ą ł ęEuropejsk ąw ramach Europejskiego Funduszu Spo ł‚ug_150911.pdf · • Tytu ły d łużne zaliczane do pa ństwowego d ługu publicznego reguluje Ustawa o Finansach Publicznych

Lepszy Urząd. Etap I – Aplikacja samorządowaProjekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego




Wpływ transakcji PPP na kształtowanie

długu publicznego, w tym długu j.s.t.



• Od 2005 r., a nowym stanie prawnym od 2009 r. partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) jest jednym ze sposobów finansowania realizacji zadań publicznych przez jednostki sektora finansów publicznych;

• Spośród zagadnień natury prawno-finansowej dotyczących PPP najbardziej doniosłą kwestią jest relacja zobowiązań generowanych przez umowy o PPP, np. tytułem wniesienia wkładu własnego podmiotu publicznego lub wypłaty z budżetu podmiotu publicznego wynagrodzenia partnera prywatnego, do długu publicznego, w tym do ustawowych limitów zadłużenia j.s.t. oraz kosztów obsługi takiego zadłużenia.

Uwagi wstępne



Nie wolno zaci ąąąągaćććć pożżżżyczek lub udziela ćććć gwarancji i por ęęęęczeńńńń

finansowych, w nast ęęęępstwie których pa ńńńństwowy d łłłług publiczny

przekroczy 3/5 warto śśśści rocznego produktu krajowego brutto.

Sposób obliczania warto śśśści rocznego produktu krajowego brutto oraz

pańńńństwowego d łłłługu publicznego okre śśśśla ustawa

– art. 216 ust. 5 Konstytucji RP.

Uwagi wstępne



• Wydatkowanie środków publicznych wiąże się z procedurami ostrożnościowymi i sanacyjnymi określonymi w art. 86-88 z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), dalej „Ustawa o Finansach Publicznych”.

• Powyższe procedury regulują określone reakcje organów publicznych na osiągnięcie poziomów relacji państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto, które z punktu widzenia ustawodawcy są niekorzystne i niosązagrożenie dla finansów publicznych.

• Procedury ostrożnościowe i sanacyjne mają charakter instrumentów kontrolno-nadzorczych, służących ograniczeniu rozmiarów państwowego długu publicznego. Procedury ostrożnościowe i sanacyjne przewidziane przez przepisy Ustawy o Finansach Publicznych mają na celu zapewnienie dotrzymania przez Polskę tzw. kryteriów konwergencji (kryteriów z Maastricht).

Uwagi wstępne



• Na samorządy terytorialne nałożone są ustawowe limity zadłużenia oraz limity wydatków na jego obsługę, określone w art. 169 i 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.).

• W świetle ww. przepisów, łąłąłąłączna kwota d łłłługu j.s.t. na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60% dochodów tej jednostki w tym roku budżetowym, a w trakcie roku budżetowego – 60% planowanych dochodów na koniec każdego kwartału.

• Ponadto, łąłąłąłączna kwota przypadających w danym roku budżetowym sp łłłłat rat kredytów i pożżżżyczek wraz z nale żżżżnymi w danym roku odsetkami od kredytów i po żżżżyczek, wykupów papierów warto śśśściowych emitowanych przez j.s.t. wraz z nale żżżżnymi odsetkami i dyskontem od papierów warto śśśściowych potencjalnych sp łłłłat kwot wynikaj ąąąących z udzielonych przez j.s.t . – nie może przekroczyć 15 % planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego. Wartość ta ulega obniżeniu do 12 % w przypadku gdy dług sektora finansów publicznych przekroczy 55 %.

Uwagi wstępne



Zawarcie umowy o PPP w śśśświetle powy żżżższych zasad wi ąąąązaćććć sięęęę

bęęęędzie z zaci ąąąągni ęęęęciem zobowi ąąąązania do p łłłłatno śśśści na rzecz partnera

prywatnego, wobec czego łąłąłąłączna warto śćśćśćść tej p łłłłatno śśśści, jak równie żżżż

wielko śćśćśćść płłłłatno śśśści wymagalnych w poszczególnych latach oceniana

bęęęędzie z punktu widzenia wp łłłływu na ustawowe limity zad łłłłużżżżenia i jego

obs łłłługi.

Uwagi wstępne



• Tytuły dłużne zaliczane do państwowego długu publicznego reguluje Ustawa o Finansach Publicznych.

• Zgodnie z art. 72 Ustawy o Finansach Publicznych państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów:

� wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne;� zaciągniętych kredytów i pożyczek;� przyjętych depozytów;� wymagalnych zobowiązań wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych

orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych, uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącądłużnikiem.

• Art. 72 Ustawy o Finansach Publicznych znajdzie zastosowanie również do ustalania d łłłługu j.s.t.

Uwagi wstępne



Szczegółowy sposób klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do

państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa reguluje

Rozporz ąąąądzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie

szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do

państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz. U. z

2010 r. Nr 252, poz. 1692).

Uwagi wstępne



Zgodnie z postanowieniami przedmiotowego Rozporządzenia, do tytułów dłużnych zaliczanych do długu sektora finansów publicznych zalicza m.in. kredyty i pożyczki, przy czym w tej kategorii mieszczą się również „umowy o PPP, które maj ąąąą wp łłłływ na poziom d łłłługu publicznego”.

Rozporządzenie nie rozstrzyga, kiedy zobowiązania z tytułu umów o PPP mająwpływ na poziom długu publicznego oraz brak w jego postanowieniach stosownych odniesień do innych przepisów, które miałyby to zagadnienie regulować.

RozporzRozporz ąąąąąąąądzenie wywodzenie wywo łłłłłłłłaałłłłłłłło falo fal ęęęęęęęę krytyki ze strony przedstawicieli j.s.t. krytyki ze strony przedstawicieli j.s.t.

Ogólna zasada oceny wpływu PPP na dług publiczny



Rozporządzenie ministra finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. „[…] jest zgodne z prezentowanym od 2001 r. (tj. od momentu wejścia w życie pierwszego rozporządzenia dotyczącego sprawozdawczości z zakresu długu) przez ministra finansów stanowiskiem, że klasyfikacja danego zobowiązania do tytułów dłużnych nie zależy od jego nazwy, ale od sensu ekonomicznego […]”.

„[…] Obecna klasyfikacja kategorii kredytów i pożyczek zawarta w rozporządzeniu ministra finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. stanowi doprecyzowanie w regulacjachprawnych (rozporządzeniu) dotychczasowego stanowiska ministra finansów, a nie rozszerzenie kategorii kredytów i pożyczek […]”.

- Odpowiedź z dnia 23 marca 2011 r. podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów na interpelację nr 20789 w sprawie szczegó łłłłowego sposobu klasyfikacji tytu łłłłów d łłłłużżżżnych zaliczanych do pa ńńńństwowego d łłłługu publicznego, w tym do d łłłługu Skarbu Pa ńńńństwa

Ogólna zasada oceny wpływu PPP na dług publiczny – stanowisko MF



„[…] Celem rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2010 r. nie by łłłło blokowanie czy ograniczanie stosowania przez j.s.t. umów o PPP i jakakolwiek w tym kierunku jego interpretacja nie znajduje podstaw w nowych przepisach . Poszczególne j.s.t. poprzez podejmowane decyzje o kształcie zawieranych umów o PPP oraz podziale ryzyk pomiędzy partnerem publicznym i prywatnym będą decydowały o tym, czy powstanie zobowiązanie zaliczane do długu publicznego czy też nie. Zdaniem Ministerstwa Finansów dobrze skonstruowane umowy o PPP mogą stanowić tańszą alternatywę dla tradycyjnych form finansowania inwestycji przez jednostki samorządu terytorialnego, a dodatkowo jeżeli większość ryzyk weźmie na siebie partner prywatny, transakcja ta nie obciąży wskaźnika długu partnera publicznego. Uwzględniając powyższe, Ministerstwo Finansów nie jest przeciwne, a wręcz zachęca do realizowania inwestycji w takiej formule […]”.

- Odpowiedź z dnia 23 marca 2011 r. podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów na interpelację nr 20952 w sprawie rozporz ąąąądzenia ministra finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. okre śśśślająąąącego szczegó łłłłowy sposób klasyfikacji tytu łłłłów d łłłłużżżżnych zaliczanych do pańńńństwowego d łłłługu publicznego.




„[…] Ministerstwo Finansów nie zmieniło w tym zakresie wcześniej zajmowanego stanowiska, że nie każda umowa o PPP ma wpływ na poziom długu publicznego. Tym samym umowa, która nie ma wpływu na poziom długu publicznego, nie powinna być zaliczana do zadłużenia danej jednostki. Zapisy w tym zakresie s ąąąązbieżżżżne z postanowieniami zawartymi w rozporz ąąąądzeniu ministra finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozda ńńńń jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247), jak również wcześśśśniej obwi ąąąązująąąącymi w tym zakresie rozporz ąąąądzeniami dotycz ąąąącymi sprawozdawczo śśśści w zakresie d łłłługu publicznego […]”.

- Odpowiedź z dnia 8 kwietnia 2011 podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów na interpelację nr 21313 w sprawie szczegó łłłłowego sposobu klasyfikacji tytu łłłłów d łłłłużżżżnych zaliczanych do pa ńńńństwowego d łłłługu publicznego.




Rozporz ąąąądzenie z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej(Dz. U. z 2010 r. Nr 20, poz. 103) reguluje m.in., zgodnie z § 1 pkt 3, rodzaje i zasady sporządzania sprawozdań w zakresie zobowiązań wynikających z umów o PPP zawieranych na podstawie odrębnych ustaw przez podmioty sektora finansów publicznych.

W związku z tym przepisem jednostki sektora finansów publicznych (j.s.f.) będązobowiązane do sporządzania i przekazywania sprawozdań w zakresie zobowiązań wynikających z umów o PPP, jeżeli zawarły umowę o PPP.

Reguły Eurostat w zw. z Rozporządzaniem sprawozdawczym a zasady budŜetowania w J.S.T.

– czy faktyczna implementacja?



J.s.f. składać będą kwartalne sprawozdanie – Rb-Z-PPP - o stanie zobowiązańwynikających z umów o PPP, zgodnie z § 4 pkt 7 Rozporządzenia, w terminie 31 dni po zakończeniu kwartału do Departamentu Gwarancji i Poręczeń w Ministerstwie Finansów oraz do Głównego Urzędu Statystycznego w formie dokumentu oraz w formie elektronicznej.

Szczegó łowe zasady sporz ądzania sprawozda ń bud Ŝetowych w zakresie zobowi ązań wynikaj ących z umów o PPP okre śla instrukcja stanowi ąca załącznik nr 41 do przedmiotowego Rozporz ądzenia.





• Zgodnie z załącznikiem nr 41 do analizowanego Rozporządzenia, sprawozdanie Rb-Z-PPP o stanie zobowiązań z tytułu umów o PPP jest sprawozdaniem o charakterze statystycznym.

• Podstawą do jego sporządzenia jest ewidencja księgowa bilansowa oraz pozabilansowa (zaangażowanie).

• Kwartalne sprawozdanie ma obejmować zdefiniowane w Instrukcji elementy, jak m.in. wartość zobowiązań z tytułu umów o PPP zaliczanych do długu sektora finansów publicznych – rozumianą, jako łączną kwotę zobowiązań podmiotu publicznego, wynikających z umów o PPP zaliczonych przez podmiot publiczny, według stanu na koniec okresu sprawozdawczego, do długu sektora finansów publicznych – zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 10 Instrukcji.





• W świetle § 2 ust. 2 Instrukcji zobowi ązania niewymagalne z tytułu umów o PPP obejmują zarówno zobowiązania wynikające z obowiązku wniesienia tzw. wkładu własnego do przedsięwzięcia PPP, jak i wypłaty wynagrodzenia dla partnera prywatnego, których termin realizacji jeszcze nie upłynął. Wymagalne zobowi ązania rozumiane są natomiast jako wartość wszystkich bezspornych zobowiązań, których termin płatności dla dłużnika minął, a które nie zostały ani przedawnione ani umorzone. Kategoria ta nie obejmuje odsetek za zwłokę od ww. zobowiązań.

• Odnośnie sposobu zaliczania zobowiązań z tytułu umów o PPP do długu sektora finansów publicznych, zgodnie z § 2 ust. 3 Instrukcji, zastosowanie znajdzie Decyzja Eurostat nr 18/2004 z dnia 11 lutego 2004 r.





Zgodnie z Rozporządzeniem z dnia 3 lutego 2010 r. zobowiązania z tytułu

umów o PPP nie s ąąąą zaliczane do d łłłługu sektora finansów publicznych, je żżżżeli

partner prywatny przejmie na siebie "ryzyko zwi ąąąązane z budow ąąąą " oraz co

najmniej jedno z nast ęęęępuj ąąąących ryzyk: "ryzyko popytu" lub "ryzyko

dost ęęęępno śśśści".





• W świetle Decyzji 18/2004 „ryzyko zwi ązane z budow ą” dotyczyć będzie takich okoliczności, jak spóźnione dostawy, defekty techniczne, nieprzestrzeganie określonych standardów i negatywne wpływy zewnętrzne na proces budowlany prowadzony przez partnera prywatnego.

• Natomiast „ryzyko zwi ązane z dost ępno ścią” obejmować będzie takie okoliczności, jak brak dostarczania zakontraktowanej ilości usług, w tym usług o określonej jakości, brak zgodności z normami bezpieczeństwa lub innymi normami branżowymi, itp.

• „Ryzyka zwi ązane z popytem ” dotyczyć będą wahań popytu na świadczone przez partnera prywatnego usługi z powodów niezależnych od niego, takich jak pojawienie się konkurencji, zmiana koniunktury, pojawienie się nowych trendów rynkowych, zastosowanie przestarzałych technologii.

Reguły Eurostat



Eurostat tworzy szereg domniemań dotyczących poszczególnych kategorii ryzyka:

•ryzyko budowlane - jeśli podmiot publiczny zobowiązany jest do regularnych płatności na rzecz partnera prywatnego bez względu na zaistnienie przesłanek wystąpienia ryzyka, świadczy to o tym, że podmiot publiczny ponosi większą cześć ryzyka budowlanego;

•ryzyko dostępności - jeśli w przypadku zaistnienia okoliczności, aktualizujących ryzyko (np. zachwiania dostępności infrastruktury objętej projektem) podmiot publiczny jest uprawniony do znaczącego obniżenia wysokości okresowych płatności na rzecz partnera prywatnego, należy uznać, że większą część ryzyka dostępności ponosi partner prywatny.

•ryzyko popytu - podmiot publiczny ponosi ryzyko popytu, jeśli jego zobowiązanie do płatności okresowych jest niezależne od poziomu zapotrzebowania na usługi oraz od wpływu wahań popytu na rentowność partnera prywatnego przy założeniu, że wahania te sąnastępstwem działań partnera prywatnego, a nie okoliczności zewnętrznych albo działań

podmiotu publicznego.

Reguły Eurostat



W przypadkach, gdy analiza ryzyka nie prowadzi do jednoznacznych konkluzji, Eurostat zaleca stosowanie dodatkowych kryteriów , na przykład: statusu partnera prywatnego, znaczenia środków finansowych zapewnianych przez podmiot publiczny, zakresu gwarancji publicznych, statusu własnościowego aktywów po zakończeniu realizacji PPP.

Zgodnie z Decyzją Eurostat, jeżeli ryzyka w umowie PPP odpowiadać będąwyrażonej w Decyzji zasadzie neutralności zobowiązań z tytułu umów o PPP (odpowiedni podział ryzyk), to wytworzone w ramach takiej umowy aktywa i pasywa zalicza ć się będą do bilansu partnera prywatnego i będą neutralne dla bilansu podmiotu publicznego.

Reguły Eurostat



•Drugim aktem prawnym, zgodnie z którym sposób zaliczania zobowiązań z

tytułu umów partnerstwa publiczno prywatnego do długu sektora finansów

publicznych określa decyzja Eurostat nr 18/2004 z dnia 11 lutego 2004 r . jest

rozporządzenie Ministra Finansów z 4 marca 2010 r. w sprawie

sprawozdawczości jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji

finansowych.





Zastosowanie reguł określonych w decyzji Eurostat z 11 lutego 2004 r. do oceny wpływu zobowiązań z umów o PPP na dług publiczny w ramach polskiego systemu prawa stanowi zagadnienie kontrowersyjne .

•Zdaniem dra Michała Bitnera (M. Bitner, Wpływ transakcji partnerstwa publiczno-prywatnego na dług i deficyt jednostki samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1-2/2011, s. 60-75), reguł wynikających z instrukcji nr 41 nie można stosować na zasadzie analogii do wyjaśnienia zagadnienia wpływu umów o PPP na dług publiczny, o którym mowa w § 3 Rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2010 r.

W ocenie eksperta, rozporządzenia z dnia 3 lutego 2010 r. i 23 grudnia 2010 r. reguluje odmienne zagadnienia, a wytyczne określone w decyzji 18/2004 Eurostat znajdą zastosowanie jedynie w zakresie wykonywania obowiązków sprawozdawczych jednostek sektora finansów publicznych.

Problemy związane ze stosowaniemDecyzji Eurostat



• Odmienne stanowisko zaprezentowało Ministerstwo Finansów w piśmie MRB 345/11 z dnia 10 marca 2011 r., będącym odpowiedzią na zapytanie Ministerstwa Gospodarki w sprawie wpływu zobowiązań z umów o PPP na dług publiczny.

Zdaniem resortu finansów, sposób zaliczania zobowiązań z tytułu umów partnerstwa publiczno-prywatnego do długu sektora finansów publicznych określa decyzja Eurostat z 11 lutego 2004 r.

Pismo Ministerstwa Finansów nie wskazuje jednak podstaw do zastosowania decyzji Eurostat w prawie polskim. Uprawnione jest, zatem, przypuszczenie, że stanowisko resortu finansów opiera się na cytowanych przepisach dotyczących sprawozdawczości budżetowej, które odsyłają do decyzji Eurostat 18/2004.




• Analogiczne stanowisko wyraziła Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie w piśmie z dnia 15 kwietnia 2011 r. w odpowiedzi na zapytanie Prezydenta Miasta Krakowa (WIAS – 710/32/10).

• RIO wskazała jednak, że Decyzja 18/2004 Eurostat nie zosta ła implementowana do prawa polskiego . RIO wskazuje, że decyzje Eurostat nie są źródłem prawa europejskiego.

• Dlatego, w ocenie RIO, konieczna jest prawidłowo implementacja Decyzji 18/2004 Eurostat do prawa polskiego.




W ocenie IPPP dopuszczalna jest ostrożna interpretacja, zgodnie z którąpodstawą do oceny wpływu zobowiązań z tytułu umów o PPP na poziom długu i deficytu j.s.t. będzie Decyzja Eurostat nr 18/2004.

Decyzja Eurostat stanowi jedyne usankcjonowane w prawie europejskim źródłooceny wpływu zobowiązań z tytułu umów o PPP na zobowiązania sektora finansów publicznych. Ocena skutku prawnego decyzji Eurostat nie zmienia tej oceny.

Wadliwe odesłanie w prawie polskim do decyzji Eurostat 18/2004 nie wyłącza możliwości jej bezpośredniego zastosowania przez samorządy.

Problemy związane ze stosowaniemDecyzji Eurostat – próba rozwiązania



Zobowiązania j.s.t. z umowy o PPP nie będą wliczać się do ustawowych limitów zadłużenia (60 %) i kosztów jego obsługi (15 % lub 12 %), jeżeli sposób podziału ryzyk określony w umowie o PPP odpowiadał będzie regułom zawartym w Decyzji Eurostat 18/2004.

Z tego względu w uchwale budżetowej j.s.t. ukazywane będą jedynie wymagalne wydatki bieżące i majątkowe ponoszone w danym roku realizacji umowy o PPP, a nie suma potencjalnych zobowiązań wynikających z zaciągniętego zobowiązania (np. 20 lat).




Suma wydatków w wykonaniu umowy o PPP będzie musiała zostać ujęta jedynie w wieloletniej prognozie finansowej , zgodnie z art. 226 ust. 4 pkt. 1 lit. b Ustawy o Finansach Publicznych, gdzie określone będą limity wydatków na wykonanie umowy o PPP w poszczególnych latach jej obowiązywania, przy czym poszczególne wydatki będą musiały zostać odrębnie sklasyfikowane, jako wydatki maj ątkowe i wydatki bie żące.

Wskazać należy na odmienne stanowisko prezentowane przez M. Bitnera, w ocenie którego decyzja nr 18/2004 Eurostat w kontekście finansów samorządowych znajdzie jedynie zastosowanie do wykonywania obowiązków planistycznych, tj. w szczególności opracowania Programu Konwergencji) oraz informacyjnych (w szczególności notyfikacji fiskalnej) państwa polskiego wobec Rady i Komisji Europejskiej, zgodnie z Paktem Stabilności i Rozwoju. Jak zauważa dr Bitner, samorządy terytorialne nie są adresatami norm Paktu.




Ministerstwo Finansów w odpowiedzi na zapytanie Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 15 lipca 2011 r. (pismo znak DP14/657/171/MKT/2011/4335) potwierdziło, że Decyzja 18/2004 Eurostat znajdzie zastosowanie do oceny wpływu zobowiązań z umów o PPP na dług publiczny, w tym dług j.s.t.

MF wskazało, że ww. decyzja powinna być odczytywana w świetle następujących aktów współnotowych:

•rozporządzenia Rady WE nr 2223/96 z dnia 25 czerwca 1996 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we wspólnocie;• podręcznika Eurostat „Manual on Government Deficit and Debt, Implementation of ESA95 – 2010 edition”.

Problemy związane ze stosowaniemDecyzji Eurostat – próba rozwiązania:

nowe stanowisko MF



Zgodnie z ww. dokumentami PPP dotyczy wytworzenia aktywów i dostarczenia –przy wykorzystaniu tych aktywów – usług w uzgodnionym przez strony zakresie, jakości i ilości. Dlatego kluczowa jest klasyfikacja aktywów, o których mowa w umowie o PPP, jako aktywów sektora publicznego (mających tym samym natychmiastowy wpływ na deficyt i dług tego sektora) lub aktywów partnera prywatnego (co powoduje rozłożenie wpływu na deficyt sektora publicznego na czas obowiązywania umowy).

Aktywa wykorzystywane w ramach PPP mogą być uznane za aktywa pozostające poza sektorem publicznym jedynie w przypadku, gdy partner prywatny ponosi większo ść część ryzyk związanych z aktywem (bezpośrednio i w związku z jego użytkowaniem) wynikaj ących z umowy o PPP .

Kluczowe w tym aspekcie b ędą ryzyka budowy, ryzyka dost ępno ści oraz ryzyka popytu. Analiza ryzyk musi uwzgl ędnia ć ocen ę, która ze stron ponosi wi ększączęść ryzyka w ramach ka żdej z ww. trzech kategorii.

Problemy związane ze stosowaniemDecyzji Eurostat – próba rozwiązania:

nowe stanowisko MF



Art. 242 Ustawy o Finansach Publicznych:

organ uchwałodawczy J.S.T. NIE MOŻE uchwalić budżetu, w którym PLANOWANE WYDATKI BIEŻĄCE są wyższe niż PLANOWANE DOCHODY BIEŻĄCE, powiększone o nadwyżkę z lat ubiegłych i wolne środki, z nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu J.S.T. , wynikające z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.

Na koniec roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki z uwzględnieniem zasady (art. 242 ust 3), wiążącej te wolne środki z realizacją wydatków bieżących z udziałem środków zagranicznych nie podlegających zwrotowi w sytuacji gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym.

ZAKAZ DEFICYTU OPERACYJNEGO !

PPP a dług j.s.t. po 2014.



Art. 243. Organ stanowiący J.S.T. nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym:

- spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek,

- wykupów papierów wartościowych emitowanych(…) wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych (art. 89 i 90 u. f. p.).

- potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji do planowanych dochodów ogółem budżetu,

przekroczy średni ą arytmetyczn ą z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bie żących powi ększonych o dochody ze sprzeda ży maj ątku oraz pomniejszonych o wydatki bie żące, do dochodów ogó łem bud żetu.

BudŜet (deficyt) jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z nowymi zasadami



Wzór

gdzie poszczególne symbole oznaczają:

R - planowaną na rok budŜetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat kredytów i poŜyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz

art. 90, oraz wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90,

O - planowane na rok budŜetowy odsetki od kredytów i poŜyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90, odsetki i dyskonto od

papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90 oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych

poręczeń i gwarancji,

D - dochody ogółem budŜetu w danym roku budŜetowym,

Db - dochody bieŜące,

Sm - dochody ze sprzedaŜy majątku,

Wb - wydatki bieŜące,

n - rok budŜetowy, na który ustalana jest relacja,

n-1 - rok poprzedzający rok budŜetowy, na który ustalana jest relacja,

n-2 - rok poprzedzający rok budŜetowy o dwa lata,

n-3 - rok poprzedzający rok budŜetowy o trzy lata.



Gmina X:

• Rok 2011: Db – 1 mld zł, Sm – 50 mln zł, D(2011) – 1050 mln zł, Wb – 900 mln zł;

• Rok 2012: Db – 1,1 mld zł, Sm – 80 mln zł, D(2012) – 1180 mln zł, Wb – 950 mln zł;

• Rok 2013: Db – 1,2 mld zł, Sm – 40 mln zł, D(2013)– 1240 mln zł, Wb – 1 mld zł.

Dopuszczalny, indywidualny limit obsługi zadłużenia na 2014 r: 18,7 %

Budżet na 2014 r.: D– 1,3 mld zł, to R + O ≤ 242,6 mln zł

Im mniejsze byłyby Wb w latach 2011-2013, tym większy byłby dopuszczalny w 2014 r. limit obsługi zadłużenia.

Im większe byłyby Wb w latach 2011-2013, tym mniejszy byłby dopuszczalny w 2014 r. limit obsługi zadłużenia.

Przykład



Powyższy przepis oznacza, że j.s.t. nie będą związane obowiązującym dotychczas na podstawie art. 170 Ustawy o Finansach Publicznych z 2005 r. dopuszczalnym limitem długu nieprzekraczającym 60% wykonanych dochodów i limitem jego obsługi (15 i 12 %).

Dla każdej j.s.t. maksymalny dopuszczalny poziom zadłużenia ustalany będzie indywidualnie, w wielkości średniej arytmetycznej obliczanej dla trzech ostatnich lat.

Podstawą do wyliczenia średniej będą ustalone dla każdego roku ilorazy dochodów (bieżących i ze sprzedaży majątku) j.s.t. pomniejszonych o wydatki bieżące do dochodów ogółem.

Oznacza to, że wysokość dochodów oraz wydatków bieżących j.s.t. w ostatnich trzech latach determinować będzie dopuszczalny limit obsługi zadłużenia w roku budżetowym.

Z punktu widzenia transakcji PPP istotnego znaczenia nabiera kategoria "wydatków bieżących". Ich wielkość w ostatnich trzech latach poprzedzających rok budżetowy zmniejszać będzie „limit” dopuszczalnych zobowiązań j.s.t. w latach kolejnych.

Dopuszczalny poziom zadłuŜenia JST od 2014r a PPP



Ponadto, wydatkami bieżącymi będą ujęte w planie wydatków bieżących kwoty wydatków w szczególności na:

• wydatki jednostek budżetowych, w tym na:

� wynagrodzenia i składki od nich,

� wydatki związane z realizacją ich statutowych zadań;

� dotacje na zadania bieżące;

� świadczenia na rzecz osób fizycznych;

•wydatki bieżące na programy finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu UE, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;

•wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, przypadające do spłaty w danym roku budżetowym;

•obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego.

Wydatki bieŜące



Wydatkami majątkowymi będą m.in. wydatki na:

• inwestycje i zakupy inwestycyjne,

• zakupy akcji i udziałów,

• wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

Te kategorie wydatków nie będą bowiem wpływać na „limit zobowiązań” j.s.t. w roku budżetowym.

Z punktu widzenia zaanga żowania środków bud żetowych j.s.t. w przedsi ęwzięcie typu PPP (tytu łem wk ładu w łasnego lub zap łaty sumy pieni ężnej), ka żda p łatno ść wniesiona innym tytu łem, ni ż jedna z trzech powy żej wskazanych, b ędzie wlicza ć się do kategorii wydatków bie żących bud żetu j.s.t.

Wydatki bieŜące a wydatki majątkowe



Wydatkiem bie żącym jest p łatno ść wnoszona przez j.s.t. tytu łem wynagrodzenia partnera prywatnego jako op łata za dost ępno ść - nie ma ona charakteru zakupu inwestycyjnego, a stanowić będzie zapłatę za ciągłość i dostępność usługi świadczonej przez partnera prywatnego.

Wniesienie wk ładu w łasnego przez j.s.t. (np. w postaci świadczenia pieniężnego, lub pokrycia kosztów finansowych partnera prywatnego) ma charakter wydatku inwestycyjnego , który należy do kategorii wydatków majątkowych budżetu j.s.t., a zatem nieobciążających limitu zadłużenia.

Wydatkami maj ątkowymi s ą wydatki j.s.t. w ramach kontraktu PPP poniesione tytu łem zakupu akcji i udzia łów w przedsi ęwzięciu partnerskim (realizowanym w formie spółki), lub wydatki zwi ązane z wnoszeniem wk ładów własnych do spó łek prawa handlowego .

Wydatki bieŜące a inwestycyjne w PPP na nowych zasadach r.



Wydatki zaliczane do wydatków bieżących w ramach PPP:

• op łaty za dost ępno ść;

• wynagrodzenie za utrzymanie i zarz ądzanie .

Wydatki nie zaliczane do wydatków bieżących:

• wniesienie wkładu własnego do przedsięwzięcia w formie pieniężnej i niepieni ężnej;

• obj ęcie akcji i udzia łów w spó łce celowej o kapitale mieszanym;

• wniesienie wk ładu w łasnego do spó łki celowej o kapitale mieszanym.

Kategoria wątpliwa:

• wynagrodzenie za wykonane roboty budowlane (może być uznane za wkład pienięŜny)

Wydatki bieŜące od 2014 r. a PPP



• W sprawie wykładni Decyzji 18/2004 Eurostat w odniesieniu klasyfikacji wydatków z umowy o PPP jako wydatki bieŜące lub majątkowe wypowiedziało się Ministerstwo Finansów.

• W piśmie z dnia 15 lipca 2011 r. (pismo znak DP14/657/171/MKT/2011/4335) MF wskazało, że w zależności od efektu analizy podziału w konkretnej umowie o PPP ryzyk związanych z budową, dostępnością i popytem, poniesione na takąumowę wydatki będą wydatkami bieżącymi lub majątkowymi.

• PowyŜsze stwierdzenie pozwala na wniosek, Ŝe jeŜeli partner prywatny weźmie na siebie większość ryzyk związanych z budową oraz dostępnością, naleŜne mu wynagrodzenie płacone z budŜetu j.s.t. księgować będzie jako wydatek bieŜący.

• Z uwagi jednak na jednostkowy charakter odpowiedzi MF oraz zło Ŝonośćzagadnienia, brak podstaw do sformułowania ostatecz nej i jednoznacznej konkluzji.

Wydatki bieŜące od 2014 r. a PPP –korzystna wykładnia MF?



Wydatkami bieżącymi j.s.t. nie będą wydatki spółek prawa handlowego, w których j.s.t. ma udziały lub akcje.

Zgodnie z art. 9 pkt. 14 Ustawy o Finansach Publicznych samorządowe spółki prawa handlowego (tj. spółki prawa handlowego z dominującym udziałem kapitałowym j.s.t., lub na które j.s.t. ma dominujący wpływ) nie należą do sektora finansów publicznych, a co za tym idzie, ich zobowiązania nie obciążają limitów zadłużenia j.s.t.

Zobowiązania spółki prawa handlowego z udziałem kapitału j.s.t. związane z wykonywaniem umowy o PPP również nie będą obciążać wskaźników zadłużenia j.s.t.

Wydatki bieŜące a spółka komunalna jako podmiot publiczny



Wypłaty świadczone partnerowi prywatnemu w formie opłat za dostępność w ciągu trzech lat poprzedzających rok budżetowy 2014, tj. w latach 2011-2013, będą miały wpływ na „limit zadłużenia” w roku 2014. Z tych trzech lat wyliczona zostanie średnia arytmetyczna według zasad, o których mowa w art. 243.

Oznacza to, że każda umowa o PPP zawarta przez j.s.t., przewidująca zapłatęsumy pieniężnej na rzecz partnera prywatnego zapadalną w latach 2011-2013 wpływać będzie na dopuszczalną wysokość limitu zadłużenia j.s.t. w roku budżetowym 2014.

Wydatki bieŜące od 2014 r.



• Decyzja 18/2004 Eurostat została niewłaściwie implementowana do polskiego prawa,

1) Przedmiot regulacji Decyzji nr 18/2004 Eurostat stanowi materię ustawową i powinien zostać uregulowany w ustawie, a nie w rozporządzeniu.

Zgodnie z art. 216 ust. 4 Konstytucji RP zaciąganie pożyczek oraz udzielanie gwarancji i poręczeń finansowych przez państwo następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie.

Umowy o PPP zaliczone zostały, bowiem, do pożyczek, jeżeli wpływają na poziom długu publicznego, co określane ma być wg reguł Eurostat. Stosowne postanowienia powinny były zostać uregulowane w ustawie, a nie w rozporządzeniu.

Wady obecnych regulacji prawnych



• Decyzja 18/2004 Eurostat została niewłaściwie implementowana do polskiego prawa,

2) Implementacja przepisów Eurostat w rozporządzeniu dotyczącym sprawozdawczości budżetowej, a nie w rozporządzeniu określającym tytuły dłużne mające wpływ na dług publiczny, stanowi uchybienie regułom prawidłowej legislacji.

3) Nie zostało wskazane miejsce publikacji decyzji Eurostat.

4) Decyzja 18/2004 nie ma żadnego urzędowego tłumaczenia na język polski.




• Brak szczegółowych metodologii obliczania ryzyka w projektach PPP.

Pomimo obowiązku obliczania przez jednostki sektora finansów publicznych wpływu transakcji PPP na dług publiczny na potrzeby sprawozdania Rb-Z-PPP brak w tym zakresie szczegółowej metodologii oceny stopnia obciążenia stron umowy o PPP ryzykiem.

Jednym z zadań Głównego Urzędu Statystycznego jest opracowywanie zasad metodologicznych oraz prowadzenie i koordynacja opracowań i analiz w zakresie notyfikacji fiskalnej długu i deficytu sektora finansów publicznych, jak równieżwspółpraca z organizacjami międzynarodowymi w sprawach dotyczących przygotowania i wdrażania standardów metodologicznych w obszarze notyfikacji procedur nadmiernego deficytu.




• Niespójna relacja zasad Eurostat z pojęciami „wydatków bieżących” i „wydatków majątkowych” budżetu j.s.t.

Przepisy dotyczące wydatków bieżących i majątkowych budżetu j.s.t. w kontekście PPP stanowią przedmiot często skrajnie odmiennych opinii w doktrynie, co negatywnie wpływa na możliwość rozwoju instytucji PPP.




• W świetle powyższego staje się konieczne wdrożenie modelu przyjętego w Decyzji 18/2004 Eurostat do polskiego prawa w formie ustawy, przy czym ze względu na spójność systemu prawa, właściwym miejsce implementacji wydająsię przepisy Ustawy o Finansach Publicznych.

• Prawidłowe stosowanie Decyzji 18/2004 Eurostat wymaga wydania odpowiednich zasad metodologicznych obliczania ryzyk w umowie o PPP, co powinno zostać zrealizowane przez GUS.

Postulaty de lege ferenda



• Zasadne jest przyjęcie rozwiązania, w świetle którego również sposób klasyfikacji wydatków budżetów samorządowych na umowy o PPP dokonywany będzie według reguł, określonych w Decyzji nr 18/2004, zarówno w stosunku do stanu prawnego przed 2014 r., jak i stanu prawnego, który nastąpi po 2014 r.

• Pojęcia „wydatków bieżących” oraz „wydatków majątkowych” powinny zostać

uzupełnione o ich ustawową wykładnię w zakresie dotyczącym PPP.

Postulaty de lege ferenda



Documents

ą ł ęEuropejsk ąw ramach Europejskiego Funduszu Spo ł‚ug_150911.pdf · • Tytu ły d łużne zaliczane do pa ństwowego d ługu publicznego reguluje Ustawa o Finansach Publicznych