A Lei Complementar 141-12 e o Gestor Publico da Saude.pdf

7/16/2019 A Lei Complementar 141-12 e o Gestor Publico da Saude.pdf

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A Lei CompLementAr n° 141/2012 e o gestor

púbLiCo dA sAúdeGilberto Fonte Boa da Silva e Mauro Lúcio da Silva

COSEMS RJ



A Lei Complementar n° 141/2012 e o gestor público da saúdePublicação Cosems RJ - 2012

Autores - Gilberto Fonte Boa da Silva e Mauro Lúcio da Silva

Projeto editorial - Marina Herriges - Tessela Comunicação & DesignRevisão - Marina Schneider - Tessela Comunicação & DesignDiagramação - Marina Herr iges - Tessela Comunicação & Design

Impressão - Walprint Gráfca e Editora

Tiragem - 1.000 exemplares



A Lei CompLementAr n° 141/2012 eo gestor púbLiCo dA sAúde

Gilberto Fonte Boa da Silva Advogado com pós-graduação em Direito Civil e Processual Civil, especializaçãoem Direito Sanitário, proessor-palestrante dos seminár ios do SaberSus

Mauro Lúcio da Silva Advogado com pós-graduação em Direito Público, especialização em DireitoSanitário, assessor jurídico do Cosems RJ, membro do Núcleo de DireitoSanitário do Conasems, proessor-palestrante dos seminários do SaberSus





ConsiderAções preLiminAres

Muito se tem escrito e mais ainda se tem alado sobre a Lei Complemen-tar n° 141, de 13 de janeiro de 2012, que regulamenta o § 3º do Art. 198da Constituição Federal e, por consequência, a Emenda Constitucional n°

29, de 13 de setembro de 2000. Uns dizem de sua complexidade na re-gulamentação da Emenda 29, difcultando a operacionalização da norma,entretanto, podemos entender que esta é a lei que os operadores do direito,os sanitaristas e os gestores do Sistema Único de Saúde (SUS) aguardavamhá mais de dez anos, especialmente para estabelecer de quanto será a res-ponsabilidade de gasto da União em ações e serviços de saúde, uma vez quenão oram alterados os mínimos estabelecidos pela Emenda 29/2000 paraos demais entes da ederação, bem como para fns de determinar o que, ee-tivamente deverá ser considerado como ações e serviços públicos de saúde.

A reboque de todos os deensores do SUS, temos que reconhecer al-guns avanços da Lei regulamentadora da Emenda 29, que serão demons-trados no curso deste trabalho. Entretanto, não há como deixar de ressaltar o retrocesso com a não aprovação de percentual mínimo para delimitar os gastos da União com ações e serviços públicos de saúde, sem entrar nomérito de quanto seria o ideal, se dez ou mais pontos percentuais.



6 · Gilberto Fonte Boa da Silva e Mauro Lúcio da Silva

É importante ressaltar que aLei Complementar não estabelecetetos para determinar o quanto aUnião, os Estados, o Distrito Fe-

deral e os municípios devem apli-car em saúde. A lei estabelece pisosmínimos. Tanto que as constitui-ções estaduais e as respectivas LeisOrgânicas Municipais podem esta-belecer pisos dierentes, desde queseja garantido o mínimo estabeleci-do no Capítulo III, da LC 141. Para

a União fcou estabelecido valormínimo; para os demais entes, per-

centuais mínimos.

Num primeiro momento, cabesalientar que alguns juristas e sani-taristas deendem a inconstituciona-

lidade da Lei Complementar, postoque, ao estabelecer valor mínimopara a União, contrariou o dispos-to nos §§ 2º e 3º do Artigo 198 da

Constituição da República, comredação dada pela Emenda Consti-tucional n° 29, de 13 de setembrode 2000, visto que ambos disposi-tivos tratam de percentuais a seremaplicados anualmente em ações eserviços de saúde pela União, pe-los Estados, pelo Distrito Federal

e pelos municípios. Assim, como aLC 141 estabeleceu nova orma decálculo para a União, há os que de-endem a inconstitucionalidade doArt. 5º, que deverá, entretanto, ser arguida, não cabendo declaração deoício por quem quer que seja.



novidAdes, modeLos reforçAdos epontos CLArifiCAdos

Quase todo o conteúdo da Lei Complementar já vinha sendo aplicado eobedecido pelas eseras gestoras do SUS, uma vez que oram implementa-dos através de decretos, portarias do Ministério da Saúde e resoluções do

próprio Conselho Nacional de Saúde, em que pese a ragilidades dos ins-trumentos regulamentadores. Agora, com muito mais razão, é uma lei quenormatiza quanto deve ser aplicado em saúde pelas três eseras de governo,assim como o que se pode considerar como ações e serviços de saúde, le-vando em conta o próprio Art. 200, da Constituição da República que játrata desta questão, e a Lei Complementar apenas especifcou. A ausênciade uma norma legal vinha azendo com que, de orma questionável, mui-tos gestores ossem demandados pelo judiciário pela aplicação dos recursosdo SUS, inclusive com condenações.

Uma situação aclarada pela Lei Complementar se reere à vedaçãoaos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios, de excluírem da basede cálculo das receitas quaisquer parcelas de impostos ou transerênciasconstitucionais vinculadas a undos ou despesas, quando da apuração dopercentual mínimo a ser aplicado em ações e serviços públicos de saúde.Tal imposição é importante na medida em que muitos Estados e muni-cípios excluíam da base de cálculo os valores repassados para o Fundo




de Manutenção e Desenvolvimentoda Educação Básica e de Valoriza-ção dos Profssionais da Educação(FUNDEB). Apesar do Sistema de

Inormação sobre Orçamento Pú-blico em Saúde (SIOPS), desde hámuito já azer este cálculo, algunsTribunais de Contas permitiam aexclusão dos recursos do FUNDEBsob a alegação de que tinham desti-nação específca. Agora, com a re-gulamentação da Emenda 29/2000,

a questão fcou defnida, conormedisposição contida no Art. 29.

No tocante ao repasse e apli-cação dos recursos mínimos, a LeiComplementar, reorça o modeloFundo a Fundo e o caráter obriga-tório das transerências, de orma

regular e automática. É dispensadaa celebração de convênios e outrosinstrumentos para garantir os re-passes dos recursos da União paraos demais entes, assim como dosEstados para os municípios, paraações e serviços públicos de saúde.

Outra questão que a Lei Com-plementar também sintetiza comclareza (Art. 14) é a defnição doque é o Fundo de Saúde, pois, al-guns quiseram rotular esta unidadeorçamentária e gestora de recursosdo SUS como uma pessoa jurídica,principalmente pelo ato da obri-

gatoriedade de inscrição do Cadas-

tro Nacional de Pessoas Jurídicas(CNPJ), na condição de matriz,causando uma grande conusão nocenário jurídico do direito sanitá-

rio. Agora, pararaseando um ex-árbitro de utebol amoso, podemosdizer que “a lei é clara” e assim dis-põe: “O Fundo de Saúde constitui-se em unidade orçamentária e ges-tora dos recursos destinados a açõese serviços públicos de saúde”.

Ao tratar da orma de movi-mentação dos recursos repassadospela União, apesar do DecretoFederal n° 7.507/2011 estabelecer a modalidade de transerência ele-trônica como única possibilidade, aLei Complementar inclui tambémo cheque nominal, a ordem bancá-

ria ou outra modalidade de saqueautorizada pelo Banco Central doBrasil (Art. 13, § 4º), concedendo,ainda que em parte, a merecida au-tonomia dos gestores do SUS.

Ainda no campo das novida-des a Lei Complementar acabou

com os sofsmas em relação à pos-sibilidade de aplicação dos recursosdo SUS nos consórcios instituídospara execução conjunta de ações eserviços públicos de saúde, fcan-do clara a questão no Art. 21, queexpressamente dispõe que os entesconsorciados poderão remanejar

entre si parcelas dos recursos dos



9A Lei Complementar n° 141/2112 e o gestor público da saúde ·

undos de saúde derivadas, tan-to de receitas próprias, como detranserências obrigatórias.

Como já dito anteriormente,a Lei Complementar defniu comoregra a modalidade regular e au-tomática para a transerência dosrecursos destinados ao custeio dasações e serviços públicos de saúde,que são consideradas transerênciasde caráter obrigatório, vedando ex-

pressamente a exigência de restriçãopara entrega dos reeridos recursos,com ressalva a somente três condi-cionantes: Instituição e unciona-mento do Fundo de Saúde; Institui-ção e uncionamento do Conselhode Saúde, e Elaboração do Plano deSaúde. Tal dispositivo (Art. 22) res-

salta a autonomia dos entes da ede-ração e o pacto ederativo.

Reorçando outros instrumen-tos regulamentadores, a Lei Com-plementar estabelece o Relatório deGestão como instrumento de pla-nejamento e de prestação de contas

dos recursos movimentados atravésdos Fundos de Saúde. Aqui, a no-vidade mesmo oi a revogação doArt. 12, da Lei n° 8.689, de 27 de

junho de 1993 e a derrogação da Lein° 12.438, de 06 de julho de 2011,passando a elaboração do RelatórioTrimestral, para a periodicidade

quadrimestral, com as mesmas exi-

gências das legislações anteriores,fxando como obrigatória a reali-zação de audiência pública, até ofnal dos meses de evereiro, maio

e setembro, na Casa Legislativa dorespectivo ente da ederação, paraapresentação do Relatório detalha-do do quadrimestre anterior.

Valores e percentuais

mínimos, critérios de rateioe normas de fscalização,

avaliação e controle

A Lei Complementar que comen-tamos dispõe sobre (Art. 1º):

I - o valor mínimo e normas de cál-

culo do montante mínimo a ser apli-cado, anualmente, pela União emações e serviços públicos de saúde;

II -percentuais mínimos do produto daarrecadação de impostos a serem apli-cados anualmente pelos Estados, peloDistrito Federal e pelos municípios em

ações e serviços públicos de saúde;

III - critérios de rateio dos recursosda União vinculados à saúde desti-nados aos Estados, ao Distrito Fede-ral e aos municípios, e dos Estadosdestinados aos seus respectivos mu-nicípios, visando à progressiva re-

dução das disparidades regionais, e;




IV - normas de fscalização, ava-liação e controle das despesas comsaúde nas eseras ederal, estadual,distrital e municipal.

No tocante ao inciso I, a LeiComplementar preencheu a lacu-na deixada pela Emenda Consti-tucional 29/2000, esclarecendo ovalor a ser aplicado pela União emações e serviços públicos de saú-de que deve ser o montante cor-

respondente ao valor empenhadono exercício fnanceiro anterior,acrescido de, no mínimo, o per-centual correspondente à variaçãonominal do Produto Interno Bruto(PIB) ocorrida no ano anterior aoda lei orçamentária anual. Há con-trovérsias jurídicas quanto à ór-

mula adotada, fcando a dúvida senão deveria também ser em ormade percentual, conorme dispos-to nos §§ 2º e 3º, do Art. 198, daConstituição da República, como

já explicitamos anteriormente.

No caso do inciso II, a Lei

Complementar reiterou os percen-tuais mínimos fxados pela Emenda29, continuando os Estados e muni-cípios obrigados a empregar, respec-tivamente, 12% e 15% sobre a receitaproveniente de impostos, em açõese serviços públicos de saúde. Parao Distrito Federal a regra também

continua a mesma. Ou seja, 12% so-

bre a receita proveniente dos impos-tos a que se reerem os artigos 155 e157, da Constituição da República e15% sobre a receita proveniente de

impostos a que se reerem os artigos156 e 159, da Constituição da Repú-blica. Neste particular, há que se res-salvar a possibilidade da Lei Orgâ-nica Municipal ou da ConstituiçãoEstadual ou Distrital, fxar percen-tuais maiores que os fxados na LeiComplementar, situações em que

tais valores deverão ser respeitados,uma vez que não se trata de teto, massim de piso mínimo.

É importante ressaltar que anão observância dos percentuaismínimos da despesa obrigatóriaem saúde, sujeita aos Estados, ao

Distrito Federal e aos municípiosa possibilidade de intervenção, derestrição nas transerências consti-tucionais de impostos, o bloqueiodas transerências voluntárias e aeventual inelegibilidade do gestor,decorrente de parecer desavoráveldo Tribunal de Contas, confrmado

pelo respectivo Poder Legislativo.

Quanto aos critérios de rateio aque se reere o inciso III, a LC 141orienta no sentido de se observar asnecessidades de saúde da população,as dimensões epidemiológica, demo-gráfca, socioeconômica, espacial e

de capacidade de oerta de ações e de




serviços de saúde, bem como o dis-posto no Art. 35, da Lei 8.080/90,que dispõe sobre a utilização de cri-térios, segundo análise técnica de

programas e projetos, considerando:

a) o perfl demográfco da região;

b) o perfl epidemiológico da po-pulação a ser coberta;

c) as características quantitativas e

qualitativas da rede de saúde na área;

d) o desempenho técnico, econômi-co e fnanceiro no período anterior;

e) os níveis de participação do se-tor saúde nos orçamentos estaduaise municipais;

f ) a previsão do plano quinquenalde investimentos da rede;

g) o ressarcimento do atendimentoa serviços prestados para outras es-eras de governo.

Cabe observar que Lei 8.080/90,no mesmo dispositivo acima cita-do, já previa a obrigatoriedade deque metade dos recursos destinadosaos Estados e aos municípios ossedistribuída segundo o quociente desua divisão pelo número de habitan-tes, independentemente de qualquer

procedimento prévio.

Em relação às normas de fs-calização, avaliação e controle dasdespesas com saúde nas eseras ede-ral, estadual, distrital e municipal,

previstas no inciso IV, a Lei Com-plementar estabelece critérios a se-rem observados sobre a transparên-cia e visibilidade da gestão da saúde,sobre a escrituração e consolidaçãodas contas da saúde, bem como so-bre a prestação de contas e sobre afscalização propriamente dita.

Destaque há que se dar tam-bém à autonomia dispensada aoSistema de Auditoria, na medidaem que ele poderá atuar direta-mente no auxílio aos tribunais decontas e ao Poder Legislativo nafscalização da aplicação da Lei

Complementar 141.

Defnição das ações e serviços

públicos de saúde

Repetindo disposições já vigentes,

a Lei Complementar, no Art. 2º,estabelece que, para fns de apu-ração da aplicação dos recursosmínimos, considerar-se-ão comodespesas com ações e serviços pú-blicos de saúde aquelas voltadaspara a promoção, proteção e re-cuperação da saúde que atendam,

simultaneamente, aos princípios e




diretrizes estatuídos no Art. 7º, daLei 8.080/90, além de observar oacesso universal, igualitário e gra-tuito, que estejam em conormida-

de com objetivos e metas explici-tados nos Planos de Saúde de cadaente da Federação e que sejam deresponsabilidade específca do se-tor da saúde.

Nesse sentido, a Lei Comple-mentar, identifca no Art. 3º, o que

deve ser considerado despesa comações e serviços públicos de saúde,acabando com as dúvidas em rela-ção à possibilidade de azer paga-mento da remuneração do pessoalativo da saúde, inclusive dos queoerecem apoio administrativo,incluindo os encargos sociais, bem

como de sua respectiva capacitação.No mesmo diapasão, a lei tambémconsidera como despesas com saú-de, o investimento na rede ísicado SUS, incluindo a execução deobras de recuperação, reormas,ampliação e construção de estabe-lecimentos públicos de saúde.

Não há mais a controvérsiasempre levantada por alguns au-ditores dos órgãos de controle,especialmente o (DepartamentoNacional de Auditoria do SUS)DENASUS sobre a possibilidadede pagamento das despesas de pes-

soal, inclusive de apoio adminis-

trativo, bem como dos respectivosencargos sociais com os recursostranseridos Fundo a Fundo.

Neste particular, há que se a-zer a interpretação conjugada daLei Complementar com a Portarian° 204/GM, de 29 de janeiro de2007, que regulamenta o fnancia-mento e a transerência dos recur-sos ederais para as ações e os ser-viços de saúde, na orma de blocos

de fnanciamento, com o respecti-vo monitoramento e controle. Ditanorma, no Art. 6º, estabelece queos recursos reerentes a cada blocode fnanciamento devem ser apli-cados nas ações e serviços de saúderelacionados ao próprio bloco.

O § 2º, do citado Art. 6º da Por-taria que regulamenta os blocos de f-nanciamento, com redação dada pelaPortaria n° 2.025, de 24/08/2011,institui restrição para utilização dosrecursos reerentes aos Blocos daAtenção Básica, da Atenção de Médiae Alta Complexidade Ambulatorial e

Hospitalar, da Vigilância em Saúde,da Gestão do SUS e da AssistênciaFarmacêutica, que não poderão ser utilizados para o pagamento de:

I - servidores inativos;

II - servidores ativos, exceto aque-

les contratados exclusivamente




para desempenhar unções relacio-nadas aos serviços relativos ao res-pectivo bloco, previstos no Planode Saúde;

III - gratifcação de unção de car-gos comissionados; É permitida agratifcação de unção de cargoscomissionados, desde que sejamligados às unções relacionadas aosserviços relativos ao respectivo blo-co, previstos no Plano de Saúde;

IV - pagamento de assessorias econsultorias prestadas por servidorespúblicos pertencentes ao quadro dopróprio município ou do estado;

V - obras de construções novas.Neste caso há ressalva para as obras

que se reerem a reormas e ade-quações de imóveis já existentes,utilizados para a realização deações e serviços de saúde.

Como visto acima, embora aLei Complementar disponha sobrea permissividade de realização de

despesas com investimento na redeísica do SUS, incluindo a execu-ção de obras de recuperação, re-ormas, ampliação e construção deestabelecimentos públicos de saú-de, portanto, obra nova, a restriçãoda Portaria n° 204/2007, é com autilização de recursos reerentes

aos Blocos da Atenção Básica, da

Atenção de Média e Alta Comple-xidade Ambulatorial e Hospitalar,da Vigilância em Saúde, da Gestãodo SUS e da Assistência Farmacêu-

tica, considerando que a mesmaportaria possui um bloco específ-co para investimento.

Quanto ao saneamento básico,a Lei regulamentadora ressalta quepodem ser consideradas despesascom saúde as ações relativas a: a)

atuação em domicílios e peque-nas comunidades, com a devidaaprovação do Conselho de Saúde;b) atuação em comunidades qui-lombolas; c) controle de vetores dedoenças. A contrário senso, o Art.4º, nos incisos V, VI e VII, cate-goricamente proíbe que as despe-

sas habituais de saneamento e meioambiente sejam consideradas comoações de saúde.

Assim, o Art. 3°, da Lei Com-plementar dispõe que, para eeitoda apuração da aplicação dos re-cursos mínimos, serão considera-

das despesas com ações e serviçospúblicos de saúde as reerentes a:

I - vigilância em saúde, incluindoa epidemiológica e a sanitária;

II - atenção integral e universal àsaúde em todos os níveis de com-

plexidade, incluindo assistência




terapêutica e recuperação de def-ciências nutricionais;

III - capacitação do pessoal de saúde

do Sistema Único de Saúde (SUS);

IV - desenvolvimento científco e tec-nológico e controle de qualidade pro-movidos por instituições do SUS;

V - produção, aquisição e distribui-ção de insumos específcos dos ser-

viços de saúde do SUS, tais como:imunobiológicos, sangue e hemo-derivados, medicamentos e equipa-mentos médico-odontológicos;

VI - saneamento básico de domi-cílios ou de pequenas comunida-des, desde que seja aprovado pelo

Conselho de Saúde do ente da Fe-deração fnanciador da ação e este-

ja de acordo com as diretr izes dasdemais determinações previstasnesta Lei Complementar;

VII - saneamento básico dos dis-tritos sanitários especiais indígenas

e de comunidades remanescentesde quilombos;

VIII - manejo ambiental vincula-do diretamente ao controle de ve-tores de doenças;

IX - investimento na rede ísica

do SUS, incluindo a execução de

obras de recuperação, reormas,ampliação e construção de estabe-lecimentos públicos de saúde;

X - remuneração do pessoal ativoda área de saúde em atividade nasações de que trata este artigo, in-cluindo os encargos sociais;

XI - ações de apoio administrativo re-alizadas pelas instituições públicas doSUS e imprescindíveis à execução das

ações e serviços públicos de saúde;

XII - gestão do sistema público desaúde e operação de unidades presta-doras de serviços públicos de saúde.

No mencionado Art. 4º, a LC141 especifca o que não constitui

despesa com ações e serviços públi-cos de saúde, para fns de apuraçãodos valores e percentuais mínimos,com destaque para a impossibili-dade de azer pagamento de apo-sentadorias e pensões, inclusivedos servidores da saúde, de pessoalativo da área de saúde, quando em

atividade alheia à reerida área, deassistência à saúde que não atendaao princípio de acesso universal,de merenda escolar e outros pro-gramas de alimentação, ainda queexecutados em unidades do SUS,ressalvando-se os casos de recupe-ração de defciências nutricionais.

Também dirimindo outras dúvidas




até então vigentes, o dispositivoem comento, taxativamente proíbeconsiderar como despesas de saúde,as ações de assistência social.

Neste contexto, o Art. 4º, daLei Complementar dispõe que nãoconstituirão despesas com ações eserviços públicos de saúde, aquelasdecorrentes de:

I -pagamento de aposentadorias e pen-

sões, inclusive dos servidores da saúde;

II - pessoal ativo da área de saúdequando em atividade alheia à ree-rida área;

III - assistência à saúde que não aten-da ao princípio de acesso universal;

IV - merenda escolar e outros progra-mas de alimentação, ainda que executa-dos em unidades do SUS, ressalvando-se o disposto no inciso II do art. 3º;

V - saneamento básico, inclusivequanto às ações fnanciadas e man-

tidas com recursos provenientes detaxas, tarias ou preços públicosinstituídos para essa fnalidade;

VI - limpeza urbana e remoção deresíduos;

VII - preservação e correção do

meio ambiente, realizadas pelos

órgãos de meio ambiente dos entesda Federação ou por entidades nãogovernamentais;

VIII - ações de assistência social;

IX - obras de inraestrutura, aindaque realizadas para benefciar diretaou indiretamente a rede de saúde;

X - ações e serviços públicos de saú-de custeados com recursos distintos

dos especifcados na base de cálculodefnida nesta Lei Complementar ou vinculados a undos específcosdistintos daqueles da saúde.

Recursos mínimos

A Lei Complementar estabelece aindaque, para eeito do cálculo do mon-tante dos recursos, devem ser consi-derados os recursos decorrentes dadívida ativa, da multa e dos juros demora provenientes dos impostos e dasua respectiva dívida ativa (Art. 10).

Para se eetivar o cálculo dadespesa obrigatória em saúde, a LC141, no Art. 24, considera a despesaliquidada e paga no exercício, maisas despesas não liquidadas, desdeque haja disponibilidade de cai-xa para pagamento em exercícios

subsequentes, que são os chamados




restos a pagar. De acordo com a LeiFederal n° 4.320, de 17 de marçode 1964, que institui Normas Ge-rais de Direito Financeiro para ela-

boração e controle dos orçamentose balanços da União, dos Estados,dos municípios e do Distrito Fe-deral, a execução da despesa possuitrês ases ou estágios, a saber: em-penho, liquidação e pagamento.

O empenho de despesa é o ato

emanado de autoridade competenteque cria para o Estado a obrigação depagamento; A liquidação da despesaconsiste na verifcação do direito ad-quirido pelo credor, mediante verif-cação da origem e o objeto do quese deve pagar, a importância exata apagar e a quem se deve pagar a im-

portância, para extinguir a obrigação.A ordem de pagamento é o despachoexarado por autoridade competente,determinando que a despesa seja paga.Veja que a Lei Complementar exigiuo cumprimento dos segundo e tercei-ro estágios da despesa, considerandoa possibilidade de não se completar o

pagamento, desde que os recursos es-tejam disponíveis em caixa. Ou seja,para execução da despesa é necessáriosaldo orçamentário e fnanceiro suf-cientes para o empenho, para a liqui-dação e para o pagamento.

A Lei Complementar em co-

mento az restrição quanto ao uso

dos recursos disponíveis em caixa,vinculados aos restos a pagar, pos-teriormente anulados ou prescritos,portanto computados para eeito

dos recursos mínimos a serem apli-cados em saúde, os quais deverão,obrigatoriamente, serem aplicadosem ações e serviços públicos desaúde, até o término do exercícioseguinte ao do cancelamento ou daprescrição, sem prejuízo do percen-tual mínimo exigido naquele exer-

cício, nos termos dos §§ 1º e 2º, doArt. 24, da Lei Complementar.

É bom lembrar que a Lei Com-plementar, no § 4º, do Art. 24, nãopermite computar como despesascom ações e serviços de saúde, paranenhum ente da ederação, ainda

que estejam contidas no rol do Art.3º, quando as despesas orem cus-teadas com receitas provenientes deoperação de crédito contratada paraesse fm específco ou com quais-quer outros recursos não considera-dos na base de cálculo da receita.

O Art. 25 dispõe que a eventualdierença que implique o não aten-dimento dos recursos mínimos pre-vistos na Lei Complementar, paracálculos das despesas com saúde,em determinado exercício, deveráser acrescida ao montante mínimodo exercício subsequente ao da apu-

ração da dierença, sem prejuízo do




montante mínimo do exercício dereerência e das sanções cabíveis. Jáo parágrao único estabelece com-petência ao Tribunal de Contas

para verifcar a aplicação dos recur-sos mínimos em ações e serviçospúblicos de saúde de cada ente daFederação sob sua jurisdição, alémda manutenção do SIOPS (Sistemade Inormação sobre OrçamentoPúblico em Saúde), com garantia deacesso público às inormações.

Caráter obrigatório dos

recursos undo a undo do

SUS e undos de saúde

Confrmando dispositivo da Lei

de Responsabilidade Fiscal (LeiComplementar n° 101/2000, Art.25), a LC 141 dispõe sobre o caráter obrigatório das transerências Fun-do a Fundo, cujos recursos devemser movimentados, até a sua desti-nação fnal, em contas específcasmantidas em instituição fnanceira

ofcial ederal. Em situações espe-cífcas, os recursos ederais pode-rão ser transeridos aos Fundos deSaúde por meio de transerênciavoluntária, mediante convênios ououtros instrumentos congêneres.

Assim, tal como já previsto na

Emenda 29, a Lei Complementar

estabelece que todo e qualquer recurso da saúde deve ser movi-mentado pelo respectivo Fundo deSaúde, constituído como unidade

orçamentária gestora dos recursosdestinados a ações e serviços desaúde, com inscrição no CNPJ nacondição de matriz, entretanto,despersonalizado juridicamente.

Como já afrmado neste tra-balho, ao contrário do disposto no

Decreto 7.507/2011, que exige atranserência eletrônica como úni-ca modalidade de movimentaçãodos recursos repassados pela Uniãopara os undos de saúde, a LC 141também permite a utilização docheque nominal, a ordem bancá-ria, ou outra modalidade de saque

autorizada pelo Banco Central doBrasil, desde que fque identifcadaa sua destinação e, no caso de pa-gamento, o credor (Art. 13, § 4º).

Também nestas consideraçõessobre a Lei Complementar já ti-vemos oportunidade de discorrer

sobre as ases ou estágios da des-pesa, conorme disposto na Lei Fe-deral n° 4.320, de 17 de março de1964, que institui Normas Geraisde Direito Financeiro para elabo-ração e controle dos orçamentose balanços da União, dos Estados,dos municípios e do Distrito Fe-

deral. O Art. 61 da citada norma




dispõe que, para cada empenhoserá extraído um documento de-nominado “nota de empenho”que indicará o nome do credor, a

representação e a importância dadespesa bem como a dedução destado saldo da dotação própria. Alémdesta exigência legal, os órgãos decontrole, dentre eles os Tribunaisde Contas, passaram a exigir tam-bém, além do nome do credor, en-dereço e qualifcação, tanto para

as pessoas jurídicas, como ísicas.Portanto, o próprio documentogerador da obrigação para o esta-do pagar já inclui a necessidade deidentifcação do credor.

Ainda no que diz respeito à mo-vimentação dos recursos da União

para Estados, Distrito Federal e mu-nicípio, além do caráter obrigatório,mediante transerência Fundo a Fun-do, de orma regular e automática, os§§ 1º e 2º, do Art. 17, da Lei Comple-mentar dispõem sobre a distinção en-tre recursos de custeio e recursos deinvestimento. Quanto aos primeiros,

caberá ao Ministério da Saúde defnir e publicar, anualmente, utilizandometodologia pactuada na ComissãoIntergestores Tripartite e aprovadapelo Conselho Nacional de Saúde,os montantes a serem transeridos acada ente da ederação. Os recursosdestinados a investimentos deverão

ser programados anualmente, sendo

que sua alocação deverá priorizar cri-térios que visem a redução das desi-gualdades na oerta de ações e servi-ços públicos de saúde e garantindo a

integralidade da atenção à saúde.

Os mesmos critérios de rateioestabelecidos para a movimentaçãodos recursos da União aplicam-se aosrecursos dos Estados a serem trans-eridos aos municípios para ações eserviços de saúde, inclusive quan-

to ao caráter obrigatório, mediantetranserência Fundo a Fundo, de or-ma regular e automática, conormemetodologia de alocação constantedos Planos Estaduais de Saúde, pac-tuadas nas respectivas Comissões In-tergestores Biparte e aprovadas peloConselho Estadual de Saúde.

Vale ressaltar que, embora a LeiComplementar privilegie a trans-erência Fundo a Fundo, de caráter obrigatório automático e continu-ado como orma de movimentaçãodos recursos da União para Esta-dos, Distrito Federal e municípios

e dos Estados para os municípios, alei ressalvou a hipótese de se conf-gurar as transerências voluntárias,em situações específcas. Entretan-to, tais “situações específcas” nãooram defnidas e, a nosso juízo,deverão ser objeto de negociaçãoentre os gestores nas respectivas

instâncias de pactuação.




Transparência, fscalização e

controle (prestações de contas)

No campo da transparência, fs-

calização e controle, a Lei Com-plementar incluiu os sistemas deprestação de contas, revogando oArt. 12 da Lei 8.689/93, que trata-va do assunto de orma trimestral,restando também derrogada a Lei12.438, de 2011, que havia altera-do a lei 8.689, uma vez que passou

a vigorar a exigência de relatórioquadrimestral, contendo as inor-mações sobre o montante e ontedos recursos aplicados no período,sobre as auditorias realizadas ou emase de execução no período e suasrecomendações e determinações esobre a oerta e produção de ser-

viços públicos na rede assistencialprópria, contratada e conveniada,comparando tais dados com os in-dicadores de saúde da populaçãoem seu âmbito de atuação.

Ficou estabelecido no § 5º, doArt. 36 que, nos meses de maio, se-

tembro e evereiro de cada ano, ogestor do Sistema Único de Saúdedeverá apresentar o reerido relató-rio detalhado a que se reere o cita-do Art. 36 da Lei Complementar,em audiência pública na respectivaCasa Legislativa, além de enviar umexemplar ao Conselho Municipal de

Saúde. Cabe ressaltar que o § 4º do

mesmo dispositivo trata de um mo-delo padronizado de relatório, sendoum modelo simplifcado para os mu-nicípios com até 50 mil habitantes,

instrumentos a serem aprovado peloConselho Nacional de Saúde e queainda não oram divulgados até omomento de redação deste trabalho.

Portanto, a Lei Complemen-tar, mesmo tendo revogado a Lei8.689/93, permanece com as mes-

mas exigências nela contidas, apenase tão somente alterando o prazo deapresentação do relatório detalhado,que passou de trimestral para qua-drimestral, e, também, defnindoos prazos para realização das audi-ências públicas nas respectivas Ca-sas Legislativas. A dúvida levantada

por muitos gestores se a audiênciapública deveria ser para o Conselhode Saúde ou nas Câmaras e Assem-bleias Legislativas restou dissipada,aliás, como já havia esclarecido aLei 12.438/2011. O relatório qua-drimestral deverá ser apreciado pelorespectivo Conselho de Saúde e o

mesmo deverá ser apresentado à so-ciedade, em audiência pública, narespectiva Casa Legislativa.

O Art. 31, da Lei Complemen-tar, de orma expressa, exige dosgestores do SUS de todos os entesda ederação, ampla divulgação das

prestações de contas, inclusive em




meios eletrônicos de acesso público,privilegiando as inormações quecomprovam o cumprimento dodisposto na reerida Lei Comple-

mentar, dados do Relatório de Ges-tão e a avaliação do Conselho deSaúde sobre a gestão do SUS. Aqui,o legislador também sinaliza com anecessidade de audiências públicasdurante o processo de elaboração ediscussão do plano de saúde.

Além dos relatórios quadri-mestrais, a Lei Complementar,no § 1º, do Art. 36, também re-orçou a necessidade de elabora-ção do Relatório Anual de Gestão(RAG), que deverá ser enviadoao Conselho de Saúde, até 30 demarço do ano seguinte, cabendo

ao reerido colegiado emitir pare-cer conclusivo sobre o atendimen-to das normas estabelecidas na LeiComplementar. Excepcionalmen-te, no ano de 2012, a portaria ins-tituidora do SARGSUS, que é de29 de março de 2012, prorrogouo prazo do RAG para 31 de maio

de 2012, contrariando o comandolegal de 30 de março. Entretanto,não nos parece que a providênciapossa causar qualquer prejuízo.

Nesse particular, cabe destacar o Sistema de Apoio à Elaboraçãodo Relatório Anual de Gestão do

SUS, denominado SARGSUS, que

é uma erramenta eletrônica desen-volvida pelo Ministério da Saúde,instituído pela Portaria n° 575, de29/03/2012, que se tornou um sis-

tema de utilização obrigatório paraa elaboração do Relatório Anual deGestão e integra o conjunto dos Sis-temas Nacionais de Inormação doSistema Único de Saúde.

Neste processo, nos parece quea Lei Complementar deixou uma

lacuna, não estabelecendo prazospara as análises e pareceres dosConselhos de Saúde, uma vez quea desaprovação do Relatório Anu-al de Gestão (RAG) poderá causar prejuízos ao gestor, assim como aalta de maniestação poderá oca-sionar prejuízos à sociedade.

É importante risar que, inde-pendentemente das demais ormasde fscalização e de prestação decontas estabelecidas na Lei Comple-mentar, cabe ao Poder Legislativo,de orma direta ou com o auxíliodos Tribunais de Contas, do DE-

NASUS, do Órgão de ControleInterno e do Conselho de Saúde decada ente da ederação, fscalizar ocumprimento das normas estabele-cidas na reerida Lei Complementar,especialmente, no que diz respeito:

I - à elaboração e execução do Pla-

no de Saúde Plurianual;




II - ao cumprimento das metaspara a saúde estabelecidas na lei dediretrizes orçamentárias;

III - à aplicação dos recursos mí-nimos em ações e serviços públicosde saúde, observadas as regras pre-vistas nesta Lei Complementar;

IV - às transerências dos recursosaos Fundos de Saúde;

V - à aplicação dos recursos vincu-lados ao SUS;

VI - à destinação dos recursos ob-tidos com a alienação de ativos ad-quiridos com recursos vinculadosà saúde.

Ainda no campo da trans-parência e da fscalização, a LeiComplementar, no Art. 39, insti-tucionalizou de orma expressa oSIOPS, que já se constituía numaerramenta de planejamento, ges-tão e controle social do SistemaÚnico de Saúde. Portanto, com

a regulamentação da Emenda29/2000, o SIOPS passa a ter ca-ráter legal e se constitui tambémnum sistema de inormação obri-gatório, que deverá ser utilizadoda orma existente, até regula-mentação específca do Ministérioda Saúde, conorme disposto no §

1º, do mesmo Art. 39.

Institucionalização do SIOPS

Cabe destacar o disposto no § 2º, docitado Art. 39, da Lei Complemen-

tar, que atribui responsabilidade aogestor da saúde pelas inormaçõesdeclaradas no SIOPS e pelo cum-primento dos prazos estabelecidos,assim como pela fdedignidade dosdados homologados, aos quais seconerirá é pública para todos osfns previstos na Lei Complemen-

tar e na legislação concernente.Atualmente, os prazos defnidossão de 30 de janeiro para o móduloanual e 30 de julho para o módulosemestral, desde que os programasestejam disponíveis nos citados pra-zos. A não observância do dispostoquanto ao SIOPS ensejará a sus-

pensão das transerências voluntá-rias entre os entes da ederação.

Cooperação técnica e

fnanceira da União

Em seu último capítulo que trata dasdisposições fnais e transitórias, repe-tindo dispositivos da Lei 8.080, de19 de setembro de 1990, Art. 16,XIII e da Lei Complementar 101,de 4 de maio de 2000, também co-nhecida como Lei de Responsabi-lidade Fiscal, Art. 64, a Lei Com-

plementar 141, no Art. 43, dispõe




sobre a obrigatoriedade de a Uniãoprestar cooperação técnica e fnan-ceira aos Estados, ao Distrito Fe-deral e aos municípios objetivando

a implementação e a modernizaçãodos respectivos Fundos de Saú-de, na transerência de tecnologiavisando à operacionalização doSIOPS, bem como na ormulaçãoe disponibilização de indicadorespara a avaliação da qualidade dasações e serviços públicos de saúde

que serão objeto de apreciação dosrespectivos Conselhos de Saúde.

Capacitação dos Conselheiros

de Saúde

Também reiterando dispositivosanteriores, a Lei Complementar,no Art. 44, estabelece a necessi-dade de capacitação permanentedos Conselheiros de Saúde, emespecial do segmento dos usuáriose dos profssionais de saúde, obje-tivando a qualifcação da atuação

do colegiado na ormulação de es-tratégias, com vistas a assegurar oeetivo controle social da execuçãodas políticas de saúde.

É do conhecimento geral a relevân-cia do papel dos Conselhos de Saúde,instituídos de orma explicita pela Lei

Federal n° 8.142, de 28/121990, como

instância de ormulação de estratégias ede controle da execução da política desaúde, inclusive dos aspectos econômi-cos e fnanceiros.

A nosso juízo, não entendemosos motivos que levaram o legislador a privilegiar os segmentos dos usu-ários e dos profssionais de saúde,com vistas à inserção em programasde educação em saúde, uma vez queo Conselho de Saúde, como órgão

colegiado que é, deve respeitar sem-pre a paridade dos seus membros, desorte que uns melhores qualifcadosse sobreporão aos demais. Entretan-to, há que se reconhecer que a LeiComplementar não excluiu os ou-tros segmentos (governo e prestado-res), apenas estabelece prioridade.

Responsabilização do gestor

Finalmente, a Lei Complementar regulamentadora da Emenda Cons-titucional 29/2000, corroborando

seu caráter regulador e fscalizador sobre a atuação dos gestores públi-cos, especialmente no campo dasaúde, especifca no Art. 46, as le-gislações específcas para tipifcaçãodas inrações eventualmente come-tidas, por ação ou omissão, podendoo agente público responder, penal,

administrativa e civilmente, por cri-




me de responsabilidade e/ou por atode improbidade administrativa.

Cabe esclarecer que as penali-

dades eventualmente aplicadas po-dem gerar consequências de ordempatrimonial e restr itiva de direitos,tanto para o gestor como para oente da ederação, com o estabe-lecimento de multa pecuniária edeclaração de inelegibilidade.

É com grande angústia que as-sistimos a orma como vêm sendodemandados muitos gestores, antesmesmo de um julgamento, como ver-

dadeiros bandidos, pagando antecipa-damente por crimes que não comete-ram ante a divulgação precipitada sema análise um pouco mais aproundadada demanda apresentada.





ConsiderAções finAis

Por tudo exposto, há que se considerar o avanço trazido pela Lei Com-plementar neste ato de regulamentar a Emenda Constitucional 29/2000.Se há lacunas a serem preenchidas, há que se reconhecer o esclarecimento

de muitos outros pontos que restavam controversos, tanto na apuração dosvalores e percentuais mínimos a serem aplicados, como também na defni-ção do que deve ser considerado como ações e serviços públicos de saúde,além de outros devidamente especifcados neste trabalho.

Estes comentários à luz da Lei Complementar não têm a pretensão deesgotar o assunto, mas, de contribuir com a discussão e omentar os gesto-res a pensar sobre a questão, com oco na gestão responsável, considerando

os valores e percentuais mínimos a serem aplicados anualmente em ações eserviços públicos de saúde, nos critérios de rateio dos recursos vinculadosà saúde e as normas de fscalização, avaliação e controle das despesas comsaúde nas eseras ederal, estadual, distrital e municipal.

A fm de auxiliar os gestores da saúde pública, transcrevemos nas pró-ximas páginas, alguns pontos relevantes que estarão presentes no dia a diadas execuções das ações e serviços públicos de saúde.




Prazo Providência Fundamento

30 de março

Elaboração e enviodo Relatório Anual

de Gestão (RAG) aoConselho de Saúde

Art. 36, § 1º, LC 141

Final de evereiro

Apresentação, narespectiva Casa Le-gislativa, de relatóriodetalhado reerente aoterceiro quadrimestredo exercício

Art. 36, § 5º, LC 141

Final de maio

Apresentação, narespectiva Casa Le-gislativa, de relatóriodetalhado reerente aoprimeiro quadrimes-tre do exercício

Art. 36, § 5º, LC 141

Final de setembro

Apresentação, narespectiva Casa Le-

gislativa, de relatóriodetalhado reerente aosegundo quadrimestredo exercício

Art. 36, § 5º, LC 141

Final de evereiro

Divulgação do relató-rio detalhado reeren-te ao terceiro quadri-mestre do exercício,

em meio eletrônicode acesso público

Art. 31, LC 141

Final de maio

Divulgação do relató-rio detalhado reerenteao primeiro quadri-mestre do exercício,em meio eletrônico deacesso público

Art. 31, LC 141




Prazo (cont.) Providência (cont.) Fundamento (cont.)

Final de setembro

Divulgação dorelatório detalhado

reerente ao segun-do quadrimestre doexercício, em meioeletrônico de acessopúblico

Art. 31, LC 141

30 de janeiroInormações aoSIOPS

Portaria STN 575/07

30 de julhoInormações ao

SIOPS

Portaria STN 575/07

(*) (**)

Envio da prestaçãode contas da gestãofnanceira anual aoTribunal de Contas

Art. 56, LC101/00

(*) (***)

Envio da prestação decontas do ordenador de despesas ao Tribu-

nal de Contas

Lei Orgânica do Tri-bunal competente

(*) Os prazos são estabelecidos pelas Leis Orgânicas, Regimentos Internos ou Deliberações dos respec-tivos Tribunais de Contas;

(**) No caso do Estado do Rio de Janeiro, o prazo é de 60 dias após a abertura da sessão legislativa doórgão prestador (Art. 2º, Del. 199/96 – TCE-RJ).

(***) No caso do Rio de Janeiro o prazo é de 180 dias, contados do encerramento do exercício (Art.3º, Del. 200/96 – TCE-RJ);



Diretoria 2011-2013

PresidenteMaria Juraci Andrade Dutra (Rio Bonito)

Vice-presidenteSuely Das Graças Alves Pinto (Volta Re-donda)

Secretário GeralFábio Volnei Stasiaki ( Japeri)

TesoureiraMaria Da Conceição De Souza Rocha (Piraí)

Secretário Extraordinár io de Acompanha-mento dos Programas de SaúdeLuiz Alberto Barbosa (Três Rios)

Secretário Extraordinário de RegionalizaçãoArmando de Nijs (Casimiro de Abreu)

Secretário Extraordinár io de Redes de Ser-viços de Saúde

Hans Fernando Rocha Dohmann (Rio de Janeiro)

Secretário Extraordinário de PlanejamentoEdilson Santos (Tanguá)

Secretário Extraordinár io de Apoio à GestãoMário Jorge Assa (Cachoeiras de Macacu)

Vices Presidentes Regionais – Titularese Suplentes

Noroeste(T) Edson Gomes Vieira (São José de Ubá)

(S) Lucinea Nogueira Neves (Cardoso Mo-reira)

Norte(T) Geraldo Augusto Venâncio (Campos dosGoyacazes)(S) Alexei Pinheiro Lisboa (Conceição deMacabu)

Serrana(T) Aparecida Barbosa da Silva (Petrópolis)(S)

Baixada Litorânea(T) Sergio Pinheiro Soares (Arraial do Cabo)

(S) Fernando Daniel da Silva Lima (Araruama)Metropolitana II(T) Carlos Alberto Carpi (Maricá)(S) Inácio Gomes Campos de Araújo (Silva

Jardim)

Metropolitana I(T) Gustavo Rodrigues (Belord Roxo)(S) Carlos Henrique Reis (Nova Iguaçu)

Centro Sul(T)Emilson Geraldo de Oliveira (Paraíbado Sul )

(S)Adriano Seixas Vasconcellos (Comendador Levy Gasparian)

Médio Paraíba(T) Wilton Neri (Barra Mansa)(S)João Ferreira de Lima (Itatiaia)

Baía da Ilha Grande(T)Maricelma Datore (Angra dos Reis)(S) Sergio Rabinovici (Mangaratiba)

Conselho Fiscal

Roberto Barroso Pilar (Cabo Frio)Cláudia de Sá Xavier Monteiro (QuatisEliane Cruz Vieira (Areal)Franklin Monteiro (Nilópolis)Neuton Borges (Aperibé)

Corpo Técnico

Secretária ExecutivaMirian Freitas Minnemann

Secretário Executivo InterinoRodrigo Oliveira

Assessoria JurídicaAntonio Julio Dias Junior

Mauro Lúcio da SilvaAssessoria TécnicaDilian Hill

Assessoria FinanceiraLilian Farias

Assessoria AdministrativaRosângela Quaresma

Assessoria Técnica por ÁreaMarcela Caldas (Atenção Básica)Manoel Roberto da Cruz Santos (AssistênciaFarmacêutica)

Assessoria de ComunicaçãoRenata Fontoura

Design e FotografaMarina Herriges

Realização

COSEMS RJ

Documents

A Lei Complementar 141-12 e o Gestor Publico da Saude.pdf