RO RO

COMISIA EUROPEANĂ

Strasbourg, 23.10.2018

COM(2018) 703 final

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN,

CONSILIUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL

EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR

Principiile subsidiarității și proporționalității: consolidarea rolului lor în elaborarea

politicilor UE

{COM(2018) 490} - {COM(2018) 491}

1

Principiile subsidiarității și proporționalității: consolidarea rolului lor în elaborarea

politicilor UE

Doresc ca Uniunea noastră să se axeze mai mult pe lucrurile care contează,

plecând de la munca pe care Comisia a depus-o deja. Nu ar trebui să ne

amestecăm în viața de zi cu zi a cetățenilor europeni reglementând fiecare aspect.

Ar trebui să ne implicăm considerabil în chestiunile majore. Nu ar trebui să

intervenim cu o serie de noi inițiative sau să căutăm competențe tot mai mari. Ar

trebui să dăm înapoi competențele statelor membre acolo unde este cazul.

Discursul din 2017 privind starea Uniunii al președintelui Jean-Claude Juncker

1. INTRODUCERE

Comisia se concentrează asupra problemelor care contează. Aceasta a plasat în centrul

acțiunilor sale elaborarea unor politici bazate pe date concrete și o mai bună reglementare

și a propus programe de lucru reduse la esențial, axate pe cele zece priorități ale

președintelui Juncker. Comisia a subliniat necesitatea de a fi ambițioasă atunci când e

vorba de chestiunile importante și modestă în rest.

Subsidiaritatea și proporționalitatea reprezintă elemente esențiale ale Agendei pentru o

mai bună reglementare a Comisiei, document care stă la baza propunerilor de politică

elaborate de către Comisie. Actuala Comisie a investit masiv în îmbunătățirea

reglementării, care intră treptat în ADN-ul Comisiei. Lecțiile învățate din experiența

anterioară și opiniile părților interesate și ale societății civile au fost integrate ca piese

centrale ale procesului de elaborare a politicilor înainte de prezentarea unei noi propuneri

legislative. Eforturile Comisiei au fost recunoscute recent de către OCDE, care a inclus

Comisia în rândul celor mai performante instituții1 în ceea ce privește bunele practici în

materie de reglementare. Cu toate acestea, nu ne culcăm pe lauri. Comisia face bilanțul

pachetului de reforme introdus în mai 2015, care acoperă întregul ciclu de elaborare a

politicilor. Scopul reformelor a fost de a stimula deschiderea și transparența procesului

decizional al UE, de a îmbunătăți calitatea noilor acte legislative printr-o mai bună

evaluare a impactului propunerilor și a modificărilor legislative, precum și de a promova

o revizuire constantă și coerentă a legislației UE în vigoare. Acest bilanț va pune accentul

pe rafinarea și îmbunătățirea în continuare a politicii noastre pentru o mai bună

reglementare, inclusiv în ceea ce privește tratamentul subsidiarității și proporționalității.

Acest bilanț are loc în paralel cu procesul de reflecție privind viitorul Europei, care face

obiectul unei cărți albe prezentate de Comisie în martie 2017. Această carte albă a

prezentat cinci scenarii privind felul în care ar putea arăta Uniunea în 2025 și a lansat un

program cu peste 2 000 de evenimente publice menite să le ofere europenilor ocazia să își

exprime punctul de vedere cu privire la viitorul Uniunii. Pornind de la aceste discuții,

președintele Juncker și-a prezentat, în discursul privind starea Uniunii din 2017, propria

viziune privind o Uniune mai democratică, bazată pe libertate, egalitate și statul de drept.

Pentru a continua aceste eforturi, președintele Juncker a înființat un Grup operativ

1 Perspectivele OCDE privind politica de legiferare 2018: https://www.oecd.org/governance/oecd-

regulatory-policy-outlook-2018-9789264303072-en.htm

2

privind subsidiaritatea și proporționalitatea, care să examineze dintr-o perspectivă critică

toate domeniile de politică pentru a se asigura că Uniunea acționează numai atunci când

există o valoare adăugată europeană care rezultă din acțiunea sa și care să analizeze mai

în detaliu scenariul nr. 4, „Mai puțin, dar mai eficient”2, conform căruia Uniunea își va

concentra resursele limitate asupra unui număr mai restrâns de activități pentru a

răspunde mai eficient priorităților sale.

Comisia a realizat deja progrese în găsirea unor modalități de a asigura o aplicare mai

eficientă a politicilor Uniunii Europene, intervenind mai puțin la nivelul Uniunii și mai mult

la nivel național. În prezent, peste 97 % din măsurile de ajutor de stat sunt puse în aplicare

direct la nivel național, regional sau local, pe baza unor criterii clar definite, fără ca acestea să

aibă nevoie de aprobarea prealabilă a Comisiei. Ca urmare a competențelor lărgite care le-au

fost încredințate, autoritățile naționale de concurență au putut, de asemenea, din 2004 până în

prezent, să ia aproximativ 85 % din deciziile de asigurare a respectării normelor în materie de

antitrust. Propunerea de simplificare a politicii agricole comune recunoaște diversitatea

condițiilor locale din Uniune și le restituie autorităților naționale responsabilitatea de a oferi

soluții eficace și adaptate care să sprijine agricultura și mediul.

Privind în perspectivă, abordarea pusă la punct de actuala Comisie ar trebui integrată mai

mult în activitatea Comisiei. Ea ar trebui să devină parte a unui proces permanent de

reflecție asupra gradului în care UE este îndreptățită să reglementeze viața de zi cu zi a

cetățenilor. Având în vedere acest obiectiv, prezenta comunicare stabilește modul în care

ar trebui consolidat rolul principiilor subsidiarității și proporționalității în elaborarea

politicilor UE. În special, comunicarea prezintă acțiunile întreprinse de Comisie în urma

recomandărilor grupului operativ, precum și mijloacele de evidențiere a domeniilor în

care nu este responsabilitatea sa să acționeze. Comisia intenționează să stabilească

detaliile în cadrul bilanțului său privind o mai bună reglementare, prevăzut pentru prima

jumătate a anului 2019, după ce toate părțile interesate de acest subiect îi vor transmite

punctele lor de vedere.

2. IMPORTANȚA PRINCIPIILOR SUBSIDIARITĂȚII ȘI PROPORȚIONALITĂȚII

Principiul subsidiarității se află în centrul acțiunilor Uniunii. În temeiul tratatelor, statele

membre au conferit Uniunii anumite competențe, iar principiul subsidiarității

reglementează modul în care sunt utilizate acestea. În domeniile care nu sunt de

competența sa exclusivă, Uniunea acționează numai în cazul în care obiectivele urmărite

nu pot fi realizate în mod satisfăcător de către statele membre nici la nivel central, nici la

nivel regional și local, ci, având în vedere amploarea sau efectele acțiunii preconizate,

pot fi realizate cu rezultate mai bune la nivelul Uniunii.

Verificarea respectării acestui principiu este, în esență, o chestiune politică încredințată

instituțiilor politice ale UE și parlamentelor naționale. Iată de ce președintele Juncker a

subliniat în Orientările sale politice3 importanța consolidării interacțiunii cu parlamentele

naționale ca o nouă modalitate prin care Uniunea să se apropie mai mult de cetățenii săi.

Protocoalele nr. 1 și nr. 2 la tratate stabilesc rolul parlamentelor naționale în cadrul

2 Scenariul 4 din Cartea albă se intitulează „Mai puțin, dar mai eficient: UE-27 se axează pe obținerea

de rezultate mai multe și cu mai mare rapiditate în anumite domenii de politică, acționând mai puțin în

alte domenii.”; https://ec.europa.eu/commission/white-paper-future-europe_ro

3 Jean-Claude Juncker, candidat la funcția de președinte al Comisiei Europene, Orientări politice pentru

viitoarea Comisie Europeană, Strasbourg, 15 iulie 2014.

3

Uniunii și le abilitează să verifice dacă este respectat principiul subsidiarității4. Mai

exact, o propunere de act legislativ prezentată de Comisie trebuie transmisă

parlamentelor naționale, care au la dispoziție opt săptămâni în care pot prezenta un aviz

motivat, fiecare parlament național având două voturi. În cazul în care voturile exprimate

depășesc un anumit prag5, Comisia trebuie să își revizuiască propunerea și să explice de

ce o menține, o modifică sau o retrage. În cazul în care există o majoritate simplă a

voturilor exprimate de parlamentele naționale pentru o propunere care face obiectul

procedurii legislative ordinare, Comisia trebuie să justifice menținerea propunerii (în

cazul în care nu o retrage sau nu o modifică), iar Parlamentul European și Consiliul

trebuie să o analizeze pentru a vedea dacă aceasta este compatibilă cu principiul

subsidiarității. Dacă o majoritate simplă a membrilor Parlamentului European sau 55 %

din membrii Consiliului consideră că propunerea încalcă principiul subsidiarității, aceasta

nu mai este examinată în continuare. Curtea de Justiție se pronunță în cazul unor acțiuni

bazate pe încălcarea subsidiarității introduse de statele membre (sau notificate de statele

membre în numele parlamentelor lor naționale) sau de Comitetul Regiunilor, în cazul în

care acesta are dreptul să fie consultat în conformitate cu Tratatul privind funcționarea

Uniunii Europene.

În practică, subsidiaritatea constă în identificarea celui mai bun nivel de guvernanță

pentru elaborarea și punerea în aplicare a politicilor. Uniunea ar trebui să intervină numai

atunci când acest lucru este necesar, iar beneficiile acțiunii sale sunt clare, cu mult peste

cele care s-ar obține prin măsuri luate la nivel național, regional sau local. Valoarea

adăugată potențială a acțiunii UE și costul lipsei de acțiune din partea Uniunii (denumit

adesea „costul non-Europei”) sunt concepte strâns legate între ele6. Evaluarea politică

prin care se stabilește dacă se poate considera că un anumit instrument de politică al UE

aduce o valoare adăugată se poate modifica în timp, în funcție de prioritățile politice ale

momentului.

Subsidiaritatea este deseori prezentată, în mod complet eronat, ca fiind o alegere între

acțiunea UE și lipsa totală a acțiunii. Principiul subsidiarității este respectat atunci când

se creează condiții pentru ca responsabilitatea acțiunii să fie asumată la nivelul de

guvernanță cel mai adecvat. De asemenea, statele membre au libertatea de a acționa în

cazul în care Uniunea nu face acest lucru, iar pentru anumite politici se poate dovedi

necesară adoptarea unor măsuri la toate nivelurile de guvernanță. În general, evaluările

Comisiei vor aborda dimensiunea europeană a problemelor și a impactului fiecărei noi

inițiative.

În temeiul principiului proporționalității, acțiunea Uniunii, în conținut și formă, nu

trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor vizate7.

Protocolul nr. 2 stabilește mai în detaliu cerințele privind proporționalitatea pentru

proiectele de acte legislative8. Orice sarcină financiară sau administrativă care revine

4 A se vedea articolul 12 din TUE, Protocoalele nr. 1 și nr. 2 la Tratatul privind Uniunea Europeană și la

Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

5 „Cartonașul galben” corespunde unei treimi din totalul voturilor exprimate sau, în domeniul libertății,

securității și justiției (articolul 76 din TFUE), unui sfert din totalul voturilor exprimate. „Cartonașul

portocaliu” corespunde unei majorități simple a voturilor exprimate.

6 A se vedea, de exemplu, „Mapping the cost of non-Europe 2014-2019” (Analiza costului non-Europei,

2014-2019); http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_STU(2017)603239

7 Articolul 5 din Tratatul privind Uniunea Europeană.

8 Articolul 5 din Protocolul nr. 2.

4

Uniunii, guvernelor naționale, autorităților locale și regionale și operatorilor economici

trebuie să fie cât mai redusă posibil și proporțională cu obiectivele urmărite. Pentru

Comisie, aceasta înseamnă realizarea politicilor noastre ambițioase în modul cel mai

simplu, cel mai puțin costisitor și evitând birocrația inutilă. Este vorba despre o corelare

atentă a intensității măsurii propuse cu ceea ce trebuie realizat. Proporționalitatea este o

piatră de temelie a politicii Comisiei privind o mai bună legiferare și a programului său

privind o reglementare adecvată. Curtea de Justiție, care este arbitrul suprem în ceea ce

privește proporționalitatea, poate invalida actele care, în opinia sa, încalcă acest

principiu.

Având în vedere importanța aplicării corecte a ambelor principii9 și relația strânsă a

Comisiei cu parlamentele naționale, Comisia publică un raport anual privind aceste două

aspecte. Prezenta comunicare este însoțită de Raportul anual pe 2017 privind relațiile

dintre Comisia Europeană și parlamentele naționale și de Raportul anual pe 2017 privind

aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității.

3. SUBSIDIARITATEA ȘI PROPORȚIONALITATEA: ELEMENTE ESENȚIALE ALE UNEI MAI

BUNE REGLEMENTĂRI

Subsidiaritatea și proporționalitatea reprezintă elemente esențiale ale abordării Comisiei

în ceea ce privește o mai bună reglementare, care se bazează pe cele trei procese

fundamentale: evaluare retrospectivă, evaluarea impactului și consultarea părților

interesate. Actuala Comisie a investit resurse semnificative pentru a-și îmbunătăți

abordarea. Aceste modificări au dus, de asemenea, la o îmbunătățire semnificativă în

ceea ce privește evaluarea subsidiarității și a proporționalității:

– Transparența, legitimitatea și responsabilitatea activității Comisiei au crescut. Cu

ajutorul site-ului „Contribuția dvs. la procesul legislativ”, părțile interesate pot

participa pe deplin la activitatea Comisiei pe parcursul întregului ciclu de

elaborare a politicilor10

, de la furnizarea de feedback cu privire la ideile inițiale la

formularea de observații privind propunerile adoptate și la proiectele de acte

delegate și de punere în aplicare ale Comisiei.

– Pentru inițiativele majore, se organizează consultări publice, iar cele mai

importante dintre acestea sunt disponibile în toate limbile oficiale.

– Comisia a elaborat pentru prima dată orientări integrate privind o mai bună

legiferare în mai 2015 și a efectuat o actualizare majoră a acestora în 2017.

Aceste orientări și instrumente, care ghidează activitatea personalului Comisiei

de-a lungul întregului ciclu de elaborare a politicilor11

, au condus la o regândire

profundă a orientărilor privind modul de evaluare a subsidiarității și a

proporționalității. Acestea sunt publicate cu scopul de a facilita implicarea în

continuare a Parlamentului European, a Consiliului și a celorlalte părți interesate

în procesul de elaborare a politicilor Uniunii.

9 Conform articolului 9 din Protocolul nr. 2, Comisia trebuie să prezinte un raport anual privind

aplicarea articolului 5 din Tratatul privind Uniunea Europeană.

10 „Contribuția dvs. la procesul legislativ”: https://ec.europa.eu/info/law/contribute-law-making_ro

11 https://ec.europa.eu/info/better-regulation-guidelines-and-toolbox_ro.

5

– A fost înființat un nou Comitet de analiză a reglementării12

, trei dintre membrii

săi fiind recrutați din afara instituțiilor europene. Acest comitet independent

verifică calitatea evaluărilor impactului și a unor evaluări selectate ale legislației

existente și își face publice toate avizele. În principiu, este necesar un aviz

favorabil din partea comitetului cu privire la evaluarea impactului. În caz contrar,

Comisia trebuie să explice în mod public motivele pentru care a decis să continue

procedura. Deficiențele identificate în analiza subsidiarității și a proporționalității

se numără printre cele mai frecvente cauze ale avizelor negative13

.

– Experții platformei REFIT14

sprijină Comisia în furnizarea de soluții pentru

simplificarea legislației existente. Platforma a adoptat peste 80 de opinii, la care a

contribuit un reprezentant al Comitetului Regiunilor.

– În aprilie 2016, Parlamentul European, Consiliul și Comisia Europeană au

semnat un nou acord interinstituțional privind o mai bună legiferare15

. Acesta

acoperă toate aspectele referitoare la o mai bună legiferare, inclusiv

subsidiaritatea și proporționalitatea, transparența procedurii legislative, utilizarea

de acte delegate, precum și programarea anuală și multianuală a priorităților

politice.

Aplicarea acestor instrumente privind o mai bună legiferare a condus la propuneri

legislative mai proporționale16

. Aplicarea eficace a legislației este, de asemenea, esențială

pentru ca beneficiile preconizate să fie traduse în realitate. Evaluarea impactului și

evaluarea retrospectivă contribuie la asigurarea unei puneri în aplicare eficace. La acestea

se adaugă o abordare mai strategică17

privind punerea în aplicare și asigurarea respectării

legislației UE, inclusiv prin sprijinirea statelor membre în punerea în aplicare corectă a

legislației UE, precum și prin concentrarea procedurilor de constatare a neîndeplinirii

obligațiilor asupra problemelor sistemice, în care acțiunea Comisiei de asigurare a

respectării obligațiilor are un impact real.

În prezent, Comisia face bilanțul rezultatelor acestei politici privind o mai bună legiferare

și solicită în mod activ punctele de vedere ale tuturor părților interesate18

. Obiectivul

acestui bilanț este de a identifica dacă instrumentele noastre pentru o mai bună

reglementare pot fi utilizate într-un mod mai eficace și mai eficient, și dacă da, în ce fel,

12 https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/regulatory-scrutiny-board_ro

13 A se vedea pagina 20 din Raportul anual pe 2017 al Comitetului de analiză a reglementării;

https://ec.europa.eu/info/publications/regulatory-scrutiny-board-annual-report-2017_en

14 Înființată în 2015, platforma sprijină simplificarea legislației UE și reducerea sarcinilor de

reglementare inutile în beneficiul societății civile, al întreprinderilor și al autorităților publice. Aceasta

face recomandări Comisiei în funcție de sugestiile primite de la părțile interesate.

https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/refit-

making-eu-law-simpler-and-less-costly/refit-platform_ro

15 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=OJ:L:2016:123:TOC

16 A se vedea, de exemplu, caseta 1 din Comunicarea COM (2017) 651 final; Finalizarea Agendei pentru

o mai bună legiferare: soluții mai bune pentru rezultate mai bune; https://eur-lex.europa.eu/legal-

content/RO/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017DC0651&qid=1540562011043&from=RO

17 C(2016) 8600, Legislația UE: o mai bună aplicare pentru obținerea unor rezultate mai bune” din

21.12.2016.

18 https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2018-2332204_en

6

inclusiv prin consolidarea rolului subsidiarității și proporționalității în elaborarea

politicilor noastre.

Raportul Grupului operativ privind subsidiaritatea, proporționalitatea și scenariul

„Mai puțin, dar mai eficient”

Din acest grup operativ fac parte membri ai Comitetului Regiunilor și ai parlamentelor

naționale. Acesta a analizat rolul subsidiarității și al proporționalității în activitatea

instituțiilor, rolul autorităților locale și regionale în elaborarea politicilor UE și

posibilitatea de a lăsa sau restitui statelor membre responsabilitatea acțiunii în anumite

domenii de politică sau în anumite competențe. Într-o perioadă de puțin peste șase luni,

grupul operativ a elaborat un răspuns amplu și specific la aceste întrebări, pe baza

contribuțiilor mai multor părți interesate implicate în acest proces19

.

Raportul grupului operativ prezintă nouă recomandări, precum și o serie de acțiuni

menite să contribuie la punerea în aplicare a acestora. Acestea vizează procesele de

elaborare a politicilor de către Comisie, rolul parlamentelor naționale în examinarea

propunerilor Comisiei și procedura legislativă.

Concluziile principale sunt următoarele:

– Este necesar un nou mod de lucru pentru a asigura o mai bună legiferare pe baza

unei înțelegeri comune a subsidiarității și a proporționalității pe tot parcursul

ciclului de elaborare a politicilor.

– Este necesară o „subsidiaritate mai activă”20

, care să ofere o voce mai puternică

autorităților locale și regionale și parlamentelor naționale și care să promoveze

un sentiment de identificare și de responsabilitate față de ceea ce face Uniunea.

– Uniunea ar trebui să își utilizeze resursele într-un mod mai eficient și să își

stabilească prioritățile legate de propriile acțiuni, dar nu există motive pentru a

delega înapoi statelor membre competențe conferite prin tratat sau întregi

domenii de politică.

Recomandările grupului operativ sunt prezentate în anexa la prezenta comunicare. Multe

recomandări se referă la aspectele practice ale unei mai bune reglementări. Comisia

sprijină analiza prezentată de grupul operativ privind necesitatea de a consolida aplicarea

principiilor subsidiarității și proporționalității în procesul de elaborare a politicilor UE, ca

parte a Agendei pentru o mai bună reglementare. Este esențial ca cele 41 de camere ale

parlamentelor naționale, cele 74 de adunări legislative regionale, cele 280 de regiuni și

cele 80 000 de autorități locale, care se află în prima linie atunci când este vorba de

punerea în aplicare a legislației UE, să fie implicate mai mult în procesul de elaborare a

politicilor. Subsidiaritatea activă și o nouă modalitate de colaborare cu aceste entități vor

contribui la elaborarea de politici care dau rezultate, contribuind, în același timp, la o mai

bună înțelegere a acțiunilor Uniunii și la o mai mare identificare cu și responsabilitate

față de aceste acțiuni.

19 https://ec.europa.eu/commission/priorities/democratic-change/better-regulation/task-force-subsidiarity-

proportionality-and-doing-less-more-efficiently_ro

20 Termenul „subsidiaritate activă” a fost utilizat de grupul operativ pentru a indica o participare sporită a

tuturor părților interesate și a autorităților locale și regionale pe parcursul întregului ciclu de elaborare

a politicilor. A se vedea paginile 8 și 9 din raportul grupului operativ.

7

4. ACȚIUNI MENITE SĂ CONSOLIDEZE ROLUL SUBSIDIARITĂȚII ȘI AL

PROPORȚIONALITĂȚII

Comisia a analizat cu atenție raportul grupului operativ și prezintă domeniile în care este

necesară luarea de măsuri.

4.1. Promovarea unei înțelegeri comune a subsidiarității și a

proporționalității

Toți actorii implicați în elaborarea politicilor UE trebuie să respecte principiile

subsidiarității și proporționalității, însă nu există o definiție comună care să stea la baza

activității fiecărei instituții. Protocolul nr. 2 privind subsidiaritatea și proporționalitatea

anexat la tratate nu mai conține criteriile cu caracter exemplificativ care făceau parte

dintr-un protocol similar anexat la Tratatul de la Amsterdam.

În mai 2015, Comisia a publicat pentru prima dată o serie de orientări integrate cu privire

la modul în care va pune în aplicare Agenda sa pentru o mai bună reglementare. Aceste

orientări acoperă întregul ciclu de elaborare a politicilor, inclusiv evaluarea subsidiarității

și a proporționalității21

și includ deja criteriile prevăzute inițial în Tratatul de la

Amsterdam. Grupul operativ s-a declarat în favoarea unui instrument de evaluare a

subsidiarității și a proporționalității care să permită prezentarea rezultatelor într-un mod

structurat („grila”)22

. Acest instrument este anexat la prezenta comunicare. În prezent,

Comisia nu prezintă rezultatele evaluărilor sale sub formă de „grilă”, dar intenționează ca

în viitor să integreze această grilă în orientările sale privind o mai bună legiferare și să o

utilizeze ca parte a evaluărilor impactului, a evaluărilor retrospective și a expunerilor de

motive care însoțesc propunerile sale legislative. Aceste propuneri sunt transmise

Parlamentului European, Consiliului, parlamentelor naționale și (dacă este cazul)

comitetelor consultative la începutul fiecărei proceduri legislative.

Comisia ia act de faptul că atât Parlamentul European, cât și Consiliul recunosc

importanța subsidiarității în regulamentul lor de procedură și de faptul că ambele

instituții s-au angajat să țină seama pe deplin de evaluarea impactului realizată de

Comisie în cursul procedurii legislative23

. Pentru a valorifica pe deplin potențialul grilei

de evaluare, aceasta trebuie utilizată de toate părțile implicate în procesul decizional.

Parlamentul European și Consiliul trebuie să decidă acum dacă, în cursul procedurii

legislative, ar trebui să se acorde o atenție sporită, specifică și sistematică aspectelor

legate de subsidiaritate și proporționalitate. Mai exact, colegiuitorii introduc adesea

modificări substanțiale la propunerile Comisiei, însă impactul acestor modificări și

preocupările legate de subsidiaritate și proporționalitate sunt rar evaluate. Comisia invită

colegiuitorii să își demonstreze în mod mai eficace angajamentul de a elabora evaluări

ale impactului cu privire la modificările substanțiale pe care le aduc propunerilor

21 A se vedea instrumentul nr. 5 privind temeiul juridic, subsidiaritatea și proporționalitatea:

https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-5_en

22 Grila cuprinde o serie de întrebări și aspecte menite să ghideze analiza subsidiarității și a

proporționalității. Aceasta ar urma să fie utilizată de Comisie în mod echilibrat, ca parte a Agendei

Comisiei pentru o mai bună reglementare, pornind de la necesitatea efectuării unor analize care să fie

proporționale cu propunerea specifică în cauză.

23 Punctul 14 din Acordul interinstituțional între Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și

Comisia Europeană privind o mai bună legiferare. JO L 123, 16 aprilie 2016, p.1-14. https://eur-

lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.123.01.0001.01.RON&toc=OJ:L:2016:123:TOC

8

Comisiei24

. De asemenea, Comisia consideră că parlamentele naționale ar trebui să

utilizeze grila de evaluare prezentată mai sus și să o adapteze în funcție de propriile

obiective, dacă este necesar. Comisia consideră că acest lucru va conferi un impact mai

mare avizelor motivate elaborate de acestea, dar nu le va împiedica să își exprime, în

cadrul acestor avize, alte preocupări decât cele legate de subsidiaritate și

proporționalitate.

Comisia consideră că, în multe cazuri, statele membre ar putea ține seama mai mult, în

cadrul procedurii legislative, de punctele de vedere ale parlamentelor naționale și

regionale și de cele ale autorităților locale și regionale. Aceste niveluri administrative

sunt cel mai aproape de punerea în aplicare efectivă a legislației și au o experiență bogată

pe care o pot împărtăși. Deși este de competența colegiuitorilor să decidă dacă este

oportună implicarea reprezentanților autorităților locale și regionale în cadrul procedurii

legislative, Comisia consideră că o mai mare transparență a procedurii legislative ar

permite o mai bună informare și o mai mare implicare a autorităților locale și regionale și

a publicului, în general. Comisia sprijină eforturile depuse în prezent pentru ca procedura

legislativă să devină mai transparentă și accesibilă prin intermediul îmbunătățirilor aduse

EUR-Lex25

și în conformitate cu Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare

(precum baza de date legislativă comună). Acțiunile întreprinse în lumina jurisprudenței

recente a Curții de Justiție26

și a constatărilor Ombudsmanului cu privire la transparența

trilogurilor vor conduce la o îmbunătățire a transparenței și vor ajuta toate părțile

interesate să participe la procesul decizional democratic. Comisia este pregătită să

participe în mod constructiv la această activitate.

În orice caz, Comisia va continua să le comunice colegiuitorilor feedbackul pe care îl

primește cu privire la propunerile sale, inclusiv de la autoritățile locale și regionale,

respectându-și angajamentul asumat în cadrul Acordului interinstituțional privind o mai

bună legiferare.

Comisia intenționează:

să încorporeze grila de evaluare a subsidiarității și a proporționalității în orientările

pentru o mai bună reglementare și să utilizeze grila pentru a-și prezenta constatările

în evaluările impactului, evaluările retrospective și expunerile de motive;

să utilizeze grila ca instrument de orientare în comunicarea sa cu parlamentele

naționale;

să ia măsuri pentru ca, în cadrul fiecărei proceduri legislative, feedback-ul pe care îl

primește cu privire la propunerile sale de la autoritățile locale și regionale să fie mai

vizibil la nivelul Parlamentului European și al Consiliului.

24 Articolul 15 din Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare.

25 EUR-Lex este un site internet care permite consultarea facilă a legislației UE. Disponibil în 24 de

limbi, site-ul include tratate, legislație, acorduri internaționale, acte pregătitoare, proceduri legislative,

jurisprudență, întrebări parlamentare și multe alte tipuri de documente; https://eur-

lex.europa.eu/homepage.html.

26 Cauza T-540/15 De Capitani/Parlamentul European;

http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30ddfb6ef4af4df246c6a5689c

7889c65e8f.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxyNchb0?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=EN&

mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=100299

9

4.2. Măsuri menite să asigure un control mai eficace din partea

parlamentelor naționale

Parlamentele naționale au dreptul de a semnala probleme legate de subsidiaritate în

termen de opt săptămâni de la primirea propunerii Comisiei27

. Comisia exclude deja luna

august atunci când stabilește termenul de opt săptămâni. Comisia consideră că perioada

de Crăciun și Anul Nou ar trebui, de asemenea, să fie exclusă, dar nu poate lua o astfel de

decizie în mod unilateral, deoarece orice prelungire a termenului stabilit afectează și

activitatea Parlamentului European și a Consiliului. Comisia invită colegiuitorii să își

exprime opiniile cu privire la acest aspect pentru a răspunde dorinței parlamentelor

naționale într-un mod pragmatic, care să nu afecteze dispozițiile relevante din tratat.

În raportul său anual privind subsidiaritatea și proporționalitatea, Comisia prezintă

propunerile legislative pentru care a primit cel mai mare număr de avize motivate.

Cu toate acestea, Comisia este de acord cu grupul operativ că ar trebui să ofere o mai

mare vizibilitate punctelor de vedere ale parlamentelor naționale. Comisia intenționează

să pregătească un răspuns agregat atunci când un număr semnificativ de parlamente

naționale exprimă preocupări similare, chiar dacă nu se atinge pragul pentru „cartonașul

galben”. Avizele parlamentelor regionale cu competențe legislative trimise direct

Comisiei ar putea fi, de asemenea, luate în considerare, fără ca acest lucru să aducă

atingere rolului principal al parlamentelor naționale în cadrul mecanismului de control al

subsidiarității. Acest răspuns agregat ar prezenta poziția Comisiei cu privire la

problemele ridicate și ar fi transmis Parlamentului European și Consiliului în cel mai

scurt timp, având grijă să nu se întârzie procedura legislativă.

Comisia încurajează parlamentele naționale să se consulte cu parlamentele regionale și să

coopereze în chestiunile legate de UE. Acest lucru ar putea contribui la o mai mare

vizibilitate a preocupărilor exprimate de parlamentele regionale și la îmbunătățirea

evaluării aspectelor legate de subsidiaritate, dar Comisia recunoaște că această cooperare

rămâne o chestiune care ține exclusiv de parlamentele în cauză.

Comisia intenționează:

să nu ia în calcul nici în viitor luna august atunci când stabilește perioada de

8 săptămâni în care parlamentele naționale pot prezenta avize motivate;

să analizeze împreună cu Parlamentul European și Consiliul posibilitatea de a nu lua

în calcul nici perioada Crăciunului/Anului Nou, după cum au solicitat în mod repetat

parlamentele naționale;

să ofere o mai mare vizibilitate punctelor de vedere exprimate în avizele motivate ale

parlamentelor naționale, oferind răspunsuri agregate, dacă este cazul, răspunzând

preocupărilor exprimate de acestea și identificând, în rapoartele sale anuale privind

subsidiaritatea și proporționalitatea, propunerile care au primit cele mai multe

observații.

4.3. O implicare mai activă a autorităților locale și regionale

Actuala Comisie a deschis procesul de elaborare a politicilor la participarea externă, pe

lângă colaborarea sa proactivă cu partenerii socioeconomici în ceea ce privește

27 Protocolul nr. 2 la tratate; https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=CELEX:12008E/PRO/02

10

elaborarea și punerea în aplicare a legislației în domeniile politicii sociale și regionale.

Comisia se consultă deja, în mod activ, cu partenerii sociali, utilizând inclusiv

consultarea în două etape prevăzută în tratat pentru domeniul politicii sociale. Foile de

parcurs sunt publicate imediat după lansarea fiecărei noi inițiative; acestea prezintă

intențiile Comisiei și invită toate părțile interesate să trimită feedback și să se pregătească

pentru diferitele activități de consultare care urmează. În prezent, pentru fiecare inițiativă

majoră se organizează consultări publice, iar pentru cele din programul anual de lucru,

chestionarele sunt traduse în toate limbile oficiale. Proiectele de acte delegate și de acte

de punere în aplicare sunt, de asemenea, publicate online înainte de a fi finalizate. În

plus, Comisia le transmite colegiuitorilor feedbackul pe care îl primește, la începutul

procesului legislativ, de la toate părțile interesate (inclusiv de la autoritățile locale și

regionale) cu privire la propunerile sale28

.

În ciuda acestor progrese, deseori vocea importantă a autorităților locale și regionale nu

se face auzită în fazele incipiente ale procesului de elaborare a politicilor. Autoritățile

locale și regionale și adunările regionale au un statut aparte față de celelalte părți

interesate, întrucât se află în prima linie a punerii în aplicare a dreptului Uniunii.

Ca atare, sunt necesare eforturi mai mari pentru ca în procesul de elaborare a politicilor

să se țină seama mai mult de experiența și opiniile lor. În contextul bilanțului său privind

o mai bună reglementare, care este în curs de desfășurare, Comisia va examina

modalitățile de revizuire a chestionarelor sale pentru a include o rubrică dedicată

problemelor de interes pentru autoritățile locale și regionale. De asemenea, Comisia va

îmbunătăți modul în care prezintă opiniile autorităților locale și regionale în evaluările

impactului, în evaluările retrospective și în expunerile de motive. La rândul său, Comisia

încurajează autoritățile locale și regionale să se înregistreze pe portalul web al

Comisiei29

, prin intermediul căruia toate părțile interesate pot contribui la elaborarea

politicilor. De asemenea, Comisia își va face cunoscute inițiativele importante pe

platformele de comunicare socială, însă organizațiile care reprezintă autoritățile locale și

regionale ar trebui să se gândească, la rândul lor, la felul în care pot stimula implicarea

autorităților locale și regionale.

Comisia intenționează:

să modifice orientările sale privind o mai bună reglementare pentru a sublinia

importanța includerii opiniilor și a experienței autorităților locale și regionale;

să revizuiască chestionarele de consultare publică pentru a include întrebări

referitoare la aspecte relevante pentru autoritățile locale și regionale, inclusiv pentru

adunările regionale.

4.4. Îmbunătățirea evaluării și a prezentării impacturilor relevante

Legislația Uniunii poate avea efecte deosebit de importante la nivel local și regional și

asupra autorităților publice. Comisia a elaborat metodologii pentru evaluarea impactului

teritorial30

care au fost testate pe o serie de propuneri legislative începând din 2016.

Abordarea Comisiei constă în evaluarea acestor impacturi atunci când sunt relevante

pentru procesul decizional și atunci când este proporțional să facă acest lucru

28 Conform punctului 33 din Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare.

29 https://ec.europa.eu/info/law/contribute-law-making_ro

30 https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-33_ro

11

(de exemplu, în cazul în care există diferențe mari între regiuni). Comisia intenționează

să sublinieze importanța acestui aspect în orientările destinate personalului său și, așa

cum s-a arătat mai sus, își va prezenta mai clar evaluările privind subsidiaritatea (inclusiv

valoarea adăugată europeană) și proporționalitatea în evaluările impactului, evaluările

retrospective și expunerile de motive. Cu toate acestea, nu este întotdeauna evident că va

exista un astfel de impact sau că există date brute care să permită o evaluare detaliată.

Implicarea mai activă a autorităților locale și regionale în procesele de consultare este un

element esențial pentru îmbunătățirea calității evaluărilor impactului teritorial.

Comisia intenționează:

să modifice orientările sale privind o mai bună reglementare pentru a sublinia

importanța examinării și a evaluării impactului teritorial;

să își prezinte mai clar evaluările privind subsidiaritatea și proporționalitatea și

informațiile despre cine (și cum) este afectat în evaluările impactului, evaluările

retrospective și expunerile de motive.

4.5. Evaluarea legislației existente din perspectiva subsidiarității

Misiunea Programului privind o reglementare adecvată și funcțională (REFIT) al

Comisiei este de a asigura adecvarea legislației Uniunii la scopul urmărit și de a o

simplifica, în măsura posibilului, fără a afecta îndeplinirea obiectivelor urmărite31

.

Platforma REFIT sprijină Comisia în îndeplinirea acestei sarcini. Comisia deține un plan

continuu pe cinci ani care include toate evaluările legislației existente, fiecare dintre

acestea trebuind să evalueze relevanța, eficiența economică, potențialul de simplificare și

valoarea adăugată europeană a legislației. Cele mai importante evaluări sunt, de

asemenea, anexate la programul anual de lucru al Comisiei.

Activitatea platformei va continua până la sfârșitul actualei Comisii. Vom asculta opiniile

membrilor platformei și vom evalua cu atenție rezultatele consultării părților interesate pe

care am lansat-o cu privire la o mai bună reglementare. Cu toate acestea, considerăm că

există deja argumente convingătoare pentru remodelarea platformei, astfel încât aceasta

să abordeze într-un mod mai specific problemele ridicate de grupul operativ. Este vorba,

de exemplu, de lărgirea domeniului de interes al platformei, pentru a aborda

subsidiaritatea, proporționalitatea, densitatea legislativă32

și rolul autorităților locale și

regionale în punerea în aplicare a legislației UE, în plus față de accentul pe care îl pune în

mod obișnuit pe simplificare. Credem că și componența platformei va trebui să fie

modificată, astfel încât autoritățile locale și regionale să fie mai bine reprezentate, de

exemplu prin înlocuirea experților din statele membre. De asemenea, ar putea fi avute în

vedere legături mai strânse cu activitatea și rețelele Comitetului Regiunilor. Totuși,

31 COM(2017) 651 final; Finalizarea Agendei pentru o mai bună legiferare: soluții mai bune pentru

rezultate mai bune; https://eur-lex.europa.eu/legal-

content/RO/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017DC0651&qid=1540562011043&from=RO

32 În ceea ce privește legislația, „densitatea” se referă la instrucțiunile tehnice detaliate adoptate de

legislator privind modul în care trebuie să fie atinse obiectivele, care pot influența marja de discreție pe

care o au autoritățile naționale, regionale și locale în punerea în aplicare a legislației (a se vedea

documentul elaborat de profesorul Dougan prezentat la reuniunea grupului operativ din

15 martie 2018): https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/dougan-notes-for-task-force-

march-2018_en.pdf

12

viitoarea Comisie va fi cea care va decide cu privire la înființarea unei noi platforme.

Între timp, Comisia salută intenția Comitetului Regiunilor de a institui o rețea de centre

regionale pentru canalizarea informațiilor transmise de autoritățile locale și regionale în

procesul de elaborare a politicilor și așteaptă cu interes rezultatele proiectului-pilot la

care participă douăzeci de regiuni.

Grupul operativ și-a exprimat îngrijorarea cu privire la utilizarea actelor delegate și a

actelor de punere în aplicare, care se referă la situația în care Comisia este împuternicită

de Parlamentul European și de Consiliu să adopte norme specifice pentru a pune în

aplicare legislația UE în timp util. Deși aceste acte nu sunt examinate de parlamentele

naționale în cadrul aplicării Protocolului nr. 2 la tratate, actuala Comisie a îmbunătățit în

mod semnificativ transparența actelor delegate și a actelor de punere în aplicare33

.

Proiectul de text legislativ este publicat online cu patru săptămâni înainte de finalizare.

Toate părțile interesate au în prezent posibilitatea de a purta un dialog constructiv cu

Comisia cu privire la conținutul fiecărui proiect de act legislativ. În cadrul evaluării

actelor legislative existente, Comisia va lua măsuri astfel încât, în viitor, programul

REFIT să acorde o mai mare atenție actelor delegate și de punere în aplicare aferente.

Comisia intenționează:

să se asigure că, în cadrul evaluării legislației în vigoare, se acordă o mai mare atenție

subsidiarității, proporționalității, densității legislative și rolului autorităților locale și

regionale;

să prezinte modificările propuse a fi aduse domeniului de interes și componenței

platformei REFIT pentru a o remodela și pentru a aborda aceste aspecte în cadrul

bilanțului privind o mai bună reglementare;

să se asigure că actele delegate și actele de punere în aplicare relevante fac în mod

sistematic obiectul evaluărilor.

5. CONCLUZII ȘI DEMERSURI ULTERIOARE: CONFERINȚA DE LA BREGENZ

Actuala Comisie a elaborat un program de inițiative politice specific și axat pe priorități.

Comisia a acționat, atunci când a fost necesar, cu privire la aspectele care contează cu

adevărat. Comisia salută concluzia importantă a grupului operativ: Uniunea aduce o

valoare adăugată în toate domeniile sale de acțiune. Totuși, la un moment dat, noi –

instituțiile și statele membre – trebuie să acceptăm faptul că nu putem continua să facem

mai mult pentru a face față provocărilor din ce în ce mai mari cu care ne confruntăm în

prezent cu resursele de care dispunem în prezent. Prin urmare, Comisia este de acord cu

concluzia la care a ajuns grupul operativ: va trebui să stabilim o ordine de prioritate a

activităților, iar resursele vor trebui să fie utilizate mai eficient. Un aspect este adoptarea

timpurie a propunerilor Comisiei pentru următorul cadru financiar multianual, un element

esențial pentru ca Uniunea să dispună de resursele necesare.

Grupul operativ a propus, de asemenea, o nouă modalitate de lucru, bazată pe

subsidiaritatea activă și pe un angajament mai dinamic al tuturor părților interesate și al

tuturor nivelurilor de guvernare pe tot parcursul ciclului de elaborare a politicilor. Acest

33 Registrul actelor delegate: https://webgate.ec.europa.eu/regdel/#/home; Site-ul web „Contribuția dvs.

la procesul legislativ”: https://ec.europa.eu/info/law/contribute-law-making_ro

13

lucru ar însemna o schimbare importantă în procesul de elaborare a politicilor la nivelul

Uniunii Europene, care ar duce la îmbunătățirea calității și a legitimității legislației pe

care o adoptă. Comisia a stabilit modificările pe care intenționează să le aducă ca răspuns

la recomandările formulate de Grupul operativ și invită acum Parlamentul European,

Consiliul European, Consiliul, parlamentele naționale, guvernele naționale și autoritățile

locale și regionale să formuleze un eventual răspuns.

Pe 15 și 16 noiembrie, președinția austriacă va organiza o conferință la Bregenz, în

Austria, intitulată „Subsidiaritate ca principiu de bază al Uniunii Europene”. Cu prilejul

acestei conferințe se va purta un dialog constructiv privind consolidarea rolului

principiilor subsidiarității și proporționalității în elaborarea politicilor UE34

. Conferința ar

putea constitui, de asemenea, o contribuție valoroasă la summitul liderilor europeni care

va avea loc la Sibiu anul viitor.

Teme pentru conferința de la Bregenz

Toate instituțiile și organismele relevante ar trebui să precizeze dacă vor utiliza grila

de evaluare comună, adaptată propriilor nevoi, pentru a examina propunerile

Comisiei din perspectiva subsidiarității și a proporționalității.

Comitetul Regiunilor, care reprezintă autoritățile locale și regionale, ar trebui să

analizeze modalitățile prin care își poate informa membrii cu privire la numeroasele

posibilități pe care le au de a contribui în mod direct la elaborarea politicilor UE. Și

alte organizații care reprezintă autoritățile locale și regionale ar putea, la rândul lor,

să își intensifice activitățile informare cu privire la această problematică.

Comitetul Regiunilor ar trebui să înființeze „centre regionale” pentru a canaliza în mod

mai eficace experiența autorităților locale și regionale în elaborarea politicilor UE.

Parlamentul European și Consiliul ar trebui să examineze impactul modificărilor

substanțiale aduse propunerilor Comisiei și să le analizeze și din perspectiva

subsidiarității și a proporționalității.

Așa cum au solicitat în mod repetat parlamentele naționale, Parlamentul European

și Consiliul ar trebui să hotărască să nu mai contabilizeze perioada de Crăciun/Anul

Nou în termenul de 8 săptămâni de care dispun parlamentele naționale pentru a-și

prezenta avizele motivate.

Parlamentul European și Consiliul ar trebui să dea curs recomandărilor

Ombudsmanului European și să țină seama de jurisprudența recentă pentru a

îmbunătăți transparența procedurilor lor și să aibă în vedere implicarea autorităților

locale și regionale în procedura legislativă.

Parlamentul European și Consiliul ar trebui să își intensifice eforturile de colaborare

cu Comisia pentru crearea unei baze de date interinstituționale comune menită să

îmbunătățească trasabilitatea procedurii legislative.

Autoritățile naționale ar trebui să examineze modalitățile prin care autoritățile locale

și regionale ar putea contribui în mod mai eficace la procedura legislativă.

În urma viitoarelor alegeri europene și a numirii următoarei Comisii,

Parlamentul European, Consiliul și Comisia vor face schimb de opinii și vor stabili

34 https://www.eu2018.at/calendar-events/political-events/BKA-2018-11-16-Subsidiarity-Conf..html.

14

obiectivele și prioritățile în materie de politici35

. Comisia așteaptă cu interes să discute

modalitățile referitoare la acest schimb de opinii, în timp util, în cadrul punerii în aplicare

a Acordului interinstituțional privind o mai bună legiferare semnat de cele trei instituții.

35 La propunerea Comisiei, conform punctului 5 din Acordul interinstituțional privind o mai bună

legiferare.