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7/28/2019 A APLICAO DE PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL EM GOVERNOS LOCAIS
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A APLCAO DE PLANEJAMENTO ESTRAGICO STUACIONAL EM
GOERNOS LOCAS: POSSBLDADES E LMTES
O casos de Santo Andr e So Jos dos ampos
B x
Pro Orentadora Regna Slva V. M. PachecoPro alos esa BeteroPro Peer Spnk
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FUNDAO GETLIO VARGASESCO DE ADMINISRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO
MIRAM BELCHIOR
CO DE NEMENO ESGCO SUCIONL EM
GOERNOS LOCS OSSIBDDES E MES
O casos de Santo Andr e So Jos dos Campos
Disseao apresentada ao Curso de PsGraduao da FGVEAESPrea de Concentrao: Poltca Urbanareqisto para obteno do ttuo de mestreem Admnstrao.
Orientadora Pro Regina Svia V M acheco
'.nd,o G; V"_Escola d" Aumiislra ,' .' \FGV t1emprSoP&u : ec ;Bibloteca '
> _
SO PAULO
jj
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oG \ . 1
\',Qj4 05J9 , Il -)n I )" BELCHIOR, Miram. A aplio do Panejameto Estratgico Suacoal emoveros locas: Possbdades e mtes - os casos de Sao Andr e So Jos dosCampos So Pauo: EAESP/FGV 1999 102p (Dssetaao de Metradoapresentada ao Curso de PsGraduao da EAES/FG rea de CocetraoPotca Ubana)
Resumo Trata dos mtes e potecadades da apcao, no nve loca, de umameodooga de panejameto que busca equacoar o processo de decsoprogramao acompanhameo e cotoe de aes o Paeameo EsragcoStuacona modo desenvolvdo orgamete para goveros cetras peoeconomsa cleo Carlos Maus Aponta esses mtes e possbdades a patr darefexo sobre as experncas dos muncpos de Sao Adr geso 19891992) eSo Jos dos Campos geso 19931996) ambas no esado de So Pauo
aavras Caves: aneameno Esratgco oder Loca Reforma do Esado Governabdade Sano Andr So Jos dos Campos reetura
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SUMRO
I. APESENA
S ilEAS A AINISA PBLICA E PLANEAEN 7
.1 A Superao da Cise Fiscal 10
.2. A Refona da Adminsao Pblica 11
3 O Conole Social 19
.4A Refoma do Estado e o Panejamento 22
PLANEAEN ESAGIC SIACINAl 7.1 O mtodo: conceitos e eramens 34
I. AS EXPENCIAS E APLICA PLANEAENESAGC SIACINAl E NEL lCAL 43
IV1 Santo And - Caactezao Geal do Muncpo 47
V2 Santo And A Gesto 1989-992 e o Planeamento Esatgico Situaconal 50
V3 So Jos dos Campos - Caacteiao Gea do Municpio 57
V.4So Jos dos Campos A Gesto 1993-1996 e o Planejamento EsatgicoSituacional 59
. LIIES E PSSBLIAES A APLICA PLANEAENESAGIC SIACINAl 64
V1 A Adoo do Planejamento Esatgico Situacional 68
V2 O Planejamento Esatgico Situacional. as podades de goveno e a coeso daui
V.3 O Compotamento das easMeio e das easm 74
V4A amplitude da utizao do Panejamento Esatgico Stuaconal 75
V5 O Equilbio do Tringulo de Goveno 76
V.6 A Sala de Situaes 78
V.7 Os Agentes de Planejamento 82
V8 A Paticipao Popula e o Panejamento Estatgco Stuacional 84
V.9 Avaliao global dos esuldos da aplicao da metodologia 85
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VI. Coclses
EXO IS DOS EREVISTDOS
REFERCIS BIBIOFICS
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Aos mes meos, oria e Caos Aeo
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Agradecimentos
Aos vine entrevistados de Santo Andr e So Jos dos Campos que
contruam de manera fundamena para a reaizao desse raaho
minha oienadoa roa Regina acheco pea pacincia, confiana e
ncenivo permanente
Aos meus companeros de Saa de Situaes Maucio (o Xangoa)
Mariza e oetto por todos os momentos, duos e agradveis que
passamos untos
minha equpe na Seceara de Admnistrao de Santo Andr peo apoo
e pacinca sempe mas especamente no perodo de poduo dessadsseao
Ao oia raa Vae Remsson Rogro Mrcia Thais e sngea que
muto me audaram quando o tempo era no
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I Apresetao
A cise econmca munda profunda que ocorre a pati da dcada de e a progressiva integrao mundia dos mercados e dos sistemas
podutvos geraram a gande crse do Estado cuo enfaquecimento
eveouse tanto no que se efere disponiidade de recursos sua
dsposio como tamm em reao sua capacdade de proteger a
economia naciona da competio inteacona crise econmica
somase a crse de egitmdade do Estado oriunda tanto de sua
incapacdade de dar conta das demandas dos cidados quanto do
progressvo distancamento entre aquees e a mquina p ica
Essa mudana ruta de contexto geou num prmeiro momento um
fortssmo questonamento do Estado seguido por um movimento de sua
reconstruo em outras ases essa maneia coocouse para o setor
pico a necessidade de enfrentar essas circunstncas em vriasfrentes Po um ado enfentando a crse fsca e por outro utando para
recuperar sua egitimidade atravs da reformuao de seu padro de
reao com a socedade e da recuperao de sua capacidade gerencia
No que se refere ecuperao da capacidade gerencia do Estado surge
a proposta de um novo modeo de administrao denominado
paradigma psurocrtico que se caracteriza por trs eementos
principas orentao da ao do Estado para o cdado com nfase no
controe de resutados vaorizao do corpo funciona (o e
modeizao dos sistemas de apoio gesto pica Nessa tima
ina so propostos um conunto grande de medidas pae considerve
deas consistindo na adoo de mtodos de gesto empresaria A
recuperao da cutura de paneamento uma dessas medidas
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nesse contexto qe esse estdo se desenvove, tendo or oetivo
anasar os imites e otencaidades da aicao, no nve oca, de ma
metodooga de anejamento qe sca eqaciona o rocesso de
decso, ogamao, acomanhamento e controle de aes. Analisa
se a imementao, no mito mnicial, do Panejamento statgico
Sitaciona mtodo desenvovido orignamente ara govemos centas,
eo economsta chieno Caros Mats
A escoha do tema devese asicamente a dois fatoes sa
ertinncia no mito da dscusso soe Refoa do stado em
atica da refoma da administrao ica e ao me interesse
essoa nessa refexo, visto qe viv i a exerincia de a ico dessa
metodoogia.
A anse fase a ar da refexo sore as exeencias dos
mncios de Santo Andr (gesto 989992) e So Jos dos Camos(gesto 993996) amas no estado de So Pao. Os mnicios
foram selecionados orqe adotaram o Panejamento statgco
Sitaciona como mtodo de anejamento mncia e eo acesso
facitado qe disunha dado qe aticei das das exerincias seja
diretamente, caso de Santo Andr, o indretamente como constora
caso de So Jos dos Camos
imoante emra qe existem mitos mtodos ara anejamento,
contoe e avaiao de aes No entanto, no est no mto desse
estdo avaiar o mtodo do Planeamento stratgico Sitaciona em si
nem o de comaro com otros existentes, mas sim de avaia os
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resutdos de su pico no nve oc ptir ds experincis
menconds.
A dsserto orientouse pir de um eque de questes sore gunsdos eementos constitutivos do processo de impemento do
Pnemento Estrtgico Situcion O ms ger dees referise os
possves resutdos d pico dess metodoogi, visto e ter sido
originmente desenvovid pr o nve centr e os estudos de cso
referirem-se o mito oc onde foi ntroduzid um dequo do
mtodo
Ess questo mis ger desdorvse em vris outrs A prmeir
des refer-se s motives que originrm deciso de dotr um
mtodo de pnemento govemment e porque o Pnemento
Estrtgico Situcion fo escohido Um segund questo imponte
udi o ppe que o processo de impemento do mtodo
desempenhou no sentdo de esteecer s prioriddes do goveo Atercer dizi respeito se hveri diferen entre o compomento ds
res-meio e o ds resfim frente introduo dess nov metodoogi
de pnemento Um qu questo dizi respeito se o Pnemento
Estrtgico Situcion foi incorpordo pe hierrqui ou ficou pens
como instrumento ger do goveo
Hv ind um oco de questes recionds s dificuddes de
impemento d metodoogi em s dd su t compexidde
mesmo consdendo tods s deques reizds pr su
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apicao em mito oca o tatamento do inguo de Goven ou
sea se na ptica foi possve tata de maneia equiiada os seus ts
vrtices (pogama de goveo capacidade de goveo e goveaiidade
do sistema) a eficcia do mecanismo de Saa de Stuaes oganismo
esponsve po faze o monitoamento gea do pano a penncia da
figua do agente de paneamento das eas e como uma tima questo
a considea o pape que a metodoogia pode cumpi quanto ao contoe
socia soe o pode oca isto se o Paneamento Estatgico
Situaciona pode cumpi funo de apoio ao pocesso de participao
popua
Dessa foma o pesente estudo tenta identifica consideando as
especificidades dos dois municpios anaisados os divesos eementos
de sucesso e facasso na apicao da metodoogia desenvovda po
Caos Matus
A eaizao da monogafia aseouse no estudo iiogfico napesquisa de documentos conceentes ao tema e na eaizao de
entevistas com aguns dos paicipantes do pocesso de impementao
do Paneamento Estatgico Situaciona nos dois municpios
A escoha dos entevistados seguiu o citio de ote difeentes vises
do pocesso Dessa foma foam entevistadas em cada municpio
pessoas peencentes a sete gupos a sae tomadoes de deciso
secetios de eafim secetios de eameio agentes de
Coceto tliado o Plaeameto sratgico Siacioal e cosise o eacoametosimteo de s macoaeis e codioam mamete o rograma de goeoa goemabildade do ssema e a caacidade goeo
Ver isa dos ereistados o exo I4
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paneamento das eas memos da Saa de Situaes esponsves
peas iniciativas de paicipao popua e consutoes ue auxiaam na
impementao do pocesso As entevistas aseaam-se num
uestionio estutuado paa da conta dos difeentes aspectos a seem
anaisados tas como caacteizao do govemo municipa histico do
pocesso uestonamentos especficos soe eementos da ap icao do
mtodo e aano gea dos esutados Esses aspectos foam
seeconados a pati das uestes iniciais ue moveam essa pesuisa
Todas as entevistas foam ea izadas a pati desse uestionio sico
sendo ue um ou mais aspectos dee foam enfocados com maio
pofunddade de acodo com o gupo ao ua o entevstado peencia
esutado desse estudo se desenvove em seis captuos O pimeio
consiste nessa apesentao onde so comentados aspectos geas do
taaho seus oetvos e a metodooga utizada. No segundo est
ainhavada a discusso ue se tava em tomo do pape do Estado e dos
diemas ue a administao pica vem enfentando nos dias de hoeincuindo sucintamente o pape do paneamento nesse contexto O
teceo captuo apesenta os pincipais fundamentos do Paneamento
Estatgico Situaciona cua apicao se discutida nos dos captuos
seguintes O uato captuo desceve o histico e as condies dento
das uais se desenvoveu a impementao do mtodo nos municpos de
Santo And e So Jos dos Campos O uinto captuo anaisa as
divesas uestes ue moveam esse estudo uz das entevistas
eaizadas a pati do ue tentouse estaeece os mtes e sucessos da
utiizao desse mtodo de paneamento nas expeincias anaisadas
No timo as concuses aicuase evemente os esutados imites e
possiiidades das expencias com a temtica da efoma do Estado
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em como pont-se m specto reciondo o tem oeto desse
trho que no fom oddos po estrem fo dos mtes
esteecdos p o se desenvovimento ms qe poderm ser frto
de m nise compementr ee
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. Os Diemas da Administao Pblca e o Planejamento
peodo do p-guer t dcd de 0 crcterzou-e peo
permnente crecimento econmico tnto no pe cpittdeenvovido como tmm no interior do oco ociit e em prte
do pe do erceiro Mundo A pir d dcd de 0 oretudo
pir d crie do petreo tem ncio um grnde crie econmic
mundi que cooc em queto o ntgo modeo de inteeno ett
que utentv hegemoni do Etdo de Bem Etr cendendo
prtir d propot er reegd t quee momento um
egundo pno
Ao do d cre econmic o deenvovimento tecnogico d egund
metde do cuo e progreiv integro mundi do mercdo e
do item produtivo nrm e d goizo que
impuerm um preo dicion o etdo ncioni que perderm
pe coniderve de u cpcidde de eteecer poticmcroeconmc e de or u economi d competo intecion
(BRESSER PEREIRA 199 p1) De orm o enrquecmento do
Etdo no e deu pen pe reduo do recuro u dpoio
m tmm pe perd de pte de eu poder.
A expice repeto d nturez d cre do modeo do ee
e o muito vrid e dependente do coe ideogico do qu
provm, to do poconmento repeto ore o ppe do Etdo n
economi. Entre o progret prevece idi de que e trt de
um proceo de dpto do modeo nov circuntnci do mundo
modeo enqunto o conervdore potm n derrocd compet do
modeo DRABE e ENRUE 1 988 primeir prte)
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Dess mne, dcd de 80 fo foemente mcd peo dete
soe o ppe do Estdo especmente soe o seu tmnho. ssm
que, do ponto de vst dos neoes, pevec d de Estdo
mnmo quem ce pens gnt os detos de popedde e
esevv o mecdo tot coodeno d econom Como
conseqnc, o ecetuo neoe compunhse de um conunto de
eementos p estng o Estdo, p o juste fsc e p s
efos oentds p o mecdo. No entnto, p ds pmes
nctvs ness deo 'fmouse consenso moto, foecdo pe
nse empc do desempenho dos pses ndustzdos, no sentdo
de que souo e dos poems estv n usc de novs foms
de comptdde ente esfe do mecdo e esfe do Estdo
(ABRANCHES, 1 991 , p.5), ou como sent Pzewosk ( 1998, p3) ,
mesmo n usnc de sus tdcons fhs, d de que os
mecdos so efcentes, pece est mo ou, no mnmo, mound
Dess fo, de mne ge, fou-se vso de que nem gcpu do mecdo nem gc estt conseguem d cont soznhs do
poem.
E ssm consttuuse um vso hegemnc de que no se ttv
uncmente de edefn o gu de nteeno do Estdo n econom,
ms sm de efo o Estdo tvs de um se de es p que
este poss, num novo cco vot compement e cog
efetvmente s fhs de mecdo, nd que mntendo um pe ms
modesto do que quee pevecente no cco nteo (BRESSER
PEREIRA, 1 99, p 1 ) ou nd p d pode o stdo p fze o
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qe deve fzer e o impem de fzer o qe no deve fze
(PREWORSK 1998 p.39).
A despeito ds diferentes vises respeito do gr d inteenoestt hove no entnto gns pontos de nise comns entre s
diferentes concepes respeito ds css essenciis d crise. O
primeiro dees diz respeito o crter finnceirofisc de o se
incpcdde de fnncmento do Estdo pois os gstos picos
crescerm mito mis rpidmente qe os meios pr finnci-os Em
segndo gr estrtr rocrtzd e centrizd do Estdo qe se
demonstrv ineficiente e incpz de tender com qidde s
demnds dos ciddos. Por tmo trtse de m crise de
egi timidde de qestionmento do modeo de reo entre o Estdo e
sociedde devido o progressvo distncimento entre mqin
pic e o ciddo.
Dinte dsso Reform do Estdo deveri enfrentr s trs dimenses econmic dmin istrtiv e potic ssinds cm spero d
crise sc reform d dministro pic e refomo do
pdro de reo entre Estdo e sociedde. Ve oser qe tnto
Crozier ( 1 992 p 12) qnto Acio (1 998 p 8) pontm qe cd ps
qe se disps fzo doto esposts dfeentes em fno de ftores
potcos econmicos ctris e orgnzcionis d iferencidos.
Ce tmm considerr qe no mito d Amric Ltin h m
eemento mis ser evdo em cont q se necessdde de
consoido do processo de edemocrtizo qe se desenvove
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tamm a par da dcada de 80 e que cca desafis adicinais
Refrma d stad
. perao da Ce Fca
As medidas geramente apicadas de supea da cise fsca s
usuamente atriudas s idias neieras Iss se deve a que as
primeras medidas de Refrma d stad adtadas anda na dcada de
80 se cncentraram na redu d gast pic e tamm a fat de
que aquea crrente prpunha a redu d tamanh d stad N
entant apidamente tmuse ca [ ] que auste fisca n ea
prpsta de cunh idegic mas cndi necessria para quaquer
gvem fe e efetiv (BRSSR PRIRA 1 998 p32)
A fun da refma fisca seria ent a de cntriuir para sinaizar uma
mudana estutura n tatament das cntas pcas de frma a reduzr dfcit pc cescente Nessa dire h um cnunt de medidas
que fam adtadas e que em gera se sustentam em dis piares: a
edu d gast pic e aument da arrecada trutria
m rea a primeir dees fram adtadas medidas de redu d
tamanh e d cust d setr pc especiamente n que se refere a
quadr de pessa atravs de prgramas de privatiza terceirza e
utrs. Am dss p sua reevnca fi necessri se deruar sre
aguns temas especfics cm sistema previdencr e de sade
sso ocoe a -Betanha no Caa na Astla na Noa Zelna o apo e ossaos Uos mo saena Besse Peera (1998 p 31)
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end cm cnseqnc em guns pses nesse m cs
rnsfernc desses ses ser pc n-es.
segund pr cnssu n d de es p umenr pcp d rece pc n P Dess mner nvesuse n
mehr d mqun rrecddr es de frm ev evs e
es fisc reduzuse u eminu-se susds exsenes dmnuuse
sr ds cuss de exemddes d prcess de
desenvvmen em enefc de sees scs cpzes de
nemzs e evenumene mm prcedeuse um refrm
5rur pr ene urs r pcp ds mpss dres
ms mprne d que s ndres n cnun d rece pr dmnu
quees mpss que ncdssem dremene sre prdu e
mesm em guns css pr umen crg rur g .
.2 Reforma da dminitao Pblica
N fn d dcd de 0 e n cme de 80 cdd cmum cd vez
ms expessv seu descnenmen em re urcrc es
depsnd em ps grnde cnfn ns mdes prvds de
ges Dess mner segund grnde c de de Ref d
Esd enfrenmen d su cd vez ms cr ncpcdde de
ender s demnds ds cdds se n qundde u n qudde
ds ses resds.
Esse c de vd dmens dmnsrv d crse
prem de pcdde gerenc d Esd cmumene denmnd
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de refom dmnitrtiv Como ient Spink (1998 p 18) ee
conceito tem muddo muito trv do tempo Ce ento ecrecer
que nee etudo e dotr concepo de que refom dmintrtv
o o eforo que tm por fito induzir mudn fundmenti noitem de dminitro pic trv de reform de todo o
item ou peo meno de medid que vem meho de um ou
mi de eu eemento-chve como etrutur dminitrtiv peo
e proceo (Confernci d Ne Unid Brghton 1 91
SPINK 1 998 p 18) De fom dote qu um concepo que e
ditingue d Reform do Etdo que engo e que tmm e
diferenci d modezo dminitrtiv que decornci de
A chmd reform de primeir geo reizd ind n dcd
de 80 centrm pouco eforo ne direo e o eforo reizdo
concentrrm-e em tentr introduzir mtodo gerencii privdo no
mito pico com o oetivo de tom-o mi efciente Somente n
dcd de 90 que neceidde ett de gnhr cpciddegerenci gnh mportnci no mito d Reform do Etdo qundo
funo de um dminitro pic eficiente p ter vor
etrtgico (BRESSER PERERA 1 998 p 2)
cee d propot de reform dmnitrtiv dotd no pe
deenvovdo e concentrou n eformuo compet do prdigm
egemnico de orgnizo do Etdo funddo no conceito weerino
de urocrc Como do no fin do cuo I urge o modeo
urocrtico em opoo o modeo ptrmont de dmnitro do
Etdo O urgimento do cpitimo e evouo d noo de d ireito
cvi e potco coocrm em queto no epro entre o
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ptrmnio pco e o prvdo que crcterzvm form de
dminitrr t ento. im que ee novo prdigm de
dminitro untmente com democrc e contituiu como o
princip intrumento pr proteger o ptrimno pico contr proprio privd do Etdo
prdgm urocrtico conite no exerccio d tividde de geto
pic por um qudro dminitrtivo compoto por funcionro
oedecendo omente orige oetiv do eu crgo que e
exprem medinte norm e proceo intemo o eeciondo e
contrtdo conforme u qufico profiion; o remunerdo
com rio fixo eteecido egundo u poio n hierrqu
reponidde do eu crgo e quifce de que dpem tm
perpectiv de crreir compreendendo progreo por tempo de
evo por eficinci ou m e eto umetido um item
homogneo de dicipin e de controe do evio. Ee modeo
conoidoue foemente durnte primeir metde do cuo pndo er uti izdo tnto n re p ic qunto no etor privdo.
O primrdio do quetionmento o prdigm urocrtico remontm
dcd de 60 qundo epecimente no etor privdo m tmm n
re pic comem urgir prmeir crtic ee O modeo
crcterizdo por procedimento rcioni e infexvei edo no
cumprimento mpeo d norm no conegue mi dr cont d
nov fune coocd o Etdo pir de um drtic
trnformo de contexto A grnde nfe dd o controe tomou
dminitro pic ped e mrrd formidde tcnic e
proceu. A etrutur hierrquic rgd e verticzd no propic
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criativdade nem o compromio com o retado da pretao de
eio ao cidado O compoamento do fnconrio poarizado
peo cmprimento da norma e rtai inteo em detrmento do
enefcio proporconado ociedade
Am dio, o pape mai imporante a er cmprido pea admntrao
rocrtica progreivamente deixo de e verificar, poi como aienta
Breer erera (998 p27) e, no pae deenvovido, o direito
cvi e ociai etavam razoavemente protegido, o direito pico
no etavam [ O nepotmo e a corrpo mai vive foram
controado, ma rgiram nova modaidade de apropriao privada
Ea caraertca ainda ma foe no mto do pae em
deenvovimento, epeciamente na Amrica Latina, qe no
conegiram conoidar rocraca weeriana e o atamente
permeve gica da reae peoai referida ao patrmoniaimo,
configrando aim ma rocraca pca qe comina de forma
pevera, rigdez no procedimento com iioogia no compoamento(DAIEL, 1 99 p3)
Ee movimento de qetonamento e acenta na da dcada
egnte cmnando nma propota de novo modeo, denominado
paradigma procrtico o adminitrao pic gerencia; qe
procra dar conta de toar o Etado eficiente o entato no e trata
de m nico modeo poi como ainaa Arcio ( 1 998 p 1 ) percee
e qe ma rie de medida vm endo tomada em pro da
contitio de m modeo procrtico, ma ete o
competamete coerete e ademai, no ma nica via adotada em
toda a ae
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A depeto da vaiae em tomo do modeo apontado acima, h tr
apecto qe conformam o nceo ico do qe tem e denominado
admnitrao pica gerenca orientao da ao do Etado paa o
cidado com nfae no controe do etado vaoriao da
rocracia (eoee e modemiao do itema de apoo
geto pica
Tave o eemento ma impotante apreentado peo novo paradgma
ea o de deixa de er atoreferente e paar a er focado na
demanda do cdado, conforme oea Bareay (1992 p8) em a
defea da necedade de romper a vio rocrtca E a foma de
avaiar e o Etado et orentado de fato paa a pretao de evio
ao cidado a rocracia deixar de e preocpar com controe pvo
do procedimento e e concentrar no contoe do retado da ao
etata, atrav de ndcadore de deempenho
m egndo eemento reevante o pape qe e reea ao
fncionrio pico nee novo modeo Diferentemente do paradigma
rocrtco onde o fncionro no preciava inovar nem enfrenta
deafo poi atava cmpir norma e procedimento no novo modeo
e prope o eoee o ea, o fncionrio merecem m certo
gra de confiana de forma qe ee poam entender e apicar norma,
dentificar e reover proema e tenham iniciativa e cratividade para
aperfeioar continamente o proceo (Baeay 1 992 p . 18).
bre esses ines Gaean (1998, p 1 01 ) bsea e nem as as eas eatiae se pbi pssem caacests e as tmam passves e mensamas a maia mensve ss signica qe cmparaes (intemacnais inter-eginaisa ng em etc pem se etas m cm esabeeciment e a ntrata emetas.
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emo criaivdade e iniciaiva do fncionrio pico eqer,
poano, m proceo de foaecimeno e ameno da aonoma da
rocracia Em primeiro gar necero vaorizar e raaho aravde a paicipao na formao e na geo da poica pica,
garanindoe, com io, e compromio em reao ao reado a
erem acanado Em egdo gar, precio priorzar a capaciao
do edore conrindo ma ae gera cienfica e cra ida
m conhecimeno mincioo da reaidade naciona e e conexo m
aaizado e peinene aparehameno ecnogco, aide favorvei
mdana e inovae em como vaore nacionai e ociai
(LBERG, 992 p80) Ea capaciao por oro ado, precia
ear orienada para romper com a exceva epeciaizao qe oma o
edor reponve apena pea repeio mecnica de arefa evando
iizao de a capacdade e omo capaz de deempenhar
mipa fne m oro eemeno referee neceidade de
profiionaizao o ea, eaeecer nm prazo compave, mapoica aaria [ ] qe garde comparaiidade com aqea praicada
no mercado para fne imiare deconada a vanagen ] ai
como eai idade pena e m iema de caeira profiionazada [ ]
aeado na progreo fncona por mrio, no reinameno e na revio
de vanagen [ ] ociamene nificvei (ABRACE, 1 99 7)
aim qe o qe parecia iniciamene ma ineno de acaar com o
corpo rocrico, na vedade e conii na pecepo de qe ee o
principa agene de reaizao da mdana
Como bem obsea Abcio (99, p.193) "aps a instalao das mudanas, seronecessos idoes pbicos que manejem o novo acabouo de regas - o qe paecebvio mas na ptca de vos pases no tem sido
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Por timo, no qe e refere ao deenho de modemo itema de apoio
geto pica, h m ampo eqe de medida qe podem er citada,
oa parte dea aeada em aordagen da adminitrao do etorprivado Ee redeenho tem por oetivo recontrir a capacidade
anatca do Etado, atrav do aprimoramento da tomada de decie
minorando a fedaiao da admin itrao pica, do regate da ctra
de paneamento, da tranormao do oramento pico nm
intrmento gerencia, vncado ao paneamento e vaiiador do
controe ocia e da mdana da ettra organiaconai, tomando
a eve, fexvei, decentraiada, horionta e com menor nmero de
nvei hierrqco, podendo at memo er temporria (LBERG
1 992, cap7 ; FERRERA, 1 99 p2 e ALBUQUERQUE, 1 991 p2)
Cae por fim em reao a ee ponto apreentar doi connto de
oeae reativo ao imite dea nova propota de paradigma de
adminitrao
Por m ado Arco (1 998) mencona cinco d i ema dee novo
paradigma O prmeiro dee di repeito reao entre a reforma
adminitrativa e o proceo potico qe indca a neceidade de
contro de ma etratgia de coneno nto ao atore envovido no
proceo e enfata a mportnca de doi dee o fnconrio pco
e a popao Um egndo dema referee teno exitente entre a
gica fi qe e concentra no q anto e gata, atando no co
prao e a gca gerencia qe pretende tomar ma efciente a ao
da rocracia, agndo no mdio e ongo prao Uma otra qeto
Coo pope Albqerqe (199, p 4) a adoo de todos modeos de gestoepesaa a adstrao pb"
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aponta para a eparao entre a formao e a impementao da
potica pica gerada peo novo formato organzaciona qe
etaeece ditno entre qem concee a potica (o nitrio por
exempo) e qem a execta (a agncia exectiva), po o pimeiro
nem empre tm a experinca concreta e o timo tm qe exectar
ma potica mta veze em aer porqe e em poiidade de
epaa a experncia para qem forma. qato diema diz
repeito, tavez, mai pomica medida adotada pea admnitao
pl ica gerencia a decentraizao vaoizada po pemitir ma maior
eficincia e participao na geto do ervio pico e
reponazada po, em gera, amenta a deigadade regionai e
tamm fragmentar a pretao do evio pco o timo, Acio
ainda aenta qe, o princpa deafio do modeo pocrtico [ ]
definir qe tipo de Etado deve e contrdo para o co I"
epeciamente para o pae em deenvovimento qe no ograam
reove e grave proema ocia [ ma qe para io tero qe
ingrear nm novo etgio admnitrativo, em terem de fato contrdom Etado competamente modemo"
or otro, pink (998) ana dvida ore a forma de conto e
hegemonizao do novo paradigma ara ele, a contro da
propota mai recente de refoma adminitrativa na Amrica Latina
ocore de maneira eqivocada, vito qe aeada, fndamentamente,
no acrcimo de novo eemento em e qetonar a eficca daqee
Meo (1996, p78 aponta os eetos peesos da descentalao ransfercas dereas pbcas sem responsabdades de gerao de oas defno e ambgdadeqanto defno de competncas ente esfeas de goemo bocacas ocas de baxaqalo peda de pacdade regata e de folao de pcas por pate dogoeo cenra descenrazao fs cm mpante ransfernca de mposos, qemnoro a padade do goemo ceta ear a cabo potcas de esablzao e reoasfscas porosdade do goemo oca em relao s eles, acaretando maor cpo ecentesmo e, pr fm fragmentao nscona
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assumdos nas propostas anteroes; ou sea o nsucesso vsto sempre
como futo da ausnca de um novo aspecto anterormente neggencado
e no po nefcca do proposto at ento. Am dsso, o auto dentca
uma pogressva omogenezao da proposta de refoma admnstatva
da dcada de 30 aos das de oe. m funo dsso, ee se pegunta
sore o quanto essa tado de naratvas desvncuadas dos
acontecmentos socas e potcos gera um processo de autocensua
que nvountaramente tem mtado o acance da dscusso (SPINK,
998, p . 66) geando ta unfomzao de popostas e , ao mesmo tempo
responde, que ceramente o passado tem muto a ensnar ao futuo a
esse respeto (SPINK 998 p . 68).
. 3 O o toe oca
Como j apontado anteromente, as reformas de prmera gerao
concentraram-se ncamente nos aspectos econmcos e,
secundaamente nos admnstatvos. sses tmos ganaam grande
mpuso drante a dcada de 90. Somente mas ecentemente se tem
enfatzado a dmenso potca do redeseno do stado.
descrdto do cdado em eao ao stado tem orgem na sua
nefcnca na prestao de seos, como ndcado anterormente mas
tamm advm do aumento do dstancamento entre ee e a socedade.
sse dstancamento que acentua a peda de egtmdade do seto
A endnca de consi modeos domanes de efoa baseados [ .. ] nma esa decomexidade seme cescene sem da esao aa ma anlse cca das abodagensaneoes de efoa . ] deve ana dvdas sobe a aa safa de idas de efoaindendeemene de se mo ndvda SPINK 1998165
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pco, se confgura pea axa sntona ente as demandas dos cdados
e a capacdade do stado de estaeecer e mpementar metas
coetvas.
ssa ncapacdade geada peo comportamento auto-referdo da
urocraca, que acredta ser possve mpementar escoas pcas
munes s presses dos nteresses parcuares. No entanto, a prtca
ndca que despeto dessa vso de que o stado pode soepo-se s
presses, tem prevaecdo a defno das metas peas ppras etes
estatas ou po um crcuo de especastas stuados em nstncas
encausuradas dssocadas da esea onde se manfestam os nteesses
soretudo aquees mas dspesos e menos organzados em poso de
franca desvantagem em reao aos demas (DI NI, 996, p 4) sse
enfoque provoca, po um ado uma expresso desgua dos dversos
nteresses ntsekng e, por outo, dmnu a capacdade do stado
de gerar adeso e garant sustentadade s suas decses
Dessa manera, o que est em questo a necessdade de reormuao
do padro de acuao ente stado e socedade asseguando mao
responsazao (ccountb daquee. necesso, em prmero
ugar persegur uma meor capacdade de ntemedao dos nteresses
e, tamm tomar o stado mas egtmo e democrtco, atravs do
apeeoamento da democraca representatva e da consodao do
controe soca, a par de mecansmos de pacpao dreta (BRSSR
PRRA 997 p . 9)
Vae saienta o obseado po Diniz (996 p1 ) no qe se eee necessidade deeca a noo de interesse pbico a ao estaa ao se dssociada de agma noo debem comm e da garanta da peseao de algm ga de esponsabilidade pbica natomada de decises rde litimidade"
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Esses oetvos emetem aos poemas de controe dos nteresses
prvados peo Estado do cdado sore seus representantes e desses
sore a uocaca. Como sustenta Przewors ( 1 998, p.44) a par do
paradgma agente-prncpa o proema como nduzr os dversosatores ndvduas a agrem de forma compatve com os nteresses da
coetvdade.
No que se refere ento necessdade de que o Estado sea mas
efcente na admnstrao do jogo de nteresses sera necessro o
apeeoamento dos meos de nteocuo e de admnstao desse
ogo; atravs da crao de oportundades e ncentvos ntroduzdos po
novos aranjos nsttuconas" sera possve conduzr a formao e o
modo de atuao dos grupos na dreo ameada [ . . . que exge uma
estratga deeada de ao" (DIN 1996 p.13).
Em se tratando de controe soca preconzase a adoo de prtcas de
gesto pca que envovam a patcpao conunta de govemos e deatores socas reevantes (DANEL 1 996 p 9). as prtcas devem
compreende a transparnca tota da manera de atuar da admnstrao
e o estaeecmento de programas e canas de patcpao da socedade
cv, de forma a resgata a esfera pca como nstumento de
expresso da cdadana e frum de aprendzado soca
No entanto necessro compreender que essa nova reao Estado
socedade tem natureza dua, exgndo esforos das duas paes Peo
ado do Estado peo menos trs aspectos a consderar ccountb
Vale a pea ema, em elao a essas pcas, expecas brasleas recenes caaspo D (1997 p.26) as cmaas seoas no mo feera e o ormeto pacpao emel loca.
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potica uocrtca e ega. O pmeiro aspecto refeese constituio
de um de potico atravs de processo eeitora egtimo e com tempo
imitado de mandato. Do ponto de vsta urocrtico reque a perfomance
efetiva do govemo e dos funconros nas suas reaes com o pico,
sendo centra paa ta, a transparncia nas aes, atravs da prestao
de contas. Por fm, como prrequisto paa as duas anteroes, eque um
sstema udica oetvo e de coniana Do ado da sociedade cv
depende da sua aidade para paicipar nas decises adotadas peo
Estado sso impca em acesso infomao paa uma ao mais efetiva
no pocesso de deciso Paa tanto, ao ado dos requeimetos de
acesso, necessrio dar poderes a esses grupos. (HALFANI et a,
1993)
4 Rform do Etdo o Pnjmnto
As dcadas de 60 e 70, assim como trouxeram os pimeiosquestonamentos ao wee stte e ao modeo uroctico de
adminstrao, tamm foram um momento de crtica ao paneamento.
At meados da dcada de 60, prevaecia a concepo de que o
paneamento era uma tcnica neutra, sendo seu pape apresetar com
oetva mparcadade, as distintas soues, o que cada uma deas
requer e seus provveis efeitos (CEPAL, I pensamento de a CEPAL
1 969 p .1 1 5 a R, 1 998, p.5).
A pair de ento comea a ocorrer um questonamento sore o
formasmo a eutradade e a efetividade do paneamento. Dscutese a
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necessdade de os panos se toarem operativos e instrumentos de
coodenao de aes. A dsso, discutese a concepo de
separao entre tcnica e potica e criticase o dstanciamento existente
entre fouao do pano e sua impementao
No seto privado suge, na metade da dcada de 60 a poposta de
paneamento estratgico epresaria, que tamm pocura esponder s
crticas ao paneamento naquee mito. Naqee moento a nova
proposta encarada como o meho odo de inventar e impementar
estratgas que aumentariam a competitividade [ . . .1 e resoveriam a
separao entre o pensar e o faze(MINTBRG, 994B p 07).
Como assinaado anteiomente o mto da dimenso administativa
da Reforma do stado a efoma administrativa se estrutura e ts
gandes eixos entre ees o da modeizao dos sistemas de apoio
gesto pica. Tam se saientou naquee momento que parcea das
medidas sugeridas eram instrumentos de gesto empesaras. Opaneamento sugerido tanto como simpesmente mecanismo de
aprimoramento toada de deciso (KLKSBRG, 992, p.79); quanto,
mais expicitamente, como adoo de mtodos geenciais do setor
privado .
No entanto as recomendaes em eao adoo desse instruento
de apoio gesto caegam pate dos questionamentos qe o
panejamento vinha sofrendo anteiomente. Motta (987, item 5.), por
exempo, ao defender a necessdade do paneamento, enfatza a
Veoso (199, p 1 08 obsea qe 'conqano a adminisao pblica jamais possa, nemdea, fnciona em bases esamene empesaras, exisem modos modemos de gesoempesaal que deem ser azdos para o seo pb como a idia do panejamenoesagi que nenhuma empesa o geso mema disnsa
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ponca de ntegrar as fases de ouao e peentao do
pano. Kseg ( 1 992, p.67) consdera que se pe [ . .
transfoaes potantes nos esqueas tradconais de panfcao
[ . ] dando nfase, entre outros aspectos, [ ] adequao a conuntura eo uso da va pacpatva. Feera (1996, p.27) consdera que
necessro dexar de ado aquea veha gca deternsta e near, [. ]
quase utve", para dar ugar a u processo as dnco e g
aseado na adoo de ua postua estratgca [ . . .] O todo, se
precso, o panefazendo Os dos tos autoes cta o econosta
cheno Caos Matus coo autor de ua concepo ateatva de
paneaento que se enquadrara nesses requstos
A dcada de 90 apresenta, e reao ao paneaento oventos
derentes no setor pco e no prvado No prieo, o paneaento
peranece procurando seu uga; enquanto que no segundo eaparece
os questonaentos agora e reao ao aureado paneaento
estratgco.
Hen Mintzerg ex-presdente da Strtegc Mngement Soce e
seu vro The se nd f of sttegc pnnng defende que o
paneaento estatgco te sdo usado, na verdade, coo
prograao estratgca, ou sea, para foazar as consequncas das
estratgas que tenha sido desenvovdas. Para o autor, o processo
de paneaento estratgco no capaz de produzr estatga, pos ee
se asea na anse enquanto o pensaento estatgco, e
Confoe Mzbeg 994b p0) plaejaento esutase e 'vi ua eta oucouto e tenes e passos fOazao esses passos e fOa que ees ss sepeetaos quase aoaticaente e aiculano as coseqncas atecpaas ouesutaos e caa passo
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contraste um processo de sntese, de aprendzagem nfoma que
produz perspectvas e comnaes novas envovendo ntuo e
cratvdade. Dessa manera "estratga no consequnca do
paneamento, mas o oposto: ea o ponto de patda" (MINTBRG1 994A, p.333).
A lara d raga c xan clx, nl n a cad , , ucncn dnan han [ ] Ua aga d r dlada a d fra nn cfca da d r d a rgana [ .]aga d r dnlda nadrdan, ndd dann cncn da d rnn ara d rc d andag (MTBRG 1 994B 1 )
As trs dcadas de utzao do paneamento estatgco na rea
empesaa geraram duas es conforme o ex-presdente da Sttegc
Mngement Soce prmero que gerentes tm qe se encarregar
dretamente do processo de defno de estratga e, segundo que ees
nunca podero encarregar-se competamente de sua formazao. m
consequnca dsso, ee prope que as organizaes transformem o
traao do paneamento convencona, pos estratgas no podem secradas po an se, mas seu desenvovmento pode ser auxado po
ea (MINTBRG 1994B, p 1 1 2)
ssa poposta de transormao taa dos camnos. Por um ado o
paneamento estratgco convencona devera ser encarado como
pogramao estatgca, pape que ee tem efetvamente
desempenado. Logo, a defno de estratga sara de seu mto Por
outro, os paneadores saram do processo de defno da estratga,
Do oiginal 'sraegy s an immensely compex pocess, , which invoves he mostsopsticaed, subte and, a mes subnscous eemens of man nkng [ A staegyca be deliberae can eaize he specc inenions o senio managemen straegies candeveop inadveenty, whot e conscious nenon of senior managemen, oen hrouga pocess o leamng
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as tera ua responsadade portante nesse processo atravs de
trs funes garanr as anses foras que o pensaeno estatgco
requer agr coo caazadores ncentvando os gerentes a pensar sore
o futuro de fora crava e por f coo caadores de esratgauscando dentro e fora da organzao novas ateatvas para os
gerentes(MINTBRG 1 99A cap.6)
Coo vereos adante os uncpos e queso adoara o
Paneaeno Esatgco Suacona coo u nstrueno geenca
para eorar sua eficcia poano aderndo a esse ovento as
gera de oaeceno do Estado Os esuados acanados co a
nstuo dessa eodoogia sero dscudos e eao essa adeso
e aos questonaenos que o paneaeno ve sofendo nos tos
epos.
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111. O Plaejamento Estratgco Situacioa
Caros Matus teve uma roongada caera, desde o fna da dcada de
50, na rea econmco-fnancea da admnstrao ca chena, tendo
ocuado, ente outros, o cargo de Mnsto da conoma e Presdente do
Banco Centra no goveo A ende. xado na Venezuea, traahou como
assessor da ONU no PNUD (Pogama das Naes Undas ara o
Desenvovmento) e no ILPS (Insttuto LatnoAmercano de
Panfcacn conmca y Soca) , em tarefas de sua esecadade como
aneador.
Fo docente e esqusador da CPAL, mas esecfcamente do ILPS
onde, durante a segunda metade da dcada de 60 , artcou atvamente
do deate sore o formasmo a neutradade e a efetvdade do
aneamento que he sevu no mdo razo, de onto de artda aa o
desenvovmento de seu rro mtodo.
m 972 anda como memro do goveo Aende, Matus uca
aea y Plan, re-eaorao de um documento de 1 968 onde
ncorora e arofunda a dscusso soe aguns dos ressuostos nos
quas descansava a conceo atnoamercana de aneamento ate
aquee momento, tas como, a neutradade, a raconadade, a
formazao nsttucona, entre outros. O que o moveu nessa dreo fo,
segundo seu rro deomento, uma contrado rogressva entre sua
formao de economsta e sua exernca de mas de dez anos no
camo do aneamento (MAUS, 1 972 . x).
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A contuo mas mporante desse traaho, no entanto, a ntroduo
da dmenso estratgca do paneamento. A pegunta que orentou essa
eexo de Matus ea possve um paneamento onde as tcncas
econmcas e as tcncas de nvestgao potca se estruturem em umanova sntese metodogca que, ao mesmo tempo, ampa seu unveso
de ao a faa mas efcaz como mtodo de govemo (MAUS 1 972
p.5).
Sua nteno no era a de separar a estratga do paneamento nem de
a concee como susttuta daquee, mas sm como eo compementar ao
pocesso m decorrnca dessa funo compementa, ee propunha
ento no uma mera agregao do novo conceto, mas uma revso dos
outos componentes de um pano para conformar um sstema coerente
Dessa foma, ee ana as azes do Paneamento stratgco
Stuacona
U xa d r [ ] ua a da n aaa d cnrar rc cal a drnad Anda
ara aadxa, a ar da ra cng a cdad dacar d a clx aa a n n c cnc a cncl n d r cndada dalnada,a daf ara adIa c d a f (MATUS972, 6)
a par dessa efexo no mto da CPAL, da sua expernca na
admnstrao pca chena ou do seu traaho como consuto em
D rgal 's psse ua placac dde las ccas ecmcas y las ccas devestgac l se esuem e ua ueva sess metdlg que a msm empque ampe su uves de acc a aga ez cm mtd de gem?".
D gal u reexamem de ls supests [ . . .] y de ua psc ms mesa frete a lasaspaces de ctar e pces sca aca es determads Auque parezcaparadjc esta mayr mdesa te sg la ecessdade de apcar mds muc mscmpes para perm la stess ere l plc y l ecmc sta ccus em mdagu de csdea-se desaleadra, aes e ms parece u desa paa adaacm mtds ms ecazes"
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vrios pases da Amrica Latina, que Matus constri ento a sua
proposta de planejamento em oposio ao que ele denomina de
planejamento tadiciona.
/Paa ele "o Planejamento Estratgco Situacional um mtodo e uma
teoria de Planejamento Estratgico Publco [ .] Foi concebido para sevir
aos dirigentes poticos, no goveo ou na oposio. Seus temas so os
probemas pb icos e tambm apl icve a qualquer rgo cujo centro do
jogo no seja excusivamente o mercado, mas o jogo poltico, econmico
e social" (HUERTAS 1 997, p22) Para Matus, o p laneamento um
processo tcnico-poltico resultante do jogo de atoes em inteao
conflto, cooperao e alianas, os quas tm suas prprias estratgias e
sua paricua viso da realidade O planejamento , deste modo, uma
atvidade de cunho nitidamente poltico.
O planejamento tadiconal ou nomatvo, como tambm o denomina
Matus, aquee em que se combinariam cinco elementos fundamentais.O pimeio deles que esse modeo s reconhece um ator o goveo do
Estado e assume que todos os demais agentes tem condutas
predizveis ou seja estabeece uma relao ente o sujeto que planeja e
um sistema planejado, na qua no h sujeitos capazes de inteerir
Dessa maneira, s h uma explicao da realdade que, por
conseqncia a nica verdadera. O segundo eemento reerese a que
o poder no considerado como um recurso escasso, pos no existe o
outo que se ope ativamente Em terceiro lugar tanto o dagnstico
quanto o plano em si no so frutos de uma anlise do comportamento
social mas so concebdos, undamentalmente a pair da anlise
econmica. O quato elemento aponta a pedominncia da vso tcnca
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sbre a vs estratgca u seja, um clar dstancament entre
tcnc e pltc na elabra d plan planeja a rea de
panejament Pr m esse mde se basea na pssbldade de
predzer utur cm certa exatd u caclar um rsc prbabstcprevamente Dessa rma, esse mdel se cngua de manera
determnstca crand uma cmpleta ncapacdade de ldar cm a
nceeza e as surpresas
Em ps a mdel tradcnal, Matus cnstr seu prp mdel
cm um jg sem-cntrlad, nde utrs ates tambm patcpam
cm bjetvs cperatvs e cnltvs A pa dessa cncep bsca
ee tenta da cnta, uma a uma, das nsucncas que ele apnta n
mdel nrmatv Em pmer lugar a recnhece a exstnca de
utrs atres que n tem cmprtament predzvel, ele recnhece
tambm a exstnca de mas d que uma expca que, pr
cnsegunte mplca em que n h uma nca apreca da readade
Pela mesma raz segnd element ca autmatcamentecnsdead vst que se h utrs atres a cnsderar recurs pder
passa a ser escass Em ea a tecer eement Planejament
Estatgc Stuacna cnsdea a cmpexdade d sstema scal,
pant a anlse ecnmca n a prepnderante na explca da
readade e na elabra d plan O qua eement tambm levad
em cnta pr essa cncep na medda em que ppugna cm
essencal analsa a vabldade ptca d plan, prtant ntegra
tcnc e pltc n mbt d paneament, que tem a mxma
matusana 'planeja quem gvea Pr m esse mdel n se prpe
a advnhar u predzer utur [ ] vsa ss sm, a pepara paa que
se tente crar utur, cm magna, a patr das pssbdades que
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sejams capazes de imaginar e descbrir" (entrevista de Matus a
HUERTAS, 997 p15) Dessa ma, a cnsiderar a a ds
dierentes atres e a cmplexidade d sistema scial, planeja-se cm
grande magem de incereza O planejament cnigurase ent cmuma apsta cntra as incetezas!
Essa cntrapsi d Planejament Estratgc Situacna em rela
a planejament tradcna se rebate em quatr mbits dierentes d
panejament: cm explicar a realidade, cm cnceber plan cm
ta plan vivel e cm agr de rma planejada
N que se eere explica da realidade, Matus pe s cnceits de
diagnstc e anlise situacinal Para ele, planejament nrmativ a
cnsdear que h um gveante e um sistema gvead, prduz uma
explica que nca e verdadeira para tds envlvds Nesse
mdel, planejadr deve ser bjetiv e cientc para descbir a
verdade - diagnstc, a pair da qual ele deve cnstruir um plan paramud-a N Planejament Estratgic Situacinal que h um jg
entre vris ates e a explica uma leitura ds dads e nrmaes
bjetivs que expressam a realidade, a pair ds quais cada at rmula
a sua prpria interpreta, baseada em seus interesses e bjetivs a
anlise situacinal Cabe salienta que Matus n subestima pape d
diagnstic em si mas tma cm uma matria prima, que um
deteminad atr scial prcessa para rmular sua prpria anlse
stuacinal
16 m sua entevsa a Huetas (997 p.3, Matus cta, como exempo, a suao queenvove um chee de narcotrco e o dieto da DE (Drug nfocemen Agency dos sadosUndos): "a paavra narcotrco expressa para um dees, uma atividade egtma; para o outroexpressa um negco. A palavra nteligncia para o nacotafnte sgifca 'capacdade paaobte infomao sobe os planos da E para a E, sgnifica o contro.
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Essa distin entre s dis cnceits leva a algumas cnsencias Se
a anlise situacina, necessri determinar ua atr sujeit da
explica enuant n mde nrmativ iss n era necessri.Outra impica a de ue n h explcaes alsas u verdadeiras,
mas apenas expl icaes d ierentes a patir da vs ds derentes atres
ue est n jg scal Dessa rma passa a ser necessri dierenciar
as expicaes de rma a identicar cm jga cada um ds atres
envlvids, para ue uem est planejand pssa jga bem
ue di z respeit a cm cnceber pan a dierena de abrdagem
entre s mdels prunda Segund Matus, planejament nrmativ
determinista pis assume ue pssvel predizer u tratar cm
cnstante cmpament de tdas as variveis ue n cntrla, ue
s muitas n camp plticsca Para ele, a analisar s racasss
ds plans nrmatvs em geral se apnta uma srie de ats ue
crreram margem das predes utilizadas durante sua elabraEssas variveis aparecem para explicar prue as metas n ram
cumpridas mas num nv pan elas vltam a ser tratadas cm
cnstantes O Panejament Estratgic Situacinal se cntrape a iss
a cnsiderar ue panejament se d sb inceeza dura u seja cm
Mas uma vez vae a pena ema utr exemp apesentad p Matus em sua entrevstaa Hueas (17 p3 na guera das Malvnas genea Guae accina As Malvnasvaem muit paa Agentina e valem puc para a ngatera A Ingatea pant n i guerra pr um etiv de aix valr apenas ptesar e pressnar O genera esma va das has a par de sua ppra pepectva e a pati da specta igesa assumindque a pergunta sea a mesma ns ds ss cm duas ressas dferentes pssveis: vaalt e va ax Paa Maaet Tatce [ . . J n e em jg va das Mavinas, mas va de eas serem nvaddas pr um pas suamen; de dexa sem respsta essaaess val muit a de crarse um pecedente para utras stuaes [ .J atcheza sua aen n va d precedente enquant Gualtie cncentase n var daslas Gualie atu a atche a sua ppia explica e cmete um e ata nestaece difeena entre as expes
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variveis ue est a d cntrle d atr ue laneja Lg, plan
deve cnsiderar essas vaves cm n predizveis, trabalhand sm,
cm cenris mveis a seu respet Em cnsencia necessr
estabeece um plan crespndente a cada cenr, ara enrentar assurpresas desse sistema cmplex dentr d ual se laneja
N ue se reee a cm tma pan vive, a crtca sbre
paneament nrmativ se cncentra n at de ue esse mdel igna
esse aspect na medida em ue reduz a uma cnsulta pltica entre a
euipe tcnica de planejament e a dre pltica d gvem D pnt
de vsta de Matus, essa cnsulta n cumpre pael de ntera entre
tcnic e ptic para ee duas peas de um mesm uebracabea
da mdel tradicnal caecer de anise de vabilidade pltica e iss
rerar sua mraticabilidade D lad d Planejament Estratgc
Stuacinal, a lgca de um plan de a ue cnsidera mltipls
recurss escasss e mtipls critris de eicinca e eccia, dente
eles de eiccia pltca [ . nesse sentid um an ntegral ue sesitua na cabea d dirigente n ds tcnics (Matus em entevista a
HERTAS 1997, p70)
Pr m uant as arguments elativs a mbit de cm agir de
rma planejada, rblema apntad ue n mment da a est
em luta dis mviments: dmni d plan sbe a mrvisa e
dmni da imrvisa sbre lan Em un de suas deicincias
em ela rea idade, ara Matus n mdel tradicinal
planejament se disscia da a, ist , cm cntrle d
desemenh n balzad el lan, s digentes n utilzam
lanejament cm instrment de trabalh Am diss, cm s
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processos de gesto pblica so muito deficientes, redomnam as
emergncias e no as mponcias. Como decornca, "paneja-se o que
no se faz e faz o que no se paneja (Matus em entevista a HUERTAS,
1997 p05), poanto predomna a mprovisao Na proposta doPaejameto Estratgico Situacona, o pano o resutado de uma
mediao ente o conhecmento e a ao ou seja, os trs mbitos
anteiomente tratados so passos de acumuao de conhecimento para
agir Desse ponto de vsta o panejamento s se competa na ao, e,
nesse momento em que o pano testado necessrio ter mecanismos
que permitam adapto com agdade para fazer frente s surpresas que
surgem durante a impantao do pano
.. O mtodo conceto e ferramenta
Panejameto Estatgco Stuaciona baseia-se no conceto de
Tringuo de Goveo, pois de acordo com Matus a ae de govea
impica equaciona smutaneamente trs macrovariveis que se
condicionam mutuamente: o programa de goveo, a capacidade de
goveo e a goveabdade do sistem
Programa de Govemo
Capacidade de Goveo Govemabiidade do Sistema
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prgrama de gvem reerese a cnted ds prjets de a ue
um atr se ppe a eaizar para alcanar seus bjetivs Ficam n
mbt desse vce uestes cm s vaes ue cndicinam a
see ds prblemas ue se pretende euacina u mnra; amatura, tmng e mpact ds prjets entre utras
A gvemabilidade d sistema crrespnde rela entre as variveis
ue atr cntra e as ue escapam d seu cntre, u seja uant
mais variveis decisvas um atr cntrla ma sua lberdade de a e,
em cnsenca a gveabilidade d sistema Pr essa raz um
mesm sstema pde ter gveablidade dieente dependend d at
ue planeja, em un da prpr de variveis ue ele sea capaz de
cntra
A capacidade de gve cnsiste n cnjunt de tcnicas, mtds e
habilidades de um gveante e sua euipe de gvem para cnduz
pcess rum as bjetivs declarads
Em sntese'o programa de goveo corresponde ao conjunto de
propostas de ao, a goveablidade do sistema refere-se
possibidade de ao e a capacidade de goveo reaizao e controle
das aes,
Os trs vtices d Tringu de Gve s interdependentes A
gveabi ldade dependente da cmplexidade d prgrama de gve,
ps uant mas ambcis esse r mens gvevel ser s istema e
viceversa Ea tambm depende da capacdade de gve d atr
ue sistema ser mais gveve uant mais alta r a capacidade
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Essa ltima mais restritiva uand um gvem prcua ealizar
pjets de transrma scial mut exigentes pis as tcnicas e
haiidades precisam se cmpatveis cm a cmpexidade d ue se
petende azer Uma aixa capacidade de gve, cm uma alta
gveaiidae d sistema causada pea desrganiza das ras
scais pstas permite um pgrama de gve puc cnitiv e
puc renvadr, mas suicientemente eicaz para manter a estailidade
d sistema. Alm diss impante ressata ue cnceit de
Tingul de Gve dinmic prue a cada mudana situacina, a
ela ente s trs vtices pde se alterar
/nsideand a interdependncia entre s trs vices d Tringul deGvem e sua cndi situacina l Matus cnsidera ue para se atingir
s jetivs gerais d gvem necessri gvear cm a melhr
utiiza desses elements Lg, undamental euii entre s
ts vtices e ist apnta para a necessidade de estaelece um pan
ue pemita mpatiliza as prpstas de a (prgama de gve)cm a pssiidade de a (gveaiidade d sistema) e a gea e
I cntre dessas aes (capacidade de gve)
Cm prpst p Matus Panejament Estratgic Situacinal se
cmpe de uatr mments explicatv, nrmativ estratgic e ttc
peracinal Essa estrutura vem, mas um a vez, se cntrap idia
de sencia de etapas ineares e estanues ue segund aut
caracterzaria panejament nrmativ essa rma, para ee, s
mments est em permanente intera, ps cnmam uma cadeia
1 Dagstco; fouao do plano; apovao execuo controe e viao.
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cotua sem comeo em im e sem uma seqncia ear
estabeecda
EXPLCVOFi, tende a ser
CO - OPERCONL NORVOaer Deve se
.r-. !- ESTRATGICO Deve ser e pd se
Como j se ez reerncia ateriomente nesse captulo, no
Planejameto Estratgco Situaconal o plao a resultante entre o
cohecmento e a ao Nos momentos expicatvo normativo e
estratgco tratase de acumular coecimeto para agr no momento
tticooperacoa
No Mometo Explcatvo buscase compreeder a realdade identicado
os problemas que os atores que atuam no jogo decaram corespode
ao o tende a ser. Nesse momento os problemas so seecoados e
precisados com rgo atravs de um luxograma situaconal a partr do
mometo, se omte, icl os otros, como poio se cclo; repeemsecostemete, porm com isto coeo tempo e so c esgotm s ef,
semre se regress eles em m cocret os probems o po se ecotrm emistios momeos omes e, po fim, c momeo eqer emes meoolgicspiclres.(MAUS, 1 3, p 301 )
logm sitciol m tcic e epico gc o roblem, m moeloifeecior e relcioo e css e s css com os fos qe qe epc iferec, o flogrm esceve e cssiic e p ecior, estbelece coeescss e coees e seio [ J O ogm m ermet e ise scol epotto, pimeir istio qe ess cic estbelece ete o to qe eplic.(etevis e Mts ERAS , p 3
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ual se seleconam os ns crtcos para atacar os problemas
seleconados O momento explcatvo no cessa nunca, pos como a
realdade muda necessro atuazar permanentemente a explcao do
problema sso no sgnca ue o exercco de explcao exa o mesmo
num momento ncal e num subseuente apeeoamento
segundo momento de acumulao de conhecmento o normatvo ue
consste em desenhar o pano num contexto de orte ncerteza
corresponde ao deve se A patr dos ns crtcos escohds no
momento anteror, azse o desenho prvo das operaes capazes de
atacos e produzr resultados ue nos aproxmem das metas, o
chamado plano dreconal Em seguda, necessro analsar a
consstnca desse plano pelo exame de dos aspectos: por um lado, da
ecca das opeaes para atngr a stuaoobetvo e por outo, o
balano entre os recusos reuerdos para o seu desenvovmento e os
dsponves Para tanto necessro analsar as varves ue aetam o
pano e, paa auelas ue no se controla, construr, atravs da tcncade ogos os cenros possves de seu comportamento a partr dos
uas se constr a vore de apostas Da mesma orma ue no
momento explcatvo possvel, a ualuer momento, votar ao
normatvo para rever o plano d recona ou a rvore de apostas
Ns ccos so casas deemnaes do pema e qe se caracezam po um ado preem ao mpaco na desco do proema e pr oo por serem nros pS de ao
Operaes so os meos paa eear os polemas seeconados e se caracerzam puzar e comna vaves so o coe do aor empado ecursos (coseconmcos de conhecmeo ec) capazes de gear m podo qe oenha esado oenfenameno do proemaIPE sd p.59)
Cero o coexto em qe o pano pode desevove [ expessa as condes qe oao no pode esche e o qe este faa eas ocoessem PE sd p)
oe de apostas o conno de plaos de cgnca reaconados a da cenro
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Momeno Esragco raa de examnar a vabldade poca do plano
e do processo de consruo de vabdade polca para as operaes
no vves dendas no momeno aneror, culndo o deve ser com opode ser No basa dspor de um bom desenho normavo do plano
Necessa-se, a lm dsso, de uma boa esraga para dar com os ouros
jogadores e com as crcunsncas ue rodeam o jogo socal pensar
esragas para azer vve o plano Assm, o pano dreconal dendo
no momeno normavo sore o processo de anlse esragca ou seja
precsamse uas so os aores envolvdos com o plano e mona-se a
marz de andades e de movaes dencam-se os recursos ue
so crcos para a vabl zao do plano, consrse a marz de peso
dos aores e encerra-se com o clculo esragco Em suma
dencam-se os neresses e valores ue os aores socas relevanes
conerem s operaes do plano e as possves alanas e oposes
com a naldade de raar a esraga ue ser adoada para vabzar o
plano A par dsso, possvel ober um plano drecona ue no sejaapenas ecaz para alcanar a suao-objeivo mas ue ambm seja
vvel do pono de vsa polco econmco e nsuconalorganzavo
(MATS 1992, p 138) .
Matrz one se procua ienticar o apoio, a reeio e a inerena os iveos atoresenvovos com o plano
6 Caa ato ispe e poe (potencialae qe emana as regras o jogo peso (ampituee sua capaciae e ao e pesso (fora que petene apiar em eteminaa stuaoA matz e peso os atores um insumento paa avalar o poe, o peso e a pesso ea ato envovo m o pano (PE, s/, p.
Anise as possveis trajetas e constuo e viabilae one consera o contexoo jo e a esrata os iveos atores a pa a qual estalece a estatga o atoque panea em reao aos emais atoes envovios e a vavel one concenta oesforo e muana (r exempo na reao e foras, nos nteesses os atoesenvovos nos vaoes que os atos envovos atbuem aos pobemas e opeaes ou pomuanas no contexto o jo. (IPE / p)
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Mment Ttc Opeacna eee-se a atua cm supe d
pan em a nadade de ca um pcess cntnu ente s ts
mments antees e a a da e tata tambm de ecacua pan e de apm- de acd cm as ccunstncas d mment da
a (Matus em entevsta a HERAS, 1 997, p 0) Esse mment
tavez sea mas cmpex de tds e, p essa az eue
mecansms especcs de de estatgca, cm Matus a denmna,
ue he gaanta ecnca A de estatgca, na ppsta d aut, se
subdvde em cnc mecansms bscs a genca p peaes,
ament p pgamas a pet e pesta de cntas,
paneament de cnjuntua e a saa de stuaes Esses mecansms se
eam mutuamente e suas nteas s mpecsa, pm tm uma
especcdade ue s dentca enuant ta
O Panejament Estatgc Stuacna estabeece cm pncp bsc
ue um pan se expesse ntegamente em peaes, pets de ae mdus peacnas Dessa manea, pssve utza pan
cm um nstrument de ganza paa a a a pa da ua s
mecansms de de estratgca apntads p Matus pdem se
desenvve
Sea pssve, dessa a, eaza a genca p peaes u seja,
mpementa uma admnsta p betvs, descentazand a
execu d pan, medante a den de espnsabdades pecsas
ds gs encaregads de executs Aa-se a esse mecansm de
geencament de ament p pgamas, ue maza a den
8 Mdlo oercoi o coto de oee orgdo em e etc40
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de recurss ramentrs as mduls peacnas d plan Esses
ds mecansms s undamentas para a eetva d tercer
pet e presta de cntas ue estabelece, antes da den ds
respnsves e d desenvvment das mduls peracnas sprcedments e ctrs de avala ue se exgr na presta de
cntas as nves herrucs superres Esse ltm mecansm
permte acumular nma sbre s resultads da gest
Cmplementarmente a esses trs necessr anda mecansm de
planejament da cnjuntura ue tem cm tarea prncpa azer mas
estrtamente, a meda entre plan e a a azer clcul
stuacnal de sntese Ou seja assessrar prcess decsr pr um
ad, trand as rtnas e prblemas secundrs gaantnd assm a
predmnnca das mpncas sbre as urgncas na agenda d
drgente e pr ut, ajustand plan (estatga) cnjuntura de a
(ttca) ue se apresenta centr da dre estratgca d da a da
Pr m mecansm de sala de stuaes, tem pape de
nstrumentalzar e dar suprte s decses d drgente sb extrema
pess de temp e ata tens stuacna Para tant, deve az-l em
temp ecaz almentand a segu s demas mecansms Dad
vlume de prblemas ue pderam ser tratads, a nase de atua da
sala de stuaes se cncentra em um nmer de prbemas mut
peuen e de alta mptnca ue pdem gerar stuaes de grave
tens
Para Matus, enm, uma nva cncep de planejament exge uma
mudana radca nas cncepes tradcnas, ps uma nva vs deve
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alm da anlse ecnmca, dand cnta de td cnte scal e
pltc deve adta tecnlgas cmpatves cm a velcdade da
mudana das stuaes eas deve enenta pblema da nceeza
dent da ual se desenvlve planejament e deve mnta um sstemade anse e acmpanhament d plan ue ape a tmada de decses
na cnuntua da sua mplanta
Cabe saenta ue, d pnt de vsta d aut, esse mvment de
enva se , p um ad, euacna muts ds pblemas velhs p
ut, gea uma se de nvs cm p exempl cm tma mas
gsa a anse de vabdade ptca? cm acula debate da
eupe de estategstas e da eupe tcnca? cm ue cnca scal sera
pssvel abda pbema de planeja a ttaldade scal? etc
(MATS, 1997, p 57)
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IV. As Expencas de Apcao do PanejamentoEstratco Stuaconal em Nve Loca
mtd ppst pr Cals Matu, cnrme se depreende d captul
anterr, mplca em uma sre de detalaments ue permtem perce
s uat mments d Planejament Estratgc Stuacnal, cm
jetv de alcanar eur d Trngul de Gve A
cmplexdade mplcta crrespnde s necessdades de planejament de
gves centras
Cm ent aplcar tal metdga em utras crcunstncas ue n as
gnalmente prpstas ? O prpr Matus respnde:
H algun d a d anan ut a t [ aratratar d rla arca, n qua la n cx n nr-rlacnad Dnr dra ctar Mac gc uadl P UD aa rcar [ a lcta d cra tcnca; ZOPP qu a a d Marc gc MAPP qu uaca da Funda Altadr qu dr S td qu d uad ca qu Panant tratgc Stuacnal taxcant cx, dada a natura d rla a r
nrnad, u rqu a ada a caacdad ara anar d rg aqual nfrnar a Ua Panan tatgcStuacnal, r xl, nu d ad, ra aurd Md a c ZOPP MAPP n ca, a adquad ufcnnt tnt Quando se trta de ata dio contudo, at agor,o Planejamento Esttgico Situaciona no encontu concontes suaatu.29 (MAUS 997 36)
/
Mas essa respsta paece anda n respnde pegunta de cm
aplca mtd n mt lca, vst ue se pr um lad tratase de
uma stua claramente mens cmpexa ue de um gve central,
pr utr tratase de planejament para a alta dre E, send assm,
s mtds mas smpes apntads acma n seam adeuads
Gfo me43
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Matus, azend uma cnerncia paa a equipe d Ministri da Sade da
Venezuea em 1 984 aima que :
Cada mbito problemtco eque um desenho parcular da pacaostuacioa. Vocs teo de desehar seu prprio mtodo patcuar deto do
mtodo gera estabelecido. Nesse tabaho efretaro mutos probemas deadaptao e de criao metodolgca que vocs mesmos tero de resover,caso a caso para que esta eorma seja opeatva (MATUS, 992 p 1 23)
F seguind ent, essas recmendaes, que as experncas ds dis
municpis, que cnsttuem a base dessa pesquisa, cnstruram um
camin prpr dentr d camn mais geral desenad pr ele O
desen bsic da aplica d Planeament Estratgic Situacina
que ser analisad nesse estud, rut da primera aplica d
mtd n mbit lca de que ten cneciment d gve de
Sant Andr, na gest 1 9891992 A pa da relex sbre essa
expeinca, a equpe de Sant Andr prps um desen bsc de
aplica da metdgia, que i utlizada, em suas linas gerais, em
alguns utrs muncps, cm S Js ds Camps Ribeir Pires e
Jabtcabal, em S Paul Vlta Rednda e Anga ds Reis n Ri deaneir; tabuna na Baia e, de rma ncipiente, em Lndrna n Paan
e em Natal n Ri Grande d Ne)
Essa desen bsc tina cm bjetv equiibra Tngul de
Gve, elabrand um plan de a e uma de estratgca para
sua reaza prcurand evita que as emergncas se sbrepusessem
s impncias. Esse prcess bsic pde se descnstrud para
eets de expsi, em ts gandes etapas cnstru d Tringu de
Gve, detalament de prbemas e prjets paa elabra d
pan paa equiibrar Tringul de Gvern; e implanta da Saa de
Situaes e ds mecansms de cntre de aes. (BECHIOR e
MNDRSZ 1 994, p2728)
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A pimeia dessas etapas a eaiza de um Semini da eupe de
gve paa cnstu Tingul de Gve, estabelece piidades
inica is de pjets a ealza e de pbemas a seem enentads - eaze um pact em t d pcess
A pat desse pnt, seia necess apunda as piidades
estabelecidas paa cnstui um plan ue euilibe Tingul de
Gve, ist que cmpatblze s seus ts vtices Cm se
salientu n captu antei, plan a esultante ente cnheciment
e a a Essa, pant, a ase d cnheciment ds mments
explcatv, nmativ e estatgic Assim, se pps a institui de um
guptaea, cm epesentanes das eas da administa dieta e
ind ieta, paa executa - uti izand pae d eamenta pecnizad p
Matus paa cada um desses mments s apundaments elatvs
as pblemas de capacidade e de gvenabildade, bem cm d
detalhament ds pjets As cmpnentes desse gup-taeadenminu-se Agentes de Planeament, que deveiam te um pel
tcnic-pltic u seja deveiam te bm cnheciment tcnic e a
mesm temp desempenha um papel-chave na cndu das aes de
sua ea
A pat d esutad desse apundamet ds pblemas e d
detalhament ds pjets seia pssvel, euipe diigente, tma as
decises ue cnma plan ue ela petende impementa u
seja plan capaz de euiliba Tingul de Gve Cm iss
encea-se a ase d cnheciment e se ia necessi enenta a ase da
a mment ttc-peacnal
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Nesse mmen cm pps p Maus, necessi cnsu um
sisema de die esagica cmps p cinc mecanisms: a
genca p peaes, amen p pgamas a pei epesa de cnas, panejamen de cnjunua e a sala de siuaes
Cnsideand ue cia esuuas especicas paa cada um desses
mecanisms seia excessiv n mi lca, pps-se, cm slu
alemaiva, a cncena dessas unes num nic ganism,
denminad Sala de S iuaes
A adagem ppsa en paa esse ganism i a de ue ele
vesse auies de ganiza um sisema ue pemiisse a cea
cnsane de inmaes se s divess pjes e peaes d
plan de cenaliza as inmaes e cna as peaes e pjes
pass a pass deecand evenuais pemas em sua execu e de
cia aenaivas e pvca madas de decis pdas ns cass em
ue se ideniicasse uaisue desvis ue cmpmeessem a execude pjes e peaes Paa iss a Sala de Siuaes deveia cna
cm api ds Agenes de Planejamen ue seiam s espnsves,
em cada ea pea implemena das peaes de aaue as ns
cics ds plemas e pel acmpanhamen e cnle da execu
ds pjes (BECH OR e MINDRSZ 1 99, cap5
Dessa maneia, a Sala de Suaes cenaizaia inmaes se
pjes e peaes, pm n se envvea dieamene cm
pcess de execu deles P iss seia espa appiad paa
ue s ineessads das divesas eas se diigissem paa ma
decses cmplexas sempe ue algum a u ausncia de decises
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ccassem em rsc a realza de um prjet u pera ns prazs
e escp prevists Ela devera cnstituirse pr uma estrutura xa
rmada pr um grup peuen de pessas e, devid a seu carter
estratgc, devera ter vincula direta cm Chee d Executiv
A seguir ser apresentads uma caracterza gera ds municpis e
um hstrc suscnt da mplenta d Planejament Estratgc
Situacinal em cada uma das duas cdades, ue dever servir de pan
de und para a anlise das vrias uestes ue rginaram esse estud,
ue se ar n prxm captul
a to d Caactezao Gea do M cpo
Sant Andr, municpi de 25 mil habitantes, az pate da regi d
ABC ue cmpe a parte sudeste da Grande S Paul, distand cerca
de 20 Km da capta Ocupa uma rea de 79 km, send ue 54% dea
dentr da rea de prte de manancais A cidade dispe de ba inra
estrutura urbana: 973% da ppula abastecda pea rede de gua
90,% dspe de rede de esgt; 99,4% atendida pela ceta de ix;
82% das vas da cidade, ncund as da rea de manancas, s
pavimentadas e 75% ds dmclis tm lnha telenca H 5% de
analabets e nmer mdi de ans de estud da ppula de 7,
ans N ue se reere a atendiment sade, h um tta de 1 329
leits hspitaares ds uais 50 s pblics e 40 unidades bsicas de
sade pbcas(SEADE 199)
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A cidade undada em 1 553, mas j em 1 560 pvad i tanserid
para S Paul e s i etmad n ina d scu passad O
essugiment de Sant Andr n scu XIX cre em un de dis
ates simultnes: p um ad, pela caliza de uma parada detens da S Paul Rai/wa e p ut pela grande dispnblidade de
teens cm baixs custs cmpaativamente a S Paul Essa
cnjuntura esultu na prgressiva instala de i ndstias n eix da va
rrea
At cme da dcada de 30 predminava a indstria txtl mas ainda
na dcada antei se ixaram as pimeiras mutinacinais (Rdia e
Pirelli) Duante essa dcada instaamse s mins (Fanucci e
Santsta) as pimeiras empresas metalrgicas (Lamina Nacina de
Metas) e utras ndstras de pe (Fiestne e Cmpania Brasilea de
Carucs, pr exempl) O psguerra cnslida na cidade s setres
umic e metalgic, em un da entrada de gande nme de
empresas de pes reacinadas a ees: Eletcr, Su Amrica deMetas Cap, Eevadres Otis e Renaa Uni A dcada de 0
cnma um imprtante pl petumic cm a expans da
Petumica Uni e a cegada, ente mutas utras da Pileinas
Duante a dcada seguinte, cnstituuse um centr cmercial e de
servis imptante ue ata cnsumdres de tda regi (MINDRS
1 981 cap2) A pati da dcada de 80, Sant And cmea a perde
pate de seu parue industa instalad acmpanand mviment de
desindustraliza da Gande S Pau em dire a inter e, num
mment psterir, para ra d Estad N entant cm a instaa de
0 Techo feovirio qe ig Sntos ndi ingrdo em 1867 responsvel peloescomento d prodo grcol pr epoo e ds mtis prims desembds nopoo sntst
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mdes centrs de cmpras, setr terci cnsldase ainda mais
cm pl de atra egnal atingind inclusive cnsumdes da zna
leste paulstana
A trad sindica, ue uma das marcas registadas d ABC e tambm
de Sant Andr, tem suas razes n cme d scul Desde 1 908 s
ciadas n municpi ligas de carter predminantemente anaruista e
em 1919, crem grandes manestaes perias, ue cuminam na
mte de um trabahadr A dcada de 30 v nascer Sndcat ds
Metalrgics e a de 40 ds Qumics O mviment sindical da cidade
paicipa ativamente da cnstitu d nv sndicaism brasie,
capitaneada pels metalrgics de S Beard d Camp d inal da
dcada de 70 e inci da seguinte( MNDR S 1 981 , cap2 )
D pnt de vista pltic, a cidade elegeu um preeit e 13 vereadres
cmunistas (40% das cadeiras pca) em 1 947 ue n entant n
chegaram a tmar psse A cidade se caracteriza p uma tradicinalplariza entre duas ras pl ticas uma mais cnsevada e utra
mas pgressista, ue se revezam na cndu da administra
municpal Essa ccunstncia relete, pr um ad a exstncia de uma
casse mdia cnsidada cnsttuda at a dcada de 70,
undamentamente, p imgrantes e seus descendentes e pr ut s
tabalhades d setr industral instalad na regi cm rte tradi
de luta mad nicamente pr gande nme de mneirs e em
seguida, pr nrdestns atrads pela prtunidade de empeg na
regi
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Os resads eeitrais das ltimas s dcadas indicam essa
plariza Durane a dcada de 70 e a meads da seguine, Arena e
MD se digladiam, cm viia de uns e urs Assim em 97 se elege
um preeit da ARENA, em 78 d MD e em 82, de nv, ARENA, masue em n da ema paidia canddau-se pel PT Na
elei de 1 982 PT, em sa pimeira dispua eleita , aparece cm
ra, icand em segund ugar cm 2% ds vs, puc as d
venced e alcanu 32% Alm diss, elege ds 19 vereadres da
Cmara Mnicipal As rs disptas municipais seguines pem
pemanenemene PT e PT cm s s parids se aliand a ees
desempenhand papel laera n prcess ele iral jnts acanaram,
n mxim, % ds vs em cada uma das eleies assim ue PT
vence em 88 (9% ds vs) , perde em 92 (1 % ds vs paa PT
vencedr n primei n) e va a ganha em 1 99 (52% ds vs, n
pimeir )
a dr Ge 8e Paeamet Etatg icaca
Em 988 engenei Ces Danie d P elei peei de San
Andr cm 7392 vs (9% d tal de vantes) am eleis
nve veeadres d PT paa a Cmara Municipa, de m a de vine e
uma cadeiras, e paid icu cm a presidncia O preei eei ea
riund de amlia adicina da cidade m ds undadres d parid na
cidade, pess de ecnmia e mese em administra pblica pela
unda Getli Vargas Seu pei dierenciad em ela as
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candidats tradicinais d PT, juntamente cm a ra d patid na
cidade, cntibuiu decisivamente paa a vitia eleitral
Em 1989 Preeit e sua euipe de gvern, ue participavam pelapimeia vez da cndu de um gve municipal encntraam uma
muina pbica sucateada e esvaziada, prdut da cntinuada alta de
nvestiment em recurss humans e eupaments ns gvems
anteries. Essa situa ea ainda mais gave tend em vista ue nv
gve municipal, iel s rientaes partidrias, petendia invete
priridades deixand de cncentar s gasts em grandes bas para
dispes-s em peuenas intevenes calizadas e na amplia ds
seis prestads ppula, ue exigiam um melh apaelhament
da muina administrativa Desde ent, s nvs administrades
prcuraam inveer esse uadr atravs de medidas cm rermula
da estrutua de secretarias, implanta de um nv Plan de Cargs e
Sais realiza de cncurs pbic paa cntata de nvs
uncinris, implementa de sistema de capacita prissinal duncinalism, auisi de vecus e euipaments, ente utras
Na metade d pimei an de gven, a euipe j pecebia as
diiculdades advindas da ata de mecanisms de cntrle inte, ue
pemitissem um tabah de acmpanhament das atividades
Em dcmen inem da refeiura Muncia de San Andr Daniel (1989- . 33)aa qe, inveer rridades n s de ecrss da refeira em San Andr sgnfcaanes de mais nada deixar de rizar grandes bras (nadamene n ssema viri)assand a gasa mas em infaesa bsica eqenas bas amlia e melha daqaidade de seis blics e haba
Em rela a iss Daniel (1989, 33) bsea qe ara an, faz-se necessi (re)aarelhamen da mquna adminisaiva, deixada esvaziada els gvems ds limsans. an r mei da abs de m de bra (e valiza da exisene) qan aravsda aqis de maeal eanene (invesimen em mquinas, eqiamens einsaaes)
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desenvvdas pelas dierentes reas Essa aval ia i cnsl idada
pela primeira vez, num seminri intern em utubr dauele an
uand ram identiicads alguns 'gargals ue dicultavam a a das
reas Agumas in iciativas para tentar reveer as l imtaes ue se julgumais imptantes nauee mment ram encaminhadas mas a uest
da crdena das aes de gvern n estava entre elas
Em mar de 1990 realizad um seminri intern para traar as
metas e diretrzes peracnais ue rientariam mandat ns trs ans
seguintes e para identiica as lmtaes existentes para atingi-as
Fram apntadas nve grandes limitaes valres da euipe
desestmulam deinies claras de respnsabilidade prcesss
bslets ptca de cmunca desaticuada incpincia na
peracinaza da ptica de paticipa ppular estrutura e
rgania inadeuada cultura cnseadra da muina pblca
gerenciament sem c para bjetivs planejament desntegrad e
inrmal e pltca de recurss humans deasada em rela snecessidades (Preeitura Munic ipal de Sant Andr 1 990, p 1 7)
Para cada uma dessas limitaes estabeleceuse um cnjunt de aes
para enrent-as cas d planejament desintegrad e inrma,
pretendase
Constu qs d lananto as as, ntgadas nt s, aa
oza as as da MSA, cosdando a caacdad, ftos statgcosacto oltco lao co o atdto do dto soca oovns co as vas as vsado coscnt-as so a ocaaa a PMSA do Plano Dto coo caso d aoao da cdado su usuo aoa ta ssta d coto xco dogaas (Pta Muncal d Sato Ad, 1 990, 2)
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Cm se depreede d expst pretend iase atacar dis e n apenas
um prblema pr um lad indicase a alta de crdena de aes
glbais d gve municipa mas , pr utr, ue est em uest a
ecessdade de eabrar Plan Diretr d muicpi reacad aplaejament urba Essa cus cntaminu inc d trabal d
grup-tarea respsvel pr encaminar essa uest
Superada essa cnus incial grup se debruu sbre a tarea de
buscar um mtd de plaejament de aes ue se adeuasse s
particuaridades da admnstra ca ue pudesse ser cmpartilad
pea euipe de gvem cm um td e ue sse cmpatvel cm s
prcesss de paicpa ppular mplementads pel gve cm
Orament Paticipatv Vrs camns alteatvs ram seguids
desde expericias da iniciatva privada cm as da Rda empresa
cm sede n muicp cm sistemas tradicamete utiizads
setr pbic Neuma das metdlgas erecidas satisez, azed
cm ue assunt casse pedete pr cerca de trs meses
A necessidade de preparar prcess de discuss pblica d
Oramet para 1991 ez cm ue essa precupa vtasse pauta d
gve ss se deveu a at de ue at auele mmet bras e
Na enevisa cm Meire Beald cnsulra de rerganza admnsava da reeiura ca ela diz " g de abalh cu girand em crculs em ner rque grumad [ fundamenalmene ea eque da Crdenada de laneamen quand iadiscu ir a cnce de lanejamen inegrad misurava anejamen uban cmlanejamen das aes de gvem e n saa nunca diss [ A que cnseguims searaas cisas e ercebems que rbema esava n anejamen das aes de gvern eese era nss fc e ns recisvams encnra uma medlgia, alguma cisa quedesse a luz . .
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servs incrpras a ramen a parir prcess e Oramen
Paicpaiv an anei nham avana mui puc
Nvs cnas am es e ene ees sugiu pea pmea vez appsa e Planejamen Esagic Siuacina sugeri p Waler
Bareli N enan apenas um cna pser cm um ur
enusiasa a prpsa Aemar Sa, IPEA, levu a eupe
respnsvel pea eini enre ees Pree a cnsear ue essa
melgia se aeuava s necessiaes a aminisa Dessa
maneia reslveuse aa e cnause cnsuia para
mplemenla
O pcess e mpemena Panejamen Esagc Siuacina
na Preeiua e San Anr pe se iv em cinc ganes
mmens: pmeir semini a eupe e gvem sbre ema;
rabalh e ealhamen Trngul e Gvem; prme euilb
Tngul e Gvem; a mnagem a Sala e Siuaes e ssucessivs ajuses aps euibi incia
Em seemb e 1990 realzuse a primeira aivae a eupe e
gvem ulizan a megia, ne, am a cnsru Tringul
Maurci Mindrsz, membr da Sala de Siuaes cmea em sa enreisa ue j nhase assad ma ba ae d em de gem e a recua ea e as aes de an acnecam N s as d Orame aciai mas as dades n acneciam.Era esse see
Ecmsa ca rfessr da UNICAMP serirmene f Mnisr d TrabalhAualmene Secer d Tabalh d Esad de S al
Na ereisa cm Maurci Midrisz ee afima: ns areceu, auele mmen, e eram insmen e casaa cm s sss bjes O ue s ensiasmu [ iceamee a s aeseada a necessidade d eil b d Trigl de Ge[ , ach ue iss ns dic ue esse era mdel.
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de Gvem, pactuu-se as cndies paa a implana d
Panejament Estatgc Situacinal na Peeitua A mais impane
deas i a esclha ds agenes de planejament das eas ue caiam
s meses aasads de suas unes paa se dedca a dealhamentd Tingu de Gvem A negcia ene Peeit e seus
seceis i dua, pis pime ez uest de discuti
pessamene tema cm cada seceti paa eva a ndica de
pessas inadeuadas paa cumpi a un
Duante s ts ltims meses de 1 990 gup de agentes de
panejamen esclhid i tenad na metdlga e ealizu s
levantaments eativs a pgama e capacidade de gvem Aps
tenament, gup divdd em dis e cada um desenvlveu
aividades dieentes m gup dealhu s pincipas pbemas de
capacidade apntads pela eupe de gvem n pme semin, e
indicu as aes paa eslv-ls O ut gup analisu ds s
pes emanescentes de 1 989 e 1 990 e s pevists paa 1 991 Esseabah esuu n desenh ca da dcl sua da admnsa
muncpa mas a mesm temp cm as nmaes necessias paa
7 Mauri Mindiz e enevisa bsea que "se ava ua grade inia ara sagees de laneae e an ara erl dees[ . . .], ara que vai ser agee delaneae e qe ser exaaene aquele ara qe serei n abre , araqe fala r ele na seearia [ . . ] Ns fizes a isa ved sereaia r serearia queseria esse eil e era arbi d Cels dizer que aa era esse e qe ele ia fiar frada serearia
Os rbeas seleinads fra lenid d ress de liia deiia aanuen e disbi de vels lia de RH deiene iaaidade dDeaaen de Obras realiar as bas revisas dea e inadequa ds areeresjrds e fala de ia de ia (efeiua