98年 12月 19日

專討題目：流域整體治理、管理與組織規劃

國立中興大學水土保持工程學系國立中興大學水土保持工程學系

碩 士 在 職 專 班碩 士 在 職 專 班

學生：陳世鎮

學號： 59842104

1

2

目錄 台灣現階段處境 1 當前問題分析

國土規劃未考量水患防治能力及水資源供應 流域治理缺乏整體性規劃與管理體系 治理現況水土災害之規模及形態，絕非現有組織所能處理 9

治水組織規劃 24 結論與建議 27

3

台灣現階段處境 河川坡陡流急

1

4

台灣現階段處境 集水區地質不佳、沖蝕量大

地　　區 年沖蝕量( 公厘 )

美國 田納西河谷 0.25

台灣北部 2.0 – 7.0

中部 10.0 – 30.0

2

5

台灣現階段處境 氣候變遷－旱澇加劇

19年

豐水年

1953年3,180

1972年3,240

18年

1990年3,144

8 年

1998年3,322

17年

乾旱年1963年1,830

1980年1,605

13年

1993年1,645

9 年

2002年1,572

2005年3,568

7 年

mm mm mm mm mm

mmmmmmmm

3

6

台灣現階段處境 颱風侵台乃宿命

1958-2008 年西太平洋颱風路徑圖

0

2

4

6

8

10

12

1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998 2003 2008

1958-2008 年侵台颱風數

資料來源：中央氣象局12

4

7

台灣現階段處境

納莉納莉 敏督利敏督利

辛樂克辛樂克

谷關

台北捷運

廬山

颱風災害日益嚴重93年 6月 29日 ~7月 2日90年 6月 16~19日

97年 9月 12~15日 莫拉克莫拉克98年 8月 5~10日

小林村

5

8

台灣現階段處境我們無法肯定下一個莫拉克不會再度發生，再發生前我們有什麼作為或改變？可使其災害減至最低。

小林村 小林村 漂流木漂流木

6

9

當前問題分析.壹 國土規劃未考量水患防治能力及水資源供應

都市計畫或區域計畫未能充分考量流域之水患防治標準 及水資源供應能力。

高耗水產業常錯置於高缺水潛勢地區。沿海地層下陷區發展之產業太依賴地下水。過度開發及超限利用，造成下游洪峰量增加， 加重排水負擔。

土地使用管制涉及民眾權益、財源、其他部會權責等 複雜因素，難以落實。

7

10

當前問題分析

流域水治理面臨之課題

8資料來源：國家災害防救科技中心

.壹 國土規劃未考量水患防治能力及水資源供應

海岸河口海洋

平地都市化地區(鋪面化)(都市、鄉鎮)河川、排水系統滯洪、調洪設施

平原農田(水田)果園

水塘、湖河流

灌溉系統

坡地、丘陵林地、旱田

果園、野溪、水庫山地(森林)

地層下陷海岸退縮 入滲能力減弱

地表逕流增加集流時間縮短內、外水衝突擴大

河川逕流量增加蓄洪防洪能力降低河床淤積、底床增高河川通水面積減少地下水補助量減少

地震與坡地災害影響土石鬆動涵水能力降低

森林砍伐坡地開發

農地開放、用途變更休耕/廢耕

都市化程度增強

土地超限利用

脆弱性增加 恢復力降低 集中降雨 災害強度增強

涵養(水)

降雨

逕流蓄、泛洪入滲

(補注)

擋水排水

疏、分洪

排水滯、調洪入滲

擋水抽、排水(堤防)(閘門)(抽水站)

地下水補注

強風暴潮潮汐

強風暴潮潮汐（

海水上升）

氣候變遷

(降雨加強

)

海岸河口海洋

平地都市化地區(鋪面化)(都市、鄉鎮)河川、排水系統滯洪、調洪設施

平原農田(水田)果園

水塘、湖河流

灌溉系統

坡地、丘陵林地、旱田

果園、野溪、水庫山地(森林)

海岸河口海洋

平地都市化地區(鋪面化)(都市、鄉鎮)河川、排水系統滯洪、調洪設施

平原農田(水田)果園

水塘、湖河流

灌溉系統

坡地、丘陵林地、旱田

果園、野溪、水庫山地(森林)

地層下陷海岸退縮 入滲能力減弱

地表逕流增加集流時間縮短內、外水衝突擴大

河川逕流量增加蓄洪防洪能力降低河床淤積、底床增高河川通水面積減少地下水補助量減少

地震與坡地災害影響土石鬆動涵水能力降低

森林砍伐坡地開發

農地開放、用途變更休耕/廢耕

都市化程度增強

土地超限利用

脆弱性增加 恢復力降低 集中降雨 災害強度增強脆弱性增加 恢復力降低 集中降雨 災害強度增強

涵養(水)

降雨

逕流蓄、泛洪入滲

(補注)

擋水排水

疏、分洪

排水滯、調洪入滲

擋水抽、排水(堤防)(閘門)(抽水站)

地下水補注地下水補注

強風暴潮潮汐

強風暴潮潮汐（

海水上升）

強風暴潮潮汐

強風暴潮潮汐（

海水上升）

（海水上升）

氣候變遷

(降雨加強

)

11

河川排放量比率 流域貯蓄量比率

分擔百分比視流域特性而異

當前問題分析

以降低風險、分散風險替代抵抗風險、圍堵風險。

資料來源：國家災害防救科技中心

流域內廣設滯洪池一事就非經濟部水利署可竟其功。

過去計畫

綜合流域治

綜合流域治

理理流域總流出量

9

.壹 國土規劃未考量水患防治能力及水資源供應

12

日本日本

當前問題分析

對指定的危險災害區域之土地利用規制

將危險災害區域納入國土規劃，避免災害事件反復發生，浪費社會資源。

允許洪水漫淹村落允許洪水漫淹村落

10

.壹 國土規劃未考量水患防治能力及水資源供應

13

當前問題分析

河川流域之上、中、下游及海岸分屬不同機關主管，上中下游治理介面未整合，各機關橫向縱向協調不足。

集水區復育(相關單位)

林地林地

山坡地山坡地

平地平地

土地規劃(內政部)

土地利用管理(地方政府、土地利用單位)

雨水下水道(營建署)

縣市管河川排水(地方政府)

農田排水(農委會)

治山防洪水土保持(水保局)

森林保護水質涵養(林務局)

中央管水利防洪(水利署)

水質保護(環保署)海岸

(內政部)

海堤(水利署)

集水區復育(相關單位)

林地林地

山坡地山坡地

平地平地

土地規劃(內政部)

土地利用管理(地方政府、土地利用單位)

雨水下水道(營建署)

縣市管河川排水(地方政府)

農田排水(農委會)

治山防洪水土保持(水保局)

森林保護水質涵養(林務局)

中央管水利防洪(水利署)

水質保護(環保署)海岸

(內政部)

海堤(水利署)

中央管水利防洪(水利署)

水質保護(環保署)海岸

(內政部)

海堤(水利署)

海岸(內政部)

海堤(水利署)

11

.貳 流域治理缺乏整體性規劃與管理體系

河川流域之水與土砂連動性高，但處於分治狀態，導致決策相左或未能配合，嚴重影響河川流域治理與管理之成效。

14

當前問題分析

行政院重要河川流域協調會報召集人 政務委員兼任

副召集人 經建會副主委或該會主任派員兼任

執行長 經建會派員兼任

副執行長 內政部、經濟部、交通部、環保署及農委會派員兼任

工作小組

內政部、經濟部、交通部、環保署及農委會派員兼任秘書 幕僚工作

經建會派員兼任

委員召集人副召集人內政部次長經濟部次長交通部次長環保署副署長研考會副主委農委會副主委公程會副主委原民會副主委專家、學者或社會公正人士七人

經濟部水利署為三級機關 98年 7月 2 日發布「行政院重要河川流域協調會報設置及作業要點」

(協調、整合國家重要河川流域內之水、土、林資源 永續運用 、 集水區保育、重要河川流域防汛與環境營造及土地利用等事項。 )

現行水利機關組織

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.貳 流域治理缺乏整體性規劃與管理體系

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現行流域管理體系

當前問題分析

成立時間 單位 現況說明

90 年經濟部－高屏溪流域管理委員會

屬任務編組，運作成 敗端賴其他相關部會與地 方政府的支持協助。

不具法定公權力，且各單位參加協調會人員經常變動，績效大打折扣。

95 年行政院─石門水庫及其集水區整治推動小組

屬任務編組，特別預算執行完畢後是否繼續存在、發揮功能，仍待研議。

98 年行政院─重要河川流域協調會報

屬任務編組，組織再造後是否繼續存在，仍待研議。

屬任務編組，協調後工作仍回歸各部會，執行成果 大打折扣，難發揮整合資源、管理與災害防治之效。

13

.貳 流域治理缺乏整體性規劃與管理體系

16

當前問題分析

莫拉克颱風災情慘重

人員傷亡失蹤(人 )

死 698失 59

道路中斷 (處 ) 100

停電 (戶 ) 1,595,419

停水 (戶 ) 769,159

農業損失 (元 ) 164億 6863萬

水利設施損壞(處 )

174

疏散撤離 (人 ) 24,950

災民收容 (人 ) 5,990

A、 B ：低窪地層下 陷地區C、 D ：嚴重崩塌土 石災害區

堤防損毀 中央管河川 45,832 公尺，中央管區排 325 公尺，海堤 700公尺

橋樑斷裂 約 100多座 (交通部屬約 40座，縣市約 60座 )

淹水面積 超過 400 平方公里漂 流 木 約百萬噸河道淤積 高屏溪等 11 水系，河道長度約 110 公里嚴重淤積

14

.參 治理現況水土災害之規模及形態，絕非現有組織所能處理

17

治水組織規劃

「莫拉克颱風災後重建特別條例」 重建經費上限 1,200億元。

致災原因 災害情形

超大洪水量超過河川保護標準 溢堤或潰堤

洪水挾帶大量土石及漂流木直衝水利設施

堤防及水資源設施損壞、土砂及漂流木嚴重淤積河道

地層下陷地區，地勢低窪、水庫放水又逢大潮 淹水、堤防損壞

部分橋樑低矮，又受砂石漂流木阻塞影響通洪 淹水、橋樑損壞或斷裂

15

.參 治理現況水土災害之規模及形態，絕非現有組織所能處理

18

當前問題分析

憲法第 108條

環境資源部

法制處

政風處

資訊管理處

會計處

規計處

物業管理處(

總務

處) 災害防治司

環境衛生及景觀管理司

污染管制及公害處理司

資源經營司

流域管理司

氣候變遷因應司

國際合作及科技發展

司 綜合規劃司

水土保持署

森林及自然保育署

河川流域署

水資源署

土石及礦產署

氣象局

地質局

下水道局

國家公園署

未來水利機關組織 （ 98年 8月草案）

16

.參 治理現況水土災害之規模及形態，絕非現有組織所能處理

生物多樣性研究所

森林及自然保育試驗

所 環境與資源管理局

環境監測調查局

環境資源教育暨證照管理

局

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當前問題分析

新機關名稱 涉及「水」業務區塊國家發展委員會 重大計畫、中長程計畫審議

環境資源部 環保、水利、國家公園、林務、氣象、水保及生態保育經濟部 自來水農業部 農田水利內政部 國土規劃、海岸法交通及建設部 跨河橋樑海洋委員會 海洋政策、協調、資源、海域安全、海岸管理

目前組織再造規劃，僅整合部分權責，無法有效解決問題，流域業務與 6 個二級機關之 協調機制仍待建立。

未來環境資源部之環境保護與水資源利用有其競合之處。目前水利署或未來環境資源部之河川流域署、水資源署 編制，均為三級機關， 位階偏低功能受限，不易協調 相關部會， 決策不受重視。

17

.參 治理現況水土災害之規模及形態，絕非現有組織所能處理

20

當前問題分析

目前重大河川流域協調會報僅有協調功能，難以整合編列預算及相關事權，相關事務仍由各目的事業主管機關自行 規劃辦理，可發揮功效有限。理想體制應可由「政策法律層」貫徹至「管理層」及「營運層 」。

政策法律層(Constitutional

level)

營運層(Operational

level)

管理層(Supervisory

level)

內政部

經濟部

交通部

農委會

環保署

營建署水利署礦務 局水保局林務局

地方政府

.參 治理現況水土災害之規模及形態，絕非現有組織所能處理

18

重大河川流域

協調會報

21

治水組織規劃研議 治理體制與組織之調整，須能因應未來之挑戰

災害境況 問題層面

* 莫拉克颱風 *

高強度、長延時、大範圍的降雨

山區坡地嚴重 崩坍；洪流挾帶大量土砂、漂流木衝向下游

河岸塌陷、堤防潰決、橋樑損毀、道路崩塌

土石掩埋聚落、嚴重淹水、土砂淤塞排水系統

山區 聚落通聯中斷形成災害孤島

極端氣候頻繁，環境脆弱度與災害風險升高

許多高災害潛勢區持續開發利用缺乏流域整體治理計畫防災設施需投入龐大經費，但防護能力仍然有限

災情掌握與應變機制亟待加強鉅額災後復建經費衝擊政府財政民眾災害風險認知仍嫌不足

21

22

治水組織規劃研議 治理體制與組織之調整，須能因應未來之挑戰

因應對策

掌握環境特性及災害潛勢區域結合國土規劃，強化土地使用管理機能

擬訂超過防災保護標準因應對策擬訂流域整體治理計畫強化災害應變機制與作業能量推動災害保險制度，減輕財政負擔，並提高整體抗災能力

加強教育 宣導提昇大眾災害風險認知

組織機能

流域管理局：應能擬訂及落實執行流域治理計畫及相關管理業 務

部會層級：主要權責機關應能整合水、土、

林、海資源， 推動流域整體治理

計畫 業務相關機關依職 掌共同強化各

階段災害管理工作上位機制：應能有效協調中央部會與地方政府共同推動相關工作

22

23

台灣未來面對的是旱澇交替、水與土砂災害並發的複合型災害威脅

初步結論與建議

23

需及早做跨部會整合與擬訂妥適因應對策。

因應環境變遷重新檢討國土規劃，充分考量土地開發及產業發展區位的水土災害潛勢。

目前以任務編組方式協調之流域管理，其功能不易發揮，應於重大河川流域成立流域管理局，以強化職能與整合協調 能力。

24

初步結論與建議

24

應正視氣候變遷對台灣可能造成動搖國本之災難，藉政府組織再造之契機，朝強化協調與健全決策功能「一次到位」之思維，成立以治水為核心職能之專責部會。

流域管理局的設立與水利機關位階的提升，並非治水的萬靈丹，台灣社會必須建構「人民守法、政府貫徹公權力」的文化，才能真正發揮效能。