1

„Новият мениджмънт в публичния сектор” резюме

Автор : Георги Манлиев

1 Административно-бюрократичния модел за управление на организациите в

публичния сектор

Обществената представа за публичния сектор в стопанството се определя от

специфичният характер на публичните блага.Механизмът на тяхното търсене и

предлагане е различен от пазарния. Съответно се изменят целите и подходите за

тяхното създаване и предлагане. Съвършено други са и институциите, които оперират в

публичния сектор. Те наподобяват организации с идеална цел (не преследват печалба в

дейността си), което ги отдалечава от частните фирми като бизнес сдружения. Като

последица е различно и поведението на работещите в публичния сектор. Друг е и

подхода към разпределението и използването на ресурсите в публичните организации.

В частния сектор потребителския избор диктуват търсенето на благата, а фирмите се

конкурират в тяхното предлагане чрез цените, качеството, рекламата и т.н.

Търсенето на публичните блага се определя от предпочитанията на гражданите,

които те делегират чрез своя вот на политиците (депутатите). Последните вземат

решения какви и колко публични блага чрез метода на мнозинството ( 50%+1глас).

Тогава де факто, структурата и равнището на търсенето на публичните блага се

определя от интересите, предпочитанията на така наречения медиаден или междинен

избирател, чиито представители имат мнозинство в парламента. Предлагането от своя

страна се извършва посредством специализирани държавни учреждения, които

получават определени бюджетни ресурси за създаването на публичните блага. Всичко

това показва, че решението “какви” и “колко” публични блага да се предложат на

обществото има политически и непазарен характер.Тази особеност поражда непазарна,

централизирано регламентирана система за организация и управление на дейността в

държавните учреждания. В практиката, тя е известна като административно-

бюрократична система, защото се базира върху регламентирани бюджети и правила за

дейността, както и административни и бюрократични процедури за нейното

осъществяване.

Кои са отличителните черти на административно-бюрократичния модел на

организация и управление на дейностите в публичния сектор? Първо, цялостната

дейност на публичните учреждения и предлаганите от тях услуги се законово

регламентирани. Нормативният акт определя обекта на дейноста и рамката за нейното

развитие, институцията, занимаваща се с дейността и съответните й права,

отговорности и компетенции. Тази регламентация на дейностите на публичните

учреждения и на работещите в тях ги прави предвидими и определени. Всичко в

дейността е априори детерминирано: законовата рамка, ресурсите, необходими за

изпълнението на функциите (бюджета), процедурите по вземането на решения, реда на

отношенията с гражданите и другите институции, системата за контрол върху

дейността.

На второ място , в пазарното общество търсенето на публичните блага се определя

от вота на междинния избирател, а не от предпочитанията на едни или други политици

и бюрократи. Въпреки това политиците оказват силно влияние върху дейността на

държавните институции. Те приемат закони и определят бюджети, които са често

резултат на политически комбинации и търговия с гласове. По-нататък, правителството

се опитва да насочи дейността на подчинените му институции в посока, отговаряща на

целите на неговата политическа програма. Ето защо в голяма степен дейността на

публичните учреждения е политически регулиран, а не пазарно детерминиран процес.

2

На трето място, публичните институции имат законово регламентиран предмет на

дейност и цели за изпълнение. Една болница или едно училище предлагат услугите, за

които са били създадени. Те са специализирани публични институции и не могат да

сменят самостоятелно предмета на своята дейност или да предлагат свободно

допълнителни услуги, както това може да направи частната фирма. Публичните

учреждения имат винаги конкретна цел: да реализират дадена публична дейност, за

което се предоставени определени бюджетни ресурси.Често обаче нейното реализиране

се изкривява под влиянието на политиците и бюрократите. Политиците например,

оказват влияние върху дейността на една или друга институция, за да отговорят на

интересите на поддържащите ги групи или на своите интереси. Често дори те налагат

противоречащи се цели в дейността на публичните единици, например да предложат

по-високо качество на услугите, без съответното увеличение на бюджетните ресурси.

Тогава качеството се увеличава за сметка на количеството на предлагането.

Самите бюрократи и професионални групи също изкривят целите в дейността на

публичните учреждения. Те разполагат с власт, която им позволява да моделират

предлагането на услугите съобразно техните интереси, а не според предпочитанията на

междинния избирател. Фактически, политическите сили, групите с интереси (лобитата)

и професионалните групи на бюрократите (лекари, военни, учители) се опитват да

постигнат своите цели чрез дейността на държавните учреждения. Това води до

разнопосочност в целите и действията, което размива поведението на публичните

институции. В тях липсва ясна концепция за развитие, средносрочни цели и ориентири

за промени, мотивирани усилия на бюрократите за тяхното постигане.

На четвърто място , публичните организации са поставени в инкубаторна среда

на развитие и меки бюджетни ограничения. Те не изпитват конкуренцията на пазара ,

която налага прецизен отчет на разходите и гъвкаво приспособяване към промените в

търсенето и предлагането. Нещо повече, публичните организации са станали

безразлични, инертни към предпочитанията на своите клиенти. Когато по една или

друга причина излязат на червено в своя бюджет те не фалират. След пазърлаци и

дискусии те получават допълнителна бюджетна субсидия, която ги спасява от спиране

на дейността.

На пето място, учрежденията в публичния сектор са подложени на всеобхватна

отчетност и масиран контрол. Парламентът, Сметната палата, вътрешния финансов

контрол, дружеството за защита на потребителите и животните, масовите медии,

йерархичния административен ред са елементи от системата на един непрекъснат и

тотален контрол върху тяхната дейност. Практически, държавните учреждения се

контролират не само дали спазват законите, но и дали работят в съответствие с

интересите на политиците, на потребителите и на професионалните групи в

обществото. Това депресира мениджърите и служителите в публичните институции,

поради което те следват един формален и законно позволен стил на работа. При него

поемането на инициативи и рискове е табу, защото те по-често пораждат неприятности

на работещите, вместо похвала и промоция за положените усилия.

На шесто място, организационната структура на бюджетните учреждения се

отличава с много звена, които са йерархично интегрирани. Това създава бюрократична

система на вземане на решение и поведение: налице са много наредби за дейността,

много усилия за събиране на необходимата информация, много усилия за

координиране на дейностите между отделните звена, строго йерархична процедура на

вземане на решения. Няма съмнение, че подобна организация на работа е свързана със

загуби на работно време и ниска производителност на труда .

На седмо място, бюджетните учреждения се управляват от две групи мениджъри:

професионални администратори ( бюрократи ) или специалисти-професионалисти в

3

дадената област. Първите преминават през различните етажи и звена на държавната

машина и политическия живот. Втората група са професионалисти (лекари, учители,

военни и други подобни), които по силата на специфичната дейност се издигат за

мениджъри. И едните и другите обаче страдат от мениджърска подготовка, което ги

прави често отлични администратори и специалисти, но лоши мениджъри.

На последно място, институциите в публичния сектор работят в условията на

твърди вътрешни правила и бюджетни разпоредби. Ограничени са възможностите на

мениджърите на различните нива да стимулират добре работещите или да накажат

неработещите. Като следствие служителите изпълняват задълженията си формално,

липсват мотиви за ефективна и творческа работа, както и стремежи за реални и

ефективни промени. В същото време обаче те се опитват да извлекат ренти от

монопола, с който са овластени в дадена публична дейност. Тези елементи в

поведението на работещите в публичните учреждения представя тяхната

организационна култура.

Административно-бюрократичния модел на управление на държавните

организации и предоставените им бюджетни ресурси се беше установил като един

традиционен и безалтеративен мениджмънт в публичния сектор.От средата на 70-те

години обаче той започна да се подлага на сериозна критика. Причините за това са

няколко:

през този период настъпи криза в развитието на държавата на всеобщото

благоденствие. Тя повече не можеше да изпълнява надеждно широкия кръг от

икономически и социални дейности, с които се беше нагърбила в предходните години ;

представителите на теорията на публичния избор разкриха генетични дефекти в

административно-бюрократичната система на управление. Според тях политиците и

бюрократите имат свои функции на полезност:

първо, като правило политиците обещават твърде много на своите избиратели в пред

изборните кампании, което налага по-големи бюджетни разходи. Като депутати, те

често търгуват своите гласове в парламентарните решения, за да си осигурят партийни

и лични ползи ;

второ, бюрократите се опитват да наложат по-големи бюджети, за да осигурят ренти

в процеса на неговото изпълнение;

Като резултат, бюджетите се раздуват, а тяхната структура се моделира в някакква

степен съобразно интересите на политиците и на бюрократите, а не според

предпочитанията на междинния избирател.Това разбира се води до по-високи данъчни

тежести или по-голямо държавно заемане и нарастващ държавен дълг.

неефективността в публичния сектор беше анализирана и в многобройни

емпирични изследвания. В тях се доказа, че: производствените разходи в държавните

предприятия са по-високи от тези на частните; бюджетните учреждения функционират

с по-големи бюджети от рационалните ; работещите в публичния сектор работят

недостатъчно пълноценно и интензивно; публичните строежи далеч надхвърлят

предвидените разходи и т.н.

публичния и частния сектор са в скачен съд : държавата черпи ресурси от

частните фирми, за да финансира публичните дейности. Частните фирми, които живеят

в условия на конкуренция, са принудени да внедряват нови технологии и повишават

своята ефективност. За това обаче са необходими инвестиции, което принуди

управляващите да намалят данъчните ставки.Те от своя страна задържаха или намалиха

бюджетните приходи, което наложи свиване на бюджетните разходи. Това доведе до

ограничения в предлагането на публичните блага и съответно влошено задоволяване на

потребностите на големи социални групи от обществото.

4

като резултат от горното развитие в стопанствата на напредналите страни се

формира дихотомия между частния и публичния сектор. Първият непрекъснато се

модернизира и повишава своята ефективност , докато втория беше застинал в своята

бюрократична черупка за управление на ресурсите и организациите. Тази разлика (gap)

в ефективността на двата непрекъснато взаимодействуващи се сектора породи

масирана критика на гражданите и психологически настроения за промени в

обществото. Просто, не е възможно дълго време двата сектора да имат толкова

различни ценности по отношение на своите цели, разполагаеми ресурси и резултатите

от своята дейност. Промените бяха неизбежни ! С други думи, камбаната за

реформите в публичния сектор през 80-те години вече удряше ! Въпросът беше в какви

насоки и с какви инструменти да започнат промените във вегетиращия публичен

сектор ?

2 Теоритическите анализи и алтернативи за реформи

Административно-бюрократичната система за управление на държавните

организации беше подложена на критика по две линии. Първо, гражданите чувствуваха

емпирично неадекваността на тази система към променящите се условия на развитието

и изразяваха своята негативно отношение към нея. Гражданската критика обаче няма

концептуално значение, защото в повечето случаи тя е повърхността и не може да

разкрие действителните причини за явлението.Критиката на гражданите обаче е важна,

защото тя определя техните предпочитания към промените в публичния сектор.Като

правило, избирателите подкрепят политическите платформи, които затварят каналите

за неефективност в управлението на държавните организации.

В разработването на алтернативи на административно-бюрократичния

мениджмънт обаче много по-голямо значение имат научните изследвания. Те не само

разкриват истинските причини за дефектите на класическата , административната

система за управление на публичните дейности, но и предлага решения за тяхното

преодоляване.В този план теоритическите анализи създават необходимото познание

относно фундаменталните въпроси за всяка една промяна: в какво състояние сме,

какво искаме да променим и как до го направим ?

Теорията на публичния избор

Теорията на публичния избор подлага на сериозна критика цялостния модел на

представителната политическа демокрация и обусловения от нея администартивно-

бюрократичен модел на управление на публичния сектор.2 Критиката върви по

следните линии :

- предпочитанията на избирателите се изразяват от политическите партии, които

са представени в парламента. Управляваща е партията, която е получила мнозинство в

изборния процес ,т.е която изразява предпочитанията на междинния избирател. Тя се

ръководи от тях в моделирането на законите и решенията за развитието на

стопанството и в частност на публичния сектор. По тази логика би трябвало да се

получи съответствие между предпочитанията на междинния избирател и следваната

икономическа политика. Практиката се отклонява обаче от тези очаквания, защото

политиците и партиите се ръководят и от своите политически интереси, а не само от

интересите на своите избиратели ;

- държавата изпълнява законите чрез държавната администрация, която представлява

комбинация от държавни учреждения и работещи в нея бюрократи. В този процес

бюрократите не са прост изпълнител на волята на избирателите и техните партии. Те

5

имат своята функция на полезност, изразяваща се в търсенето на ренти от своя монопол

върху професионалната информация и експертиза.

- монопола на бюрократите поражда свръхпредлагане на публичните услуги и

следователно неефективно използване на бюджетните ресурси.

Дж.Бюканън, У.Нисканен, Г.Тълок и другите представители на теорията за

публичния избор предлагат няколко рецепти за предоляване на дефектите на изборния

политически процес и разбиване на монопола на бюрократите. Първо, публичните

учреждения и бюрократите да се поставят в условия на конкуренция. Тя ще отвори

вратите за други доставчици на услугите, с което ще се ограничи и разбие монопола на

бюрократите върху информацията и предлагането на публичните услуги. На второ

място, да се премине към приватизация на стопанските дейности на държавата и

договаряне на публичните услуги с външни доставчици на конкурентна основа. На

трето място е необходимо да се осигури повече информация за възложителя,

избирателя и други възможни изпълнители относно функцията на разходите. При това

условие на бюрократа ще бъде трудно да максимизира своята функция на полезност

чрез искането за по-голям бюджет. Най-накрая е необходим повече контрол върху

дейността на бюрократите, както от изпълнителната, така и от законодателната власт.

Тук са неизбежни периодични проверки с оценка на свършената работа и препоръки за

нейното подобрение.

Новият тейлоризъм

Тейлоризмът като мениждърска концепция е насочен към организацията на

процесите и работещия в нея персонал. Той пренебрегва политическата рамка, която

приема за дадена и невлияеща върху дейността на организацията. За разлика от нео-

тейлоризма, теорията на публичния избор фокусираше върху взаимодействието на

политици и бюрократи в развитието на държавните организации. Нео-тейлоризмът

обаче все пак внася политически контекст в своите оценки: той не пропуска да

критикува влиянието на политиците върху процеса на предлагане на публичните блага,

нито пък дали даден ръководител в системата на публичната администрация е слаб

мениджър.

Според нео-тейлоризма дефектите в поведението на държавните организации се

коренят във вътрешната организация на работата и непрофесионалните действия на

ръководителите. Фундаментална слабост: разходите за създаването на публичните

услуги не се калкулират, контролират и оценяват. Това води до размиване на

отговорността на работещите и техните ръководители. По-нататък, правеното на

кариера в държавните учреждения е свързано със стриктното изпълнение на

процедурите, отколкото с инициативите и усилията за рационални действия. Най-

накрая ,бюрократите създават чрез институциите си система на взаимно подпомагане и

уреждане на личните си проблеми, вместо по-доброто и ефективно обслужване на

своите клиенти.

За преодоляване на посочените слабости в поведението на бюрократите, които

винаги са дислоцирани в някаква публична организация, концепцията на нео-

тейлоризма предлага3 :

- да се осигури информация за разходите за предлагането на публичните услуги, дори

чрез промяна в организацията на работата. Движението на финансова информация

от работещите към мениджърите и обратно е важно условие за контрол и

ефективност на разходите в публичните единици;

- да се оценява поведението на държавното учреждение чрез измерване и

съвпоставяне на действителните и планираните разходи за производство.Тук е

6

препоръчително всяка фаза на дейността да бъде разграничена с отчитането на

разходите и делегирането на персонална отговорност върху изпълнителите и

низшите мениджъри.

- да се обвърже заплащането на бюрократите с резултатите от тяхното действие , в

това число чрез въвеждането на индивидуални бонуси за добре свършена работа,

както и наказания за некачествено изпълнение.

Очевидно нео-тейлоризма се придържа към разбирането, че мениджмънта е обща

техника, която може да се приложи към всяка една организация с частични

адаптации. Резултатите в организациите са добри или лоши, защото има добри или

лоши мениджъри. В този смисъл мениджеризма се приема като ключов елемент за

успеха на организациите. Ето защо според нео-тейлоризма , държавните учреждения

могат да станат ефективни и гъвкави институции, ако използват добрите подходи и

техники от мениджмънта на частните компании., в това число контрола върху

действията на бюрократите.

Концепцията за предприемаческата държава

Концепцията за предприемаческата държава беше лансирана в началото на 90-те

години, когато Д.Осбърн и Т.Геблер публикуваха книгата: “ Пре-откриване на

държавата. Как духа на предприемачеството да се прехвърли в публичния сектор“.

Идеите в тази книга са голямо предизвикателство за всички, защото двамата автора

предлагат революционни идеи за промени. В тях не става въпрос за ограничаване на

функциите на държавата и кръга на нейната намеса, а за нейното пре-откриване, т.е за

формирането на друга роля и други функции в дейността на държавните организации..

На фона на глобалната конкуренция, революцията в комуникациите, икономиката

на знанието и частна инициатива, която бързо открива и запълва пазарните ниши,

бюрократичното управление на публичния сектор създава посредственост в

изпълнението, негъвкавост в поведението и мания за контрол на всяка дейност и всеки

бюрократ. При тези условия на мястото на класическата, административно-

бюрократична система на управление на държавните организации е необходимо да се

създаде нов модел на управление във всички институционални равнища на публичния

сектор. Неговите базисни характеристи са адаптивност, отговорност, ефективност и

ефикасност. Правителство, което успее да включи тези качества в управлението на

държавните организации, ще бъде способно да създава високо качество на стоките и

услугите, ще бъде отговорно пред своите граждани, ще се ръководи от мотиви и

стимули, ще овластява своите клиенти и преди всичко ще бъде предприемчиво.

Двамата автора предлагат поредица от подходи, чрез които да се развие

предприемаческия стил и дух в поведението на държавата.4

Предложенията за реформи на Осбърн и Гедлер излизат от кръга на

класическата дилема: държава или пазар. В нейните рамки държавата се идентфицира с

неефективно работещата бюрокрация, а пазара – с ефективните частни фирми. Подобно

разграничение е некоректно и води до погрешен извод: по-малката държава ще създаде

по-малко бюрокрация и неефективност в публичния сектор. Визията на двамата автори

е много по-различна от класическата дилема държава-пазар: не по-малка държава, а

по-добра държава! Но коя е по-добрата държава ? Тази , която е предприемчива в

търсенето на ефективни начини и подходи за изпълнение на своите функции и която

отговаря на предпочитанията на своите клиенти, т.е членовете на обществото.

Идеите за промени на Осбърн и Геблер обаче се появиха след като новия

мениджмънт беше вече една реална политика. По тази причина те имаха ограничено

7

влияние върху прилаганите вече подходи и насоки на политиката на новия

мениджмънт. В същото време обаче концепцията за преоткриване на държавата

обогати визиите за промени в политиката на съвременната държава и нейните

организации. В този план тя послужи като идейна основа за формирането на

политиката на доброто управление, която е обект на анализ в глава осма. В нея тезите

на двамата автори за преоткриване на държавата са разгледани по-подробно.

3 Новия мениджмънт – синтез на новаторски идеи и практически реформи.

Анализираните теоритически концепции предлагат система от възгледи за

реформирането на публичния сектор. Всяка една от тях обаче акцентира върху един

или друг аспект от дейността на публичния сектор. В същност няма обща концепция,

която да представи в систематизиран вид дефектите в поведението на публичните

учреждения и институции и да предложи платформа за комплексни и рационални

промени в тяхната дейност. Това разбира се първо, не е възможно, защото практиката е

достатъчно богата, за да се обхване от една концепция и второ, не е необходимо,

защото условията и проблемите на отделните страни са различни, за да се предписват

общи рецепти за лечение. По тези причини новия мениджмънт не представлява единна

концепция, а компилация на отделните възгледи за реформи, използване на

мениджърски техники от частните корпорации и възприемане на добрите практики от

тяхното приложение в публичния сектор. Ето защо новия мениджмънт представлява

синтез на реформаторски възгледи и успешни управленски практики , които

систематизирано определят основните подходи и насоки за реформи в публичния

сектор. В този план той не е рецепта с логически действия за успех, а отлично

ръководство за реформи, защото предлага новаторски подходи и приложни решения за

повишаване на ефективността в развитието на публичния сектор на икономиката.

В най-голяма степен възгледите за нов мениджмънт в публичния сектор бяха

систематизирани в английската научна литература и съответно приложени като по-

хомогенна политика в практиката на Великобритания. Реформите бяха започнати от

М.Тачър, поради което някои оценки ги характеризират като консервативни, т.е

изразяващи възгледите на партията на торите. В западноевропейските страни процеса

на реформирането на публичния сектор е по-бавен и по-малко радикален. Тази

особеност просто отразява друга реална действителност. Независимо от това обаче

почти всички европейски страни вече реформират публичния сектор в духа на идеите

на новия мениджмънт. От тук може да се направи извода, че новия мениджмънт не

представлява дясна или лява политика, т.е той не е политическа платформа. Той печели

влияние сред политиците, защото е по-ефективен подход за организация и управление

на публичния сектор в сравнение с административно-бюрократичния модел.

Новият мениджмънт в публичния сектор заимствува подходите и техниките на

мениджмънта на зрелите корпорации. Това обаче не дава основание той да се

отъждествява с него. Съществува фундаментална разлика в целевата функция на

корпорацията и публичното учреждение като организационни единици. Печалбата е

мотива, които ръководи действията на мениджърите на частните компании.

Мениджърите на държавните институции са ориентирани към предлагане на

публичните услуги,които съответствуват на предпочитанията на междинния избирател.

Печалбата от дейността е несъществуващо понятие за тях. Те обаче, в условия на

бюджетните си ограничения, са принудени да държат сметка "какво" създават и с"

какви" разходи го предлагат на обществото.

Посоченото различие в целевата функция на частните и публичните учреждения

даде основание новия мениджмънт да се представи като трети подход в

8

управлението. Той въвежда в дейността на публичните учреждения много от

мениджърските подходи и техники, които повишават ефективността на частните

фирми: конкуренцията, бързо съобразяване с настъпилите промени в търсенето и

предлагането, проучването на предпочитанията на клиентите и ориентиране на

предлагането към тях, управление на качеството, проверка на ефективното и

целесъобразно използване на ресурсите и други подобни. Чрез тях се създава пазарна

среда за дейността на публичните учреждения. Тя неизбежно моделира друг тип

поведение на политиците, бюрократите и потребители, които са главните действуващи

лица в публичния сектор. Не случайно дискусиите за неговото развитие вече се

изпълват с оценки на разходите за единица обществена услуга, с показатели за

ефективност и качество на предлаганите продукти, с проучвания , разкриващи степента

на задоволяване на потребностите на клиентите и т.н.

От казаното е ясно, че новия мениджмънт пуска в действие някои от силите на

пазара и мениджърските техники на частния бизнес, за да повиши ефективността,

отговорността и гъвкавостта в дейността на бюрократично организираните публични

учреждения.Това обаче не става в чист вид, а в някаква степен чрез адаптация и

имитация.По тази причина новия мениджмънт се характеризира още като квазипазарен

подход на управление.

Независимо от нюансите в определенията и насоките вна развитие на новия

мениджмънт е налице общ замисъл : да се вградят елементи на конкуренция и пазарна

дисциплина в дейността на държавните институции. Те ще стимулират по-ефективното

използване на ресурсите в публичния сектор , което ще донесе повече ползи на

обществото. Ето защо най-общо, новият мениджмънт може да се характеризира

като система от пазарно ориентирани подходи за управление на институциите и

ресурсите в публичния сектор. Той изисква промяна, както в организацията на

държавните организации, така и в цялостния модел на тяхното бюрократично

управление.

конституиращи елементи

Поради синтезът на различни концепции и практики, новия мениджмънт се оценява

от различни гледни точки. Това води да различни квалификации за неговите

хактеристики. В представянето на този въпрос ние се придържаме към оценките на

Д.Фарнхам и С.Хортън5.Според тях приложението на новия мениджмънт е процес,

който налага едновременни промени в структурата, организацията и управлението на

публичните институции. На тази основа те извеждат елементите, които го дефинират

като нов модел:

1. Използването на стратегическия мениджмънт като подход за полагане на целите и

формулиране на политики за тяхното достигане ;

2. Промяна в структурата на организацията с цел да се отдели политиката от

администрирането.Това може да се постигне чрез създаването на изпълнителни

единици с делегирани правомощия за предоставянето на услугите, независимо дали

те са вътре в учреждението или вън от него ;

3. Промяна в структурата на организацията с цел се намалят йерархичните равнища

чрез формирането на обособени единици с ясно определени задачи, предоставянето

на права на мениджърите за тяхното управление, търсенето на индивидуална

отговорност за изпълнение на възложените задачи ;

4. Измерване на резултатите от дейността на обособените единици по отношение на

критериите за икономичност, ефективност и ефикасност. За целта е необходимо да

се разработи система от показатели за оценка и анализ, чрез които да се правят

9

сравнения за ефективността на дадената единица и вземат решения за бъдещи

промени ;

5. Воденото на активна политика , която да промени традиционната култура на

обществените институции в посока на ценностите, детерминирани от пазара и

предприемачеството. Това изисква да се предостави повече самостоятелност на

обществените учреждения и да се промени стила на управление и тяхната

организационна култура.

6. Използването на мениджмънта на човешките ресурси, чрез които да се повиши

мотивацията на служителите и колективите на държавните организации да постигат

по-високи резултати от своята дейност.

7. Създаването на гъвкави, отговорни и учещи се от опита държавни учреждения,

които да насочат своята дейност към задоволяване на потребностите на техните

клиенти. Това изисква центъра в дейността на държавните институции да се

измести от страната на предлагането (което се определя професионалистите в

дадената област) към страната на търсенето, която се детерминира от

действителните предпочитания на клиентите.

8. Заместване на традиционните отношения в държавните организации, които са

обусловени от политически влияния, йерархичните структури и бюджетна

зависимост, с договорната система между купувачи и продавачи. Чрез нея се

фиксират равнище на цени, изисквания за качество и обема на доставките, както и

отговорностите на двете страни по изпълнението на договора. Този подход може да

се приложи, както между отделните звена вътре в организацията, така и между нея

и външни субекти.

9. Въвеждането на одита “стойност за парите на данъкоплатците”, чрез който се

оценява не само новосъздадената стойност в публичната единица, но и доколко

качеството на предлагане на услугата отговаря на очакванията на потребителите.

Конституиращите елементи характеризират новия мениджмънт като пазарно

ориентиран подход към развитието на публичния сектор. Той изисква повече

самостоятелност на публичните учреждения, което налага децентрализизация на

дейността и прехвърляне на мениджърски права и отговорности. На практика става

въпрос за разграничаване на собствеността от управлението, което би позволило

държавните учреждания да се управляват по модела на корпорациите. С други думи,

собственикът (обществото чрез държавата) предоставя на професионални мениджъри

при определени условия, правата и отговорностите по управлението на държавните

организации и дейности. По-нататък, се препоръчва създаването на нова култура в

държавните учреждения, която се базира на критериите за ефективност и съвършенство

в поведението. Без икономическа принуда обаче поведението на бюрократите и техните

учреждения едва ли ще се променят. Ето защо задължително условие е да се въведе

конкуренция между субектите, които предлагат публичните услуги. Където това не е

възможно е необходима някаква имитация на конкуренция.

От изложенето се разбира, че концепцията за новия мениджмънт пледира

държавните организации да се превърнат в технократични, т.е в такива, които работят в

пазарни или квазипазарни условия и които отговарят адекватно на пазарните сигнали

на потребителите.Тогава административно-бюрократичния модел на публичния

сектор ще се трансформира в децентрализирана и пазарно ориентирана система,

която се управлява от деполитизирани професионални мениджъри и мотивирани

изпълнители. Това обаче изисква комплексна промяна в организацията, управлението и

културата на държавните организации, за да станат те гъвкави, отговорни и

ефективно работещи единици.

10

Ние вече направихме известен паралел между административно-бюрократичния

модел и новия мениджмънт в управлението на публичния сектор.Нека представим в

синтезирана форма различията, които ги моделират.

_____________________________________________________________________

старият подход към мениджмънта новият подход към мениджмънта

(администр-бюрократичен модел)

_____________________________________________________________________

* традиционен,статичен * ориентиран към промяна

* изолиран,затворен * отворен, комуникативен

* фокусиран към центъра * фокусиран към клиента

* ориентиран към краткосрочни * бизнес ориентиран,планиран към

резултати дългосрочни резултати

* ръководен от правилата * гъвкъв

* пасивна политика към служителите * активна политика към служителите

* липса на организационна култура * създаване на организационна култура

* бюджет определян от нуждите на * програмен бюджет, определян от

институцията водените политики в институцията

_________________________________________________________________

* целите на новия мениджмънт и подходите за тяхното достигане

Новият мениджмънт в публичният сектор адаптира модела на управлението на

зрелите корпорации. Въпросът е обаче дали този подход е адекватен към публичните

дейности, в които липсва мотива за печалба ?

Печалбата на частната компания е показател за нейната конкурентноспобност.Тя

се използва за данъци, за дивиденти на акционерите, за бонуси на мениджърите и за

инвестиции. В публичният сектор дивидента за акционерите, които са практически

всички членове на обществото, е по-доброто задоволяване на техните потребности от

публичните услуги. Предоставянето на самостоятелност в управлението на

държавните учреждения ще стимулира по-ефективното използване на

предоставените ресурси. По тази линия могат да се осигурят не само бонусите за

мениджърите, но и по-високите заплати на изпълнителите. Бюджетът на държавата

може да гарантира инвестициите. Това показва, че може да се симулира модел на

поведението на мениджърите на публичните учреждения, който е сходен с този на

частните компании. Ето защо се приема за правдоподобна тезата, че с известни

корекции в организацията и управлението на държавните организации могат да се

приложат подходите и техниките на корпоративния мениджмънт.

Новият мениджмънт в публичния сектор преследва достигането на следните

цели:

а) икономичност- минимизиране на разходите на ресурсите за осъществяване на

дадена планирана дейност.6 За това е необходимо строг контрол върху планираните

разходи, както и рационализирането на някои вътрешни процеси ,които намаляват

използването на разполаемите ресурси. Например, елиминирането на нулата в

телефонните разговори на едно държавно учреждение автоматично намалява скъпите

мобилни и междуградски телефонни разговори. Или пък вместо по пощата дадено

съобщение може да се изпрати по Интернет !

б) ефикасност – отношението между постигнатия резултат (стоки, услуги,

дейност) и направените разходи за неговото достигане. Ефикасността се повишава,

когато се постига по-голям резултат с дадено равнище на разходите или когато се

минимизират разходите за постигането на определен резултат без да се влошава

11

качеството на продукта. Във вторият вариант ефективността е тъждествена с

икономичността,т.е с намаляване на разходите за създаване на определен обем

продукти,услуги или дейност. Показател за измерване на ефикасността е паричният

разход за създаването на единица продукт.

в) превъзходност - тази нова и за частния мениджмънт цел е свързана качеството

на обслужването на клиентите. Идентифицирането на техните потребности,

предлагането на продукт, който да ги задоволи в най-висока степен, коректното и

професионално отношение към клиента са елементи, които характеризират

съвършенството в поведението на фирмата. То не може да се постигне само с

усилията на мениджърите. Това е въпрос , който е свързан със всеки един член и

колектива на организацията като цяло. Превъзходното поведение на учреждението

разкрива, че организацията на неговата работа е добре синхронизирана, допускат се

малко грешки, поддържат се определени стандарти в предлагане на дадената услуга.

За илюстрация на този подход просто оценете стила и културата на работата в

закусвалните“Happy”или бензиностанциите OMV.

г) предприемчивост и пазарна дисциплина - чрез тях се повишава гъвкавостта и

отговорността в поведението на мениджърите и на държавните институции като

цяло. Те не могат да фалират, защото не разчитат на пазарни продажби и приходи от

тях. Ако по една или друга причина се появи сериозен дефицит в техния бюджет,

ръководителите на държавните учреждения се обръщат за помощ към държавата.

Когато една болница обяви, че е израходвала през октомври планираните годишни

разходи, тя не се закрива. След пазарлъци се предоставя някаква допълнителна

субсидия, с което болницата продължава да изпълнява своите задължения. Всички

останали болници обаче следват същото поведение. Като резултат реалните разходи

стават значително по-големи от планираните.

Коя е причината за посочения модел на поведение ? Тя се корени преди всичко в

липсата на предприемчивост и пазарна дисциплина в дейността на държавните

учреждения. Когато една частна фирма , констатира спадане на приходите или

обратно увеличаване на разходите, тя бързо взема мерки за приспособяване и

намаляване на загубите. Тази пазарна реакция липсва в много държавни

организации(например болници или общини), поради което те си позволяват да

трупат задължения и загуби. Донъкъде тя се дължи и на меките бюджетни

ограничения (възможността бюджета да поеме техните нерационални разходи), в

които са поставени държавните учреждения. В крайна сметка, няма достатъчна

дисциплина върху разходите, няма предприемчивост за намаляване на загубите, няма

персонална отговорност за допуснатите загуби и натрупани задължения.

д) ефективност - често тази цел се отъждестява с ефикасността или

икономичността в поведението на държавните организации. Тя обаче се различава от

тях. Ефективността е категория, която разкрива степента, в която целите на

организацията са били достигнати или в по-широк план , връзката между

планираните и фактическите резултати от дейността.8

Чрез ефективността се оценява

дали организацията изпълнява своята мисия, стратегически цели и оперативни задачи

за даден период от време.

В концепциите за новия мениджмънт се оформя схващането , че за достигането на

посочените цели е необходимо:

първо,да се използват подходи, които да поставят държавните учреждения в

условия на конкуренция и пазарно тестиране на техните услуги ;

второ, да се приложат техники, които да стимулират предлагането на

публичните услуги в съответствие с потребностите на клиентите;.

12

трето, да се разработи система от показатели, с които да се оценяват

ефикасността, превъзходството и ефективността в дейноста на държавните

организации..Те се използват в оценката на тяхноти изпълнение, която е необходимо

да стане обществено достояние.

Подходите представляват начини за преустройство на организацията и

управлението на държавните организации в съответствие с идеите и духа на новия

мениджмънт. В някои области е възможно изцяло тяхната дейност да се постави на

пазарни принципи. Това е валидно за стопански единици, които са държавна

собственост и които произвеждат частни блага. За други държавни учреждения обаче

е възможно само имитация на пазарно влияние. За трети пазарните подходи са

неприложими. За какво обаче става въпрос дотук ? За приватизация на тези

учреждения, които биха могли да оперират в пазарни условия. Ако те са естествени

монополи регулацията на тяхната дейност е задължителна. По нататък, за

децентрализация в предлагането на публичните услуги чрез отделяне от държавните

учреждения на специализирани звена (агенции). Те поемат функцията по

изпълнението на дадени публични дейности. За това е необходимо да се дефинират

техните права, да се сключат договори за изпълнение и да се оценят техните

резултати. Като алтернативен подход в случая са договорите с частни компании,

които могат да предложат някои публични услуги на комерсиална основа(като

чистотата в града например). Конкурсното начало, т.е конкуренцията между няколко

фирми за възлагането на поръчките са задължителни. Накрая, там където

делегирането на правата и отговорностите е трудно осъществимо се препоръчва

системата на вътрешната конкуренция между действуващите звена.

Повишаването на самостоятелността на държавните учреждения, създаването на

пазарни условия в тяхната дейност и предоставянето на права и отговорности на

техните мениджъри и колективи откриват пътя за използването на мениджърските

техники на частния бизнес. Разбира се , на първо място е необходимо е промяна в

лицата, които управляват публичните организации. На мястото на спуснати от горе

политици, бюрократи или издигнати отдолу професионалисти в дадена сфера трябва

да застанат професионално обучените мениджъри. Само те са в състояние да

приложат техниките на новия мениджмънт. Това не изключва и другите, споменати

по горе субекти, стига те да са обучени с цел да прилагат ефективно методите на

доброто управление.

Професионалният мениджър и неговия екип са тези, които определят целите в

развитието на организацията, разработва стратегия за нейното развитие и

краткосрочни бизнес планове за поетапно достигане на целите. След промяната в

мениджърските екипи е необходима системна работа по формирането на нова

култура за поведение на организацията, както и създаването на мотивация на

персонала за изпълнението на поставените задачи. Следващите техники включват

приоритетното финансиране на задачи, носещи бързо понижаване на разходите или

повишаване на качеството на предлаганите услуги , създаването на тесни и коректни

връзки с клиентите, въвеждането на системи за контрол върху качеството по цялата

верига , проучване на опита на най-добрите в областта и други подобни.

Като завършващ елемент на новите подходи в управлението на публичните

услуги е въвеждането на регулярна оценка на тяхното изпълнение. За това е

необходимо да се разработи система от показатели , с които да се оцени

многостранно дейността на публ`ичното учреждение. Това означава да се отчете

разходите за създаването на единица продукт, ефективността на използваните

ресурси(какво равнище от услуги е предложено на клиентите с предоставените

бюджети ), стила в работата на организацията, мнението на потребителите за

13

качеството на предлаганите услуги и т.н. Разбира се , показатeлите са специфично

проектирани във всяка една сфера на публичните услуги. Това обаче не пречи да се

прави стандартен одит на тяхната дейност. Резултатите от него е необходимо да

стават обществено достояние.

Приложим ли е новия мениджмънт към развитието на публичния сектор

в България ?

Съществува твърде голяма разлика между степента на развитие и структурата на

публичният сектор в България и западните страни. По тази причина възниква резонния

въпрос: дали идеите и подходите на новия мениджмънт са подходящи за реформиране

на публичния сектор в трансформиращите се към пазара общества ?

Провеждането на всяка реформа следва определена логика.9 Тя започва първо с

изясняването на реалните проблеми, които изпитва публичния сектор в своето

развитие. Тук разбира се става въпрос за проблемите със структурен, фундаментален

характер. След идентифициране на проблемите се анализират причините, които ги

пораждат. На второ място е необходимо да се разработи визията и стратегията за

развитие, която да изведе целите и насоките на промятата.На трето място следва

разработването на програма, която да заложи мерки и действия за реализиране на

реформите. Накрая следва оценката на изпълнението и корекциите в последващите

действия. В същност и в публичния сектор е налице класическата схема за лечение на

болестите: поставяне на диагнозата, написването на рецептата с лекарствата за лечение,

разработването на схема за тяхното използване, контрола върху състоянието на

пациента.

В условията на пазарните промени публичния сектор изпитва перманентен

недостиг на бюджетни ресурси. В същото време кръга на предлаганите и

субсидираните частни и смесени блага продължава да бъде достатъчно голям, а някои

от публичните блага се предлагат в разточителни мащаби за бюджетните възможности

на страната. Държавните предприятия са неефективни. Те натрупаха огромни дългове

през 90-те години, които бяха прехвърлени на данъкоплатците чрез ЗУНК-ове. По-

нататък, в публичния сектор се наблюдава бюрокрация, корупция и бавна реакция към

промените. В него е налице подчертана свръхзаетост. Много често в медиите се

публикуват факти, които разкриват недоволството на гражданите от качеството на

административните, транспортните, образователните и здравните услуги. Бизнесът се

оплаква от твърде многото лицензионни и регулативни режими за стопанска дейност.

Достатъчно сериозни са проблемите и на отношенията между централното

правителство и общините. Това са някои от основните проблеми на публичния сектор

в България. Те обаче са в рамките на дилемите, които изпитват западните страни:

повече държава или пазар, монопол или конкуренция, бюрократи или

професионалисти, които работят за себе си или за обществото, централизъм или

демократизъм, регулиране или дерегулиране .

Очевидно въпреки различията в степента на развитие и съпътстващите

трудности, в публичния сектор на България и другите източноевропейски страни са

налице почти същите проблеми, които изпитват западноевропейските страни. Това е

неизбежно, защото проблемите на Запад и на Изток произтичат от административно-

бюрократичния модел на управление на ресурсите. Тогава без притеснение можем да

кажем, че подходите и мерките за тяхното преодоляване би трябвало да са същите. С

други думи : новият мениджмънт е адекватна концепция за реформи в публичния

сектор на страната !

14

Съществува обаче конкретност в условията, които налагат известна специфика

в общите подходи и насоки за реформи. Първо, от значение е да се определят най-

дълбоките и сериозни проблеми в публичния сектор, за да се изведат приоритетите на

реформите. Това ще осигури големи икономии и бързи резултати от тяхното

провеждане. Второ, важно е да се прецени дълбочината на отделните проблеми, за да се

дозират мерките за промени. Трето, задължително е да се оценят последиците от

реформите и се формират фондове за компенсиране на жертвите от

преструктуруирането на дейностите. Четвърто, логично е да се прецени

психологическата готовност на публичните учреждения и на обществото, за да се

осигури подкрепа за успешното провеждане на реформите.Пето,необходима е

решителност на реформаторите и последователност в техните действия, защото всяка

промяна поражда съпротива и опити за нейното дискредитиране. Очевидно

конкретното приложение на общите рецепти на новия мениджмънт изисква творческо

адаптиране на подходите и решенията, яснота относно алгоритъма на реформите,

управленски умения за координиране и стиковане на промените.

Горният анализ показва, че ние се нуждаем от някои предпоставки за успешни

реформи в публичния сектор. Става въпрос за :

- професионални експертизи и дискусии в дадените дейности, за да се идентифицират

реалните проблеми ;

- политическа готовност за промени, изразяваща се в приемането на нови закони и

решителност на изпълнителната власт за тяхното пълноценно прилагане;

- обществени дискусии, които да разяснят и подготвят обществото за реформите ;

- обучени мениджъри, които да проведат реформите

- одитори, които да оценяват професионално и обективно ефективността в дейността

на държавните учреждения (т.е да правят одит на изпълнението)

В реалният живот обаче политиците и бюрократите често са поставени в

екстремални условия. Това налага стартирането на реформите без достатъчна

подготовка и ресурси и с ясната представа за корекции в хода на тяхното провеждане.

Този подход има своите минуси, защото липсата на посочените по-горе

предварителните условия създава повече рискове и несигурност за самите реформи.

Плюсовете обаче са повече от минусите. В много публични дейности е достигнат

предела на забавяне на промените. По тази причина е по-добре реформите да стартират

с риск от възможни грешки и неудачи, защото тяхното отлагане ще доведе до по-

големи и дългосрочни загуби за обществото. Такъв е случая с българската

приватизация или концесиите за публичната собственост. Освен това в хода на

реформите е налице “ учене от опита ” (learning by doing), който става важен

инструмент за ефективно коригиране на допуснатите слабости.

В България реформите в повечето случаи следват втория , екстремален подход за

провеждане.Възможните причини за това са много.Съществуват обаче достатъчно

новатори, които предприемат усилия да променят забавените промени. Те създават

добри практики, с които трасират пътя за по-масирани промени в редица публични

дейности. Ето защо има много добри практики на новия мениджмънт в развитието на

публичния сектор в страната. Много държавни предприятия бяха приватизирани по

един добър начин. Стопански дейности, засягащи потреблението на големи групи от

обществото са обект на лицензиране, регулация и контрол. Таксите за редица публични

услуги са широко използван инструмент. Създадени са вече доста на брой

изпълнителни агенции. Приет е хармонизиран с европейското право закон за

обществените поръчки , който открива пътя за сключването на договори за изпълнение

с частни фирми. Същото важи по отношение на концесиите. Много общини се опитват

да прехвърлят на частни фирми редица комунални дейности. Сметната палата вече

15

прави периодичен одит на публичните учреждения. Всичко това показва, че новия

мениджмънт е вече една реалност. Той обаче още не е станал движение за масирани и

ефективни реформи в публичния сектор.

Новите подходи и техники за организация и управление на публичните дейности

изискват политическа и обществена нагласа за реформи. Тя ще позволи на политици,

учени, бюрократи-новатори и потребители да обединят своите усилия в търсенето и

предлагането на ефективни решения за промени. Нещо повече, в страната съществува

вече опит и мениджърски умения за реформи в духа на новия мениджмънт. Те , заедно

с ноу-хауто на западните страни, ще помогнат за създаването и приемането на

адекватни закони за ефективни реформи в публичния сектор. В този процес е логично е

да се очаква съпротивата на групите, чиито интереси се накърняват от рационалните

подходи на новия мениджмънт. За тяхното преодоляване е необходимо политическа

решимост и обществена подкрепа.

Приложение 1: Фундаменталните ценности на новия мениджмънт: икономичност,

ефективност и ефикасност

Новият мениджмънт е инспириран от 3-те “Е-та” в икономическата теория и политика:

икономичност, ефикасност и ефективност(3-те ета на английски: economy,

efficiency,effectiveness).Те изразяват различни зависимости , но действуват в една посока:

винаги пораждат повече стойност за парите на данъкоплатците (гражданите на обществото)

* икономичността се отнася до минимизиране на изразходваните ресурси в дейността

на държавното учреждение, без това да влошава качеството на неговите услуги, т.е накратко:

“дали организацията е похарчила по-малко ? “.

* ефикасността представя зависимостта между произведените услуги или някакъв друг

резултат и изразходваните ресурси за тази цел. Ефикасността се повишава, когато се увеличава

резултата с дадените ресурси или когато се намаляват използваните ресурси, за постигането на

дадения резултат, т.е накратко :“дали организацията е харчила по-добре ? “.

* ефективността разкрива зависимостта между планираните и действителните

резултати и ефекти от проекти, програми и други аспекти на дейността. Тя дава отговор на

въпроса в каква степен учреждението е постигнало стратегическите, оперативните цели и

други очаквани ефекти от своята дейност ,т.е накратко :“ дали организацията е харчила мъдро?

“.

В глава седма 3-Е-та се разглеждат отново като критерии за оценка на изпълнението на

държавните организации. Тук представяме по-задълбочено разбирането за техническа и

алокативна ефикасност .

В публичният сектор на стопанството (подобно на частния) е налице определена

граница на производствените възможности АВ. Тя характеризира комбинацията от две

публични блага х и y, които могат да се произведат за даден период от време с разполагаемите

бюджетни ресурси.Когато производствения резултат от използването на ресурсите се намира

по линията АВ е налице техническа ефикасност в публичния сектор.(technical or X-efficiеncy)

Всяка точка от линията АВ е техническа ефикасна, защото с предоставените бюджетни ресурси

се създават и предлагат максимално възможното количество публични блага. Това именно е

класическото разбиране за ефикасността като съотношение между получения резултат и

използваните ресурси. Намаляването на ресурсите или увеличаването на резултата, при

равни други условия , характеризира процеса на повишаване на техническата ефикасност.

Фиг.1.1 Техническа и алокативна ефикасност в публичния сектор

16

IC2

IC1

D

E

F

A

y1

y2

y3 M

0 x1 x2 x3 B X

y

Възможно е обаче производството на двете блага да бъде в т.М. Тогава очевидно

бюджетните ресурси не се използват ефикасно, защото благата се произвеждат в по-малко

количество в сравнение с точките по линията AВ. Ето защо всички позиции навътре от линията

AF разкриват техническата неефикасност в публичния сектор. Тя е показател, че ресурсите

на публичните учреждения за предлагането на дадено публично благо( капиталови активи,

бюджети и наета работна сила) не се използват пълноценно. В този план стоят въпросите : не е

ли твърде голям броя на заетите в бюджетните учреждения за обема на изпълняваните от тях

дейности ? Защо в редица случаи държавните служители работят мудно и често пият кафе

(вероятно, за да работят по-ефикасно!)? Защо не се уплътнява работното време и защо се

допуска разточителство на други ресурси (например, защо има толкова служебни коли) ?

Анализът на тези въпроси фактически касае техническата ефикасност в публичния сектор.

В какво се състои алокативната ефикасност в публичния сектор ? Допускаме, че

междинния избирател е дефинирал предпочитание към потреблението на определени публични

блага в определени количества, за което е платил определени данъци. Чрез политическия

процес тяхната сума образува бюджетните ресурси за предлагането на даденото благо. Ако

публичното учреждение ги произведе в количество и качество, което отговаря на

предпочитанията на избирателите се достига до алокативна (разпределителна) ефикасност в

публичния сектор.

На фиг.1.1 алокативната ефикасност се намират в т.Е , при които линията на бюджетните

ресурси АВ се допира до кривата на базразличие IC2, характеризираща предпочитанията на

медианния средния избирател за потреблението на двете публични блага в комбинацията: Х2

+У2. Точка D е също оптимална по Парето, защото преразпределение на предлаганата

комбинация от двете блага ще понижи благосъстоянието на един или друг член на обществото.

Ето защо всяка друга комбинация в предлагането на двете блага, освен т.D, е алокативна

неефикасна. Например, нека допуснем, че предлагането на двете блага е в т.F. Комбинацията в

потреблението: Х1+У1 ще донесе по-ниска полезност на медианния избирател, защото т.F се

намира на кривата на безразличие IC 1 : тя изразява по-ниско равнище на полезност в сравнение

с кривата IC 2 и намиращата се по нея т.Е . В същото време той е платил данъчни платежи, за

да консумира благата в комбинацията Х2+У2 Ето защо формиралото се несъответствие между

предпочитанията на медиaнния избирател и предложените блага характеризира наличието на

алокативна (разпределителна) неефикасност в публичния сектор.

17

Нека сега се оценим ефикасността в т. D фиг.1.1. Тя се намира на границата на

производствените възможности АB, следователно е технически ефикасна. В същото време

обаче т.D алокативно неефикасна, защото предлаганите блага не съответстват на

предпочитанията на медианния избирател, които са зададени в т.E Реална ли е подобна

ситуация в публичния сектор ? Нека вземем за пример дейността на армията като публична

институция. Приемаме,че избирателите са предпочели 3% от БНП да се отдели за отбрана на

страната, за което са платили съответните данъци. Съответно политиците са предоставили този

бюджет на армията. Априори знаем, че военните изпълняват достатъчно съвестно своите

задължения: дисциплината е строга, времето за обучение се уплътнява, нарядите се дават

редовно и т.н. В същото време се декларира от висши военни, че поради липса на гориво и

резервни части бойните самолети не летят, а танковете са паметници в поделенията. Това

показва, че бойната готовност на армията не е нужното равнище, т.е предлагането на услугата

отбрана на страната не отговаря на очакванията на гражданите.

При горните условия е ясно, че бюджета е разпределен неефикасно между различните

дейности в армията или е недостатъчен. Избирателите обаче са предпочели с платените данъци

в размер на 3% от БНП да се осигури достатъчно равнище на защита на страната. Тогава е

необходимо да се преразпределят ресурсите и се достигне до желаната достатъчност на

национална отбрана. Очевидно, избирателите не желаят да поддържат 100 хил.армия, а тройно

по-малко, но по-добре въоръжена и подготвена. Тогава освободените бюджетни ресурси от

намаления брой военни и поделения ще се пренасочи за поддържане на ключовите бойни

единици и тяхната бойна готовност. Тук разбира се анализираме само икономическия аспект на

националната отбрана. В този план преразпределението на бюджетните ресурси за отбрана ще

придвижи резултата (бойната способност на армията) от т.С към т.D на фиг.1.1. Сега

техническата ефикасност ще се запази, но налице ще бъде и алокативна ефикасност: ресурсите

ще се разпределят съобразно предпочитанията на избирателите за по-малка, но по-добре

подготвена армия! Концепцията за алокативната ефикасност в публичния сектор корелира с

предпочитанията на междинния избирател. Това е важно уточнение, защото съществуват

винаги избиратели, които имат други претенции за обема и качеството на предлаганите

публични блага. Теорията на публичния избор доказва, че пълно единодушие по фискалните

въпроси не може да се постигне. Ето защо предпочитанията на болшинството, които са де

факто предпочитанията на междинния избирател, служат като ориентир в оценката на

алокативната ефикасност в публичния сектор. Напълно логично е останалите избиратели като

единици или малцинство да са недоволни от бюджетното разпределение на ресурсите. Тяхните

оценки обаче не могат да се приемат като доказателства за алокативна неефикасност.

Един пример за разграничение между техническа и алокативна ефикасност. В

университета Х се учи 4 години, през които студентите вземат 44 изпита, т.е обучението

протича с голямо напрежение за студентите и преподавателите. По тази причина приемаме, че

вложените пари за обучението са изразходвани технически ефикасно. Това обаче не означава

алокативно ефикасно. Ако подготвените специалисти са в области ( например космическа

физика или китайска филология), от които фирмите или страната нямат нужда, не може да се

твърди, че Университета Х е разпределил ефикасно ресурсите за обучение. Същото е валидно

за случая, когато Университета Z е подготвил инженери в дадена област, но техните знания не

съответствуват на съвременните технологии. В този смисъл алокативната ефикасност разкрива

дали разпределението на ресурсите за създаване на публичните блага съответствува на

предпочитанията или очакванията на техните консуматори.

Източник : Публични финанси, 2000-2001, Алманах , с.176-77, УНСС, 2001 ; Reader, Measures

for Success in the Public Sector,ed.P.Jackson, CIPFA 1995.

Приложение 2: Доминиращите подходи на новия мениджмънт: дерегулиране,

приватизация, маркетизация и..

18

Съвременните неокласически школи, в рамките на общата критика към кейнсианския модел

на икономиката и обусловена от него държава на всеобщото благоденствие ,предлагат

достатъчно идеи и решения за реформи в публичния сектор на икономиката. Те могат да се

синтезират до три доминиращи подхода : дерегулиране, приватизация и маркетизация

(формула ДПМ).Същевременно ,практиката на реформите наложи да се интегрира още един

подход с по-силна юридическа и социална окраска: безпристрастност, неутралност към

самите промени.

С разширяването на държавната намеса в стопанския и социалния живот се разкриха

редица дефекти, които понижаваха ефективността на публичния сектор на икономиката.В

своите анализи съвременните неокласици стигнаха до фундаментална хипотеза, че пазарът

регулира по-добре предлагането на частните блага, отколкото държавата като техен

производител. В тази връзка е първото предложение: дерегулиране, което да постави

държавните предприятия в условия на конкуренция и твърди бюджетни ограничения.(да

няма субсидии и помощи за тях). Следва логична втора стъпка на реформата:

приватизацията на държавните предпрития. По този начин държавата ще се освободи от

една несвойствена за нея функция- да изпълнява ролята на предприемач , която е естествено

присъща на частния бизнес !

Какви са идеите за държавните учреждения, които предлагат публични блага ? Отговорът

за тях е маркетизация, т.е създаването на потенциална или частична конкуренция , което ще

доведе до по-висока ефикасност и ефективност.Редица публични блага дори могат да се

предлагат от частни фирми чрез конкурентни процедури и договор за изпълнениес частни

фирми (аутсорсинг) Това е също пазарен подход.

Анализите от практиката обаче разкриват, че и мениджърите в публичния сектор са

генератори на идеи и подходи за реформи.Техните предложения обаче не са толкова

радикални.Добрият публичен мениджмънт, според тях, може да доведе до ефективни

резултати,без да се прибягва да болезнените промени,свързани с дерегулирането и

маркетизацията на държавните дейности.Очевидно този подход развива мениджърска,

непазарна алтернатива за развитието на държавните предприятия и учреждения.Дава ли той

обаче достатъчно гаранции за ефективност, щом като в голяма степен тази алтернатива има

субективен характер,т.е зависи от стила и действието на мениджъра Х ? Да приемем, че той

отдава пълно своя потенциал на държавните предприятия и държавната служба. Същото

обаче не можем да твърдим за мениджъра Z. Много като него използват публичния сектор, за

да извлекат икономически и политически ренти.

В същото време в някои страни бяха лансирани реформи, които разработиха нови форми

на държавна регулация, водещи до по-голяма прозрачност и отчетност в дейността на

държавните учреждения, както и до постигането на по-голяма индивидуална и групова

справедливост по отношение на правата на гражданите.Тук се визират правата на определени

групи (жени,малцинства, нискоквалифицирани работници и др) , които са пренебрегнати или

ощетени от промените в частния и публичния сектор на икономиката.Този подход към

реформите може да се приеме като обществено коригиращ, като балансиращ линията на

дерегулирането, приватизацията и маркетизацията на дейностите в публичния сектор. Това е

не само ново измерение на политиката на новия мениджмънт, но и промяна в нейното

съдържание,което поражда така нареченото “добро управление “. В последната глава ние ще

разгледаме тази съвременна насока на реформите в публичния сектор.

Източник : Public Sector Reforms, Rationale,Trends and Problems, ed.Jan-Erik Lane, p.1-

16 , Sage Publications, 1997

4. В търсенето на по-богати визии за управление

През 90-те години идеите , решенията и практиките на новия мениджмънт

определиха съдържанието на реформите в публичния сектор. Тяхната оценка е особено

важна, защото икономическата теория не робува на догми, а на анализа на реалните

19

факти и резултати. Съобразяването с тях доведе до редица рационални промени в

прилагането на подходите на новия мениджмънт. В същото време бяха разработени

нови, по-богати концепции за управлението на държавата и развитието на публичния

сектор.

Критичен поглед към новия мениджмънт: да, но...?

Паралелно с въвеждането на подходите и техниките на новия мениджмънт се

правеха и последващи анализи и оценки за тяхната ефективност. Общо е схващането,

че държавните организации станаха по-ефективни, целенасочени и гъвкави в своята

дейност. Много от тях вече разполагат със стратегии и програми за развитие, които

оценяват периодично. В нарастваща степен държавните организации се концентрират

върху същностните аспекти на своята дейност, а редица дейности и услуги са

предоставени за изпълнение на частни фирми. Пазарните и квазипазарните механизми

доведоха до една по-голяма отговорност и отвореност към клиенти на държавните

организации. Те започнаха да предоставят повече информация за своята дейност, за

ресурсите , които използват и за качеството на услугите , които предлагат. Грижата за

клиентите е вече добра практика в дейността на много държавни организации.

Новият мениджмънт е професионален мениджмънт. По тази причина той ограничи

влиянието на политици, бюрократи и профсъюзи в управлението на държавните

организации. Те вече се ръководят в по-голяма степен от професионални стандарти и

решения и по-малко от политически и други влияния. Новият мениджмънт също така

промени културата на организацията. В нея по-широко място заеха корпоративните

ценности (ефективност, ефикасност, грижа за клиента,) за сметка на бюрократичен

стил на поведение и действие.

Анализът на резултатите от приложението на новия мениджмънт обаче разкриха и

някои слабости в неговите подходи. На първо място, той не се синхронизира и

взаимодопълва в голяма степен с професионализма на работещите в държавните

учреждения. Мениджърския подход е технократичен : той предлага решения, които

водят към ефективност. В такива случай професионалните мениджъри пренебрегва

аргументите на работещите специалисти и профсъюзите в процеса на вземане на

решения. Те обаче имат традиционно голямо влияние в управлението на публичните

дейности. На тази основа се появиха конфликти между новите мениджъри и техния

професионален стил на управление с работещите лекари, учители, администратори в

дадени публични дейности.

Второ, новия мениджмънт се налагаше по политически път чрез решенията на

правителствата, т.е отгоре надолу към самите създатели на публичните услуги. Този, в

голяма степен политически детерминиран подход, превърна висшите държавни

служители в агенти на принципала, т.е на възложителя в лицето на правителството и

управляващата политическа сила. Като резултат един напълно професионален подход

за ефективни промени, какъвто е новия мениджмънт, стана обект на политически

решения и оценки. Опозиционните сили винаги намират поводи да абсолютизират

някои негови слабости. Това създаде известни съмнения дали новия мениджмънт в

действителност е най-добрата алтернатива за промени в публичния сектор или той е

просто по-дясна политика за реформиране на публичния сектор.

Трето, приложението на новия мениджмънт засегна съществено интересите на

работещите. Много от тях бяха съкратени. Останалите бяха принудени да работят

значително по-интензивно и да поемат повече рискове в професията си без това да се

отрази съществено върху техните доходи. Сигурността на работните места стана

20

значително по-малка. Тези промени породиха съпротива в поведението на много

служители, които носеха културата на бюрократичния мениджмънт.Това разбира се е

субективна преценка, защото повишаването на производителността на труда на

служителите е неизбежна !

Четвърто, пазарно ориентираните подходи на новия мениджмънт започнаха да

налагат в поведението на държавните организации пазарни, комерсиални ценности .

Това създаде конфликти между държавните организации и техните клиенти, дори

обществено недоволство ! По този повод известния специалист в публичния

мениджмънт проф.Г.Бюкаерт направи следния коментар : новия мениджмънт

действително повиши ефективността на държавните организации в предлагането на

публичните услуги.Това, което той обаче не постигна е доверие в държавните

институции.1 Макар и субективно възприятие, доверието се печели с изпълнение на

мисията и задачите на организацията, с открития и професионален начин за водене

на дейността, със законността и предвидимостта в дейността, със системните,

последователни и равноправни грижи за клиентите, с публичното отчитане на

резултатите от дейността. Доверието не се печели за една нощ или с приемането на

една стратегия. То идва, когато държавните организации започнат да изпълняват своите

мисии и стратегически задачи по най-добър начин.

По силата на инерцията от държавата на “всеобщото благоденствие”, на

обществените реакции срещу дерегулирането, приватизацията и маркетизацията на

много публични дейности, на казионното разбиране за социалната ангажираност на

държавата , в определени групи и обществото като цяло се появиха съмнения,

недоволство и открита критика към политиката на новия мениджмънт. Заедно с това

обаче още през 90-те години се появиха изследвания, които препоръчваха проблемите

на традиционния, бюрократичен мениджмънт да се решават чрез промяна в

същностните функции на държавата. Този микс на известно разочарование от новия

мениджмънт и продължаващите търсения за създаването на по-съвършени държавни

организации роди концепцията за re-inventing government. Тя оказа влияние за

оформянето на визията и практическите действия за по-доброто управление, които

пледират за по-съвършеното правене и осъществяване на политиките.

Да преоткрием държавата (re-inventing government)

В началото на 90-те години Д.Осбърн и Т.Гейблър публикуваха книгата” Re-

inventing government”( преоткриване на държавата), която разтърси управленските

елити със своите идеи.2

Авторите пледират за драматична промяна в навиците,

културата и изпълнението на всички държавни организации.Те предлагат програма за

действие, която да промени начина на организация и управление на държавните

институции. В нея се включват такива действия като упълномощаване на гражданите,

лидерство водено от и следващо мисията на организацията, засилване на

конкуренцията и ограничаване на законовите регулации чрез премахване на

бюрократичните процедури, въвеждане на тотално качество в дейността,

децентрализиране на държавното управление и въвеждане на бюджет ориентиран към

резултати, реформи в държавната администрация и приватизация на държавни

дейности и услуги. Тези идеи не са толкова взаимодопълващи и хармонични, дори в

някои случаи си противоречат.

Какво не е реинвентинг? Това не е смяна на политическата система; не е

промяна в организационната структура на институцията; не е свиване на размера на

държавните организации; не е приватизация; не е повишаване на ефикасността на

организациите(въпросите тук са : дали желаем по-евтини или по-добри училища ? по–

21

евтина полиция или по-малко престъпления ? по евтини програми за обучение или по-

добра подготовка на обучените за работа ? ) ; не е мениджмънт на тоталното качество

или ре-инженеринг на бизнес процесите. Под реинвентинг или преоткриването на

държавата се разбира фундаментална промяна на публичния сектор и организациите

в него , която води до ефикасност, ефективност, адаптивност и способност за

иновации в дейността.3 Реинвентингът изисква промяна на целите,

стимулите,отчетността, структурата на властта и културата на организацията.

”Реинвентингът е създаване на държавни организации, които внедряват непрекъснато

новости, за да подобрят качеството на своята работа, без външен натиск и принуда.Той

е вграждане на мотори, които да движат самите организации с цел на тяхното

непрекъснато самоусъвършенствуване.” 4

Авторите на нашумялата книга са извели 10 принципа , които разкриват тяхната

визия за функциите и ролята на съвременната държава и принадлежащите й

организации :

Първо,катализираща държава: “ръководи, вместо да гребеш”. Катализиращата

държава разграничава функциите по правенето на политиката и регулацията с

функцията по предлагане на услугите и жалбите по тях. Това може да се постигне чрез

методи като договаряне, ваучери, данъчни стимули.

Второ, държава ,притежавана от общността на гражданите: “упълномощавай

вместо да служиш“.Тази нова функция изисква контрола върху предлаганите публични

услуги да се прехвърли от бюрократите към представителите на общността.

Трето, конкурентна държава: “ включи конкуренцията в предлагането на

услугите”.В този случай организациите, които предлагат услуги е необходимо да се

конкурират на основата на цени и качеството на изпълнение.

Четвърто, държава водена от мисията: ” промени организацията, която се води

от правилата“. За да се извърши тази промяна е необходимо цялостната дейност на

организацията да се подчини на нейната мисия, в т.ч да се елиминират много от

вътрешните правила и опростят бюрократичните процедури на вземане на решения и

действия.

Пето, държава ориентирана към резултатите: ”финансирай резултатите, не

инпутите“. Този тип поведение на държавните организации променя отчетността от

инпутите(вложените ресурси) към резултатите. При него се измерва оценката на

изпълнение и съответно се възнаграждават агенциите, които са изпълнили добре

поставените задачи.

Шесто, държава, ориентирана към клиентите: ”посрещни нуждите на клиента, не

на бюрократа “. Изпълнението на тази функция изисква проучване на нуждите на

клиента, установяването на стандарти за предлаганите услуги, осигуряването на избор

за клиентите. При необходимост, се препоръчва се също така нов дизайна на

организацията по предлагането на услугите с оглед да се постигне максимум стойност

за клиентите.

Седмо, предприемчива държава: ”спечели вместо да изразходваш ”.

Мениджърите трябва да мислят не само как да изразходват своите бюджети, но и как да

спечелят пари от своята дейност чрез такси и други начини.Особено важно е да се

оценява възвращаемостта на инвестициите, както и формирането на фондове за

финансиране на иновациите.

Осмо, предвидлива държава: “превенция вместо лечение”. Държавните

организации трябва да вземат мерки за превенция на проблемите, вместо да ги

преодоляват пост фактум, което винаги е свързано с по-големи разходи и

жертви.(спомнете си наводненията в България през лятото на 2005 г).За целта са

необходимо стратегическо мислене и действие.

22

Девето, децентрализирана държава: от йерархия към участие и групова работа”.

При този принцип се децентрализира управлението чрез упълномощаване на

служителите, които имат пряк ангажимент към дадени дейности.По-нататък се

стимулира тяхното участие в моделирането на процесите, както и създаването на екипи

за качествено изпълнение.

Десето, пазарно ориентирана държава: стимулирай промяната чрез действието

на пазара. В този случай държавата променя регулации с оглед да принуди гражданите

и частните фирми към поведение, което отговаря на обществените интереси. Пример:

въвеждането на зелените данъци, стимулира опазването на околната среда.Това е

иновация в полза на обществото! 5

Предложените принципи, върху които трябва да се изгражда съвременната

дейност на държавните организации, изискват фундаментална промяна в начина на

тяхното действие.Те не просто трябва да регулират, а да водят промените за

създаването на повече възможности за развитие и постигането на по-висока

ефективност.В това е смисъла на преоткриването на държавата : да изпълнява

ролята на мотор, движеща сила на промените, за да се подобри решително

динамичността, ефективността, адаптивността и способността на държавните

организации да посрещат предизвикателствата на времето.

Сравнението на концепциите за “новия мениджмънт” и за ”преоткриване на

държавата” разкрива доста идентични елементи. Двете концепции са много ангажирани

с ефикасността и ефективността на държавните организации. Различието обаче идва по

линия на инструментите за тяхното постигане.Новият мениджмънт се осланя в по-

голяма степен на пазарно ориентираните подходи за подобряване дейността на

държавните организации. Той е в по-голяма степен технократична концепция и

политика, защото копира и адаптира корпоративното управление на организацията.

Концепцията за преоткриването на държавата извежда иновациите като

движеща сила за извършването на ефективни промени в дейността, независимо дали

става въпрос за по-добрата организация и управление, или пък за прилагането на

пазарни и квазипазарни методи. В този план последните са само част от по-широкия и

богат набор от подходи и инструменти, които изграждат държавата на

способностите, иновациите и адаптивността към промените в средата. Например,

доброто управление на човешките ресурси, въвеждането на стандарти за качество в

дейността, учене от опита на другите, управлението на знанието в организацията

,делегирането и упълномощаването на управленски функции на служителите са само

част от възможните подходи за създаването на знаеща и ефективно работеща държава.

Най-важната препоръка обаче е, че креативността на ръководителите и служителите

може и трябва да “роди” пакета от мерки и инструменти за ефективни и непрекъснати

промени в дейността на организацията. В този план, концепцията за преоткриване на

държавата е доразвитие, приложение на съвременната корпоративна теория за

“непрекъснато съвършенство в дейността на организацията “.

Анализаторите на съвременните виждания за промени в развитието на

публичния сектор виждат в концепцията за “преоткриване на държавата“ една

съществена слабост. По конституция, съвременната държава е изградена върху

определен политически и правов ред. Водеща роля в моделирането на реформите в

публичния сектор имат политическите сили, които са представени в парламента и

изпълнителната власт. Те приемат и изпълняват поредица от нормативни актове, които

определят цялостната дейност на държавните организации.Върховенството на закона е

изведено като безусловен императив в поведението на държавните организации

,техните ръководители и служители.Тогава възниква фундаменталния въпрос : как да се

примирят препоръчаните подходи в концепцията за “пре-откриване на държавата“:

23

предприемчивост, внедряването на новости, премахването на регулативните пречки,

поемането на риск и постигането на по-голяма гъвкавост в дейността на организацията

със строгите правила за законност, политическо лидерство и управленска йерархичност

в дейността на държавните организации ? 6 Отговорът на този въпрос е в търсенето на

синтез и надграждане !

Превъзходните концепции за съвършенство в дейността на държавните

организации се свеждат до реалността чрез разработването на визии за дневния ред на

реформите във всяка една страна. Като цяло обаче държавите изпитват сходни

проблеми и реагират по идентични начини за тяхното преодоляване.На среща на 24-те

страни от Организацията за икономическо сътрудничество и развитие са изведени

следните насоки за промените в развитието на публичния сектор 7 :

- децентрализиране на властта в рамките на държавните организации и

делегиране на отговорностите на по-ниските етажи на държавното управление;

- преразглеждане на въпросите: какво би трябвало да прави държавата и

съответно да плаща за него , за какво би трябвало да плаща, но не трябва да прави ,

и какво не би трябва да прави, нито пък да заплаща.;

- свиване на кръга на предлаганите публичните услуги чрез приватизация ;

- използването на по-ефективни методи за предлагане на публичните услуги чрез

аутсорсинг, пазарните механизми и потребителските такси;

- ориентация към потребителите на услугите, включително чрез създаване на ясни

стандарти за качеството на публичните услуги;

- бенчмаркинг и измерване оценката на изпълнението и

- реформи, които предвиждат опростяване на регулациите и намаляване на

техните разходи

В една или друга степен, почти всички страни прилагат тези насоки за повишаване

на ефективността на публичния сектор. В голяма степен те бяха анализирани в

предходните глави. Това показва, че в конкретната политика на прилагане на

съвременните идеи и концепции за промени са налице общи тенденции. Примерите от

България илюстрират също така валидността на този извод.

Новият синтез: доброто държавно управление

Натрупаният опит от приложението на новия мениджмънт, концепцията за

преоткриване на държавата в съвременните условия, анализите на резултатите от

реформите в публичния сектор на напредналите страни и критичните оценки на

изпълнението на държавните организации доведоха до появата на концепцията за

доброто управление. Тя не е чиста доктрина, а концепция, която интегрира предходния

опит с неговите уроци, новаторски решения в дейността на държавните институции и

възгледите за изграждане на една по-способна и ефективна държава. Ето защо доброто

държавно управление представлява една система от рационални принципи и

съвременни виждания за ефективна организация и управление на държавните

институции. Тя е концепция-бенчмарк, защото очертава характеристиките на

доброто управление, към което трябва да се стремят държавните организации. В

същото време доброто управление е достатъчно реалистична концепция, защото

нейните принципи са изведени от добрите практики на държавните организации.

В своята Бяла книга Европейската комисия извежда следните пет принципа на

доброто управление: отвореност, участие,отчетност,ефективност и яснота.8 В други

анализи се дават по-богати определения. Ето най-често срещаните принципи на

доброто управление, които се цитират в научни изследвания и правителствени

документи:

24

върховенство на закона, прозрачност, участие на заинтересованите страни в

правенето и осъществяването на политиките, публично-частно партньорство,

отговорност, справедливост, ефективност, отчетност и стратегическа визия за

развитието.

Демократичното общество е изградено върху конституционни принципи и правила.

За тяхното практическо реализиране се приемат поредица от нормативни актове, които

създават законовата рамка за действията на институциите, служителите и

гражданите. Чрез тях се осигурява правов ред, дисциплина в поведението,

предвидимост в действията на държавните институции, елиминиране на монополната

власт на институциите и служителите, съдебна защита от техните неправомерни

действия. По този начин се осигурява върховенството на закона, който определя

права, задължения, отговорности и свободата на действия на институции , служители,

фирми и граждани.

Държавните организации са създадени с определена мисия. Те се издържат с пари

на данъкоплатците.Това дава право на обществото да знае как работят държавните

институции, дали оправдават с резултатите от дейността своето съществуване?

Предоставянето на достоверна, съществена и своевременна информация от самите

организации на обществото само по себе си е показател, че те са загрижени за своята

мисия и ефективна работа в полза на обществото. Ето защо откритостта и

прозрачността в действията на държавните организации са безусловно демократични

принципи на управление в сравнение с бюрократичния подход на затворената “черна

кутия”(никой не знае какво става в кухнята !).

Държавата подготвя поредица от закони и провежда политики, чрез които се

преследва постигането на определени обществени цели. В тази връзка практиката

наложи предварителната оценка на законите и политиките, както и консултациите

със заинтересованите групи като принципи на доброто управление. В крайна сметка

законите се създават не заради самите закони, а за да регулират определени обществени

отношения.

Първото условие за подготовката на добри и ефективни закони е предварителна

оценка на въздействието, т.е какви са ефектите от въвеждането на законите и

конкретно цената на тяхното приложение (impact assessment).Тази оценка моделира в

голяма степен духа и разпоредбите в законите и правенето на политиките, защото тя

отчита очаквани ползи,предполагаеми тежести и други ограничения от реалното

приложение на законите. След оценката на предварителното въздействие, подходът към

разработването на законите е много по-балансиран и реалистичен.

Като второ условие за доброто правене на законите и политиките е участието на

заинтересовани лица в този процес (неправителствени организации и други

обществени групи).От теорията на игрите е изведено правилото, че кооперативните

(съгласуваните) действия на участниците в даден процес винаги водят до по-добри

резултати за всички тях. Ето защо участието на заинтересованите страни не трябва да

се разглежда от отговорните държавни служители като формално, т.е за отбиване на

номера. Експертните мнения на заинтересованите лица са действително много ценни за

работните групи, които подготвят новите закони или правенето на политиките. Съветът

в такива случаи към държавните институции, извлечен от практиката на доброто

управление, е винаги: ” комуникирай, слушай и си вземи бележка от оценките и

препоръките на заинтересованите лица и потребители.” Това създава доверие в

институциите и гарантира доброто изпълнение на политиките. Най-накрая,

мониторинга върху приложението на законите от заинтересованите обществени групи

също подпомага доброто реализиране на самите политики.

25

Държавата е изправена пред редица предизвикателства в обществения живот. По

много причини тя не е в състояние да ги реши самостоятелно.Нещо повече, действията

на държавата или на нейна отделна институция неизбежно поражда отношения с широк

кръг организации и лица: с държавни организации, граждани, бизнесмени, профсъюзи,

работодателски организации, неправителствени организации, други обществени

сдружения, отделни лица. За доброто управление, ключовата дума в тези отношения е

“партньорството”.

От практиката са изведени следните форми на партньорство :

А) публично-частно партньорство допринася за решаването на важни

икономически проблеми на обществото ;

Б) партньорството на държавата с гражданите е средство за по-добро правене на

политиките и доставянето на публичните услуги ;

В) партньорството на ръководители със служители е средство за мотивация и

ефективно изпълнение на дейностите в една организация;

Г) партньорството и координацията между държавните организации е средство

за по-ефективна подготовка и прилагане на политиките в различни области

Д) партньорството с неправителствените организации е начин да се активират и

други ресурси за по-добра подготовка на законите и политиките и особено за

предлагането на по-качествени публични услуги на гражданите.

За някои от тези форми на партньорството са вече налице достатъчно добри и

лоши практики в страната.От особено значение за членството на страната в ЕС и

ефективното развитие на публичния сектор е овладяването на техниките и методите на

публично-частното партньорство. По тази причина ние отделяме специално внимание

на този принцип на доброто управление ( вж приложение №1 в края на този параграф)

Държавните организации разполагат със законови правомощия, рационални

бюджети и квалифицирани служители, за да изпълнят своите мисии и стратегически

цели. Това изисква висока отговорност в тяхното поведение, което означава :

реализират ли те по-най добрия начин своята мисия , постигат ли висока ефективност в

своите действия, задоволяват ли по-най добрия начин потребностите на своите клиенти

? В тази връзка са недопустими явления като разхищения на ресурси, развитие без

посока и конкретни цели и задачи за изпълнение, пренебрежително отношение към

клиенти, корупция , шуробаджинащина и други подобни явления в дейността на

организацията. Те са индикатори за безотговорност, неефективност и лошо изпълнение

на делегирани политики. Логично е обществото да бъде чувствително и много

критично към такъв тип поведение и култура на държавната организация.

Държавните организации са институции на всички граждани на обществото. По

тази причина равното третиране на гражданите и спазването на техните човешки права

е законово и морално задължение за държавните органи. Те не трябва да допускат

дискриминация спрямо граждани и групи в зависимост от техния пол, възраст,

етническа принадлежност .Това е справедлив и честен подход на държавата към

своите поданици.

Всички концепции и политики за по-доброто управление на публичния сектор

признават ефективността като основен принцип на поведение за държавните

организации. Това е логично, защото е недопустимо прахосването на бюджетни ресурси

и непълноценното използване на потенциала на човешките ресурси или пък

разминаване с мисията и непостигане на реалистичните стратегически и оперативни

цели на организацията. Ефективността може да се измери чрез поредица от индикатори

и съответно да се оцени изпълнението на всяка една организация.

Държавните организации е необходимо да се отчитат за своята дейност пред

своите акционери,т.е заинтересовани институции и обществени групи. Това се налага

26

преди всичко от фундаменталното разбиране, че “донора”(този който осигурява

издръжката-т.е данъкоплатците), иска да знае как се използват неговите пари.

Отчетността означава ясно и разбрано да се представят мисията, целите, плановете,

разполагаемите ресурси и постигнатите резултати от дейността. Гражданите и техните

организации имат право на достъп до отчетите, за да могат да направят своята оценка и

препоръки.

Най-накрая, организация без визия (виждането за развитието на организацията)

и стратегия за своето развитие е като платноход без кил и платна в открито море и

съответно без ясна посока на движение. Визията и плановете за действие определят

траекторията на развитие на организацията. По тази причина визията интегрира по

логичен път всички останали принципи на доброто управление и съответно ги вгражда

в стратегии, планове за действие, текущи действия и в последващите оценки на

изпълнение.

За разлика от концепцията на преоткриване на държавата, принципите за

доброто държавно управление не са привлекателни виждания и препоръки, а доказани

добри практики, извлечени от дейността на много държавни организации. В този план

те са ориентир на развитие, средно срочен хоризонт, към който трябва да се стреми

всяка една държавна организация в своята дейност. Следването на тези по-

систематизирани и унифицирани правила за действие и поведение от всички държавни

организации ще породи вълна на промени, което може и трябва да превърне доброто

управление в стандарт на поведение Това би осигурило на публичния сектор на

икономиката една по-висока орбита на развитие.