulópontja.

Kormányzati működési / jövőbe mutató előnyök

A jelenlegi teljesítményt nagyságrenddel, minőségileg javító, vagy a jövőt megalapozó fejlesztésben rejlő értékek

Ha egy tényező értéke pénzben kifejezhetőnek tűnik, akkor ezt a „Kormányzati financiális előnyök” sorában kell számba venni.

Stratégiai / politikai előnyök

A szervezetet és a kormányzat egészét a küldetése teljesítésében segítő értékek

A hivatal meglévő stratégiai tervéből kell kiindulni.

Csak akkor „élő” egy érték, ha belső kommunikációval elkötelezettség építhető ki.

Kockázatok Egy projekt sikerét közvetlenül veszélyeztetni képes változók

A teljes értékláncra és minden szolgáltatási csatornára nézve értékelendők.

A kockázatok csökkenthetők, de ennek költségét szerepeltetni kell a „Kormányzati financiális előnyök” sorában.

Új alternatíva meghatározásakor újra értékelendő a maradvány kockázat.

A VMM példákat is ad az e-kormányzati kezdeményezések egyes értékcsoportjaihoz és azon belül is az egyes célcsoportjaihoz javasolt indikátorokra. A következő táblázatban ezek az indikátorok együtt szerepelnek egy másik, más elv szerint felépülő gyűjteménnyel (Measuring the Performance of E-Government, Stowers, 2004)123 és néhány saját adalékkal. Itt tehát megkíséreltük a két összeállítást közös nevezőre hozni, vagyis az egyik forrásban szereplő elemeket a másik forrás csoportképző ismérvei szerint is besorolni.

123 http://www.businessofgovernment.org/pdfs/8493_Stowers_Report.pdf

KOPINT-DATORG Rt.

194

A második forrás tisztán inputokra (illetve költségekre) vonatkozó mutatói nem voltak besorolhatók a VMM értékcsoportjai közé, mivel az a ráfordításokat külön költségelemzésben veszi figyelembe.

A második forrás egyrészt a közigazgatási értékteremtés folyamata (input, output, outcome) mentén rendezi a felhasználható indikátorokat. Ezt kisebb módosítással vettük át, leválasztva az input-mutatók csoportjából az egyértelműen költség-jellegűeket. Az outcome-csoport eredeti továbbontását elhagytuk. Bizonyos elemeket átsoroltunk más csoportba, hogy alkalmazkodjunk tanulmányunk eddigi értelmezéseihez, s ennek keretében komplex, azaz fajlagos teljesítménymutató-csoportokat is képeztünk (hatékonyság, eredményesség stb.).

Fontosnak tartottuk megőrizni a technikai/webes, illetve a szolgáltatás nézőpontú mutatók párosa szerinti dimenziót.

• A technikai nézőpontú mutatók az e-kormányzatot csupán mint web-alapú tevékenységet mérik. Olyan, internetes fogalmakat ölel fel, mint a laptalálat, a látogatások, az oldalletöltések vagy a weblaphibák száma, a szolgáltatás-kiesési idő aránya a honlap tekintetében. E mutatók a kormányzati szolgáltatások közül csak az e-kormányzatiakra értelmezhetők: amelyek magas szintű műszaki környezetben, valós időben, a nap, hét és év minden szakában elérhetők.

• A szolgáltatás nézőpontú mutatók az e-kormányzatot mint szolgáltatásnyújtást értékelik, épp ezért nagyban függnek az adott szolgáltatás tárgyától. Ide tartoznak a felhasználási dinamika, az ügyfél-elégedettségi mutatók, az időigény mérőszámai, a tranzakcióköltség, a hozzáférési és hatékonysági indikátorok stb. Ezek legtöbbje hagyományos szolgáltatási metódusok mérésére is alkalmazható.

A két lista összedolgozása – bár nem problémamentes – azzal az előnnyel jár, hogy szélesebb körű áttekintést nyújt az e-kormányzati mérésekhez, értékelésekhez felhasználható mutatókról. Ezek kidolgozottsága változó: vannak köztük szinte kész indikátorok, de többségükben inkább csak ötletek, amelyek konkretizálására a stratégiai célok, a monitoring tárgyának meghatározása után kerülhet sor. A táblázat struktúrája segít a mutatók több szempont szerinti csoportosításában, és abban, hogy a lefektetett célokhoz megfelelő mérőeszközt tudjunk társítani.

Indikátorok a közszektorban

195

4. táblázat

Az e-kormányzat teljesítménymérésére szolgáló indikátorok, többféle bontásban Értékcsoportok Célcsoportok Nézőpont Alap telj. mut. Származtatott telj.m.

Köz

vetle

n fe

lhas

znál

ói e

lőny

ök

Társ

adal

mi e

lőny

ök

Kor

mán

yzat

i fin

anci

ális

elő

nyök

Kor

m. m

űköd

ési /

jövő

be m

utat

ó el

.

Stra

tégi

ai /

polit

ikai

elő

nyök

Koc

káza

tok

G2C

G2B

G2G

Bel

ső h

aték

onys

ág é

s hat

ásos

ság

Web

Szol

gálta

tás

Köl

tség

Inpu

t

Out

put

Társ

. ere

dmén

y

Egys

égár

Gaz

dasá

goss

ág

Hat

ékon

yság

Ered

mén

yess

ég

Hat

ásos

ság

Indikátor 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21Ügyfél (G2C) időmegtakarítása X X x x x Pénzben kifejezett (G2B) ügyfélidő megtakarítás X X x x x Alacsonyabb szabálykövetési teher a vállalkozásokon X X x x Pénzben kifejezett (G2G) ügyfélidő megtakarítás X X x x x Pénzben kifejezett alkalmazotti idő megtakarítás X X x x x Lemorzsolódási ráta a szervezetben X X x x Személyzetfelvételi ráta a szervezetben X X x x Hiányzás a szervezetben X X x x Panaszok a szervezetben X X x x Használatba vételi ráta X X X X x x Feltételes értékelés ("Hogyan vélekedne, ha...?") X X X X x x Napszak szerinti használati szokás X X X X x x Elhagyási ráta X X X X x x Felhasználói webes találatok (kattintások) vagy kapcsolatfelvételek száma X X X X X X X

Felhasználók elégedettsége az e-szolgáltatással (lekérdezés alapján, pl. index formában) X X X X X X

Dokumentumletöltések száma x x x x x X X A hozzáférhetőségi elvárásoknak megfelelő weboldalak száma x x x x x X X Használat egyszerűsége (pop-up vagy más felmérések alapján) x x x x x X X

KOPINT-DATORG Rt.

196

Felhasználók elégedettsége a honlappal x x x X X Azon idő aránya, amikor a honlap nem elérhető x x x x X X Weblaphibák száma x x x x X X Az e-kormányzatból eredő költségmegtakarítások (külső érdekelteknél) x x x x X X X Közvetített információk hasznossága (lekérdezés alapján) x x x x X X Szolgáltatás kidolgozottsági foka x x x x x x x x Elektronikus szolgáltatási csatornák használata a szokásos nyitvatartási időn kívül X X X x x

Jobb információmegosztás (pl. környezeti, nemzetbiztonsági veszélyek esetén) X X x x

Vállalat takarékosabb üzletvitele X X x x Vállalat átláthatóbb szabálykövetési teljesítménye X X x x Átláthatóbb kormányzati folyamatok X X x x Fokozott elszámoltathatóság X X x x Az adóforintok hatékonyabb felhasználása X X x x Felhasználó által eltöltött idő a honlapon x x x x X X Multimédiás bemutatók lejátszásainak száma x x x x X X A kormányzatba vetett bizalom X X X X X X Munkafázisonkénti költség X X X X X x x Kisebb anyagköltség X X X X X x x Kisebb munkaterhelés X X X X X x x Megosztott infrastruktúra X X X X X x x Csökkent rezsiköltség X X X X X x x A régebbi, elkülönült rendszerek működtetésének és fenntartásának elhagyásából eredő költségcsökkenés X X X X X x x x

A régebbi ügyviteli folyamatok elhagyásából eredő költségcsökkenés X X X X X x x A hatékony (a méretgazdaságosságot kihasználó) erőforráshasználatból eredő költségcsökkenés X X X X X x x

Az e-kormányzatból eredő költségmegtakarítások (a szolgáltatónál) x x x x x x x x Az alkalmazottak e-kormányzatból eredő időmegtakarítása x x x x x X X X Egy webes tranzakció költsége x x x x X X Egy felhasználói kapcsolatfelvétel teljes költsége x x x x X X Pontos adatok X X X X X x x Duplikációmentes adatok X X X X X x x Időben bevitt adatok X X X X X x x x Egy alkalmazott hány ügyfelet tud kiszolgálni X X X X X x x Folyamatok egyszerűsége (lépések, ill. tranzakciók száma) X X X X X x x Késedelmi arány X X X X X x x Elérhetőség X X X X X x x


197

Redundancia (tartalék kapacitás a rendszerben) X X X X X x x Rendszer megbízhatósága X X X X X x x Kapcsolódási sebesség X X X X X x x Hálózati teherbírás X X X X X x x Rugalmasság X X X X X x x Végigvitt tranzakciók és kitöltött online űrlapok száma x x x x X X A honlapon keresztül átáramlott pénzek összege x x x x X X A megkeresésre adott e-mail válaszhoz szükséges idő x x x x X X Az intézményhez és/vagy az ügyintézőhöz küldött e-mailek száma x x x x X X Az intézmény és/vagy az ügyintéző megkereséseire válaszul kapott e-mailek száma x x x x X X

Az e-mailben érkezett, majd megoldott kérések száma x x x x X X Kifejlesztett és működtetett célszoftverek száma x x x x x X X Elektronikus úton kiadott engedélyek száma x x x x X X Hivatali útkeresőkhöz, regiszterekhez való hozzáférések száma x x x x x X X E-kereskedelmi (elektronikus fizetési) rendszerekhez való hozzáférések száma x x x x X X

Engedélyező rendszerekhez való hozzáférések száma x x x x x X X Adatbázisokhoz való hozzáférések száma x x x x x X A pontos segítségnyújtás vagy információk aránya (szúrópróbaszerű mérések alapján) x x x x X X

Az adekvát információk aránya (alkalmazottak és állampolgárok lekérdezése alapján) x x x x x X X

Kért tájékoztatáshoz szükséges idő x x x x X X Az egyes szolgáltatások egy ügyfélre jutó költsége x x x x X X Egy ügy költsége x x x x X X Közösségi öntudat X X X X X x x Negatív/pozitív publicitás X X X X X x x Betartott jogszabályi iránymutatások aránya X X X X X x x Elektronizált ügytípusok százaléka X X X X X x x A magánszektorral és más közhivatalokkal való partnerség maximális kihasználása X X X X X x x

A kereskedelemben vagy a közigazgatásból készen kapható (COTS/GOTS) szoftverek és rendszerek maximális kihasználása X X X X X x x

Előrelépés a (kormányszintű és hivatali) küldetés és stratégiai célok teljesítésében X X X X X x x

Visszajelzések száma multimédiás bemutatókról x x x x X X Más honlapokról és kormányzati portálokról való átirányítások száma x x x x x X X Adatbázisok legkeresettebb adatai x x x x x X

KOPINT-DATORG Rt.

198

A résztvevő (informáló vagy szolgáltató) hivatalok száma x x x x x X X X Projektcsapatonként a sikeres projektek aránya X X X X X x x Projekt-kockázatok: törlés, „mozgó célpont”, ütemezés, programmenedzsment, szállító felvásárlása, politikai és jogi problémák X X X X X x x

Szervezeti kockázatok: folyamat/működés szerinti berendezkedés, kihasználtság/kereslet, képzettségek, befolyás más szolgáltatási csatornákra

X X X X X x x

Műszaki kockázatok: megvalósíthatóság, avulás, szállítói piac, architektúrán alapuló függőségek, egységesítési nehézségek, biztonság X X X X X x x

Használati arány egyes felhasználói csoportokban x x x x X X Intézmény/alkalmazottak IKT használati jellemzői x x x x Intézményi/alkalmazotti attitűdök az IKT felhasználásával kapcsolatban: érzékelt erősségek, gyengeségek stb. x x x x x x x

Az informatikát kiemelkedő szinten vagy módon használó alkalmazottak száma (pl. rendszergazdák, távmunkában dolgozók, speciális képesítésekkel rendelkezők)

x x x x x x x

Működési szabályok, e-kormányzati témájú stratégiák alkalmazása x x x x x x x Alkalmazotti járandóságok (fejlesztés és működtetés) x x x x X X X Egyéb fejlesztési költségek (szoftverfejlesztés, hardvertelepítés) x x x x X X Egyéb költségek (rendszerműködtetés és -finomhangolás) x x x x X X Alkalmazottak idő-ráfordítása (szoftverfejlesztés, hardvertelepítés) x x x x X X Alkalmazottak idő-ráfordítása (rendszerműködtetés és -finomhangolás) x x x x X X Beszállítói költségek (fejlesztés és működtetés) x x x x X X X Egyéb fejlesztési idő-ráfordítás (szoftverfejlesztés, hardvertelepítés) x x x x X X Egyéb idő-ráfordítás (rendszerműködtetés és -finomhangolás) x x x x X X Beszállítói idő-ráfordítás (fejlesztés és működtetés) x x x x X X X 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

Forrás: Building a Methodology for Measuring the Value of E-Services, Booz-Allen-Hamilton, 2002 Measuring the Performance of E-Government, Stowers, 2004

X Besorolás valamely forrás szerint x Kopint-Datorg általi besorolás


199

6.3. Az e-kormányzat monitoringja Magyarországon

6.3.1. A magyar e-kormányzat monitoringjának eddigi gyakorlata

6.3.1.1. KSH

A magyar közigazgatás e-kormányzati „érettsége” vizsgálatának szükségessége először a KSH berkeiben merült fel. Az OSAP kérdőívekbe egyre több olyan kérdés kerül be, amelyek az adott intézmény IKT infrastruktúrája fejlettségére, a dolgozók informatikai írástudására továbbá az intézmények által nyújtott szolgáltatások elektronizálódására vonatkoznak.

2002-ig csak az államigazgatás költségvetési szerveit kérdezték meg az 1670-es számú adatgyűjtés keretében. Az adatszolgáltatók a minisztériumok, illetve az országos hatáskörű intézmények és területi szerveik voltak. A minta összeállításakor egy ún. főhatósági nómenklatúrát használtak, ami 1998-ban megszűnt, bár a listát tovább vezették. Ezt a helyzetet – hogy egy nem létező nómenklatúra alapján állították össze a mintát – meg kellett szüntetni. Ezért a 2003. évre vonatkozó felmérés óta az adatokat már, az EU ajánlásainak megfelelően, az L gazdasági ágba tartozó szervezetektől, a közigazgatás egészétől egységesen, tehát az önkormányzatoktól is begyűjtik. A minta továbbra is magába foglalja a minisztériumokat és az országos hatáskörű intézményeket, de egyes területi szervek (melyek nem az L ágba tartoznak) kikerülnek belőle. 2002-ig csak az információs eszközökről szólt a kérdőív, 2003-tól viszont már az IKT eszközökre kérdeznek. További tartalmi változás, hogy az eszközök állományi adatai, valamint az információs célú beruházások mellett 2004-től már rákérdeznek a közigazgatás által nyújtott, elektronikus úton elérhető közszolgáltatásokra is. Ennek megfelelően a 2004-ben lekérdezett OSAP kérdőív, a 2003. évre vonatkozóan már tartalmazza azokat a kérdéseket, amelyekre kapott válaszok alapján előállíthatók az EU által az eEurope2002-ben, illetve az eEurope2005-ben meghatározott indikátorok. (A KSH 2004. évre vonatkozó kérdőívét lásd: 8. melléklet) A KSH által végzett igen alapos munkával kapcsolatban azonban felmerül egy súlyos probléma, ami az időtényezőből fakad. Egy olyan innovatív és gyorsan változó szektor, mint az e-kormányzat monitorozására az OSAP csak igen erős fenntartásokkal alkalmas. A kérdőívek összeállításának hosszú és bürokratikus folyamata nem teszi lehetővé a frissen jelentkező szakmai igények gyors adaptálását, valamint az adatok felvétele és közzététele között eltelő hosszú idő csak „történelmi” visszatekintés jellegű elemzések készítését, s nem a folyamatok irányításához szükséges információbázis felállítását segíti elő.

KOPINT-DATORG Rt.

200

6.3.1.2. MITS monitoring

Az információs társadalom magyarországi térnyerése elősegítéséért felelős kormányszervek, a MeH-IKB, majd az IHM felismerték egy, a KSH adatszolgáltatási rendszerénél rugalmasabb monitoring struktúra kifejlesztésének szükségszerűségét. Az ország vezető gazdasági- és társadalomkutató intézeteinek konzorciumát bízták meg az információs társadalom fejlődése monitoringja módszertanának kidolgozásával, az IKB esetében egy kísérleti felmérés és elemzés elkészítésével, majd, az időközben megalakult IHM a Magyar Információs Társadalom Stratégia (MITS) monitoringjának elvégzésével, a MITS megvalósítása során alkalmazandó rugalmas tervezéshez szükséges adatbázis felállításával, valamint a MITS-ben megfogalmazott részstratégiák megvalósulása méréséhez szükséges indikátorrendszer kidolgozásával. A konzorciumban az ún. kormányzati modulért, vagyis az e-kormányzat kialakulásának figyelemmel kíséréséért 2001 óta a Kopint-Datorg Rt. kutatói voltak felelősek. Sajnos úgy tűnik, az előző mondatban jogos a múlt idő használata, ugyanis a 2003. évi nagyszabású felmérést követően, 2004-ben, takarékossági megfontolásokból, csak egy sokkal kisebb kaliberű kutatást végezhetett el a konzorcium, s az idén semmilyen jel sem utal arra, hogy az IHM meg kívánná rendelni a felmérést. Véleményünk szerint nagy kár, hogy hazánkban éppen ilyen munkák esnek áldozatul a takarékosság oltárán, miközben világszerte egyre nagyobb jelentőséget tulajdonítanak az újgazdaság, az információs társadalom különféle jelenségei, így az e-kormányzat kutatásának, fejlődése folyamatos figyelemmel kísérésének. Mivel a sajátos kormányzati struktúránkból adódóan az e-kormányzat témaköre csak annyiban tartozik az IHM profiljába, amennyiben az részét képezi az információs társadalomnak, remélhetjük, hogy az igazi feladatgazda, a MeH-EKK átveszi a MITS monitoringnak a „kormányzati modulra” vonatkozó részét. Annál is inkább, mert információink szerint, házon belül a Kopint-Datorg által végzett felmérésekhez hasonló intézményi megkérdezéseket ők is folytatnak. Érdemes lenne megfontolni az erőink egyesítésében rejlő előnyök kihasználását.

6.3.1.3. Az e-kormányzati szolgáltatások fejlettségi szintjének vizsgálata

Az Európai Unió 2000. márciusában az állam és kormányfőinek lisszaboni csúcstalálkozóján elfogadott eEurope Akcióterv kimondja, hogy kvalitatív és kvantitatív mutatók segítségével rendszeresen ellenőrizni, mérni kell, hogyan fejlődik az egyes tagállamokban az információs társadalom. Az információs társadalom fejlődése szempontjából kulcsfontosságú a kormányzat szerepe. Ez egyrészt abban nyilvánul meg, hogy felhasználóként élenjár a korszerű technológiai megoldások alkalmazásában, másrészt pedig abban, hogy olyan szolgáltatásokat kínál a lakosság és a vállalatok számára, amelyek igénybevételének lehetősége vonzóvá teszi az információs társadalomba való bekapcsolódást. Az EU apparátusán belül működő e-Kormányzat Munkacsoport 2001. február 22-én hozta nyilvánosságra, milyen módszerekkel kell a tagállamok illetékes hatóságainak monitorozniuk az e-kormányzás előrehaladását. A szakértők 20 szolgáltatást jelöltek meg, amelyek segítségével objektíven mérhető, hol tart az egyes országokban az elektronikus kormányzás


201

fejlődésének folyamata. E listán szereplő kormányzati szolgáltatások elektronizáltságának fokát a következőképpen mérik:

0. szint: az adott szolgáltatás egyáltalán nem érhető el elektronikus formában; 1. szint: információs, tájékoztató szolgáltatás; 2. szint: egyirányú akciót biztosító szolgáltatás; 3. szint: kétirányú interakciót biztosító szolgáltatás; 4. szint: a teljes online tranzakciót (ügyintézési folyamatot) biztosító (ide értve a fizetést

és a kézbesítést is) lehetővé tevő szolgáltatás. A vizsgálandó szolgáltatások a következők:

Az állampolgárok számára nyújtandó szolgáltatások Elérhető szint

1. Jövedelemadó-bevallás, -befizetés, -visszaigénylés (4) 2. Álláskeresés a munkaügyi hivataloknál (3) 3. Társadalombiztosítási juttatások (legalább 3 az alábbi 4 közül)

Munkanélküli segély Családi pótlék Orvosi költségek visszatérítése, vagy rendezése Ösztöndíjak

(4) 4. Személyi okmányok beszerzése

(pl. útlevél, jogosítvány)

(3) 5. Gépjárművek regisztrálása

(új, használt és importált járművek)

(4) 6. Építési engedélyek beszerzése (4) 7. Rendőrségi feljelentések, bejelentések

(pl. betörések, lopások bejelentése)

(3) 8. Nyilvános könyvtárak működése

(katalógusok, keresőrendszerek elérhetősége)

(3) 9. Hatósági bizonyítványok

(pl. anyakönyvi kivonatok) kiállítása

(3) 10. Jelentkezés felsőoktatási intézményekbe (4) 11. Lakcímváltozás bejelentése (3) 12. Egészségügyi szolgáltatások

(interaktív tájékoztatás az egyes kórházakban elérhető szolgáltatásokról, orvosokhoz, kórházakba történő bejelentkezés, időpont-egyeztetés)

(4) Az üzleti szféra számára nyújtandó szolgáltatások

1. Társadalombiztosítási hozzájárulás az alkalmazottak után (4) 2. Társasági adó (bevallás, befizetés) (4) 3. ÁFA (bevallás, befizetés, visszaigénylés) (4) 4. Új cég bejegyzése (4) 5. Adatközlés a statisztikai hivatal számára (3) 6. Vámáru-nyilatkozat (4) 7. Környezetvédelemmel kapcsolatos engedélyek (beleértve a

bejelentési kötelezettségek teljesítését is)

(4) 8. Közbeszerzés (4)

Forrás: Az Európai Bizottság „eGovernment indicators for benchmarking eEurope” című tájékoztató anyaga, Bruxelles, 2001. február 22.

Az e módszer alapján képzett ország-rangsorok a különféle jelentésekben, elemzésekben igen változatos képet mutatnak, aminek legfőbb oka, hogy e húsz szolgáltatás zöme szolgáltatáscsoportként értelmezhető, s a jelentések – részben nemzeti sajátosságokból

KOPINT-DATORG Rt.

202

kifolyólag – nem egységes szemléletben pontoznak. Mivel az EU csak a szolgáltatások elérhetőségének (availability) szintjét kéri meghatározni a jelentésre kötelezett szervektől, némelyikük már akkor is elértnek jelent egy-egy szintet, ha az adott szolgáltatáscsoport, vagy akárcsak annak valamelyik eleme, a felhasználók egy bizonyos csoportja számára elérhető, mások viszont csak akkor, ha az az ország valamennyi lakosa és/vagy vállalata számára korlátozások nélkül hozzáférhető. Az EU által szorgalmazott monitoring célja, hogy folyamatosan figyelemmel kísérje a tagállamok e-kormányzati tevékenysége fejlődését, s a jelentések alapján készített összehasonlító elemzések, rangsorok közzétételével egészséges versenyszellemet gerjesszen a tagállamok e-kormányzat fejlesztésért felelős szervei között. Való igaz, hogy az ilyen rangsorokban elfoglalt hely sokat elárul az egyes országok e-kormányzata fejlettségi szintjéről, de nem szabad túlságosan messzemenő következtetéseket levonni belőle. Nemcsak azért, mert a mérés nem éppen kifinomult módszertan alapján készül, hanem azért sem, mert az átlagosnál fejlettebb e-kormányzattal rendelkező országokban több száz, elektronikus formában – is – hozzáférhető szolgáltatást nyújt az államigazgatás, amelyek közül nem feltétlenül az EU által figyelt húsz bizonyul a legfontosabbnak. Mivel az illetékes magyar szervek számára gondot okozott a szolgáltatásokkal kapcsolatos adatszolgáltatás, a MeH-EKK 2004 őszén megbízta a Kopint-Datorg kutatóit, hogy mind a húsz szolgáltatáscsoport vonatkozásában vizsgálják meg, hogy milyen volt hazánkban a szolgáltatásnyújtás elektronizáltságának 2002. júniusi állapota, milyen fejlődési utat járt be a szolgáltatások nyújtása azóta, az adott elektronizáltsági szinteken 2004 novemberében mely szolgáltatások érhetők el, s 2005 év végéig milyen perspektívák rajzolódnak ki. A kutatók feladata volt még az is, hogy vizsgálják meg, a többi 24 EU-tagállamban konkrétan milyen szolgáltatásféleségeket sorolnak a „húszak” közé, azokat mely intézmények, milyen körülmények között és milyen fejlettségi szinten nyújtják. Ez utóbbi vizsgálat legfőbb célja az ún. legjobb gyakorlatok feltárása, s magyarországi adaptálásukra vonatkozó javaslatok tétele volt. 2005 őszén kutatócsoportunk újabb állapotfelmérést fog készíteni, amely segítségével feltárjuk, mennyit haladt előre egy év alatt a magyar e-kormányzat az EU által vizsgált szolgáltatások fejlettségi színvonala vonatkozásában. Bízunk benne, hogy ez a munka igazi monitoring tevékenységgé válhat, vagyis a jövőben is módunk lesz majd a vizsgálat megismétlésére, az e-kormányzati szolgáltatások fejlődési folyamatának vizsgálatára. 2005. tavaszán, ugyancsak a MeH-EKK megbízásából a kormányzati portálok közvetítésével elérhető e-kormányzati szolgáltatásokat vizsgáltuk. Ebben az esetben a „húszakon” kívüli szolgáltatásokra koncentráltunk, s a legjobbnak ítélt európai kormányzati portálok tapasztalatai alapján fogalmaztunk meg a www.magyarorszag.hu szolgáltatási palettájának bővítésére irányuló javaslatokat. Igen hasznos lenne, ha ez a kutatás is monitoring jelleget öltene, hiszen a kormányzati portál igen fontos szerepet tölt be az e-kormányzatban. Az igazán fejlett e-kormányzatra az ún. egyablakos ügyintézés megvalósítása jellemző, vagyis a cél az, hogy a kormányzat bármely szintjével kapcsolatba lépő ügyfélnek ne kelljen azzal törődnie, hogy ügyét hány hivatal, hány tisztviselője intézi, neki, megfelelő azonosítási procedúrát követően, csak egy helyen kelljen kapcsolatba lépnie a Hivatallal. Erre a legjobb hely a kormányzati portál, tehát érdemes figyelemmel kísérni, hogyan fejlődik, milyen szolgáltatások érhetők el onnan.


203

6.3.1.4. Az e-kormányzati szolgáltatások igénybevételének figyelemmel kísérése

Az e-kormányzati szolgáltatások kínálati oldala mellett igen fontos a kereslet monitoringja is. Ez sokkal összetettebb feladat, mint a szolgáltatásokat nyújtó véges számú intézmény különféle formában megvalósítható lekérdezése. Felhasználó elvileg bárki lehet, sőt egy-egy személy többféle minőségében – magánember, dolgozó, köztisztviselő, civil szervezetben ténykedő stb. – is igénybe veheti az e-kormányzat szolgáltatásait. A felhasználói oldal vizsgálata kényes és összetett feladat. Technikailag viszonylag könnyen kivitelezhetőek a szolgáltatásokat igénybevevők körében végzendő kvantitatív vizsgálatok, ugyanakkor a megelégedettség mérése, valamint a potenciális igények feltérképezése, különösen az e-kormányzati szolgáltatások kifejlesztésének kezdeti stádiumában, meglehetősen költséges és bonyolult tevékenységek sorát igényli. Nem véletlenül, az e-kormányzat terén élenjáró országok tapasztalatai azt mutatják, hogy a valós igények felmérése nélkül, a fejlesztők által elképzelt „ideális” felhasználókban gondolkodva igencsak sok pénzt el lehet herdálni felesleges dolgok kifejlesztésére. Tudomásul kell venni, hogy az e-kormányzati szolgáltatások fejlesztése az üzleti életben megszokott marketing szemléletet igényel. Nem azt kell eladnunk, amink van, amit kifejlesztettünk, hanem azt kell előállítani, amire igény van, és persze kellően agresszívnek kell lennie a marketingtevékenységnek, vagyis törekedni kell a „fogyasztók” befolyásolására, újabb és újabb szolgáltatások iránti igények generálására. Magyarországon a felhasználói oldal vizsgálata egyelőre még csak kezdeti stádiumban van. Leszámítva néhány más céllal szervezett lekérdezés során feltett erre vonatkozó kérdést, célzott survey típusú felmérés még nem készült sem az e-kormányzati szolgáltatások iránti igényekről, sem a meglévő szolgáltatásokra vonatkozó elégedettségről. Az alábbi két speciális monitoringra viszont érdemes figyelmet fordítani, s a bennük rejlő lehetőségeket a jövőben jobban kiaknázni.

3.1.4.1. WebAudit

A Medián Közvélemény- és Piackutató Intézet szolgáltatása a hazai website-ok látogatottságának hitelesített mérése. Megrendelői számára az ún. WebAudit rendszer a site-ok látogatói által kezdeményezett oldalletöltések mennyiségét, a látogatók és a látogatások számát méri és hitelesíti. A mérési módszer az auditált site napi teljes forgalmának mérésén túl alkalmas a tematikusan elkülönített oldalcsoportok (alsite-ok, rovatok, szolgáltatások stb.) látogatottságának mérésére is, így a site forgalmának nemcsak nagyságáról, de összetételéről is képet tud adni.

KOPINT-DATORG Rt.

204

A website-ok látogatottságát az alábbi mutatókkal jellemezik:

oldalletöltés - PI (page impression): a látogatók által kezdeményezett oldalletöltések száma az auditált site-on;

látogatás: a látogatók számának és a látogatók által az auditált site oldalain eltöltött időnek egyidejű jellemzésére alkalmas mutató. Az auditált site egyazon látogatójának oldalletöltései a mért site-on mindaddig egy látogatást jelentenek, míg az oldalletöltések sorozata nem tart tovább 30 percnél. Ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy a látogató első oldalletöltése elindít egy látogatást, amely állhat csupán ebből az egyetlen oldalletöltésből, de állhat számos oldalletöltés sorozatából is, azonban egy látogatás időtartama legfeljebb 30 perc lehet. A látogatás kezdetét jelentő oldalletöltést több mint 30 perccel követő oldalletöltés már egy új látogatás kezdetét jelenti.

látogató: megadja, hogy az adott napon hány egyedileg megkülönböztethető internet-felhasználó (látogató) töltött le oldalakat a mért site-on, függetlenül a letöltött oldalak számától és a site-on eltöltött időtől. A napi látogatószám mellett heti és havi látogatószámot is kalkulál a rendszer.

visit: az auditált site egyazon látogatójának oldalletöltései a mért site-on mindaddig egy látogatást jelentenek, amíg két közvetlenül egymást követő oldalletöltése között nem telik el 30 percnél hosszabb idő, vagyis amíg legalább 30 perces inaktivitást nem mutat.

Számos magáncég mellett „KormányHáló” néven a kormányzat is a WebAudit ügyfelei közé tartozik. A szolgáltatásból származó adatok alapos elemzésére, az eredmények publikálására tudomásunk szerint eddig még nem került sor, pedig ez egy olyan monitoring forma lehetne, amely segítségével szinte naprakészen figyelemmel lehetne kísérni az egyes intézmények e-szolgáltatásai iránti érdeklődést. Ízelítőként bemutatjuk a KormányHáló-hoz tartozó intézmények honlapjai 2005. szeptember 5. és 11. közötti héten mért látogatottsági toplistáját. Heti látogató statisztika

utolsó hét

Név heti

látogatószám

változás 1 hét alatt

elõzõ hét

változás 1 hét alatt

megelõzõ hét Oldalletöltés

A teljes WebAudit forgalom 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 2 119 972 5 %

2 019416

4 % 1 945 906

KormányHáló 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 139 544 3 %

135815

7 % 126 604

Magyarország.hu 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 47 916 4 %

46153

-1 % 46 791


205

Adó- és Pénzügyi Ellenõrzési Hivatal 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 40 401 -7 %

43627

21 % 36 059

OM 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 30 747 11 %

27785

14 % 24 284

Központi Statisztikai Hivatal 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 8 631 18 % 7 332 4 % 7 076

Miniszterelnöki Hivatal 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 6 749 4 % 6 484 -4 % 6 777

Földmûvelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 6 515 0 % 6 503 -7 % 6 993

Informatikai és Hírközlési Minisztérium 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 6 466 4 % 6 204 -9 % 6 824

Állami Foglalkoztatási Szolgálat 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 4 168 -4 % 4 338 6 % 4 110

Közbeszerzések Tanácsa 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 3 908 7 % 3 645 -6 % 3 895

Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 2 012 18 % 1 699 3 % 1 650

FMM 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 1 868 7 % 1 746 1 % 1 737

Fogyasztóvédelmi Fõfelügyelõség 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 1 282 -4 % 1 335 -7 % 1 439

Országos Katasztrófavédelmi Fõigazgatóság 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 1 158 -2 % 1 184 -10 % 1 313

Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Ff. 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 1 018 18 % 861 11 % 775

Kulturális Örökségvédelmi Hivatal 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 926 28 % 721 2 % 705

GYISM 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 874 -1 % 886 0 % 890

KOPINT-DATORG Rt.

206

Állami Számvevõszék 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 763 -19 % 944 41 % 668

Határõrség 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 495 -4 % 513 -1 % 519

Országos Környezet- és Vízügyi Fõfelügyelõség 2005. szept. 5 -2005. szept. 11. 153 13 % 136 7 % 127

Esélyegyenlõségi Kormányhivatal 2005. szept. 5 - 2005. szept.11. 16 23 % 13 117 % 6

IHM 2005. szept. 5 - 2005. szept.11. 9 80 % 5 -29 % 7

Külügyminisztérium 2005. szept. 5 - 2005. szept.11. 5400 % 1 -50 % 2

Központi Szolgáltatási Fõigazgatóság 2005. szept. 5 - 2005. szept.11. 3 na -100 % 3

Kincstári Vagyoni Igazgatóság 2005. szept. 5 - 2005. szept.11. 2 -33 % 3 50 % 2

Láthatjuk, hogy a vizsgált héten a kormányzati szervek honlapjaira ellátogató közel 140 ezer személy közül a legtöbben a Kormányzati Portált, az APEH és az Oktatási Minisztérium honlapját keresték fel. A rangsor végét nézve pedig döbbenetes, hogy némely minisztérium honlapját milyen kevesen tartották érdemesnek arra, hogy rákattintsanak. Véleményünk szerint, ha ezeket az adatokat az államigazgatási intézményeknek nyilvánosságra kellene hozniuk, minden bizonnyal az eddiginél sokkal többet törődnének e-szolgáltatásaik népszerűsítésével. Nem tudjuk, hogy az egyes intézmények, legalább belső használatra, figyelemmel kísérik-e a WebAudit adatokat, csupán a Kopint-Datorg által üzemeltett Kormányzati Portál ilyen irányú tevékenységét ismerjük. Ott rendszeresen elemzik a mért eredményeket mind a portál egésze, mind az egyes rovatai vonatkozásában. Az alábbi ábrák közlésével egy kis ízelítőt kívánunk nyújtani abból, hogy milyen kimutatások készíthetők a rendelkezésre álló adatok felhasználásával.


207

40 91446 581

39 957

61 06657 293

53 830 55 82356 838

54 553

46 37052 358

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

Október December Február Április Június Augusztus

A megújult Kormányzati Portál napi letöltésszáma havi átlagban

(2004. október - 2005. augusztus)

6 421

8 571

6 832

9 76410 721 10 497 10 858

11 39111 167

8 75710 067

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

Október December Február Április Június Augusztus

A megújult Kormányzati Portál napi látogatóinak száma havi

átlagban

KOPINT-DATORG Rt.

208

3.1.4.2. Egy érdekes kvalitatív mérési technika

A Kormányzati Portál Párbeszéd, más néven Fórum rovata egy speciális chat szolgáltatás, ahol a „beszélgetők” regisztrált felhasználók, akik saját nevükön, szólhatnak hozzá különféle témákról folyó vitákhoz, nyithatnak saját topikokat, egy meghatározott rendszerben értékelhetik, pontozhatják a többiek véleményét, hozzászólását. A rovat rendszeresen tart fogadóórákat, amelyen egy-egy neves közéleti személyiség, általában miniszter, vagy államtitkár válaszol az előzetesen begyűjtött és a fogadóóra alatt valósidőben feltett kérdésekre. Válaszai ugyanabban a rendszerben kaphatnak pontokat a Fórum látogatóitól, mint az ő egymás közötti polémiáik. Aki legalább egyszer már tartott fogadóórát, VIP regisztrációt kap, s a továbbiakban ő is részt vehet a Fórumon folyó vitákban, s ő is ugyanúgy kaphat plusz és mínusz pontokat, mint bármely „mezei” fórumozó. Abból, hogy a Fórum látogatói milyen témákat vetnek fel, mely topikok vonzanak sok látogatót és késztetnek sok embert hozzászólásra, felmérhető, hogy mi érdekli a közvéleményt. Az egyes hozzászólásokra adott pontok száma érzékelteti az e-kormányzatra fogékony, a Kormányzati Portált rendszeresen látogató, s a Párbeszéd rovat használatára regisztrációt szerzett emberek értékrendjét, preferenciáit. A VIP hozzászólók számára pedig tükröt tart a Fórum, hiszen a kapott pontjaik alapján szembesülnek azzal, hogy miként vélekedik személyükről, az általuk képviselt intézményről illetve bizonyos kérdésekbe kinyilvánított véleményükről a fórumozók közössége.

6.3.2. Helyzetértékelés a Kopint-Datorg által végzett felmérések tükrében

6.3.2.1. A MITS monitoring államigazgatási fejezete

A 2003 decemberében lezárt tanulmány vezetői összefoglalójában a következőket állapítottuk meg a magyar e-kormányzatról:

„ … A magyar információs társadalom monitoring vizsgálata államigazgatási modulja keretében végzett felmérésünk célja annak feltárása volt, hogy hol tart a hazai közigazgatás gépezete az egyablakos, ügyfélközpontú elektronikus kormányzati szolgáltatások nyújtására való felkészülés folyamatában. Tanulmányunk főbb megállapításai a következők:

A) Információs és kommunikációs technológia (IKT) az intézményekben

1. Az államigazgatás intézményei alapvető IKT eszközökkel és infrastruktúrával való ellátottsága megfelelő. Egy, a FVM fennhatósága alá tartozó észak-alföldi helyi dekoncentrált szervezet kivételével valamennyi válaszadó intézmény használ számítógépet, a központi és a területi szervek esetében az internethasználat is teljes körűnek mondható. A helyi dekoncentrált szervek körében viszont csupán 70%-os az internetpenetráció, s 23%-uk nyilatkozott úgy, hogy nem is tervezi a világhálóhoz való csatlakozást. Csaknem valamennyi szervnek van lokális számítógépes hálózata, 81%-uknak intranetje is.

2. Válaszadóink 98%-a állította, hogy használ valamilyen elektronikus levelező rendszert, de a fejlettebb alkalmazások, mint például az elektronikus számlajóváírás,


209

elektronikus nyomtatványkitöltő vagy dokumentumkitöltő rendszerek még csak igen szűk körben – 15-17% – használatosak.

3. A fővárosi és a vidéki intézmények között érezhető különbség van; amíg az alapvetőbb megoldások (főként hardverek, az internetkapcsolat és a belső hálózat) általában adottak, a szofisztikáltabb szoftverek sok vidéki intézményből hiányoznak

4. Az intézmények hálózati kapcsolatairól elmondhatjuk, hogy a back office tevékenység elektronizálódása szempontjából igen kedvező kép alakult ki. A válaszadó intézmények számítógépeinek több mint 90%-a egymással összekapcsolva, helyi hálózatban üzemel.

5. Az IKT szolgáltatások közül a legtöbb dolgozó, átlagosan az alkalmazottak fele, az intranethez és az e-mail szolgáltatáshoz fér hozzá. Az internethez a központi közigazgatásban dolgozók kétharmada, a területi intézmények alkalmazottainak majdnem a fele, ugyanakkor a helyi szervek esetében csupán egynegyede fér hozzá.

6. A biztonságos szerver és a tűzfal mellett az intézmények ma még elsősorban a hagyományos védelmi intézkedéseket alkalmazzák. Jószerével a biztonsági másolatok készítése és a saját kezűleg elvégzett vírusellenőrzés jelenti az adatbiztonságot. A minisztériumokban sokkal többet törődnek a biztonsággal, mint a fennhatóságuk alá tartozó szervezeteknél.

7. Az e-kormányzati szolgáltatások kifejlesztése szempontjából igen fontos, hogy megfelelő hálózati összeköttetéssel rendelkezzenek az államigazgatási szervek. Sajnos ez ma még sok kívánnivalót hagy maga után. A központi közigazgatási szervek közel kétharmada, a területiek egyharmada és a helyi dekoncentrált szervezeteknek csupán 12%-a rendelkezik szélessávú összeköttetéssel.

8. Azoknál a minisztériumoknál, amelyeknek nincs, vagy alig van területi szervezete, nincs gond a sávszélességgel, ugyanakkor a sok vidéki területi és helyi dekoncentrált szervezettel rendelkező tárcák esetében csekély a szélessávú kapcsolattal rendelkező telephelyek száma.

9. A válaszokból kiderült, hogy a legtöbben információszerzésre, levelezésre, adatállományok letöltésére használják az internetet. Egyelőre még csekély a jelentősége az e-szolgáltatások nyújtásának és fogadásának, valamint az e-learningnek.

10. A szoftverhasználat vonatkozásában megállapítottuk, hogy a területi dekoncentrált szerveknél népszerűek a nyílt forráskódú szoftverek, de a központi közigazgatási intézmények több mint fele is él ezzel a lehetőséggel. A helyi szervek egyelőre még bátortalanabbak az ilyen megoldások alkalmazásában.

11. Összességében az államigazgatási dolgozók kb. 82%-a használ számítógépet munkájához. A mutató ágazatonként 58 (igazságügy) és 100 százalék (informatikai tárca) között alakul.

12. A távmunka jelentősége egyelőre marginális, e modern munkaszervezési lehetőség kihasználtsága egyedül a központi szinten haladja meg az egy százalékot.

13. 2002-ben az államigazgatásban dolgozók mintegy 4,5%-át küldték informatikai szakképzésre, közülük is legnagyobb arányban az IHM, a FVM, a GKM és a NKÖM hatáskörébe tartozókat, de úgy látszik, a másutt (számítógéppel dolgozók aránya, rendszergazdák aránya) lemaradásban lévő igazságügyi tárca intézményi köre is

KOPINT-DATORG Rt.

210

igyekszik ekképp behozni a lemaradását. Arányában a legtöbb rendszergazdát az informatikai, majd az oktatásügyi tárca foglalkoztatja.

B) A szervezetek megjelenése az interneten

1. Az interneten való megjelenéssel kapcsolatban a mintánkban szereplő intézményeknek összesen 14%-a jelezte biztosan, hogy van hálózati elérésen keresztül bizonyos mértékben hozzáférhető szolgáltatása.

2. Az online szolgáltatások nyújtói erősen koncentrálódnak az államigazgatás bizonyos ágazatai köré. A MEH mint a kormányportál kezelője vezeti a rangsort. A többi tárca – az alájuk tartozó, heterogénebb intézményi körrel – már nem fest ilyen egyértelmű képet. Jelentős online szolgáltató még a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma (online kereshető könyvtárak), az Oktatási Minisztérium (ösztöndíjak, beiratkozás) és az FMM (állásajánlatok közvetítése).

3. Az intézmények honlapjai többségénél – annak ellenére, hogy megfelelnek olyan általános kritériumoknak, mint az intézmények működésének, felépítésének bemutatása, elérhetőségének feltüntetése, kapcsolódási lehetőségek bizonyos hazai intézményekhez – súlyos hiányosságokat kellett tapasztalnunk. Zömük nem nyújt adatvédelmi tájékoztatót, kapcsolódást „rokon” külföldi intézményekhez, idegen nyelvű olvashatóságot, speciális adatbázisok elérését, vagy oldalain keresési lehetőséget. Speciálisan a fogyatékkal élők számára tervezett web oldala csak az intézmények 2%-ának van.

4. Míg a legtöbb internetes látogató (egy intézményre 326 ezer/év) egyértelműen a központi szervek honlapjait ostromolta, a dekoncentrált szervek virtuális látogatottsága közel azonos: 9 ezer, illetve 5,5 ezer intézményenként. A helyi szervek dicsőségére válik, hogy a: leggyakrabban – 9 naponta – ez a válaszadói kör frissíti a honlapját, szemben pl. a területi dekoncentrált szervek 21 napjával.

C) E-business az államigazgatásban

1. Az államigazgatás intézményrendszerében ma még igencsak gyerekcipőben jár az e-business iránti fogékonyság. A számítógépes rendszereken alapuló beszerzések súlya az összbeszerzésekben a központi szerveknél volt a legnagyobb, de még esetükben sem érte el annak másfél százalékát.

2. Az elektronikus átutalások viszont sokkal népszerűbbek. A központi szervek átutalásaiknak kicsivel több, mint egyharmadát, a területiek 30%-át, míg a helyi dekoncentráltak közel 9%-át bonyolítják le online formában.

3. Három olyan minisztériumunk van, amely, (és/vagy az alárendelt intézményei) említésre méltó mértékben él a modern technika kínálta beszerzési formákkal. Kiemelkedő, és példamutató az Informatikai és Hírközlési Minisztérium szereplése, amelynek esetében a beszerzések egyharmada online módon valósul meg. A pénzátutalások vonatkozásában a Pénzügyminisztérium és intézményei állnak az élen. Átutalásaik 53%-át bonyolították elektronikus formában 2002-ben.

4. Beszerzéseik során intézményeink több mint egy tizede, a területi szervek 16%-a igénybe vette már valamelyik elektronikus piactér szolgáltatását. Mivel a teljes beszerzésükben az elektronikus formában lebonyolított marginális jelentőséggel bír, valószínű, hogy azt a keveset főleg elektronikus piacterek közbeiktatásával valósították meg, hiszen az igazán nagy tételben történő e-beszerzésnek az infrastruktúrája egyelőre még nem működik


211

D) Az infokommunikációs technológiák használatának korlátai

1. Az internethasználat korlátjai sorában a bizalmas információk veszélyeztetettsége, a vírusoktól és az illetéktelen behatolóktól való félelem magas átlagosztályzatot kapott. Az internet használatát nem tartják bonyolultnak az intézmények képviselői, ugyanakkor kellően önkritikusak voltak alkalmazottaik IKT felkészültségét illetően. Az internet használatából származó haszon bizonytalansága meglehetősen kevéssé zavarja az államigazgatási intézmények képviselőit.. Az internet használatához szükséges rendszer telepítésének, s különösen a működtetésének költségei azonban már érzékenyebben érintik őket. Különösen a helyi dekoncentrált szervek képviselői értékelték magasra a drága internetezés visszatartó erejét.

2. Ma még meglehetősen sokan sajnálják az internetezéssel eltöltött időt, különösen vidéken úgy vélik, hogy a világháló használata „elveszi az időt” más fontosabb napi teendők elvégzése elől. Akik viszont gyakorta használják a netet, azok annak lassúságára panaszkodnak.

3. Az elektronikus beszerzés nem tartozik a magyar államigazgatás erősségei közé. Ennek legfőbb oka, hogy jobban bíznak a hagyományos, személyes kontaktuson alapuló kapcsolatokban. A korlátozó tényezők sorában ezt követi a törvényi szabályozottság hiánya, valamint a rendszer kialakításának, működtetésének magas költségei.

4. Az intézmények által nyújtott szolgáltatások elektronizálásával kapcsolatban az átalakításhoz szükséges források előteremtése, a digitális aláírás bevezetésének késlekedése és az új típusú feladatokkal való megbirkózás okozza a legtöbb fejfájást

E) Az intézmények felkészültsége az e-kormányzatra

1. Súlyos megállapításra jutottunk egyik önértékelést kívánó kérdésünkre kapott válaszok értékelése során: A magyar államigazgatás intézményeinek képviselői abban a tudatban vannak, hogy az általuk nyújtott szolgáltatások, csak igen kis mértékben alkalmasak arra, hogy e-kormányzati jelleget öltsenek.

2. Ezek után nem szabad csodálkozni azon, hogy a világ e-kormányzatait összehasonlító tanulmányokban, benchmarking jelentésekben hazánk egyre hátrébb kerül a rangsorban. Mit várhatunk a megvalósítás terén, ha a közigazgatási szerveink IKT fejlesztésért felelős vezető beosztású tisztségviselőinek az a meggyőződése, hogy az általuk képviselt intézmény zömében olyan szolgáltatásokat nyújt, amelyek nem alkalmasak arra, hogy e-kormányzativá váljanak? Itt a felkészületlenség olyan magas fokával állunk szemben, ahol a döntéshozói pozícióban lévő köztisztviselők azt sem tudják valójában mi is az e-kormányzat.

3. Az már nem is okozott meglepetést, hogy válaszadóink jellemző véleménye szerint az államigazgatási intézmények egymás közötti kapcsolataiban az e-kormányzat infokommunikációs eljárásai nem játszanak szerepet. Csupán két minisztérium állította magáról, hogy számottevő jelentőséggel bírnak kapcsolataikban az e-kormányzati elemek. Az egyik, a GYISM, a másik, a – talán nemcsak hivatalból – példamutató IHM. Három főhatóság, és a hozzájuk tartozó intézmények képviselői állították azt, hogy egyáltalán nem jellemző rájuk, hogy más államigazgatási szervekkel e-kormányzati módszerek és eszközök bevetésével kommunikálnának.”

KOPINT-DATORG Rt.

212

Sajnos a 2004-ben készített gyorsjelentésünk alapján sem számolhattunk be számottevő változásokról.

6.3.2.2. Az e-kormányzati szolgáltatások fejlettségi szintje

Az EU által rendszeresen figyelt ún. húsz e-kormányzati szolgáltatás magyarországi helyzetének felmérése során az egyes szolgáltatások nyújtásáért felelős intézményeknél lefolytatott mélyinterjúink során arra is rákérdeztünk, hogy mérik-e, s ha igen miként a szolgáltatás igénybevételét, valamint a felhasználók elégedettségét. A következő táblázat segítségével képet kaphatunk arról, hogy az EU által megkövetelt szintezés alapján hol tart hazánkban eme szolgáltatások elektronizálása, s hogy az egyes felelős intézményeknél milyen monitoring tevékenység folyik az adott szolgáltatások vonatkozásában.

Szolgáltatás azonosítója: CIT 1 Szolgáltatás megnevezése: Jövedelemadó: bevallás, értesítés a kivetett adóról

Szolgáltatás jellege: Állampolgárok számára nyújtott szolgáltatások

Szolgáltatás biztosításáért felelős szervezet:

Pénzügyminisztérium Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (APEH)

A szolgáltatási szintje 2004. decemberében

2

Elérendő szolgáltatási szint (2005. december 31.)

4.

Az elektronikus szolgáltatás mérése

Eddig a honlap látogatottságát, a bevallások letöltését mérték, s emellett – mint az elektronikus szolgáltatás minőségének egyik fő ismérvét – a várakozási időt. Ez utóbbiban az APEH nemzetközi mércével is jó eredményt ér el. Belső felmérésük főként a gépek kihasználtságával kapcsolatos.

Elért szolgáltatási szint mérése (benchmarking):

Nincs saját mérés. külső szervezet általi mérés javasolt


213

Szolgáltatás azonosítója: CIT2/a Szolgáltatás megnevezése: Álláskeresés munkaügyi kirendeltségeken keresztül



FMM, FH


2


3

Igénybevétel mérése Az ÁFSZ portáljának látogatottságát jelenleg automatikus számláló méri, de a foglalkoztatási szolgáltatások tényleges igénybevételének mérése nem megoldott.

Elégedettség vizsgálata Ügyfél-elégedettség mérés egyelőre nincs, de a Humán Erőforrás-fejlesztési Operatív Program keretében tervezik ennek kialakítását.

Szolgáltatás azonosítója: CIT2/b Szolgáltatás megnevezése: Állásbejelentés munkaügyi kirendeltségekhez

Szolgáltatás jellege: Munkaadók számára nyújtott szolgáltatások


FMM, FH


1


3

Igénybevétel mérése - Elégedettség vizsgálata -

Szolgáltatás azonosítója: CIT 3/a Szolgáltatás megnevezése: Munkanélküli járadékok



Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium Foglalkoztatási Hivatal


1


2

Igénybevétel mérése A honlap látogatottságát mérik Elégedettség vizsgálata Tervezik.

KOPINT-DATORG Rt.

214

Szolgáltatás azonosítója: CIT 3/b

Szolgáltatás megnevezése: Gyermekek után járó pótlékok



Magyar Államkincstár (MÁK)


1


2. szint, migráns munkavállalók ügyében 4. szint

Igénybevétel mérése -

Ügyfélszám növelése -

Elégedettség vizsgálata -

Szolgáltatás azonosítója: CIT 3/c Szolgáltatás megnevezése: Gyógyászati költségek (visszatérítés vagy közvetlen

kifizetés)



Országos Egészségbiztosítási Pénztár


Nem értelmezhető


Nem értelmezhető.

Igénybevétel arányának mérése

Mérik.

Fogyasztók elégedettségének vizsgálata

Az elégedettség vizsgálata a szolgáltatás jellege miatt nem mérhető.

Szolgáltatás azonosítója: CIT 3/d Szolgáltatás megnevezése: Tanulói ösztöndíjak

Szolgáltatás jellege: Állampolgárok számára nyújtott szolgáltatások Szolgáltatás biztosításáért felelős szervezet:

Oktatási Minisztérium


1


1. szint (Intézményenként változó lehet, fejlettebb portálok esetében a 2. szint is elképzelhető.)



215

Szolgáltatás azonosítója: CIT 4/a

Szolgáltatás megnevezése: Útlevél igénylés és útlevéllel kapcsolatos egyéb ügyintézés (továbbiakban: útlevél ügyintézés)



Belügyminisztérium

Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal (BM-KANYVH))

A szolgáltatási szintje 2004. decemberében 1


2

Igénybevétel mérése A szolgáltatás használatáról pontos statisztikák készülnek.

Elégedettség vizsgálata Az ügyfelek elégedettségét nem méri az intézmény, leszámítva, hogy működtetnek egy call centert, ami segíti az XR felhasználóit a szolgáltatások használatában; a hívás végén az ügyintézők feljegyzik mennyiben sikerült megválaszolniuk az ügyfelek kérdéseit.

Szolgáltatás azonosítója: CIT 4/b

Szolgáltatás megnevezése: Gépjárművezetői engedély ügyintézés, illetőleg vezetési jogosultság megszerzése



Belügyminisztérium Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal (BM-KANYVH)

Közlekedési Főfelügyelet (a vezetői engedély iránti jogosultság megszerzése ügyében)


2. szint (BM-KANYVH)

1. szint (Közlekedési Főfelügyelet szolgáltatásai esetén)

Elérendő szolgáltatási szint

(2005. december 31.)

3. szint (KANYVH):

3. szint (Közlekedési Főfelügyelet szolgáltatásai esetén)

Igénybevétel mérése KANYVH: A szolgáltatás használatáról pontos statisztikák készülnek.

KFF: rendszeres web-oldal látogatottság vizsgálat, legalább évente két alkalommal a beszámolóhoz igazodóan

Elégedettség vizsgálata KANYVH: Az ügyfelek elégedettségét nem méri az

KOPINT-DATORG Rt.

216

intézmény, leszámítva, hogy működtetnek egy call centert, ami segíti az XR felhasználóit a szolgáltatások használatában; a hívás végén az ügyintézők feljegyzik mennyiben sikerült megválaszolniuk az ügyfelek kérdéseit.

KFF: a vizsgázók elégedettségének vizsgálatára kérdőívek a vizsgaközpontokban.

Szolgáltatás azonosítója: CIT5 Szolgáltatás megnevezése: Járműnyilvántartási ügyintézés, járműigazgatás

(Új, használt és import gépjárművek forgalomba helyezése, forgalomba helyezés előtti illetve időszakos műszaki megvizsgálása, valamint egyéb járműigazgatási ügyek)


Szolgáltatás biztosításáért felelős szervezet(ek):

Belügyminisztérium Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal (BM-KANYVH) Közlekedési Főfelügyelet (a műszaki megvizsgálás ügyében)


2.szint


3.szint

Igénybevétel mérése A KFF rendszeres web-oldal látogatottság vizsgálatot végez, legalább évente két alkalommal a beszámolóhoz igazodóan.

Elégedettség vizsgálata Az ügyfelek elégedettségét külön nem mérik az ntézmények, leszámítva, hogy az XR-rendszerhez kapcsolódóan működtetnek egy call centert, ami segíti az XR felhasználóit a szolgáltatások használatában; a hívás végén az ügyintézők feljegyzik mennyiben sikerült megválaszolniuk az ügyfelek kérdéseit. Ennél fejlettebb elégedettség-mérésben egyelőre nem gondolkodnak.


217

Szolgáltatás azonosítója: CIT 6 Szolgáltatás megnevezése: Építési engedély kérelem Szolgáltatás jellege: Állampolgárok számára nyújtott szolgáltatások


Országos Lakás- és Építésügyi Hivatal


1. szint


1. szint

Igénybe vétel arányának mérése Nem mérik. Fogyasztók elégedettségének vizsgálata

Nem aktuális a feladat.

Szolgáltatás azonosítója: CIT 7 Szolgáltatás megnevezése: Rendőrségnek tett bejelentések (pl. lopás esetén) Szolgáltatás jellege: Állampolgárok számára nyújtott szolgáltatások


Belügyminisztérium Országos Rendőr-Főkapitányság


2. szint


2-es illetve 3-as szint

Igénybevétel mérése Mérik Fogyasztók elégedettségének vizsgálata

-

Szolgáltatás azonosítója: CIT 8 Szolgáltatás megnevezése: Közkönyvtárak (katalógusok, keresési lehetőségek

elérése) Szolgáltatás jellege: Állampolgárok számára nyújtott szolgáltatások Szolgáltatás biztosításáért felelős szervezet:

Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma Országos Széchenyi Könyvtár


2


3

Igénybevétel mérése Látogatások, oldalletöltések, fájlletöltések stb. mérése a http://www.iif.hu/webalizer/www.mokka.hu oldalon. A nyári és a téli hónapokban jelentősen alacsonyabb a mért látogatottság, ez utalhat a diákok/hallgatók magas arányára.

Elégedettség vizsgálata A honlapon visszajelzési lehetőség a fejlesztőknek.

KOPINT-DATORG Rt.

218

Szolgáltatás azonosítója: CIT 9

Szolgáltatás megnevezése: Születési és házassági anyakönyvi kivonat igénylés ügyintézés: kérvényezés, kiadás






2. szint

Elérendő szolgáltatási szint

(2005. december 31.)

3. szint



Szolgáltatás azonosítója: CIT 10 Szolgáltatás megnevezése: Felsőoktatásba / egyetemre történő beiratkozás Szolgáltatás jellege: Állampolgárok számára nyújtott szolgáltatások Szolgáltatás biztosításáért felelős szervezet:

Oktatási Minisztérium Educatio Kht.


3. szint


4. szint


Az OFI méri


219


Szolgáltatás megnevezése: Lakcímváltozás bejelentése:

(Lakcímigazolvány pótlás, csere: pótlás, megrongálódás miatti csere, személyes adatok változása miatti csere, lakóhely címének változása miatti csere, tartózkodási hely címének változása miatti csere)






2. szint


3. szint




Szolgáltatás megnevezése: Egészségüggyel összefüggő szolgáltatások (pl. interaktív tanácsadás kórházi szolgáltatások elérhetőségéről, kórházi bejelentkezések)



Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium


1


2


KOPINT-DATORG Rt.

220

Szolgáltatás azonosítója: BUS 1/a Szolgáltatás megnevezése: Munkavállalók és foglalkoztatók számára nyújtott

szolgáltatás (munkáltató bejelentési kötelezettségének elősegítése, munkavállaló számára a róla benyújtott információkba betekintési lehetőség)

Szolgáltatás jellege: Munkaadók és munkavállalók számára nyújtott szolgáltatások


Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium Foglalkoztatási Hivatal


3. szint

Elérendő szolgáltatási szint (2005. december 31.) 3. szint

Igénybevétel mérése Honlap látogatottságát mérik. Az EMMA használata minden vállalkozás számára kötelező.

Elégedettség vizsgálata Tervezik.

Szolgáltatás azonosítója: BUS 1/b Szolgáltatás megnevezése: Munkavállalók és foglalkoztatók számára nyújtott

szolgáltatás (nyugdíjjárulék- és nyugdíjbiztosítás-fizetés bejelentése és nyilvántartása)

Szolgáltatás jellege: Biztosítottak és foglalkoztatók számára nyújtott szolgáltatások

Szolgáltatás biztosításáért felelős szervezet: Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság


2. szint.

Elérendő szolgáltatási szint (2005. december 31.) 2. szint

Igénybevétel mérése - Elégedettség vizsgálata Elégedettség mérése kifejezetten nem történik, a

kifogásokat azonban a későbbi fejlesztéseknél mindig figyelembe veszik. Ügyfélszolgálat rögzíti a kifogásokat.

Szolgáltatás azonosítója: BUS 2 Szolgáltatás megnevezése: Társasági adó: bevallás, értesítés Szolgáltatás jellege: Vállalkozások számára nyújtott szolgáltatások Szolgáltatás biztosításáért felelős szervezet:

Pénzügyminisztérium Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal


4.




221

Szolgáltatás azonosítója: BUS 3 Szolgáltatás megnevezése: ÁFA: bevallás, értesítés Szolgáltatás jellege: Vállalkozások számára nyújtott szolgáltatások Szolgáltatás biztosításáért felelős szervezet:

Pénzügyminisztérium Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal


3.


4.



Szolgáltatás azonosítója: BUS 4 Szolgáltatás megnevezése: Új társaság bejegyzése Szolgáltatás jellege: Vállalkozások számára nyújtott szolgáltatások Szolgáltatás biztosításáért felelős szervezet:

Igazságügyi Minisztérium Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala


1. szint


4. szint

Igénybevétel mérése Az igénybevétel arányát jelenleg is méri az IM, s a mérési módszereket folyamatosan finomítja. Havonta több száz oldalas statisztikák készülnek a bejövő ügyek számáról, eloszlásáról, a várakozó és elintézett ügyekről. Illetve, az elektronikus szolgáltatáskéréseket naplózzák, mivel ez alapján történik az elszámolás. Ebben az esetben is egyértelműen kimutatható, hogy ki, mikor, mit és mennyit kért.

Elégedettség vizsgálata A szolgáltatással kapcsolatos elégedettség mérésére az IM jelen pillanatban a hagyományos módszereket alkalmazza, az ügyfélszolgálati irodákban található vendégkönyveken, panaszkönyveken, illetve kérdőíveken keresztül. Az elektronikus szolgáltatások tekintetében pedig az időszakonként, a nyilvántartásukban szereplő ügyfeleknek kiküldött elektronikus kérdőíveket preferálnák, valamint a szavazó bannerek alkalmazása is jó megoldás lehet.

KOPINT-DATORG Rt.

222

Szolgáltatás azonosítója: BUS 5 Szolgáltatás megnevezése: Adatszolgáltatás a statisztikai hivataloknak Szolgáltatás jellege: Vállalkozások számára nyújtott szolgáltatások Szolgáltatás biztosításáért felelős szervezet:

Központi Statisztikai Hivatal


3. szint


4. szint

Igénybevétel mérése: Az igénybevételről folyamatosan kimutatások készülnek, hiszen maga az adatbeérkezés már jelzi az igénybevételt. havi jelentések készülnek a beérkezési arányokról.

Elégedettség vizsgálata: ---

Szolgáltatás azonosítója: BUS 6 Szolgáltatás megnevezése: Vámnyilatkozatok Szolgáltatás jellege: Vállalkozások számára nyújtott szolgáltatások Szolgáltatás biztosításáért felelős szervezet:

Pénzügyminisztérium Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága


2. szint


3. szint

Igénybevétel mérése Az adott szintek igénybevételi arányának mérésével kapcsolatban kiemelték a VPOP-nél, hogy tranzitrendszerükben csak és kizárólag elektronikus úton zajlik a vámnyilatkozat kezelése, tehát itt 100%-os az igénybevételi arány. (Ez egy EU-s rendszer, az NCTS= New Computerised Transit System, Új Számítógépesített Tranzit Rendszer) Az elektronikusan nyújtott szolgáltatások igénybevételi arányának növelésével kapcsolatban az illetékes vezetők úgy vélekedtek, hogy a vámnyilatkozatoknál nem lehetséges az elektronizálás kizárólagossá tétele, szerintük mindig lesznek olyanok, akik papíron nyújtják be ezeket. A nagyobb cégeket mindenképpen az elektronikus alkalmazások irányba igyekeznek terelni. A fogyasztói elégedettség mérésének vizsgálatával kapcsolatban javaslatuk nem volt.


223

Szolgáltatás azonosítója: BUS 7 Szolgáltatás megnevezése: Környezettel összefüggő engedélyek (beleértve a

jelentéstételt) Szolgáltatás jellege: Vállalkozások számára nyújtott szolgáltatások Szolgáltatás biztosításáért felelős szervezet:

Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium A minisztérium szervereihez csatlakoznak a szakmai és területi szervek, a KVVM feladatgazda és szolgáltató is egyben.


1-2-es szint


2-3-as szint

Igénybevétel mérése - Elégedettség vizsgálata Jelenleg nem aktuális.

Szolgáltatás azonosítója: BUS 8 (I.) Szolgáltatás megnevezése: Közbeszerzés I.

(Hirdetményeken alapuló) Szolgáltatás jellege: Vállalkozások és a közszféra számára nyújtott

szolgáltatások Szolgáltatás biztosításáért felelős szervezet: Közbeszerzések Tanácsa


1. szint az ajánlattevők számára 3. szint az ajánlatkérők számára


2. szint az ajánlattevők számára 3. szint az ajánlatkérők számára

Igénybevétel mérése Egyszerű, mert a hirdetményekről nyilvántartást kell vezetni.

Elégedettség vizsgálata -

Szolgáltatás azonosítója: BUS 8 (II.) Szolgáltatás megnevezése: Közbeszerzés II.

(Központosított) Szolgáltatás jellege: Vállalkozások és a közszféra számára nyújtott

szolgáltatások Szolgáltatás biztosításáért felelős szervezet:

Miniszterelnöki Hivatal Központi Szolgáltatási Főigazgatóság


A szerződésmenedzsment részét tekintve 2-es, egyébként 1-es szint


A központosított közbeszerzésnek csak bizonyos elemeit, alrendszereit fogják elektronizálni a belátható jövőben. Az egyik ilyen terület az elektronikus árlejtés intézményének megvalósítása. A másik egy kormányzati utaztatási rendszer felállítása.

Igénybevétel mérése Nyilvántartást vezetnek Elégedettség vizsgálata -

KOPINT-DATORG Rt.

224

A táblázatokból is kiderül, hogy a WebAudit-hoz hasonló gépi méréseken, valamint az ügyfélszolgálati irodákban hagyható, esetleg e-mailben elküldhető kifogásokon kívül hazánkban egyelőre még nem jellemző az e-kormányzati szolgáltatások monitoringja, bár több interjúalanyunk is úgy vélekedett, hogy szükség lenne rá.

6.4 Meglátásaink, javaslataink

A monitoring lételeme a folyamatosság, a változások, a fejlődés figyelemmel kísérése. A magyar e-kormányzat monitoringját illetően több minden beindult, születtek érdekes vizsgálatok, de nem szabad engedni, hogy ezek a kezdeményezések a takarékosság áldozatául essenek. Nyilvánvaló, hogy a helyzet feltárása nem olcsó mulatság, de hosszabb távon sokkal többe kerülhetnek a valóság megismerése nélkül foganatosított intézkedések következményei.

Különösen fontos lenne a tagsági viszonyunkból (EU, OECD, stb.) fakadó adatszolgáltatási kötelezettségeink teljesítését megalapozó adatgyűjtés folyamatosságának biztosítása, a bekért adatok, információk metaadatbázisba rendezése, az ahhoz való hozzáférés biztosítása – a jogosultsági szintek meghatározásával – mind az adatokat közlő, mind a kifele adatszolgáltatásra kötelezett intézmények valamint minden érdeklődő számára.

A hagyományos közigazgatás e-kormányzattá történő átalakítása a világ minden országában napirenden van. Különféle nemzetközi szervezetek, kutatóhelyek rendszeresen tesznek közzé az egyes országok elért eredményei alapján felállított rangsorokat, amelyek a választott módszertől függően meglehetősen hektikus képet festenek. Magyarország helye ezekben a rangsorokban általában attól függ, hogy készítőjük milyen forrásra támaszkodva vitte be a rendszerbe a mi e-kormányzatunkra vonatkozó adatokat. Mivel sajnos még mindig nincs megoldva az információs társadalom fejlődési üteméhez igazodóan gyors, ugyanakkor módszertanilag megalapozott, rendszeres állapotfelmérés, nemzetközi megítélésünk másfél-két évvel korábbi állapotokat tükröző hivatalos adatokon, vagy helyismerettel nem rendelkező külföldi véleménykutató-intézetek ad hoc felmérésein, esetleg „szakértői” becsléseken alapul. Tehát azért is fontos lenne egy nyilvánosan kutatható adatbázis létrehozása, hogy tényleges eredményeink alapján ítéltessünk meg.

Az e-kormányzat előnye, hogy lehetővé teszi a kormányzati munka átláthatóságát, s a nyilvánosság, az elszámoltathatóság ereje önmagában számottevő megtakarításokat képes generálni. A kezdő lépések már ezen a téren is megtörténtek az ún. üvegzseb törvény megalkotásával, de folytatni kell a fejlődést ebben az irányban. Az EU által monitoringra kijelölt húsz szolgáltatás közül az egyik az e-közbeszerzés, amely kifejlesztését illetően a tagállamok közül igencsak a sereghajtók között vagyunk. Speciális monitoring lehetne, ha a közszféra vásárlásai elektronikus úton valósulhatnának meg, minden érdeklődő, tehát nemcsak az ügyletek szereplői, figyelemmel kísérhetnék a beszerzések folyamatát.

Az „eEurope 2005” megfogalmazása szerint „2005. végére a tagállamok közbeszerzése jelentős hányadának (a significant part) elektronikus formában kell megvalósulnia. Szakértői számítások szerint a bevezetést követő évben a nagyobb transzparencia, az élesebb verseny és a gyorsabb ügyintézés következtében átlagosan 10%-kal fog csökkenni a tagállamok beszerzésre szánt költségvetési kiadásainak összege. Vagyis csupán ettől az intézkedéstől átlagosan kb. 1,6 százalékponttal lehet kisebb a tagállamok költségvetési hiányának a GDP-hez viszonyított aránya. Véleményünk szerint ez egy olyan terület, amelynek fejlesztésére a magyar kormánynak is áldoznia kellene.


225

Az IKT számos olyan monitoring technika alkalmazását teszi lehetővé, amelyek segítségével emberi beavatkozás nélkül objektíven mérhető az e-kormányzati tevékenység. Minden bizonnyal pezsdítően hatna a magyar e-kormányzat fejlődésére, ha a WebAudit, vagy más hasonló rendszer által mért eredmények nyilvánosságra hozatala kötelező lenne, s az intézményeknek meg kellene magyarázniuk az így kapott „bizonyítványukat”.

Mind az e-kormányzat, mind a hagyományos szempontjából fontos a projektszemlélet erősítése, ami témánk vonatkozásában a projekt-monitoring intézményessé tételét jelenti. Törekedni kell arra, hogy a fejlesztéseket projektként fogják fel az intézmények, s azok megvalósításának folyamatos figyelemmel kísérése biztosítva legyen, s mindez ne csak az EU társfinanszírozásában megvalósuló programokra vonatkozzék.

A fejlett e-kormányzattal rendelkező országok gyakorlatát követve nálunk is el kellene kezdeni a felhasználói oldal, a lakosság és a vállalatok, megelégedettségének vizsgálatát, elvárásaik feltárását. Az erre irányuló survey típusú felmérésekben feltétlenül ki kell térni az e-kormányzatra való áttérés nemzetgazdasági hasznát megjelenítő időtényező vizsgálatára, vagyis annak megállapítására, hogy az intézmények szolgáltatásait igénybevevő személyek mennyi időt képesek megtakarítani azáltal, hogy ügyeiket, vagy legalábbis azok egy részét elektronikus formában intézhetik el.

Documents

A magyar közigazgatás hatékonysága mérését, illetve · PDF filehatékonyság-mérés alig alkalmazható. Szolgáltatást a felügyelőségek nyújtanak, de az is többnyire