7. 1980–1990 OPGØRET MED SOLIDARITETSPRINCIPPET ... · 34 544 34 949 32 383 398 - 1 845 - 105 1 719 3 982 9 499 11 004 6 173 507 3 442 8 332 1 752 - 5 115 - 2 815 - 4 615 ... 7

7. 1980–1990 OPGØRET MED SOLIDARITETSPRINCIPPET. SOCIALPOLITIKKEN I DEN ØKONOMISKE KRISE

7.1 Befolknings-, uddannelses- og erhvervsudvikling

Igennem 1980'erne indtraf en del demografiske ændringer, der gav anledning til arbejdsmarkedsmæssig og socialpolitisk debat (tab. 7.1 og 7.2): 1. Befolkningstallet falder fra 1980 (5.122.000) til 1985 (5.111.000), hvorefter det

igen vokser - især på grund af voksende netto-indvandring. 1981-1988 er der fød-selsunderskud.

2. Fødselstallet når sit minimum i 1983 (50.822) og tiltager siden. Fødselsmønstret præges af a) stadig højere alder for første gangs fødende, b) vækst i fertiliteten hos de >25-årige, to forhold, som antagelig afspejler det fort-satte gennemslag af "den nye kvinderolle" - først lønarbejder, siden også moder,

3. Stigning i netto-reproduktionstallet fra 662 i 1983 (det laveste nogensinde) til 798 i 1990 - en stigning, som vel kan tænkes at fortsætte, såfremt kvindernes ændrede fødselsmønster udtrykker en tilbøjelighed til senere, og mere planlagte, fødsler, snarere end en tilbøjelighed til færre fødsler pr. livsforløb.

4. Fortsat vækst i kvindernes erhvervsfrekvens (76,4 i 1989), mens faldet i mænde-nes erhvervsfrekvens afløses af en stigning 1984-1987, for siden af falde igen (84,6 i 1990).1

1. En fortsat vækst i arbejdsstyrken, absolut og som andel af befolkningen, fra 2,6 mill.. i 1980 til 2,9 mill. i 1990 (tab. 7.3), især som følge af kvindernes stigende erhvervsfrekvens.

Tab. 7.1 Oversigt over befolkningens bevægelser År Leven-

de fødte Døde i alt

Døde <1 år

Fødsels overskud

Indvan-drede

Udvan-drede

Netto indv.

Be-folkn. vækst

Vielser Skils-misser

Folketal pr. 1.jan.

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

57 293 53 089 52 685 50 822 51 800 53 749 55 312 56 221 58 844 61 351 63 433

55 939 56 359 55 368 57 156 57 109 58 378 58 100 58 136 58 984 59 397 59 581

484 419 434 393 399 427 453 467 449 492 473

1 354- 3 270- 2 710- 6 334- 5 309- 4 629- 2 788- 1 915- 1401 9542 507

30 31127 87428 22327 71829 03536 21438 93236 29635 05138 39140 715

29 91329 71928 32825 99925 05326 71527 92830 12334 54434 94932 383

398- 1 845- 1051 7193 9829 499

11 0046 173

5073 4428 332

1 752- 5 115- 2 815- 4 615- 1 327

4 8708 2164 258

3675 396

10 839

26 448 25 411 24 330 27 096 28 624 29 332 30 773 31 132 32 080 30 894 31 513

13 593 14 425 14 621 14 763 14 490 14 385 14 490 14 381 14 717 15 152 13 731

5122065 5123989511915551164645112130511110851162735124794512925451297785135409

Kilde: DS: ”Befolkningens bevægelser 1991” Danmarks Statistik 1993, Statistiske tiårsoversigter

1 Statistisk 10 års oversigt 1993 p 45.

7 1980-1990 0PGØRET MED SOLIDARITETSPRINCIPPET 171

Tab. 7.2 Befolkningsudvikling 1980-1990 & prognose 1990-2010-2030 (1990=100) 1980 1990 2010 2030 1980 1990 2010 2030

Befolkning 0- 6 år 7-16 år 0-17 år 17-24 år 18-24 år 25-66 år 18-66 år 60-61 år 25-61 år 62- år 62-66 år 67-79 år 80- år

5 122 065 463 991 780 819

1 321 426 599 182 522 566

2 644 817 3 167 383

105 052 2 392 221

885 862 252 596 490 985 142 281

5 135 408391 484632 972

1 100 204624 843549 095

2 784 6833 333 778

98 8992 537 764

948 345246 919513 021188 405

5 135 056382 114649 887

1 099 881492 519424 639

2 891 0113 314 650

135 2892 545 4181 065 118

345 593501 684217 841

4 780 209372 969525 950949 762422 984372 141

2 569 6892 941 830

125 4032 230 4671 227 839

339 222613 533275 084

100 119 123 120 96 95 95 95

106 94 93

102 96 76

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

10098

1031007977

10499

13710010814098

116

9395838668689288

12788

129137120146

Kilder: DS: Statistiske meddelelser 1981.1. Statistisk tiårsoversigt 1990. Befolkning og valg 1990:17

Tab. 7.3 Befolkning, arbejdsstyrke, erhvervsfrekvenser og beskæftigelse 1980-1990 1000 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990Befolkning Arbejdsstyrke Arbejdsløse*

Beskæftigede Heraf deltid Heraf mænd Heraf kvinder Lønmodt.**

5 124.0 2 745.5

193.7 2 551.9

520.0 115.3 404.7

1 783.2

5 119.2 2 752.3

231.4 2 520.9

511.8 111.2 400.6

1 756.4

5 119.2 2 752.3

231.4 2 520.9

511.8 111.2 400.6

1 766.4

5 116.52 781.2

238.52 542.7

514.4115.0399.4

1 788.8

5 112.12 797.8

257.52 540.3

498.0112.9385.1

1 842.5

5 111.12 833.6

235.32 598.4

502.3118.4383.9

1 885.7

5 116.32 872.5

198.02 674.5

501.6125.0376.6

1 956.3

5 124.8 2 907.1

286.3 2 720.8

500.6 131.2 369.4

1 963.2

5 129.3 2 928.6

187.2 2 741.1

501.9 138.6 363.2

1 958.7

5 129.82 927.5

236.12 691.4

508.8149.9358.9

1 942.7

5 135.42 907.7

233.92 673.8

488.4148.2340.2

1 973.1

Kilder: DS: Statistisk tiårsoversigt 1991-1992, Statistisk månedsoversigt 1985.12, 1986.12, 1990.12 og 1992.12. Til 1981 er tallene opgjort pr. ult. året, fra 1982 primo året. Derfor er 1981-tal lig med 1982-tal!

* Arbejdsløse opgjort som personer, der var fuldt ledige i sidste uge af november. ** Lønmodtagere, beregnet på fuldtidsbasis (ATP-statistik) (stat. månedsoversigt)

6. Fortsat tendens til tidligere tilbagetrækning fra arbejdsstyrken - typisk i form af

førtidspensionering eller overgang til efterløn, især af manuelt arbejdende - hvil-ket også kan tolkes som udstødning fra arbejdsmarkedet af ældre, nedslidte arbejdere. Se tab. 7.9, p. 185.

7. En fortsat vækst i de >66-åriges andel af befolkningen: 12,5% i 1981, 13,5% i 1990 - og, hvad der betyder en del for efterspørgslen efter plejeindsats: vækst i de >79-åriges andel: fra 2,8% i 1981 til 3,7% i 1990 (tab. 7.3)

Befolkningsudviklingen i 1980'erne gav anledning til en del debat om risikoen for

fremtidig arbejdskraftmangel, på grund af 1) små årgange unge som fremtidig ar-bejdsstyrke, 2) store årgange af fremtidige gamle med stort forsørgelsesbehov, og 3) forventning om en stadig større andel meget gamle (se befolkningsprognose, tab. 7.2)

172 DANSK SOCIALPOLITIK 1708-2008

Det fortsat faldende fødselstal frem til 1983 fik indgik i kommunal- og uddan-nelsespolitikernes langsigtede overvejelser: når der bliver færre nyfødte, bliver der færre skolebørn og senere færre studerende, antog man. Få stillede spørgsmå-let: vil kvinderne knække kurven og give sig til at føde flere børn?

Fødsels- tilbøjelighed, uddannelses- prognoser

Efter faldende fødselstal er fulgt faldende børnetal. Som følge af tendensen til

længere skolegang for stadig flere børn satte det mindre børnetal sig ikke umiddel-bart spor i en mindsket skolesøgning. Men fra slutningen af 1970'erne styrkedes de politiske krav om ’omprioritering’ fra skolesektor til andre offentlige sektorer, her-under også om enklere adgang for kommunalpolitikerne til at nedlægge skoler uanset lokale beboerønsker (vedtaget 1989).

’Omprio- ritering’ fra skole til andet

Kvalifikati-onsniveau

En voksende andel af børneårgangene bliver længere og længere i skolesystemet. Ca. 1/3 gennemgår gymnasieskolen, og kun 9% påbegynder ikke én eller anden ud-dannelse efter folkeskolen. Generelt hæves arbejdsstyrkens kvalifikationsniveau, således forstået, at de erhvervsuddannede får længere og længere uddannelse.

Kvalifikati-onsstruktur Nedskæring, adgangs- begrænsning

Kvalifikationsstrukturen er siden 1960'erne blevet ændret i retning af relativt flere servicesektororienterede kvalifikationer, en udvikling, som synes båret af både ar-bejdskøbernes og de uddannelsessøgendes præferencer2. Denne udvikling har regeringerne siden 1982 søgt at ændre, dels ved at skære i især de længere uddannel-sers varighed, dels ved at skære ned på antallet af uddannelsespladser, som kvalificerer til den tertiære sektor (især den offentlige sektor) og øge antallet af ud-dannelsespladser, sigtende mod den sekundære sektor. Denne omlægning synes at have været begrundet med en forventning om en fremtidig udvikling i de private ar-bejdskøberes efterspørgsel efter arbejdskraft, idet den private sektors udbud af lære- og praktikpladser i 1980'erne ikke er fulgt med antallet af EFG-pladser ved de tekni-ske skoler. Hvorfor en del EFG-elever, som har fulgt appellen om at søge den private sektor, havnede i en uddannelsesmæssig blindgyde. Efter 1960’ernes og 19970’ernes uddannelsesoptimisme og udbygning af ud-dannelsessystemet fulgte, som tilsigtet, en vis merproduktion af færdig-uddannede. Da ledighedskrisen fra 1973 bed sig fast, blev en del nyuddannede ledige i kortere eller længere tid. Flest i kortere tid. 1980’ernes uddannelsespoli-tik kom til at stå i de dystre prognosers tegn: med uændret optag på uddannelserne ville de uddannedes ledighed blive stor, hvorfor uddannelsespolitikken i 1980’erne, især i Bertel Haarders (V) undervisningsministertid fra 1982, blev præget af bestræbelser på at undgå ’overproduktion’, f.eks. af læger og sygeple-jersker: adgangsbegrænsning og karakterbestemt optagelse blev doktrinen. Samtidig blev hele uddannelsessystemet kritiseret for ’ineffektivitet’, og beskåret under hensyn til forventet børnetal og med pålæg om en mekanisk effektivisering, hvorved forstås produktion af samme antal eksaminer med færre lærertimer.

2 Se f.eks. Ingrid Henriksen m.fl. "Arbejdsløshedsundersøgelserne - Efterspørgsel og udbud på ar-

bejdsmarkedet", SFI publ. 91, pp 21 - 11 og 243 ff. 1979.


Omlægningerne siden 1982 har tillige ført til en del uddannelsesmæssig ‘omvejs-kørsel’, idet en del unge bruger år og energi på erhvervsarbejde og ekstrauddannelse med det formål at kvalificere sig ekstra til uddannelser med adgangsbegrænsning, f.eks. ved et eller flere år på HF for at hæve karaktergennemsnittet på en i forvejen pæn studenter- eller HF-eksamen. Det tyder på, at unges og især lidt ældre unges ud-dannelsesvalg er ganske viljestærkt. Samme virkning har den allerede i 1970'erne strammede adgangsbegrænsning til erhvervsuddannelser og højere uddannelser haft - hvilket, kombineret med den forstærkede grendeling og specialisering i gymnasiet, har øget konkurrence, karakterræs og sortering overalt i uddannelsessystemet.3

Adgangs- begrænsning: årsag til spildtid og stress Restgruppen Flere lønarbejdere og højere organisations-procent Organisations- centralisering

Restgruppen - gruppen af unge som ikke gennemfører nogen erhvervsmæssig ud-

dannelse efter grundskolen - synes at stabilisere sig på ca. 1/3 af hver ungdoms-årgang4. Det er dog næppe ensbetydende med, at de forbliver uuddannede - ganske mange såkaldt ufaglærte har en del kurser på arbejdsmarkedsuddannelscentre (AMU-skoler) bag sig.

Tilgangen til arbejdsmarkedet er hovedsagelig til lønarbejderjobs. Antallet af løn-arbejdere voksede fra 1980 til 1988 fra 2.073 mill. til 2.308 mill, hvorefter det faldt til 2.287 mill. i 1990. Samlet vækst 10,3%. Antallet af ikke-lønarbejdere faldt fra o. 0,6 mill. til 0,558 mill. i samme periode. Og andelen af organiserede lønarbejdere voksede fra 88% i 1980 til 92% i 1990, antagelig ikke mindst fordi arbejdsløsheds-dagpengeret oftest organiseres sammen med fagforeningsmedlemskab. Tilgangen var procentvis størst til akademikernes organisationer (47%) og funktionærorganisatio-nerne (28%), mens LO's medlemsorganisationer tegner sig for en vækst på 12% og organisationer uden for hovedorganisationerne havde en svag tilbagegang (4%). Til-gangen afspejler både tilgang til arbejdsmarkedet og ALDP-forsikring af hidtil ikke forsikrede grupper. Frygt for ledighed bredte sig, også blandt hidtil ‘ledighedsfri’ funktionærgrupper.

Mens det således for størsteparten af arbejdsstyrkens vedkommende blev en del af normaliteten at være medlem af A-kasse og fagforening, skete der tilsyneladende en vis udsortering: Se væksten i antallet af ikke-forsikrede ledige (tab. 7.9, p 185).

Organisationsstrukturen på arbejdersiden er igennem perioden overordnet set

nogenlunde uændret. Inden for både arbejderorganisationer og arbejdsgiver-organisationer skete en del samling i større enheder, i form af sammenlægning af mindre organisationer eller indlemmelse af mindre organisationer i større.5

3 Adgangsbegrænsning er oftest blevet begrundet politisk med frygt for, at unge skulle uddanne sig

til ledighed - hvilken frygt eller ‘bureaukratisk omsorg’ for de unges erhvervsvalg i en del tilfæl-de har ført til senere arbejdskraftmangel på de adgangsbegrænsede områder, f.ex. læger og folkeskolelærere.

4 Se Anders Mathiesen "Restgruppen, der vokser", Politikens kronik 15.06.1987. 5 Kilder hertil: Statistisk 10 års oversigt 1991 og 1993.


7.2 Produktionsudviklingen - de "klemte kapitalister". Fra lav-vækst med ledighed, via opsving med ledighed, til lavvækst med større ledighed

Den internationale økonomiske krise slog igennem i Danmark i 1974, efterføl-

gende en international højkonjunktur i 1972-19736,7. Krisen tog form af 1) stagnerende produktion: væksttal for BFI under 1% i 1974, 1975, 1980 og 1981, endda med fald i 1975, 1980 og 1981 i den private sektor (tab. 7.4), 2) faldende be-skæftigelse i den private sektor - både i fremstillingserhvervene og i den øvrige private sektor, indtil 1982, 3) stærkt voksende ledighed - fra 33.000 i 1972 til 263.000 i 1982. I samme periode voksede den offentlige sektors beskæftigelse fra 475.000 til 746.000, med ca. 27.000 personer pr. år, men ikke nok til at opsuge tilgangen til ar-bejdsmarkedet. Den ugentlige arbejdstid nedsattes til 39 t/uge 1987, 38 t/uge i 1988 og 37 t/uge 1990.

1970’er krisen fortsætter ind i 1980’erne 1982-1986 moderat opsving 1987-1990 igen nedgang De 3 balanceproblemer:

Fra 1982 ændredes de 3 krise-indikatorer (tab. 7.4): 1) den samlede BFI-vækst

forblev moderat - men herunder ligger en afsvækket vækst i den offentlige sektor, og øget vækst i den private sektor, 2) hertil svarer, at beskæftigelsen i den private sektor voksede igen, og kom op på 1974-niveauet - dette gælder også frem-stillingserhvervene, som fra 471.000 i 1983 kom op på 542.000 i 1986, hvorefter vi i 1987 ser tendens til stagnation og fra 1988 fald, 3) væksten i beskæftigelsen sænkede ledighedsniveauet fra 283.000 i 1983 til 220.000 i 1986, hvorefter det igen steg igen-nem 1987 og 1988 til o. 265.000 i 1989 og 272.000 i 19908.

De økonomisk-politiske beslutningstagere anskuede den økonomiske krise som et antal indbyrdes forbundne ‘balanceproblemer’: 1) et betalingsbalanceproblem, 2) et arbejdsløshedsproblem, og 3) et statsunderskudsproblem. Af og til betragtedes også inflation og indkomstulighed af (nogle af) beslutningstagerne som balance-problemer. Selve anskuelsesmåden er værdiladet, idet ‘balance’ er noget godt, mens ‘ubalance‘ eller ‘uligevægt’ er noget slemt. Balanceproblemerne er blevet søgt af-hjulpet i forskelligt omfang og med forskellig prioritering i forskellige perioder.

Mens løsning af arbejdsløshedsproblemet havde første prioritet - i hvert fald på programerklæringsniveauet - hos regeringerne i krisens første år, ændredes priori-teringerne fra og med 1977, idet nedbringelse af betalingsbalanceunderskuddet blev topprioriteret. Ved 4-parti-regeringens tiltræden i 1982 blev det endda erklæret, at med regeringens program ville ligevægt være blevet opnået i 1988 (dette løfte blev gentaget helt frem til 1986). Samtidig blev dog også nedbringelse af statsunder-skuddet prioriteret højt, verbalt i form af 'besparelser på den offentlige sektor’, realt i form af øget beskatning og bidrag til ALDP.

Politisk ompriorite-ring: betalings-balance- underskud værre end ledighed

6 Om udviklingen frem til, og efter, konjunkturomsvinget, se f.eks. Morten Skak: "Den private ef-

terspørgsel efter arbejdskraft" i Ingrid Henriksen m.fl. "Efterspørgsel og udbud på arbejds-markedet", SFI publ. 91/1979.

7 Torben Grønnebæk Hansen m.fl. "Nu bider krisen", 1981. 8 Statistisk 10 års oversigt 1993. Tab 17, p 94-95.


De centrale økonomiske-politiske midler til nedbringelse af betalingsbalan-ceunderskuddet synes for regeringerne at have været: 1. forbedring af konkurrenceevnen forstået som forholdet mellem danskernes og

udlandskernes timelønudvikling, 2. beskæring af det private forbrug - eller dog begrænsning i væksten i det, 3. opbremsning af vækst i det offentlige forbrug og i overførslerne (i hvert fald de

sociale overførsler) vedr 1. konkurrenceevneforbedringen søgtes af periodens regeringer opnået dels gennem ‘løntilbageholdenhed’ i almindelighed og i den offentlige sektor i særdeles-hed, åbenbart ud fra den betragtning, at konkurrenceerhvervenes arbejdskraft bedre kan affinde sig med, at deres løn holdes nede, når andres holdes endnu længere nede (se f.eks. BR '80 p. 11). Dels gennem forskellige former for erhvervstilskud, benævnt ‘investeringsfremme’ eller ‘beskæftigelsesfremme’ (her er der dog forskel: A-regeringerne satsede en del på specielle støtteordninger, mens CMQV og CBV-regeringerne foretrak generelle støtteordninger). Dels gennem uddannelsespolitik-kens indretning. Og dels gennem den specielle form for lønopbremsningspolitik, som udgøres af udhulingen af arbejdsløsheds- og sygedagpengeordningerne samt sænk-ning af ydelsesniveau for kontanthjælp efter bistandsloven (herom kap. 7.4), hvilke ydelsesnedskæringer antoges at have en dæmpende virkning på lønudviklingen. Mens A-regeringen indtil 1982 understøttede lønopbremsningspolitikkens konkur-renceevnesigte med en devalueringspræget politik, har Schlüterregeringerne ført revalueringspolitik 1982-1987 (den faste kronekurs) (fig. 7.1) - og dermed modvirket lønpolitikkens konkurrenceevnemål.

Konkurrence-evne

vedr 2. Beskæring af det private forbrug antages generelt at have en mærkbart im-portdæmpende virkning, og denne antagelse modsiges ikke umiddelbart af tab. 7.6. Forbrugsbeskæringer må dog også antages at have virkning på investeringerne: en tungt vejende delforklaring på importfaldet i 1980 og 1981 er netop nedgang i inve-steringerne.

Beskæring af privat forbrug Opbremsning i vækst i kollektivt forbrug

vedr 3. Opbremsning i det offentlige forbrug og overførselsindkomsterne har for næ-sten alle politiske partier været fællesprogram siden perspektivplan I og II (år 1971 og 1973) - i PP I og PP II især begrundet med frygten for, at den offentlige sektors personaleforbrug skulle føre til arbejdskraftmangel i den private sektor. Dette sidste argument har dog ikke været brugt i de senere budgetredegørelser. Standardbetegnel-sen herfor er budgetforbedringer. Såfremt der skal søges en mulig forklaring på sammenhæng mellem budgetforbedring og betalingsbalanceforbedring, må den vist-nok være følgende: 1) mindre-udbetaling til dagpenge- og kontanthjælpsmodtagere medfører dels at de forbruger mindre (og dermed har et mindre forbrug af importva-rer), dels at de i arbejde værendes kendskab til understøttelsesniveauet dæmper deres lønkrav. 2) mindre udbetalinger, eller langsommere stigende løn, til offentlige ansatte medfører dels at de forbruger mindre (og dermed færre importvarer), dels at de pri-vatansatte bedre kan affinde sig med nogle ellers mindre tilfredsstillende lønforhold.


Tab. 7.4 1980 – 1990. PRODUKTIONS-, BESKÆFTIGELSES- OG LEDIGHEDSTAL. VÆKSTTAL: PRODUKTION, BESKÆFTIGELSE. LEDIGHEDSTAL i % AF ARBEJDSSTYRKEN.

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

BFI – mia. kr. 1980-priser Heraf privat heraf fremstilling Heraf offentlige tjenester Beskæftigelse ialt 1000*

Heraf privat heraf fremstilling Heraf offentlige tjenester Arbejdsstyrke**

Ledighed***

316.0

243.5

64.3

72.4

2442

1736

490

691

2626

184

314.6

238.5

62.3

76.1

2410

1676

472

719

2653

243

324.6

244.9

63.3

79.7

2421

1656

470

746

2684

263

331.4

251.3

67.5

80.1

2428

1655

471

753

2711

283

344.8

264.9

70.7

79.9

2470

1723

495

747

2746

276

357.9

276.3

72.9

81.6

2532

1780

525

752

2784

252

370.6

287.6

72.9

83.0

2598

1840

542

758

2818

220

375.5

292.1

69.9

83.4

2620

1857

535

763

2842

222

383.6

299.9

71.0

84.8

2605

1839

523

766

2849

244

387.3

302.6

71.9

84.7

2590

1810

517

780

2855

265

394.5

309.9

71.1

84.6

2564

1784

517

780

2836

272

Vækst i forhold til året før, % BFI vækst i alt Privat sektor Heraf fremstilling Offentlig sektor Beskæftigelse i alt Privat sektor heraf fremstilling Offentlig sektor Arbejdsstyrke Ledighed i % af Arbejdsstyrke

1.0 -0.1 4.5 5.0

-0.4 -3.2 -2.0 4.5

(0)

7.0

-0.4-2.1-3.25.0

-1.3-3.5-3.74.1

1.0

9.2

3.22.71.64.7

0.5-1.2-0.43.8

1.2

7.8

2.12.66.70.5

0.3-0.10.20.9

1.0

10.4

4.05.44.7

-0.2

1.74.15.1

-0.8

1.3

10.1

3.84.33.22.2

2.53.35.90.7

1.4

9.1

3.4 4.1 0.0 1.6

2.6 3.3 3.4 0.8

1.2

7.8

1.3 1.6

-4.5 0.5

0.8 0.9

-1.3 0.3

0.9

7.8

2.2 2.7 2.0 1.7

-0.6 -1.0 -2.2 0.4

0.2

8.6

1.00.91.3

-0.1

-0.6-1.6-1.11.8

0.2

9.3

2.12.81.4

-0.2

-0.5-0.90.60.4

-0.2

9.7

Kilder: Statistisk 10-års oversigt 1993 vedr. arbejdsstyrke, beskæftigelse, ledighed og BFI 1980 – 1990. Arbejds-styrketal 1980-1990 beregnet efter nationalregnskabs-beskæftigelsestal + beregnet helårsledighedstal. Se Stat. 10-års oversigt 1990 p 41

***Amtsligt registreret ledighed Det synes som om regeringerne siden 1977 har antaget, at danskernes ar-

bejdsløshedsproblem vil blive løst, hvis 1) udlandskerne vil købe flere danske produkter (evt. danskerne lidt færre udenlandske produkter), 2) de danske virksom-hedsejere vil øge investeringerne - begge dele dog forudsættende, at danskerne ikke øger vor import så meget, som udlandskerne øger vor eksport.


Fig. 7.1 LØNKONKURRENCEEVNEN – Relative danske lønom- kostninger pr. arbejdstime og pr. produceret enhed.

Index 1970 = 100.

Fra SDS: "Øk. Oversigt" okt. '88.

Tab. 7.5 DEN ØKONOMISKE POLITIKS HOVEDMÅL, indikatorer 1980-1990

BNP vækst

%

Forbruger-prisstigning

%

Ledighed % af

arbejds-styrken

Betalings-balance

overskud % af BNP

Timeløn i industri –

index

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

- 0.4 - 0.9

3.0 2.5 4.4 4.3 3.6 0.3 1.2 0.6 1.4

12.3 12.1 10.2 6.8 6.4 4.3 2.9 4.6 4.0 4.4 2.7

7.0 9.2 9.8

10.5 10.1 9.5 7.9 7.9 8.7 9.5 9.7

- 3.6 - 3.0 - 4.1 - 2.5 - 3.1 - 4.7 - 5.4 - 2.9 - 1.2 - 1.1

1.0

100 109.5 119.9 128.1 133.6 139.5 147.3 160.7 171.7 179.5 187.4

Kilder: DS Statistisk tiårsoversigt 1988, 1992 * Timeløn for industriarbejder, jfr. Statistisk Månedsoversigt 1984:12, 1987:12, 1990:12

Det synes endvidere, som om regeringerne har ment, at eksporten kan øges, og

importen mindskes, hvis lønnen holdes nede sammenlignet med udlandskerne løn-


ninger. Samt at investeringerne vil blive øget, hvis produktionsresultatet omfordeles til fordel for virksomhedsejerne - idet disse da antages at ville investere i bygninger og maskineri.

Tab. 7.6 DEN PRIVATE SEKTOR. Funktionel indkomstfordeling 1980-1990 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Løn % af BFI Brutto profit % af BFI Forbrug af re- alkapital BFI% Netto profit % af BFI

58.8

41.2

12.6

28.6

57.3

42.7

13.3

29.4

55.4

44.6

13.0

31.6

54.8

45.2

12.9

32.4

54.0

46.0

12.3

33.7

54.4

45.6

12.3

33.3

55.5

44.5

12.0

32.5

57.9

42.1

12.2

29.8

57.0

43.0

12.3

30.7

55.4

44.6

12.3

32.3

55.0

46.0

12.3

33.7 Egen beregning pga. Statistisk 10-års oversigter 1990 og 1993

Såfremt man ca. pr. 1990 skal forsøge kortfattet at vurdere, om regeringernes po-

litik siden 1977 har haft succes med hensyn til afhjælpning af de højest prioriterede ’ubalancer’, må vurderingen omfatte 3 led: 1. Betalingsbalanceproblemet (konkurrenceevneproblemet) syntes at være på vej mod en løsning eller dog formindskelse i den sidste del af A-regeringens tid, i hvert fald hvis man til grund for vurderingen kan lægge forskellen i %-stigning for hhv. export og import (tab. 7.7) eller udviklingen i lønkonkurrenceevnen (fig. 7.1). I peri-oden 1984-1986 forringes betalingsbalancen så igen, ikke mindst på grund af en voldsom vækst i privatforbruget (antagelig finansieret især ved realisering af de kapi-talgevinster, som fulgte med rentefaldet i tilknytning til fast kronekurs politikken), og i importen (tab. 7.7). Såfremt importvæksten hovedsagelig havde haft den funktion at øge produktionskapaciteten i konkurrenceerhvervene, ville udviklingen have peget i retning af på længere sigt mindskede betalingsbalanceproblemer. Herpå tyder ikke meget. Hvis man betragter nationalregnskabsstatistikkens fremstillingserhverv, som jo - bortset fra landbrugset - er den mest eksportorienterede del af erhvervene, ser vi svagt faldende andel fra 1977 til 1987 både med hensyn til samlet produktionsværdi, bruttofaktorindkomst, samlet beskæftigelse og andel lønmodtagere. Det samme gæl-der det andet hovedeksporterhverv, landbruget. Ved vurderingen af udviklingen siden 1982 bør det tillige tages i betragtning, at perioden fra 1983 bød på en kraftig international højkonjunktur, der burde hjælpe eksporten godt på vej, at udvindingen af nordsøolien fra o. 1985 har pyntet mærkbart på handelsbalancen: nettoenergiim-porten er fra 1986 til 1990 faldet fra o. 25 mia til o. 5 mia kr (1980-niveau), og at under den internationale højkonjunktur 1986-1989 har danske eksportører tabt mar-kedsandele.

Betalings- balancen forbedret - ved salg af nordsøolien

Det meget betydelige investeringsopsving 1982-1986 bragte investeringerne op

nær det langsigtede normalgennemsnit, og er mindst lige så meget foregået i hjem-memarkedsorienterede erhverv som i de udlandskonkurrerende erhverv. Mens opsvingets merimport efterlod et større gældsproblem end det forud for 1982 eksiste-rende.


Strukturproblemet: det problem, at eksportsektoren ikke er stor nok til at finansie-

re danskernes importønsker forblev uløst. KRV-regeringens langsigtede økono-miske udspil ‘Planen’ (Maj 1989) og Socialdemokratiets ‘Gang i 90'erne’ beskrev ikke overbevisende tiltag, som peger i retning af strukturændringer over i retning af en særlig vækst i de eksportorienterede erhverv. Disse planer blev da også ret hurtigt ’glemt’ af de respektive partier.

Tab. 7.7 FORSYNINGSBALANCEN. 1980-1990. Udvalgte komponenter og væksttal. Private erhvervs faste investeringer som % af BFI.

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

BNP – mia kr.1980-priser Import * Eksport * Off. forbrug Off. nyinve- stering **

Privatforbrug Boliginve- stering Faste private erhv. inv. ***

Do, % af BFI

373.8

126.2

122.3

99.7

12.8

208.8

19.8

37.7

15.5

370.5

124.1

132.3

102.4

10.7

204.0

14.7

31.3

13.1

381.6

128.8

135.6

105.5

9.7

206.9

13.5

37.7

15.4

391.3

131.0

142.2

105.5

8.1

212.3

15.0

38.8

15.4

408.4

138.2

147.1

105.0

8.2

219.5

18.1

43.6

16.5

426.0

149.4

154.4

107.7

9.2

230.4

17.7

51.8

18.7

441.5

159.5

154.5

108.2

8.9

243.6

21.5

61.8

21.5

442.8

156.3

162.3

110.9

9.4

239.9

20.8

58.8

20.0

447.9

158.6

174.9

111.9

9.6

237.5

18.8

54.4

18.1

450.4

165.7

182.2

111.2

8.9

236.5

17.1

57.6

19.0

456.9

167.7

194.8

110.8

7.9

236.6

15.1

59.9

19.3

ÅRLIG STIGNING i % BNP Import Eksport Off. forbrug Off. ny-invest. Privatforbrug. Boliginvestering F.pr. erhv.inv.

-0.4 -6.8 5.2 4.3

-13.0 -3.7

-16.8 -10.0

-0.9 -1.7 8.2 2.6

-16.1 -2.3

-25.7 -17.9

3.03.82.53.1

-10.01.4

-8.520.2

2.51.84.9

-0.0-16.1

2.611.53.0

4.45.53.5

-0.41.43.4

20.312.4

4.38.15.02.5

12.35.0

-2.118.7

3.66.80.00.5

-3.95.7

21.319.4

0.3 -2.0 5.1 2.5 6.2

-1.5 -3.2 -5.4

1.2 1.5 7.8 0.9 2.2

-1.0 -9.4 -7.1

0.64.54.2

-0.6-7.3-0.4-8.95.9

2.0 2.4 8.5

-0.4 -11.4

0.6 -11.7

4.0 Kilder: Statistisk 10-års oversigter 1990, 1993. * varer og tjenester ** "offentlige finanser": ny-investeringer. Fra 1980 deflateret med byggeomkostningsindex. *** Beregnet som faste bruttoinvesteringer minus off. Nyinvesteringer minus boligbyggeri.

2. Arbejdsløshedsproblemet mindskedes midlertidigt i årene 1984-1986, fra 283.000 i 1983 til 220.000 i 1986, ikke mindst som følge af vækst i den private be-skæftigelse. Siden voksede ledigheden igen, til 272.000 i 1990 - en vækst, der stort set svarede til nedgangen i den private sektors beskæftigelse. Periodens kontraktive finanspolitik kan antages at have medvirket dertil.

Midlertidigt mindre ledighed 1984-1986


Statsgæld vokser

3. Statsunderskudsproblemet ændredes derimod væsentligt 1981-1990. Af tab. 7.8 ses, at statens drifts-, anlægs- og udlånsregnskab (excl. nettorenter) bevæger sig fra max-underskuddet i 1982 på 31 mia. kr. via et overskud i 1987 på 58 mia og ned til at stabilisere sig på 48-49 mia. Renteudgifterne har sikret, at der kun i 1986 og 1987 samlet var overskud på statsregnskabet, hvorfor statsgælden da også i perioden vok-sede fra 187 mia. til 480 mia. kr. (eller fra 46% af BNP til 60% af BNP).

Tabel 7.8 Statsregnskab (netto), statsgæld, renteudgifter mv. 1980-1990

Mill. kr. 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Statens DAU overskud*

excl. Nettorenter Nettorenter Statens DAU overskud Samlet statsgæld pr. 31.12 Statsgæld, % af BNP Indenlandsk statsgæld i alt Udenlandsk statsgæld i alt Statslig indkomstskat Realrenteafgift Samlede statslig udg. Pensionskasseformue ult.**

Livsfors.selsk., formue**

P-kasser + livsfors. Samme, % af statsgælden Sociale overførsler, i alt heraf folkepension heraf førtidspension heraf efterløn heraf sygedagpenge heraf kontanthjælp Arbejdsløshedsdagpenge Bidrag fra forsikrede + Bidrag fra arbejdsgivere + Bidrag fra fors., % af DP Bidrag fra arb.g., % af DP BNP, mill. Kr.

-17895

122704 32.8

77358 45346

32967

.

149481

18907 45715

64622

52.7

60336 17950 7073 3904 4815 4026

11319

373785

-21263

-12604

-33867

187237 45.9

129591 57646

36606

.

175807

23269 54595

77864

41.6

70230 19709 7673 4697 4892 4906

16078 1352 1140

8.4 7.1

407791

-31153

-18226

-49419

27404859.0

19490679142

40542.

206243

2944665112

94558

34.5

80508222208605557252885969

1886318301156

9.76.1

464467

-19751

-34490

-54241

35517169.3

252656102515

43306.

233288

3864280719

119361

33.6

87444243419949675547196040

2095234923866

16.718.5

512541

3135

-46778

-43643

41555873.5

31702498534

455203195

251905

4654893402

139950

33.7

927182416912336756748066580

2094036203729

17.317.8

565284

27600

-53038

-26338

43341670.5

34048692930

544395245

259970

55093111715

166808

38.5

968012572013738799759516600

1950942433836

21.719.7

615072

58337

-50495

7842

42104963.2

301135119914

578177320

259491

61953129536

191489

45.5

993452686214720836768346736

1774045414203

25.623.7

666496

51893

-48339

3554

416163 59.5

288526 127637

78289 10198

271441

68476

140940

209416

50.3

109190 28295 15491 8689 7907 7569

18792 5113 4528

27.2 24.1

699908

35318

-48809

-13491

439465 60.0

315132 124333

84578 11339

293240

77890

162406

240296

54.7

121392 30631 16789 9063 8799 9181

21270 5339 4668

25.1 21.9

732055

29472

-48169

-18697

45790459.7

341873116031

8866212301

309312

89144180289

269433

58.8

133268326541788197079391

10262

2429059975179

24.721.3

767249

25889

-49055

-23166

48039059.8

361289119101

881629772

321529

96839196205

293044

61.0

139535350201903997039643

10312

2545362655300

24.620.8

802993

* DAU = Drift, Anlæg, Udlån

** Formuer i pensionskasser mv. sat lig med beholdning af obligationer og aktier Kilder: Statistisk 10-års oversigt 1990 vedr. 1980 (p 100-101), 1991 vedr. 1981 (p 87 ...), 1993 vedr. 1982..1990 (p 99 ff)

+ Årsberetning 1992 fra Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikringen, p 79 + Beretning 1984 fra Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikringen, p 18, vedr. 1981 og 1982.


Flere faktorer har medvirket til overskudsudviklingen på statens DAU-regnskab i perioden: Dels vækst i indkomstskatter og afgifter i forbindelse med opsvinget 1983-1987, dels skattelovsstramninger (realrenteskat i 1983, skatteforliget mellem A og CMQV-regeringen, 1986), dels overvæltning af byrder på kommunerne (beskæring af bloktilskud, overvæltning af opgaver), dels stærkt øgede bidrag fra især lønmodta-gere til arbejdsløshedsdagpengene (tab. 7.8), og - modsat virkende - dels skattefritagelsen for pensionskassebidrag og den af staten førte lånepolitik, som via store stiftelseskurstab har rentebelastet staten og forgyldt udlånerne9.

"Skat uden velfærd" er blot én af vurderingerne af udviklingen i 1980'erne: bor-gerne får ikke noget for de skattekroner, der går til rentebetaling. Altså: På grund af rentebyrden er skattebyrden vokset, uden en tilsvarende velfærdsvækst9. Det kan væ-re sandt nok. Og eftersom rentebetalingerne for en meget stor dels vedkommende går til institutionelle investorer, især pensionskasser, som kun i begrænset omfang om-sætter indtjeningen i efterspørgsel efter varer og tjenesteydelser, er virkningen af rentebetalingen, at den samlede finanspolitik bliver ganske stram, hvilket jo også har svaret til ti-årets høje ledighed. At væksten i statens renteudgifter - og dermed i over-førslerne til især de højst lønnedes pensionskasser - i høj grad må forklares med en bevidstløs statslig lånepolitik, giver udviklingen en særlig fordelingspolitisk dimen-sion. Se note 9 samt kap. 8.4.1, p. 248. Den snublende nærliggende løsning på rentebyrdeproblemet: merbeskatning af finansiel formue, hhv. renter, nævnes dårligt nok af Jørgen Goul Andersen og P. Munk Christiansen.

’Skat uden velfærd’ diskussionen

En del af regeringernes politik siden 1977 har været (forsøg på) opbremsning

af væksten i den offentlige sektors arbejdskraftforbrug. Begrundelserne herfor har dels været et påstået hensyn til betalingsbalancen (den offentlige sektors arbejdskraft-forbrug mentes at stå i vejen for den private eksportsektors do.), dels et urliberalt præget synspunkt om, at den offentlige sektor som virksomhed er ineffektiv og un-dertrykkende. Denne politik er blevet drevet især over for kommunerne, i A-regeringens tid især med henstillinger om begrænsning af ressourceforbruget og skat-teudskrivningen, i de konservativt ledede regeringers tid med en kombination af mere eller mindre frivillige aftaler mellem regeringen og de kommunaleorganisationer og direkte lovindgreb i kommunernes økonomi (9 ialt fra 1982 til 1987) omfattende bl.a. de ovennævnte bloktilskudsbeskæringer (se kronologisk oversigt, pp. 282 ff).

Regerings- forsøg på at få mere kommunal service ud af samme eller færre ansatte

9 Jørgen Goul Andersen & Peter Munk Christiansen: "Skatter uden velfærd", 1991


7.3 Sociale problemer 1980-1990

De udviklingstendenser, som er beskrevet ovenfor (kap. 6.3): produktionens spe-cialisering, menneskenes tiltagende sociale sårbarhed, de primære netværks svindende evne til at afhjælpe sociale problemer, og vækst i ledigheden - disse ten-denser har vi set fortsætte i 1980'erne.

I 1980’ernes socialpolitiske debat indgik flere temaer: Forsørgerbyrden vedr. ældre diskuteredes under flere vinkler: Som nævnt i kap. 7.1 er antallet og an-delen af >66-årige vokset i perioden, og dermed også antallet af personer, som antages at have et aldersbetinget forsørgelsesbehov - ret til folkepension (tab. 7.2, og tab. 7.8). Deraf en vækst i ‘forsørgerbyrden’ vedr. ældre. Men desuden er antallet af førtidspensionerede vokset, og antallet af efterlønsmodtagere ligeså. Det er nærlig-gende at vurdere væksten i antallet af førtidspensionerede som udtryk for tiltagende nedslidning af arbejdskraften. Mens væksten i antallet af efterlønsmodtagere efter behag kan tolkes som udtryk for arbejdets mangel på tiltrækningskraft for de ældre eller som udtryk for samfundets frihedstilbud til de (arbejdsløshedsforsikrede) ældre. I det sidste tilfælde vil det måske være mindre rimeligt at betragte antallet som af-spejling af et problem.

Antallet af meget gamle er vokset i perioden og den stærkt plejekrævende del af dem er vokset betydeligt (tab. 7.2, 7.10). Erik Jørgen Hansens levekårsundersøgel-se10 sandsynliggør, at tidligere tilbagetrækning fra erhverv i hvert fald for nogle erhvervsgrupper medfører bedre helbred. Det kan tænkes senere at betyde, at en min-dre del af de meget gamle vil blive plejetrængende. Men en sådan udvikling er ikke set inden 1990.

Ledighedsproblemet - det forhold, at mennesker, som ønsker at sælge deres

Forsørger-byrden: arbejds- markedets farvel til de ældre Flere plejekrævendeældre

di h d
arbejdskraft, ikke møder efterspørgsel, er vokset i 1980'erne. Først fra et niveau o. 185.000 sidst i 1970'erne til et toppunkt på 283.000 i 1983, siden efter et fald til 220.000 i 1986 til o. 272.000 i 1990 (tab. 7.4, 7.9). Ledigheden rammer som bekendt ikke arbejdsstyrken i flæng og tilfældigt, men netop systematisk. Blandt de grupper, som i 1980'erne har båret størsteparten af le-digheden, er de unge den største; de som endnu ikke har opnået fast tilknytning til arbejdsmarkedet. Ungdomsledigheden har flere fremtrædelsesformer, idet den både har vist sig som mangel på ordinære jobs, og som mangel på lære- og praktikpladser (ca. 11.000 i nov. 1988). Manglen på lære- og praktikpladser har gjort en del af ud-
1980’er ledighedens ynglingsofre: - unge

dannelsessystemet til en blindgyde for de unge: Et EFG-basisår uden efterfølgende praktikplads giver jo hverken løn, erhvervskompetence eller dagpengeret, og vil må-ske i mange tilfælde føje en nederlagsoplevelse ind i den unges eventuelle erhvervskarriere (eller sociale deroute).

Udviklingen i arbejdsstyrkens sammensætning - især de unge kvinders krav om at opnå, og fastholde, en tilknytning til arbejdsmarkedet - sammenholdt med opbrems-ningen af den offentlige sektors udbygning og med den private sektors 10 Erik Jørgen Hansen: "Generationer og livsforløb i Danmark", 1988 p 14 og pp 35-57.


beskæftigelsesfald - har sikret, at arbejdsløsheden også i 1980'erne forblev skævt for-delt på køn. Denne skæve fordeling har ikke, som det imellem stunder hævdes, medført, at mellemkrigstidens kønsrollemønster genskabes. Ca. 80% af de jobsøgen-de kvinder vil jo fortsat være i job. Men den skæve fordeling har medført en fortsat meget skarp konkurrence på delmarkederne for kvindelig arbejdskraft.

- ældre

Også mange ældre er op igennem 1970’erne og 1980’erne blevet ramt af ledig-hed. Deres arbejdsledighed er i 1980'erne efter efterlønsordningens ikrafttræden blevet konverteret til arbejdsfrihed - hvilket ikke for nær alle er et problem!

- indvandrere Med ledighed og sygdom følger ofte indtægts-nedgang. 1980’ernes politik øger nedgangen

En ganske stor del af de indvandrere, som arbejdsformidlingskontorerne i 1960’erne og begyndelsen af 1970’erne havde indbudt til at udfylde ledige arbejds-pladser, blev under krisen fyret som nogle af de første, og blev ikke først ansat igen. Især de ufaglærte tyrkiske indvandrere blev hårdt ramt af 1970-ernes og 1980’ernes ledighed.

Ledighedsproblemet fremtræder forskelligt for de enkelte grupper, der berøres af det. For dem, der hverken er unge eller gamle, men hører til mellemgruppen (dansk normalarbejdskraft) følger med risikoen for ledighed også risikoen for indkomstned-gang, og som følge af lovændringer især efter 1979, blev denne risiko forøget mærk-bart. Det kombinerede dagpenge- og bistandslovssystem havde fra og med 1976 det overordnede udmålingskriterium "at der ydes en sådan hjælp, at det modvirkes, at pågældendes og familiens levevilkår væsentligt forringes" (BiL §37 stk. 1), og det overordnede socialpolitiske mål at hjælpe den enkelte tilbage til normalsituationen, arbejdssituationen, om fornødent gennem revalidering. Indførelsen af ‘dagpengeloft’ (BiL §37 stk. 2), ‘varighedsgrænser‘for hjælp (BiL §37 stk. 4), stramning af person-kreds, tildelingsregler og egenbetaling i A-dagpengeloven, og varighedsgrænser i sygedagpengeloven, har tilsammen medført at den enkeltes økonomiske risiko ved socialbegivenheder er øget. Den sociale sårbarhed er øget. Samme virkning har den generelle sænkning af ydelsesniveauet (herom mere i kap. 7.4).

Udstødning: det vil bemærkes af en del af tab. 7.9, at antallet af personer, som i

årets løb berøres af ledighed (dvs. hæver dagpenge og/eller kontanthjælp) er meget stort: Voksende fra 575.000 i 1979 til 756.000 i 1983, synkende til o. 698.000 i 1986, og atter voksende til 737.000 i 1990. Det er altså 4-3 gange så mange personer, som berøres af ledigheden, som antallet af beregnede helårsledige. Samtidig med, at disse mange strømmer igennem forsørgelsessystemerne, udfældes også et voksende antal, som bliver langtidsledige, og som siden går over i de varigt forsørgedes rækker.

Mange ledige i kortere tid – færre i lang tid Fra ledighed til udstødning

Denne udfældning ses klart i statistikken over førtidspensionister og efterløns-

modtagere (tab. 7.9): En tilvækst fra 1980 til 1990 på hhv. 84.000 og 99.000 af personer i den arbejdsduelige’ alder. En plausibel delforklaring er, at arbejdsgiver-nes ret til ved ansættelse at vælge ‘fra oven’ (creaming) i bunken af ansøgere skaffer en del ledige serier af nederlagsoplevelser ved gentagne gange ikke at være blevet udtaget til ansættelse, oplevelser som i sig selv stiller den pågældende ringere i kon-kurrencen om ledige job.


Den synlige ledighed

Udfældningen kan antydningsvis udlæses af bistandslovstatistikken (tab. 7.9, og dens kilder: Statistiske Efterretninger): Det ses, at antallet af ikke-forsikrede ledige vokser fra 28.600 i 1980 til 36.000 i 1984, synker så til 29.000 i 1987, hvorefter det vokser til 47.300 i 1990. Næsten parallelt hermed vokser antallet af kontanthjælps-modtagere (underholdshjælp): fra 229.200 i 1980 til 251.900 i 1982, siden et fald til 216.200 i1986, og så igen vækst til 250.100 i 1990.

Og den gemmes lidt væk i tallene for beskæftigede og aktiverede i de forskellige

arbejdsmarkedspolitiske aktiveringsforanstaltninger ( 70.000 i 1990) og vel også til-dels klienter på uddannelsesstøtte efter bistandsloven: 52.100 langtidsledige i jobtilbud i 1981, 32.000 i 1990 (tab. 7.12), hhv. 25.000 BiL-revalidenter i 1980 og 56.500 i 1990 (tab. 7.13, p 209).

Den usynlige ledighed

Tab. 7.9 1980-1990 ANTAL PENSIONISTER, EFTERLØNSMODTAGERE LEDIGE (omregnet til helårs, forsikrede/ikke forsikrede), LEDIGHEDSBERØRTE, SYGEDAGPENGEMODTAGERE, KONTANTHJÆLPSMODTAGERE

Tusinder 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Pensionister* ult.år heraf førtidspens. delpensionister FFP bevilget i året Efterlønsmodt. ult. året. tilgang i året Ledige** (helårs-) forsikrede ikke forsikrede Ledighedsberørte Kontanthjælpmod- tagere**

underholdshjælp uddannelseshjælp Varig hjælp***

852.1 167.6

17.9

20 183.8 165.2 28.6

610.9

289.5 229.2 25.0 9.0

857.2167.6

16.0

15 243.0216.626.4

680.1

291.6251.426.29.6

862.4167.8

17.5

22.6 262.8229.832.9

721.8

302.9251.930.810.4

883.3141.2

19.2

81.616.3

283.0246.536.6

755.9

300.8244.434.811.5

893.3226.7

..25.9

90.822.0

276.3240.336.0

746.4

296.1234.439.19.8

903.0230.2

..28.3

96.921.3

251.8218.233.6

741.1

286.6229.038.97.6

914.7 236.9

.. 28.2

100.6 19.3

220.4 191.1 29.3

698.5

279.0 216.2 38.8 6.7

929.5 240.0

3.8 28.6

98.5 17.5

221.9 192.8 29.1

716.1

285.0 217.3 41.6 5.1

942.4 244.5

5.5 30.6

99.3 18.0

243.9 209.6 34.3

705.2

321.2 247.8 56.1

950.8249.3

6.028.6

97.617.7

265.1220.444.7

719.9

323.2249.156.7

959.3253.3

6.027.6

98.520.2

271.7224.447.3

736.8

328.0250.156.5

Kilder: Statistisk 10-års oversigt 1983 pp 29, 38, 40, 28, 1993 pp 40-41 for 1981-1991. Opg.metode ændret fra 1980 til 1981. NB pensionslovgivning ændret 1983-84 Statistisk månedsoversigt 1994.3. Årsberetninger fra direktoratet for arbejdsløshedsfor- sikringen 1984, 1985, 1987 og 1991. * Incl. Pensionister i plejehjem. L-ændr. 1.1.84. Tallene før og efter 1984 ikke helt sammenlignelige. ** Hovedpersoner, familier (LOF, BiL kap. 9-11 samt indtil ult. 1981 §58.3 (i 1977 også §68) *** Udgået pr. 01.07.1987.


Arbejdsmiljøforringelse: Blandt de mindre synlige sociale problemer er forrin-

gelsen af arbejdsmiljøet i den offentlige sektor, ikke mindst for kvinder i social- og sundhedssektoren. Erik Jørgen Hansen godtgør, at både de ansatte, der kommer fra husmoderjobbet til social- og sundhedssektoren, og de, der både i 1976 og 1986 har arbejdet i social- og sundhedssektoren, udtaler sig om belastende arbejdsmiljø11. Og

Ringere arbejdsmiljøi den offentlige sektor

Statistisk tiårs oversigt 1993 oplyser, at produktionen i hospitalssektoren (somatiske sygehuse) fra 1981 til 1990 er vokset med 16% (antal udskrevne), mens antallet af ansatte er stort set uændret, og arbejdstiden nedsat med 5% (2 timer til 38).

Boligproblemer: boligforholdenes udvikling op igennem 1970'erne og 1980'erne, med omdannelse af store dele af den (hidtil huslejeregulerede) ældre bo-ligmasse til ejerlejligheder, og med udbygningen af et højrentekompleks i det støttede sociale byggeri, har skabt betydelige boligmangelproblemer i ikke mindst de større byer, og har sammen med lønstrukturudviklingen skabt visse særlige vanskeligheder ved revalidering af unge enlige mødre. Idet det kan være vanskeligt for dem at opnå en løn på det almindelige kvindelige arbejdsmarked, som kan dække både husleje, institutionstakst og underhold. Desuden fulgte hurtig fraflytning og udlejningsvan-skeligheder med den høje husleje, der i en del af det sociale boligbyggeri fulgtes af højrenteproblemet, med den virkning, at der skete en selv-forstærkende koncentrati-on af sociale klienter og indvandrere i visse boligområder.

Socialt boligbyggeri med udlejnings- problemer. Uddannede i en gældsfælde

Blandt de mere specielle, men talmæssigt ikke ubetydelige, sociale problemer i

1980'erne skal også nævnes, at erhvervsudsigterne for de uddannede dels sikrer en-kelte befolkningsgruppers børn ringe lyst til at uddanne sig med låntagning til følge, dels sikrer nogen, der valgte at uddanne sig, længerevarende gældsproblemer. Fattigdom og udstødning: til et samlet billede af det socialpolitiske Danmark i 1980’erne hører også væksten i antallet af ‘udstødte’, som blev sat under debat - i øv-rigt i lighed med ‘de fattige’ som diskuteredes inden for De Europæiske Økonomiske Fællesskaber’s organisation. Tilsyneladende forstår kommissionen ved fattigdom hovedsagelig økonomisk mangelsituation, mens udstødning er et mere omfattende kompleks af mekanismer, der bl.a. kan resultere i fattigdom.

Fattigdom Udstødning

Begrebs- usikkerhed

Til forskel herfra bruges i dansk sammenhæng de udstødte om de fattigste af de fattige: psykisk syge uden hospitalsplads, posedamer, hjemløse, ‘gadens folk’. Sprogbrugen er altså i denne periode meget uensartet og modsætningspræget. EU-kommissionens programmer ‘Poverty-1’ 1975-1980 og ‘Poverty-2’ 1984-1989 handlede om støtte til de bestræbelser, som de enkelte medlemslande iværksatte til bekæmpelse af fattigdommen. Det tredie program, ‘Poverty-3’ 1989-1994 fik som mål derimod at støtte de enkelte landes indsatser imod ‘social exclusion’, so-cial udstødelse (udelukkelse)12. Ordet fattigdom er ikke længere comme il faut. Udstødelse kan anskues som resultat af den enkeltes manglende tilpasning eller styrke, og kan derfor bekæmpes i forhold til individet, som også selv må tage et ansvar for at afskaffe egen udstødelse. Mens fattigdom kan tages som udtryk for manglende institutionel indsats i det enkelte land og derfor som en kritik af pgld. land . Moderne europæiske samfund producerer jo ikke fattigdom. Indrømmer det

Fra ’poverty’ til ’exclusion’

11 Erik Jørgen Hansen: "Generationer og livsforløb" 1988 12 herom Peter Abrahamsom & Anette Borchorst (1996): ”EU og socialpolitik”


i hvert fald ikke gerne13. ‘Fattigdom i velfærdsstaten’14 er en bogtitel og et tema, som blev dagsordensat på socialministerielle konferencer og i EU-regi. I de sammen-hænge, hvor temaet debatteres, diskuteres også begreberne ‘absolut fattigdom’ og ‘relativ fattigdom’. Debatten om fattigdom fik ikke nævneværdige politiske konse-kvenser i det danske politiske system eller i sociallovgivningen.

I europæisk debat nævnes ofte en (relativ) fattigdomsgrænse på 50% af gennem-snitsindkomsten i landet, dog ofte suppleret med forbeholdende kriterier om varighed og livsfaseplacering og uddannelsessituation. Ellers bliver antallet af fattige i det en-kelte land uklædeligt højt!

Relativ fattigdom

Først i 1990’erne gav udstødning anledning til større socialpolitisk debat og en vis indsats i Danmark15. Statistisk er ‘de udstødte’ dårligt belyst i 1980’erne. Ministe-riets skøn var for 1988 er 12-13.000 hjemløse, byggende på 25.000 registrerede brugere af forsorgshjem m.v. Senere overslag er dobbelt så høje, men grundlaget er usikkert. Erik Jørgen Hansen, hvis forskningsresultater hovedsagelig er bygget på sammenlignende undersøgelser i 1976 og 1986, vurderer at der er et vist fald i antal-let af personer med ‘stærkt belastede levekår’, mens Socialministeriet ud fra kommuners og forsorgshjems indberetninger anser antallet som voksende, og præget af tilgang af yngre og en større andel kvinder. Begge dele kan vel være rigtigt, også på samme tid, definitions-forskellighed og statistisk usikkerhed taget i betragtning.

De udstødte i Danmark

’De mellemindkomst fattige’ ’De forgyldte’

De ’mellemindkomst-fattige’: En lidet debatteret gruppe er den, som af valgfor-skeren Jørgen Goul Andersen er blevet karakteriseret som ‘de mellemindkomst-fattige’: Kernefamilierne under 35-40-års alderen, med samboende forældre og børn og en bruttohusstandsindkomst typisk i omegnen af de 300.000 kr. Evt. med uddan-nelsesgæld, normalt med boliggæld: 85% af samboende forældre med hjemme-boende børn bor i ejerbolig. De mellemindkomstfattige er almindelige lønarbejdere og bor i byområderne. Jo større byer, jo højere boligpriser - og jo mindre bliver tilba-ge af lønnen efter husleje. Derfor behovet for fuldtidsarbejde for moderen, og for overarbejde for faderen. Derfor presset for institutioner til børnene. Deraf også på-standen om, at ’det er dem med de gode indkomster, der ’lukrerer på den offentlige service’. Det skyldes, at den politiske debat tager udgangspunkt i brutto-indkomsten, ikke i rådighedsbeløb efter husleje. Den lidt ældre generation - i 40-60-års alderen - har mindre gæld og mindre eller ingen udgifter til børneinstitutioner e.l. Det er dem Erik Jørgen Hansen har kaldt ‘Den forgyldte generation’16, 17.

De mellemindkomstfattige i 1980’erne er de hovedsagelige leverandører af huse og ejerlejligheder til tvangsauktionerne. De lever - trods deres ‘pæne’ indtægter - i en 13 Socialministeriet: “Combating social exclusion” 1993 og ”Socialt udstødte, et fælles ansvar”.

For en fyldig omtale af EU-kommissionens initiativer over for fattigdommen hhv. udstødelsen, se Peter Abrahamson & Annette Borchorst (1996): “EU og socialpolitik”.

14 af John Andersen & Jørgen Elm Larsen, 1989 15 Forskning på området begynder først i 1990’erne.Søren Juul: ”Yngre førtidspensionister” SFI

1992:17 beskriver for dette problemområde relevante livssituationer og problemsammenhæn-ge. Torben Fridberg: ”De socialt udstødte” SFI 1992 har en bibliografi med få titler fra 1980’erne, bl.a. F.K. Hansen, Iver H. Møller & E. Schmidt-Fibiger: ”de fattigste i Danmark” SFI 1987.

16 Jørgen Goul Andersen: "Under 40 og fattig", Det fri Aktuelt 19.01.89. 17 Erik Jørgen Hansen: "Generationer og livsforløb" 1988


økonomisk og socialt ganske sårbar situation, og har al udsigt til at blive ved med det, indtil børnene er ‘fra hånden’.

Fra midten af 1980’erne steg antallet af ’spontan-flygtninge’ voldsomt på grund af konflikter i Iran, i Sri Lanka, og mellem kurder og tyrker i Tyrkiet. Foruden DF’s arbejde med integration af flygtninge blev der også oprettet lejre til opbevaring, ofte i længere tid, af asylansøgere, drevet af bl.a. Røde Kors.


7.4 1980-1990 Sociale institutioner og ydelser. Social- lovgiv-ning i skyggen af krise og backlash.

7.4.0.1 Institutions- og ydelsesudviklingen18

Siden socialreformens gennemførelse præges udviklingen af fortsat vækst i ujævnt tempo. Flere forhold ligger bag væksten (se tab. 7.1, 7.2, 7.9, 7.10, 7.13):

Hvad angår væksten i forsørgelsesydelser til voksne var ledigheden væsentlig-ste enkeltforklaring (tab. 7.8). Hvad angår institutionsydelser til voksne fulgtes udlægningen af særforsorgen af et vist byggeri af beskyttede boliger, men ikke voldsomt stort merforbrug af personale. Derimod ser man en vis vækst på revali-deringsområdet. Udviklingen i institutionsforsyning og ydelsesomfang til ældre skete på bag-grund af 1) en moderat vækst i antallet af 67-79-årige, 2) en kraftig vækst (32%) i antallet af >80 årige, 3) en deraf følgende stærk vækst i efterspørgslen efter ser-viceydelser, en vækst som kommunerne især mødte med udbygning af hjemmepleje og hjemmehjælp, mens antallet af plejehjemspladser fortsat mind-skedes. Hertil kom 4) en stærkt stigende førtidspensionering – antallet voksede med 51%, og tilgang til efterløn. 2-4 indebar et betydeligt udgiftspres, og det af-fødte 5) tiltagende krav om begrænsning af (væksten i) de offentlige udgifter19. En væsentlig del af forklaringen på vækst i førtidspensions-ansøgninger og run på ef-terlønordning er arbejdsgivernes tilbøjelighed til at lade ældre medarbejdere blive fyret først ved entreprisers afslutning: ledigheden ramte igennem 1970’erne og 1980’erne i vid udstrækning ældre. Ca. 1/3 af tilgangen til efterløn kom fra ledig-

Lidt flere folke- pensionister Mange flere>80 årige Mange flereførtids-pensionister

f l
hed. På ældreinstitutionsområdet fulgtes væksten og begrænsningskravet af en opstramning af det offentliges arbejdsgiverrolle, med betydelige arbejdsmil-jøproblemer og arbejdsskader til følge.
På børneområdet er det mest markante træk udsvingene i antal institutions-pladser (se tab. 7.10), tildels under indtryk af politikernes forventning om fortsat lavt fødselstal: det kunne godt være lidt ubehageligt for en kommunalpolitiker at have bygget daginstitutioner, som få år senere ville stå tomme (tab. 7.2).

Flere institutions- pladser, flere ansatte – men ikke så mange flere!

Udbygningen var i overensstemmelse både med den ovenfor beskrevne tilta-

gende samfundsmæssiggørelse af stadig flere behov, og med målstyringen - be-hovsstyringen - som det overordnede tildelings- og udmålingskriterium i bistandslovsystemet. Ganske vist mente en del - både brugere og ansatte - at ud-bygningen ikke var omfattende nok.

18 Alle henvisninger til BiL-paragraffer i dette afsnit gælder loven indtil 1990. 19 Bent Rold Andersens artikel: "Den offentlige vækst i fortiden og i dag" (Politica, 1989/2), analy-

serer baggrund for, og sammenhæng af, væksten i de offentlige udgifter og deres fordeling på overførsler og tjenesteydelser.


Den faglige oprustning af kommunernes socialforvaltninger, som var tilsigtet med den 4. socialreform, fortsatte igennem 1980'erne. Stort set overalt i landets kommuner ansatte man socialrådgiver- eller socialformidleruddannet personale til klientbetjeningen. Det har ikke i sig selv medført det i socialreformen tilsigtede op-søgende arbejde m.h.p. rådgivning og tidligt afhjælpende indsats - den økonomiske krises merbelastning af rådgivnings- og kontanthjælpssystemet betød i sig selv en bremseklods på sådan aktivitet. Og mange klienter har tilkendegivet, at de ikke har fået den vejledning, de mener at have haft behov for. Tilsvarende udtrykte også man-ge socialforvaltningsansatte utilfredshed med de muligheder, de - af tidsmæssige eller andre grunde - havde for at yde råd og vejledning20.

Flere rådgivere men mange flere med problemer og lavere ydelser

Tab. 7.10 ANTAL PLADSER OG PERSONALE i sociale institutioner m.v.

Pladser / ansatte / kr. 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990Daginst. for børn, incl. dpl. personale*

Skolefritidsordn. personale Børnehave takst/md Vuggestue takst/md Døgninst. for børn**

personale Døgninst. f. voksne personale***

Psyk. Hospitaler ersonale Forsorgshjem mv. personale Særlige plejehjem personale Ældreomsorg i alt****

Plejehjem m.v. personale Antal indskrevne pr. 1000 o. 75 år Hjemmesygepleje Hjemmehjælp Hjemmehjælpmodt+

Socialforvaltn.mv. Samlet personale

239.0 54.7

465 701 7.8 6.3 7.2 6.1 9.4

10.7 2.5 0.8

0.7

49.1 43.5

16.4 2.3

22.0 135.8 15.2

159.0

256.7 58.6

535 805 7.8 6.3 6.6 6.3 9.0

10.6 2.5 0.8

0.7

49.5 45.5

16.1 2.4

22.6 139.0 16.2

167.2

260.461.0

6389167.56.96.66.88.7

10.72.40.9

0.8….

49.649.2

15.82.5

22.7141.317.7

177.4

261.759.7

7181006

7.27.17.87.58.1

10.6….1.0

0.7….

49.851.5

15.52.6

22.8145.918.1

184.9

258.057.8

7681077

6.97.07.97.87.9

10.22.51.0

0.7

49.852.7

15.22.7

23.0147.718.2

184.5

259.657.6

7991103

6.76.87.77.87.69.62.51.1

0.8

49.753.7

14.72.9

24.1153.2

18.7188.0

264.059.1

8171128

6.46.87.68.07.59.82.41.1

1.0

49.554.3

14.43.1

25.5159.518.6

192.7

272.2 62.1 3.8 0.3

858 1168

6.4 6.7 7.5 8.2 4.6 8.2 2.6 1.2

3.2

49.1 55.5

13.8 3.5

26.6 160.2 18.6

210.0

276.5 64.1 12.2 1.1

936 1276

6.1 6.6 7.4 8.3 4.4 7.2 2.5 1.2

3.3

48.0 52.2

14.7 3.6

27.0 162.1 18.8

204.7

271.963.826.52.7

9871366

6.06.67.18.64.07.72.51.2

3.5

47.154.8

12.74.0

26.7171.018.9

206.6

272.464.635.43.6

10021370

5.76.56.88.83.67.52.71.2

3.4

44.853.5

11.94.7

28.3175.718.8

209.5Kilder: Statistisk 10 års oversigter. Statistiske efterretninger. * Personale, omregnet til fuldtids beskæftigede. 40 t. pr. uge, 1990 38 t. pr. uge. ** Inkl. dagpladser. *** Inkl. med-hjælpere til handicappede i bofællesskaber m.v. **** (fra 1994!) + Hjemmehjælpsmodtagere: varig hjemmehjælp

20 Jan Plovsing m.fl.: "Socialforvaltningernes situation", Socialreformundersøgelserne 4. SFI publ.

120, 1984.


Sagsbehandlerne vurderede at i 91% af tilfældene er indsatsen helt eller delvis

utilstrækkelig. Dette sidste må vel også ses på baggrund af, at de økonomiske over-grænser for BIL §37 hjælp, som i flere omgange indførtes fra 1980, i et betragteligt antal tilfælde har hindret løsning af de økonomiproblemer, som klienterne er mødt op med. Når økonomien er hovedproblemet, kan både klient og sagsbehandler vel ople-ve, at det er et ringe råd, der alligevel ikke gør, at klienten har råd.

Utilfredshed hos klienter og rådgivere

Alligevel er der grund til at stille spørgsmålstegn ved den blandt socialarbejdere ofte udtrykte negative vurdering af rådgivningsindsatsen. Med en årlig klientbestand på over 300.000 vil det være et meget betydeligt antal, hvis situationen er blevet vur-deret efter en samtale.

I perioden har der været en del vækst i antallet af private alternative rådgivninger

i grænselandet mellem terapi og traditionel socialrådgivning. Det mest iøjnefaldende eksempel er Mødrehjælpen af 1983, stiftet på initiativ af bl.a. Hanne Reintoft. Som i sin tid på friskoleområdet gælder det, at en del metodeudvikling i socialt arbejde sker i sådanne alternative institutioner. De drives ofte af offentligt ansatte socialarbejdere, som fritidsaktivitet21, og ofte med større eller mindre kommunale tilskud, ofte loka-leudgiftsdækning.

’Alternative rådgivninger’ i vækst

Udviklingen på overførselsområdet er kraftig vækst, i et vist omfang i takt med,

at flere har fået behov for ydelser, under indtryk af voksende ledighed og dermed skærpet sortering af arbejdskraften. Denne vækst søgtes dæmpet i 1980 og senere (ikke fordi færre har behov for ydelserne). Væksten i ydelsernes samlede omfang skyldtes dels, at flere personer opfyldte tildelingskriterierne for midlertidige kontant-ydelser, dels at der blev indført en række nye ordninger, som er konsistente med socialreformens logik og formål. Samtidig med udvidelser af personkreds for forskel-lige ordninger foretoges forskellige stramninger af tildelings- og udmålings-kriterier. Den mest vidtrækkende af disse stramninger er udhulingen af dagpengeordningerne ved suspension af regulering af DP-max. i 1982, og senere afskaffelse af regulerin-gen. Men også relative personalebeskæringer i institutioner og hjemmehjælp har været brugt i besparelsesøjemed.

Overførsler: udvidet personkreds lavere ydelser

Væksten i de sociale udgifter er blevet udgangspunkt for politiske krav om ned-bygningen af den offentlige sektor og for mange udsagn om, at ’den offentlige sektor er en væsentlig hindring for nedbringelsen af betalingsbalanceunderskuddet’. Det er godtgjort, at væksten i de offentlige udgifter siden 1970 hovedsagelig skyldes vækst i ledighedsbetingede sociale overførselsindkomster og betaling af renter på offentlig gæld. At de altså afspejler beskæftigelseskrisen, men ikke forklarer den. Og at re-duktion i det offentlige personaleforbrug uden samtidig privat merbeskæftigelse vil forøge ledigheden, og dermed de offentlige udgifter med forringet offentlig service til følge, men uden positiv betalingsbalancevirkning af betydning22.

21 Mona Dubgaard: "Alternative rådgivninger - en vejviser". 1983. Se også "Social vejviser -

frivillige organisationer på det sociale område". Kbh. 1994 og Kjeld Høgsbro: ”Professionalis-men og de frivillige i det sociale arbejde”, i K. Klandi Klausen m.fl. ”Frivillig organisering i Norden” 1995.

22 Bent Rold Andersen: "Den offentlige vækst - i fortiden og i dag". Politica 1989/2. Samt Jørgen Goul Andersen & Peter Munk Christiansen: "Skatter uden velfærd", 1991


7.4.0.2 Hovedlinier i sociallovændringerne 1980-199023

Et gennemgående tema i argumentationen for de enkelte sociallovændringer 1980-1990 var, at ‘loven koster for mange skattekroner’, og at det derfor er ‘nødven-digt at begrænse udgifterne’. Der er undtagelser fra denne hovedregel. Se kap. 7.4.2, 7.4.3 og 7.4.4.

Hovedtema: ’for dyrt’ Hovedvirk-ning: Mindre tryghed pr. bruger Fra ’behov’ til ’fast ydelse’ eller ’plads på venteliste’ Mønster i lovændrings- forløb I

En gennemgående virkning af sociallovændringerne 1980 - 1990 er, at målsæt-ningerne for socialreformen: forebyggelse - revalidering - tryghed - trivsel - er blevet skubbet i baggrunden. Det gælder især tryghedsmålsætningen, i og med at udmå-lingsreglerne vedr. kontanthjælp er blevet strammet væsentligt, ikke mindst ved at DP-max. er blevet udhulet siden 1982. En anden vigtig virkning af ændringerne er, at sammenhængen, konsistensen i lovsystemet er blevet undergravet: flere grupper af indbyggere faldt uden for ydelsesområderne, eller kom i problemer ved huller mel-lem dele af ydelsessystemet. Bistandslovens behovsprincip blev tømt for betydning eller omdefineret til en karrikatur: på kontanthjælpsområdet blev behov sat lig med en fast beløbsgrænse (in-dividuelt eller generelt maksimum) uanset kleintens faktiske problemer, og på institutionsområdet ansås den enkeltes behov for institutionsplads tilgodeset, hvis på-gældende var optaget på venteliste - for blot at nævne et par eksempler. Argumentationen omkring de fleste sociallovændringer i 1980'erne fulgte et be-stemt mønster, og parallelt hermed fulgte lovændringerne et bestem skema24: 1. Loven medfører for store udgifter - det må skyldes, at der ydes til personer, som ‘i

virkeligheden’ ikke har brug for ydelsen eller som ‘godt selv kan betale’ eller som blot får ‘urimelig meget’,

2. de politiske debattører udpeger grupper af personer, som ‘i virkeligheden ikke har behov’ eller som ‘godt selv kan betale’, eller som får ‘urimelig meget’ - ‘jeg ken-der også eksempler på at ....’ osv. osv.,

3. Folketinget ændrer regelsystemet - personkreds, tildelingsregler, udmålingsregler - så de pågældende grupper afskæres fra ydelsen, eller får udbetalt noget mindre,

4. de politiske debattører opdager, at ændringerne får den iflg. lovens ordlyd tilsig-tede virkning, og ‘det var jo ikke meningen’: ‘disse (førtids-) pensionister skal hjælpes’25 (nemlig dem, der har formue, og som derfor iflg. socialindkomstloven ‘objektivt set’ ikke har behov for pensionen), eller ‘utroligt, at familien med den handicappede skulle bøde først’26 (selvom familien har gode indtægter, VJ)

5. hvorefter loven(e) udstyres med nogle regler om undtagelser fra hovedreglen og undtagelser fra undtagelserne, og/eller en regel om ‘bagatelgrænse’ og om undta-gelse fra bagatelgrænsen.

23 Om lovændringerne 1979-1980 og den ‘statskritik’, der tildels lå bag dem, se ovf. pp 167,169. 24 Ole Salting: "Sin egen lykkes smed" 1983, leverer en fremragende gennemgang af argumenta-

tions- og lovændringsmønstret. 25 Ritt Bjerregaard i Jyllandsposten, 28.03.81. 26 Poul Møller i Jyllandsposten, 10.02.81.


Fase 3, 4 og 5 forekom af og til samtidig, normalt skete det dog med en vis tids-forskel. Sociallovændringerne 1980-1990 skete uden nogen samlet plan, og var præget af flere forskellige modstridende hensyn. I nogle tilfælde har lovforberedelsesarbejdet været hastværkspræget og mangelfuldt, med utilsigtede konsekvenser til følge og ha-stig reparationslovgivning til følge. Det ses tydeligst omkring indførelsen (1980), ændringen (1981) og ophævelsen (1988) af socialindkomstloven. Men også i forbin-delse med vedtagelsen af ‘faste regler’ for udmåling af kontanthjælp efter BiL (1986) og ændringen af de faste regler (1988) støder målsætninger mod hinanden. Og i for-bindelse med indførelsen af særlige regler for kontanthjælpsmodtageres børns ophold i daginstitutioner (1989) konstaterer vi den helt store målforvirring. Herom nedenfor, p. 211. En følge af måluklarheden i lovgivningen er blevet adskilligt admi-nistrativt merarbejde. En anden følge er retsusikkerhed for brugerne af det sociale ydelsesapparat.

Planløshed og hastværks-arbejde Personkreds udvides og indskrænkes Tildeling strammes og gøres mere skønsmæssig Udmåling strammes

Politikerne fortsatte tendensen til at lade nye befolkningsgrupper få adgang til

sikringsordningerne (selvstændiges ALDP-ret, nedsættelse af tilgangsalder til før-tidspension, udvidet barselsorlov- og barselsdagpengeret) - dog har man (næsten) definitivt udelukket studerende fra kontanthjælp efter BiL §37. Men altså: udvidelse af visse ordningers personkreds og lempelse af nogle tildelingskriterier. Samtidig foretog politikerne forholdsvis hårdhændet stramning og skønsmæssig-gørelse af visse tildelingsregler (ventetidsregler og rådighedsbegrebet i ADP-lov, karensdagsbestemmelser i syge- og arbejdsløshedsdagpengelovene, varighedsgrænse i SDP-lov, regler om supplerende dagpenge) - og slækkede siden nogle af stramnin-gerne igen. Folketinget har endvidere - og det er nok den socialpolitiske hovedlinie, der er mest følelig på klientniveau - foretaget betydelige stramninger og skønsmæssiggørel-se af udmålingsreglerne over hele det sociale område. Vigtigst i så henseende er først delvis afskaffelse/suspension af pristalsreguleringsbestemmelser vedr. DP-områderne og børnetilskudsområdet, siden afskaffelse af dem (1986). Eftersom bistandslov-kontanthjælpsreglerne tildels fulgte DP-max-bestemmelserne (indtil 1986 og igen, for §42-hjælp, fra 1988), er kontanthjælpen tilsvarende blevet udhulet. Vigtig har og-så været indførelse af trangsafhængighed ved udmåling af tidligere trangsuafhængige ydelser (denne teknik kunne også rubriceres som skønsmæssiggørelse af tildelings-regler), indførelse af maxima for udmåling samt skønsmæssige dispensationsbe-stemmelser fra maxima (ex. BiL §37 stk. 2 ‘dagpengeloft’, 1980-1986). På de 2 sidstnævnte områder er der efterfølgende foretaget visse lempelser. Lovgivningens konflikter mellem budgetramme-styring og servicemål-styring forløber typisk således: Mønster i

lovændrings-forløb II

1. Med begrundelse i et bestemt politisk hensyn (‘retfærdighed’ vedr. socialind-komstloven (1980), ‘opprioritering af børnefamilierne’ ved de faste regler for udmåling af kontanthjælp) gennemføres en lovændring.

2. Efterfølgende viser det sig, at retfærdighedshensynet medfører a) bortfald af pen-sion til visse formueejende pensionister og b) nedsættelse af daginstitutions-betalingen for en hel del børnefamilier, og at opprioriteringen af børnefamilierne betyder højere kontanthjælpsudgifter end forventet i lovforslagsbemærkningerne.


3. Herefter igangsættes ‘reparations-lovgivningen’: da retfærdighedshensynet (som også har fået udformningen ‘det kan ikke være rimeligt, at der skal gives ydelser til personer med betydelig formue’) i socialindkomstloven viste sig at medføre bortfald af pension til nogle førtidspensionerede husmænd med gældfri ejendom, ændrede Folketinget formuetillægsreglerne i pensionslovgivningen (1982), så (visse) formueejende pensionister alligevel kunne få pension. Og da retfærdig-hedshensynet i socialindkomstloven viste sig at medføre, ikke som forventet at børnefamilierne skulle betale mere for daginstitutionsbrug, men tværtom ville komme til at betale ca. 250 mill. kr. mindre i brugerbetaling (’Ritt's regnefejl’), vedtog Folketinget at suspendere retfærdighedshensynet: Reglen om socialind-komstafhængig forældrebetaling for daginstitutionsbrug blev ophævet (L 273-/10.06.81), før den trådte i kraft. Og da opprioriteringen af børnefamilierne (be-stemmelsen om 6/5 normalbidrag som børnetillæg til kontanthjælpsmodtagerens ældste barn) viste sig at betyde større udgifter til kontanthjælp end forudsat i be-mærkningerne til lovforslaget, nedprioriterede man igen børnefamilierne (børne-tillægget til første barn nedsattes fra 6/5 af normalbidraget til 5/5, L 836/21.12.88). Ved denne lejlighed benyttedes udtrykket nedprioritering dog ik-ke af forslagsstillerne.

Mindre tydeligt sås målkonflikterne i forløbet op til 1989-ændringerne i SDP-lov og BiL-revalideringsbestemmelserne. Ændringerne blev foranlediget af problemer, som knytter sig til udhuling af socialreformsystemet. SDP-varighedsbegrænsningen til 52 uger begrundedes med 2 (sammenhængende) forhold: a) for ringe effektivitet i kommunernes opfølgning af SDP-ydelse (SDPL §47), og b) vanskeligheder med at motivere klienter for at lade sig revalidere, især fordi revalideringshjælp efter BiL §42 var ægtefælleindkomstafhængig og for terminsydelsers vedkommende tilbagebe-talingspligtig. Men ægtefælleindkomstafhængighed var jo blevet et problem i henseende til motivering af klienterne, fordi ‘modvirke, at pågældendes og familiens levevilkår i væsentlig grad forringes’-målsætningen stykvis var blevet udhulet, bl.a. ved hjælp af terminstilbagebetalingskravet. Hvorfor behovet for en ‘ny’ revalide-ringsydelse var skabt af udhuling af det oprindelige BiL-system.

SDP periode forkortes – ny Bil §43

Set i forhold til socialreformens, bistands- og dagpengelovenes, helheds- og tryg-hedsmålsætninger er hovedtendensen i lovændringerne vedr. ydelser 1980-1990: 1. udhuling af tryghedsorienteringen via a) stramning af udmålingsreglerne i

ALL, SDPL og BiL, og b) stramning af tilbagebetalingsreglerne i BiL, især vedr. først afdragsdelen af terminsydelser (1980), siden hele terminsydelsen (1982), og endelig konfirmeret med ophævelsen (L 938/23.12.86) af BiL §37.1-målsætningen om, at det modvirkes, at pågældendes og familiens hidtidige leve-vilkår i væsentlig grad forringes,

2. en tilbagevenden fra helhedsprincippet til kategorikløvningen på adskillige områder: a) særlige regler om, hvornår studerende alligevel godt må modtage kontanthjælp (BiL §40.2), b) særlige regler om typer af indkomst og formue, som alligevel ikke skal medføre fradrag i udmålt kontanthjælp (BiL §37.3, L 938 /23.12.86), c) regler om SDP-ophør og undtagelser fra reglerne om SDP-ophør (SDPL §22), d) særlige tildelingsregler vedr. revalideringsydelse (BiL §43, og e) særlige udmålingsregler vedr. ‘Bruttorevalideringsydelse‘ (BiL §43 - fast takst, skattepligt, ingen tilbagebetalingspligt).


Set i forhold til socialreformens individ/familieorientering, hvor målet var den gode sagsbehandling for personen/familien, og hvor tildelings-, udmålings- og admi-nistrationsregler søgtes rettet ind efter individ- og familiehensynet, helheds-princippet, har 1980'ernes lovændringer haft et nærmest budgetrammeneurotisk præg. Tilbøjeligheden til at foretage budgetmotiverede ændringer uden nærmere un-dersøgelse af administrative eller øvrige konsekvenser har været stærkt medvirkende til det store antal 'reparationslovændringer‘ i perioden.

Fra ’god sags-behandling’ og ’retssikkerhed’ til indskrænket ankeadgang Frikommune-forsøg

En af de mere bizarre konsekvenser af nyindretningen af ankesystemet (1983), ifølge hvilken Den Sociale Ankestyrelse kun kan behandle principsager, er, at en kli-ent kan få et afslag stadfæstet af amtsankenævnet, mens hans nabo - som kom først med en tilsvarende sag til ankestyrelsen - fik medhold. Efter at naboen har fået med-hold, er sagen jo behandlet principielt, så mandens sag er ikke mere en principsag! På det administrative plan i kommunerne har en del forsøg tilsigtet forenkling og rationalisering. Det gælder frikommuneforsøg og ‘rationalisering via EDB-brug’-forsøg. Også her gælder det, at forsøg med sammenlægning af social- og kultur/-skoleudvalg har været orienteret mod tværsektoriel samordning, mere end mod individ /familieorienteret sagsbehandling. Vigtigste resultat af forsøgene er lovænd-ringen med ophævelse af de sociale udvalgs selvstændige kompetence (1989). Lovændringen har i nogle kommuner ført til sammenlægning af socialudvalgets ar-bejdsområder med andre udvalgs arbejdsområder, oftest skole- og kulturområdet. Dog, i de fleste kommuner har man opretholdt socialudvalget. Endelig skal nævnes ophævelsen (1989) af kommunernes pligt til udarbejdelse af social- og sundhedsplan - med den begrundelse, at planrutinen er indarbejdet i bud-getmaterialeudarbejdelsen. Tiden vil vise, om virkningen bliver flere kortsigtede dispositioner på især ældreområdet27.

27 Se herom f.eks. Socialstyrelsen: "Redegørelse '88 vedr. social- og sundhedsplanlægning".


7.4.1 Ydelsesområderne

7.4.1.1 Ældre- og invalideforsørgelse og –omsorg 1980–1990 Udviklingen i ældreydelsernes omfang, lovgivning og institutionsforsyning skete på baggrund af 1) en moderat vækst i antallet af 67-79-årige, 2) en kraftig vækst (32%) i antallet af >80 årige, 3) en deraf følgende stærk vækst i efterspørgslen efter serviceydelser. Men hertil kommer 4) en stærkt stigende førtidspensionering – antal-let vokser med 51%, og tilgang til efterløn (tab. 7.2, 7.9). 2-4 indebærer et betydeligt udgiftspres, og det afføder 5) tiltagende krav om begrænsning af (væksten i) de of-fentlige udgifter28. På ældreinstitutionsområdet fulgtes væksten og begrænsnings-kravet af en opstramning af det offentliges arbejdsgiverrolle, med betydelige ar-bejdsmiljøproblemer og arbejdsskader til følge. Lovudviklingen vedr. forsørgelsesydelser til ældre, dvs.på pensioner, efterløn, dagpenge , boligstøtte m.v. tog form af 1. En stramning af tildelingsreglerne mht. de ældres og de invalideredes retsbestem-

te ydelser: adgangen til ADP afskaffedes for personer over 67 år (1980), adgangen til SDP afskaffedes for personer, som indstilles til pension (1982), ophør af pensi-on for personer, som visiteres til plejehjem (hvor indlæggelse meget vel kan ske 0-12 måneder senere) (1976), beskæring af medicintilskud (tilskud til færre præ-parater) (1981), indførelsen af ægtefælle-indkomst som tildelingskriterium for førtids-folkepension for 55-60-årige (1977), afskaffelse af adgang til invalidepen-sion for 15-17-årige (1983)

Færre ydelser – lavere ydelser 1983-1984 Samling i Lov om So-cial Pension

2. En stramning af udmålingsreglerne vedr. retsbestemte ydelser: Socialindkomstlo-ven (1980), invaliditetsydelsen gøres indkomstafhængig (1980 - dog gjort indkomstuafhængig igen 1982), FP-grundbeløb til 67-69-årige pensionister gøres arbejdsindkomstafhængig (1982). En særlig afart af denne stramning er ændrin-gen af beregningsgrundlaget for reguleringspristal, nemlig bortskrælningen af brændsels- og energipriserne (1980) på baggrund af stigende brændselspriser - denne ændring kan siges at ramme pensionisterne relativt hårdt, idet deres bud-getpost varme udgør en relativt stor del af det samlede budget

3. En udvidelse af området for skønsmæssig hjælp, gennem forøgelse af kommuner-nes rådighedsbeløb til personligt tillæg til ‘pensionister, hvis økonomiske forhold er særlig vanskelige’ og ‘ganske særlige vanskelige’ (SPL §17.1-3). På dette om-råde bemyndigedes ministeren til at fastsætte bindende regler for udmåling af de personlige tillæg - mens tildeling er skønsmæssig - og siden til at foreskrive, at andre regler end de af ministeren fastsatte skal gælde for visse pensionister (1987)

4. En samling af pensionslovgivningen, først ved lov om invalide- og førtidspension (1983), med indlemmelse af regler om enkepension og førtidsfolkepension, siden med samlingen af folke- og invalide-/førtidspensionslovene i én lov om social pension (SPL), til endelig ikrafttræden pr. 01.10.1984 (01.01.1985)

5. Nogle satsreguleringer uht. arbejdsmarkedsoverenskomster og momsforhøjelser.

28 Bent Rold Andersens artikel: "Den offentlige vækst i fortiden og i dag" (Politica, 1989/2), analy-

serer baggrund for, og sammenhæng af, væksten i de offentlige udgifter og deres fordeling på overførsler og tjenesteydelser - se nærmere herom ovenfor, kap. 7.4.0, p 188.


6. En forbedring af en del bedre stillede pensionisters kår i form af afskaffelse af ‘samordningsfradrag’ (1986), mindskelse af indtægtsbestemte fradrag i tillæg og grundbeløb (1987), og højere max.grænse for boligstøtte (1988).

højere ydelsertil bedre stillede

7. Og endelig, som noget nyt, med ‘delpensionsloven’ (1986) et forsøg på at lette overgang fra erhvervsaktivitet til pensionisttilværelsen. Og på at få færre til at kræve fuld pension. Delpension kan fra 01.01.87 udbetales til erhvervsaktive 60-67-årige, der nedsætter deres arbejdstid til 15-30 timer/uge, med mindst 9 timer el-ler mindst 1/4. Sats er forholdsmæssig del af max. DP i 2 år, siden 70% af DP-max. (70%-reglen afskaffedes dec. 1987). Udbetalt delpension kan højst udgøre 90% af indkomstnedgangen. Tilslutningen til ordningen har været betydelig min-dre end forventet - ved udgangen af 1987 modtog 3.806, ved udgangen af 1990 5.516 personer delpension, med i gennemsnit hhv. 3629 og 4063 kr. pr. måned29 Hovedparten af delpensionisterne er mindre selvstændige, herunder en del land-mænd. Lønarbejderne har i ringe omfang benyttet ordningen.

Delpension

Med 1983-loven skete der en delvis opfyldelse af folketingsbeslutning B 33/1981-1982 om afskaffelse af LIP. Denne, samt enke- og førtidspension, afløstes af ‘forhøjet almindelig førtidspension’ bestående af grundbeløb og pensionstillæg, og fra 01.01.1985 førtidsbeløb. En række overgangsregler tilsigtede at sikre, at ingen person, som i perioden 01.01.1984-01.01.1985 modtog eller var berettiget til pension, skulle få sin stilling forringet. Personer i 60-66 års alderen kan dog kun få tilkendt ‘almindelig førtidspension’ (grundbeløb + pensionstillæg), medmindre pensionerin-gen begrundes med erhvervsevnetab på næsten 100%.

FAFP

Fig. 7.2 TILDELINGSKRITERIER FOR PENSION efter 1.1.1985

Folkepension 67 års alder Førtidspension 2 Højeste 3 Mellemste 4 Mellemste 5 Forh. alm. Eller alm 6 Forh. alm. Eller alm 7 forh. alm. Eller alm.

18-60 år "kun ubetydelig erhvervsevne i ehold" 60-67 år "kun ubetydelig erhvervsevne i behold" 18-60 år "erhvervsevne nedsat med o. 2/3" 18-67 år helbredsbetinget erhvervsevnetab på mindst

halvdelen 18-67 år socialt og/eller helbredsbetinget erhvervsevne-

tab på mindst halvdelen 50-67 år "når sociale og helbredsmæssig forhold taler

for det"*

5-6-7 tildeles som almindelige førtidspension ved 60 års alder og derover, som forhøjet almindelig før-tidspension ved alder under 60 år. * supplerende tildelingskriterium: Egen plus evt. ægtefælles indtægt, incl. formuetillæg (SPL §14 stk. 3 pkt. 3) må ikke overstige udelukkelsesgrænsen, ca. DP-max. Det blev overvejet at også samlevers ind-komst skulle tages i betragtning. Men overvejelsen blev foreløbig henlagt til udvalg

29 Statistiske Efterretninger, Social sikring og retsvæsen 1991:8.


Den forhøjede almindelige førtidspension (FAFP) er af størrelse midtvejs mellem FP og MFP (tidl. MIP) - så pensionssystematiseringen er altså for så vidt en halvvejs opfyldelse af B 33/1981-81. Personer, som pensioneres efter 01.01.1984, bliver altså ringere stillet end de LIP-modtagere, som pr. 01.01.1984 blev sat på MIP-niveau.

FAFP

Af skemaet fig. 7.3 fremgår 1) ydelser efter loven, 2) ydelsernes 1990-størrelse, og 3) ydelsernes indtægtsregulering og skattepligtighed. Ydelserne pristalsregulere-des i 1980’erne hver 1. april og 1. oktober.

I forhold til hidtidig pensionslovgivning indebar 1983-1984 pensionsreformen 1) en vis forenkling og systematisering, 2) en forhøjelse af LIP-modtagernes pensions-niveau, 3) en stramning af pensionsadgangen for en del kvinder i 45-50 års alderen og 62-66 års alderen, og 4) fjernelse af hjemmel til pensionering af <18-årige. I forlængelse af 1983-1984-revisionerne kom afskaffelsen af folkepensionsbidra-get (og dagpengefondsbidraget) i indkomstskatten (1986). Herefter fremstår pensions- og dagpengeordningerne åbenlyst som skattefinansieret. Af mere speciel interesse er ophævelsen af arbejdsgiverbidraget til førtidspensionen (1987). Herefter er der tilbage af forsikringslinien fra invalideforsikringsloven fra 1921 kun ‘procent-vurderingen’ af erhvervsevnetab ved førtidspensionering. Det skal bemærkes, at pensionslovgivningen 1980-1989 beholdt pristalsregule-ringsordning, mens denne afskaffedes på DP-området, hvorfor pensionisters ‘realløn-udvikling’ i perioden gik hurtigere end lønmodtagergruppernes. Dog afskaf-fedes pristalsregulering på tjenstemandspensionsområdet i 1987, fra hvilket tidspunkt tjenestemandspensionerne reguleredes sammen med tjenestemandslønnen.

Fortsat pristalsregulering Også dyneløft for pensionister

Selvom lovændringen ligger uden for pensionsloven, skal det nævnes, at det dob-belt personfradrag afskaffedes for ‘ikke reelt enlige pensionister’ (L 442/ 13.06.90 om ændring af lov om personskat mv.). Pensionister skulle ikke kunne tjene på at la-de sig skille! Om ældreforsørgelsen for dem, der endnu ikke er blevet gamle - den fremtidige ældreforsørgelse - stod en del blæst. Igennem 1980'erne har der været en del vækst i antallet af (skattebegunstigede) ‘private’ pensionsforsikringsordninger30, senest med KTO-forliget (1989), som på størstedelen af det offentlige overenskomstområde ind-førte partsfinansieret pensionsopsparing. I alt var ult. 1990 godt 1 mill. lønmod-tagere omfattet af (skattebegunstigede) ‘private’ pensionsopsparingsordninger. Især Socialdemokratiet har i de af og til afbrudte forhandlinger med VKR-regeringen krævet pensionskasseordningen udbredt til hele arbejdsmarkedet med det angivne mål at øge den ‘private’ opsparing, dels for at beskære privatforbruget, dels for at øge den indenlandske finansieringsdel af investeringerne.

Pensionskas-se-opsparing, skatte- begunstiget, - øges

30 Se Arbejdsministeriets Arbejdsmarkedspensionsarbejdsgruppes redegørelse, dec. 1988.


Den umiddelbare følge af, at en større del af fremtidens ældreforsørgelsessystem evt. bliver kassebaseret vil, foruden meradministrationsarbejdet ved opkrævning og udbetaling, være, at personer uden arbejdsmarkedstilknytning vil få en lavere leve-

- og dermed uligheden

standard i alderdommen end personer med arbejdsmarkedstilknytning. Samt at personer med høj løn også vil få høj pension. Forholdene i EF-landene pt. modsiger ikke, at en sådan udvikling kan blive følgen.

Fig. 7.3 DE ENKELTE PENSIONSTYPERS BESTANDDELE og disses størrelse og regulering 1990.

Grundbeløb Pensions-tillæg

Invaliditets-beløb

Erhvervs- udygtig-hedsbeløb

Førtids-beløb

Folkepension HFP MFP FAFP AFP

x x x x x

x x x x x

x x

x

x

Størrelse årligt Lovens tal 01.07.90

Indtægts regulering Skatte-pligtig

Grundbeløb til personer over 70 år

40.836 kr. 44.508 kr. Samgifte pensionister: 38.904 kr. 42.408 kr.

- +

Grundbeløb til personer i al-deren 67-70 år

do. + grundlag: pensionistens arbejdsindtægt

+

Grundbeløb til personer under 67 år

do. + grundlag: pensionistens arbejdsindtægt

+

Invaliditetsbeløb 18.216 kr. 19.819 kr. Hvis ægtefælle modtager HFP eller MFP eller IY: 15.504 kr. 16.896 kr.

- -

Erhvervsudygtighedsbeløb 26.352 kr. 28.728 kr. Hvis ægtefælle modtager HFP: 19.068 kr. 20.784 kr.

- +

Bistandstillæg

19.008 kr. 20.724 kr. - -

Plejetillæg 37.944 kr. 41.364 kr. - -

Førtidsbeløb 9.504 kr. 10.356 kr. - -

Pensionstillæg 10.500 kr. 11.148 kr. + grundlag: egen og evt. æg-tefælles indtægt

+

Invaliditetsydelse 18.324 kr. 19.968 kr. - - Personlige tillæg (§17)

Ydes til pensionister, hvis økonomiske Forhold er særlig vanskelige

-


Ikke mindst ulighedsskabelsen i et kassebaseret pensionssystem er hovedlinien i Bent Rold Andersens kritik af kasseordningerne31. Såfremt ulighedsskabelsen i et kasseorganiseret pensionssystem skal modvirkes, forudsætter det enten et supplerende skattefinansieret ældreforsørgelsessystem, som jo også skal betales af dem, der selv sparer op til egen pension - eller et system af udligningsordningen mellem pernsionskasserne og de ’kasseløses’ pension. Dette sidste ville betyde, at pensionskassemedlemmerne via deres pensionsopsparing kommer til at bidrage til dem, der ikke sparer op (en sådan udligningsordning er ble-vet foreslået af SF). Det kræver en god politisk fantasi at forestille sig, at sådanne supplementsystemer vil komme til at give de ikke opsparende samme pensionsniveau som dem, der ‘selv har bidraget til pensionsopsparingen’32. Hvad angår institutionsydelser til ældre skete udviklingen i form af et fra 1979 stagnerende antal plejehjemspladser med stadig ‘hårdere visitation’ og med stærkt voksende personaletal pr. indlagt. Men hertil kom en vis vækst i den primærkommu-nale ‘plejehjemsforebyggende’ indsats, især de personalemæssigt billigere boligformer (beskyttede boliger, kollektivboliger) hvortil er knyttet hjemmepleje (tab. 7.10, p 190). Med ældre- og handicapboliglovgivningen juni 1987 ophævedes adgangen til forskellig finansiering efter boligbetegnelse. Herefter bygges kun ældre- og handicapboliger. Dog kan kommunerne godt bygge plejehjem, hvis de ønsker det. Der skete en ganske omfattende udbygning af daghjem og dagcentre, også som tilbud til pensionister i eget hjem. Ældreomsorgen i eget hjem, dvs. hjemmehjælp og hjemmesygepleje, udviser mærkbart men ujævnt stigende personaleforbrug. Socialstyrelsen advarede imod den situation, at en for lille planlagt udbygning af hjemmehjælpen kan bremse for omstil-lingen fra dyrere foranstaltninger til billigere boformer (tab. 7.10, p. 190)33.

31 se f.ex. Bent Rold Andersen: "Rødt kort til Lykketoft", Aktuelt 25.01.88. 32 En nærmere omtale af de forskellige pensionskasseforslag skal ikke leveres her. Se f.eks. Social-demokratiets "Gang i '90'erne", som optakt til forhandlingerne med VKR-regeringen. En kort omtale af udviklingen inden for EF findes i Information, 28.08.89: "Arbejdsgivere og an-satte må selv sørge for den sociale sikring i EF" - omtale af Socialpolitisk Forenings Askov-møde august 1989. En omtale af SF's overvejelser om udligning pensionskasser imellem, se Aage Frandsen: "Vi valg-te virkeligheden" i Socialistisk Weekend 1989/33, 06.10.89. I VKR-regeringen var der enighed om, at øget pensionsopsparing er af det gode, men delte me-ninger om måden. Klarest gik Vestres Uffe Ellemann Jensen imod ‘pensionskasse-socialismen’ og gik ind for individuel pensionsopsparing i banker, sparekasser eller forsikringsselskaber. Antagelig er uenigheden mellem V og C, og enigheden mellem A og (dele af) C, forklaring på det atypiske forhandlingsforløb, som førte til KTO-forliget om kasse-pensionsordninger på først det kommunale område, siden også på det statslige område. Se "Eventyr og/eller virkelighed" af Viggo Jonasen, "Folkesocialisten" maj 1989. Dagspressen i august-september-oktober 1989 bugner af materiale om pensionskassespørgsmålet. Som indikator af de konservatives holdning kan vel tages, at Palle Simonsen (C) ved sin afgang som finansminister tog job som direktør for ATP. 33 Socialstyrelsen: "Redegørelse '88 om social- og sundhedsplanlægning" p 68, og "R.. '89/90" p 83.


Mulighederne for, at de gamle kan holde sig i gang (og dermed evt. bremse eller forsinke seniliseringsprocessen), øgedes ikke af arbejdsmarkedsforholdene. De be-hov for plejeboliger, som er en følge af de ældres velbeskrevne dårlige boligforhold, blev kun i ringe omfang afhjulpet gennem byfornyelse og bevarende saneringer. Kommunerne planlagde antallet af plejehjemspladser reduceret, mens antallet af an-dre ældreboliger blev planlagt øget, så ældreboligkvotienten skulle forblive nogenlunde uændret34. De ældres børn - som af nogle politikere hævdedes at have ‘fralagt sig ansvaret’ for forældrene35 - har ringe mulighed for at pleje (i større om-fang) de ældre: typisk er de >80 åriges børn jo i ’de modne år’ eller ’konsolide-ringsårene’, hvor lysten til at maginalisere sig i forhold til arbejdsmarkedet er meget lille. Længden af ventelister til de kommunale plejehjem har heller ikke lettet kom-munernes mulighed for at holde plejehjemspladser i beredskab til aflastningsophold for gamle, som ellers plejes af familien.36

Mangel på sammenhæng mellem kommunal og amtsligt indsats for ældre

At en del gamle er blevet mere plejekrævende af en traumatisk overgang til ple-jehjem - tiltagende vanskeligheder med at klare sig i eget hjem, egen og familiens og hjemmehjælperens utryghed ved situationen, evt. et par hospitalsindlæggelser ‘causa socialis’, endelig ansøgning om og visitation til plejehjem (evt. med tab af pension), ventetid (evt. på en ‘venteinstitution's flersengsstue med privatlivet i en skuffe i sen-gemøblet) - det ved vi. Men ikke hvor mange. At kommunerne i perioden har bygget ældreboliger, som ikke mindst er kommet de ikke allerdårligst fungerende gamle til gode, det ses af udbygningsredegørelserne. En del kommuner havde ved 1980’ernes afslutning ikke så udtalt plejehjemsmangel, men gennemsnitstallene peger ikke på aftagende knaphed. En del tilfælde af manglende hjemmepleje ved udskrivning af ældre fra hospital har fået kommuner til at indgå samarbejdsaftaler med deres amt (sygehusforvaltnin-gen) om samarbejde omkring udskrivningen. Jeg har ikke undersøgt omfanget af sådanne aftaler, ejheller deres virkemåde, eller omfanget af ’huller’ i virkemåden. Nogle tilfælde af mangel på koordination er blevet bragt op i Århus Kommunes soci-ale forbrugerråd, og social- og sundhedsforvaltningens bemærkninger til proble-merne har det udgangspunkt, at plejeindsatsen er decentraliseret til lokale plejecent-re, hvorfor en centralforvaltning ikke har kendskab til omfanget af fejl. Men at der søges etableret et registreringssystem.

34 Socialstyrelsen: "Redegørelse '88 om social- og sundhedsplanlægningen" p 67 35 Se f.eks. Erik B. Smith (socialpolitisk ordfører, S): "Socialpolitik i 80'erne", Politiken 09.11.1980. 36 I 1979 nedsattes en ”Ældrekommission” under forsæde af Bent Rold Andersen. Den udarbej-dede tre rapporter: ”Aldersforandringer - ældrepolitikkens forudsætninger” (1980), ”De ældres vilkår” (1981) og ”Sammenhæng i ældrepolitikken” (1982). Det er ikke fremgået, at kommissio-nens ganske omfattende og gennemarbejdede forslag har sat sig tydelige spor i ældrepolitikken.


7.4.1.2 Arbejdsløshedsforsikring, arbejdsformidling, ledighedsbekæmpelse, arbejdsskadeforsikring m.v. 1980-1990

A-dagpengemax udhules Dagpengeni-veau som ’ikke – incita- ment til arbej-de’ Stigmatisering af grupper m.h.p. ingen eller lavere dagpenge

Vigtigst blandt ændringerne i arbejdsløshedsforsikringslovgivningen i perioden er en generel udhuling af dagpengenes niveau, påbegyndt med december-aftalen 1979 og skærpet med oktoberforliget 1982 om bortfald af pristalsregulering af dagpenge. Satser og DP-max. reguleredes herefter ved enkeltstående lovændringer, i betydelig langsommere takt end detailpristalsudviklingen. Ved denne udhuling undergravedes dagpengesystemets rolle i forhold til socialreformen, idet stadig færre af DP-modta-gerne via DP-systemet får “en sådan hjælp at det modvirkes, at deres og familiens hidtidige levevilkår i væsentlig grad forringes". I årene 1979-1985 udgjorde udhulin-gen af DP ca. 25%. Fra 1986 reguleredes DP-satserne med et procenttal, fastsat ved de årlige finanslovvedtagelser, med virkning fra 1. juli i finansåret. Blandt de begrundelser, som er blevet anført for, at de lediges leveniveau generelt er blevet sænket, er dels de statsfinansielle (’opretning af statsunderskuddet’), dels påstanden om, at DP-niveau er så højt, at de ledige ikke gider arbejde, og dels ønsket om at ‘styrke forsikringselementet’, åbenbart ud fra det ræsonnement, at et tilstrække-lig lavt DP-niveau vil motivere de forsikrede for tanken om en ordning med en kollektiv grundforsikring med mulighed for en helt privat tillægsforsikring. Sådanne forslag blev gentagne gange bragt frem fra regeringspartiernes side siden 1982, men er ikke blevet udmøntet i lovgivning. Et andet hovedtræk i udviklingen i arbejdsløshedsforsikringslovgivningen efter 1979 - udover den generelle udhuling af ydelsesniveauet - er udpegningen af speciel-le grupper af dagpengemodtagere til at få enten ingen dagpenge eller færre dagpenge (hhv. lavere løn): 1. Stramning af 26 ugers reglen til kun at omfatte medlemsperioden - især af betyd-

ning for unge (1979). 2. Stramning af tildelingsregler vedr. supplerende dagpenge (frigørelsesattest for

heltidsforsikrede (1979) og af udmålingsregler vedr. supplerende dagpenge (overflytning af overtimer til næste uge for forsikrede med svingende arbejdstid i 1979, og inden for seneste 13 uger i 1988), varighedsbegrænsning for suppleren-de DP til hel- og deltidsforsikrede (1988). Reglerne vedr. supplerende dag-penge får størst betydning for kvinder, al den stund de delmarkeder, hvor der er flest deltidsstillinger, også er dem, hvor kvindelig arbejdskraft er mest anvendt.

3. Forlængelse af ventetid fra 1/2 år til 1 år (1980). 4. Stramning vedr. rådighed (1979) - gennemført administrativt. 5. Afskaffelse af DP-ret for over-66-årige (1980). 6. Lavere-end-overenskomstmæssig løn til unge i beskæftigelsesarbejder (AD-cirk.

nr. 86/09.06.81 ‘løntrykker-cirkulæret’). 7. Nedskæring af løsarbejderes dagpenge (‘dimittendsats’ til delvis ledige som

modtager supplerende dagpenge) (1982). 8. Afskaffelse af dagpenge ved vejrligsledighed (1982 - genindført 1983). 9. Forstærket udskubning af ældre fra A-markedet, gennem bestemmelse om, at ef-

terlønsmodtagere ikke må have arbejde inden for de første 5 uger efter start på efterløn (§75c.1) (1983).


10. Nedskæring af længere tids (>5 år) lediges DP til ca. BiL varig hjælp (§ 43) ni-veau (planlagt af CMQV-regeringen og RV til gennemførelse i 1985 - vedtaget som L 292/21.06.85, men udskudt i 1987 og ophævet i 1988, vistnok inden ret mange var blevet sat på de nedsatte eller forlængede dagpenge).

Argumentation for nedskæringerne over for disse specielle grupper er én eller fle-re af følgende: 1. Pågældende dagpengemodtagere/lønarbejdere er (endnu) ikke ‘rigtigt tilknyttet

arbejdsmarkedet’ og skal følgelig have mindre end andre. 2. Pågældende dagpengemodtagere/lønarbejdere har ikke ‘rigtigt behov’ for dag-

penge, fordi de faktisk er tilknyttet en arbejdsplads, eller fordi de ‘i virkeligheden’ ikke ønsker fuldtidsarbejde.

3. Pågældende står ‘i virkeligheden’ ikke til rådighed for arbejdsmarkedet. 4. Pågældende skal ikke optage plads på arbejdsmarkedet (hhv. i dagpengesy-

stemet), når de ‘er godt forsørget’ på efterløn eller pension. På det statslige arbejdsformidlingsområde gennemførtes personalenedskærin-ger og afdelingsnedlæggelser. I takt hermed nedtonedes kontrolaspektet i forhold til de ledige (‘fremmødekontrollen’). På statsligt niveau er arbejdsdirektoratet blevet opdelt i et formidlingsdirektorat og et forsikringsdirektorat (tilsyn med A-kasserne). Disse ændringer er sket uden lovændringer, som følge af bevillingsnedskæringer på finansloven. Desuden er brugergrupper og opgaver skubbet over til kommunerne, først og fremmest vedr. ikke forsikrede.

AF nedskærin-ger

Parallelanvis-ning

Et led i nedbygningen af AF-systemet er liberaliseringen af jobformidlingen (dec. 1989), hvorefter fagforeninger og private firmaer frit kan anvise jobs til ledige veder-lagsfrit eller mod vederlag. Ligeledes anviser kommunerne jobs (hvis de kan finde dem, henholdsvis oprette dem) til sociale klienter.

Indsats mod ungdoms- og langtids- ledighed

Parallelt med nedbygningen af arbejdsformidlingssystemet har folketinget i flere omgange lovgivet om arbejdsløshedsbekæmpelse og forstærket indsats i forhold til ungdomsledige og langtidsledige. Disse indsatser går dels ud på tilskud til arbejdsgi-vere (erhvervsfremmetilskud mv.), dels på individuel indsats i forhold til den enkelte ledige. Forøgelsen af indsatsen i forhold til de enkelte ledige kan betegnes som en social-reform-konform politik: oprettelse, hhv. videreførelse af foranstaltninger til arbejdskraftens (gen)opbygning og/eller vedligeholdelse: 1. Jobtilbudsordningen forlænges (til 1983 i 1980, udskilt til særlig lov i 1981),

med indtil 1983 stærkt voksende brugertal. Undersøgelse af årsager til faldet i antallet af jobtilbudsmodtagere siden 1983 er ikke foretaget her.

2. Jobtilbudstidspunkt fremrykkes for unge, højere ‘genoptræningsstøtte’ (1981). 3. A-kassemedlemmer sikres mod uvarslet sletning for kontingentrestance, og mod

tab af dagpenge, hvis de er blevet snydt for arbejdstilbud (1983). 4. ‘Rexona-cirkulæret’ om merindskrivning af studerende ved diverse uddannelser,

og andre uddannelsestilbud til ledige, herunder uddannelsesydelsen (1984 til un-ge u. 25, udvidet til ledige over 25 år i 1985).


5. Ordningen med tilskud til ‘ekstraordinære lære- og praktikpladser’ (L

488/1977) udbyggedes med L 290/09.06.82 ved hvilken tilskuddet for øgedes. Som det ses af tab. 7.12, voksede antallet af ‘tilskudsberettigede ekstraordinære’ lære- og pratikpladser væsentligt efter 1982. Antallet af ordinære pladser synes faldet tilsvarende. NB offentlige lære- og praktikpladser modtog ikke tilskud. Ordningen ophævedes pr. 1989. Om stigningen frem til 1986 mest skyldes til-skud eller mest skyldes konjunkturopsvinget, skal ikke her søges vurderet.

6. ‘Iværksætterydelse’ til over 25-årige: 1/2 x DP-max. i op til 3 1/2 år til ledige, der starter egen virksomhed. Mange amter har fulgt ordningen op med kurser, som forbereder sådanne iværksættere på de problemer, den selvstændige næ-ringsdrivende står overfor (1985).

7. Udvidelse af målgruppen for amters og kommuners ‘ekstraordinære indsats’ til at omfatte 25-29-årige (dec. 1986).

8. Først stramning i form af begrænsning af antallet af arbejdstilbud til den enkelte ledige, siden indførelse af et ekstra A-tilbud til personer, der ville være ‘faldet’ for den strammere regel (juni 1987).

Tab. 7.11 LANGTIDSLEDIGE I JOBTILBUD 1981 – 1990

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

placerede ikke-plac.

52 095 5 503

47 4783 491

61 5652 566

59 6862 190

50 8852 262

38 0861 546

34 632 1 560

31 803 1 693

44 5573 698

31 900

Kilde: Arbejdsdirektoratets årsstatistik, 1985-1988. Arbejdsmarkedsstyrelsen og Arbejdsformidlingens års-statistik 1989. S.E. Arbejdsmarked 1993:14.

Tab. 7.12 LÆRE- OG PRAKTIKPLADSER, samt tilskud til "EKSTRAORDINÆRE LÆRE- OG PRAKTIKPLADSER"

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Pladser Tilskud

33 743 4 545

33 989 6 384

37 14518 847

36 82929 195

40 98532 919

44 05937 952

46 71933 744

40 719 24 394

37 381 10 819

33 319 1 794

Kilde: Arbejdsdirektoratet: Årsberetning og -statistik 1982-1988. Arbejdsmarkedsstyrelsen og Arbejdsfor-midlingens årsstatistik 1989.

Inden for samme tankeramme ligger, at lovændringerne i efteråret 1988 havde det sigte at øge de lediges uddannelses- og arbejdsiver (og kontrollen med samme!). Ef-ter 3, 6 og 9 måneders ledighed skulle den ledige møde til samtale på hhv. AF, A-kasse og AF, med henblik på aktiv arbejdssøgning og opkvalificering. Arbejds-, ud-dannelses- og iværksætterydelsestilbuddene til de ledige fremrykkedes. Det gjorde rådighedsvurderingen også: almindeligvis skulle et ‘nej tak’ til et arbejdstilbud med-føre, at der vurderes ‘ikke til rådighed’. Der var usædvanlig bred politisk tilslutning i Folketinget til ’motiverings-idéen’ bag disse lovændringer.

Samme tankegang: ALL §65


Et samlet overblik over formidlings-, forsikrings- og beskæftigelsesområdet ved udgangen af 1980'erne må søges andetsteds37. Her skal blot eksemplificeres de vig-tigste af foranstaltningerne og deres indbyrdes tidsmæssige placering igennem et ledighedsforløb (model) over ca. 7 1/2 år (et over 25-årigt, fuldtidsforsikret A-kassemedlem bliver ledigt efter længere tids arbejde):

Fig. 7.4 LEDIGHEDSFORLØB – foranstaltninger. (ult. 1990) Arbej- de

F Ledighed_____ 3 md. samt 1.ATB___IY e. 5 md. som hidtil 6 md. samt gld. 9 md. samt UTB e. 12 md.

Ledighed__UY IY 6 md. samtale UTB

F F = fald-dato 2.ATB__hvis: Ledig-

- UTB i 3 md. - UY i 6 md. - IY i 12 md. - u. komp.g. udd.

F BiL-systemet Kt.hjælp, Evt. REVA, SDP, FFP

Hvis medlemmet vælger sig lidt frem og tilbage mellem dagpenge, UI, IY og ar-bejde, kan reglernes samspil blive nok så kompliceret.

Unge-pakken

Med folketingets vedtagelse af ‘Ungepakken’ i juni 1990 samledes størstedelen af den arbejdsmarkedsmæssige indsats i forhold til de unge i kommunalt regi, med overflytning fra arbejdsmarkedssystemet til de kommunale bistandskontorer eller be-skæftigelsesforvaltninger. Forinden havde mange kommuner i længere tid betalt AF for at beholde arbejdskonsulenter for særlig indsats i forhold til unge ledige. Et gennemgående træk i udviklingen 1980-1990 er ændringer, som alene begrun-des med statsfinansielle hensyn (‘sparekrav’). Spare-

initiativer 1. Personalenedskæringer i AF-systemet, især siden 1982. 2. Budgetnedskæringer på arbejdsmarkedsuddannelserne (tekniske skoler, special-

arbejderskoler), hvor dels gennemførte, dels planlagte nedskæringer sker parallelt med merindskrivning.

3. Forhøjelser af de arbejdsløshedsforsikredes (og arbejdskøbernes) bidrag til for-sikringen (marts 1982, oktober 1982, dec. 1985) - af hvilke nogle forhøjelser dog også er blevet begrundet med styrkelse af forsikringselementet.

4. Begrænsning af budgetmidlerne til Jobskabelsesordningen (1984) og siden af-skaffelse af loven pr. 1.7.1985.

37 Se f.ex. Søren Peter Olesen: "Arbejdsløshedsforsikring", 1991, hvorfra nedenstående model figur

7.4 venligst er udlånt.


Foruden de ændringer i arbejdsløshedsforsikrings- og beskæftigelseslovgivnin-gen, som her er omtalt ovenfor, er der i perioden foretaget en del ændringer, som pegede i forskellige retninger, og som motiveredes med forskellige hensyn. Eksem-pelvis administrative forbedringer mht. A-kassernes udbetalinger (med strammere administration over for medlemmerne til følge), samling af arbejdsgivernes bidrag til div. ordninger i lov om arbejdsmarkedsbidrag (2 1/2% af momsgrundlaget, visse undtagelser) (1987), lettelse af arbejdsgiverbidrag ang. med konkurrenceevnehensyn som motivering, og ophævelse af samme lettelse med statsfinansiel motivering, ind-skrænkning i amters og kommuners adgang til at producere til afsætning på ledighedsprojekter (1985) (ang. for at undgå konkurrence (forvridning) mellem of-fentlig og privat produktion). Sammenfattende om den fra 1980 til 1990 forløbne udvikling på forsikrings- og beskæftigelsesområderne kan det ses,

Sammen-fatning

1. at dagpengedækningen forringedes ved regulering under detailpristalsudviklin-gen (smlgn. socialreformens tryghedsmålsætning),

2. at byrden ved (den forringede) sikring mod indkomsttab ved ledighed i højere grad er blevet lagt på de forsikrede selv,

3. at ordningerne er blevet gjort mere specialiserede og mindre generelle gennem udgrænsning af særlige grupper til negativ særbehandling,

4. at A-kasser og private firmaer har fået ret til anvisning, 5. at AF-systemet er blevet udsultet personalemæssigt og økonomisk, 6. at først CMQV-regeringen, siden BCV-regeringen planlagde indskrænkning eller

ophør af ordninger (jobskabelse, arbejdstilbud), men kun fik gennemført dele der-af

7. at iværksætterydelsen er kommet til som nyt element i arbejdsløshedspolitikken 8. at uddannelseselementet i tilbudsviften til ledige er blevet udvidet, og 9. at den af regeringen ønskede store omlægning af ADP-systemet ikke blev gen-

nemført. Og at kommunerne har fået tillagt flere opgaver i forhold til unge ledige, langtids-ledige, og sociale klienter, herunder også retten til at anvise arbejde (unge-pakken 1990) På arbejdsskadeforsikringsområdet er der siden lovrevisionen (L 79/08.03.78) gennemført 2 mere betydelige ændringer af tildelings- og udmålingsreglerne:

Arbejdsskade-forsikring

1. forhøjelse af erhvervsevnetabserstatning til 4/5 af årslønnen (1987), og fordob-ling af beløb efter §30 stk. 1,

2. indførelse af ret til erstatning for fosterskader (1988). Administrationsreglerne blev ændret, mhp. forkortelse af afgørelsestiden (ved sygdom normalt max. 1 år mod tidligere max. 2, 1987), og der er foretaget en del omstruktureringer af Sikringsstyrelsen og Socialstyrelsen.


Med L 228/23.05.84 om erstatningsansvar (ved personskader) er lovgrundlaget for at gøre arbejdsgivere erstatningsansvarlige udover arbejdsskadeforsikringslovens erstatningsniveau blevet udvidet. Det har fået en del fagforeninger til at føre retssager mhp. at skaffe skadede medlemmer større erstatning i tilfælde, hvor arbejdsgiveren ved forsømmelser på arbejdssikkerhedsområdet har medvirket til, at skaden er ind-truffet. Et vigtigt eksempel herpå er SiD's vundne sag mod et firma i Ålborg, hvor et stort antal arbejdere var asbestskadede38.

Lov om erstatningsansvar

7.4.1.3 Syge- og barselsdagpenge, sygesikring 1980-1990 Udviklingen på sygedagpengeområdet og barselsdagpengeområdet i perioden 1980-1990 er præget af forskellige hovedlinier, som tildels peger i modsatte retnin-ger: 1. En udhuling af dagpengenes værdi, påbegyndt med decemberaftalen 1979 og

skærpet med oktoberforliget 1982 om bortfald af pristalsregulering af dagpenge. Satser og DP-max. reguleres herefter ved enkeltstående lovændringer, i betyde-lig langsommere takt end detailpristalsudviklingen. Ved denne udhuling under-gravedes dagpengesystemets rolle i forhold til socialreformen, idet stadig færre af DP-modtagerne via DP-systemet får ”en sådan hjælp, at det modvirkes, at de-res og familiens hidtidige levevilkår i væsentlig grad forringes". I årene 1979-1985 udgjorde udhulingen af DP ca. 25%. Fra 1986 reguleres DP-satserne med en procentsats, fastsat ved de årlige finanslovvedtagelser, med virkning fra 1. juli i finansåret.

1979, 1982, Syge- dagpengemax. udhules 1980 Person- kreds udvides 2. En udvidelse af personkredsen: selvstændiges mulighed for barselsdagpenge,

juni 1980, udvidelse af selvstændiges SDP-adgang juni 1982, barselsdagpenge også til nyuddannede, juni 1985.

1980 Barsels-DP forlænges 1982: 91 uger 1989: 52 uger Kontrol m.v.: Karenstid Ventetid Registersam-køring DP-byrde overvæltning fra stat til arbejdsgivere og kommuner

3. En forlængelse af dagpengeperioden ved barsel og adoption: juni 1980 4 uger før til 14 uger efter fødsel, juni 1983 i alt 24 uger, heraf 10 uger til faderen, til-dels motiveret som ledighedsbekæmpelse.

4. To gange tidsbegrænsning af dagpengeperioden: Okt. 1982 max. 91 uger inden for 36 mdr., dec. 1989 højst 52 uger inden for seneste 18 mdr. (i begge tilfælde med dispensationsmulighed til længere varighed af dagpenge).

5. Forskellige forsøg på begrænsning af statens udgifter til dagpenge: udhulingen af dagpengenes værdi ved afskaffelse af pristalsregulering (juni 1980, okt. 1982 m.fl.), stramning af tildelingskriterier (Karensdagen okt. 1982 dec 1986, forlæn-gelse af ventetid dec. 1989, flere forøgelser af arbejdskøbernes finan-sieringsdel (arbejdsgiverperioden), stramning af kontrollen med DP-modtagerne (register-samkøringsregler juni 1990).

6. Forskellige tiltag til omfordeling af dagpengebyrden: forlængelse af arbejds-giverperioden og forkortelser og omlægninger af samme, forhøjelse og mindskelse af arbejdskøberbidrag til dagpengefonden, forhøjelse og ‘indpasning i skatten’ af det personlige bidrag til dagpengefonden, overvæltning til kommu-nerne af større dele af dagpengebyrden (ved reglen i dec. '89-ændringen om, at offentlige arbejdskøbere bærer hele dagpengebyrden selv, hvilken ændring blev beskrevet som en ‘rationalisering af administrationen’).

38 Iflg. Det Fri Aktuelt, 23.03.90 har arbejdsministeren ved stramning af registerreglerne gjort det vanskeligere for fagforeningerne at føre sådanne retssager.


Varighedsbegrænsningen til 52 uger inden for 18 mdr. (dec. 1989) blev markeds-ført som en ændring i bedste overensstemmelse med bistandslovkomplekset. Formålet angaves at være administrativt: nemlig at tvinge kommunerne til en mere energisk opfølgnings- og revalideringsindsats, med det formål at forebygge førtids-pensioneringer og dermed spare pensionsudgifter (NB se kap. 6.4.1.3 om sygedagpengeadministration i kommunerne, p.156). Ændringen gennemførtes samti-dig med indførelsen af en ny § 43 i BiL om BruttoRevalideringsYdelse, afløsende §42. Det er vel tænkeligt, at nogle socialudvalg således tilskyndet vil være mere ener-giske med revalideringsindsatsen - det underbygges ikke stærkt af bevillingsantallet (tab. 7.8). Stigning i antallet af klienter på revalideringsstøtte vokser kraftigt fra 1987 til 1988, og igen fra 1991 til 1992. Altså på andre tider end ved lovændringen. Sikkert er det, at en del syge enten mister dagpengeretten efter de 52 uger, eller søger (og måske får) dispensation fra varighedsgrænsen. Ventetid på operation og revalidering koster mange klienter dagpengeretten. Dispensation fra varighedsgrænsen kan gives efter forholdsvis stramme, af ministeren bekendtgjorte regler. Her skal blot mindes om, at socialreformens bistandslov havde sygdoms ophør eller revaliderings start som varighedsgrænse, hvorfor ingen dispensationsadgang var fornøden.

1989 SDP max. 52 uger + Brutto- Revaliderings- Ydelse

Sammenfattende om dagpengeområdet må det konstateres, at 2 hovedmål er søgt opnået: Bedre vilkår for barselskvinder og ringere dækning i almindelighed for dag-pengemodtagerne, samt overvæltning af en større del af dagpengeudgifterne fra staten til kommuner og øvrige arbejdskøbere, og siden fra arbejdskøberne til skatte-yderne. Lovudviklingen på sygesikringsområdet er helt overvejende præget af folketings og regerings ønske om beskæring af de offentlige udgifter til sygesikring. De fleste sådanne tiltag er sket ved ministerens tilskudsbeskæring i form af ændring af til-skudslisten i medfør af sygesikringslovens §7, eller ved ministerbekendtgjorte reduktioner i sygesikringens tilskud til tandpleje (§8).
Sygesikring:de syge må betale mere selv!
Men også mere kuriøse tiltag er set igennem perioden: 800-kr.s reglen med deraf

følgende administrationsvækst (maj 1989 - dec. 1990), reglen om gebyr for udskift-ning af (eller erstatning for tabt eller stjålet) sygesikringsbevis (dec. 1989). Udviklingen har været akkompagneret af en vækst i antallet af medlemmer i den pri-vate sygeforsikring Danmark. Til udviklingen på sygesikringsområdet hører også de politisk iøjnefaldende lov-indgreb med fastsættelse af lægeoverenskomster (1979, 1984).

Lovindgreb i lægekonflikt 1979, 1984

Sammenfattende om udviklingen på sygesikringsområdet må det konstateres, at en større del af udgifterne ved sygdom er flyttet fra skatteyderne til den enkelte - altså en vis grad af privatisering.


7.4.1.4 1980-1990. Forsørgelsesydelser inden for bistandslov-området. Opgøret med solidaritetsprincippet.

Institutions- og ydelsesudviklingen 1980-1990 inden for bistandslovområdet præ-ges af

Flere brugere og institutio-ner - lavere ydelser Kommuner i klemme imellem befolkningens serviceønsker og regeringskrav om udgifts- beskæring

1. vækst i antallet af brugere og institutioner (voksende efterspørgsel og øget udbud) 2. sænkelse af ydelsesniveauet for de enkelte brugere (relativ beskæring af persona-

lenormeringer og serviceniveau). Udviklingen i antal brugere belyses talmæssigt i tab. 7.10 (p 185) og 7.13. Udviklingen er foregået i en politisk modsætningsfyldt klima. Det er jo især kommunalbestyrelserne, der står over for ventelisteforældre, pårørende til handi-cappede, og gamle, der desperat mangler plejebolig. Det er også kommunal-bestyrelserne, der har truffet beslutningerne om hvoridt man skulle udbygge daginsti-tutioner og plejeboliger og hjemmepleje. Behovene, efterspørgslen har klart været til stede: Uviklingen i kvindernes erhvervsfrekvens er ikke vendt, og antallet af meget gamle er fortsat med at vokse, også af plejekrævende gamle.

Over for børns, handicappedes, gamles, syges, anerkendte behov stod regeringer-nes og Folketingets idelige krav til kommunerne om at skære ned på udgifterne eller dog på udgiftsstigningen, f. ex. ved at 'effektivisere’ praktisk bistand i hjemmet og bleskiftning i vuggestuer og plejehjem.

Midlerne, som regeringerne har taget i brug til beskæring af statslige udgifter, er bl.a. overvæltning af opgaver på kommunerne. Midlerne, som regeringerne har taget i brug til at beskære kommunernes ressourceforbrug, er 1. beskæring af bloktilskuddene, 2. ’frivillige’ aftaler om udgiftsbegrænsning med Kommunernes Landsforeningen

(KL) og Amtsrådsforeningen, 3. ‘strafafgifter’ på kommunale udgiftsstigninger, 4. lovindgreb over for amtskommunernes skatteudskrivning. På kontanthjælpsområdet er det mest iøjnefaldende træk stigningen i antallet af modtagere af hjælp (tabel 7.13). Efter en betydelig stigning fra o. 150.000 før krisen (1972) til godt 300.000 som et foreløbigt toppunkt i 1983 stabiliseres antallet om-kring 285.000 i 1984-1987,og stiger så igen voldsomt i 1988-1990, til 328.000. Jeg har ikke undersøgt, hvor meget af væksten, der kan forklares med SDP ophør.

Udviklingen i antallet af klienter, der modtager hjælp i mere end 9 mdr. inden for året, følger udviklingen i det samlede antal kontanthjælpsklienter i 2. halvdel af 1980'erne: en vis nedgang i forbindelse med opsvinget 1985-1987, siden vækst til ca. 70.000 i 1990 (tab 7.8). Dette svarer også til forøgelsen af hjælpens gennemsnitlige varighed efter 1987. Antallet af < 25-årige, der modtager underholdshjælp, er bemærkelsesværdigt konstant, 105.000-115.000 perioden igennem.


Antallet af personer, der modtager revalideringshjælp/uddannelsesstøtte vokser fra 25.000 i 1980 til 56.512 i 1990. I forhold til de lovændringer i perioden, der tilsig-ter at intensivere revalideringsindsatsen, er væksten ikke i takt.

Tab. 7.13 Kontanthjælp 1980-1990, ialt, samt enkelte underkategorier. Kontant- hjælp i % af samlet privatforbrug.

1000 pers./fam. 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Kontanthjælps- modtagere (familier) underholdshjælp udd.hjælp varig hjælp (§43) >9 mdr. unge u. 25 år handicappet barn sygebehandling enkeltudgifter Mdr. kt.hjælp i året (gn.snit pr. modt.) Kontanthjælp,mill.kr. Kt.hjælp i % af priv. Forbrug

289.5

229.2 25.0 9.0

114.4 40.7 53.7

3749

1.8

291.6

251.426.29.5

115.024.766.1

4596

2.0

302.9

251.930.810.4

111.222.176.7

5432

2.1

300.8

244.434.811.545.7

113.326.376.8

5595

2.0

296.1

234.439.19.8

63.0115.627.485.581.1

5.0

5791

1.9

286.6

229.038.97.6

56.8111.029.381.884.3

4.9

5752

1.7

279.0

216.238.86.7

49.9104.833.277.483.7

4.8

5780

1.6

285.0

217.3 41.6 5.1

53.0 102.1 37.2 80.2 88.1

4.8

6475

1.7

321.2

247.8 56.1

61.8

108.5 42.2 81.6 99.7

4.9

8137

2.1

323.2

249.156.7

69.1112.746.682.793.6

5.0

8976

2.2

328.0

250.156.5

69.6111.052.683.184.0

5.0

9470

2.3

Kilder: Statistiske Efterretninger: Social Sikring og Retsvæsen, flere årgange. S.M. En betydelig stigning ses tillige i antallet af ydelser af hjælp til merudgifter ved handicappet barns forsørgelse i hjemmet (§ 48..), fra 24.664 i 1981 til 52.606 i 1990. Da det næppe skyldes en fordobling af antallet af handicappede børn, er en mulig tolkning, at flere familier føler sig økonomisk pressede, og derfor benytter adgangen til hjælp i større omfang end tidligere (tab. 7.13)

Handicappet barn i hjemmet

En mindre stigning ses tillige i antallet af personer, der søger kontanthjælp i sy-doms tilfælde, fra et niveau under 54.000 i før 1980 til 83.000 i 1990 (tab. 7.13).

Opgøret med solidaritetsprincippet

Dette kapitel 7 har fået overskriften ’Opgøret med solidaritetsprincippet’. Det skal ses på baggrund af stramningen af tildelings- og udmålingsreglerne: so-lidaritetsprincippet defineres af Bent Rold Andersen (se iøvrigt kap. 6.4.0, p. 135): ”Den som lider skade på grund af ugunstige betingelser, har .. krav på er-statning af fællesskabet”39. 1976-bistandslovens § 37 stk. 1 (midlertidig hjælp) og § 48 (dækning af merudgifter ved handicappets barns opfostring i hjemmet) til-sigtede en sådan erstatning. Ændringerne i 1980’erne tilføjede: ‘dog kun hvis du ikke selv kan betale’, og satte maksimum over ‘erstatningen’ ved forsørgelsesud-gifter. Dermed indskrænkedes solidariteten temmelig kraftigt. Mens 1976-bistandslovens § 37 stk 1 og 48 tilsigtede ydelse for at holde skadelidte oppe på trods af skaden, medfører 1980’er ændringerne, at hjælp kun ydes, hvis skadelidte er kommet ned eller er lige ved at komme ned som følge af skaden. Hjælp ydes til

39 B.R. Andersen: “Grundprincipper i socialpolitikken” 1971 p. 54


den, der kan dokumentere egne negative kvalifikationer. Som mangen en pensi-onsansøger har hørt sagsbehandler svare: ”du er ikke dårlig nok til at få den ydelse”. Lovændringer

Trangs- vurderingen

De i perioden mest omdebatterede ændringer af bistandslovens tildelingsregler handlede om indførelsen af trangskriteriet ‘såfremt familien ikke har midler til ud-giftens afholdelse’. Trangskriteriet blev i 1980 indføjet i BiL §§40.2, 46.2 og 48.1. Siden blev det i 1982 af et folketingsflertal uden om A-regeringen fjernet fra §48.1 (men ikke fra §40.2 og 46.2) - hvorefter Folketinget i 1983 indsatte en ‘bagatelgræn-se’ og 3 regler om undtagelse fra bagatelgrænsen, blandt hvilke undtagelser skal nævnes ".. som ikke har midler til at afholde merudgiften". Om trangskriteriet skrev ministeren:

".. det må være sådan, at en ganske almindelig familie ikke skal stå og aflægge regnskab, økonomisk og åndeligt, lige så snart den får kontakt med de sociale myndig-heder. Vi må kunne give folk, der får brug for det, og som ikke anmoder om samtaler og terapi, en kontant hjælp uden videre, f.eks. de første 3 måne-der"40. "Hjælp (til merudgifter som følger af børns fysiske eller psykiske handicap under forsørgelse i eget hjem) kan endvidere kun ydes i det omfang, familien ikke selv har midler til at afholde udgiften. Ved vurderingen heraf skal der tages hensyn til merudgiftens størrelse og familiens erhvervsforhold, ligesom der skal tages hen-syn til familiens størrelse, sammensætning, alder mv. Det afgørende for denne vurdering vil være, at den merudgift der er tale om, ikke med rimelighed kan for-ventes afholdt inden for familiens budget, fordi udgiften vil bringe dette ud af balance, eller i tilfælde, hvor der er tale om et kronisk handicap, i en længere tid vil belaste familiens økonomi uforholdsmæssigt"41.

Det ses, at der var noget videre elastik i skønnet over, hvordan familiens økonomi

skulle se ud, for at hjælpen kan ydes, at det er ikke indlysende, at skønnet udøves uden nogen økonomisk regnskabsaflæggelse, og at det ikke klart fremgår, hvor me-get der skal ydes.

Af dybtgående og principiel betydning i forhold til bistandslovens formål og op-bygning er også de ændringer, der blev foretaget af udmålingsreglerne for kontanthjælp. Fra at have det overordnede udmålingskriterium ‘at det modvirkes, at pågældendes og familiens hidtidige levevilkår i væsentlig grad forringes’ (BiL §37 stk. 1) er udmålingen først blevet udstyret med et antal overgrænser og en tidsbe-grænsning og andre begrænsninger i form af tilbagebetalingsregler (som i enkelte tilfælde fik funktion som tildelingsregel), samt flere dispensationsregler, for så i 1986 at blive afløst af et ‘fast-takst’-system. Her var så forskellige faste takster efter alder og bopæl og tidligere arbejdsindtægt.

Fra opretholdel-se til nødtørftig forsørgelse

Eftersom en vis del af bistandsklienterne er yngre, forholdsvis nyetablerede fami-lier, der kommer ud for indtægtsnedgang ved sygdom eller ulykke, og som har

40 Ritt Bjerregaard, i Politiken 14.10.1980. 41 Ritt Bjerregaard, cirk. om kontanthjælp efter bistandsloven 25.10.80.


forholdsvis store faste udgifter til bolig og evt. gæld, medfører fast-takst systemet, at hjælpen ikke bliver tilstrækkelig til at dække deres udgiftsforpligtelser. For dem bli-ver bistandsloven utilstrækkelig som redskab til forebyggelse af social nedtur især fra 1986. Og hvis deres sygdom eller skade kræver operation og efterbehandling, evt. re-validering, medfører ventetider og tidsbegrænsning på dagpenge- og andre ydelser, at nedtur følger skade.

Med de nævnte ændringer er bistandslovens funktion som et smidigt, helhedsori-

enteret sammenholdende led i et konsistent socialreformsystem blevet fjernet. At disse ændringer har afstedkommet vanskeligheder for bistandskontorernes arbejde, ses af 1989-reformen: der ville ikke have været behov for en bruttorevaliderings-ydelse, hvis ikke BiL §37.1 var blevet udhulet. Men heller ikke BRY-ordningen kla-rer gælds- og ventetidsproblemerne.

Det vil føre for vidt at gennemgå den vidtløftige historie42 om ‘dagpengeloftet’,

‘1 1/2 dagpengeloft’, dobbelt dagpengeloft’, enkelt og dobbelt personfradrags rolle i administrationen af BiL §37, ikke mindst da disse viderværdigheder i 1986 blev af-løst af ‘fast-ydelses’-reglen. Interesserede henvises til 1985-udgaven af denne bog. Se fig. 7.5.

En hovedtendens i bistandslovændringerne fra og med 1980 har været sænkning

af den enkelte klients ydelsesniveau og forringelse af den enkelte klients retsstilling af besparelsesgrunde. Mindre ydelser og mindre ankeadgang. Lovteknisk er udviklin-gen karakteriseret af indførelse af lofter for ydelser og dispensationsregler, dvs. flere skønstemaer. De konkrete ændringer har været:

Hoved- tendens: lavere ydelser – mere tilbagebetaling

1. Overgrænser for ydelser (dagpengeloftet, 1980), 2. Udvidet tilbagebetalingspligt (afdragsdelen af terminsydelser i 1980, hele ter-

minsydelsen 1982, forlængelse af forældelsesfrist vedr. tilbagebetaling 1982), 3. Trangsbestemmelse ved tidligere trangsuafhængige ydelser (§§40.2, 46.1, 48.1,

1980), 4. Nedsættelse af hjælpens niveau ved længere tids kontanthjælp for alle klienter

(§37.4 i 1982), og for nogle (unge) klienter hele tiden (‘sultecirkulæret’ i juli 1982, siden i lov, §37.1.3, i 1983, 1988), enlige 1986,

5. Udelukkelse (næsten) af studerende af lovens (kontanthjælps-) personkreds 1983, 6. Forhøjelse af brugerbetalingen på daginstitutionsområdet (1982, 1984 og 1988). 7. Forskellige mindre ændringer, i form af lov og ministerbekendtgørelser, tilsigten-

de ydelsesnedsættelse.

Hertil kommer standardforringelse på serviceområderne (.....)

42 Glen Varmer: ”Hvor højt er der til dagpengeloftet?”, Socialrådgiveren 1981/7.


Fig. 7.5 Socialkontoret arbejder med dagpengeloftet. Socialrådgiveren 1981/7

I marts 1989 bestemtes det, at bistandsklienter skal betale for deres børns ophold i daginstitution efter en ‘beregnet indkomst’ (de har ellers oftest haft friplads som følge af fripladsreglerne). Argumentet var ‘lighed med lavtlønnede’. Det gav nok så for-skellige virkninger fra kommune til kommune, og meget regnearbejde alt efter

At klemme de klemte


hjælpens varighed. I tilfælde af høj husleje blev virkningen: høj forældrebetaling - ved lav husleje: lav forældrebetaling. Så vuggestuetaksten kunne i mange kommuner sagtens æde børnetillægget! Det er næppe indlysende, at bistandsklienter mere end andre bør motiveres økonomisk til at tage børnene ud af institution. En del klienter undlod da også blot at betale, og opbyggede således en gæld, som kan tynge dem ved senere arbejdsindtægt, og skaffede sig derved en permanent kontakt til kommunens pantefogedsystem. En anden del, indvandrerfamilier, valgte at spare dag-institutionstaksten, hvoraf fulgte betydelige ekstra udgifter til særlig indsats i folke-skolen senere i børnenes liv.

Enkelte af BiL-ændringerne i perioden har peget modsat hovedtendensen: de til-sigtede højere ydelser for visse grupper, med udgiftsstigning til følge:

Undtagelser: Forhøjelse (el-ler genopretning) Nye ydelser

1. Et folketingsflertal uden om A-regeringen afskaffede trangsbestemmelsen af §48.1-hjælp i 1982,

2. Fast bruttorevalideringsydelse (uafhængig af ægtefælleindtægt) i 1989, 3. Godtgørelse for tabt arbejdsfortjeneste til personer der passer et nærtstående

familiemedlem, der ønsker at dø i eget hjem (1990). Niveau: op til højeste hjemmehjælperløn,

4. Igangsætterydelse (§42a) til kontanthjælpsmodtagere, som efter 9 mdr. eller me-re på kontanthjælp ønsker at starte selvstændig virksomhed: 1/2 x seneste måneds hjælp udbetalt hver måned i op til 12 mdr., uden fradrag for samtidig indtægt (1989).

Enkelte ændringer tilsigtede omprioritering inden for budgetrammen mellem (mere eller mindre) bestemte klientgrupper, samtidig med tilsigtet administrativ let-telse: 1. Reglerne fra 1986 om faste takster: Grundydelse + boligtillæg + børnetillæg til-

sigtede en opprioritering af børnefamilierne, ved fastsættelse af børnetillægget til 6/5 af normalbidraget til ‘første barn’. Til gengæld skulle så unge og enlige ned-prioriteres. Da det viste sig, at udgifterne ved omlægningen blev betydelig højere end forventet, afskaffede Folketinget igen det høje børnetillæg til første barn (1988).

2. Reformen af revalideringsbestemmelserne (BiL §43) havde tildels samme sigte: De forventede højere udgifter antoges for en del at blive sparet ved dels mindre udgifter til SDP, dels ved mindreudgifter til klienter, som efter de nye regler skul-le klare sig med Statens Uddannelsesstøtte alene (eller blot med studieudgifter dækket via §43).

7.4.1.5 1980-1990 Institutionsudviklingen inden for bistandslov- og admi-nistrationsområderne.

Kommunernes og amtskommuners udbygning af service over for børn, unge og gamle er foregået i en hård budgetklemme, og under konstant pres for at finde ‘billigere’ løsninger. Heraf er fulgt adskillige forsøg på byrdeovervæltning, hvor ydelsessubstitution er mulig, ikke mindst mellem kommuner og amtskommuner. Amtakommunernes sygehusvæsener har søgt at fremskynde udskrivning af gamle hurtigst muligt efter behandling, hvilket har affødt stort pres på kommunernes hjemmeplejeordninger. I en del tilfælde har kommuner og amtskommuner indgået samarbejdsaftaler omkring udskrivning af ældre fra sygehus, for at sikre at de ny-

Overvælt-ningsforsøg. Fra plejehjem til ældrebolig, hjemmepleje i vækst.


udskrevne gamle ikke ‘tabes’ af hjemmeplejeordningerne. I enkelte tilfælde har amter søgt, og via frikommuneforsøg opnået, ret til at kræve ‘ligge-penge’ af kommuner, der ikke har sørget for hjemmepleje til færdigbehandlede gamle, som derfor måtte forblive indlagt i hospital. På de enkelte områder af institutioner og ydelser til børn, voksne, handicappe-de og syge (bistandslov og sygedagpengeadministration m.v.) 1980-1990 ser man (tab. 7.10, p 189) 1. vækst i antallet af daginstitutionspladser for børn, samtidig med forringelse af per-

sonale-normeringerne og sidst i perioden fald i antallet af børnehave- og fritids-hjemspladser til fordel for vækst i antallet af de for kommunerne ‘billigere’ skole-fritidsordninger.Samtidig har kommunalbestyrelserne forhøjet forældrebetalingen for institutionsbrug, for vuggestueplads fra 701 til 1370kr (96%) og for børneha-veplads fra 465 til 1002 kr (115%) pr. md. I samme periode steg timelønnen for en faglært mandlig arbejder fra 65,3 til 121,7 kr før skat (86%), og varepriserne mindre.43

Daginstitu-tionsvækst

3. formindskelse af antallet af pladser på døgninstitutioner for børn fra 7.849 til 5.717, og et først i perioden stigende, siden faldende personaletal: Fra 0,8 til 1,1 ansat pr. plads.

Døgn- institutions- pladser nedlægges – dog ikke forsorgshjem. Hjemmehjælp i vækst

4. formindskelse af antallet af pladser på døgninstitutioner for voksne (især fysisk og psykisk handicappede) fra 7.167 til 6.820, efter en midlertidig forøgelse til 7.910 i 1984, også her med voksende personalekvotient: Fra 0,8 til 1,3 ansat pr. plads,

5. formindskelse af antallet af pladser på psykiatriske hospitaler, fra 9.352 til 3.630, også med voksende personalekvotient: fra 1,1 til 2,1 ansat pr. plads,

6. formindskelse af antallet af pladser på plejehjem for gamle fra 49.100 til 44.800, også med voksende personalekvotient: Fra 0,9 til 1,2.

7. forøgelse af antallet pladser på forsorgshjem fra 2.463 til 2.687, med voksende personalekvotient: fra 0,33 til 0,44.

8. vækst i antallet af hjemmehjælpsmodtagere fra 135.800 til 175.700, og i antallet af ansatte i hjemmehjælpen m.v. fra 22.000 til 28.300, eller uændret 0,16 hjem-mehjælper pr. hjemmehjælpsmodtager.

Hvad tallene her ikke belyser, er antallet af børn, anbragt i familiepleje i stedet for døgninstitution, ejheller antallet af beskyttede boliger eller boliger med og uden pæ-dagogisk støtte, til hvilke man har udskrevet voksne handicappede eller psykisk syge mennesker.

Børn i fami-liepleje Særforsorg

I 1980 overtog kommuner og amtskommuner ansvaret for særforsorgen (fysisk og psykisk handicappede) fra staten. Det var sidste led i 1970’ernes socialreform, der således afsluttedes, omfattende både bistandslov og folkeskolelov. En af hovedlinier-ne i kommunernes politik vedr. særforsorgsklienterne var integration. Integration betød for handicappede børns vedkommende skolegang enten i en almindelig folke-skoleklasse, evt. med støtte, eller i centerklasser i folkeskolen, med særlig pædagogisk indsats. Nogen debat forekom om spørgsmålet: ville de handicappede børn ikke få et bedre liv, hvis de gik i skole sammen med andre handicappede. Inte-gration betød for mange voksne fysisk/psykisk handicappede udflytning fra centralinstitution til egen bolig, for en dels vedkommende til mindre bofællesskaber med en vis støtte i dagligdagen. Hertil kom for manges vedkommende arbejde i be- 43 Statistiske tiårsoversigter 1989 og 1997. Børnefamilieydelsen, ’schlüter-checken’ afbødede

noget af takststigningen.


skyttet beskæftigelse i dagtimerne. Fordi udlægningen omfatter både amtskommunale og kommunale indsatser og fordi den omfatter flere lovområder, er det vanskeligt - og ikke her forsøgt! - at få overblik over udviklingerne på området i perioden. Amtsrådenes accelrerende nedlæggelse af (senge)pladser i det psykiatriske syge-husvæsen antoges at skulle følges op med støttende indsats i og af kommuner og amtskommuner. Det skete kun i begrænset omfang i form af ‘distriktspsykiatri’, her-under ‘ambulante besøg’, hvis antal i perioden øgedes fra 83.000 til 96.00044. Det er utvivlsomt, at en del patienter, som havde et nogenlunde liv i hospitalets asyl, har fået et meget ringe liv uden for hospitalet. En del af dem dukkede op i forsorgshjem, ofte med diagnosen misbrug plus psykiatrisk lidelse. Et hovedmotiv til nedlæggelsen af sengepladser i det psykiatriske sygehusvæsen var, at pladserne var meget dyre i per-sonale.

Nedlæggelse af amtslige psykiatriske hospitals- pladser

Men som det viste sig, kunne amterne ikke nedsætte personaletallet i takt med pa-tienttallet, ganske enkelt fordi en del af de udskrevne faktisk ikke var særligt personalekrævende i det daglige. Primærkommunerne var ikke forberedt på en op-søgende og støttende indsats i forhold til de mange udskrevne sindslidende. Da mange udskrevne fra det psykiatriske sygehusvæsen har fået bevilget pension, var de ikke i regelmæssig kontakt med socialforvaltningerne, og deres problemer forblev ret upåagtede, indtil de viste sig i gadebilledet, som psykotiske eller som posedamer. I perioden er arbejdstiden pr. 1.1.1987 nedsat fra 40 til 39 timer, og til 38 timer i 1989, inden for perioden altså 5%, hvorfor den gennemsnitlige hjemmehjælpsmodta-ger med 0,16 hjemmehjælpsmodtager til rådighed må se sit hjemmehjælpstimetal reduceret fra 6,4 til 6,1 pr. uge uden for ferietiden.

Arbejdstids-nedsættelse Administra-tive konse-kvenser

Lovændringerne 1980-1990 er mestendels omtalt i kap. 7.4.02 og 7.4.1.1 for så vidt angår ydelsesniveau. På det administrative niveau skal fem konsekvenser af lov-ændringerne fremhæves: 1. Der har været et betydeligt arbejde for socialrådgivere og andre administrative

medarbejdere med at følge med i, hvad der ‘lige nu’ var gældende ret45. 2. Modsætningerne mellem på den ene side klientens oplevelse af problem og behov

f.ex. ved revalidering efter længere varende sygdom eller trafikskade, og på den anden side dagpenge- og bistandslovenes ydelsesmaxima efter ændringerne i 1980 og 1986 kunne modvirke lovens revalideringsformål. Hvis lovgivningens ydelsesmaximum betyder, at du ikke kan få en hjælp, der gør det muligt at betale terminsydelserne, kan det være svært at koncentrere sig om studiet - tvangsaukti-on eller pantefoged opleves som mere nærværende end læreren. Og hvis din revalideringshjælp udmåles til 0 kr på grund af ægtefællens indtægt, kan det være mere attraktivt at søge pension end at kaste sig ud i en tre- eller fireårig uddannel-se med en usikker beskæftigelsesprognose.

3. Trangsprøvningen som betingelse for forskellige ydelser kan modvirke lovens fo-rebyggelsesformål. Netop trangsprøvningen og siden de såkaldte ‘bagatelgrænser’ vedr. dækning af merudgifter til (dele af) handicappet barns forsørgelse i hjemmet kan afholde forældre fra at søge sådan hjælp, så barnets problemer kan vokse dem over hovedet på grund af for sen indsats.

44 Statistisk tiårsoversigt 1982 og 1997 45 Se f.ex. ÅrhusKommunes interne instrukser på bistands- og sygedagpengelovområderne, samt

Glen Varmer: “Hvor højt er der til dagpengeloftet?” i Socialrådgiveren 1981/7


4. Fast takst systemet indebærer muligvis nogle administrative lettelser. Men for kli-enter med længere varende helbredsproblemer og med blot moderate gælds-problemer kan systemet fastholde dem i en ganske belastet situation: gælden er måske for lille til at blive gældssaneret efter konkursloven og stor nok til at kredi-tor vil sende fogeden en gang imellem, og de afdrag, man aftalte før trafikulykken, vil tage smørret af brødet og brødet væk.

5. I det hele medfører maksimumsgrænser og varighedsgrænser og bagatelgrænser, at muligheden for at planlægge en helhedsorienteret opretholdelse af levevilkåre-ne for klienter med hidtil blot moderate indkomster f.ex. i et længere varende revalideringsforløb er mindsket betydeligt46. Fra formåls-

og konsekvens- orientering til ’faste regler’ og mindre helhedsvurdering Unge-pakken: ”Arbejd for under- støttelsen” Socialind-komstlov: større ”retfærdig-hed”

Men da socialarbejdernes og socialudvalgenes vurdering af de enkelte klienters forhold jo alligevel i en del tilfælde vil være præget af en helhedsvurdering, kunne der være grund til at antage, at de mange grænser og lofter for ydelser, loven er ble-vet beriget med, ville blive fulgt op af adskillig vækst i antallet af ’enkeltydelser’ (BIL §46.1). Jeg har ikke systematisk undersøgt, om en sådan udvikling lader sig på-vise. Men praktikere bekræfter det.

I juni 1990 vedtog et bredt folketingsflertal socialminister Aase Olesens forslag til en ’unge-pakke’: Unge 18-19-årige, der søger kontanthjælp på grund af ledighed, skal af kommunen have anvist mindst 20 timers arbejde senest 14 dage efter kon-tanthjælpsansøgning – og skal have udbetalt NUL kr., hvis de afviser at påtage sig sådant arbejde. Lovforslagets motiver angiver en forventning om betydeligt færre kontanthjælpsansøgere som følge af reglen. Såden gik det ikke. Herom bl.a. kap. 8.4.

Blandt de mere kuriøse forsøg på besparelser skal nævnes Socialindkomstloven

(1980), i sammenhæng med hvilken det i BiL bestemtes, at forældre skulle betale en vis procentdel af socialindkomsten for brug af daginstitution for børn. Derved hæv-dede socialministeren på én gang at skabe større retfærdighed i finansieringen af daginstitutionerne, og samtidig at spare ca. 250 mill. kr. Imidlertid viste det sig, at bestemmelsen ville medføre en besparelse for forældrene af næsten samme størrel-sesorden, (og dermed en offentlig merudgift). Hvorefter ministeren foreslog og fik vedtaget, at man skulle opgive retfærdighedshensynet og lade betalingsreglerne blive som før (’Ritt’s regnefejl’, 1981). Socialindkomstloven blev i 1988 afløst af Lov om indkomstgrundlag.

46 Herom har jeg ikke fundet publicerede undersøgelser - men egen gennemgang af sager, som jeg i

egenskab af formand for Århus Kommunes Sociale Forbrugerråd har fået tilsendt begrunder vurde-ringerne under pkt. 4 og 5.


I forhold til 1970’ernes socialreform er den mest markante enkeltændring ophæ-velsen (1986) af formålsbestemmelsen i BiL §37.1: ”..det modvirkes, at pågældendes og familiens hidtidige levevilkår i væsentlig grad forringes”. Selve ophævelsen, som skete i forbindelse med en vedtagelse af fast-takst-systemet, ang. med forbedring af retssikkerheden som formål, fulgte efter en del ændringer (omtalt ovenfor), der poli-tisk begrundedes med nødvendigheden af besparelser, enkelte også med det supplerende formål større retfærdighed. Fælles for ændringerne er, at de har under-gravet helhedsprincippet i behandlingen af den enkelte klient. Selve ophævelsen af formålsbestemmelsen kan derfor siges at være en konstatering af allerede foretagne ændringer.

1986 fast takst: opgivelse af forebyggelse af økonomisk nedtur – BiL § 37.1

7.4.1.6 Børnetilskuds-området 1980–1990 Lovændringerne i perioden 1980 – 1990 har fordelingspolitisk 2 modsat rettede tendenser: 1. Indkomstregulering af børnetilskuddene, som påbegyndtes i 1976, skærpedes

med først indførelsen af Socialindkomstloven i 1980 (sænkning af indkomst-grænsen), siden indregningen af arbejdskøberpensionsbidrag i 1981. Begge ændringer sigtede mod at mindske børnetilskuddene til mellemindkomsterne og de højere indkomster. Pristalsreguleringen (procentreguleringen) af BT afløses i dec. 1982 af en krone-regulering, altså udhuling af realværdien af BT.

Væk fra uni-versalismen og tilbage til den igen Småbørn Flere børn Adoption

2. Universalismen genindførtes i 1984, med Lov om særlig tilskud til (alle) børne-familier: 800 kr. pr. barn <10 år - gentaget i 1985 og i 1986. I marts-juni 1986 re-videredes lovområdet gennemgribende, idet børnefamilieydelsen på 5000 kr. pr. år pr. barn <18 år afløste det særlige tilskud, mens det almindelige (og indkomst-regulerede) børnetilskud samt ungdomsydelsen afskaffedes. Tilbage af Lov om børne-tilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag blev: forhøjet og ekstra børnetilskud samt bidragsreglerne. Normalbidrag for moder sattes nu lig med fa-ders bidrag.

Det skal bemærkes, at loven om den særlige børnefamilieydelse er knyttet til

skattelovgivningen, og således betegner en tilbagevenden til børnetilskuddenes historiske oprindelse.

Seneste ændringer på området (1989) er:

1. ‘Småbørneydelsen’ - forhøjelse til 5.900 kr. pr. år for børn under 4 år, 2. Reglerne om ‘fler-børne-tilskud’ - 5000 kr. pr. barn ved tvillinge- eller trillinge-

eller firlingefødsel, 3. Adoptionstilskud på 15.000 kr. pr. barn ved adoption. Ændringen over mod fastydelsesprincippet i børnefamilieydelsen kan umiddel-bart ses som et forsøg på afhjælpning af mellemindkomst-fattigdommen (se p. 187), idet det jo typisk er familierne i 20-40-års alderen, der både har børn og høj husleje. Dog har ændringerne i reglerne om betaling for børns brug af daginstitutioner (bi-standslovområdet, 1982, 1989) opslugt en del af den real-forbedring, som ellers ville være fulgt med Schlüter-checken (se tab. 7.10, p. 189).


7.4.2 Styring og finansiering. Forsøgsvirksomhed, puljer m.v.

1985 Finansierings- omlægning: mindre statsre-fusion – mere bloktilskud

I 1985 omlagdes finansieringen af hele institutionsområdet fra blandet kommu-nal-statslig finansiering til rent primær- og amtskommunalt finansiering, mod kon-vertering af de hidtidige refusioner til bloktilskud. En virkning heraf er, at kommu-nerne - som stadig ikke var færdige med udbygning af institutionsområdet - herefter kom til at bære en større andel af byrden ved udbygningen end de ellers ville have båret. Hvorefter der i øvrigt igen var en stor bloktilskudspulje, som regeringen kunne bruge som beskæringsobjekt.

To andre eksempler på statslig styring af kommunernes indsats skal anføres:

1989 BRY + kortere sygedagpenge (52 uger)

Omlægningen af revalideringsordningen i 1989 - den ny BiL §43 - tilsigtede fra Folketingets side at påvirke kommunerne til at intensivere revalideringsarbejde i det øjemed at mindske tilgangen til førtidspension. Tanken bagved var, at kommunerne hidtil havde forsømt opfølgningspligten i SDPL §20 (tidl. §47) og dermed forpasset revalideringsmuligheder, med social deroute og pensionering til følge. At nogle kommuner kan have optrådt efterladende i så henseende kan vel næppe helt afvises. Midlet til at få kommunernes indsats intensiveret er bestemmelserne om kortere tids-begrænsning af dagpengeretten - 52 uger inden for 18 mdr. Sanktionen for manglende revalidering rammer altså klienten mere end kommunen. Betingelserne for modtagelsen af revalideringsydelse er godkendelse af revalideringsplan - ministe-ren giver regler for godkendelsen.

Et vigtigt motiv bag revisionen af revalideringsbestemmelserne - foruden intensi-

vering af kommunernes indsats - er at forøge klienternes motivation ved at gøre revaliden-dernes økonomi uafhængig af ægtefælleindkomst: Bruttorevaliderings-ydelse på DP-max.-niveau. Socialreformens behovsprincip - ‘modvirke, at pågæl-dendes og familiens levevilkår væsentligt forringes’ - var fra 1980 blevet udhulet af bestemmelser om tilbagebetaling af terminshjælp og om overgrænse for hjælpen, med den virkning at overgang fra dagpenge til revalideringshjælp medførte betydeli-ge indkomstnedgang for en del klienter, ikke mindst gifte 30-50 årige kvinder. Hvorfor ‘den faste bruttorevalideringsydelse’ kan betragtes som en reparationslov-givning i forhold til tidligere foretagen udhuling. ‘Unge-pakken’, omfattende bl.a. Lov om kommunal beskæftigelsesindsats og om adgang til kommunal arbejdsformidling, blev vedtaget i bred enighed af Folketinget i juni 1990. På bistandslovområdet omhandlede den ‘Ungdomsydelsen’: Pligt for kommunerne til at skaffe unge, der søger kontanthjælp på grund af ledighed, 20 ti-mers lønarbejde senest 2 uger efter ansøgningen (ved lavløn svarende til hidtidigt kontanthjælpsniveau) og forbud mod udbetaling af kontanthjælp til unge, der vægrer sig ved at modtage sådant arbejde. Unge-jobtilbuddet skulle have mindst 5 mdr.'s va-righed. Sigtet med denne reform var 1) arbejdsdisciplinering af de unge, og 2) ‘udlugning’ af nogle mindre arbejdslystne unge af bistandssystemet - hvor de så end måtte hen vende sig for at finde forsørgelse. Denne reform og den ovenfor nævnte

1990 Ungepakken: arbejdsdisci-plinering -


revalideringsreform, fik følgende syrlige kommentarer i Socialchefforeningens besty-relsesberetning til årsmødet i september 199047:

"De mange besparelser på arbejdsformidlingen gennem de seneste år og skiften-de arbejdsministres klare udmeldinger om, at arbejdsformidlingen kun skal beskæftige sig med "ordinært" arbejdssøgende har helt naturligt medført, at ar-bejdsformidlingen ikke kan tilbyde kommunerne den nødvendige bistand. Når hertil kommer, at socialministeren rasler med sablen om medfinansiering af førtidspensioner på grund af den påståede manglende revalideringsindsats i kommunerne og på det sidste har pålagt kommunerne at skaffe unge ledige ar-bejde fremfor bistandshjælp, hænger tingene ikke længere sammen. At kommunerne pr. 1. juli 1990 har fået mulighed for at anvise arbejde kan måske løse en del af problemerne, men det, at flere får mulighed for at anvise arbejde, giver vel ikke automatisk flere arbejdspladser. Socialministeren indstiller til folketinget, at kommunerne forpligtes til at skaffe arbejdspladser til bl.a. unge, samtidig med at arbejdsministeriet - på grund af be-sparelser - i realiteten fjerner arbejdsformidlingens - og dermed en meget relevant samarbejdspartners - mulighed for i samarbejde med kommunerne at lø-se opgaverne. Det burde være naturligt, at to ministre og deres ministerier mv. koordinerede opgaverne, således at der er sammenhæng mellem centrale myn-digheders beslutninger, og ikke som det opleves nu, hvor trufne beslutninger virker direkte modstridende."

Hvis kommunerne skulle leve op til Ungepakken, ville det medføre, at et ganske

stort antal unge med et kortvarigt forsørgelsesproblem skulle skaffes 20 timers arbej-de i 1-2 måneder, indtil de f.eks. skal påbegynde uddannelse eller job. Det stillede særdeles store krav til de kommunale bistandskontorer eller beskæftige-sesforvaltninger, og kunne meget let - med de regeringskrav der i øvrigt er om kom-munernes personaleforbrug - komme til at stå i vejen for en påkrævet indsats for mere truede unge. 14 dages reglen blev i begrænset omfang efterlevet, og snart efter fulgte dispensationsadgang. Forresten kom mange steder flere unge: nu behøvede de jo ikke selv at støve et job op! Mere herom i kap. 8.4.

men de var disciplinerede i forvejen ! Ungepakken: en milepæl SUM-program

Ungepakken, og især ungdomsydelsen, var et klart udtryk for politikernes æng-stelse for, at ledigheden skal medføre en utilstrækkelig arbejdsdisciplinering af de unge. Og antagelig også for en vis frygt for, at de unge skal vænne sig til at ‘misbru-ge’ det sociale ydelsesystem. Med ungepakkens arbejdspligt blev første trin skridt taget i den socialpolitiske udvikling hen imod 1990’ernes udbygning af det ret-tighedsfrie arbejdsmarked. Styringsmæssigt skete der med Ungepakken en ganske stærk begrænsning i kommunernes ret til selv at udfylde Bistandsloven, som rammelov: det mindste ind-grebs princip blev afløst af princip om umiddelbar indsats over for alle.

Et sæt af Schlüter-regeringens slogans, som har sat en del præg på kommunernes bistandskontorer i 1980'erne er ‘omstilling’, ‘modernisering’ og ‘decentralisering’. Henover disse brede begreber har regering og folketing lagt SUM-forsøget, ‘Sociale Udviklings Midler’, 350 mill. kr., som centralt fra socialministeriets side er spredt ud til decentrale forsøg med ‘nye måder at løse problemerne på’ i kommuner og amts-kommuner i årene 1988-1991. I samme sammenhæng skal ses forsøgsbestemmelser i 47 Foreningen af Socialchefer i Danmark: "Beretning til årsmødet den 7.-9. oktober 1990", p. 8.


BiL §138a-b (1982), frikommuneforsøgene, og ændringen af socialstyrelsesloven med ophævelsen af det sociale udvalgs selvstændige kompetence (1989).

Igennem SUM-ordningen blev statslige midler kanaliseret ud til forsøgsprojekter, som iværksattes af enkeltkommuner, samarbejdende kommuner, frivillige organisati-oner i samarbejde med kommuner m.v. Alt efter socialministeriel godkendelse af det enkelte projekt som støtteberettiget. En del metodeudvikling er foregået inden for SUM-ordningens rammer, og er som led i forsøget blevet afrapporteret og for en dels vedkommende via de til formålet oprettede formidlingscentre blevet offentliggjort48, med det formål at nogle af de udviklede idéer kunne blive forankret. Én af SUM-evalueringernes konstateringer er, at en mindre del af projekterne har rettet sig mod et igennem 1980’erne stadig voksende antal udstødte, og at resultaterne i disse tilfæl-de ikke er særligt bemærkelsesværdige.

SUM: forsøg efter central godkendelse

Et gennemgående træk i hele dette kompleks af administrative ændringer er

styrkelsen af budgetrammestyringen og tilsvarende svækkelsen af målstyringen på individniveau. Eller på jævnere dansk: vi i regeringen skal nok bestemme, hvor me-get I må bruge - så må I selv fordele midlerne. I konsekvens heraf undlod centralmyndighederne så at opstille standarder for den enkelte borgers rettigheder over for de decentrale myndigheder. I tilfælde af borgerens utilfredshed med bevil-ling eller ordning, indskrænkedes borgerens ankemulighed (1985). Denne brede beskrivelse af udviklingen er kun delvis dækkende - den gælder f.eks. ikke beregnin-gen af hjælp efter BiL §37, som stadig sker efter faste regler. Men den gælder på et af de områder, som er nær samarbejdspartner for socialforvaltningerne: når Århus Amtskommune ikke bevilger penge til det antal HF-pladser, som der er ansøgere til, får ansøgerne ikke den undervisning, de har ret til.

Taxameter-forsøg Tvangs- og andre anbringelser

Mere budgetstyring – mindre rettighed og mindre ankeadgang

I tråd med samme tankegang sås inden for daginstitutionsområdet i en periode en vis vækst i omfanget af ‘taxameterordninger’: ‘Betal for den tid, dit barn er i institu-tionen’-ordninger. På plejehjemsområdet voksede antallet af ordninger med udbetaling af pensionen til beboerne, hvorefter de køber plejehjemmets ydelser49. Sådanne ordninger blev opgivet de fleste steder på børneområdet. Derimod er de blevet udbygget igennem 1990’erne på ædreområdet.

Af hovedsagelig administrativt-tekniske ændringer har perioden ikke bragt stort nyt. På børn- og unge-området har lovændring i 1982 strammet procedureforskrifter ved tvangsforanstaltninger, og fra 1984 skal alle døgnanbringelser gennem visitati-onsudvalg med amtskommunal deltagelse (hvorved en del ellers ‘glatte’ efterskole-anbringelser har fået en særdeles grundig behandling).

48 Om SUM-forsøgene og decentraliseringen, se f.eks. Hans Clausen: "SUM-programmet og

80'ernes socialpolitik", i Social kritik 1990/8, og Socialministeriet “Samlet fortegnelse over SUM-projektrapporter” 1995

49 Herom mange artikler i KL's blad "Danske kommuner".


Helt uanset lovændringer sås der i nogle kommuner en tendens til specialisering i socialforvaltningerne - væk fra det enstrengede system med hver klient sin sagsbehandler, over til opgavespecialisering: Afdeling for ‘glatte sager’ og kontant-hjælp, afdeling for børn og unge (evt. for familier), og afdeling for revalidering og arbejdsmarkedsforhold. Enkelte steder har klienten endda 3 sagsbehandlere: Én vedr. økonomi, en vedr. familien, og én vedr. revalideringen.

Fra énstrenget til mange strenge Fattigdom? Ikke tema i Danmark

Hvis man stiller spørgsmålet: Har diskussionen om fattigdom eller om mekanis-

mer, der fører til fattigdom (jfr. kap. 7.3) sat sig nogen spor i 1980’ernes lovgivning, må svaret blive NEJ. Enkelte steder har lokale ildsjæle inden for SUM-programmets rammer sat aktiviteter i gang for at lindre og integrere. Men hoveddagsordenen for 1980’ernes sociallovgivning var: Udgiftsreduktion. Lidt ved siden af anden socialpolitisk debat i 1980’erne udvidede Dansk Flygt-ningehjælp sine aktiviteter med integration af et midt 1980’erne voldsomt stigende antal flygtninge. Det gav af og til anledning til kritik, når et nedlagt hotel eller en tom højskole pludselig var blevet lejet ud til DF, uden orientering til det lokale byråd.


Documents

7. 1980–1990 OPGØRET MED SOLIDARITETSPRINCIPPET ... · 34 544 34 949 32 383 398 - 1 845 - 105 1 719 3 982 9 499 11 004 6 173 507 3 442 8 332 1 752 - 5 115 - 2 815 - 4 615 ... 7