现代社会保障概论现代社会保障概论上海政法学院社会学与社会工作系上海政法学院社会学与社会工作系

主讲教师：吴鹏森教授主讲教师：吴鹏森教授

6 养 老 保 险

第一节第一节 老养老保险概述第二节第二节 养老保险制度的基本内容第三节第三节 我国城镇职工的养老保险第四节第四节 我国农村养老保障问题

第一节 养老保险概述

一、养老保险的性质与地位 二、影响养老保险制度设计的两大因素 三、养老保险的基本模式

一、养老保险的性质与地位一、养老保险的性质与地位

1 、养老保险的性质与特点2 、老年社会保障的历史演变3 、养老保险的意义

11 、养老保险的性质与特点、养老保险的性质与特点 养老保险又称老年保险，是指国家通过立法强制建立养养老保险又称老年保险，是指国家通过立法强制建立养

老保险基金，劳动者达到法定退休年龄并退出劳动岗位时，老保险基金，劳动者达到法定退休年龄并退出劳动岗位时，可以从养老保险基金中领取养老金，以保证其基本生活的一可以从养老保险基金中领取养老金，以保证其基本生活的一种社会保险制度。种社会保险制度。

养老保险在整个社会保险制度中占据最重要的地位。养老保险在整个社会保险制度中占据最重要的地位。与其他社会保险项目相比，养老保险具有普遍性和年金与其他社会保险项目相比，养老保险具有普遍性和年金

保险的特点。保险的特点。

在劳动领域的各种风险中，工伤、失业、疾病和生育等在劳动领域的各种风险中，工伤、失业、疾病和生育等

风险对于每个个体而言都属偶然性风险，而因年老丧失劳动风险对于每个个体而言都属偶然性风险，而因年老丧失劳动能力，从而丧失劳动收入，却是每个劳动者所不能回避的风能力，从而丧失劳动收入，却是每个劳动者所不能回避的风险，要保证每个劳动者老年的基本生活，养老保险必须尽可险，要保证每个劳动者老年的基本生活，养老保险必须尽可能多地将劳动者纳入其范围内，这已成为各国养老保险制度能多地将劳动者纳入其范围内，这已成为各国养老保险制度发展的一项共同原则，目前还有一些国家拟将养老保险扩及发展的一项共同原则，目前还有一些国家拟将养老保险扩及到全体社会成员的发展趋势。因此普遍性是养老保险的特点到全体社会成员的发展趋势。因此普遍性是养老保险的特点之一。养老保险是针对老年人口而实施的，就老年人口数量之一。养老保险是针对老年人口而实施的，就老年人口数量而言，从静态来看，一个国家老年人口的数量是相对稳定的，而言，从静态来看，一个国家老年人口的数量是相对稳定的，从动态来看，一个国家将来老年人口的数量则可以根据现有从动态来看，一个国家将来老年人口的数量则可以根据现有人口的比例测算出来。养老金的领取通常是从劳动者退休开人口的比例测算出来。养老金的领取通常是从劳动者退休开始一直到死亡止，而人的人均寿命基本上是可以预期的，因始一直到死亡止，而人的人均寿命基本上是可以预期的，因此养老金的领取年限和领取人数都是可以测算的，因此国家此养老金的领取年限和领取人数都是可以测算的，因此国家可以测算出未来大概的养老金开支，并根据某些既定标准来可以测算出未来大概的养老金开支，并根据某些既定标准来确定养老保险待遇。就每个被保险人而言，养老保险待遇较确定养老保险待遇。就每个被保险人而言，养老保险待遇较之其他保险待遇更具可预见性。这是养老保险作为年金保险之其他保险待遇更具可预见性。这是养老保险作为年金保险的特点。 的特点。

22 、老年社会保障的历史演变、老年社会保障的历史演变针对老年人所建构起来的社会保障体系称之为老年社会针对老年人所建构起来的社会保障体系称之为老年社会

保障制度。老年社会保障制度是指国家或社会对退出劳动领保障制度。老年社会保障制度是指国家或社会对退出劳动领域或无劳动能力的老年人在经济收入、医疗及社会服务等方域或无劳动能力的老年人在经济收入、医疗及社会服务等方面提供的社会保护和社会救助制度。老年社会保障是现代社面提供的社会保护和社会救助制度。老年社会保障是现代社会保障体系中最基本、最重要的内容。在传统社会里，老年会保障体系中最基本、最重要的内容。在传统社会里，老年人的生活是由家庭给予保障的。在中国几千年的农耕社会中，人的生活是由家庭给予保障的。在中国几千年的农耕社会中，家庭成为人们生活的主要依托和发展的基础，一个人从生到家庭成为人们生活的主要依托和发展的基础，一个人从生到死完全依靠家庭，离开了家庭将会无以为生。老年人的生活死完全依靠家庭，离开了家庭将会无以为生。老年人的生活更要依靠家庭成员的支持、帮助和照顾。为了确保老年人的更要依靠家庭成员的支持、帮助和照顾。为了确保老年人的晚年生活得到切实保障，政府对家庭养老在伦理、法律和礼晚年生活得到切实保障，政府对家庭养老在伦理、法律和礼仪上做出了一系列规定和引导，通过这些社会规范的贯彻实仪上做出了一系列规定和引导，通过这些社会规范的贯彻实施，养成了社会成员尊老敬老的文化传统，以一种持久的、施，养成了社会成员尊老敬老的文化传统，以一种持久的、潜移默化的文化力量维系着家庭养老方式的世代延续。政府潜移默化的文化力量维系着家庭养老方式的世代延续。政府和民间组织也会不时地举办一些敬老活动，倡导和推动整个和民间组织也会不时地举办一些敬老活动，倡导和推动整个社会的敬老文化的形成和发展，并形成了对某些孤寡老人提社会的敬老文化的形成和发展，并形成了对某些孤寡老人提供物质帮助的社会机制。 供物质帮助的社会机制。

我国古代的老年社会保障主要有以下方式有：我国古代的老年社会保障主要有以下方式有：第一，国家通过法律规定了亲属对于老年人的赡养义务。第一，国家通过法律规定了亲属对于老年人的赡养义务。第二，国家通过法律规定了老年人在家庭财产制度上的第二，国家通过法律规定了老年人在家庭财产制度上的

支配权，确立了老年人在家庭经济中的支配地位，从而为老支配权，确立了老年人在家庭经济中的支配地位，从而为老年人的晚年生活提供了保障。年人的晚年生活提供了保障。第三，政府对特殊老年人予以生活保障。第三，政府对特殊老年人予以生活保障。最后，也是最重要的是，整个封建社会的伦理道德规范、最后，也是最重要的是，整个封建社会的伦理道德规范、

风俗民约都在维护家庭对老年人的供养制度。风俗民约都在维护家庭对老年人的供养制度。

西方国家在古代也有某些社会养老传统。西方国家在古代也有某些社会养老传统。

真正社会化意义上的老年保障制度是工业化时代的产物。真正社会化意义上的老年保障制度是工业化时代的产物。

在西欧工业革命前后，一些国家开始建立老年社会保障制度。在西欧工业革命前后，一些国家开始建立老年社会保障制度。1919 世纪下半叶，德国的俾斯麦政府推出了第一批近代社会世纪下半叶，德国的俾斯麦政府推出了第一批近代社会保险法案。继工伤社会保险法和疾病社会保险法之后，保险法案。继工伤社会保险法和疾病社会保险法之后， 18818888年年 1111 月提出了老年和残疾社会保险法草案，交付国会讨月提出了老年和残疾社会保险法草案，交付国会讨论通过。这项草案规定：对工人和普通官员一律实行老年和论通过。这项草案规定：对工人和普通官员一律实行老年和残疾社会保险；保险资金的来源由国家、企业主和工人三方残疾社会保险；保险资金的来源由国家、企业主和工人三方负担，企业主和工人各缴保险费的一半，国家提供一定的补负担，企业主和工人各缴保险费的一半，国家提供一定的补贴；退休者的退休金收入，根据其在职时的工资收入等级而贴；退休者的退休金收入，根据其在职时的工资收入等级而定；凡是年满定；凡是年满 7171 岁、缴纳保险费在岁、缴纳保险费在 3030年以上者，就有权年以上者，就有权享受退休养老的社会保险待遇。享受退休养老的社会保险待遇。继德国之后，欧洲和北美的资本主义国家纷纷建立起老继德国之后，欧洲和北美的资本主义国家纷纷建立起老

年社会保障制度。例如丹麦、挪威、奥地利分别在年社会保障制度。例如丹麦、挪威、奥地利分别在 18911891年、年、18941894年、年、 19061906年建立了老年社会保险，英国在年建立了老年社会保险，英国在 19081908年建年建立了老年社会保险，美国也于立了老年社会保险，美国也于 2020 世纪 世纪 3030年代建立了这一年代建立了这一制度。制度。

社会养老保障制度是社会化大生产的产物。资本主义社社会养老保障制度是社会化大生产的产物。资本主义社会化大生产一方面使劳动者离开了原来赖以生存的土地，向会化大生产一方面使劳动者离开了原来赖以生存的土地，向工厂集中的城市迁移，转化成为自由流动的商品。另一方面工厂集中的城市迁移，转化成为自由流动的商品。另一方面使传统的家庭经济瓦解了，家庭对其成员的经济保障功能不使传统的家庭经济瓦解了，家庭对其成员的经济保障功能不断削弱。建立老年社会保障制度的初衷，就是要消除劳动者断削弱。建立老年社会保障制度的初衷，就是要消除劳动者对晚年生活的后顾之忧，保证社会稳定和经济的快速发展。对晚年生活的后顾之忧，保证社会稳定和经济的快速发展。因而，社会保障制度成为“安全阀”或“减震器”。对劳动因而，社会保障制度成为“安全阀”或“减震器”。对劳动者来说，有了养老保障制度，就意味着可以通过自己的努力，者来说，有了养老保障制度，就意味着可以通过自己的努力，使晚年获得一个比较安全、生活上基本有保障的归宿，在劳使晚年获得一个比较安全、生活上基本有保障的归宿，在劳动期间就服用了一颗“定心丸”。动期间就服用了一颗“定心丸”。

老年社会保障在社会保障体系中具有特殊地位和意义。老年社会保障在社会保障体系中具有特殊地位和意义。老年是人生中劳动能力不断减弱阶段，它意味着人劳动能力老年是人生中劳动能力不断减弱阶段，它意味着人劳动能力不可逆转地、永久性地丧失。因此，年老是人生最大和不可不可逆转地、永久性地丧失。因此，年老是人生最大和不可避免的风险。每个人都会进人老年，人在晚年退出劳动过程避免的风险。每个人都会进人老年，人在晚年退出劳动过程之后，都会碰到健康问题和经济问题，需要由他人提供支持之后，都会碰到健康问题和经济问题，需要由他人提供支持和帮助，才能获得生活保障。每个人都必然要经历年轻力壮和帮助，才能获得生活保障。每个人都必然要经历年轻力壮和年老体衰的过程，老年人的今天就是青年人的明天。老年和年老体衰的过程，老年人的今天就是青年人的明天。老年人的生活有了保障，也就解除了青年人的后顾之忧，使他们人的生活有了保障，也就解除了青年人的后顾之忧，使他们安心工作和劳动。因此，实行老年社会保障有利于社会的安安心工作和劳动。因此，实行老年社会保障有利于社会的安定团结、代际接替及协调发展。定团结、代际接替及协调发展。

33 、养老保险的意义、养老保险的意义养老保险的意义主要体现在以下几方面： 养老保险的意义主要体现在以下几方面： (1)(1) 有利于防范劳动者的老年风险。养老保障制度的首要有利于防范劳动者的老年风险。养老保障制度的首要

作用在于能确保劳动者老有所养，保证劳动者在年老退出生作用在于能确保劳动者老有所养，保证劳动者在年老退出生产过程之后能够获得一定的生活保障，从而使劳动者在就业产过程之后能够获得一定的生活保障，从而使劳动者在就业期间能安心工作，没有养老的后顾之忧，从而能够激发劳动期间能安心工作，没有养老的后顾之忧，从而能够激发劳动者的工作积极性，并促进劳动生产率的提高。随着人口老龄者的工作积极性，并促进劳动生产率的提高。随着人口老龄化的到来，老年人口的比例越来越大，人数也越来越多，养化的到来，老年人口的比例越来越大，人数也越来越多，养老保险保障了老年劳动者的基本生活，对于在职劳动者而言，老保险保障了老年劳动者的基本生活，对于在职劳动者而言，参加养老保险，意味着对将来年老后的生活有了预期，免除参加养老保险，意味着对将来年老后的生活有了预期，免除了后顾之忧，有利于社会的稳定。了后顾之忧，有利于社会的稳定。

(2) (2) 有利于劳动力的再生产。保证为社会再生产不断更有利于劳动力的再生产。保证为社会再生产不断更新劳动力。劳动者年老退休，新生劳动力不断成长和源源不新劳动力。劳动者年老退休，新生劳动力不断成长和源源不断地补充进劳动大军，这是新陈代谢的规律。社会再生产要断地补充进劳动大军，这是新陈代谢的规律。社会再生产要求劳动力要素永葆活力，妥善安置年老体弱的职工，有利于求劳动力要素永葆活力，妥善安置年老体弱的职工，有利于精干劳动者队伍、提高工作效率。精干劳动者队伍、提高工作效率。(3)(3)有利于转变人们的生育观念。养老无忧可以促使人们树立新的生育观念，有利于转变人们的生育观念。养老无忧可以促使人们树立新的生育观念，

不再追求“养儿防老”、“多子多福”，从而有助于有计划地控制人口的增长。不再追求“养儿防老”、“多子多福”，从而有助于有计划地控制人口的增长。

(4)(4) 有利于调节社会的收入分配。劳动者在劳动期间创造有利于调节社会的收入分配。劳动者在劳动期间创造

了财富，所获得的回报不仅包括在职期间的工资等形式的收了财富，所获得的回报不仅包括在职期间的工资等形式的收入，而且还包括在解除法定劳动义务后，应该获得的生活补入，而且还包括在解除法定劳动义务后，应该获得的生活补偿。养老保险制度能够调节国民收入的再分配以及社会财富偿。养老保险制度能够调节国民收入的再分配以及社会财富在代际之间的再分配。在代际之间的再分配。(5)(5)有利于经济的发展和调控。各国设计养老保险制度多有利于经济的发展和调控。各国设计养老保险制度多

将公平与效率挂钩，由于养老保险涉及面广，参与人数众多，将公平与效率挂钩，由于养老保险涉及面广，参与人数众多，在运作中能够筹集到大量的养老保险基金，为资本市场提供在运作中能够筹集到大量的养老保险基金，为资本市场提供了巨大的资金来源。通过对这些养老保险基金的运营和利用，了巨大的资金来源。通过对这些养老保险基金的运营和利用，有利于国家对国民经济的宏观调控。 。有利于国家对国民经济的宏观调控。 。

二、影响养老保险制度设计的两大因素二、影响养老保险制度设计的两大因素

1 、人口老龄化2 、退休制度

11 、人口老龄化因素、人口老龄化因素老年的标准老年的标准老年是对人的生命周期的最后阶段的称谓。对于人的年龄，老年是对人的生命周期的最后阶段的称谓。对于人的年龄，

人们从不同的角度可以有不同的定义。现代社会人们对于年龄人们从不同的角度可以有不同的定义。现代社会人们对于年龄的认识通常有以下几种含义：的认识通常有以下几种含义： (1)(1) 日历年龄。按日历计算，自日历年龄。按日历计算，自出生之日起每过一年增长一岁，对每个人的标准都是统一的。出生之日起每过一年增长一岁，对每个人的标准都是统一的。(2)(2) 生理年龄。指人的诞生、成长、成熟、衰老和死亡过程，生理年龄。指人的诞生、成长、成熟、衰老和死亡过程，它是人的生理器官和组织生长演变的过程。日历年龄相同的人，它是人的生理器官和组织生长演变的过程。日历年龄相同的人，生理年龄不一定相同，有的人未老先衰，有的人老当益壮，生生理年龄不一定相同，有的人未老先衰，有的人老当益壮，生理年龄需要以生理学指标来测量。理年龄需要以生理学指标来测量。 (3)(3) 心理年龄。由人的心理心理年龄。由人的心理功能所体现出来的“年龄”特征。人们的心理年龄有较大的差功能所体现出来的“年龄”特征。人们的心理年龄有较大的差异，有的人虽然年龄很轻，但是心理已经衰老了；有的人虽已异，有的人虽然年龄很轻，但是心理已经衰老了；有的人虽已是垂暮之年，却童心未泯。是垂暮之年，却童心未泯。 (4)(4) 社会年龄。指人的社会功能，社会年龄。指人的社会功能，适应社会、处理和协调社会关系的能力等级，是社会学意义上适应社会、处理和协调社会关系的能力等级，是社会学意义上的年龄。这种“年龄”是与人的社会知识、社会经验、办事能的年龄。这种“年龄”是与人的社会知识、社会经验、办事能力成正比的，可以通过社会学指标来衡量。这些年龄定义反映力成正比的，可以通过社会学指标来衡量。这些年龄定义反映了人类在生命存续时间内的生理、心理和社会特征方面的个体了人类在生命存续时间内的生理、心理和社会特征方面的个体差异。这种差异既与人们的先天因素有关，也与人们的后天因差异。这种差异既与人们的先天因素有关，也与人们的后天因素有关。但在通常情况下，计算人们的年龄的最简便、最有效素有关。但在通常情况下，计算人们的年龄的最简便、最有效和最“公平”的方法还是“日历年龄”。和最“公平”的方法还是“日历年龄”。

仅从人的日历年龄来看，在不同的国家和社会发展的不同仅从人的日历年龄来看，在不同的国家和社会发展的不同

历史阶段，社会对老年人的年龄起点标准的看法也会有所不同。历史阶段，社会对老年人的年龄起点标准的看法也会有所不同。在中国古代，老年标准大体在在中国古代，老年标准大体在 50-6550-65 岁左右。《礼记岁左右。《礼记··曲曲礼》记载：“六十曰耆。”可见当时人以礼》记载：“六十曰耆。”可见当时人以 6060 岁为老。而《论岁为老。而《论语语··皇侃疏》则认为：“老，五十以上。”《文献通考皇侃疏》则认为：“老，五十以上。”《文献通考··户户口考》说：“晋以六十六岁以上为老，隋以六十岁为老，唐以口考》说：“晋以六十六岁以上为老，隋以六十岁为老，唐以五十五岁为老，宋以六十岁为老。”《说文》认为：“老考也，五十五岁为老，宋以六十岁为老。”《说文》认为：“老考也，七十曰老，从人毛化，言须发白也。”又说：“年八十曰七十曰老，从人毛化，言须发白也。”又说：“年八十曰耋。”《尔雅》释：“耋，老也。”《礼记耋。”《尔雅》释：“耋，老也。”《礼记··曲礼》还说：曲礼》还说：“五十曰艾“五十曰艾 ((其色如艾其色如艾 ))，六十曰耆，七十老而传，八十、九，六十曰耆，七十老而传，八十、九十曰耄，百年曰颐期。”又说：“六十曰下寿，八十曰中寿，十曰耄，百年曰颐期。”又说：“六十曰下寿，八十曰中寿，百岁曰上寿。” 上述文献表明，我国古代社会对老年的概念百岁曰上寿。” 上述文献表明，我国古代社会对老年的概念并无统一的规定，大体是将并无统一的规定，大体是将 50-6550-65 岁作为老年的起点，但它对岁作为老年的起点，但它对于老年的认识相当丰富，并不简单的把老年人归为一类，而是于老年的认识相当丰富，并不简单的把老年人归为一类，而是对于老年人又作了不同的年龄分段。在古代社会，由于社会的对于老年人又作了不同的年龄分段。在古代社会，由于社会的尊老崇老价值观念和老年人在经验、知识和文化方面的优势，尊老崇老价值观念和老年人在经验、知识和文化方面的优势，使整个社会对老年持以积极的社会评价，老年人的社会地位特使整个社会对老年持以积极的社会评价，老年人的社会地位特别高。但总体来说，在我国古代的农业社会里，并未形成严格别高。但总体来说，在我国古代的农业社会里，并未形成严格的老年人退休制度。的老年人退休制度。

现代社会中的老年保障制度所说的老年，是由国家或政现代社会中的老年保障制度所说的老年，是由国家或政府以法律、法令规定的年龄标准确定的。这种统一的年龄标府以法律、法令规定的年龄标准确定的。这种统一的年龄标准的确定，虽然对于每一个具体的年老人来说，并不一定适准的确定，虽然对于每一个具体的年老人来说，并不一定适合，但它为整个社会建立老年社会保障制度提供了一个统一合，但它为整个社会建立老年社会保障制度提供了一个统一的依据。世界各国在确立享受养老金的年龄标准时，主要考的依据。世界各国在确立享受养老金的年龄标准时，主要考虑两个因素，一是平均预期寿命及其对社会保障基金支付的虑两个因素，一是平均预期寿命及其对社会保障基金支付的压力，二是性别。这种标准在各国有一定差异，总体来说，压力，二是性别。这种标准在各国有一定差异，总体来说，发达国家年龄标准略高一些，发展中国家标准低一些；男性发达国家年龄标准略高一些，发展中国家标准低一些；男性年龄标准高一些，女性年龄标准低一些。 年龄标准高一些，女性年龄标准低一些。

22 、退休制度、退休制度早在春秋战国时期，我国已出现了官员退休制度。当时在早在春秋战国时期，我国已出现了官员退休制度。当时在

某些地方开始废除旧的世卿世禄某些地方开始废除旧的世卿世禄 ((终生俸禄终生俸禄 ))制度，代之以新制度，代之以新的“致仕”的“致仕” (( 官员退休官员退休 ))制度。到汉朝，逐渐形成了一套相当制度。到汉朝，逐渐形成了一套相当完备的官员退休制度。东汉时期的《白虎通义》记载：“官吏完备的官员退休制度。东汉时期的《白虎通义》记载：“官吏年满七十，耳目不聪，腿脚不便者，皆得致仕；”退休的年老年满七十，耳目不聪，腿脚不便者，皆得致仕；”退休的年老官吏，可获得原官职俸禄的官吏，可获得原官职俸禄的 11 ／／ 33 ，以示尊贤。，以示尊贤。唐朝时，官吏退休之后的经济待遇有了较大幅度的提高。唐朝时，官吏退休之后的经济待遇有了较大幅度的提高。

当时的朝廷规定，官吏年满当时的朝廷规定，官吏年满 7070 以上均应退休；年虽未满以上均应退休；年虽未满 7070 ，，但形态衰老者也要退休。退休后的俸禄按原官职的高低、贡献但形态衰老者也要退休。退休后的俸禄按原官职的高低、贡献大小而定。五品以上的官吏可得原俸禄的一半；有功之臣，经大小而定。五品以上的官吏可得原俸禄的一半；有功之臣，经天子恩典，可得全禄；京城官六品以下、非京城官五品以下者天子恩典，可得全禄；京城官六品以下、非京城官五品以下者退休后，还有永业田养老。退休后，还有永业田养老。宋朝时的官僚机构已经很庞大，官员剧增，虽已有明文规宋朝时的官僚机构已经很庞大，官员剧增，虽已有明文规

定，但某些官员到年龄仍不愿退休，滞留官位，朝廷不得不做定，但某些官员到年龄仍不愿退休，滞留官位，朝廷不得不做出一些限制性措施，规定对年满出一些限制性措施，规定对年满 7070 的在职官员不再进行“磨的在职官员不再进行“磨堪”堪” ((考察考察 ))，不再评定功过，不予升官，且要劝其退休。 ，不再评定功过，不予升官，且要劝其退休。

元朝时期，元朝时期，朝廷官员退休年龄仍为朝廷官员退休年龄仍为 7070 岁，并规定，内外岁，并规定，内外

三品以下官员凡年满三品以下官员凡年满 7070 者定要退休。明清两代的退休制度有者定要退休。明清两代的退休制度有了进一步的变化，官员的退休年龄由原来的了进一步的变化，官员的退休年龄由原来的 7070 岁提前到岁提前到 6060 岁；岁；可以自愿提前退休。可以自愿提前退休。

退休年龄是享受基本养老保险待遇的基本条件。一般来退休年龄是享受基本养老保险待遇的基本条件。一般来说，享受基本养老保险待遇的条件除年龄之外，还包括缴费年说，享受基本养老保险待遇的条件除年龄之外，还包括缴费年限、收入状况等。退休年龄是养老保险制度中的一个重要的变限、收入状况等。退休年龄是养老保险制度中的一个重要的变量。之所以说是重要，一是其与养老金的负担有直接的关系，量。之所以说是重要，一是其与养老金的负担有直接的关系，二是与国民收入与产出、与经济人口的赡养比例以及与老年人二是与国民收入与产出、与经济人口的赡养比例以及与老年人口的经济负担能力等也有密切的联系。口的经济负担能力等也有密切的联系。

目前发达国家规定的退休年龄一般为目前发达国家规定的退休年龄一般为 6060 岁岁 -65-65 岁，相当岁，相当部分国家规定男女退休年龄相同。而发展中国家一般规定为部分国家规定男女退休年龄相同。而发展中国家一般规定为 5555 岁。随着人口岁。随着人口平均寿命的延长，许多国家纷纷修改法律，平均寿命的延长，许多国家纷纷修改法律，延长退休年龄。 延长退休年龄。

我国的退休制度是我国的退休制度是 2020 世纪世纪 5050年代初确定的，当时有关年代初确定的，当时有关

法律规定的退休年龄为男性年满法律规定的退休年龄为男性年满 6060 岁，女干部年满岁，女干部年满 5555岁，岁，女工人年满女工人年满 5050 岁。该规定实行了近岁。该规定实行了近 5050年，直到现在也未年，直到现在也未作任何修改。近年来，在向市场经济体制转轨过程中，失业作任何修改。近年来，在向市场经济体制转轨过程中，失业率有上升的趋势，在结构性失业加大的情况下，一些地方采率有上升的趋势，在结构性失业加大的情况下，一些地方采取了提前退休、降低退休年龄或买断工龄的做法，如取了提前退休、降低退休年龄或买断工龄的做法，如 4040多多岁就被迫“内部退休”，女性职工岁就被迫“内部退休”，女性职工 4545岁退休在许多地方已岁退休在许多地方已成为普遍现象。成为普遍现象。

退休年龄的确定与人口平均预期寿命有密切联系，我国退休年龄的确定与人口平均预期寿命有密切联系，我国2020 世纪世纪 5050年代初确定退休年龄时，人口的平均预期寿命为年代初确定退休年龄时，人口的平均预期寿命为男性男性 4040 岁，女性岁，女性 42.342.3 岁，退休年龄的确立远远超过了当时岁，退休年龄的确立远远超过了当时的平均预期寿命。到的平均预期寿命。到 19951995年，根据抽样凋查，我国人口的年，根据抽样凋查，我国人口的平均预期寿命达到男性平均预期寿命达到男性 68.2868.28 岁，女性岁，女性 71.6771.67 岁，男女平均岁，男女平均预期寿命为预期寿命为 7070 岁左右。而目前法定的平均退休年龄约岁左右。而目前法定的平均退休年龄约 5555岁左右，而实际的退休年龄比法定年龄要低得多，社会上已岁左右，而实际的退休年龄比法定年龄要低得多，社会上已普遍存在低龄退休的问题。低龄退休对社会经济会产生以下普遍存在低龄退休的问题。低龄退休对社会经济会产生以下影响：影响：

(1)(1)低龄退休会使得老年负担增大。不同的退休年龄会造成年龄赡养低龄退休会使得老年负担增大。不同的退休年龄会造成年龄赡养系数的变化。如下表所示，系数的变化。如下表所示， 6060 岁退休的老年人口赡养率比岁退休的老年人口赡养率比 6565 岁退休的岁退休的大约多大约多 33 倍。 倍。

(2)(2)低龄退休将导致劳动力资源的浪费。低龄退休将导致劳动力资源的浪费。 19951995 年我国城镇人口为年我国城镇人口为 3.73.7 亿，亿，如果以如果以 6060 岁作为退休年龄来计算，则城镇达到退休的人口为岁作为退休年龄来计算，则城镇达到退休的人口为 90659065万人；如果以万人；如果以 6565 岁作为退休年龄来计算，则城镇达到退休人口为岁作为退休年龄来计算，则城镇达到退休人口为 33108108 人。也即是说，人。也即是说， 6060 岁退休与岁退休与 6565 岁退休相比，前者损失了将近岁退休相比，前者损失了将近 66000000 万劳动力，这是劳动力资源的一大浪费，因劳动者的提前退休，万劳动力，这是劳动力资源的一大浪费，因劳动者的提前退休，由此也导致国民产出的大量减少。由此也导致国民产出的大量减少。

(3)(3)低龄退休将加大社会保障的负担。随着我国人口总量高速度的增长，低龄退休将加大社会保障的负担。随着我国人口总量高速度的增长，退休人员的比例也不断加大。退休人员的比例也不断加大。 19661966 年以前，我国退休人口平均每年年以前，我国退休人口平均每年递增递增 77 万人；万人； 19781978 年以后，每年递增年以后，每年递增 100100 万人；“七五”期间平均万人；“七五”期间平均每年增长每年增长 180180 万人；据估计，从万人；据估计，从 20002000 年起将以年均年起将以年均 300300 万人的速万人的速度增长。由于进入退休年龄的老年人绝对数不断增大，这使得养老度增长。由于进入退休年龄的老年人绝对数不断增大，这使得养老金开支的比例也将以高比例增长。目前我国已成为世界上养老金供金开支的比例也将以高比例增长。目前我国已成为世界上养老金供款率最高的国家之一。 款率最高的国家之一。

一种较为流行的观点认为，降低退休年龄能提供更多的就一种较为流行的观点认为，降低退休年龄能提供更多的就业机会，缓解就业的压力。该观点在国际上也颇为流行，如在业机会，缓解就业的压力。该观点在国际上也颇为流行，如在亚洲一些高失业率和高人口增长的国家，提前退休被认为可以亚洲一些高失业率和高人口增长的国家，提前退休被认为可以为年轻人提供更多的就业机会。西方国家在为年轻人提供更多的就业机会。西方国家在 2020 世纪世纪 7070 年代中年代中后期，也曾因为失业率上升而采取过鼓励提前退休的措施。如后期，也曾因为失业率上升而采取过鼓励提前退休的措施。如德国、奥地利等国曾规定失业德国、奥地利等国曾规定失业 11 年以上的劳动者可以早于法定年以上的劳动者可以早于法定退休年龄退休年龄 55 年而退休，到年而退休，到 19851985 年有年有 66 个国家实行了这一规定。个国家实行了这一规定。但事实上，提前退休并没有像倡导者的初衷那样有效地解决了但事实上，提前退休并没有像倡导者的初衷那样有效地解决了失业问题，这些国家的失业率仍然是居高不下，提前退休不但失业问题，这些国家的失业率仍然是居高不下，提前退休不但没有解决失业问题，反而对养老保险造成了巨大压力，为缓解没有解决失业问题，反而对养老保险造成了巨大压力，为缓解养老保险的压力，许多国家又纷纷修改立法延长退休年龄。从养老保险的压力，许多国家又纷纷修改立法延长退休年龄。从各国实践看，提前退休与解决失业问题并没有必然联系，有两各国实践看，提前退休与解决失业问题并没有必然联系，有两个极端的例子可以说明这一点。例如，美国是法定退休年龄最个极端的例子可以说明这一点。例如，美国是法定退休年龄最高的国家，但美国的失业率却一直保持在低水平，尤其 高的国家，但美国的失业率却一直保持在低水平，尤其 9090 年年代以来，失业率一直在代以来，失业率一直在 5%5% 左右。意大利是法定退休年龄最低左右。意大利是法定退休年龄最低的国家，但近年来其失业率长期维持在高水平，曾经一度达到的国家，但近年来其失业率长期维持在高水平，曾经一度达到20%20%以上。由此可见，要解决失业问题，从根本上来说是要以上。由此可见，要解决失业问题，从根本上来说是要使国家的经济保持在高速发展的水平，从而提供更多的就业机使国家的经济保持在高速发展的水平，从而提供更多的就业机会。会。

综上分析，建议在我国养老保险的立法上，对退休年龄作综上分析，建议在我国养老保险的立法上，对退休年龄作

如下调整：如下调整：第一，适当延长法定退休年龄。主要理由有：第一，适当延长法定退休年龄。主要理由有： (1)(1) 与人口与人口

预期寿命的延长相适应；预期寿命的延长相适应； (2)(2) 充分利用劳动力资源，尤其是脑充分利用劳动力资源，尤其是脑力劳动者更是如此。力劳动者更是如此。 (3)(3) 减轻社会保障的负担。减轻社会保障的负担。第二，男女劳动者的退休年龄应当相同。主要理由有；第二，男女劳动者的退休年龄应当相同。主要理由有； (1)(1)

男女平等是我国《宪法》规定的基本原则，也是《劳动法》的男女平等是我国《宪法》规定的基本原则，也是《劳动法》的基本原则。从世界范围看，反歧视是一个重要的发展趋势，反基本原则。从世界范围看，反歧视是一个重要的发展趋势，反歧视的内容之一是反对性别歧视，近年来，许多国家纷纷制定歧视的内容之一是反对性别歧视，近年来，许多国家纷纷制定反歧视法，并将女性的退休年龄提高到与男性相同。因此，将反歧视法，并将女性的退休年龄提高到与男性相同。因此，将男女的退休年龄拉平有法律依据。男女的退休年龄拉平有法律依据。 (2)(2) 妇女的平均预期寿命比妇女的平均预期寿命比男性长。世界各国的统计数字表明，妇女的平均预期寿命都比男性长。世界各国的统计数字表明，妇女的平均预期寿命都比男性长，我国妇女平均预期寿命比男性长男性长，我国妇女平均预期寿命比男性长 33 年多，规定女性比年多，规定女性比男性提前退休没有合理性。男性提前退休没有合理性。 (3)(3) 有利于解决养老金的支付问题。有利于解决养老金的支付问题。

(1)(1)男工人和男干部年满男工人和男干部年满 6060 岁、女工人年满岁、女工人年满 5050 岁、女干部年满岁、女干部年满

5555岁，连续工龄满岁，连续工龄满 1010年者，可以享受退休待遇。年者，可以享受退休待遇。(2)(2)特殊行业或岗位，如井下矿工或固定在华氏特殊行业或岗位，如井下矿工或固定在华氏 3232度以下的低温度以下的低温

工作场所或华氏工作场所或华氏 100100度以上的高温工作场所的工作者，男工人与男度以上的高温工作场所的工作者，男工人与男职员年满职员年满 5555岁、女工人与女职员年满岁、女工人与女职员年满 4545岁，均可退休养老。其工岁，均可退休养老。其工龄的计算方法是，每在这些岗位上工作一年，均按一年零三个月计龄的计算方法是，每在这些岗位上工作一年，均按一年零三个月计算。算。(3)(3)特殊行业或岗位，如提炼或制造铅、汞、砒、磷、酸的工业特殊行业或岗位，如提炼或制造铅、汞、砒、磷、酸的工业

及其他化学、兵工工业中，直接从事有害身体健康工作的工作者，及其他化学、兵工工业中，直接从事有害身体健康工作的工作者，男工人与男职员年满 男工人与男职员年满 5555岁、女工人与女职员年满岁、女工人与女职员年满 4545岁，均可退休岁，均可退休养老。其工龄的计算，按每从事一年此岗位工作按一年零六个月计养老。其工龄的计算，按每从事一年此岗位工作按一年零六个月计算。算。(4)(4)中央、国家机关的部长，省、自治区、直辖市的党委书记、中央、国家机关的部长，省、自治区、直辖市的党委书记、

省长、主席、市长和相当职务的干部，退省长、主席、市长和相当职务的干部，退 (( 离离 ))休年龄可延长至休年龄可延长至 6565岁；教授、研究员以及相当这一级职称的高级专家，经所在单位报岁；教授、研究员以及相当这一级职称的高级专家，经所在单位报请省、自治区、直辖市政府或中央、国家机关部委批准，可延长退请省、自治区、直辖市政府或中央、国家机关部委批准，可延长退(( 离离 ))休年龄，但最长不超过休年龄，但最长不超过 7070 岁。岁。

三、养老保险的基本模式三、养老保险的基本模式

1 、国家统筹的养老保险模式2 、福利国家型养老保险模式3 、投保资助型的养老保险模式4 、自我积累型养老保险模式

11 、国家统筹的养老保险模式、国家统筹的养老保险模式国家统筹养老保险模式的特点是，国家不向劳动者本人国家统筹养老保险模式的特点是，国家不向劳动者本人

征收任何老年保险费，老年保险所需要的全部资金，都来自征收任何老年保险费，老年保险所需要的全部资金，都来自于政府的财政预算。工薪劳动者在年老丧失劳动能力之后，于政府的财政预算。工薪劳动者在年老丧失劳动能力之后，均可享受国家法定的社会保险待遇。苏联时代和我国计划经均可享受国家法定的社会保险待遇。苏联时代和我国计划经济时代实行的就是这种方式。从养老金的领取方式看，国家济时代实行的就是这种方式。从养老金的领取方式看，国家统筹式养老金制度对领取人规定了基本的领取条件，一般是统筹式养老金制度对领取人规定了基本的领取条件，一般是必须达到法定的退休年龄，具体领取标准还要看工龄的长短必须达到法定的退休年龄，具体领取标准还要看工龄的长短和职务的高低，如我国企业中是按连续工龄的长短计算的。和职务的高低，如我国企业中是按连续工龄的长短计算的。另外，还对特殊职务的人员延长退休年龄，离休者可领取高另外，还对特殊职务的人员延长退休年龄，离休者可领取高比例的退休金等，即按贡献的大小而定。这样，退休金的管比例的退休金等，即按贡献的大小而定。这样，退休金的管理工作比较简单，管理的成本也不太高。理工作比较简单，管理的成本也不太高。

毫无疑问，这种养老保险制度在当时对于稳定社会、保毫无疑问，这种养老保险制度在当时对于稳定社会、保

障退休者的晚年生活，起到了积极的作用。但是，随着社会障退休者的晚年生活，起到了积极的作用。但是，随着社会经济的发展和人口老龄化的加快，特别是社会主义市场经济经济的发展和人口老龄化的加快，特别是社会主义市场经济新体制的确立，国家统筹式养老保险制度暴露出很多弊端：新体制的确立，国家统筹式养老保险制度暴露出很多弊端：一是资金来源过于单一，使国家或企业背上沉重的财政包袱，一是资金来源过于单一，使国家或企业背上沉重的财政包袱，特别是在人口老龄化加重的形势下，问题更加严重；二是劳特别是在人口老龄化加重的形势下，问题更加严重；二是劳动者本人不缴纳任何费用，无法与劳动者实际贡献大小挂钩，动者本人不缴纳任何费用，无法与劳动者实际贡献大小挂钩，虽说国家发放的钱是从劳动者原来贡献中的扣除，但是由于虽说国家发放的钱是从劳动者原来贡献中的扣除，但是由于责任关系不明确，容易养成“大锅饭”、平均主义和懒惰思责任关系不明确，容易养成“大锅饭”、平均主义和懒惰思想，造成劳动者毫无自我保障意识和不作任何养老准备的被想，造成劳动者毫无自我保障意识和不作任何养老准备的被动局面，国家和企业身上的包袱越背越沉重。同时，非国有动局面，国家和企业身上的包袱越背越沉重。同时，非国有的个体、农民和外资、合资等所有制人员不被纳人社会保险的个体、农民和外资、合资等所有制人员不被纳人社会保险范围，造成社会保障的不合理局面和“二元”结构；特别是范围，造成社会保障的不合理局面和“二元”结构；特别是城乡劳动者不能平等地享受到社会保障，也造成了很多不稳城乡劳动者不能平等地享受到社会保障，也造成了很多不稳定的社会因素。定的社会因素。随着苏联和东欧国家的解体以及我国进行经济体制改革，随着苏联和东欧国家的解体以及我国进行经济体制改革，

采用这种模式的国家也越来越少。采用这种模式的国家也越来越少。

22 、福利国家型养老保险模式、福利国家型养老保险模式 福利国家所普遍采取的养老保险，最早为英国创设，选福利国家所普遍采取的养老保险，最早为英国创设，选

择该类型的国家还包括瑞典、挪威、澳大利亚、加拿大等。该择该类型的国家还包括瑞典、挪威、澳大利亚、加拿大等。该制度的特点是实行完全的“现收现付”制度，并按“支付确制度的特点是实行完全的“现收现付”制度，并按“支付确定”的方式来确定养老金水平。养老保险费全部来源于政府税定”的方式来确定养老金水平。养老保险费全部来源于政府税收，个人不需缴费。享受养老金的对象不仅仅为劳动者，还包收，个人不需缴费。享受养老金的对象不仅仅为劳动者，还包括社会全体成员。养老金保障水平相对较低，通常只能保障最括社会全体成员。养老金保障水平相对较低，通常只能保障最低生活水平而不是基本生活水平，如澳大利亚养老金待遇水平低生活水平而不是基本生活水平，如澳大利亚养老金待遇水平只相当于平均工资的只相当于平均工资的 25%25% 。为了解决基本养老金水平较低的。为了解决基本养老金水平较低的问题，一般大力提倡企业实行职业年金制度，以弥补基本养老问题，一般大力提倡企业实行职业年金制度，以弥补基本养老金的不足。该制度的优点在于运作简单易行，通过收入再分配金的不足。该制度的优点在于运作简单易行，通过收入再分配的方式，对老年人提供基本生活保障，以抵消市场经济带来的的方式，对老年人提供基本生活保障，以抵消市场经济带来的负面影响。该制度直接的消极后果就是政府的负担过重。由于负面影响。该制度直接的消极后果就是政府的负担过重。由于政府财政收入的相当部分都用于了社会保障支出，而且要维持政府财政收入的相当部分都用于了社会保障支出，而且要维持如此庞大的社会保障支出，政府必须采取高税收政策，从而加如此庞大的社会保障支出，政府必须采取高税收政策，从而加重了企业和纳税人的负担。同时，由于社会成员普遍享受养老重了企业和纳税人的负担。同时，由于社会成员普遍享受养老保险待遇，同样缺乏对个人的激励机制，容易形成社会成员的保险待遇，同样缺乏对个人的激励机制，容易形成社会成员的依赖思想。依赖思想。

33 、投保资助型的养老保险模式、投保资助型的养老保险模式投保资助型养老保险模式最早为德国俾斯麦政府颁布养老投保资助型养老保险模式最早为德国俾斯麦政府颁布养老

保险法所创设，后被美国、日本等国家所采纳。该模式主要是保险法所创设，后被美国、日本等国家所采纳。该模式主要是通过立法强制雇主和雇员参保，保险费由雇主和雇员负担。在通过立法强制雇主和雇员参保，保险费由雇主和雇员负担。在筹资方式上实行“现收现付”，以支定收，事先确定养老金的筹资方式上实行“现收现付”，以支定收，事先确定养老金的工资替代率，然后再以支出来确定总缴费率。个人领取养老金工资替代率，然后再以支出来确定总缴费率。个人领取养老金的权利与缴费义务联系在一起，即个人缴费是领取养老金的前的权利与缴费义务联系在一起，即个人缴费是领取养老金的前提，养老金水平与个人收入挂钩，基本养老金按退休前雇员历提，养老金水平与个人收入挂钩，基本养老金按退休前雇员历年指数化月平均工资和不同档次的替代率来计算，并定期自动年指数化月平均工资和不同档次的替代率来计算，并定期自动调整。调整。世界上大多数国家实行这种养老保险模式。它体现了由社世界上大多数国家实行这种养老保险模式。它体现了由社

会共同负担、共同分享的保险精神。每一个工薪劳动者和未在会共同负担、共同分享的保险精神。每一个工薪劳动者和未在职的普通公民，都属于社会保险的参加者或受保对象；在职的职的普通公民，都属于社会保险的参加者或受保对象；在职的企业雇员必须按工资的一定比例定期缴纳社会保险费，不在职企业雇员必须按工资的一定比例定期缴纳社会保险费，不在职的社会成员也必须向社会保险机构缴纳一定的养老保险费，作的社会成员也必须向社会保险机构缴纳一定的养老保险费，作为参加养老保险所履行的义务，才有资格享受社会保险；企业为参加养老保险所履行的义务，才有资格享受社会保险；企业或雇主也必须按企业工资总额的一定比例定期缴纳保险费。这或雇主也必须按企业工资总额的一定比例定期缴纳保险费。这些规定都是强制性的、依法执行的。具体缴纳的比例各国有一些规定都是强制性的、依法执行的。具体缴纳的比例各国有一定差别。 定差别。

投保资助型养老保险制度对受保人的养老金规定了一定的投保资助型养老保险制度对受保人的养老金规定了一定的

层次性，也就是说，老年人所得到的养老金按投保情况分为高层次性，也就是说，老年人所得到的养老金按投保情况分为高低不同的标准。第一个层次是普遍养老金，属于人人有份的养低不同的标准。第一个层次是普遍养老金，属于人人有份的养老金，即社会上每一个老年人都有权力享受的养老金，不管有老金，即社会上每一个老年人都有权力享受的养老金，不管有无工作，也不论收入多少，享受的条件是达到老年人的年龄，无工作，也不论收入多少，享受的条件是达到老年人的年龄，并且向社会保险机构缴纳过一定的保险费。英国和北欧的一些并且向社会保险机构缴纳过一定的保险费。英国和北欧的一些国家都有这种保险项目。第二个层次是雇员退休金，是对在职国家都有这种保险项目。第二个层次是雇员退休金，是对在职劳动者即工薪领取者而言的。这是指企业的雇员只要按规定缴劳动者即工薪领取者而言的。这是指企业的雇员只要按规定缴纳保险费，达到法定退休年龄后，即可享受雇员退休金待遇。纳保险费，达到法定退休年龄后，即可享受雇员退休金待遇。雇员缴纳的投保费是指按工资的一定比例，工资过低者可以不雇员缴纳的投保费是指按工资的一定比例，工资过低者可以不缴，工资超过一定数额的部分也可以免缴。享受此种退休保险缴，工资超过一定数额的部分也可以免缴。享受此种退休保险的只有企业的雇员，企业主或政府在职人员则没有这种保险项的只有企业的雇员，企业主或政府在职人员则没有这种保险项目。第三个层次的养老保险是指企业补充退休金。这是企业为目。第三个层次的养老保险是指企业补充退休金。这是企业为调动职工的生产积极性，提高企业声誉，保证退休职工享受到调动职工的生产积极性，提高企业声誉，保证退休职工享受到更高水平的待遇而实行的退休金待遇。这种保险项目是在雇员更高水平的待遇而实行的退休金待遇。这种保险项目是在雇员退休保险的基础上，根据企业效益的好坏，附加的保险项目，退休保险的基础上，根据企业效益的好坏，附加的保险项目，一般由企业单独投保，企业在不违背大原则的前提下，可自行一般由企业单独投保，企业在不违背大原则的前提下，可自行规定投保和领取的办法。 规定投保和领取的办法。

投保资助型养老保险的优点在于：保险金来源比较丰富，投保资助型养老保险的优点在于：保险金来源比较丰富，

由国家、企业和劳动者本人共同投保，经过一段时期之后，可由国家、企业和劳动者本人共同投保，经过一段时期之后，可以形成一笔数量可观的保险基金；保险层次较多，可以满足社以形成一笔数量可观的保险基金；保险层次较多，可以满足社会各个层次的不同需要，调动多方面投保的积极性。会各个层次的不同需要，调动多方面投保的积极性。

实行这种养老保险制度的国家，一般还要规定退休金的支实行这种养老保险制度的国家，一般还要规定退休金的支付标准随物价指数波动而作相应的调整，以保证退休者的生活付标准随物价指数波动而作相应的调整，以保证退休者的生活水平不致下降。因此，这种保险方式的资金管理难度较大，科水平不致下降。因此，这种保险方式的资金管理难度较大，科学性很强，管理成本也比较高。 学性很强，管理成本也比较高。

44 、自我积累型养老保险模式、自我积累型养老保险模式这种保险制度下的保险基金来自企业和劳动者两个方面，这种保险制度下的保险基金来自企业和劳动者两个方面，

国家不进行投保资助，仅仅给予一定的政策性优惠。这种社国家不进行投保资助，仅仅给予一定的政策性优惠。这种社会自我保障的做法，必然要求企业和劳动者的投保费率较高，会自我保障的做法，必然要求企业和劳动者的投保费率较高，否则便无法得到足够的基金，因此，必须在经济发展速度较否则便无法得到足够的基金，因此，必须在经济发展速度较快而且水平也较高的情况下才能实行。世界上只有新加坡等快而且水平也较高的情况下才能实行。世界上只有新加坡等少数发展中国家实行这一制度。少数发展中国家实行这一制度。

新加坡公积金保险制度的基本做法是：由中央政府制新加坡公积金保险制度的基本做法是：由中央政府制定颁布《中央公积金法》，为强制储蓄型老年社会保险制度定颁布《中央公积金法》，为强制储蓄型老年社会保险制度在全国的实施打下牢固的法律基础；政府成立权威性的社会在全国的实施打下牢固的法律基础；政府成立权威性的社会保险机构，即中央公积金局，制定老年社会保险方针政策，保险机构，即中央公积金局，制定老年社会保险方针政策，负责日常管理；为每个参加强制储蓄投保的雇员发放社会保负责日常管理；为每个参加强制储蓄投保的雇员发放社会保险卡，记录投保事宜，在雇员账下登记雇主为雇员缴纳的保险卡，记录投保事宜，在雇员账下登记雇主为雇员缴纳的保险费；一年一度地调整投保费率，随着企业经营状况的改善险费；一年一度地调整投保费率，随着企业经营状况的改善和工资水平的提高，相应调整投保比例。 和工资水平的提高，相应调整投保比例。

这种公积金式的社会保险制度取得了举世瞩目的成就，实现了无这种公积金式的社会保险制度取得了举世瞩目的成就，实现了无需国家财政拨款的养老保险。这种强制型老年社会保险，在没有国家需国家财政拨款的养老保险。这种强制型老年社会保险，在没有国家财政拨款的情况下，通过劳动者和企业的投保行为，达到养老保险的财政拨款的情况下，通过劳动者和企业的投保行为，达到养老保险的目的，国家只是从税收、利率上提供支持和帮助，例如采取税前提取目的，国家只是从税收、利率上提供支持和帮助，例如采取税前提取社会保险费和优惠利率等，由此成为社会保险坚强后盾。 社会保险费和优惠利率等，由此成为社会保险坚强后盾。 新加坡的社会公积金制度积累了雄厚的老年社会保险基金，提供新加坡的社会公积金制度积累了雄厚的老年社会保险基金，提供

了较高水平的社会保险。由于积累了一笔丰厚的社会养老保险基金，了较高水平的社会保险。由于积累了一笔丰厚的社会养老保险基金，每年支付退休金时没有任何困难，反而有很多剩余。例如，每年支付退休金时没有任何困难，反而有很多剩余。例如， 19801980 年年积累的社会公积金为积累的社会公积金为 9551295512 亿新元，而当年需要支付的退休金只有亿新元，而当年需要支付的退休金只有 7788 亿新元，剩余比较可观，亿新元，剩余比较可观， 19841984 年剩余基金高达年剩余基金高达 2968929689 亿新元。与亿新元。与世界上多数国家社会保险基金十分紧张甚至入不敷出的情况相比，新世界上多数国家社会保险基金十分紧张甚至入不敷出的情况相比，新加坡的成就是极为突出的。加坡的成就是极为突出的。新加坡的公积金制度覆盖面很大，实现了真正社会化的养老保险。新加坡的公积金制度覆盖面很大，实现了真正社会化的养老保险。

由于新加坡的储蓄型公积金制度积累了雄厚的资金，而且管理得当，由于新加坡的储蓄型公积金制度积累了雄厚的资金，而且管理得当，保险水平较高，因而吸引了越来越多的社会成员参加到公积金制度中保险水平较高，因而吸引了越来越多的社会成员参加到公积金制度中来。至来。至 19841984 年，已经有年，已经有 97.3%97.3% 的劳动者参加了公积金，占总人口的的劳动者参加了公积金，占总人口的比重也达到比重也达到 73.4%73.4% 。国家还借助公积金的经济实力，解决了“居者。国家还借助公积金的经济实力，解决了“居者有其屋”的社会问题。一方面，中央公积金局通过购买国家债券的方有其屋”的社会问题。一方面，中央公积金局通过购买国家债券的方式支持国民住宅建设；另一方面，政府允许公积金投保者提前支取部式支持国民住宅建设；另一方面，政府允许公积金投保者提前支取部分退休金，用于购买国家建造的低价住宅。通过将养老保险公积金制分退休金，用于购买国家建造的低价住宅。通过将养老保险公积金制度与解决住宅问题结合起来，至度与解决住宅问题结合起来，至 19851985 年，新加坡政府解决了全国年，新加坡政府解决了全国 8585%% 居民的住房问题。居民的住房问题。

公积金制度也促进了国家经济的良性运行。新加坡政府从全局公积金制度也促进了国家经济的良性运行。新加坡政府从全局出发，合理运用积累起来的雄厚的老年社会保险基金，购买由国家出发，合理运用积累起来的雄厚的老年社会保险基金，购买由国家发行的各种建设债券、公共汽车公司的股票，投资公用建设事业；发行的各种建设债券、公共汽车公司的股票，投资公用建设事业；同时鼓励公积金投保人提前提取部分退休金购买国家建设债券和进同时鼓励公积金投保人提前提取部分退休金购买国家建设债券和进行合理的投资。这样做的结果，大大增加了国家经济建设资金，促行合理的投资。这样做的结果，大大增加了国家经济建设资金，促进了经济增长。经济增长使劳动者的工资水平进一步提高，又提高进了经济增长。经济增长使劳动者的工资水平进一步提高，又提高了劳动者对社会保险的投保能力，增加了公积金的积累数量，形成了劳动者对社会保险的投保能力，增加了公积金的积累数量，形成了良性循环的有效机制。了良性循环的有效机制。

不过，其他一些经济发展水平不高的国家实行这一制度的效果不过，其他一些经济发展水平不高的国家实行这一制度的效果并不理想，主要原因是社会投保能力不足，致使资金短缺，不能实并不理想，主要原因是社会投保能力不足，致使资金短缺，不能实现良性运行。这些国家职工的收入水平、生活水平和企业的经济效现良性运行。这些国家职工的收入水平、生活水平和企业的经济效益都没有达到新加坡那样高的程度，而且行业和地区的差别大，农益都没有达到新加坡那样高的程度，而且行业和地区的差别大，农业人口占绝大多数，不能实行由个人和企业负担过重的高投保费率业人口占绝大多数，不能实行由个人和企业负担过重的高投保费率的社会保险制度，只能从本国的实际出发，走适合自己特点的社会的社会保险制度，只能从本国的实际出发，走适合自己特点的社会保障道 保障道 智利模式作为另一种强制储蓄类型，强调自我保障，采取个人智利模式作为另一种强制储蓄类型，强调自我保障，采取个人

账户的模式，但与新加坡模式不同的是，个人账户的管理完全实行账户的模式，但与新加坡模式不同的是，个人账户的管理完全实行私有化，即将个人账户交由自负盈亏的私营养老保险公司来管理，私有化，即将个人账户交由自负盈亏的私营养老保险公司来管理，劳动者可以自由地选择基金管理公司，并有权随时退出并选择其他劳动者可以自由地选择基金管理公司，并有权随时退出并选择其他基金管理公司。国家对养老保险基金管理公司规定了最低回报率，基金管理公司。国家对养老保险基金管理公司规定了最低回报率，同时实行养老金最低保障制度。该模式于同时实行养老金最低保障制度。该模式于 2020 世纪世纪 8080 年代在智利推年代在智利推出后，也被拉美一些国家所效仿。 出后，也被拉美一些国家所效仿。

第二节 养老保险制度的基本内容

一、养老保险制度的基本原则 二、享受养老保险的资格与条件 三、养老保险金的给付方式 四、养老保险基金的运营和精算

一、养老保险制度的基本原则一、养老保险制度的基本原则

1 、保证基本生活水平的原则2 、分享社会经济发展成果的原则3 、有条件享受的原则

11 、保证基本生活水平的原则、保证基本生活水平的原则当劳动者退出劳动生涯之后，老年社会保险制度为其提供当劳动者退出劳动生涯之后，老年社会保险制度为其提供

的养老金是他们的主要生活来源。因此，要保证老年人的基本的养老金是他们的主要生活来源。因此，要保证老年人的基本生活需要，就必须使养老金能够满足老年人的基本生活需要。生活需要，就必须使养老金能够满足老年人的基本生活需要。由于养老保险是老年人终生享受的待遇，实际是按一定周期由于养老保险是老年人终生享受的待遇，实际是按一定周期((通常按月通常按月 ))、一定标准连续不断领取的。在老年人的有生时、一定标准连续不断领取的。在老年人的有生时间内，其实际养老金的水平或社会购买力会受到社会经济因素间内，其实际养老金的水平或社会购买力会受到社会经济因素变动的影响，同一标准的养老金待遇，在不同的物价水平下，变动的影响，同一标准的养老金待遇，在不同的物价水平下，享有的消费资料和社会服务是不同的。为了保证老年人的基本享有的消费资料和社会服务是不同的。为了保证老年人的基本生活，使之不受通货膨胀和物价波动的影响，必须按通货膨胀生活，使之不受通货膨胀和物价波动的影响，必须按通货膨胀和物价指数适时调整养老金及社会救济金的水平。很多国家通和物价指数适时调整养老金及社会救济金的水平。很多国家通过立法保证老年人的生活不受经济波动的影响。这种调整一般过立法保证老年人的生活不受经济波动的影响。这种调整一般有两种方式：有两种方式：(1)(1) 养老金随物价上涨自动提高。这种方式可以使养老金水养老金随物价上涨自动提高。这种方式可以使养老金水

平保持不贬值，但是工作量较大，尤其是在物价波动频繁的时平保持不贬值，但是工作量较大，尤其是在物价波动频繁的时期，更增加了工作的难度。瑞士等国虽然名义上为自动调整，期，更增加了工作的难度。瑞士等国虽然名义上为自动调整，实际上是每两年调整一次养老金标准，只是在物价上涨超过实际上是每两年调整一次养老金标准，只是在物价上涨超过 88%%时，才实行随时调整。 时，才实行随时调整。 (2)(2) 养老金随物价上涨不定期调整。这种方式可以不带来过养老金随物价上涨不定期调整。这种方式可以不带来过

大的工作量，也可以保证老年人的生活。 大的工作量，也可以保证老年人的生活。

22 、分享社会经济发展成果的原则、分享社会经济发展成果的原则老年人的社会保障水平必须随其他社会成员收入和生活老年人的社会保障水平必须随其他社会成员收入和生活

水平的提高而提高，从而使他们能够及时分享社会经济发展水平的提高而提高，从而使他们能够及时分享社会经济发展的成果。体现这一原则的简单办法，就是将老年保险待遇随的成果。体现这一原则的简单办法，就是将老年保险待遇随着在业者工资水平的提高而相应地提高。其理由在于两点：着在业者工资水平的提高而相应地提高。其理由在于两点：(1)(1) 老年人为经济发展奠定了基础，创造了条件，做出过贡老年人为经济发展奠定了基础，创造了条件，做出过贡献，他们已经尽了劳动的义务，承担了社会责任。献，他们已经尽了劳动的义务，承担了社会责任。 (2)(2) 社会社会发展必须体现公平的原则。为了使退休者与在业者之间的收发展必须体现公平的原则。为了使退休者与在业者之间的收人差距不过于悬殊，避免产生大量的低收入人群，必须使老人差距不过于悬殊，避免产生大量的低收入人群，必须使老年人的收入不断提高。年人的收入不断提高。

以上三项原则基本上是实行老年社会保障的国家都遵循以上三项原则基本上是实行老年社会保障的国家都遵循的。此外，有些经济发达国家在制定养老金待遇标准时，还的。此外，有些经济发达国家在制定养老金待遇标准时，还考虑到被抚养的人口，即实行“照顾被抚养人口的原则”，考虑到被抚养的人口，即实行“照顾被抚养人口的原则”，规定对配偶和未成年子女给予补贴或抚养费，这类国家有日规定对配偶和未成年子女给予补贴或抚养费，这类国家有日本、瑞士等。本、瑞士等。

33 、有条件享受的原则、有条件享受的原则享受保险的权利与资格条件对应在世界各国养老保险制度享受保险的权利与资格条件对应在世界各国养老保险制度

中，都强调享受保险的权利与资格条件相对应。实施这一原则中，都强调享受保险的权利与资格条件相对应。实施这一原则的具体形式有以下三种的具体形式有以下三种 ::(1)(1) 享受老年社会保险的权利与劳动义务对等的原则。遵循享受老年社会保险的权利与劳动义务对等的原则。遵循

这一原则的国家一般规定，享受老年社会保险的老年人是指劳这一原则的国家一般规定，享受老年社会保险的老年人是指劳动达到一定年龄后退出工作岗位的人。国家和政府对公民劳动动达到一定年龄后退出工作岗位的人。国家和政府对公民劳动年龄的上下限都有立法或制度的规定，退休年龄是指劳动年龄年龄的上下限都有立法或制度的规定，退休年龄是指劳动年龄的上限。劳动者达到退休年龄以后，国家依据退休制度，一方的上限。劳动者达到退休年龄以后，国家依据退休制度，一方面安排他们退出原来的工作岗位；另一方面要保证他们获得社面安排他们退出原来的工作岗位；另一方面要保证他们获得社会的物质帮助和社会服务的权利。劳动者达到退休年龄之后，会的物质帮助和社会服务的权利。劳动者达到退休年龄之后，无论其实际劳动能力是否丧失，都必须按规定退休。这也是他无论其实际劳动能力是否丧失，都必须按规定退休。这也是他们取得养老社会保障必须履行的义务，即劳动达到一定年限后，们取得养老社会保障必须履行的义务，即劳动达到一定年限后，放弃和解除劳动行为。根据这一对等原则，确定老年社会保险放弃和解除劳动行为。根据这一对等原则，确定老年社会保险的条件和待遇水平时，必须以劳动者退休前为社会所做的劳动的条件和待遇水平时，必须以劳动者退休前为社会所做的劳动贡献的时间和贡献的大小为依据。实行国家统筹式养老保障的贡献的时间和贡献的大小为依据。实行国家统筹式养老保障的国家都采用这种方式。中国、前苏联、东欧等国家的老年社会国家都采用这种方式。中国、前苏联、东欧等国家的老年社会保险大多遵循这一原则。保险大多遵循这一原则。

(2)(2) 享受老年社会保险的权利与投保义务对等的原则。遵享受老年社会保险的权利与投保义务对等的原则。遵

循这一原则的国家，大多要求享受老年社会保险的人也承担循这一原则的国家，大多要求享受老年社会保险的人也承担保险费用。当人们达到退休年龄后，要获得老年社会保险的保险费用。当人们达到退休年龄后，要获得老年社会保险的权利，必须以参加社会保险并且缴纳保险费权利，必须以参加社会保险并且缴纳保险费 ((税税 ))为条件。为条件。具体实施时，有的国家以解除劳动为条件，有的国家如那些具体实施时，有的国家以解除劳动为条件，有的国家如那些缺乏劳动力的国家，则鼓励延长劳动时间和投保时间，并在缺乏劳动力的国家，则鼓励延长劳动时间和投保时间，并在退休金上给予优惠。 退休金上给予优惠。 (3)(3) 享受养老金待遇与劳动贡献相联系的原则。虽然现代享受养老金待遇与劳动贡献相联系的原则。虽然现代

老年保险和福利以及社会服务制度是在承认所有老年人都对老年保险和福利以及社会服务制度是在承认所有老年人都对社会有贡献的前提下实行的，但是在许多国家，社会保险待社会有贡献的前提下实行的，但是在许多国家，社会保险待遇根据老年人的贡献有所区别。在经济水平较低的发展中国遇根据老年人的贡献有所区别。在经济水平较低的发展中国家，对老年人的保障和待遇标准的差别更加明显。例如，大家，对老年人的保障和待遇标准的差别更加明显。例如，大多数国家退休金标准的制定都要根据原来的工资标准、职位多数国家退休金标准的制定都要根据原来的工资标准、职位的高低。在具体实施中，养老金和福利待遇也要根据多种条的高低。在具体实施中，养老金和福利待遇也要根据多种条件确定。在日本现代保险金制度中，对一般的劳动者，其领件确定。在日本现代保险金制度中，对一般的劳动者，其领取足额退休金的条件必须是缴纳保险费的时间合计为 取足额退休金的条件必须是缴纳保险费的时间合计为 2525年。年。这里包含了对劳动贡献时间长的要求。这里包含了对劳动贡献时间长的要求。

很多国家对于某些特殊行业或工种的劳动者在退休待遇很多国家对于某些特殊行业或工种的劳动者在退休待遇上有优惠。在法国，从事繁重和危险性工作的工人，可以提上有优惠。在法国，从事繁重和危险性工作的工人，可以提前退休而不减发退休金。前苏联从前退休而不减发退休金。前苏联从 4040年代起，对某些特殊年代起，对某些特殊工业，如化学、煤炭、冶金等部门的工人、工程技术人员和工业，如化学、煤炭、冶金等部门的工人、工程技术人员和领导者实行高额养老金制度。在井下、高温和有毒条件下从领导者实行高额养老金制度。在井下、高温和有毒条件下从事工作的职工，退休年龄提前 事工作的职工，退休年龄提前 1010年，工龄要求减少年，工龄要求减少 55年；年；从事繁重劳动的职工，退休年龄提前从事繁重劳动的职工，退休年龄提前 55年；在卫国战争中致年；在卫国战争中致残的职工，退休年龄提前残的职工，退休年龄提前 55年；中小学教师、幼教人员、飞年；中小学教师、幼教人员、飞行员、舞蹈演员和杂技演员，也可提前退休。另外，对有特行员、舞蹈演员和杂技演员，也可提前退休。另外，对有特殊贡献的人员，在基本养老金的基础上增加养老金。例如，殊贡献的人员，在基本养老金的基础上增加养老金。例如，对获三级“劳动光荣”勋章的老工人，每月增加 对获三级“劳动光荣”勋章的老工人，每月增加 15%15%的养的养老金。对那些为国家做出特殊贡献或有特殊功绩的人，如老老金。对那些为国家做出特殊贡献或有特殊功绩的人，如老布尔什维克，苏联英雄，社会主义劳动英雄，一、二、三级布尔什维克，苏联英雄，社会主义劳动英雄，一、二、三级光荣勋章获得者，或者在文化、科学、技术方面有突出贡献光荣勋章获得者，或者在文化、科学、技术方面有突出贡献的人，退休时都可以得到功勋养老金。的人，退休时都可以得到功勋养老金。

我国对历史贡献不同的老年退休者在退休待遇上的差别也是我国对历史贡献不同的老年退休者在退休待遇上的差别也是比较明显的。最突出的是离休人员的养老金和生活福利待遇高于比较明显的。最突出的是离休人员的养老金和生活福利待遇高于退休人员的待遇。对有突出贡献的科学技术人员实行政府津贴制退休人员的待遇。对有突出贡献的科学技术人员实行政府津贴制度；对特殊工种实行一定的退休优惠政策等。我国规定，对获得度；对特殊工种实行一定的退休优惠政策等。我国规定，对获得全国劳动英雄、劳动模范称号的干部，退休费提高全国劳动英雄、劳动模范称号的干部，退休费提高 15%15% ；对获；对获得省劳动模范、省先进生产者、先进工作者称号的干部，退休费得省劳动模范、省先进生产者、先进工作者称号的干部，退休费提高提高 10%10%；对在新民主主义革命和社会主义革命、社会主义建；对在新民主主义革命和社会主义革命、社会主义建设中有特殊贡献的人员，如在科研、生产等方面有重大发明创造、设中有特殊贡献的人员，如在科研、生产等方面有重大发明创造、成绩显著并由省政府或国务院部委授予荣誉称号的人员，退休费成绩显著并由省政府或国务院部委授予荣誉称号的人员，退休费提高提高 5%5% 。 。

各国对有特殊贡献的老年人的特殊待遇，集中体现在社会优各国对有特殊贡献的老年人的特殊待遇，集中体现在社会优抚政策中。例如，法国早在抚政策中。例如，法国早在 1919 世纪就在军人和政府文职官员中世纪就在军人和政府文职官员中首先实行退休制度。美国政府对职业军人实行特殊退休制度，从首先实行退休制度。美国政府对职业军人实行特殊退休制度，从19571957 年开始，对所有军事人员由政府承担实行“老残遗属及健年开始，对所有军事人员由政府承担实行“老残遗属及健康保险”的投保制度。日本的退役军人在患病就医期间，可以得康保险”的投保制度。日本的退役军人在患病就医期间，可以得到政府的生活津贴。前苏联的优抚政策水平较高，不但惠及军事到政府的生活津贴。前苏联的优抚政策水平较高，不但惠及军事人员，而且面向科研、教师等知识阶层。我国部队离退休人员除人员，而且面向科研、教师等知识阶层。我国部队离退休人员除享受国家的优抚政策待遇外，在部队荣获军以上单位授予的英雄、享受国家的优抚政策待遇外，在部队荣获军以上单位授予的英雄、模范称号，荣立一等功、特等功或相当奖励的转业、复员人员，模范称号，荣立一等功、特等功或相当奖励的转业、复员人员，退休费提高退休费提高 15%15% ；荣立二等功、大功、三等功或相当奖励的复；荣立二等功、大功、三等功或相当奖励的复转人员，退休费提高转人员，退休费提高 10%10%。。

这些都体现了国家和社会对有特殊贡献的老年人的历史这些都体现了国家和社会对有特殊贡献的老年人的历史

价值的承认，提高他们的社会待遇，也就是提高了他们的社价值的承认，提高他们的社会待遇，也就是提高了他们的社会地位。会地位。(4)(4) 享受老年社会保险的权利与国籍或居住年限相联系。享受老年社会保险的权利与国籍或居住年限相联系。

实行这一原则的国家只要求是本国居民或在本国居住达到一实行这一原则的国家只要求是本国居民或在本国居住达到一定年限即可，而没有工作时间和投保年限的规定。实行这种定年限即可，而没有工作时间和投保年限的规定。实行这种规定的主要是新西兰和澳大利亚等实行公民保险的国家。规定的主要是新西兰和澳大利亚等实行公民保险的国家。

二、享受养老保险的资格与条件二、享受养老保险的资格与条件享受老年社会保险的资格与条件，往往与一国实行

的老年社会保险的类型有关，也与老年社会保险的基本原则有关。世界上绝大多数国家的老年保险给付条件都是复合型的，即必须同时符合两个或两个以上的资格条件，才能享受到领取养老金的权利。这些条件归纳起来有以下几种：

1 、年龄和投保年限条件 被保险人必须达到规定的退休年龄和达到缴纳保险费

的期限，才有领取养老金的资格。采用这种办法的国家有法国、德国和美国等。德国规定享受养老金的条件为年满63 岁、投保 35 年或年满 65 岁、投保 15 年；法国规定享受条件为年满 60 岁、投保 37.5 年，如果未达到 37.5 年，则减发养老金；美国规定享受条件为年满 65 岁 (60 岁 -64岁者减发养老金 ) 。

2 、年龄和工龄条件被保险人必须达到规定的年龄和所要求的工作年限，才

有领取养老金的资格。采用这种方法的主要是前苏联和东欧社会主义国家。如前苏联规定的享受条件为：男年满 60 岁、工龄满 25 年，女年满 55 岁、工龄满 20 年；对某些从事特殊工作的被保险人，如从事危险、有害身体的工作的人，退休年龄和工龄可放宽 5-10 年；工伤或职业病患者、残废军人，退休及领取养老金时，可不受年龄与工龄的限制。

3 、年龄、工龄和投保年限条件被保险人必须符合规定的年龄、工龄和缴纳保险费的期

限三个条件，缺一不可。如英国规定：男 65 岁，女 60 岁，1978 年 4 月以前任何一年缴足保险费 50 周，或 1978 年4 月以前任何一年缴足保险费 52 周，按工龄计算的“可计年度”相当于一生工龄的十分之九的，方可领取养老金。

4 、年龄和居住期限条件 被保险人必须达到规定的年龄，并符合居住国所规

定的居住期限，才有资格领取养老金。实行国民年金的国家大多采用这种方法。如丹麦规定，国民年金的享受条件为年满 67 岁之前连续 5 年居住在本国且有公民权。加拿大规定，国民年金的享受条件为年满 65 岁， 18 岁以后在加拿大每居住一年，可领取最高养老金的 1 ／ 40 ；最少可领取 10 年，最多可领取 40 年。

三、养老保险金的给付方式三、养老保险金的给付方式老年保险待遇是退休的老年人生活的主要经济来源，属于一

种长期性的物质补偿。一般来讲，它在诸多社会保险项目中影响最大、支付的时间最长，实施方式也比较具体和复杂。

1 、养老金的计算方法养老保险金的计算方法有两种，一种是绝对金额制 ( 即均一

制 ) ，一种是薪资比例制。(1) 绝对金额制。这种计算方法是将被保险人及其供养的直系亲属，按不同标准划分为若干种类，每一种类的人按同一绝对额发给养老金。这种计算方法与被保险人退休前工资的多少无关，多用于普通国民保险或家庭补贴的给付，属于较大范围的养老金范畴。例如日本， 1989 年修改后的国民年金制度规定，每人每月的养老金为 55500日元。荷兰 1996 年规定，单身老人每月养老金 1413.4荷兰盾，年金随工资指数的变化一年自动调整两次。

2)薪资比例制。以被保险人退休前某段时期内的平均工资或最高工资数额为基数，根据是否与投保年限有关，按一定比例计算养老金额。若与投保年限无关，养老金的计算通常是工资基数乘以一定比例，这个比例或根据收入，或根据工龄长短确定。这种情况在东欧国家尤为常见。若与投保年限有关，养老金的计算通常是计算基数乘以一定比例，再乘以投保年限。在这种情形下，比例不是十分重要的，养老金的多少更多地取决于基数和投保年限这两个因素。雇员缴费的国家常采用这种计算方式。例如，前苏联的养老金计算即采用薪资比例制，规定工人或职员可按停止工作前的最后12 个月，或申请退休前的 10 年里的任何一个连续 5 年的平均工资计算养老金；前联邦德国规定，养老金按照被保险人月平均工资的 1.5%乘以投保年数，所得即为应得数额。

世界各国一般采用上述的一种方法计算养老金，但也有两种方法都采用的，既实行国民年金，又实行就业相关年金。前一种年金常采用绝对金额制，后一种年金则采用薪资比例制。

另外有几点需要说明的是：(1)许多国家在确定被保险人养老金基数时，对其过去的收入都要先进行调整，以指数化方法确定平均收入，以确保基数的价值量。

(2) 多数国家对被保险人本人享受的养老金有最高限额，或从比例上，或从绝对额上作一些限制，总的原则是不使养老金收入超过本人在职时的收入。

(3) 特殊职业 ( 主要是有毒、有害的职业 ) 的被保险人，比其他职业的被保险人的待遇要高一些，一般高出同级者5% 。

2 、养老保险金的给付范围、项目及数额收益基准制与供款基准制

各国依照本国的国民经济发展水平和社会需求确定养老金的给付范围、项目及标准。具体的给付标准有一定的差异。在某些国家，养老金给付范围既包括被保险者本人，也包括无收入的配偶、未成年子女以及其他由被保险人抚养的直系亲属。瑞士、瑞典等国的给付项目除基本养老金之外，还有低收入补助、看护补助、超缴保险费期间增发额、超龄退休补贴、配偶及未成年子女补贴等。向被保险人抚养的直系亲属支付各种补贴的做法，在世界很

多国家中已经相当普遍。对家属的补贴，有的采取定期定额补助，与被保险人的收入、投保期限无关；有的按投保人养老金的一定比例补助。有的国家对补助对象，即对被保险人抚养的直系亲属无条件限制，相当多的国家则对享受家庭补助的直系亲属规定某些限制条件，如配偶和子女的年龄、子女数量等。

四、养老保险基金的运营和精算四、养老保险基金的运营和精算1 、老年社会保险基金的运营 老年社会保险基金是一种专项基金，数额巨大，能够对社会经济活动产生一定的影响，直接关系到退休人员的生活保障和整个社会的稳定。因此，在养老保险基金的具体运营问题上，各国都采取审慎的态度，制定严格的制度法规。如日本规定，养老金的积累额只能存人财政部。一般来说，各国都采取以下三项原则：一是安全的原则，即必须安全可靠，避免可能发生的风险；二是效率的原则，即必须有较高的收益率，使基金尽可能地增值；三是社会效益的原则，即必须发挥宏观上的最大效益，能够保证社会稳定，促进社会发展和经济繁荣。我国政府规定：社会保险基金的经办机构，在保证基金正常支付和安全性、流动性的前提下，可依法把社会保险基金主要用于购买国家债券，确保社会保险基金的安全和保值增值。

2 、老年社会保险基金的精算 科学的精算必须建立在对老年社会保险基金影响因素正确认识的基础上。这方面的影响因素主要有两个：

(1) 人口年龄结构。人口年龄结构是通过对总人口中各个年龄组人口所占比重的调查分析得到的。可以根据人口普查、人口登记等资料，进行统计分析，得到这方面的情况，目的是获得企业在职职工和退休人员的变化趋势，根据一定的退休金结构及变化趋势，掌握退休费用负担变化情况。

在多数发展中国家，由于出生率、死亡率较高，平均寿命较低，人口的年龄结构较为年轻，劳动力人口比重较大，老年抚养比不高，老年社会保险费支付额不高。

在发达国家，由于出生率、死亡率较低，平均寿命较长，人口年龄结构老龄化比较严重，劳动力人口的老年抚养比较高，需要支付的养老金数额越来越大有时甚至演变成严重的社会问题和矛盾。

我国虽然是发展中国家，但是由于计划生育政策的推行和医疗卫生条件的改善，人口出生率大幅度下降，死亡率也降到较低的水平，平均预期寿命有了较大的提高，人口年龄结构老龄化的趋势不断加强，企业中的退休人员增长更为迅速。这是预测老年保险费用时必须着重考虑的一个因素。

(2) 经济发展状况。随着经济的发展，劳动力就业的增长速度在不同产业和部门之间有较大的区别。在职职工人数增长较快的部门，近期老年退休人员比例会下降。某些比较稳定、被压缩的行业和历史悠久的企业，老年退休人员的比重会快速上升，其养老金的负担将极为沉重。

经济发展还会影响职工的收入、退休年龄的变化，也会影响到物价指数、生活费指数和银行利率的变动，这些也会对养老金的筹集和支付带来直接或间接的影响。

在考虑到以上诸方面的影响因素之后，将退休费用定量化，必须确定五个“基础率”，即“预定死亡率”( 可通过编制专用的人口生命表测出 ) 、“预定退休率”(由职工队伍的年龄结构和退休年龄标准决定 ) 、“预定新增就业率” (由劳动力资源和就业需求决定 ) 、“预定工资率” (由工资变化的趋势决定 ) 、 “预定利率”。此外，为了使退休金的长期支付不致受物价上涨的影响，还应预测一定时期内的物价指数和生活费指数。

在以上各种“基础率”确定之后，就有可能对未来各年度所需支付的养老保险费用进行预测，再根据收支平衡的原则确定所需提取的基金数额，最后根据工资总额确定基金提取率。

预测中确定的基金提取率不是一成不变的，在制度执行后的一定时期，还需要对现实的“收大于支的部分”( 即实际结余 ) 和未来的“支大于收的部分” ( 即责任储备 )进行再计算，以判断制度执行过程中某一时间的收支平衡情况。如计算出入过大，就要对提取率进行调整。这种“测算——确定——再计算——调整”的过程，是一项专业性较强的技术，某些国家称之为“年金数理计算方法”，并配备专业的“精算师”和精算机构。 随着世界各国老年社会保险事业的发展，“年金数理”

方法的作用日益显著，已经为越来越多的专家所重视，逐渐发展成为一门综合人口学、统计学、金融学和劳动经济学的边缘性学科。我国的养老保险基金预测和精算工作虽然开始的时间不长，但由于社会保险事业迅速发展的需要，这一队伍也有了较快的增长。

第三节 我国城镇职工的养老保险

一、我国养老保险制度的历史演变 二、我国城镇职工基本养老保险制度 三、退休制度与养老保险 四、建立多层次养老保险体系五、当前社会养老保险面临的主要问题

一、我国养老保险制度的历史演变一、我国养老保险制度的历史演变

1 、我国城镇职工现代养老保险制度的建立及其存在的问题

2 、我国传统养老体制存在的主要问题3 、我国城镇职工社会养老保险制度改革4 、 90年代企业职工社会养老保险制度的创新5 、统一的企业职工养老保险制度的建立

11 、我国城镇职工现代养老保险制度的建立及其存在的问、我国城镇职工现代养老保险制度的建立及其存在的问题题

11 、养老保险制度初建时期我国的养老保险制度始建于、养老保险制度初建时期我国的养老保险制度始建于 5050年代初期。年代初期。 19511951 年年 22 月颁布并于月颁布并于 19531953 年修订实施的《中华年修订实施的《中华人民共和国劳动保险条例》，是我国第一部全国统一的社会保人民共和国劳动保险条例》，是我国第一部全国统一的社会保险法规，它的设计是典型的国家保障型社会养老保险制度，是险法规，它的设计是典型的国家保障型社会养老保险制度，是“国家保险”，劳动者不需缴任何费用，均能享受退休金，退“国家保险”，劳动者不需缴任何费用，均能享受退休金，退休金从根本上说来源于国家预算。休金从根本上说来源于国家预算。

国家机关工作人员的养老保险，因其筹资渠道、工资标准、国家机关工作人员的养老保险，因其筹资渠道、工资标准、工龄计算等与企业不同，实行的是不同于城镇职工的养老保险工龄计算等与企业不同，实行的是不同于城镇职工的养老保险办法。办法。 19551955 年颁发的《国家机关工作人员退休处理暂行办年颁发的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，标志着国家法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，标志着国家机关工作人员的社会养老保险制度基本建立。至此，城镇社会机关工作人员的社会养老保险制度基本建立。至此，城镇社会养老保险的两大板块基本形成，即机关事业单位职员的养老保养老保险的两大板块基本形成，即机关事业单位职员的养老保险制度，其养老金从国家财政预算拨给各单位的行政管理费中险制度，其养老金从国家财政预算拨给各单位的行政管理费中支付，由财政部门、人事部门共同管理；企业职工的养老保险支付，由财政部门、人事部门共同管理；企业职工的养老保险制度，其养老金来源于企业按工资总额的一定比例提取的社会制度，其养老金来源于企业按工资总额的一定比例提取的社会保险费，由劳动部门统一管理。保险费，由劳动部门统一管理。

22、“文革”时，我国的社会养老保险演变为“企业保、“文革”时，我国的社会养老保险演变为“企业保

险”。险”。但是，这一社会养老保险制度在“文化大革命”中遭到但是，这一社会养老保险制度在“文化大革命”中遭到

破坏，“文革”一开始，负责管理社会保险工作的工会、劳破坏，“文革”一开始，负责管理社会保险工作的工会、劳动部门等都被撤销，整个社会保险工作一度处于管理无序状动部门等都被撤销，整个社会保险工作一度处于管理无序状态，社会保险金收支混乱，社会保险有关政策法规得不到有态，社会保险金收支混乱，社会保险有关政策法规得不到有效贯彻执行。效贯彻执行。 19691969年年 22 月财政部发出《关于国营企业财务月财政部发出《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见工作中几项制度的改革意见 ))，规定国营企业一律停止提取，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支都改在营业外列支。至此，社会保险失去了它的社会统筹支都改在营业外列支。至此，社会保险失去了它的社会统筹功能，社会保险演变为“企业保险”。功能，社会保险演变为“企业保险”。

到到 7070年代末，企业的退休人员逐步增加，老新企业之间年代末，企业的退休人员逐步增加，老新企业之间用于退休人员的保险费用极不平衡，养老负担畸重畸轻，但用于退休人员的保险费用极不平衡，养老负担畸重畸轻，但在计划经济体制下，企业是国家的，企业并不在意其成本的在计划经济体制下，企业是国家的，企业并不在意其成本的高低和盈利的多少，因为盈利多交给国家，亏损则由国家全高低和盈利的多少，因为盈利多交给国家，亏损则由国家全包下来，养老负担轻重和企业的生存发展无必然的联系。包下来，养老负担轻重和企业的生存发展无必然的联系。

22 、我国传统养老体制存在的主要问题、我国传统养老体制存在的主要问题

、、

33 、我国城镇职工社会养老保险制度改革、我国城镇职工社会养老保险制度改革进入进入 8080 年代后“企业保险”制度的初步改革。年代后“企业保险”制度的初步改革。从从 19841984 年起，国家开始在全民所有制企业范围内进行以年起，国家开始在全民所有制企业范围内进行以

退休费用的社会统筹为主要内容的改革试点，即在市、县一级退休费用的社会统筹为主要内容的改革试点，即在市、县一级行政区内的国有企业之间，按以支定收、略有节余的原则，对行政区内的国有企业之间，按以支定收、略有节余的原则，对企业按职工工资总额的同等比例，进行养老金的统一收缴、支企业按职工工资总额的同等比例，进行养老金的统一收缴、支付及对职工养老保险的统一管理。这一改革实际上是恢复到建付及对职工养老保险的统一管理。这一改革实际上是恢复到建国初的社会保险上去。到国初的社会保险上去。到 19911991 年，全国实施退休费用社会统年，全国实施退休费用社会统筹的市、县达到筹的市、县达到 22742274 个，占全国市、县的个，占全国市、县的 96%96%。。 19911991 年年 66月，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确提月，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确提出实行养老保险基金统筹，统筹体制在全国范围内正式实施。出实行养老保险基金统筹，统筹体制在全国范围内正式实施。

和以前的单位保险相比较，统筹体制的确立，提高了养和以前的单位保险相比较，统筹体制的确立，提高了养老保险的社会化程度，在一定程度上解决了企业间养老负担不老保险的社会化程度，在一定程度上解决了企业间养老负担不均的问题，较好地保障了离退休人员的基本生活。但是，基本均的问题，较好地保障了离退休人员的基本生活。但是，基本养老保险模式仍然是受益基准制，养老金的筹资方式也仍然是养老保险模式仍然是受益基准制，养老金的筹资方式也仍然是现收现付。随着退休人员与在职人员的比例越来越高，在职工现收现付。随着退休人员与在职人员的比例越来越高，在职工人的赡养系数也随之增大，养老金支付压力日益沉重，人的赡养系数也随之增大，养老金支付压力日益沉重，

导致养老金缴费费率的持续上升，而且退休费用的社会统导致养老金缴费费率的持续上升，而且退休费用的社会统

筹是按地区筹是按地区 ((省、市、县省、市、县 )) 进行的，在那些老工业城市或在职进行的，在那些老工业城市或在职人员少而退休人员多的市县，当全国平均缴费水平不到人员少而退休人员多的市县，当全国平均缴费水平不到 20%20%的时候，他们的缴费比率已达到的时候，他们的缴费比率已达到 30%30%乃至更高。这在一部分乃至更高。这在一部分缴费者中形成了较大的抵触情绪，特别是退休人员少的企业，缴费者中形成了较大的抵触情绪，特别是退休人员少的企业，认为过高的费率侵害了企业自身的利益，它能带给企业的收益，认为过高的费率侵害了企业自身的利益，它能带给企业的收益，要若干年以后才显现出来，而这还有一些未可预测的变数，因要若干年以后才显现出来，而这还有一些未可预测的变数，因此好的企业此好的企业 ((或称人员年龄构成轻的企业或称人员年龄构成轻的企业 ))拖缴、欠缴乃至漏拖缴、欠缴乃至漏缴、拒缴养老保险统筹费，差的企业缴、拒缴养老保险统筹费，差的企业 ((或养老负担重的企业或养老负担重的企业 ))拼命要挤进社会统筹。养老金支付压力越来越大，只有再依靠拼命要挤进社会统筹。养老金支付压力越来越大，只有再依靠提高保险费率，缓解收支矛盾。因而，在单位保险的情况下，提高保险费率，缓解收支矛盾。因而，在单位保险的情况下，主要是一些老企业不堪重负，进入统筹体制后，则几乎所有的主要是一些老企业不堪重负，进入统筹体制后，则几乎所有的国有企业都必须承担较高的保险费率，而这又加大了企业用工国有企业都必须承担较高的保险费率，而这又加大了企业用工成本，削弱了企业的竞争力。而且，养老保险的覆盖面仍然停成本，削弱了企业的竞争力。而且，养老保险的覆盖面仍然停留在城镇国有经济部门的职工，国有经济部门无法与其他所有留在城镇国有经济部门的职工，国有经济部门无法与其他所有制经济进行公平竞争，劳动力在不同的所有制之间流动难，企制经济进行公平竞争，劳动力在不同的所有制之间流动难，企业破产兼并难，国有企业减员增效自求发展就更难了。 业破产兼并难，国有企业减员增效自求发展就更难了。

44 、、 9090 年代企业职工社会养老保险制度的创年代企业职工社会养老保险制度的创新新

步入步入 9090年代后，我国理论界和政府有关部门对企业职工的社会保险制度年代后，我国理论界和政府有关部门对企业职工的社会保险制度的改革和发展进行了全面的分析和研究，在一些主要问题上取得了共识：的改革和发展进行了全面的分析和研究，在一些主要问题上取得了共识：

(1)(1)养老保险的基本模式。我国目前不宜以现收现付的受益基准制作为制养老保险的基本模式。我国目前不宜以现收现付的受益基准制作为制度的主体，而应选择基金预筹积累的供款基准制。因为就中国的现实情况来看，度的主体，而应选择基金预筹积累的供款基准制。因为就中国的现实情况来看，未来的人口老龄化压力非常大，没有预筹积累的话，养老危机肯定会出现。另未来的人口老龄化压力非常大，没有预筹积累的话，养老危机肯定会出现。另外，我国目前经济发展水平不高，在社会保险的模式选择上首先应该是发展经外，我国目前经济发展水平不高，在社会保险的模式选择上首先应该是发展经济，提高生产效率，因此，注重人的积极性的发挥、增强人们自我保障意识的济，提高生产效率，因此，注重人的积极性的发挥、增强人们自我保障意识的供款基准制理应成为首选。供款基准制理应成为首选。

(2)(2)养老保险的管理及基金运营。以预筹积累代替现收现付，必然要形成养老保险的管理及基金运营。以预筹积累代替现收现付，必然要形成大量的基金积累，那么建立安全、有效的养老保险行政管理体制和基金运营机大量的基金积累，那么建立安全、有效的养老保险行政管理体制和基金运营机制就刻不容缓，必须使社会保险的行政管理和基金经营两者分开，相互监督，制就刻不容缓，必须使社会保险的行政管理和基金经营两者分开，相互监督，相互制约。相互制约。

(3)(3)社会养老保险的覆盖面。要进一步扩大社会养老保险的覆盖面，把计社会养老保险的覆盖面。要进一步扩大社会养老保险的覆盖面，把计划经济体制下只覆盖国有经济部门的养老保险，拓展为全体城镇劳动者共同参划经济体制下只覆盖国有经济部门的养老保险，拓展为全体城镇劳动者共同参加、各种所有制经济全面覆盖的统一的养老保险制度。它是建立社会主义市场加、各种所有制经济全面覆盖的统一的养老保险制度。它是建立社会主义市场经济体制的迫切要求，也是实现社会公平的要求。经济体制的迫切要求，也是实现社会公平的要求。

19951995 年年 33 月，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革月，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》就企业职工养老保险制度的深化改革作了部署，并同时的通知》就企业职工养老保险制度的深化改革作了部署，并同时出台了两个具体操作方案，即企业职工基本养老保险社会统筹与出台了两个具体操作方案，即企业职工基本养老保险社会统筹与个人账户相结合实施办法一和实施办法二，它们都将企业和职工个人账户相结合实施办法一和实施办法二，它们都将企业和职工的缴费分为社会统筹和个人账户两块，只是具体比例不同。办法的缴费分为社会统筹和个人账户两块，只是具体比例不同。办法一是按照供款基准制设计的，基本养老保险个人账户按职工工资一是按照供款基准制设计的，基本养老保险个人账户按职工工资收入的收入的 16%16% 左右计入，企业和职工共同缴纳养老保险费。职工开左右计入，企业和职工共同缴纳养老保险费。职工开始按不低于个人缴费工资的始按不低于个人缴费工资的 3%3%比例缴纳，以后每两年提高一个比例缴纳，以后每两年提高一个百分点，最终达到个人账户保险费率的一半即百分点，最终达到个人账户保险费率的一半即 88 ％。％。

基本养老金按不同对象，采用不同计发办法：新人的养老金计基本养老金按不同对象，采用不同计发办法：新人的养老金计算公式为，基本养老保险个人账户储存额除以算公式为，基本养老保险个人账户储存额除以 120120 ；老人仍按原；老人仍按原办法计发养老金；“中人”的养老金计发办法是，视其在办法实办法计发养老金；“中人”的养老金计发办法是，视其在办法实施前的工作年限为缴费年限，以个人账户中的储存额推算出全部施前的工作年限为缴费年限，以个人账户中的储存额推算出全部工作年限的储存额，再除以工作年限的储存额，再除以 120120 ，按月计发基本养老金。办法二，按月计发基本养老金。办法二只设计了一个比例不大的个人账户，养老金的计发办法分成两部只设计了一个比例不大的个人账户，养老金的计发办法分成两部分：社会性养老金，按当地职工平均工资的分：社会性养老金，按当地职工平均工资的 20%-25%20%-25% 计发；缴计发；缴费性养老金，个人及企业按缴费工资基数的费性养老金，个人及企业按缴费工资基数的 1.0%-1.4%1.0%-1.4%计发；个计发；个人账户养老金对应于个人账户储存额。办法二可看作是受益基准人账户养老金对应于个人账户储存额。办法二可看作是受益基准和供款基准的混合方式。两个办法有一个共同点，即都想通过个和供款基准的混合方式。两个办法有一个共同点，即都想通过个人缴费及建立个人账户的办法形成激励机制，缓解养老金支付压人缴费及建立个人账户的办法形成激励机制，缓解养老金支付压力。力。

此后，全国各地区、各部门均按国务院的部署和要求，实施了此后，全国各地区、各部门均按国务院的部署和要求，实施了社会统筹和个人账户相结合的养老保险改革办法，进行企业职工社会统筹和个人账户相结合的养老保险改革办法，进行企业职工养老保险制度的改革试点。具体实施过程中，各地对国务院推荐养老保险制度的改革试点。具体实施过程中，各地对国务院推荐的两个办法进行比较和实践，形成许多养老保险办法并存的局面。的两个办法进行比较和实践，形成许多养老保险办法并存的局面。经过两年多的改革实践，逐渐为广大群众普遍接受，增强了他们经过两年多的改革实践，逐渐为广大群众普遍接受，增强了他们的自我保障意识。他们关心个人账户，积极缴费并督促企业按时的自我保障意识。他们关心个人账户，积极缴费并督促企业按时足额缴纳养老保险费，从而提高了养老保险金的收缴率。一些地足额缴纳养老保险费，从而提高了养老保险金的收缴率。一些地方通过提高个人缴费比例，降低了企业保险费率，减轻了企业负方通过提高个人缴费比例，降低了企业保险费率，减轻了企业负担，收到了积极的社会效果。担，收到了积极的社会效果。

但是，在改革过程中也出现了一些问题：一是多种养老保险但是，在改革过程中也出现了一些问题：一是多种养老保险办法并存。由于对新制度的认识有个过程，各地在设计“统账结办法并存。由于对新制度的认识有个过程，各地在设计“统账结合”时，出现了多种个人账户比例，有的个人账户是职工工资的合”时，出现了多种个人账户比例，有的个人账户是职工工资的16%16%，有的是，有的是 3%3%，还有的是，还有的是 12%12%。这样职工个人调动时，个。这样职工个人调动时，个人账户的转移就成了问题，给管理工作带来困难，也不利于形成人账户的转移就成了问题，给管理工作带来困难，也不利于形成统一开放、竞争有序的劳动力市场；二是基本养老保险差距过大，统一开放、竞争有序的劳动力市场；二是基本养老保险差距过大，存在攀比待遇水平的现象；三是基金统筹层次过低，调剂能力弱，存在攀比待遇水平的现象；三是基金统筹层次过低，调剂能力弱，少数经济效益不好的地区和企业，离退休人员的基本生活难以保少数经济效益不好的地区和企业，离退休人员的基本生活难以保障；四是个人缴费的速度慢，个人账户的功能得不到充分体现；障；四是个人缴费的速度慢，个人账户的功能得不到充分体现；五是国家关于基金管理的规定没有得到认真执行，挤占挪用养老五是国家关于基金管理的规定没有得到认真执行，挤占挪用养老保险金的问题比较严重。这些问题归结起来，主要问题在于制度保险金的问题比较严重。这些问题归结起来，主要问题在于制度的不统一和管理的分散化。①因此，形成统一的城镇职工养老保的不统一和管理的分散化。①因此，形成统一的城镇职工养老保险制度势在必行。 险制度势在必行。

55 、统一的企业职工养老保险制度的建立、统一的企业职工养老保险制度的建立19971997 年年 77 月，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基月，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基

本养老保险制度的决定》，要求各地各级人民政府把社会保障本养老保险制度的决定》，要求各地各级人民政府把社会保障事业纳入本地区国民经济与社会发展计划，贯彻基本养老保险事业纳入本地区国民经济与社会发展计划，贯彻基本养老保险只能保障退休人员基本生活的原则，把改革企业职工养老保险只能保障退休人员基本生活的原则，把改革企业职工养老保险制度与建立多层次的社会保障体系紧密结合起来。社会保障的制度与建立多层次的社会保障体系紧密结合起来。社会保障的改革目标是，到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济改革目标是，到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用于城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源体制要求，适用于城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。《决定》在与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。《决定》在更高水平上提出了以下五个原则更高水平上提出了以下五个原则 ::(1)(1) 社会互济与自我保障相结合原则社会互济与自我保障相结合原则 ((或社会统筹与个人账或社会统筹与个人账

户相结合原则户相结合原则 ))。它是在总结国内外经验的基础上，坚持从我。它是在总结国内外经验的基础上，坚持从我国的实际出发所形成的具有中国特色的社会保障制度的重要组国的实际出发所形成的具有中国特色的社会保障制度的重要组成部分。 《决定》指出，新的养老保险制度按职工和企业共成部分。 《决定》指出，新的养老保险制度按职工和企业共同缴费的办法筹集资金，企业所缴费率一般不超过企业工资总同缴费的办法筹集资金，企业所缴费率一般不超过企业工资总额的额的 20%20%。个人缴费比例， 。个人缴费比例， 19971997 年不低于本人缴费工资的年不低于本人缴费工资的 4%4% ，，19981998 年起每两年提高年起每两年提高 11 个百分点，最终达到本人缴费工资的个百分点，最终达到本人缴费工资的 8%8% 。。

所缴费用分为社会统筹和个人账户两部分，按职工个人缴费所缴费用分为社会统筹和个人账户两部分，按职工个人缴费工资的工资的 11%11%建立职工的基本养老保险个人账户，个人缴费部分建立职工的基本养老保险个人账户，个人缴费部分全部进入个人账户，不足部分从企业缴费中划入。企业缴费的全部进入个人账户，不足部分从企业缴费中划入。企业缴费的剩余部分作为社会统筹基金。剩余部分作为社会统筹基金。(2)(2) 基本养老保险要保障基本生活的原则。合理确定基本养基本养老保险要保障基本生活的原则。合理确定基本养

老保险的待遇水平一直是各国所关注的问题，也是养老保险制老保险的待遇水平一直是各国所关注的问题，也是养老保险制度改革能否成功的一个关键。建国初期的劳动保险条例拟定的度改革能否成功的一个关键。建国初期的劳动保险条例拟定的退休待遇标准是职工原工资的退休待遇标准是职工原工资的 50%-70%50%-70%，， 19781978 年国务院规定年国务院规定的退休金水平的退休金水平 ((即工资替代率即工资替代率 ))是标准工资的是标准工资的 60%-75%60%-75% 。但后。但后来因种种原因，退休金水平持续攀升，现在已达到全部工资收来因种种原因，退休金水平持续攀升，现在已达到全部工资收入的入的 80%80% 左右，部分行业和部门的退休金水平比在职职工要高左右，部分行业和部门的退休金水平比在职职工要高出许多。养老金给付水平偏高，既给国家和企业带来沉重负担，出许多。养老金给付水平偏高，既给国家和企业带来沉重负担，又容易引发在职职工的不满情绪。党的十四届三中全会明确提又容易引发在职职工的不满情绪。党的十四届三中全会明确提出，养老金的待遇水平要和我国社会生产力发展水平及各方面出，养老金的待遇水平要和我国社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应。按有关机构对实施个人账户制的测算结果，的承受能力相适应。按有关机构对实施个人账户制的测算结果，如果目标替代率为如果目标替代率为 60%60%，进入个人账户的缴费占工资收入的比，进入个人账户的缴费占工资收入的比重平均达到重平均达到 16%16% 左右。左右。 19951995 年国务院出台的具体实施办法一年国务院出台的具体实施办法一即是按照即是按照 16%16%设定个人账户的。目前统一制度后的养老金给付设定个人账户的。目前统一制度后的养老金给付标准，大概也在工资替代率的标准，大概也在工资替代率的 60%60% 左右，也就是坚持了基本养左右，也就是坚持了基本养老保险主要是保障退休人员的基本生活的原则。提高养老金待老保险主要是保障退休人员的基本生活的原则。提高养老金待遇水平，应靠多层次社会养老保险体系的形成和完善来解决。遇水平，应靠多层次社会养老保险体系的形成和完善来解决。

(3)(3) 新老办法平稳衔接、待遇水平基本平衡的原则。统一新老办法平稳衔接、待遇水平基本平衡的原则。统一制度后，养老金的计发按不同对象设定不同办法。对《决制度后，养老金的计发按不同对象设定不同办法。对《决定》实施后参加工作的新职工定》实施后参加工作的新职工 (( 即“新人”即“新人” )) ，采用新办法：，采用新办法：个人累计缴费满个人累计缴费满 1515 年的，退休后发给基本养老金，基本养年的，退休后发给基本养老金，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金月标老金由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地准为省、自治区、直辖市或地 (( 市市 )) 上年度职工月平均工资上年度职工月平均工资的的 20%20% ，个人账户养老金月标准为本人账户累计储存额除，个人账户养老金月标准为本人账户累计储存额除以以 120120 。对实施《决定》前已经离退休的老职工。对实施《决定》前已经离退休的老职工 (( 即“老即“老人”人” )) ，仍按国家原来的规定发给养老金，同时执行养老金，仍按国家原来的规定发给养老金，同时执行养老金调整办法。对实施《决定》前已参加工作、实施调整办法。对实施《决定》前已参加工作、实施 << 决定决定 )) 后后退休的在职职工退休的在职职工 (( 即“中人”即“中人” )) ，他们退休后的养老金如何，他们退休后的养老金如何计发，是一个难题，由于他们过去没有个人账户的积累，因计发，是一个难题，由于他们过去没有个人账户的积累，因此个人账户养老金较少，不可能套用新办法，也不可能沿用此个人账户养老金较少，不可能套用新办法，也不可能沿用老办法，处理不当将直接影响到新制度的贯彻落实。老办法，处理不当将直接影响到新制度的贯彻落实。 << 决决定定 )) 对此进行专门的设计，要求对符合退休条件的中职工对此进行专门的设计，要求对符合退休条件的中职工(( 即“中人”即“中人” )) ，按照新老办法平稳衔接、待遇水平基本平，按照新老办法平稳衔接、待遇水平基本平衡的原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上再衡的原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上再确定过渡性养老金，过渡性养老金从养老保险基金中解决。确定过渡性养老金，过渡性养老金从养老保险基金中解决。

(4)(4) 社会养老保险行政管理与基金管理体制分开的原则。社会养老保险行政管理与基金管理体制分开的原则。养老保险筹资方式由原先的现收现付转到预筹积累，必然要养老保险筹资方式由原先的现收现付转到预筹积累，必然要形成相当规模的积累基金，基金管理的安全有效就日显重要。形成相当规模的积累基金，基金管理的安全有效就日显重要。为保证基金的安全和完整，《决定》指出：要抓紧制定企业为保证基金的安全和完整，《决定》指出：要抓紧制定企业职工养老保险基金管理条例，加强对养老保险基金的管理。职工养老保险基金管理条例，加强对养老保险基金的管理。基本养老保险基金实行收支两条线管理，保证专款专用，全基本养老保险基金实行收支两条线管理，保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。国务券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。国务院还决定，社会保险经办机构的管理费用由同级财政拨付，院还决定，社会保险经办机构的管理费用由同级财政拨付，不再从养老保险基金中提取。 不再从养老保险基金中提取。

(5)(5)逐步提高养老保险统筹层次的原则。原有的养老保险逐步提高养老保险统筹层次的原则。原有的养老保险统筹层次偏低，不少地方还停留在县级统筹的层次上，范围统筹层次偏低，不少地方还停留在县级统筹的层次上，范围小，作用不大，不符合社会保险的大数法则。部分地区由于小，作用不大，不符合社会保险的大数法则。部分地区由于老企业、困难企业较多，养老基金入不敷出，养老金不能按老企业、困难企业较多，养老基金入不敷出，养老金不能按时足额发放，影响离退休人员的基本生活，影响社会安定。时足额发放，影响离退休人员的基本生活，影响社会安定。还有还有 19861986年至年至 19931993年经国务院批准的年经国务院批准的 1111个行业部门，实个行业部门，实行的是职工养老保险系统统筹，其养老负担也是苦乐不均。行的是职工养老保险系统统筹，其养老负担也是苦乐不均。综合各种资料，不少老工业基地的企业所承担的养老金缴费综合各种资料，不少老工业基地的企业所承担的养老金缴费率都在率都在 30%30%以上，而一些新兴城市如深圳则低于以上，而一些新兴城市如深圳则低于 15%15%。实。实行行业统筹的煤炭系统企业缴费率超过行行业统筹的煤炭系统企业缴费率超过 20%20%，民航系统不，民航系统不到到 10%10%。提高养老保险的统筹层次，由县级统筹向省级或。提高养老保险的统筹层次，由县级统筹向省级或省授权的地区统筹过渡势在必行。省授权的地区统筹过渡势在必行。

二、我国城镇职工基本养老保险制度二、我国城镇职工基本养老保险制度

经过多年的改革与发展，我国城镇的养老保险正逐步由国家保险向国家、企业和个人三方筹集资金的养老保险模式过渡，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求的资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。

1 、养老保险的社会覆盖面2 、社会统筹与个人账户相结合的制度

11 、养老保险的社会覆盖面、养老保险的社会覆盖面

养老保险的范围亦称养老保险的对象，即养老保险适养老保险的范围亦称养老保险的对象，即养老保险适用于哪些人群。我国养老保险究竟应当在多大范围内实行，用于哪些人群。我国养老保险究竟应当在多大范围内实行，社会哪些群体应当进入养老保险的范围，这是当前争议较大社会哪些群体应当进入养老保险的范围，这是当前争议较大的一个问题。从各国养老保险发展的历史看，养老保险的范的一个问题。从各国养老保险发展的历史看，养老保险的范围经历了从小到大、从窄到宽的过程，从最初只适用于雇佣围经历了从小到大、从窄到宽的过程，从最初只适用于雇佣劳动者，到后来扩及到自由职业者、家庭保姆、雇主、农民劳动者，到后来扩及到自由职业者、家庭保姆、雇主、农民等，这种变化主要取决于各国社会经济发展水平的提高。等，这种变化主要取决于各国社会经济发展水平的提高。

由于各国养老保险的模式不同，因此立法关于养老保由于各国养老保险的模式不同，因此立法关于养老保险的覆盖范围也有较大差异。例如，采取福利型养老保险模险的覆盖范围也有较大差异。例如，采取福利型养老保险模式的国家，如英国、澳大利亚、加拿大等国规定，国家基本式的国家，如英国、澳大利亚、加拿大等国规定，国家基本养老保险覆盖所有居民。而传统型养老保险模式的国家则有养老保险覆盖所有居民。而传统型养老保险模式的国家则有不同的规定，如美国规定，基本养老保险适用于所有从事有不同的规定，如美国规定，基本养老保险适用于所有从事有收益工作的人员，包括自我雇佣者，但不包括：偶然性农业收益工作的人员，包括自我雇佣者，但不包括：偶然性农业雇工和家务雇工；年纯收入低于雇工和家务雇工；年纯收入低于 400400 美元的自我雇佣者；美元的自我雇佣者；以及以及 19841984年以前受雇的少数联邦雇员。年以前受雇的少数联邦雇员。

法国规定，养老保险适用于所有雇员，包括制造业、农业、法国规定，养老保险适用于所有雇员，包括制造业、农业、矿业、铁路、公用事业和共同雇员、海员、非农业自我雇佣者矿业、铁路、公用事业和共同雇员、海员、非农业自我雇佣者等。农业自我雇佣者适用另外的专门规定。不工作的家庭妇女等。农业自我雇佣者适用另外的专门规定。不工作的家庭妇女和照顾伤残家属的非雇员，可自愿参加保险。日本的共同年金和照顾伤残家属的非雇员，可自愿参加保险。日本的共同年金分为国民年金、厚生年金和共济年金三种。按照法律规定，国分为国民年金、厚生年金和共济年金三种。按照法律规定，国民年金保险适用于在日本居住的民年金保险适用于在日本居住的 2020 岁岁 -59-59 岁的国民，具体包岁的国民，具体包括三类：第一类为自营业者及其妻子、括三类：第一类为自营业者及其妻子、 2020 岁以上的学生，以岁以上的学生，以及非法人化的及非法人化的 55 人以下小企业的职员；第二类为厚生年金、共人以下小企业的职员；第二类为厚生年金、共济年金的加入者；第三类为第二类被保险者抚养的妻子，如果济年金的加入者；第三类为第二类被保险者抚养的妻子，如果妻子本人也参加工作且年收入超过妻子本人也参加工作且年收入超过 130130 万日元，则失去第三类万日元，则失去第三类被保险者的资格，她或是独立加入国民年金而成为第一类被保被保险者的资格，她或是独立加入国民年金而成为第一类被保险者，或是加入厚生年金成为第二类被保险者。厚生年金对象险者，或是加入厚生年金成为第二类被保险者。厚生年金对象为私营企业职员。按照法律规定，雇佣为私营企业职员。按照法律规定，雇佣 55 人以上企业未满人以上企业未满 6565岁的职员必须参加厚生年金。共济年金适用于国家公务员、地岁的职员必须参加厚生年金。共济年金适用于国家公务员、地方公务员、公营企业雇员、学校教职员工、农林渔等团体雇员方公务员、公营企业雇员、学校教职员工、农林渔等团体雇员等。储蓄型养老保险的国家也有不同的规定，如新加坡规定适等。储蓄型养老保险的国家也有不同的规定，如新加坡规定适用于月收入在用于月收入在 5050 新元以上、受雇于同一雇主新元以上、受雇于同一雇主 11 个月以上的雇个月以上的雇员，另外也包括若干自我雇佣者。政府公务员由专门制度予以员，另外也包括若干自我雇佣者。政府公务员由专门制度予以调整。秘鲁规定基本养老保险适用于全体雇员，包括政府公务调整。秘鲁规定基本养老保险适用于全体雇员，包括政府公务员、企业雇员等，自我雇佣者以及不再在受保行业内从事经济员、企业雇员等，自我雇佣者以及不再在受保行业内从事经济活动人员，自愿参加养老保险。活动人员，自愿参加养老保险。

国际劳工组织为了推动养老保险制度在各国的普及和发展，国际劳工组织为了推动养老保险制度在各国的普及和发展，制定了相关的养老保险国际公约和建议书，也涉及了养老保险制定了相关的养老保险国际公约和建议书，也涉及了养老保险的覆盖范围。例如，的覆盖范围。例如， 19521952 年制定的年制定的 ((社会保障最低标准公约社会保障最低标准公约 ))第第 2727 条规定，老年津贴的覆盖范围应当包括：条规定，老年津贴的覆盖范围应当包括： (a)(a) 规定类别规定类别的雇员，其在全体雇员中的构成不低于的雇员，其在全体雇员中的构成不低于 50%50%；或；或 (b)(b) 规定类规定类别的经济活动人口，其在全体居民中的构成人口不低于别的经济活动人口，其在全体居民中的构成人口不低于 20%20%；；或或 (c)(c) 凡在意外事故期间，其收入不低于根据第凡在意外事故期间，其收入不低于根据第 6767 条要求制条要求制定的限度的居民；或定的限度的居民；或 (d)(d)在根据第在根据第 33 条所作声明业已生效时的条所作声明业已生效时的情况下，在雇佣情况下，在雇佣 2020 人或人或 2020 人以上的工业工作场所的规定类别人以上的工业工作场所的规定类别的雇员，其在全体雇员中的构成不低于的雇员，其在全体雇员中的构成不低于 50%50%。。 19691969 年制定年制定的的 (( 残疾、老年和遗属津贴公约残疾、老年和遗属津贴公约 )) 第第 1616 条规定：条规定： (1)(1) 受保人应受保人应当包括：当包括： (a)(a)全体工薪劳动者；或全体工薪劳动者；或 (b)(b)经济活动人口中的法定经济活动人口中的法定类别，其总量应当至少为经济活动人口的类别，其总量应当至少为经济活动人口的 75%75% ；或 ；或 (c)(c)全体全体居民，或者在不测事件期间其收入不超过依照第居民，或者在不测事件期间其收入不超过依照第 2828 条规定所条规定所定界限的居民。定界限的居民。 (2)(2) 根据第根据第 44 条所作的声明业已生效的情况下，条所作的声明业已生效的情况下，受保人应当包括：受保人应当包括： (a)(a)法定类别的工薪劳动者，其总量应当至法定类别的工薪劳动者，其总量应当至少为全体工薪劳动者的 少为全体工薪劳动者的 25%25% ；或；或 (b)(b)工业企业工薪劳动者的工业企业工薪劳动者的法定类别，其总量应当至少为工业企业的全体工薪劳动者的法定类别，其总量应当至少为工业企业的全体工薪劳动者的 550%0%。。

19671967 年制定的年制定的 (( 残疾、老年和遗属津贴建议书残疾、老年和遗属津贴建议书 ))要求会员要求会员国将各自关于残疾和老年人津贴的立法规定分阶段和在适当的国将各自关于残疾和老年人津贴的立法规定分阶段和在适当的条件下扩展到：条件下扩展到： (a)(a)从事机会性工作的人员；从事机会性工作的人员； (b)(b)一切经济活一切经济活动的人员。从上述规定可见，国际社会一直致力于扩大养老保动的人员。从上述规定可见，国际社会一直致力于扩大养老保险的范围，希望养老保险的覆盖范围能尽可能地适用于一国的险的范围，希望养老保险的覆盖范围能尽可能地适用于一国的全体居民或者一切从事经济活动的人员。 全体居民或者一切从事经济活动的人员。

我国养老保险范围的分析我国养老保险范围的分析对城镇全体劳动者实行统一的社会化养老保险制度，要对城镇全体劳动者实行统一的社会化养老保险制度，要

求对一切劳动者实行老有所养。传统的城镇养老保险制度并求对一切劳动者实行老有所养。传统的城镇养老保险制度并没有涵盖所有的劳动者，私营企业、个体工商户、中外合资没有涵盖所有的劳动者，私营企业、个体工商户、中外合资及外资企业、全民集体企业中的计划外编制的职工，没有完及外资企业、全民集体企业中的计划外编制的职工，没有完全被纳入社会保险制度。为了建立适应社会主义市场经济体全被纳入社会保险制度。为了建立适应社会主义市场经济体制要求的、统一的养老保险制度，必须要使全体劳动者在保制要求的、统一的养老保险制度，必须要使全体劳动者在保险项目、待遇和投保标准各方面达到统一化，实现真正的社险项目、待遇和投保标准各方面达到统一化，实现真正的社会统筹。目前，我国养老保险的社会化统筹水平还不高，仍会统筹。目前，我国养老保险的社会化统筹水平还不高，仍有部分省、市、自治区是以市、县为单位的统筹。由于受种有部分省、市、自治区是以市、县为单位的统筹。由于受种种条件的制约，社会统筹的任务仍很繁重。种条件的制约，社会统筹的任务仍很繁重。

目前我国养老保险主要在城镇的国有企业和部分非国有目前我国养老保险主要在城镇的国有企业和部分非国有企业实施，这与养老保险的目标相距甚远。目前就养老保险企业实施，这与养老保险的目标相距甚远。目前就养老保险的范围问题，争论较大的主要有以下几点：一是是否应当将的范围问题，争论较大的主要有以下几点：一是是否应当将公务员以及由国家全额拨款的事业单位工作人员纳入现行的公务员以及由国家全额拨款的事业单位工作人员纳入现行的养老保险体系，形成统一的养老保险制度；二是是否应当将养老保险体系，形成统一的养老保险制度；二是是否应当将城镇劳动者全部纳入到养老保险体系；三是农村劳动者的养城镇劳动者全部纳入到养老保险体系；三是农村劳动者的养老保险如何解决。 老保险如何解决。

目前我国的公务员以及比照公务员执行的事业单位工作目前我国的公务员以及比照公务员执行的事业单位工作人员的养老保险仍然沿用了自人员的养老保险仍然沿用了自 2020 世纪世纪 5050年代建立起来的年代建立起来的退休制度或退休制度或 7070年代末建立起来的离休制度，职工个人无须年代末建立起来的离休制度，职工个人无须缴纳养老费，只要符合退休或离休条件，即可按月从单位缴纳养老费，只要符合退休或离休条件，即可按月从单位((国家财政直接划拨国家财政直接划拨 ))领取退休金或离休金。对于这套旧的领取退休金或离休金。对于这套旧的退休离休制度，改革是毫无疑问的，应逐步实行养老保险的退休离休制度，改革是毫无疑问的，应逐步实行养老保险的做法。但现在的问题是，对公务员的养老保险制度究竟是自做法。但现在的问题是，对公务员的养老保险制度究竟是自成体系建立还是纳入到现行的养老保险体系，形成统一的养成体系建立还是纳入到现行的养老保险体系，形成统一的养老保险制度。从历史上考察，自老保险制度。从历史上考察，自 2020 世纪 世纪 5050年代以来，我年代以来，我国对企业职工和国家机关工作人员的退休问题就是在分与合、国对企业职工和国家机关工作人员的退休问题就是在分与合、合与分之中发展起来的。合与分之中发展起来的。 5050年代初，我国对职工和国家工年代初，我国对职工和国家工作人员分别采取了不同的退休制度。企业职工适用作人员分别采取了不同的退休制度。企业职工适用 19511951年年颁布、颁布、 19531953年修订的《中华人民共和国劳动保险条例》，年修订的《中华人民共和国劳动保险条例》，国家机关工作人员适用国家机关工作人员适用 19551955年制定的《国家机关工作人员年制定的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》。退休处理暂行办法》。 19581958年针对企业和机关退休待遇不年针对企业和机关退休待遇不统一而造成相互影响的问题，国务院颁布了《关于工人、职统一而造成相互影响的问题，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行办法》，统一了企业和国家机关的退休制员退休处理的暂行办法》，统一了企业和国家机关的退休制度。 度。

19781978 年国务院又颁布了《国务院关于安置老弱病残干部的年国务院又颁布了《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，将暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，将原来统一的退休制度再次一分为二，最终在我国形成两套不同原来统一的退休制度再次一分为二，最终在我国形成两套不同的退休制度。的退休制度。 8080 年代以来，企业率先实行了养老保险制度改年代以来，企业率先实行了养老保险制度改革，使得企业的养老保险制度与国家机关的养老保险制度更显革，使得企业的养老保险制度与国家机关的养老保险制度更显大相径庭。目前国家机关要进行养老保险改革，同样面临原来大相径庭。目前国家机关要进行养老保险改革，同样面临原来的问题，即是分还是合的问题，即是分还是合 ?? 主张自成体系的理由主要是认为公务主张自成体系的理由主要是认为公务员有自身的体系和特点，与企业职工有较大不同，从稳定公务员有自身的体系和特点，与企业职工有较大不同，从稳定公务员队伍看，应当对公务员有更多的优待和倾斜。笔者主张还是员队伍看，应当对公务员有更多的优待和倾斜。笔者主张还是应当将其纳入到统一的养老保险体系中。主要理由有：应当将其纳入到统一的养老保险体系中。主要理由有： (1)(1) 有有利于培育统一的劳动力市场。市场经济条件下，要打破劳动力利于培育统一的劳动力市场。市场经济条件下，要打破劳动力资源条块分割的局面，打破劳动力在不同所有制单位之间的限资源条块分割的局面，打破劳动力在不同所有制单位之间的限制，将劳动力资源的配置置于统一的市场条件下进行，使劳动制，将劳动力资源的配置置于统一的市场条件下进行，使劳动力能够自由合理地流动。而劳动力自由流动还受制于多方面因力能够自由合理地流动。而劳动力自由流动还受制于多方面因素，如住房、档案、社会保险等。因此，我们在设计公务员养素，如住房、档案、社会保险等。因此，我们在设计公务员养老保险时，应当充分考虑到劳动力流动的因素，尽可能地打破老保险时，应当充分考虑到劳动力流动的因素，尽可能地打破各种人为的障碍，以解决劳动力在不同地区、不同所有制单位各种人为的障碍，以解决劳动力在不同地区、不同所有制单位流动时养老保险的衔接问题，否则，养老保险基金在两套体制流动时养老保险的衔接问题，否则，养老保险基金在两套体制下分割管理，无法调剂使用，养老保险的问题无法衔接，必然下分割管理，无法调剂使用，养老保险的问题无法衔接，必然大大限制劳动力的自由合理流动。 大大限制劳动力的自由合理流动。

(2)(2) 有利于降低成本，增进效率。如果将公务员的养老保有利于降低成本，增进效率。如果将公务员的养老保险独立开来，必然造成两套体制并行，需要有两套管理机构险独立开来，必然造成两套体制并行，需要有两套管理机构和管理人员，这无疑大大增加了运行成本，这应当是我们在和管理人员，这无疑大大增加了运行成本，这应当是我们在制度设计上需尽量避免的。制度设计上需尽量避免的。

城镇劳动力是否全部纳入到统一的养老保险体系中，这城镇劳动力是否全部纳入到统一的养老保险体系中，这实际上涉及的是一个时间问题，也就是说，将城镇劳动力全实际上涉及的是一个时间问题，也就是说，将城镇劳动力全部纳入到统一的养老保险体系中，这是养老保险立法的一个部纳入到统一的养老保险体系中，这是养老保险立法的一个基本原则和目标，也是一个理想模式。但我们现在探讨的是基本原则和目标，也是一个理想模式。但我们现在探讨的是在目前我国的经济条件下有无可能将城镇劳动力一下全部纳在目前我国的经济条件下有无可能将城镇劳动力一下全部纳入到统一的养老保险体系中，这是一个现实问题。养老保险入到统一的养老保险体系中，这是一个现实问题。养老保险的运作，不管采取哪一种模式，都需要国家财力的支持，否的运作，不管采取哪一种模式，都需要国家财力的支持，否则，将会出现巨大的预算赤字或出现“空账”。从各国养老则，将会出现巨大的预算赤字或出现“空账”。从各国养老保险运作方式看，主要都采取了区别对待原则，并不是一开保险运作方式看，主要都采取了区别对待原则，并不是一开始就把全体雇员都纳入到统一的养老保险范围，通常都是在始就把全体雇员都纳入到统一的养老保险范围，通常都是在经济发展水平较高的阶段才实行统一的养老保险制度。如德经济发展水平较高的阶段才实行统一的养老保险制度。如德国在采取养老保险制度时，其范围也是逐步扩大的，最后才国在采取养老保险制度时，其范围也是逐步扩大的，最后才适用到全体劳动者；韩国在适用到全体劳动者；韩国在 2020 世纪世纪 7070年代初期就通过了年代初期就通过了《养老保险法》，但直到《养老保险法》，但直到 8080年代中期，在达到中等偏上收年代中期，在达到中等偏上收入水平后才付诸实施。 入水平后才付诸实施。

目前我国在养老保险制度的构建上，与其他国家相比有目前我国在养老保险制度的构建上，与其他国家相比有以下特点：一是试图在人均国民收入较低的情况下实施覆盖以下特点：一是试图在人均国民收入较低的情况下实施覆盖面很广的养老保险制度；二是试图在改革基本养老保险制度面很广的养老保险制度；二是试图在改革基本养老保险制度的同时统一并扩展这一制度；三是在养老保险改革上没有明的同时统一并扩展这一制度；三是在养老保险改革上没有明确的立法，主要是由中央政府发布一些政策性指导原则，由确的立法，主要是由中央政府发布一些政策性指导原则，由地方政府进行试验改革。这些现实情况使我国在养老保险改地方政府进行试验改革。这些现实情况使我国在养老保险改革中面临重重困难。统一养老保险是世界各国养老保险发展革中面临重重困难。统一养老保险是世界各国养老保险发展的趋势，大多数工业化国家都将其法定的养老保险制度确定的趋势，大多数工业化国家都将其法定的养老保险制度确定为国家统一制度，但在统一前都允许不同的群体采取不同的为国家统一制度，但在统一前都允许不同的群体采取不同的制度，待条件成熟后再统一起来。在养老保险的适用范围上，制度，待条件成熟后再统一起来。在养老保险的适用范围上，必须从我国的实际情况出发，不要搞一步到位，应采取逐步必须从我国的实际情况出发，不要搞一步到位，应采取逐步扩大的方式。就企业的适用范围来看，要改变过去因所有制扩大的方式。就企业的适用范围来看，要改变过去因所有制不同而区别对待的做法，打破各种所有制的限制，转为按企不同而区别对待的做法，打破各种所有制的限制，转为按企业的规模来决定制度的实施，一些规模小的企业，包括个体业的规模来决定制度的实施，一些规模小的企业，包括个体工商户及其雇员可以暂缓实施，待条件成熟后再包括进去。工商户及其雇员可以暂缓实施，待条件成熟后再包括进去。城镇劳动者统一的基本养老保险制度是养老保险发展的必然城镇劳动者统一的基本养老保险制度是养老保险发展的必然趋势。趋势。

22 、社会统筹与个人账户相结合的制度、社会统筹与个人账户相结合的制度

实行社会统筹体现出社会保险的共济性，并且便于体现统实行社会统筹体现出社会保险的共济性，并且便于体现统一标准、统一运作的优越性。同时，实行个人账户，将个人与一标准、统一运作的优越性。同时，实行个人账户，将个人与企业投保的部分完全记在个人的名下，有利于与个人利益挂钩，企业投保的部分完全记在个人的名下，有利于与个人利益挂钩，调动个人投保的积极性，并且便于劳动者在不同体制和单位之调动个人投保的积极性，并且便于劳动者在不同体制和单位之间的自由流动。间的自由流动。1.1.统账结合模式的难点：个人账户养老金统账结合模式的难点：个人账户养老金基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合，将社基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合，将社

会保障与储蓄保险两种模式有机结合，体现横向的社会共济保会保障与储蓄保险两种模式有机结合，体现横向的社会共济保障和纵向的个人自我积累相结合。目前该模式的难点主要在于障和纵向的个人自我积累相结合。目前该模式的难点主要在于个人账户养老金方面。我国正处在职工养老保险制度改革转轨个人账户养老金方面。我国正处在职工养老保险制度改革转轨阶段， 阶段， 11 凹凹 77 年国务院发布的《关于建立统一的企业职工养年国务院发布的《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》统一了基本养老保险金的计发条件和计发老保险制度的决定》统一了基本养老保险金的计发条件和计发办法。统一制度后，不同类型的人员基本养老金怎样计发，是办法。统一制度后，不同类型的人员基本养老金怎样计发，是一个复杂的问题。计发的前提条件为个人缴费年限累计满一个复杂的问题。计发的前提条件为个人缴费年限累计满 1515年年 ((统一制度实施之前参加工作的，含视同缴费年限统一制度实施之前参加工作的，含视同缴费年限 ))。 。

计发基本养老金的办法按国家规定实行“老人老办法”、计发基本养老金的办法按国家规定实行“老人老办法”、“新人新办法”、“中人中办法”，按职工参加工作时间和退“新人新办法”、“中人中办法”，按职工参加工作时间和退休资格采取不同的待遇给付计算办法。休资格采取不同的待遇给付计算办法。

所谓“老人老办法”，即统一制度实施前已经退休的“老所谓“老人老办法”，即统一制度实施前已经退休的“老人”，其基本养老金的支付仍按照当地规定的标准发给养老金，人”，其基本养老金的支付仍按照当地规定的标准发给养老金，并享受今后养老金正常调整时增发的补贴。并享受今后养老金正常调整时增发的补贴。

所谓“新人新办法”是指对新参加工作的人员实行的办法。所谓“新人新办法”是指对新参加工作的人员实行的办法。由于“新人”是“统账结合”实施之后参加工作，一开始工作由于“新人”是“统账结合”实施之后参加工作，一开始工作就有个人账户，就开始记录其个人账户储存额，他们将来退休就有个人账户，就开始记录其个人账户储存额，他们将来退休时个人缴费年限累计满时个人缴费年限累计满 1515 年，就可以按月领取基本养老金。年，就可以按月领取基本养老金。其基本养老金计算公式为：其基本养老金计算公式为：

基本养老金：基础养老金基本养老金：基础养老金 ++ 个人账户养老金个人账户养老金所谓“中人中办法”的“中人”，是指统一制度实施前参所谓“中人中办法”的“中人”，是指统一制度实施前参

加工作，实施后退休的职工，其退休待遇具有一定特殊性。关加工作，实施后退休的职工，其退休待遇具有一定特殊性。关于“中人”的范围如何界定，有两种说法，一种是以“实施统于“中人”的范围如何界定，有两种说法，一种是以“实施统一制度”为标准，即实施统一制度前参加工作、之后退休的职一制度”为标准，即实施统一制度前参加工作、之后退休的职工称为“中人”；另一种说法是以“统账结合”为标准，即一工称为“中人”；另一种说法是以“统账结合”为标准，即一个地区“中人”的范围是以该地区首次实行个人账户的时间来个地区“中人”的范围是以该地区首次实行个人账户的时间来划分。实事上，划分。实事上， 19981998 年之前全国大部分地区都实行了个人账年之前全国大部分地区都实行了个人账户，也都对“中人”作了界定。户，也都对“中人”作了界定。

按规定“中人”不仅享有基础养老金和个人账户养老金，按规定“中人”不仅享有基础养老金和个人账户养老金，而且还要发给过渡性养老金。过渡性养老金的计算方法，根据而且还要发给过渡性养老金。过渡性养老金的计算方法，根据劳动和社会保障部提出的、主导性的“中人”过渡办法执行，劳动和社会保障部提出的、主导性的“中人”过渡办法执行，即指数化方式，是指对过渡年限的养老金用《劳动部关于基本即指数化方式，是指对过渡年限的养老金用《劳动部关于基本养老金计发办法改革试点工作的通知》养老金计发办法改革试点工作的通知》 ((劳部发劳部发 [1993]275[1993]275号号 )) 文件中缴费性养老金的办法计算，计算公式为：“中人”文件中缴费性养老金的办法计算，计算公式为：“中人”养老金：基础养老金养老金：基础养老金 ++ 个人账户养老金个人账户养老金 ++ 过渡性养老金。过渡性养老金。

其中过渡性养老金：职工退休时上年职工平均工资其中过渡性养老金：职工退休时上年职工平均工资 XX 本人本人缴费工资平均指数缴费工资平均指数 XX 系数系数 (1.0%-1.4%)X“(1.0%-1.4%)X“中人”临界点之前 中人”临界点之前 ((统账结合之前统账结合之前 ))本人缴费年限。本人缴费年限。按此方法计算，“中人”退休时每月领取的基本养老金包按此方法计算，“中人”退休时每月领取的基本养老金包

括基础养老金、个人账户养老金、过渡性养老金和补贴四项。括基础养老金、个人账户养老金、过渡性养老金和补贴四项。个人账户是我国职工养老保险制度改革的产物，试点地区个人账户是我国职工养老保险制度改革的产物，试点地区

早在早在 19921992 年即开始为职工建立个人账户，在全国普遍推行是年即开始为职工建立个人账户，在全国普遍推行是在 在 19951995 年。个人账户的主要功能：一是职工在职期间，逐月年。个人账户的主要功能：一是职工在职期间，逐月记录职工个人缴纳的养老保险费、企业缴费中划人个人账户的记录职工个人缴纳的养老保险费、企业缴费中划人个人账户的保险费金额及二者的利息；二是职工退休时，作为计算和领取保险费金额及二者的利息；二是职工退休时，作为计算和领取基本养老保险金的主要依据。基本养老保险金的主要依据。

基本养老保险制度要求为每一个职工建立惟一的、终身基本养老保险制度要求为每一个职工建立惟一的、终身不变的个人账户，职工退休时从个人账户中支取的养老金称不变的个人账户，职工退休时从个人账户中支取的养老金称为个人账户养老金。职工整个在职期间，其个人账户中可能为个人账户养老金。职工整个在职期间，其个人账户中可能计人的储存额包括：计人的储存额包括： (1)(1) 个人缴纳的基本养老保险费的全部；个人缴纳的基本养老保险费的全部； (2)(2) 企业缴费中按规定划人个人账户的部分；企业缴费中按规定划人个人账户的部分； (3)(3) 账户储存账户储存额的利息；额的利息； (4)(4) 储存额运营应得的收入。以上四部分构成个储存额运营应得的收入。以上四部分构成个人账户储存总额，当职工退休时，以这一总额除以人账户储存总额，当职工退休时，以这一总额除以 120120，，即为“个人账户养老金”，即职工退休后每月可从账户中支即为“个人账户养老金”，即职工退休后每月可从账户中支取的基本养老金。取的基本养老金。

2.2.养老保险分账管理后面临的问题和对策养老保险分账管理后面临的问题和对策 (1)(1) 做实个人账户的必要性做实个人账户的必要性从从 9090年代中期开始，城镇企业职工开始探索实践社会统年代中期开始，城镇企业职工开始探索实践社会统

筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，这对于建立由国筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，这对于建立由国家、用人单位和职工个人分担养老责任的机制，调动职工为家、用人单位和职工个人分担养老责任的机制，调动职工为养老而积累的积极性，减轻国家负担，发挥了积极作用。社养老而积累的积极性，减轻国家负担，发挥了积极作用。社会统筹制度，在完成否定之否定的循环后，重新体现出养老会统筹制度，在完成否定之否定的循环后，重新体现出养老保险的互济性。个人账户的建立使养老保险发生了根本性的保险的互济性。个人账户的建立使养老保险发生了根本性的变化，怎样建好个人账户，一直是人们关心的热点问题，变化，怎样建好个人账户，一直是人们关心的热点问题，

究竟把个人账户只作为一种计算养老金的数据究竟把个人账户只作为一种计算养老金的数据 ?? 还是把还是把其建成名符其实的个人账户其建成名符其实的个人账户 ?? 经过几年的实践和探讨，人们经过几年的实践和探讨，人们渐渐认为个人账户必须做实。理由是：做实个人账户是广大渐渐认为个人账户必须做实。理由是：做实个人账户是广大参保人员的意愿；有利于加强个人账户的核算；有利于促进参保人员的意愿；有利于加强个人账户的核算；有利于促进个人账户基金的运营生息；有利于增强个人的社会保险意识。个人账户基金的运营生息；有利于增强个人的社会保险意识。因此，政府决定调整统账关系。因此，政府决定调整统账关系。(2)(2) 做实个人账户的难度做实个人账户的难度20002000年国务院发布《完善社会保障体系试点方案的通年国务院发布《完善社会保障体系试点方案的通

知》体现的新特点是：个人账户由空账变实账；基金管理由知》体现的新特点是：个人账户由空账变实账；基金管理由混账改分账；筹资模式由“部分积累”改为“现收现付”加混账改分账；筹资模式由“部分积累”改为“现收现付”加“完全积累”；财政由不补贴改为补贴。“完全积累”；财政由不补贴改为补贴。做实个人账户是一项复杂的工作，它涉及到方方面面。做实个人账户是一项复杂的工作，它涉及到方方面面。

由于历史积淀的原因以及筹集比例的限制，个人账户没有形由于历史积淀的原因以及筹集比例的限制，个人账户没有形成积累，造成所谓个人账户“空账”问题，使制度设计时确成积累，造成所谓个人账户“空账”问题，使制度设计时确定的要在退休高峰到来前积累部分资金的初衷没有实现。经定的要在退休高峰到来前积累部分资金的初衷没有实现。经过认真研究和论证，并综合各方意见，国务院提出，要继续过认真研究和论证，并综合各方意见，国务院提出，要继续坚持实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，坚持实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，在此基础上，进行调整和完善。由于空账是一个长期存在的在此基础上，进行调整和完善。由于空账是一个长期存在的客观事实，只能逐步做实。 客观事实，只能逐步做实。

实际上，从中国目前的情况看，不可能在短期内实现个人实际上，从中国目前的情况看，不可能在短期内实现个人账户“实账化”，而应根据我国实际经济承受能力，个人账户账户“实账化”，而应根据我国实际经济承受能力，个人账户沿着“空账沿着“空账 -- 适度空账适度空账 -- 实账”的轨迹，逐步实现个人账户实账”的轨迹，逐步实现个人账户“实账化”。也可以留有“适度空账”，仍沿用社会统筹方式，“实账化”。也可以留有“适度空账”，仍沿用社会统筹方式，靠几代人代际分摊。这里的“适度空账”，是建立在经济增长靠几代人代际分摊。这里的“适度空账”，是建立在经济增长基础上的空账，而且“空账”程度不能太大。如果个人账户实基础上的空账，而且“空账”程度不能太大。如果个人账户实际积累规模不足以应付退休金支付，那么，个人账户名义积累际积累规模不足以应付退休金支付，那么，个人账户名义积累所意味的刚性福利承诺将受到怀疑，政府的风险和责任将加大。所意味的刚性福利承诺将受到怀疑，政府的风险和责任将加大。(3)(3) 统账分开管理的新问题及对策统账分开管理的新问题及对策统账分开管理之后带来一些新问题，如个人账户基金收支统账分开管理之后带来一些新问题，如个人账户基金收支

平衡问题、财政补贴窟窿问题、代际负担不均衡问题、个人账平衡问题、财政补贴窟窿问题、代际负担不均衡问题、个人账户基金保值增值问题等。因此，研究养老保险基金分账管理后户基金保值增值问题等。因此，研究养老保险基金分账管理后的对策主要有：的对策主要有：第一，加大基金征缴和管理的力度。第一，加大基金征缴和管理的力度。第二，调整个人账户计费率，如缩小个人账户规模，从相第二，调整个人账户计费率，如缩小个人账户规模，从相

当于个人工资的当于个人工资的 11%11% 降为降为 8%8%，将个人缴费比例从目前的平，将个人缴费比例从目前的平均数 均数 5%5% ，一步提高到，一步提高到 8%8%，个人账户完全由个人缴费形成，，个人账户完全由个人缴费形成，原规定的用人单位原规定的用人单位 20%20%的缴费比例不变，但不再划入个人账的缴费比例不变，但不再划入个人账户，全部划入社会统筹基金。户，全部划入社会统筹基金。

第三，提高基础养老金水平。个人账户规模降为第三，提高基础养老金水平。个人账户规模降为 8%8%以后，以后，为保持职工退休后基本养老金水平不下降，可将基础养老金月为保持职工退休后基本养老金水平不下降，可将基础养老金月标准由原设计的相当于职工月平均工资标准由原设计的相当于职工月平均工资 20%20%调整为调整为 30%30%。。第四，统账基金分开管理。过去社会统筹与个人账户互相第四，统账基金分开管理。过去社会统筹与个人账户互相

渗透、混账管理、空账运行的方式应该结束，今后实行分账管渗透、混账管理、空账运行的方式应该结束，今后实行分账管理、各司其职、互不借用、实账运行。社会统筹基金不再透支理、各司其职、互不借用、实账运行。社会统筹基金不再透支个人账户基金，个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管个人账户基金，个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理和运营，实账运营，保值增值。为避免风险，一定时期内不理和运营，实账运营，保值增值。为避免风险，一定时期内不允许进入股市，只能用于购买国债，并向参保者承诺以高于银允许进入股市，只能用于购买国债，并向参保者承诺以高于银行储蓄利率增值。对已经形成的被透支的行储蓄利率增值。对已经形成的被透支的 19001900 多亿元个人账多亿元个人账户记账额，待将来有条件时再逐步填实。户记账额，待将来有条件时再逐步填实。第五，个人账户逐步做实，从多渠道筹资弥补，例如财政第五，个人账户逐步做实，从多渠道筹资弥补，例如财政

调整支出结构，加大社保支出的力度；变现部分国有资产；增调整支出结构，加大社保支出的力度；变现部分国有资产；增加新税种和发行长期国债；加强养老保险费的征缴；清理企业加新税种和发行长期国债；加强养老保险费的征缴；清理企业欠费；探索养老保险基金投资运营管理的新方式等。欠费；探索养老保险基金投资运营管理的新方式等。第六，有一种观点认为，逐步延长职工退休年龄，既可以第六，有一种观点认为，逐步延长职工退休年龄，既可以

增加缴费年限，又可以降低领取养老金的年限，缓解老龄化高增加缴费年限，又可以降低领取养老金的年限，缓解老龄化高峰对养老基金的压力。第一步先延长女职工的退休年龄，与男峰对养老基金的压力。第一步先延长女职工的退休年龄，与男职工退休年龄相同。第二步再把男女职工的退休年龄逐步延长职工退休年龄相同。第二步再把男女职工的退休年龄逐步延长到到 6060 岁以上。岁以上。

第七，除以上办法外，还应保持经济稳定增长，保持工第七，除以上办法外，还应保持经济稳定增长，保持工资稳步提高，提高就业率，避免发生通货膨胀、特别是恶性资稳步提高，提高就业率，避免发生通货膨胀、特别是恶性通货膨张，这些对于基金收支平衡意义重大。通货膨张，这些对于基金收支平衡意义重大。

目前分账管理已在全国逐步展开，一些地区对做实个人目前分账管理已在全国逐步展开，一些地区对做实个人账户分阶段进行，例如某些省市分三步走：“小做实”，即账户分阶段进行，例如某些省市分三步走：“小做实”，即从从 20012001年开始，参保职工个人缴费全部记人个人账户，形年开始，参保职工个人缴费全部记人个人账户，形成实账，基金存入银行；“中做实”，即除了“小做实”外，成实账，基金存入银行；“中做实”，即除了“小做实”外，还要补上过去账户透支的部分；“大做实”，即把“中人”还要补上过去账户透支的部分；“大做实”，即把“中人”账户一并做实。账户一并做实。

三、退休制度与养老保险三、退休制度与养老保险

1 、我国的退休年龄与待遇2 、退休人员如何分享经济发展成果3 、关于提前退休的问题

11 、我国的退休年龄与待遇、我国的退休年龄与待遇

我国目前退休养老待遇分为退休和离休两种，二者待遇的我国目前退休养老待遇分为退休和离休两种，二者待遇的标准有所不同。标准有所不同。(1)(1) 退休养老待遇规定。工人与干部退休待遇，按其工龄长退休养老待遇规定。工人与干部退休待遇，按其工龄长

短，按月领取退休金，其标准一般为本人工资的短，按月领取退休金，其标准一般为本人工资的 60%-75%60%-75% ，，领取至死亡时为止。领取至死亡时为止。

对于获得全国劳动英雄、劳动模范称号，在退休时保持荣对于获得全国劳动英雄、劳动模范称号，在退休时保持荣誉者；在革命和建设中有特殊贡献的职工；部队军以上单位授誉者；在革命和建设中有特殊贡献的职工；部队军以上单位授予战斗英雄称号的转业、复员军人退休时仍然保持荣誉者，可予战斗英雄称号的转业、复员军人退休时仍然保持荣誉者，可享受较高的退休待遇，其标准可以高于一般退休标准的 享受较高的退休待遇，其标准可以高于一般退休标准的 5%-15%-15%5% 。。(2)(2) 离休待遇规定。离休是指离休待遇规定。离休是指 19491949 年年 1010 月月 11 日中华人民日中华人民

共和国成立以前参加革命工作，享受供给制待遇的干部和在国共和国成立以前参加革命工作，享受供给制待遇的干部和在国民党统治区从事地下工作或参加民主党派的人员，以及民党统治区从事地下工作或参加民主党派的人员，以及 19481948年底以前在解放区工作、享受政府薪金待遇的干部，男年满年底以前在解放区工作、享受政府薪金待遇的干部，男年满 6600 岁，女年满岁，女年满 5555 岁，离开工作岗位后享受离休待遇。岁，离开工作岗位后享受离休待遇。

据国家据国家 19821982 年的规定，离休干部的养老金，除照发本年的规定，离休干部的养老金，除照发本人的原标准工资外还按不同时期加发生活补贴：人的原标准工资外还按不同时期加发生活补贴： 19371937 年年 77月月 66 日抗日战争以前参加革命工作的干部，每年加发本人标日抗日战争以前参加革命工作的干部，每年加发本人标准工资两个月的津贴；准工资两个月的津贴； 19371937 年年 77 月月 77 日至日至 19421942 年年 1212 月月 3311 日即抗日战争前期参加革命工作的干部，每年加发本人标日即抗日战争前期参加革命工作的干部，每年加发本人标准工资一个半月的津贴；准工资一个半月的津贴； 19431943 年年 11 月月 11 日至日至 19451945 年年 99 月月22 日即抗日战争后期参加革命工作的干部每年加发本人标准日即抗日战争后期参加革命工作的干部每年加发本人标准工资一个月的津贴。工资一个月的津贴。

22 、退休人员如何分享经济发展成果、退休人员如何分享经济发展成果(1)(1) 退休金标准与物价变动挂钩。从世界范围看，战后许多发退休金标准与物价变动挂钩。从世界范围看，战后许多发

达国家都实行了退休金同物价指数挂钩或同生活费指数挂钩的办达国家都实行了退休金同物价指数挂钩或同生活费指数挂钩的办法。如英国、美国、加拿大、澳大利亚和日本等国，均规定了养法。如英国、美国、加拿大、澳大利亚和日本等国，均规定了养老金同物价或生活费指数挂钩调整的办法；法国、荷兰和德国则老金同物价或生活费指数挂钩调整的办法；法国、荷兰和德国则规定，养老金随同社会平均工资或最低工资以及其他相关经济因规定，养老金随同社会平均工资或最低工资以及其他相关经济因素进行调整。一般来讲，社会经济处于发展过程中，物价和工资素进行调整。一般来讲，社会经济处于发展过程中，物价和工资水平呈现逐步上升的过程，养老金水平也大都表现为上调的过程，水平呈现逐步上升的过程，养老金水平也大都表现为上调的过程，从而使老年人生活水平不至于出现大的滑坡。我国正处于经济体从而使老年人生活水平不至于出现大的滑坡。我国正处于经济体制转轨的过程中，通货膨胀率和价格波动成为不可忽视的社会问制转轨的过程中，通货膨胀率和价格波动成为不可忽视的社会问题，对老年人实际生活水平的负面影响更为直接。因此，近几年题，对老年人实际生活水平的负面影响更为直接。因此，近几年我国政府正在建立和完善对退休金的调整机制。例如，上海市政我国政府正在建立和完善对退休金的调整机制。例如，上海市政府从府从 19931993 年年 44 月起，开始对离退休人员基本养老金实行基本物月起，开始对离退休人员基本养老金实行基本物价补偿制度，这一制度规定，养老金随着上一年职工生活费价格价补偿制度，这一制度规定，养老金随着上一年职工生活费价格指数的上升幅度，于每年指数的上升幅度，于每年 44 月份作相应的调整。由于实行了这种月份作相应的调整。由于实行了这种挂钩制度，上海市挂钩制度，上海市 19931993 年全市退休职工年人均增加收入年全市退休职工年人均增加收入 4 7154 715元，比元，比 19921992 年提高了年提高了 18.3%18.3% 。近年各地在对职工；进行物价和。近年各地在对职工；进行物价和副食补贴的同时，也对离退休人员进行了相应的补贴。从各地实副食补贴的同时，也对离退休人员进行了相应的补贴。从各地实际情况看，虽然这种挂钩制度还很不完善，在落实中还存在较多际情况看，虽然这种挂钩制度还很不完善，在落实中还存在较多问题，但这毕竟是我国养老金制度改革的一个重要步骤。 问题，但这毕竟是我国养老金制度改革的一个重要步骤。

(2)(2) 建立老年人分享社会发展成果制度，也称为分享制度建立老年人分享社会发展成果制度，也称为分享制度或共享制度。这一般是指根据在职人员工资增长的情况对离或共享制度。这一般是指根据在职人员工资增长的情况对离退休金做出相应的调整。具体做法是在在职人员上调工资的退休金做出相应的调整。具体做法是在在职人员上调工资的同时调整退休金，或者按一定时期内在职人员工资平均涨幅同时调整退休金，或者按一定时期内在职人员工资平均涨幅调整退休金。从分享的层次看，可分为全国性的政策分享，调整退休金。从分享的层次看，可分为全国性的政策分享，即按全国统一文件规定进行退休金调整；地区性分享，即根即按全国统一文件规定进行退休金调整；地区性分享，即根据地区经济发展情况，参照当地职工工资：增加幅度调整退据地区经济发展情况，参照当地职工工资：增加幅度调整退休金；按单位或系统分享，例如某些特殊行业或效益比较好休金；按单位或系统分享，例如某些特殊行业或效益比较好的企业，对退休人员实行定期或不定期的补贴制度。北京市的企业，对退休人员实行定期或不定期的补贴制度。北京市政府政府 19941994 年年 1010 月规定：退休金每年按上一年职工平均工月规定：退休金每年按上一年职工平均工资的资的 40%-80%40%-80% 的幅度进行调整。的幅度进行调整。 19951995 年年 1010 月，上海市月，上海市已有已有 500500 多家企业实行了这种退休职工补贴制度，极大地多家企业实行了这种退休职工补贴制度，极大地缓解了退休人员的经济困难，并使他们能够享受到经济发展缓解了退休人员的经济困难，并使他们能够享受到经济发展所带来的实惠。所带来的实惠。

33 、关于提前退休的问题、关于提前退休的问题1.1.提前退休问题的由来。近年来，经济体制改革、尤其是国有提前退休问题的由来。近年来，经济体制改革、尤其是国有

企业改革进入了攻关阶段，改革付出必要成本和代价表现在社会企业改革进入了攻关阶段，改革付出必要成本和代价表现在社会经济包括养老保险在内的各个方面，提前退休也被认为是释放经济包括养老保险在内的各个方面，提前退休也被认为是释放“改革阵痛”的一种方式，是减人脱困、减员增效良方。对于提“改革阵痛”的一种方式，是减人脱困、减员增效良方。对于提前退休，我国制定有相关政策，其内容包括：一是国家在计划经前退休，我国制定有相关政策，其内容包括：一是国家在计划经济条件下照顾一些企业从事特殊工种和部分因病、残丧失劳动能济条件下照顾一些企业从事特殊工种和部分因病、残丧失劳动能力的职工的一项福利政策；二是国家在力的职工的一项福利政策；二是国家在 9090 年代初，针对产业结构、年代初，针对产业结构、行业结构进行大规模调整的现实，对国有工业破产企业、有压锭行业结构进行大规模调整的现实，对国有工业破产企业、有压锭任务国有纺织企业、资源枯竭企业职工实行的一种特殊政策。正任务国有纺织企业、资源枯竭企业职工实行的一种特殊政策。正是在国家这些政策背景之下，一些企业为了减轻自身负担纷纷违是在国家这些政策背景之下，一些企业为了减轻自身负担纷纷违反规定为职工办理提前退休，特别是那些效率不好的企业职工，反规定为职工办理提前退休，特别是那些效率不好的企业职工，在大量职工下岗的情况下，也想尽办法钻退休审批程序的空子，在大量职工下岗的情况下，也想尽办法钻退休审批程序的空子，违反规定办理退休，提前享受养老金。形形色色的违规提前退休违反规定办理退休，提前享受养老金。形形色色的违规提前退休如假病退、假工种、扩大适用范围等现象，愈演愈烈，乱开口子、如假病退、假工种、扩大适用范围等现象，愈演愈烈，乱开口子、张冠李戴、瞒天过海，一时间提前退休呈现出难以控制的局面。张冠李戴、瞒天过海，一时间提前退休呈现出难以控制的局面。对此，中央办公厅和国务院办公厅在对此，中央办公厅和国务院办公厅在 19981998 年发出了《关于停止执年发出了《关于停止执行有关下岗人员可以提前退休规定的通知》、劳动和社会保障部行有关下岗人员可以提前退休规定的通知》、劳动和社会保障部也发出了《关于不得违反国家规定办理企业职工提前退休的紧急也发出了《关于不得违反国家规定办理企业职工提前退休的紧急通知》，控制提前退休潮，紧急关闸。 通知》，控制提前退休潮，紧急关闸。

提前退休的态势逐渐减弱，但是一些地方仍悄然刮着提前提前退休的态势逐渐减弱，但是一些地方仍悄然刮着提前退休风，提前退休的黑洞并没有堵住。尤其是效率差的企业职退休风，提前退休的黑洞并没有堵住。尤其是效率差的企业职工，对提前退休心情急切，企业也对提前退休兴趣浓厚，社保工，对提前退休心情急切，企业也对提前退休兴趣浓厚，社保机构则叫苦不迭。提前退休究竟可取不可取，它对社会经济发机构则叫苦不迭。提前退休究竟可取不可取，它对社会经济发展和社会保障有什么影响，值得探讨。展和社会保障有什么影响，值得探讨。2.2.提前休利弊分析提前休利弊分析随着经济发展和人均寿命的延长，退休年龄应该提前还是随着经济发展和人均寿命的延长，退休年龄应该提前还是

推后，这个问题在世界范围都有争论。我国法定退休年龄为男推后，这个问题在世界范围都有争论。我国法定退休年龄为男6060 岁，女岁，女 50-5550-55 岁，这个规定表明劳动年龄上限，即在这一岁，这个规定表明劳动年龄上限，即在这一年龄以内，人力资源应得到充分利用。但现在许多企业将退休年龄以内，人力资源应得到充分利用。但现在许多企业将退休年龄提前到男年龄提前到男 5050 岁、女岁、女 4545 岁，甚至更早，究其原因主要有二。岁，甚至更早，究其原因主要有二。一是严峻的就业形势，我国的失业率和国民经济吸纳能力的矛一是严峻的就业形势，我国的失业率和国民经济吸纳能力的矛盾相当突出，中国的市场化改革和经济发展面临十分严峻的就盾相当突出，中国的市场化改革和经济发展面临十分严峻的就业压力和失业危机，尤其在结构性失业情况下，首先被挤出经业压力和失业危机，尤其在结构性失业情况下，首先被挤出经济过程的就是那些年龄较大、技能较低的职工，被迫提前退休。济过程的就是那些年龄较大、技能较低的职工，被迫提前退休。二是企业减员增效。市场经济体制的构建，特别是其微观基础二是企业减员增效。市场经济体制的构建，特别是其微观基础——国有大中型企业建立现代企业制度、股份制改造等等，企——国有大中型企业建立现代企业制度、股份制改造等等，企业成为以利润最大化为经营目标的市场主体。企业对劳动要素业成为以利润最大化为经营目标的市场主体。企业对劳动要素投入组合的选择，使相当数量的冗员被剥离于企业之外，下岗投入组合的选择，使相当数量的冗员被剥离于企业之外，下岗失业为一部分，另一部分则提前退休，从而实现企业减员增效。失业为一部分，另一部分则提前退休，从而实现企业减员增效。

从局部利益和眼前利益看，提前退休能在一定程度上缓从局部利益和眼前利益看，提前退休能在一定程度上缓解就业压力、减少企业冗员，但从整体利益和长远利益看，解就业压力、减少企业冗员，但从整体利益和长远利益看，其消极后果和弊端是十分明显的，因为提前退休意味着未老其消极后果和弊端是十分明显的，因为提前退休意味着未老先退，较短的工作年限和较长的退休期，以及支付较多的退先退，较短的工作年限和较长的退休期，以及支付较多的退休金，其结果是：休金，其结果是：(1)(1) 提前退休不能从根本上缓解就业压力劳动力市场上有提前退休不能从根本上缓解就业压力劳动力市场上有

的空缺岗位年轻人未必能补满，有的更适合中年人干，这样，的空缺岗位年轻人未必能补满，有的更适合中年人干，这样，必然使提前退休者中的许多人退而不休地继续工作。单位从必然使提前退休者中的许多人退而不休地继续工作。单位从业人员减少了，但社会从业人员并未减少。从劳动者的供给业人员减少了，但社会从业人员并未减少。从劳动者的供给行为看，退休后再就业的主要动机是发挥技术专长造福社会，行为看，退休后再就业的主要动机是发挥技术专长造福社会，以及因通货膨胀导致退休金贬值，退休者为使生活宽裕一些以及因通货膨胀导致退休金贬值，退休者为使生活宽裕一些而再就业。另外，这些人中相当多的人不愿过早地离开工作而再就业。另外，这些人中相当多的人不愿过早地离开工作岗位，不愿在有生之年失去人生价值，还想有所作为，因不岗位，不愿在有生之年失去人生价值，还想有所作为，因不甘寂寞而再就业，这在体力活不重的部门或行业更多见。由甘寂寞而再就业，这在体力活不重的部门或行业更多见。由于我国因历史因素造成的“人口激增”现象，加剧了与日俱于我国因历史因素造成的“人口激增”现象，加剧了与日俱增的就业压力，提前退休虽然可以从局部或短期内暂时缓解增的就业压力，提前退休虽然可以从局部或短期内暂时缓解就业压力，但它不是根本的办法，虽然能调节劳动力市场于就业压力，但它不是根本的办法，虽然能调节劳动力市场于一时，但只是一种无可奈何的短视行为和权宜之计。一时，但只是一种无可奈何的短视行为和权宜之计。(2)(2) 提前退休给养老保险基金带来极大压力提前退休给养老保险基金带来极大压力

提前退休不仅使退休金积累减少和支出增多，加重了在职职工的提前退休不仅使退休金积累减少和支出增多，加重了在职职工的养老负担，而且还会导致一连串的恶果。一般认为，退休年龄越高，对养老负担，而且还会导致一连串的恶果。一般认为，退休年龄越高，对退休金需求越小，储蓄率较高，有利于经济增长和劳动力素质的提高，退休金需求越小，储蓄率较高，有利于经济增长和劳动力素质的提高，促进就业。但提前退休直接导致退休金积累减少和储蓄减少，而为了达促进就业。但提前退休直接导致退休金积累减少和储蓄减少，而为了达到既定的保障水平，提高社会保障供款率，只好将产品成本和劳动力成到既定的保障水平，提高社会保障供款率，只好将产品成本和劳动力成本提高，这一方面造成企业竞争能力下降，另一方面，促使用人单位和本提高，这一方面造成企业竞争能力下降，另一方面，促使用人单位和雇主选择资本替代劳动，造成一部分劳动力被排挤出经济过程，加剧失雇主选择资本替代劳动，造成一部分劳动力被排挤出经济过程，加剧失业危机和在业职工养老负担，如此恶性循环，影响深远。业危机和在业职工养老负担，如此恶性循环，影响深远。

提前退休使养老金扩大到中年人身上，加剧了养老金的紧张程提前退休使养老金扩大到中年人身上，加剧了养老金的紧张程度，难以迎接老龄化的挑战。迄今为止，世界上进人老龄化社会的国家度，难以迎接老龄化的挑战。迄今为止，世界上进人老龄化社会的国家几乎都是经济发展到较高水平的“先富后老”型国家，而我国则是在经几乎都是经济发展到较高水平的“先富后老”型国家，而我国则是在经济尚不发达的情况下去迎接老龄化的挑战，低效益养活越来越多的老人，济尚不发达的情况下去迎接老龄化的挑战，低效益养活越来越多的老人，甚至中年人，属于“未富先老”型。与一般经济发达国家相比，我国承甚至中年人，属于“未富先老”型。与一般经济发达国家相比，我国承受老龄化负担的能力偏低，对付老龄化的挑战困难更大，历史给我们迎受老龄化负担的能力偏低，对付老龄化的挑战困难更大，历史给我们迎接老龄化的时间太少了，我们来不及储备更多的养老基金。老龄化的压接老龄化的时间太少了，我们来不及储备更多的养老基金。老龄化的压力前所未有，未来中国将继续通过来自政府和市场的正规系统以及来自力前所未有，未来中国将继续通过来自政府和市场的正规系统以及来自家庭的非正规系统对老年人提供多支柱的社会保障。家庭的非正规系统对老年人提供多支柱的社会保障。

在企业改制过程中，一些困难企业千方百计让职工提前退休，在企业改制过程中，一些困难企业千方百计让职工提前退休，这实质是一种饮鸩止渴的短期行为。任其蔓延，不仅使一批尚未丧失劳这实质是一种饮鸩止渴的短期行为。任其蔓延，不仅使一批尚未丧失劳动能力的职工过早离开岗位，减少社会财富的来源，还会对十分脆弱的动能力的职工过早离开岗位，减少社会财富的来源，还会对十分脆弱的养老保险基金造成冲击。 养老保险基金造成冲击。

据有关统计，我国退休年龄每延长一年，养老保险统筹金据有关统计，我国退休年龄每延长一年，养老保险统筹金可增收可增收 4040 亿元，减支亿元，减支 160160 亿元，减缓基金缺口亿元，减缓基金缺口 200200 亿元。另亿元。另有测算表明，提前退休对养老保险基金的影响是很明显的，以有测算表明，提前退休对养老保险基金的影响是很明显的，以一个职工提前一个职工提前 55 年退休为例，按基本养老金每月年退休为例，按基本养老金每月 450450 元计算元计算((尚未考虑今后养老金的增长尚未考虑今后养老金的增长 ))，需要支付基本养老金，需要支付基本养老金 2.72.7 万万元。同时减少了缴费的收入，职工在职时必须按月缴纳养老保元。同时减少了缴费的收入，职工在职时必须按月缴纳养老保险费，若提前险费，若提前 55 年退休，就减少年退休，就减少 55 年缴费收入，以月缴费工资年缴费收入，以月缴费工资480480 元计算元计算 ((尚未考虑今后工资增长尚未考虑今后工资增长 ))，按，按 25%25% 的费率的费率 (( 企业企业20%20%，个人，个人 5%)5%)，一个职工提前，一个职工提前 55 年退休，将减少养老保险年退休，将减少养老保险费收入费收入 70007000 多元，造成资金白白流失。这样一增一减，一个多元，造成资金白白流失。这样一增一减，一个职工提前职工提前 55 年退休对养老保险基金的影响是年退休对养老保险基金的影响是 3.43.4 万元。如果全万元。如果全国有国有 100100 万名职工提前万名职工提前 55 年退休，对养老保险基金的影响就是年退休，对养老保险基金的影响就是340340 亿元，这对养老保险基金的支付压力是巨大的。这势必增亿元，这对养老保险基金的支付压力是巨大的。这势必增加了社会养老负担，加大了养老保险改革的成本。本来老龄化加了社会养老负担，加大了养老保险改革的成本。本来老龄化进程与综合国力不相适应，国家财政不堪重负，如果长时间推进程与综合国力不相适应，国家财政不堪重负，如果长时间推行提前退休政策，将养老金扩大到中年人身上，减少积累，无行提前退休政策，将养老金扩大到中年人身上，减少积累，无疑是雪上加霜，待到老龄化高峰来临时，我们用什么物质基础疑是雪上加霜，待到老龄化高峰来临时，我们用什么物质基础去应付来自全方位的老龄化冲击去应付来自全方位的老龄化冲击 ?? 既然提前退休是养老金永远既然提前退休是养老金永远的痛，因此应当有效遏制提前退休，在审批和经办过程中要严的痛，因此应当有效遏制提前退休，在审批和经办过程中要严把特殊工种关，加强劳动鉴定，严格核查人事档案，建立健全把特殊工种关，加强劳动鉴定，严格核查人事档案，建立健全监督机制等等，堵住提前退休暗流。监督机制等等，堵住提前退休暗流。

(3)(3) 提前退休不利于提高人力资源产出率提前退休不利于提高人力资源产出率 人力资源是一种经济资源，国民经济增长的主要潜力人力资源是一种经济资源，国民经济增长的主要潜力

在于人力资源方面，尤其在于人力资源的合理开发利用和在于人力资源方面，尤其在于人力资源的合理开发利用和“提高单位投入量的产出率”方面。人力资源的经济价值大“提高单位投入量的产出率”方面。人力资源的经济价值大小是以产出大于投人多少来计量的，一般认为适龄退休或延小是以产出大于投人多少来计量的，一般认为适龄退休或延长退休、减少结构性失业会明显地增大产出。长退休、减少结构性失业会明显地增大产出。

从人力资源特点看，它是具有生命的物质实体，具有从人力资源特点看，它是具有生命的物质实体，具有明显的时效性，应及时开发利用。同时它又是具有消费性的明显的时效性，应及时开发利用。同时它又是具有消费性的资源，如果开发利用不充分，则是双重的浪费，不仅意味着资源，如果开发利用不充分，则是双重的浪费，不仅意味着人力资源本身的浪费，而且意味着对社会劳动成果的浪费。人力资源本身的浪费，而且意味着对社会劳动成果的浪费。人力资源的投资，即劳动力再生产的投资，是指一个人成长人力资源的投资，即劳动力再生产的投资，是指一个人成长为劳动力所需要的生活费用、教育费用、医疗费用、人力流为劳动力所需要的生活费用、教育费用、医疗费用、人力流动投资费用等等，应当是小于产出，才能体现效益。而提前动投资费用等等，应当是小于产出，才能体现效益。而提前退休等于将数量庞大、年富力强的中年人力资源推出就业队退休等于将数量庞大、年富力强的中年人力资源推出就业队伍，其中一部分可以再就业，而不再就业者则意味着人力资伍，其中一部分可以再就业，而不再就业者则意味着人力资源的浪费，体现的是投人大于产出，必然是负效益。而且，源的浪费，体现的是投人大于产出，必然是负效益。而且，提前退休打乱了在职职工的年龄结构比例，使中年或 提前退休打乱了在职职工的年龄结构比例，使中年或 5050来来岁左右年富力强的人的宝贵职业经验财富白白流失，对整个岁左右年富力强的人的宝贵职业经验财富白白流失，对整个社会而言是极大浪费。社会而言是极大浪费。

(4)(4) 提前退休与人均寿命延长要求退休年龄相应延长的规提前退休与人均寿命延长要求退休年龄相应延长的规律相悖律相悖

经济发展和社会进步使人均寿命延长，退休年龄也应经济发展和社会进步使人均寿命延长，退休年龄也应相应地延长。我国法定的退休年龄是相应地延长。我国法定的退休年龄是 5050年代制定的，当时年代制定的，当时中国人的预期寿命为中国人的预期寿命为 5050多岁，而根据多岁，而根据 20012001年的中国人均年的中国人均预期寿命统计，已达预期寿命统计，已达 71.871.8 岁。根据世界卫生组织的标准，岁。根据世界卫生组织的标准，人均预期寿命超过人均预期寿命超过 7070 岁的国家被列为长寿国家，目前，发岁的国家被列为长寿国家，目前，发达国家的人均预期寿命为达国家的人均预期寿命为 7575岁，而发展中国家则为岁，而发展中国家则为 6363 岁。岁。我国已跨人长寿国家行列，与此相适应，适当延长退休年龄我国已跨人长寿国家行列，与此相适应，适当延长退休年龄是必要的。再从劳动能力和健康状况看，中年是人生比较成是必要的。再从劳动能力和健康状况看，中年是人生比较成熟的时期，现代医学研究成果表明，当中年人的体力开始衰熟的时期，现代医学研究成果表明，当中年人的体力开始衰退时，智力才刚刚发展到顶峰，他们工作经验之丰富、管理退时，智力才刚刚发展到顶峰，他们工作经验之丰富、管理才能之高超、技术水准之精湛、稳健、踏实以及在长期职业才能之高超、技术水准之精湛、稳健、踏实以及在长期职业生涯中经受的良好的思想教育，爱国主义、敬业精神、奉献生涯中经受的良好的思想教育，爱国主义、敬业精神、奉献精神、事业心、责任心、吃苦耐劳等已成为基本定势，这对精神、事业心、责任心、吃苦耐劳等已成为基本定势，这对青年一代进行传帮带，促进精神文明建设，推动社会全面进青年一代进行传帮带，促进精神文明建设，推动社会全面进步，无疑是具有重大意义。步，无疑是具有重大意义。

3.3. 严格控制提前退休严格控制提前退休

3.3. 严格控制提前退休严格控制提前退休 当前，提前退休有两种情况，一种是符合法律和政策当前，提前退休有两种情况，一种是符合法律和政策

规定的，另一种是违反政策规定，在富余职工安置过程中强规定的，另一种是违反政策规定，在富余职工安置过程中强迫职工提前退休，造成大量职工“未老先退”。据一些城市迫职工提前退休，造成大量职工“未老先退”。据一些城市的调查，退休人员退休时的平均年龄只有的调查，退休人员退休时的平均年龄只有 5353 岁，北京岁，北京 5252岁，全国最年轻的提前退休者年龄仅岁，全国最年轻的提前退休者年龄仅 2626 岁。岁。

在在 19991999年国务院办公厅下发的《关于进一步做好国年国务院办公厅下发的《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》中，要求坚决制止和纠正违反国家规工作有关问题的通知》中，要求坚决制止和纠正违反国家规定提前退休的行为：第一，对提前退休的情况进行清查处理，定提前退休的行为：第一，对提前退休的情况进行清查处理，组织力量集中对 组织力量集中对 19981998年以后办理提前退休的情况进行认真年以后办理提前退休的情况进行认真清理，分别妥善处理。第二，加强企业职工退休审批工作的清理，分别妥善处理。第二，加强企业职工退休审批工作的管理，严格执行国家关于退休年龄的规定，坚决制止违反规管理，严格执行国家关于退休年龄的规定，坚决制止违反规定提前退休的行为；规范退休审批程序，健全审批制度；细定提前退休的行为；规范退休审批程序，健全审批制度；细化管理，切实做好企业职工退休的审批管理工作。第三，严化管理，切实做好企业职工退休的审批管理工作。第三，严格按照国家规定核定提前退休人员的待遇，对因病或非因工格按照国家规定核定提前退休人员的待遇，对因病或非因工致残以及按国家有关政策提前退休的人员，其养老金按有关致残以及按国家有关政策提前退休的人员，其养老金按有关规定适当减发。第四，对于退休人员中的生活困难者，协助规定适当减发。第四，对于退休人员中的生活困难者，协助申请享受城市居民最低生活保障待遇。申请享受城市居民最低生活保障待遇。

四、建立多层次养老保险体系四、建立多层次养老保险体系

世界银行在《防止老龄危机：保护老年人及促进福利增长的政策》研究报告中建议建立“三个支柱”的养老保险体系，第一个支柱是公共支柱，即基本养老保险；第二个支柱是企业年金即企业补充养老保险；第三个支柱是个人储蓄性养老保险。我国也同样适用，我国的多层次养老保险制度由以下三部分组成：基本养老保险；企业年金；个人储蓄性养老保险。

1 、企业补充养老保险 (企业年金 )

2 、个人储蓄性养老保险

11 、企业补充养老保险、企业补充养老保险 ((企业年金企业年金 ))企业补充养老保险也叫企业年金，是指企业在参加国家基企业补充养老保险也叫企业年金，是指企业在参加国家基

本养老保险的基础上，依据国家政策和本企业经济状况建立的、本养老保险的基础上，依据国家政策和本企业经济状况建立的、旨在提高职工退休后生活水平、对国家基本养老保险进行补充旨在提高职工退休后生活水平、对国家基本养老保险进行补充的一种重要的养老保险形式。的一种重要的养老保险形式。企业年金往往具有以下特征：第一，企业自发建立或国家企业年金往往具有以下特征：第一，企业自发建立或国家

强制企业建立。第二，经办方式灵活多样，如由大企业自办；强制企业建立。第二，经办方式灵活多样，如由大企业自办；由多家企业联合或行业管理机构建立区域性甚至全国性协会、由多家企业联合或行业管理机构建立区域性甚至全国性协会、基金会经办；由有关中介机构经办；由有关金融机构包括各类基金会经办；由有关中介机构经办；由有关金融机构包括各类银行、基金管理公司、证券公司、寿险公司等经办。第三，企银行、基金管理公司、证券公司、寿险公司等经办。第三，企业年金基金实行市场化投资运营。第四，政府在年金的建立和业年金基金实行市场化投资运营。第四，政府在年金的建立和管理中不承担直接责任，政府的主要职能是对其进行严格的监管理中不承担直接责任，政府的主要职能是对其进行严格的监管。另外国家给予一定的税收优惠政策。管。另外国家给予一定的税收优惠政策。

我国的企业年金制度的定位只能是适度补充模式，在基本我国的企业年金制度的定位只能是适度补充模式，在基本养老保险基础上，企业年金唱配角。曾有专家设计，基本养老养老保险基础上，企业年金唱配角。曾有专家设计，基本养老保险收入占原工资收入的保险收入占原工资收入的 60%60%；企业年金占原工资收入的 ；企业年金占原工资收入的 1515%-20%%-20%；个人储蓄性养老保险占原工资收入的；个人储蓄性养老保险占原工资收入的 5%5% ，总共大，总共大致在致在 80%80% 左右。当然也有其他设计方式，关键是企业年金尚左右。当然也有其他设计方式，关键是企业年金尚未普及的时候，基本养老保险金的工资替代率不能下降。 未普及的时候，基本养老保险金的工资替代率不能下降。

一般而言，建立企业年金应具备以下条件：一是已参加基一般而言，建立企业年金应具备以下条件：一是已参加基本养老保险社会统筹，并能按时足额缴纳保险费，这是实施企本养老保险社会统筹，并能按时足额缴纳保险费，这是实施企业年金的先决条件。二是企业须具有经济承受能力，建立企业业年金的先决条件。二是企业须具有经济承受能力，建立企业年金的企业不能是亏损企业、拖欠职工工资或欠缴国家税利的年金的企业不能是亏损企业、拖欠职工工资或欠缴国家税利的企业。三是企业内部职工代表大会和工会组织以及集体谈判制企业。三是企业内部职工代表大会和工会组织以及集体谈判制度比较健全，民主管理基础比较好。度比较健全，民主管理基础比较好。

我国企业年金的建立和发展时间不长。我国企业年金的建立和发展时间不长。 19911991 年《国务院年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确提出：国家提倡、关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确提出：国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险，补充养老保险由企业根据自身经鼓励企业实行补充养老保险，补充养老保险由企业根据自身经济能力，为本企业职工建立。济能力，为本企业职工建立。 19941994 年颁布的《劳动法》规定：年颁布的《劳动法》规定：“国家鼓励用人单位根据本单位实际情况为劳动者建立补充保“国家鼓励用人单位根据本单位实际情况为劳动者建立补充保险。” 险。” 19951995 年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和的通知》和 19971997 年《国务院关于建立统一的企业职工基本养年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，都对建立和发展企业补充养老保险提出老保险制度的决定》，都对建立和发展企业补充养老保险提出了明确要求。 了明确要求。 20002000 年国务院《关于完善城镇社会保障体系的年国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》试点方案》 ((国发 国发 [2000]42[2000]42 号号 )) 正式将企业补充养老保险更正式将企业补充养老保险更名为企业年金，并确定了企业年金实行市场化管理和运营的原名为企业年金，并确定了企业年金实行市场化管理和运营的原则。则。 4242 号文件明确规定：“企业年金实行市场化运营和管理，号文件明确规定：“企业年金实行市场化运营和管理，建立完全积累的个人账户。企业年金中企业缴费在工资总额建立完全积累的个人账户。企业年金中企业缴费在工资总额 44%%以内的部分，可以从成本中列支。”这些政策法规有力地促以内的部分，可以从成本中列支。”这些政策法规有力地促进了我国企业年金的迅速发展。进了我国企业年金的迅速发展。

经过经过 1010 年的发展，截至年的发展，截至 20002000 年底，企业补充养老保险年底，企业补充养老保险在有的地方已初具规模，基金积累已达在有的地方已初具规模，基金积累已达 191.9191.9 亿元，参保职工亿元，参保职工560560 万。从分布情况来看，行业积累占积累总额近万。从分布情况来看，行业积累占积累总额近 33 ／／ 44 ，其，其中铁道、邮政、电力、电信、石化、石油、交通等行业的基金中铁道、邮政、电力、电信、石化、石油、交通等行业的基金积累超亿元；在地方积累中，广东、上海、四川、浙江等省市积累超亿元；在地方积累中，广东、上海、四川、浙江等省市发展较快，积累额也在亿元以上。企业年金发展态势较好的地发展较快，积累额也在亿元以上。企业年金发展态势较好的地方，例如上海等地，年金管理体制逐渐成熟和完善，他们采取方，例如上海等地，年金管理体制逐渐成熟和完善，他们采取了社保局、投资管理机构、银行等几家共同管理的方式，效益了社保局、投资管理机构、银行等几家共同管理的方式，效益良好。从良好。从 20002000 年开始，劳动保障部开始着手整顿规范企业年年开始，劳动保障部开始着手整顿规范企业年金制度。目前企业年金的基金运营管理主要是存人银行和购买金制度。目前企业年金的基金运营管理主要是存人银行和购买国债，也有少数地方委托金融机构从事证券等投资。 国债，也有少数地方委托金融机构从事证券等投资。

22 、个人储蓄性养老保险、个人储蓄性养老保险个人储蓄性养老保险是指职工个人自愿参加、自愿选择个人储蓄性养老保险是指职工个人自愿参加、自愿选择

经办机构的一种补充保险形式。实行职工个人储蓄性养老保经办机构的一种补充保险形式。实行职工个人储蓄性养老保险的目的，在于扩大养老保险经费来源，多渠道筹集养老保险的目的，在于扩大养老保险经费来源，多渠道筹集养老保险基金，减轻国家和企业的负担，增强自我保障意识，同时险基金，减轻国家和企业的负担，增强自我保障意识，同时也能够促进职工对社会保险工作实行广泛的监督。个人储蓄也能够促进职工对社会保险工作实行广泛的监督。个人储蓄性养老保险由社会保险管理机构经办。职工个人储蓄性养老性养老保险由社会保险管理机构经办。职工个人储蓄性养老保险，由劳动保障行政部门制定具体办法，职工个人根据自保险，由劳动保障行政部门制定具体办法，职工个人根据自己的工资收入情况，按规定缴纳个人储蓄性养老保险费，记己的工资收入情况，按规定缴纳个人储蓄性养老保险费，记入当地社会保险管理机构在有关银行开设的养老保险个人账入当地社会保险管理机构在有关银行开设的养老保险个人账户，并按高于同期城乡居民的储蓄存款利率计息，以提倡和户，并按高于同期城乡居民的储蓄存款利率计息，以提倡和鼓励职工个人参加储蓄养老保险，所得利息记人个人账户，鼓励职工个人参加储蓄养老保险，所得利息记人个人账户，本息均归个人所有。当职工达到法定退休年龄退休后，凭个本息均归个人所有。当职工达到法定退休年龄退休后，凭个人账户将储蓄性养老保险金一次总付或分次支付给本人。职人账户将储蓄性养老保险金一次总付或分次支付给本人。职工跨地区流动时，个人账户的储蓄性养老保险金应随之转移。工跨地区流动时，个人账户的储蓄性养老保险金应随之转移。职工未到退休年龄而死亡，记入个人账户的储蓄性养老保险职工未到退休年龄而死亡，记入个人账户的储蓄性养老保险金由其法定继承人继承。金由其法定继承人继承。

此外还应有其他补充形式，例如个人向商业性人寿保险此外还应有其他补充形式，例如个人向商业性人寿保险投保；职工互助补充养老保险；家庭养老，应当继承和弘扬投保；职工互助补充养老保险；家庭养老，应当继承和弘扬中华民族传统“孝文化”的精华，使家庭养老和社会养老相中华民族传统“孝文化”的精华，使家庭养老和社会养老相结合；加强社区建设，建立社区助老服务体系，构建一个符结合；加强社区建设，建立社区助老服务体系，构建一个符合老年人意愿的、以家庭为核心、以社区养老服务网络为支合老年人意愿的、以家庭为核心、以社区养老服务网络为支撑、以养老保险制度为保障的居家养老体系。撑、以养老保险制度为保障的居家养老体系。

五、当前社会养老保险面临的主要问题五、当前社会养老保险面临的主要问题

1 、企业和职工投保能力有限2 、养老金的保值增值问题

11 、企业和职工投保能力有限、企业和职工投保能力有限

新的社会养老保险制度规定，保险费由国家、企业和个新的社会养老保险制度规定，保险费由国家、企业和个人共同负担。但是，从目前多数企业的经济效益和职工个人人共同负担。但是，从目前多数企业的经济效益和职工个人工资收入看，这种社会保险制度实行起来比较困难。从企业工资收入看，这种社会保险制度实行起来比较困难。从企业本身看，保险费负担过重，养老保险提取比例应占工资总额本身看，保险费负担过重，养老保险提取比例应占工资总额的的 20%20%，失业保险占，失业保险占 1%1%，医疗保险不少于，医疗保险不少于 10%10%，几项合，几项合计超过计超过 30%30%。从职工个人方面看，承担养老保险投保的能。从职工个人方面看，承担养老保险投保的能力也是比较有限的。据国家统计局公布的资料，近几年我国力也是比较有限的。据国家统计局公布的资料，近几年我国职工收入增长率并不高，绝大多数职工收入有限。职工收入增长率并不高，绝大多数职工收入有限。 19951995年年职工人均年收入职工人均年收入 55005500元，比上年增长元，比上年增长 21.7%21.7%，扣除物价增，扣除物价增长因素，实际收入只增长了长因素，实际收入只增长了 6.9%6.9%； ； 19951995年城镇居民平均年城镇居民平均每人每年收入为每人每年收入为 4288.094288.09元，而平均消费支出为元，而平均消费支出为 3537.573537.57元，收支相抵，所剩不多。 元，收支相抵，所剩不多。

22 、养老金的保值增值问题、养老金的保值增值问题

如果按目前中国企业的工资总额提取如果按目前中国企业的工资总额提取 20%20%的养老基金，的养老基金，那么每年将形成 那么每年将形成 10001000多亿元的资金，经过一定时间之后，多亿元的资金，经过一定时间之后，必然形成一笔巨额基金，其管理和保值增值的工作量将是十必然形成一笔巨额基金，其管理和保值增值的工作量将是十分巨大的。因为这不仅涉及到已有的基金能否安全运营，而分巨大的。因为这不仅涉及到已有的基金能否安全运营，而且涉及到未来几千万甚至上亿职工的经济保障能否兑现，同且涉及到未来几千万甚至上亿职工的经济保障能否兑现，同时也直接影响到目前社会养老保险制度对人们吸引力的大小。时也直接影响到目前社会养老保险制度对人们吸引力的大小。如果养老保险基金不能有效地增值，就很难适应未来人口老如果养老保险基金不能有效地增值，就很难适应未来人口老龄化高峰期的需要。特别是随着人口寿命的延长，必将形成龄化高峰期的需要。特别是随着人口寿命的延长，必将形成社会性的人口高龄化趋势，老年人的长寿将延长退休金的领社会性的人口高龄化趋势，老年人的长寿将延长退休金的领取时期，对养老金的需求将会大幅度膨胀。因此，养老基金取时期，对养老金的需求将会大幅度膨胀。因此，养老基金的增值对于适应未来人口老龄化的需要，意义十分重大。同的增值对于适应未来人口老龄化的需要，意义十分重大。同时也应该注意到，从目前看，如果没有安全、可靠的保值增时也应该注意到，从目前看，如果没有安全、可靠的保值增值机制，人们宁愿将钱投人银行储蓄以获取更加安全的回报。值机制，人们宁愿将钱投人银行储蓄以获取更加安全的回报。在这种情况下，自愿投保很难推行，而强制性投保则失去民在这种情况下，自愿投保很难推行，而强制性投保则失去民心，也很难长期推行下去。心，也很难长期推行下去。

第四节 我国农村养老保障问题

一、农村社会养老的必然性 二、新时期我国农村社会养老保障的改革 三、如何继续稳妥地推进农村社会养老保险 四、发展多层次农村社会养老保障制度

一、农村社会养老的必然性一、农村社会养老的必然性要不要进行农村社会养老？一直存在争论。有人认为，农村

人口多，如果要由政府来管他们的养老事宜，恐怕管不过来；也有人认为，农村有土地保障和家庭保障，养老并不会出现太大的问题，不必“杞人忧天”。还有人认为，国家对城镇干部、职工的养老、医疗、福利等负责是应该的，因为他们为国家经济和社会发展创造了价值，做出了贡献。而农民已经得到了国家分给的一块责任田，有了最好的保障，等等。应该说，如今的农民同旧社会“贫无立锥之地”的窘况相比，确实有天壤之别。特别是党的十一届三中全会后，农民分到了一块承包地，生活越来越好了。但是，农民仍然靠天吃饭，老年后生活更谈不上有稳固来源。再说，农民也绝不是没有对国家做出贡献，不说国家在相当长的一段时间内通过工农产品的“剪刀差”“剥夺”农民，就说现在农民还要上缴农业税和承担各种国家义务，凭什么说农民没有为国家创造价值呢 ?

更重要的是，由于农村社会的变迁，传统的家族养老模式已经不能适应新的历史条件下的农村实际，国家必须通过有关立法和优惠政策，帮助和引导农民建立起以自我保障为主，集体和国家适当补助为辅的新型社会保障制度。

11 、人口老龄化加速、人口老龄化加速

根据国家统计局根据国家统计局 1%1%人口抽样调查资料显示，截至人口抽样调查资料显示，截至 19991999 年年底，中国的总人口为底，中国的总人口为 12.5912.59 亿，其中农村人口为亿，其中农村人口为 8.78.7 亿，占总亿，占总人口的人口的 69.1%69.1% 。根据中国人民大学人口所、南开大学人口所、。根据中国人民大学人口所、南开大学人口所、中国人口信息研究中心以及联合国等多个单位的预测，预计中中国人口信息研究中心以及联合国等多个单位的预测，预计中国总人口 国总人口 20102010 年在年在 13.613.6 亿亿 -13.8-13.8 亿之间，在亿之间，在 2035-20452035-2045 年年达到最高水平，在达到最高水平，在 14.514.5 亿亿 -15.5-15.5 亿之间。亿之间。

农村的人口老龄化速度超过了城市。第五次人口普查资料农村的人口老龄化速度超过了城市。第五次人口普查资料显示，显示， 20002000 年，城镇年，城镇 6060 岁以上老年人口占总人口的比重为岁以上老年人口占总人口的比重为 9.9.68%68%，而农村为，而农村为 10.92%10.92% 。农村老龄化速度快的一个重要原因。农村老龄化速度快的一个重要原因是农村青年人大量涌入城市。城市化速度越快的地方，农村老是农村青年人大量涌入城市。城市化速度越快的地方，农村老龄化速度越快。如上海、江苏、福建、广东、海南、浙江、重龄化速度越快。如上海、江苏、福建、广东、海南、浙江、重庆等省市的农村老龄化水平特别高。上海农村老龄化水平达到庆等省市的农村老龄化水平特别高。上海农村老龄化水平达到13.37%13.37% ，浙江为，浙江为 10.51%10.51% ，江苏为，江苏为 9.73%9.73% ，山东为，山东为 9.15%9.15% ，，北京为北京为 8.35%8.35% ，重庆为，重庆为 8.04%8.04% 。在某些发达地区，这种差异。在某些发达地区，这种差异表现得更为突出。表现得更为突出。

根据国家统计局根据国家统计局 1%1%人口的抽样调查资料，在人口的抽样调查资料，在 19981998年年底，中国底，中国 6565岁以上的老年人口为岁以上的老年人口为 9239.89239.8万人，约占总人万人，约占总人口的 口的 7.43%7.43%，比，比 19901990年的年的 5.73%5.73%提高了提高了 1.71.7个百分点。个百分点。自自 19821982年以来平均每年以年以来平均每年以 3.5%3.5%的速度增长。按照这一发的速度增长。按照这一发展趋势预测，在 展趋势预测，在 20102010年中国年中国 6565岁以上的老年人口将达到岁以上的老年人口将达到1349013490万人，约占总人口的万人，约占总人口的 9.8%9.8%；； 20202020年、年、 20302030年、年、 22040040年将分别达到年将分别达到 1903019030万、万、 2684026840万、万、 3786037860万人，分万人，分别占总人口的别占总人口的 13.%13.%、、 17.89%17.89%、、 24.52%24.52%。。

预计在预计在 2020 年之后，中国农村人口老龄化的程度将比城镇年之后，中国农村人口老龄化的程度将比城镇高出高出 2-62-6 个百分点。从各省市个百分点。从各省市 19981998 年的人口老龄化程度来年的人口老龄化程度来看 看 (( 表表 2)2) ，上海、江苏、浙江、北京、天津、重庆、山东、，上海、江苏、浙江、北京、天津、重庆、山东、四川、福建、湖南、广东、安徽、辽宁、广西、湖北、河南四川、福建、湖南、广东、安徽、辽宁、广西、湖北、河南已进入老龄化社会，已进入老龄化社会， 6565 岁以上的老年人口已占总人口的岁以上的老年人口已占总人口的 77%%以上，这些省市农村的老龄化率已接近或超过城镇。以上，这些省市农村的老龄化率已接近或超过城镇。

22 、农村家庭结构的核心化与小型化、农村家庭结构的核心化与小型化社会化养老是生产社会化以及家庭养老功能弱化必然结果。社会化养老是生产社会化以及家庭养老功能弱化必然结果。家庭养老，是子女和老人生活在一起，子女向老年人提供衣、家庭养老，是子女和老人生活在一起，子女向老年人提供衣、

食、住条件并照料老年人日常生活的一种养老方式。自两千多年食、住条件并照料老年人日常生活的一种养老方式。自两千多年前孔子提出“父母在、不远游”以来，家庭养老一直被看作是一前孔子提出“父母在、不远游”以来，家庭养老一直被看作是一种美德，成为中国人养老的主要形式。这种养老习惯和养老模式，种美德，成为中国人养老的主要形式。这种养老习惯和养老模式，在当前中国农村，仍然占居主导地位。《中华人民共和国老年人在当前中国农村，仍然占居主导地位。《中华人民共和国老年人权益保障法》第十条规定：“老年人养老主要依靠家庭，家庭成权益保障法》第十条规定：“老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人”，这就使家庭养老变成子女的一种强员应当关心和照料老年人”，这就使家庭养老变成子女的一种强制性义务。但是，随着经济发展和社会变迁，传统的家庭养老基制性义务。但是，随着经济发展和社会变迁，传统的家庭养老基础已经动摇，家庭养老正在面临着多方面的挑战，其中突出的是础已经动摇，家庭养老正在面临着多方面的挑战，其中突出的是家庭结构的核心化和家庭规模的小型化。在过去家庭结构的核心化和家庭规模的小型化。在过去 2020 年里，我国年里，我国农村家庭结构核心化和小型化趋势非常突出。根据国家统计局的农村家庭结构核心化和小型化趋势非常突出。根据国家统计局的抽样调查材料，抽样调查材料， 19801980 年农村居民户均人口为年农村居民户均人口为 5.545.54 人，人， 19901990 年年下降为下降为 4.84.8 人，人， 20002000 年降为年降为 3.653.65 人。核心家庭增多，家庭代际人。核心家庭增多，家庭代际养老功能弱化。加上生活水平的提高和农村医疗条件的改善，使养老功能弱化。加上生活水平的提高和农村医疗条件的改善，使农村居民的平均预期寿命大大延长。农村人口老龄化的速度大大农村居民的平均预期寿命大大延长。农村人口老龄化的速度大大快于城市，未来农村完全依赖家庭养老不太现实。快于城市，未来农村完全依赖家庭养老不太现实。

计划生育政策与农村家庭规模计划生育政策与农村家庭规模由于各地执行计划生育政策并不一致，各地农村的家庭规由于各地执行计划生育政策并不一致，各地农村的家庭规

模也有较大差异。表模也有较大差异。表 33 反映了反映了 20002000 年年 77 月对月对 44 省市省市 66 个村家个村家庭结构的调查情况。山东省两个村家庭独生子女的比例较大，庭结构的调查情况。山东省两个村家庭独生子女的比例较大，约占总户数的约占总户数的 35%35% 左右。甘肃省的两个村和河北省的一个村左右。甘肃省的两个村和河北省的一个村独生子女家庭户数不足独生子女家庭户数不足 2%2%，并且家庭中有两个以上孩子的比，并且家庭中有两个以上孩子的比例在例在 95%95% 左右。新疆少数民族村，国家不实行一个孩子政策，左右。新疆少数民族村，国家不实行一个孩子政策，属例外情况。总体来看，经济比较发达省市如上海、北京、天属例外情况。总体来看，经济比较发达省市如上海、北京、天津、浙江、江苏等，由于计划生育政策执行得比较严格。这些津、浙江、江苏等，由于计划生育政策执行得比较严格。这些地区农民“无儿养老”的问题将非常突出。相反，经济不发达地区农民“无儿养老”的问题将非常突出。相反，经济不发达的省市如青海、甘肃、河北、山西、江西、陕西、宁夏等，目的省市如青海、甘肃、河北、山西、江西、陕西、宁夏等，目前真正独生子女的家庭并不多。前真正独生子女的家庭并不多。

表

收入状况与家庭规模收入状况与家庭规模根据我们对农村的实地调查来看，收入越高，父母与子女根据我们对农村的实地调查来看，收入越高，父母与子女

分开生活的比例越高。表分开生活的比例越高。表 44 反映了被调查反映了被调查 44 省省 66 村居民收人与村居民收人与父母独立生活之间的关系。表中人均年收人超过父母独立生活之间的关系。表中人均年收人超过 20002000 元的三元的三个村，有两个村老人独立生活的比例高于个村，有两个村老人独立生活的比例高于 80%80%。而另外一个。而另外一个村“山东曲阜市时庄镇犁铧店村”例外。曲阜是孔子的家乡，村“山东曲阜市时庄镇犁铧店村”例外。曲阜是孔子的家乡，儒家孝敬父母、赡养父母的观念仍然非常浓厚，子女与老人分儒家孝敬父母、赡养父母的观念仍然非常浓厚，子女与老人分开生活的比例较低。但曲阜犁铧店村老年人独立生活的比例仍开生活的比例较低。但曲阜犁铧店村老年人独立生活的比例仍然高于收入较低的甘肃的两个村。这说明，家庭经济收入越高，然高于收入较低的甘肃的两个村。这说明，家庭经济收入越高，成年子女与父母分开生活的意识也越强烈，收入与家庭规模呈成年子女与父母分开生活的意识也越强烈，收入与家庭规模呈负相关关系。从全国情况来看也是如此，负相关关系。从全国情况来看也是如此， 19801980 年中国农村居年中国农村居民人均年现金收入为 民人均年现金收入为 113.12113.12 元，元， 19901990 年为年为 676.67676.67 元，元， 19919988 年为年为 2163.612163.61 元，家庭人口规模却从元，家庭人口规模却从 19801980 年的年的 5.545.54 人下降人下降到到 19981998 年的年的 4.34.3 人。人。

表

家庭内聚力下降的挑战家庭内聚力下降的挑战 随着随着 2020 多年来农村经济的发展，农民的非农业收入大多年来农村经济的发展，农民的非农业收入大

量增加。老年人过去在土地耕种方面经验的重要性下降，老年量增加。老年人过去在土地耕种方面经验的重要性下降，老年人在家庭中的权威地位也随之下降，家庭的内聚力也开始削弱。人在家庭中的权威地位也随之下降，家庭的内聚力也开始削弱。根据国家统计局农户抽样调查数据，农户从第二、三产业中获根据国家统计局农户抽样调查数据，农户从第二、三产业中获取的生产性纯收人占全部生产性纯收入的比重已从取的生产性纯收人占全部生产性纯收入的比重已从 19901990 年的 年的 22.3%22.3% 上升到上升到 19981998 年的年的 39.3%39.3% ；另一方面，年轻一代参与现；另一方面，年轻一代参与现代生活，竞争激烈，照料老年父母的意识和能力下降。传统的代生活，竞争激烈，照料老年父母的意识和能力下降。传统的孝敬老人、赡养父母的道德观念有所淡化。同时，面对激烈的孝敬老人、赡养父母的道德观念有所淡化。同时，面对激烈的市场竞争，年轻人也缺乏足够的时间和精力来照料老人。市场竞争，年轻人也缺乏足够的时间和精力来照料老人。

33 、传统户籍制度的解体与城市化的加速、传统户籍制度的解体与城市化的加速原先壁垒森严的“户籍”、“身份”制开始松动，许多农原先壁垒森严的“户籍”、“身份”制开始松动，许多农

民离开土地进城务工或从事其他非农产业，成为以工薪收入为民离开土地进城务工或从事其他非农产业，成为以工薪收入为主要生活来源的新型农民。我国的农村人口和农民是两个完全主要生活来源的新型农民。我国的农村人口和农民是两个完全不同的概念，真正意义上的农民不足不同的概念，真正意义上的农民不足 33 亿。农村人口大规模地亿。农村人口大规模地城镇化和非农化，需要有新的保障方式来取代传统养老方式。城镇化和非农化，需要有新的保障方式来取代传统养老方式。对流出农村的劳动力来说，他们自身的养老、医疗、子女教育对流出农村的劳动力来说，他们自身的养老、医疗、子女教育等要有化解风险的机制和能力；对于留在农村的劳动者来说，等要有化解风险的机制和能力；对于留在农村的劳动者来说，一般都是年龄偏大、技能单一或没有技能的人，他们的养老保一般都是年龄偏大、技能单一或没有技能的人，他们的养老保障不可能靠移居城镇的子女，也不可能靠传统的土地保障。障不可能靠移居城镇的子女，也不可能靠传统的土地保障。

(1)(1) 耕地减少与外出做工的挑战耕地减少与外出做工的挑战土地是传统农民养老的最可靠、最基本的保障。农村城镇土地是传统农民养老的最可靠、最基本的保障。农村城镇

化及乡镇企业的发展，使农村人均耕地从化及乡镇企业的发展，使农村人均耕地从 19521952 年的年的 2.822.82 亩下亩下降到降到 19951995 年的年的 1.171.17 亩。人均耕地减少，农民外出干活的人数亩。人均耕地减少，农民外出干活的人数大量增加。人均耕地越少的村，外出干活的比例越高，大量增加。人均耕地越少的村，外出干活的比例越高， 55 个汉个汉族村平均每年外出干活的人数已占村总人数的族村平均每年外出干活的人数已占村总人数的 28%28%。年轻农。年轻农民外出干活，老年人照料问题就突出起来。老年人无人照料和民外出干活，老年人照料问题就突出起来。老年人无人照料和承包地无人耕种，在一定程度上制约了农村人口向城市的转移，承包地无人耕种，在一定程度上制约了农村人口向城市的转移，制约了中国工业化的进程： 制约了中国工业化的进程：

表

中国城镇人口在不断增加，农村人口向城镇迁移。在中国城镇人口在不断增加，农村人口向城镇迁移。在 191980-199980-1999年期间，城市人口从年期间，城市人口从 1.911.91亿人增加到亿人增加到 3.893.89亿人，亿人，平均每年增加平均每年增加 10001000万人。农村人口也在增长，由万人。农村人口也在增长，由 19801980年年的的 7956579565 万人增长到万人增长到 19991999年的年的 8700487004万人，平均每年增万人，平均每年增加约加约 390390万人，但增幅趋于降低。在过去的 万人，但增幅趋于降低。在过去的 2020年里，农村年里，农村的总和生育率明显高于城镇。但农村人口所占比例却下降了的总和生育率明显高于城镇。但农村人口所占比例却下降了1010个百分点，城镇人口所占比例从个百分点，城镇人口所占比例从 19801980年的 年的 19.39%19.39%增增加到加到 20022002年的年的 39%39%，主要原因是农村人口向城镇的迁移。，主要原因是农村人口向城镇的迁移。

44 、开展农村社会养老保险的积极意义、开展农村社会养老保险的积极意义

第一，有助于改变农民的“养儿防老”观念，促进计划第一，有助于改变农民的“养儿防老”观念，促进计划生育生育

“ “养儿防老”是一些地区农民千方百计违反计划生育养儿防老”是一些地区农民千方百计违反计划生育政策、多生孩子的主要原因。一些贫穷地区的农民，宁愿举政策、多生孩子的主要原因。一些贫穷地区的农民，宁愿举家出走，放弃自家的房院，也要多生一个儿子。因为，子女家出走，放弃自家的房院，也要多生一个儿子。因为，子女特别是儿子是他们年老体衰、失去劳动能力之后的主要依靠，特别是儿子是他们年老体衰、失去劳动能力之后的主要依靠，甚至对许多农民来说也是惟一依靠。相反，在经济比较发达甚至对许多农民来说也是惟一依靠。相反，在经济比较发达的地区，乡村一般有敬老院等各种老年福利设施，养老费用的地区，乡村一般有敬老院等各种老年福利设施，养老费用全部或部分由集体经济承担，“养儿防老”的观念淡化，计全部或部分由集体经济承担，“养儿防老”的观念淡化，计划生育工作比较容易开展，人口的自然增长率也比较低。建划生育工作比较容易开展，人口的自然增长率也比较低。建立农村社会养老保险制度，解决农村人口“老有所养”问题，立农村社会养老保险制度，解决农村人口“老有所养”问题，逐渐把农民的思想从“家庭养老”引导到“社会养老”上来，逐渐把农民的思想从“家庭养老”引导到“社会养老”上来，对于转变几千年来人们“养儿防老”的传统观念，对于促进对于转变几千年来人们“养儿防老”的传统观念，对于促进计划生育这项基本国策的落实，将发挥积极的作用。计划生育这项基本国策的落实，将发挥积极的作用。

第二，有助于引导农民合理消费第二，有助于引导农民合理消费 农民摆脱贫困之后，开始寻求安全保障，但由于因素农民摆脱贫困之后，开始寻求安全保障，但由于因素

差，往往花很多钱去求神拜佛，祭祖修坟，以求“佛祖保差，往往花很多钱去求神拜佛，祭祖修坟，以求“佛祖保佑”、“祖宗保佑”，在红白喜事上大操大办，进行感情投佑”、“祖宗保佑”，在红白喜事上大操大办，进行感情投资，以便有困难时好求人相助。这些封建迷信活动在农村死资，以便有困难时好求人相助。这些封建迷信活动在农村死灰复燃和各种不合理的消费活动，最根本的原因就是农民在灰复燃和各种不合理的消费活动，最根本的原因就是农民在原有的家庭保障体系中找不到安全支点。许多地区的农民，原有的家庭保障体系中找不到安全支点。许多地区的农民，愿意每人交愿意每人交 2-52-5 元来搞“敬神拜佛”活动，却不愿意拿出元来搞“敬神拜佛”活动，却不愿意拿出 2-2-55 元参加农村社会养老保险。积极宣传和开展农村社会养老元参加农村社会养老保险。积极宣传和开展农村社会养老保险，向农民提供一条新的安全保障途径，引导农民追求自保险，向农民提供一条新的安全保障途径，引导农民追求自我保障而非“仙人保佑”，不但有利于农民转变落后观念，我保障而非“仙人保佑”，不但有利于农民转变落后观念，而且有利于引导农民合理消费，提高思想认识水平。而且有利于引导农民合理消费，提高思想认识水平。

第三，有利于减轻农民对土地的依赖，促进土地规模经营第三，有利于减轻农民对土地的依赖，促进土地规模经营在一些乡镇企业比较发达地区的农民，即使农民自己在乡在一些乡镇企业比较发达地区的农民，即使农民自己在乡

镇企业做工，收入很高，也不愿意放弃自己的承包地或自留地，镇企业做工，收入很高，也不愿意放弃自己的承包地或自留地，一个重要的原因是没有建立社会保障体系来帮助他们抵御未来一个重要的原因是没有建立社会保障体系来帮助他们抵御未来生、老、病、死、伤、残等事故风险，而土地是农民抵御未来生、老、病、死、伤、残等事故风险，而土地是农民抵御未来风险最基本、最可靠的保障。农民宁愿用家庭辅助劳动力粗放风险最基本、最可靠的保障。农民宁愿用家庭辅助劳动力粗放经营，甚至撂荒，也不放弃土地的承包权。据国务院发展研究经营，甚至撂荒，也不放弃土地的承包权。据国务院发展研究中心对中心对 1.31.3 万农户中粮食收入占家庭收入在万农户中粮食收入占家庭收入在 20%20%以下的以下的 33663366农户调查，愿意转让土地的农户只占农户调查，愿意转让土地的农户只占 4.5%4.5% 。广东省一些无子。广东省一些无子女的农村老人，通过政府组织、自愿协议的形式，将土地与其女的农村老人，通过政府组织、自愿协议的形式，将土地与其他生产资料作为遗产转移给愿意承担养老义务的村民他生产资料作为遗产转移给愿意承担养老义务的村民 ((甚至外甚至外来民工来民工 ))，解决养老问题，是一种比较好的形式。浙江一些农，解决养老问题，是一种比较好的形式。浙江一些农村，规定村，规定 7070 岁以上的无子女村民，其承包田收归集体，由集岁以上的无子女村民，其承包田收归集体，由集体供养其老年生活。但是，农民离农离乡不离土，不能实现土体供养其老年生活。但是，农民离农离乡不离土，不能实现土地的规模经营，制约了农村小农经济向现现代农业的转化，制地的规模经营，制约了农村小农经济向现现代农业的转化，制约了农村经济的发展。建立社会养老保险制度，老有所养，有约了农村经济的发展。建立社会养老保险制度，老有所养，有利于减轻农民对土地的依赖，减轻对自然资源的依赖，推动农利于减轻农民对土地的依赖，减轻对自然资源的依赖，推动农村生产要素的合理流动。村生产要素的合理流动。

二、新时期我国农村社会养老保障的改革二、新时期我国农村社会养老保障的改革

从世界各国社会保险历史看，对农业人口实行社会保障一般都迟于工业人口。德国于 1883 年制定了职工疾病社会保险法，但其农民 1957 年才被纳入此法案；美国社会保险体系建立于 1935 年，农业人口是在 50 年代才享有社会保险的；前苏联 1917 年开始建立社会保险制度，集体农庄庄员在 1964 年才享有保证金和补助费等社会保险待遇。农业劳动者晚于城市工人享受社会保障，主要是因为社会保障是生产社会化和商品经济发展到一定阶段的产物，农业生产的社会化和农村商品经济的发展相对滞后于工业。但随着农业生产向社会化和现代化的转变，发展农村社会保障也是历史的必然要求。

在我国， 20 世纪 50 年代农业合作化以后，政府开始对农村的生活困难老人实行社会救济制度。 1956 年颁布的《高级农业合作社示范章程》和 1962 年中共中央发布的《农村人民公社工作条例修正草案》，对在农村建立社会保险和生活福利制度都做了原则性的规定。但是，由于受到较低的农业生产力发展水平的制约，大多数农村只是对鳏寡孤独老人实行了具有救济性质的“五保” ( 即保吃、保住、保穿、保医、保葬 ) 制度。农村老人仍主要依靠家庭供养。

党的十一届三中全会以后，农村实行了家庭承包责任制，极大地调动了农民的生产积极性，农村社会生产力得到了发展，农民的生活水平得到了改善，这些都为农村社会保障制度的发展奠定了一定的物质基础。从 20 世纪 80 年代开始，我国开始逐步在农村建立社会养老保险制度。据统计， 1980 年，全国农村只有七八个省市的 20 多万人参加了农村老年社会保险制度，1983 年发展到 13 个省市的 50 多万人， 1984 年迅速发展到 22个省市的 80 多万人。至 1996 年底，全国有 6594万农民参加了养老社会保险，已有 30 多万老年人从中受益。

1 、 80 年代的社区养老 早在 1986 年，根据国家“七五”计划关于“抓紧建立农村社会保险制度”的要求，民政部就开始进行农村社会养老保险制度建设的探索。 1986 年 10 月，民政部和国务院有关部委在江苏省沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村实际情况确定：在农村贫困地区，基层社会保障的主要任务是搞好社会救济和扶贫；在农村经济发展中等地区，多数人的温饱问题已解决。在这些地区，基层社会保障的主要任务是兴办福利工厂，完善五保制度，建立敬老院，以解决残疾和孤寡老人的生活困难；在农村经济发达和经济比较发达地区，发展以社区 (乡、镇、村 ) 为单位的农村养老保险。但是以社区为单位建立的养老保险制度试点并不成功，主要原因是： (1) 统筹层次过低，覆盖范围过小，不同镇村之间办法不一，不利于农村劳动力流动； (2) 养老办法缺乏法律保障，大多为乡镇的土政策或村规民约，可变性较大；

(3) 所筹基金一般都存入银行或直接用于镇村经济的发展，其安全性和有效性难以得到保证，制度的稳定性和安全性较差； (4) 筹资渠道单一，资金主要由集体负担，集体经济不发展的农村缺乏建立社区保险制度的积极性，同时，也不能培养农民个人自我保障意识，无法应对人口老龄化高峰的到来。尽管一些集体经济发达的地区，如江苏的苏南地区，仍然给曾经参加了乡镇统筹但现已退休的原乡镇企业职工发放养老金，但从总体上来说，以县级以下的乡镇社区为单位开展的农村养老保险试点是不成功的。

2 、县级农村社会养老保险 1992 年 1 月，民政部颁布了《县级农村社会养老保险

基本方案》，揭开了中国农村社会养老保险事业新的一页。《方案》确定农村社会养老保险基本原则是： (1) 从农村实际出发，坚持以保障老年人基本生活为目的。 (2) 养老保险金的筹集，坚持个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。 (3) 养老金的给付，坚持以自助为主、互济为辅，采用储备积累的供款基准制度。 (4)农村社会养老保险与家庭养老相结合，家庭养老仍是农村养老的主要方式。 (5)坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的发展方向。此次公布的农村社会养老保险方案具有以下特点： (1) 在全新的基础上起步，没有像城镇养老保险制度那样的历史包袱，不存在为老、中农村居民的养老金负担问题，因此所收费用可完全积累。

(2)没有互济特征。没有社会统筹，实行完全个人积累制。个人缴费越高，集体补助也越多，其个人账户积累资金也越多，所领养老金就越高。

(3) 保障水平低。目前已经领取养老金的农民，其水平在 100元左右，和城镇养老金平均水平 500-600元差距甚大。因此，农村养老不能完全指望养老金，家庭养老仍是非常重要的。

(4) 基金收缴、营运由原来社区养老时的乡镇统筹管理、直接投资，转为进入县以上经办机构的专户，并通过购买国债、存入银行来实现基金的保值增值。到 1997 年底，全国已有 30 个省 (市、自治区 ) 、 2008 个县、 32600 个乡镇开展这项工作， 8200 多万农村人口参加农保，基金积累 140多亿。其中 20 多个省 (市、自治区 ) 基金积累超亿元，山东、江苏超 20亿元，浙江、上海两省市超 10亿元。全国已有 50 多万农民领到了养老金，除西藏、广东、吉林外的各地县、乡都成立了机构，并有 4万人的专职队伍和 10 多万人的兼职队伍。

但是，《县级农村社会养老保险基本方案》存在诸多不足 :

首先，实行完全积累的强制储蓄型“保险”制度，分担风险的能力很弱，缺乏社会互济性。完全照搬新加坡的中央公积金制度，个人选择某一档次投保，集体给予同等补助 ( 最高状态 ) 。一般而言，个人收入或职位越高，他选择的参保档次也越高，集体给予的补助就越多，个人账户累积额就多，他到时候领取的养老金水平肯定就高。反之，个人收入越低，选择档次相对较低，所得补助就少，个人账户累积额就少，可领养老金就低。这就必然导致低者和高者之间悬殊过大，无法起到社会“安全阀”的作用。更重要的是，大多数地方根本没有集体经济，无法对个人缴费匹配。

对于上述制度缺陷，一些地方在推进农村社会养老保险制度时，对民政部基本方案作了必要的补充。如目前苏南农村的缴费办法是按上年度农村劳均收入的 5%-10%选择缴费档次，个人和单位均按相同比例缴纳养老保险费，个人缴费全部进入个人账户，单位或集体资助部分的 80% 计入职工农民的个人账户， 20%列入社会统筹基金。参保人不分职业、性别，凡缴费满 10 年、年满 60 周岁后皆可领取养老金，其标准为个人账户储存额除以 120 ，即领取养老金的保证期为 10 年 ( 长寿者可继续领取 ) 。

其次，农村社会养老保险积累基金的安全、有效问题。农村社会养老保险的基金积累完全是“实账”而非“空账”，随着时间的推移，势必会积聚起一笔相当可观的资金，如果不能保值增值，主会被通货膨胀吞噬掉一部分资金，使养老金的价值大打折扣。按《方案》设计的最高缴费额计算，一个人每月交 20元， 40 年后每月可领取养老金 700元，照目前的标准看，这笔养老金对农民来说已是相当可观，但是40 年后，即使通货膨胀率为 5% ，它将变成不足 100元的现值 [1]，到时能否养老就很难说了。解决这个问题的关键是国家对农村社会养老基金承担起保值增值的责任。可将养老保险基金分成三部分：用于短期支付的养老金，可作为银行储蓄；近中期内需要支付的养老金，主要购买国家债券；未来支付的养老金，主要由国家按优惠保护原则用于重大项目和国家主导产业投资，追求较高的回报。另外，国家同样要对农村社会养老金给予政策和利率优惠。

第三，农村养老保险缴费过低，不足以养老随着全国农村养老保险制度的推广普及， 1997 年底，其覆盖面已到全国的 30 个省 (市、自治区 ) 、 2008 个县，但其参保率只有 10% ，人均积累保费才 160 多元， 1997 年全国 50 多万农民领到了养老金，总数为 3亿元，人均年养老金 600元，月均仅 50元。拿全国农村社会养老保险的先进县——江苏省昆山市来看， 1997 年农保积累基金 1.74亿，农保覆盖面达 71% ，参保率 45% 。 1997 年已有 10122 人领取养老金 1166万元，人均 1152元，月人均 96元，其中一般农民月平均仅为 74.35元，征土非安置农民月平均也只有 80元，均低于昆山市政府制定的农村居民最低生活保障线 ( 月人均 100元 ) 。也就是说，农民职工投保的养老水平比社会救助水平还低，怨不得农民要对社会养老保险的作用心存疑虑了。

这么低的养老金水平和参保率与缴费少及制度本身的不足、农民的特殊心态有关系。

第四，城乡社会养老保险制度的衔接问题。目前我国的社会养老保险制度是城乡有别的，这是由城乡不同的经济发展水平和历史背景所决定的，短期内还不可能实现城乡一体化。随着农村人口的城镇化、非农化及农业产业化进程的加速推进，农村社会养老保险与城镇职工基本养老保险必然要逐步衔接。这就要求我们在农村养老保障制度中考虑到这一因素。

3 、关于农村社会养老保险的争论1998 年国务院决定将农村社会保险业务管理由民政部移交给劳动与社会保障部以来，是否应当由国家出面举办农村社会养老保险，在国家主管部门出现了不同的认识。主要有以下几种不同的意见： 1. 目前我国农村养老仍然以家庭为主，一些地区农民的温饱问题还没有解决，举办社会养老保险为时尚早； 2.开展农村社会养老保险会增加农民负担； 3.担心实施农村养老保险会给国家财政背上包袱； 4.富裕起来的农民可以参加商业人寿保险，没有必要办社会养老保险，等等。那么，目前开展农村社会养老保险是否超前 ? 会不会增加农

民负担 ? 会不会给国家财政背上包袱 ? 这里做简要分析。第一，当前开展农村社会养老保险是否超前？

从国际比较来看，德国、日本、丹麦、美国、加拿大等国建立农村社会养老保险制度时一般达到了以下条件：人均 GDP 在 2000 美元以上 ( 当年美元 ) ；农业产值占国民生产总值的份额在 15% 以下；农业劳动力的比例在 20% 以下；农业人口占总人口的比例降到 50% 以下，人口自然增长率趋于下降。而中国 1998 年人均 GDP 为 6392元，按现行汇率 (1 美元 =8.27 人民币 ) 计算相当于 773 美元，农业产值占 18.4% ，农业劳动力占总劳动力的 49.8% ，农业人口占总人口的比例为 69.6% ，从这些指标来看，中国当前建立农村社会养老保险制度确实为时尚早。 但是，从各省的情况来看，除 GDP指标之外，上海、北京、天津、广东、江苏、浙江、辽宁、山西，福建、山东等省市均已达到或接近上述指标的要求标准，如表 8 所示。由于按照现行汇率计算的人均 GDP通常是低估的。因此，在这些省市建立农村社会保险制度是不超前的。因此，对农村养老保险不必一刀切，可以考虑在农村经济发达地区先进行，随着农村经济发展，不断扩大农村社会养老保险范围。

表

广东、江苏、浙江、辽宁、福建、山东等均已进入了老龄化社会， 65 岁以上的老年人口已超过 7% 。而在工业化、城市化过程中，中国农村人口的老龄化速度比城市快，30 年之后农村人口的老龄化水平将高出城市 2-8 个百分点，在那时，农村老年人的养老将是一个很大的问题。主要难题是家庭负担过重，缺乏养老的经济来源。而当前开展的农村社会养老保险，其功能也主要是积累资金，为解决今后农村养老资金的缺乏提供一种可能。

第二，建立农村社会养老保险会不会增加农民负担？ 中国各省市农民的收入和支出水平差别较大，如果实行全国统一的、强制性的社会养老保险制度，则必将超出一部分省市农民的支付能力，将会增加农民的负担。研究表明，规定的缴费水平越高，无力参加养老保险的农民越多。但是，如果坚持自愿原则，是否参加及缴费多少均由农民自己选择，那么就不存在增加农民负担问题。农民自愿参加养老保险，实际上是将自己现在的资金储蓄起来以备将来养老，这是一种储蓄行为，而不是一种负担。所谓增加农民负担，是向农民要钱但农民却得不到相应收益的行为。而农村社会养老保险，投保人交纳一定的资金，连同集体补贴和利息一并记在个人名下，老年时领取养老金，其实质是当前收入的延期消费，涉及的是农民眼前利益与长远利益的协调问题，并不是增加农民负担。关键是向农民讲清楚，说明白。

从农民的收入和支出情况来看，是有能力参加社会养老保险的。 1998 年农村居民的年纯收人每人平均为 2162元，平均每人年消费支出为 1590元，根据国发 (1990)12号通知规定，一个地区当年农民负担不应超过该地区上年农民人均纯收入的 5% ，则农民节余资金为： 2162—1590—(2162X 5%)=64元。民政部基本方案设定的月缴费标准为 2 、 4 、6 、 8 、 10 、 12 、 14 、 16 、 18 、 20元十个档次，即最高档次每年缴费为 240元。这表明，农民是有能力缴纳保险费用的。即使从当年的现金收入和现金支出情况来看，也是有能力的。 1998 年农村居民人均现金收入是 2163.61元，现金支出为生产费用 566元、生活费用 1128元、上缴税费98元，合计为 1792元，现金收人与支出相抵，剩余 371元，也是有能力缴纳保险费的。从各个省市农民平均的收入与支出来看，绝大多数省市的农民是有能力参加养老保险的。至少，农村居民人均纯收入超过全国平均水平的 13 个省市，即上海、北京、浙江、广东、天津、江苏、福建、山东、辽宁、河北、吉林、黑龙江、河北、湖北等，农民是有能力的。

第三，建立农村社会养老保险是否会给财政背上包袱？ 由于农村社会养老保险实行的是完全积累模式，个人账户进

行独立核算，利息计算随着银行利率的调整而调整，个人将来的养老金支出主要来源自己过去的积累，政府既没有财政资金投入，也没有隐性债务，因此不会给财政带来压力。农村养老保险由政府经办之后，会使国家财政背上包袱的可能性有二：一是积累资金的保值和增值，二是农民平均余命超过 10 年。对于资金的保值增值问题，目前主要采取基金谁管理谁承担保值增值责任的办法，下级基金管理机构不能保证资金的保值和增值，可以将资金委托上一级基金管理机构管理，因此资金的保值增值责任是明确的。同时，鉴于国家利率多次调整的实际情况，目前已经将过去承诺一个固定利率的做法改变为分段计息，个人账户资金的增殖额随银行利率的调整而调整，因此也不会出现保值增值压力。对于农民平均余命延长的问题，可以届时根据已到领取年龄人员和这些人员个人账户积累资金的数额进行测算，如有必要，可以考虑采取适当推迟领取养老金的时间等办法解决。因此，从农村养老保险当前的制度来看，不会给政府背上包袱。

第四，农村养老为什么要由政府来经办？农村社会养老保险制度，是完全积累模式，并且坚持自愿

原则。有一种意见认为，这样的制度没有必要由政府来办，应当由商业人寿保险公司来办。我们认为，政府经办有许多有利条件：一是各级政府系统比较健全，国家机构可以进入乡村层面，在村一级也不需要专门的经办人员；二是农村交通不便，人口分散，由政府机构代办农民缴纳保险费和领取保险金也比较方便；三是农民对政府比较了解，比较信任，而对保险公司及其保险险种缺乏足够的信息或能力来选择，容易出现矛盾；四是商业保险需要建立新的网络，其运作成本一般高于社会保险；五是农民收入很有限，保险公司在经济比较发达的地区以及对收入较高的家庭开展有积极性，而对于经济欠发达地区或低收入家庭缺乏积极性。政府经办既能够方便群众，又能降低成本，因此由政府宣传、经办农村养老保险比较合理。

三、如何继续稳妥地推进农村社会养老保险三、如何继续稳妥地推进农村社会养老保险1 、保护农民参加社会养老保险的积极性首先，要继续坚持现行方案，保持政策的稳定性1998 年把农村养老保险移交到劳动与社会保障部门，移交工

作缓慢，致使许多地方工作出现了停顿、滑坡。在开展农村社会养老保险方面认识上不统一，直接影响了工作人员和农民的积极性。现在农民对于养老保险有三怕，“一怕干部换，二怕政策变，三怕不兑现”，保持基本政策的稳定，是进一步推进农村社会养老保险工作的前提条件。 其次，要通过立法来保护农村社会养老保险通过立法的形式建立社会保险制度，是世界各国通行做法。

目前正在起草《社会保险法》不能仅仅面向城镇居民，把广大的农民排斥在外。应当从法律上明确，不仅城镇要建立社会保险制度，农村也搞社会养老保险。只有以法律的形式保障这项工作的开展，才能推动这项工作稳步健康地发展。

第三，要坚持自愿原则我国幅员辽阔，广大农村地区差别较大。受经济发展水平、

经济承受能力、保险意识等方面的制约，短期内让全国农民普遍参加进来是不可能的。一定要坚持自愿原则，不能强制或强迫农民参加养老保险。只有坚持自愿原则，并通过集体补贴与政策引导，才能使这项工作健康持续地运行。对经济条件好的富裕地区来说，集体补贴一部分，个人缴纳一部分，经济条件是允许的，农民是有积极性的。贫穷地区的农民，普遍开展养老保险的条件不成熟。但是部分农民具有保险意识。他们小钱当大钱花，参加养老保险的积极性甚至比富裕地区还高。在自愿的前提下，无论是贫穷地区还是富裕地区，都可以搞养老保险。在开展养老保险方面不能“一刀切”，更不能将已经开展起来的农村社会养老保险以“一刀切”的方式转给商业保险。应当允许有条件的地区继续开展社会养老保险，不愿意继续这项工作的地区可以转向商业保险。

2 、坚持完全积累制，不搞社会统筹，确保个人账户实账现行农村社会养老保险制度，坚持个人账户积累模式，资

金全部进入个人账户。在户口迁移等情况下可以退保或转保。这有利于保证农民参加社会养老保险制度的自主性，也有利于该制度运行的灵活性。由于大部分地区农民参加养老保险缺乏集体补贴，不能向城镇养老保险那样实行社会统筹与个人账户相结合的模式。搞社会统筹，表面上“公平”，但条件不允许，“杀富济贫”，农民目前是没有积极性的。根据目前经济条件与农民思想觉悟水平，所有积累资金进入个人账户，成为个人的财产，并且在投保时集体有补贴，农民是有积极性的。既然是完全积累制，必须坚持“实账户”，不能搞个人空账。任何机构、部门或个人，都不许挪用农村养老保险基金。但对于独生子女家庭是否可以由国家给予一定的配套，作为社会统筹部分呢？

3 、健全基金管理制度，保证农村养老保险基金的保值增值

自 1996 年以来，我国利率连续下调，对农村养老保险个人账户的承诺利息造成了很大压力。为了使资金能够平衡运行，养老保险账户利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率 (贴现率 ) 计算出养老金。一些人感觉有一种被欺骗感觉，并对农村养老保险发展造成了不利影响。这说明，完全积累制农村养老保险，积累起来资金必须保值增值，否则将变成历史包袱。同时，在银行利率不断调整的情况下，不能再承诺一个固定利率，实行分段计息。首先要保证资金安全性，因为增值最大化并不是养老保险基金最大目的。购买国债仍是主要选择。其次，允许养老保险基金进行适当投资组合，适当放宽投资领域。再次，可以通过法律程序，在保证资金安全性的前提下，推行投资代理制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，可以提高积累资金的增值率，促进资本市场的发展。

应当实施谁掌管基金，谁承担保值增值责任的做法。不能保证基金保值增值的县级基金管理部门，要放弃基金投资和管理权，将养老保险基金全部上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国基金管理机构来管理。福建省采取这种办法以来，效果比较好。

为了促进农民参加社会养老保险制度，民政部及各地区规定了集体补贴的一些办法。比如一些地区按交费额进行补贴，这在集体财力比较发达的村庄和乡镇比较普遍。大部分乡镇规定了按职业与职务给予补助的办法。相对来说，收入比较高、投保金额大、属于特殊职业的“村民”，得到的集体补贴比较高，而一般的普通农民得到的集体补贴比较少。为了使社会养老保险制度真正发挥其社会互助职能，有能力进行补助的乡村，应尽可能采取按人头补助的办法。在一定程度上避免“穷者愈穷”、“富者愈富”的局面，使补贴制度更“公平”，更好地发挥社会保障制度的调剂功能。另外，国家是否也可以象城镇职工养老保险制度那样，由财政承担管理成本呢？

4 、理顺管理体制，提高管理水平，协调好城乡社会养老保险的关系政府机构改革之后，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部部门，由于劳动与社会保障部门主要负责城镇职工的社会保障问题，在农村缺乏相应的管理机构和人员，在乡村开展工作比较困难，因此要坚持人、财、物整体移交的方式。中央应尽快明确有关政策。地方要加快移交工作，尽快正常开展有关业务，防止这项工作的停顿、滑坡甚至中断。在理顺管理体制的过程中，要稳定队伍，加强培训，不断提高人员素质与农村养老保险的管理水平，促进农村养老保险工作稳妥开展。

农村社会养老保险是国家社会保障体系的一个组成部分。随着经济社会的发展变化，必然涉及到农村养老保险制度与城镇养老保险制度的协调问题。比如，随着城市化的进展，参加农村养老保险的市郊农民可能转移到城镇，其养老保险也应向城镇养老保险体系转轨。如何转轨，值得进一步研究。另外，在城市建立最低生活保障制度的同时，随着经济的发展，在农村建立最低社会保障制度也将提是日程。如何在现在农村的“五保制度”的基础上，建立“最低生活保障制度”，并和农村社会养老保险制度相衔接，也值得认真研究。

四、发展多层次农村社会养老保障制度四、发展多层次农村社会养老保障制度

1 、农村老年社会救济2 、计划生育养老保险3 、积极发展社区养老

11 、农村老年社会救济、农村老年社会救济农村的老年人社会救济，是由国家和集体组织实施的对农村的老年人社会救济，是由国家和集体组织实施的对

特殊困难的“三无”老年人实行的社会救济制度，具体地说，特殊困难的“三无”老年人实行的社会救济制度，具体地说，就是“五保”制度。所谓“五保”，就是由国家和集体对农村就是“五保”制度。所谓“五保”，就是由国家和集体对农村基本无劳动能力、无生活来源、无依无靠的老年人以及残疾人基本无劳动能力、无生活来源、无依无靠的老年人以及残疾人和孤儿，实行保吃、保穿、保住、保医、保葬和孤儿，实行保吃、保穿、保住、保医、保葬 (( 孤儿保教孤儿保教 ))的的供养制度。我国农村的“五保”制度始建于供养制度。我国农村的“五保”制度始建于 19561956 年合作化时年合作化时期。在过去期。在过去 4040 多年的历史时期内，这一制度对于保证我国农多年的历史时期内，这一制度对于保证我国农村社会的稳定，提供社会化的养老功能，发挥了积极有效的作村社会的稳定，提供社会化的养老功能，发挥了积极有效的作用。“五保”制度有两种方式：一种是集中在敬老院供养，住用。“五保”制度有两种方式：一种是集中在敬老院供养，住进敬老院的老年人的经济来源是由其所在的村集体组织提供粮进敬老院的老年人的经济来源是由其所在的村集体组织提供粮食和资金，由乡镇企业收入、乡村提留和地方财政给予一定补食和资金，由乡镇企业收入、乡村提留和地方财政给予一定补贴；至贴；至 19951995 年，全国有敬老院年，全国有敬老院 2.82.8 万所，入院老人有万所，入院老人有 3030 多万多万人，占农村五保老人的人，占农村五保老人的 13%13%；另一种方式是对老年人分散供；另一种方式是对老年人分散供养，即由村级基层组织负责给予照顾。至养，即由村级基层组织负责给予照顾。至 19961996 年，全国农村年，全国农村国家和集体救济的社会散居孤寡老人有国家和集体救济的社会散居孤寡老人有 190.8190.8 万人，虽然这部万人，虽然这部分人口占农村总人口的比重很小，但是占全国同类老年人比重分人口占农村总人口的比重很小，但是占全国同类老年人比重却高达却高达 92%92%；； 19961996 年，全国农村“五保户”临时救济费为年，全国农村“五保户”临时救济费为 4 4 678.8678.8 万元，占农村整个社会救济支出万元，占农村整个社会救济支出 13.5%13.5% 。。

22 、计划生育养老保险、计划生育养老保险计划生育养老保险是由计划生育部门组织的，一般采取向保险计划生育养老保险是由计划生育部门组织的，一般采取向保险

公司投保或通过银行开办保险业务，保险对象是实行了计划生育公司投保或通过银行开办保险业务，保险对象是实行了计划生育的家庭。我国农村各级组织为了进一步解除农民计划生育户的后的家庭。我国农村各级组织为了进一步解除农民计划生育户的后顾之忧，顾之忧， 19851985 年开始在辽宁省、福建省的部分地区率先创办了计年开始在辽宁省、福建省的部分地区率先创办了计划生育养老保险。目前，全国各省区的农村都开展了一些计划生划生育养老保险。目前，全国各省区的农村都开展了一些计划生育养老保险。据不完全统计，到育养老保险。据不完全统计，到 19961996 年底，全国累计投保人数已年底，全国累计投保人数已超过超过 45004500 万人，投保金额在万人，投保金额在 4040 亿元左右。计划生育养老保险的亿元左右。计划生育养老保险的实施形式主要有三种：一是与中国人民保险集团公司合作，由该实施形式主要有三种：一是与中国人民保险集团公司合作，由该公司主管，委托各地计划生育协会代办；二是由地方政府决定或公司主管，委托各地计划生育协会代办；二是由地方政府决定或人民代表大会通过条例，成立计划生育养老基金会，将所筹集的人民代表大会通过条例，成立计划生育养老基金会，将所筹集的资金存人银行，达到保值增值的目的，以备日后保证养老金的支资金存人银行，达到保值增值的目的，以备日后保证养老金的支付；三是开展合作养老保险的“绿色养老保险”，即由集体和群付；三是开展合作养老保险的“绿色养老保险”，即由集体和群众个人集资，由计划生育部门和计划生育协会统一组织和协调，众个人集资，由计划生育部门和计划生育协会统一组织和协调，开展投资少、风险小、见效快的种植业、养殖业等能使资金增值开展投资少、风险小、见效快的种植业、养殖业等能使资金增值的产业，将增值部分作为计划生育群众的养老保险之用。也有一的产业，将增值部分作为计划生育群众的养老保险之用。也有一些地方利用资源优势，划出一块山地、草场等，由集体和个人投些地方利用资源优势，划出一块山地、草场等，由集体和个人投资开发，其收益用于养老。计划生育养老保险资金的筹集方式，资开发，其收益用于养老。计划生育养老保险资金的筹集方式，各地不尽相同。多数地区采用财政拨一点、乡镇集体筹一点、群各地不尽相同。多数地区采用财政拨一点、乡镇集体筹一点、群众拿一点的办法。也有一些地方的保险资金完全由财政支付或从众拿一点的办法。也有一些地方的保险资金完全由财政支付或从计划生育处罚费中支出。 计划生育处罚费中支出。

33 、积极发展社区养老、积极发展社区养老为老年人提供社区养老服务，是近几年来社区服务发展较为老年人提供社区养老服务，是近几年来社区服务发展较

快的领域之一。老年人生活在社区，对社区具有地缘上的归属快的领域之一。老年人生活在社区，对社区具有地缘上的归属感、参与感，并有心理上的认同，容易接受社区提供的各种养感、参与感，并有心理上的认同，容易接受社区提供的各种养老服务。这些服务包括：日常衣、食、住、行料理；定期体检；老服务。这些服务包括：日常衣、食、住、行料理；定期体检；医疗保健服务；健身娱乐活动；精神、心理健康活动；应急服医疗保健服务；健身娱乐活动；精神、心理健康活动；应急服务等。目前，在中国农村开展的社区养老服务，按照服务对象务等。目前，在中国农村开展的社区养老服务，按照服务对象是否付费，可分为以下两种： 是否付费，可分为以下两种：

福利性社区养老服务福利性社区养老服务。农村“五保户”供养，是这种社区。农村“五保户”供养，是这种社区养老服务的最普遍、最典型方式。对农村无法定抚养人，无劳养老服务的最普遍、最典型方式。对农村无法定抚养人，无劳动能力、无生活来源的老年人和残疾人，国家明确规定，由三动能力、无生活来源的老年人和残疾人，国家明确规定，由三级政府筹集经费，实行五保：一是保吃，供应粮、油及零花费级政府筹集经费，实行五保：一是保吃，供应粮、油及零花费用；二是保穿，提供衣服被褥等必需品；三是保住；四是保医；用；二是保穿，提供衣服被褥等必需品；三是保住；四是保医；五是保葬。五是保葬。 19981998 年底，全国五保户总数为年底，全国五保户总数为 282.8282.8 万人，供养万人，供养经费主要由县、乡、村三级组织提供。除了“五保户”由基层经费主要由县、乡、村三级组织提供。除了“五保户”由基层组织供养外，一些集体经济比较发达的乡村，通过每月向老年组织供养外，一些集体经济比较发达的乡村，通过每月向老年人发放退休金，免费提供各种老年人生活服务设施等方式，来人发放退休金，免费提供各种老年人生活服务设施等方式，来集体负责乡村老年人的养老问题。 集体负责乡村老年人的养老问题。

社区有偿服务养老。社区有偿服务养老。一般是对有支付能力的家庭按照其需一般是对有支付能力的家庭按照其需要所提供的一种服务。敬老院集中供养，是一种典型的有偿养要所提供的一种服务。敬老院集中供养，是一种典型的有偿养老服务。老服务。 19981998 年底，在全国农村共办有年底，在全国农村共办有 1861218612 个敬老院，收个敬老院，收养老人养老人 269267269267 人，办有 人，办有 273273 个光荣院，收养退伍老兵个光荣院，收养退伍老兵 61236123人。全国平均每人。全国平均每 2.52.5 个乡镇有一个敬老院。在经济比较发达、个乡镇有一个敬老院。在经济比较发达、老龄化程度较高、老年人口居住比较集中的地区，如北京、上老龄化程度较高、老年人口居住比较集中的地区，如北京、上海、天津、珠江三角洲地区、江浙地区等地，不但每个乡镇平海、天津、珠江三角洲地区、江浙地区等地，不但每个乡镇平均有一个敬老院，而且建立了专门的社区医院、社区卫生保健均有一个敬老院，而且建立了专门的社区医院、社区卫生保健站、社区食堂、娱乐场所、托老所、老年公寓等设施和网络，站、社区食堂、娱乐场所、托老所、老年公寓等设施和网络，一些地区还开展了电话定餐、电话咨询和预定小时工等老年生一些地区还开展了电话定餐、电话咨询和预定小时工等老年生活服务。活服务。

社区养老是家庭养老功能弱化之后的替代机构，它较好的社区养老是家庭养老功能弱化之后的替代机构，它较好的解决了老年人希望居家养老而子女精力和时间不足的矛盾；解解决了老年人希望居家养老而子女精力和时间不足的矛盾；解决了分散居住和集中服务、专业服务的矛盾，是一种有发展前决了分散居住和集中服务、专业服务的矛盾，是一种有发展前途的养老模式。但社区养老发展的核心问题，仍然是经费来源途的养老模式。但社区养老发展的核心问题，仍然是经费来源问题。 问题。

本 章 思 考 题：本 章 思 考 题：

11 、我国养老保险制度的基本特点。、我国养老保险制度的基本特点。 22 、我国城镇老年社会保险的资金筹集方式。、我国城镇老年社会保险的资金筹集方式。 33 、我国农村老年社会保障的主要问题是什么、我国农村老年社会保障的主要问题是什么 ??