行政许可法

行政许可法的出台背景与立法过程• 《行政许可法》于 2003 年 8月 27 日由十届全

国人大常委会第四次会议通过，并自 2004 年 7月 1日起施行。行政许可法的公布施行，对于规范行政许可的设定和实施，适应 WTO 的需要，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，深化行政审批制度改革，进一步推进行政体制改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都具有重要意义。

• 《行政许可法》共分 8章 83 条，对行政许可的基本原则、行政许可的设定权限以及实施行政许可的程序、监管、责任等都作出明确具体的规定。

讲座目次

• 一、行政许可的基本涵义• 二、行政许可的基本原则• 三、行政许可的设定• 四、行政许可的实施• 五、行政许可的收费• 六、行政许可的监督检查• 七、法律责任

一、行政许可的基本涵义• 从性质上看，行政许可是行政机关对经济和社会事务

的管理行为，最主要的特点是单方面性和服从性，不包括对民事权利、民事关系的确认。

• 从内容上看，行政许可是依法准予相对人从事特定活动的一种授益行政行为。

• 从程序上看，行政许可是一种应申请的行政行为。 • 从形式上看，行政许可是一种要式行政行为。• 从适用范围上看，行政许可并不包括内部行政审批行

为，而是一种外部行政行为。

二、行政许可的基本原则 • 1 、许可法定原则 • 2 、公开、公平、公正的原则 • 3 、便民、效率原则 • 4 、权利救济原则 • 5 、信赖保护原则。• A 、信赖保护原则的含义。要求行政机关对自已的行

为或承诺应保守信用，不得随意变更，不得反复无常。• B、变更或撤回生效的行政许可的两种情形：一是行

政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止。二是准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化 , 并且是为了公共利益的需要。

• C 、撤回或者变更已经颁发的行政许可，应当给予补偿。

• D 、对有暇疵的行政许可的处理。行政许可是一种授益性行政行为，不能简单套用违法无效的原则，而要着眼于对相对人权利的保护，因此，对有暇疵的行政许可只是规定可以撤销。是否撤销，行政机关要基于信赖保护予以处理。如果撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

• 6 、不得转让原则。许可法第 9 条规定：依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。

• 7 、监督原则

三、行政许可的设定• 设定范围。哪些事项可以设定行政许可（ 12条）• 第一，涉及与安全有关，需要一般批准的事项。• 第二，涉及稀缺资源分配，需要特许的事项。• 第三，涉及确定资格、资质的确定，需要认可的事项。• 第四，涉及技术检验、检测、检疫，需要核准的事项。• 第五，涉及主体资格的确定，需要登记的事项。• 第六，法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。• 哪些事项不能纳入行政许可范围（ 13条）。 • 第一，公民、法人或者其他组织能够自主决定的。• 第二，市场竞争机制能够有效调节的。• 第三，行业组织或者中介机构能够自律管理的。• 第四，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。• 设定权限。谁有权设定上述可以设定许可的事项。 • 1 、中央立法的行政许可设定权。 (1)法律。（ 2 ）行政

法规。（ 3 ） 国务院决定。

• 2 、地方立法的行政许可设定权。（ 1 ）地方性法规。（ 2 ）省级人民政府规章。一年期的临时行政许可设定权。

• 3 、除法律、行政法规、地方性法规和省级政府规章外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。这里的含义是：一是，除上面有权机关外，其他别的机关，如较大市政府、一般设区或不设区的市政府、县、乡政府都不能再设定行政许可，地方党委也不能再设定行政许可；二是，全国人大、国务院、省级和较大市人大、省级政府有权设定许可，但许可的形式只能用法律、行政法规、地方性法规、规章形式，不能再用其他红头文件或者通知等形式。

四、行政许可的实施 • （一）实施主体 • 1 、行政机关• 2 、法律、法规授权的组织。 条件：（ 1 ）由法律、法规才能授权；（ 2 ）被授权

方是非行政机关，但应是组织，个人不行；（ 3 ）该组织具有管理公共事务的条件和能力，经营性企业、公司不能被授权；（ 4 ）该组织能独立实施许可活动，并承担后果。

• 3 、接受委托的行政机关。

• 条件：（ 1 ）被委托实施许政许可的主体只能是行政机关，其他组织或个人不能接受委托成为许可实施主体。（ 2 ）被委托主体的权力，来源于法律、法规、规章；其权力可以是委托人的全部，或者部分；（ 3 ）被委托主体在委托权限范围内，以委托人的名义行使行政许可实施权；（ 4 ）被委托主体不具有行政许可主体资格，其行为的后果由委托人承担；即复议或诉讼的主体为委托人。

• 委托实施行政许可的监督：（ 1 ）委托行政机关要加强对被委托人的监督；（ 2 ）被委托人不得再转委托，不得委托其他组织或个人实施许可；（ 3 ）委托时，应公开，对委托的内容应当予以公告。

• 4 、相对集中行政许可权。经国务院批准，省级人民政府决定。

• （二）行政许可实施的一般程序 • 1 、申请• （ 1 ）申请人的 2 项义务规定： • A.当事人需要从事特定许可事项，应当提出申请（主动

行为）（ 29条）• B.当事人应当如实提交有关材料，反映真实情况（ 31

条） • （ 2 ）问题：• A ．申请的方式：以前多为当事人当场提供材料，可否以

信函、传真、电报、电子邮件等方式？法律规定可以（ 29条）

• B ．申请人可否委托代理人申请？法律规定，除依法应当由申请人到场申请外，可以委托代理人申请。

• （ 3 ）申请时对行政机关的要求： A ．行政机关应当公示行政许可的有关规定，包括：●内

容：行政许可的事项，依据，条件，数量，程序，期限，需要提交的全部材料目录、申请书示范文本等（ 30条） ●地点：在办公场所

B ．行政机关应解答当事人的询问（ 30条 2 款），并提供准确、可靠的信息。

C ．行政机关应免费提供申请书格式文本，并公示填写示范（ 29条、 30条）。

D ．行政机关不得要求申请人提交与许可事项无关的资料（ 31条）。

E ．行政机关应当积极推行电子政务，方便当事人申请，提高办事效率（ 33条）。

• 2 、受理• 受理是指行政机关接到许可申请后，决定是否正式接收许

可申请的活动。当事人的申请被受理后，有关行政许可的期限规定开始启动，行政机关必须在法定期限内做出是否准予许可的决定。

• 受理的程序包括：（ 1 ）形式审查，主要审查申请人提供的申请材料项目是否齐全、申请格式是否符合要求，其内容包括： A ．申请事项是否属本行政机关管辖； B ．申请事项是否属行政许可范畴； C ．申请人是否提供了法定数量、种类的申请材料；D ．提供的申请材料是否符合规定的格式要求； E ．其他文字、图表、书面表述方面是否有错误

（ 2 ）作出是否受理的决定，包括以下几种情形（ 32条）： A ．不需要取得许可的，应当 a)即时； b ）告知不予受

理。 即时告知不予受理是应当书面形式，防止错误认定，给当

事人以凭证。 B ．不属于本行政机关职权范围的，应当 a ）即时；b ）作出不予受理决定； c ）告知向有关机关申请。

C ．属于本行政机关职权范围的，申请材料存在可以当场更正错误的，应当允许当场更正；不得以此为由拒绝受理申请；

D ．属本行政机关职权范围，申请材料存在不齐全或不符合法定形式的，行政机关应当当场或 5日内一次告知申请人需要补正的全部内容。逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。

E ．属本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者按行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理申请。

注意： a)受理期限最长为 5 天，能够即时就即时答复。 b)受理或不受理均要给书面决定（ 32条 2 款）△法律规定要出具书面决定，要加盖公章，要注明日期。

• 3 、审查• （ 1 ）形式审查。法律规定进行形式审查的，行政机

关只对申请材料、格式、申请内容进行形式审查，符合要求的，行政机关能当场作出决定的，当场做出书面许可决定。要求：（ a ）只进行形式审查；（ b ）当场作出决定；（ c ）出具书面决定。

• （ 2 ）实质审查（实地审查、现场审查）。实地审查是行政机关必须去现场，核实申请材料反映的内容是否与实际情况一致而开展的审查活动。

实地审查的许可条件、内容，应当在有关许可实体法中规定。对申请材料实质内容核实的，应当指派两名以上工作人员进行。

• （ 3 ）审查的程序要求 A 、依法先由下级审查后报上级机关做出许可决定

的，下级机关必须做到： a)在法定期限内初审完成（ 20天）； b)提出初审意见； c)将初审意见、全部申请材料上报； d)直接上报。

B 、上级行政机关接受下级初审后才能做出许可决定的，上级机关不得要求申请人重复提供申请材料。

C 、告知与听取意见 a)发现许可事项直接关系他人重大利益，应当告知

利害关系人。 b)审查过程中，申请人、利害关系人有权陈述、申辩。

c)行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。

• 4 、决定 • 许可决定有两种：准予或不准予。与受理过程中所做的处理决定不一样。

• （ 1）行政机关对受理的许可申请，有作出决定的义务 a) 除当场作出决定外，应当在法定期限内作出； b) 应当按照规定程序作出决定； c) 应当根据审查结果作出许可决定。

• （ 2）行政机关应当依据法定条件、标准作出许可决定。（ 38）

• （ 3）行政机关不予许可的，应当说明理由，并告知复议、诉讼权。（ 38条 2款）

• （ 4）行政机关准予许可，需要颁发证书的，应当： a) 向申请人颁发证书； b)加盖行政机关印章； c)按期限颁发（许可决定后 10 日内）。（ 39条）

● 发证书形式： a)许可证、执照； b)资质、资格、合格证书； c)批准或证明文件； d)加贴标签或加盖检验检疫、检测印章。

• （ 5）颁发许可证公开，公众有权查询。• （ 6）法律、行政法规设定的行政许可在全国范围内有效，没有地域限制。

• （三）期限 • 1 、受理前， 5日内作出是否受理。• 2 、自受理之日起 20日作出决定；不能的，行政机关负责

人批准，可延长 10 日。法律、法规另有规定除外。• 3 、统一、联合办理、集中办理的， 45日；不能的，本级

政府批准可延长 15日。 • 4 、下级报上级批准的，下级应 20日内初审完毕。• 5、准予许可的， 10日内颁发证，或加盖印章。• 问题：• 1 、时间计算是否含节假日？排除，以工作日计算（ 82

条）。• 2 、检验、检测、检疫、拍卖、听证、鉴定等所需时间是

否计算？ a) 不计在内； b)行政机关书面告知申请人。（ 45条）

• 3 、符合条件逾期不予许可如何处理？ 法律 37 条规定，符合条件应当场许可或在法定期限内许可。如逾期不许可，是视为准予，还是不准予？

• 如视为准予，可能：（ 1）未审核申请人条件，可能存在危险；（ 2）对第三人和公共利益有威胁；（ 3）在市场、诉讼中的法律地位不稳定。

• 如不视为许可，申请人：（ 1）活动受到限制；（ 2）救济需要时间；（ 3）受到经济损失。

• 看相关实体法有无明确规定；没有法律、法规规定，不能视为准予许可。

• 4 、行政机关违反期限的规定 ，可能产生以下法律后果：• （ 1）根据法律法规规定，可视为准予许可，或者不准许

可；• （ 2）申请人可以对行政机关不作为申请复议、诉讼； • （ 3）申请人因行政机关不作为受到损害的，可以要求国家赔偿；

• （ 4）行政机关相关工作人员，应当受到处分。

• （四）听证。• 1 、听证的范围（事项）• （ 1）申请听证事项。行政许可直接涉及申请人与利

害关系人之间重大利益关系的，应告知申请人、利害关系人有权要求听证。

• 哪些事项“直接涉及重大利益关系”？包括：Ⅰ）竞争关系，多为限制数量的许可；Ⅱ）相邻权关系，多涉及环保、城建、采光、公共设施使用等； Ⅲ）对他人安全、健康的影响。

• （ 2 ）行政相关决定听证的事项。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或行政机关认为涉及公共利益的重大许可事项，行政机关应公告，举行听证。

• 2 、行政机关的听证义务 • （ 1）告知义务。包括 a）告知申请人、利益关系人有听证权； b）应当公告听证的事项； c）听证告知，一般以书面形式告知； d）听证举行7日前通知听证时间、地点。

• （ 2）在法定期限内举行听证的义务 a）申请人、利害关系人被告知后， 5日内提出申请； b）行政机关在收到听证申请后， 20日内组织听证。

• （ 3）行政机关承担听证费用。当事人不承担听证费用，行政机关举行听证应承担听证费用。

• 3 、听证的程序（ 48 条）。包括 5 个环节：• （ 1）听证通知。行政机关应于举行听证的 7日前，

通知申请人、利害关系人听证的时间、地点。 注意： a）通知一般以书面形式发出； b）必要时，可以公告； c）行政机关主动听证的，还应当通知听证涉及的内容，申请行政许可的事项等内容； d）当事人要求听证的，行政机关应当在 20 日内组织听证。

• （ 2）听证公开举行。听、审分离和回避原则• （ 3）举证和质证• （ 4）制作听证笔录。包括：听证案件的名称，听证

主持人姓名、职务，到场当事人名称、地址，听证的时间、地点，听证是否公开，当事人的陈述、申辩，证据、调查的内容。听证笔录应当交听证参加人确认无误，签字或盖章。

• （ 5）依据听证笔录作出许可决定。

• （四）许可的变更和延续 • 1 、许可的变更，是指根据被许可人的请求，行政机关对许可事项的具体内容在许可后加以更改的行为。变更的程序一般也包括申请、审查与决定三个环节。

• 2 、许可的延续，是指在行政许可有效期届满前，延长许可有效期限的活动。

• （ 1 ）许可延续的申请。许可法规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可，应该在该许可有效期届满前 30日提出申请。但是法律法规、规章另有规定的，从其规定。

• （ 2 ）许可延续的程序，与变更相同。• （ 3 ）对行政机关的约束： a ） 行政机关必须在许可期满前作出是否准予延续的决定； b ）逾期未作出决定的，视为准予延续。

• （五）行政许可实施的特别程序 • 1 、特别程序与一般程序的关系。（ 51条）• （ 1 ）一般程序是行政许可的基本程序，特别程序是一般程序

的补充；• （ 2 ）特别程序优于一般程序，特别程序有特殊规定的，必须遵守；

• （ 3 ）一般程序和特别程序有机结合，相互配合，形成完整的许可程序。

• 2 、国务院实施行政许可的程序，适用法律、行政法规的规定。• 3 、有数量限制的许可，根据受理先后顺序作出许可决定。法律、

行政法规另有规定的，从其规定。• 4 、自然资源、公共资源配置类和直接关系公共利益的特定行业

的市场准入许可，应通过招标、拍卖等公平竞争方式作出许可决定。

• 5 、资格、资质类许可： a)对公民资格的许可，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他条件作出行政许可决定。 b)对法人或其他组织的资质许可，行政机关应当根据当事人的专业人员构成、技术条件、经营业绩、管理水平等考核结果作出行政许可决定。 c)法律、行政法规对许可程序另有规定的，依照其规定执行。

• 6 、核准类许可，直接关系公共利益、健康安全的产品设备，需要通过检验检测检疫等方式审定的事项，应当按照标准、技术规范依法进行检验检测检疫，根据其结果作出行政许可决定。实施检验检测检疫，应当自受理申请之日起 5 日内指定两名以上工作人员进行。

• 7 、登记类许可，适用企业或其他组织的设立，需要确定主体资格的许可。 a)申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。 b)需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当指派 2 名以上工作人员核查。 c)行政机关一般对申请登记的材料只进行形式审查，申请人对申请材料的真实性负责。

五、行政许可的收费

• 行政机关实施行政许可和对许可事项的监督检查，原则上不得收费。行政机关提供申请书格式文本不得收费。

• 行政机关实施行政许可收费，必须有法律、行政法规作依据。

• 收费项目和标准要公开。• 收支两条线。

六、行政许可的监督检查• 一、上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督检

查。• 二、许可机关对被许可人从事行政许可事项的监督检查。• 1 、做好监督检查纪录。该纪录由检查人、被检查人签字后归档，公众有权查阅。

• 2 、对产品与经营场所的检查。对产品可以进行随机抽样的检查、检测、检验；对经营场所检查人员享有实地进入权、查阅权和要求被检查人提供有关资料的权利——被许可人应履行协助义务如实提供相关材料。

• 3 、监督检查之禁令“三个不得”。行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。

• 4 、个人、组织的举报权。（ 65条）• 5 、行政机关之间的信息通报制度。（ 64条）

• 三、三种特定行业的行为规范与监督• 《行政许可法》第 66条规定：被许可人未依法履行开发

利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正；被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。

• 《行政许可法》第 67条规定：取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务；未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业。被许可人不履行前款规定的义务的，行政机关应当责令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务。

• 《行政许可法》第 68条规定：对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，行政机关应当督促设计、建造、安装和使用单位建立相应的自检制度。

• （四）、行政许可的撤销（ 69条）。适用前提是行政机关违法作出行政许可决定或者相对人违法取得行政许可。

• 撤销的理由，分为两种：其一，由于许可机关的原因导致许可被撤销的，又分为以下五种法定情形—— a 滥用职权、玩忽职守的； b 超越职权的； c 违反法定程序的； d 对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的； e 其它。

• 其二，被许可人的理由导致许可被撤销，有两种情形，一是欺骗，二是贿赂取得许可的。

• 撤销的后果：第一，由于第一种原因导致许可被撤销的，对被许可人的合法权益造成损害的，行政机关应予赔偿；第二，由于第二种原因导致许可被撤销的，被许可人基于行政许可所取得的利益不受保护；第三，如果撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，可不予撤销。

•（五）、行政许可的注销（ 70条），适用前提是特定客观事实的出现，与被许可人取得行政许可是否合法无关。

• 适用情形包括：（一）行政许可有效期届满未延续；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力；（三）法人或者其他组织依法终止；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。

七、法律责任• （一）行政机关及其工作人员的法律责任。（ 72条 -77条）

• 1 、行政处分。 2 、刑事责任。• （二）行政相对人的法律责任。（ 78条 -81条）

• 1 、行政处罚• 2 、申请人在一定时间内不得再次申请该行政许可

• 3 、刑事责任

案例分析示例• 案例：根据我国的有关法律规定，工商机关有权对于公民

申请个体营业执照作出准予或不准予许可的决定。公民 A欲在其居住的社区内开办一个面向社区居民经营日常用品的零售店，向该社区所在的 B 工商局依法提交了相应的书面申请材料，但过了一个月， A 仍未收到 B 工商局的任何书面答复。之后， A 通过熟人到 B 工商局及其上级行政机关询问此事，被告知 A 提交的申请不满足法定形式要求，需要缴纳 20元的费用买取 B 工商局制作的申请格式文书，填写完整并补齐材料后再行申请。 A 于次日补齐材料提交申请时，又被告知需办理相应的房屋抵押手续方可办证。为此， A 认为自己的合法权益受到了侵害，欲寻求法律救济。

• 提问： 1 、本案中， A 要求法律救济有哪些途径？ 2 、 B 工商局违反了行政许可法哪些规定？

• 1 、 A 可提出行政复议或者提起行政诉讼。• 2 、（ 1 ） B 工商局违反了关于受理的相关规定。行政机关受理

行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。本案中没有出具。（ 2 ） B 工商局违反了关于告知的规定。申请材料不齐全或不符合法定形式的应当当场或在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。本案中在五日内没有一次告知。（ 3 ） B 工商局违反了关于审查与决定期限的规定。不能当场作出行政许可决定的 , 应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定（经批准可延长十日），不予许可的 , 应当说明理由并告知申请人救济途径。（ 4 ） B 工商局违反关于收费的规定。行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。本案中收取申请人登记申请表费用 20元。（ 5 ） B 工商局违反了关于许可决定的规定。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。本案中要求申请人办理房屋抵押登记手续不当。