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Página | 1 Documento confidencial – Circulación restringida
MUNICIPIO DE MEDELLÍN
Construido en el marco del proyecto para “Definir y recomendar elementos de
gobernabilidad para que el Municipio de Medellín actúe o estructure un modelo
de propiedad pública respecto de las Entidades Descentralizadas, alineado con las
mejores prácticas de Gobierno Corporativo.”
3.1.2.
INFORME TÉCNICO DE GOBIERNO CORPORATIVO – CONGLOMERADO PÚBLICO
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I. ACERCA DEL DIAGNÓSTICO DE GOBIERNO
CORPORATIVO – CONGLOMERADO PÚBLICO
A. Metodología para la construcción del diagnóstico
El presente documento constituye el Informe de Diagnóstico de Gobierno Corporativo del
Municipio de Medellín, construido en el marco del proyecto para la "Definición del Modelo de
Gobierno Corporativo para el Municipio de Medellín y sus Entidades Descentralizadas, alineado
con las mejores prácticas internacionales de Gobierno Corporativo”.
Este informe fue elaborado específicamente con base en la información documental provista por
el Municipio de Medellín a través de la Secretaría Privada, la información de carácter público
disponible en la página web del Municipio1 y a partir de los comentarios y observaciones producto
de las entrevistas realizadas a actores claves del Municipio de Medellín y de las Entidades
Descentralizadas (en adelante, abreviadas para este documento como EDs ó ED).
El método de valoración utilizado para el diagnóstico está fundamentado en la revisión y contra
estándares locales e internacionales de Gobierno Corporativo; de esta forma se procuró asegurar
una visión integral y ordenada de la situación del Municipio de Medellín y extraer aportes
significativos para el fortalecimiento del Gobierno Corporativo y la mirada de Conglomerado
Público de la entidad territorial.
Para la definición de las mejores prácticas, se abordaron fuentes de alto reconocimiento en el
desarrollo de estándares de Gobierno Corporativo. A continuación se indican los principales
marcos de referencia considerados:
Los principios de Gobierno Corporativo de la OCDE (Organización para Cooperación y
Desarrollo Económicos –2004).
Las Guías de Gobierno Corporativo para Empresas del Estado de la OCDE (OECD
Guidelines on Corporate Governance for State-owned Enterprises – OECD, 2005).
Lineamientos para un Código Latinoamericano de Gobierno Corporativo CAF (Banco
de Desarrollo de América Latina – CAF, 2013).
Benchmark de Gobierno Corporativo en Entidades de Propiedad Pública (EPP) al
Municipio de Medellín.
1 Página web oficial: http://www.medellin.gov.co/irj/portal/medellin
Página | 3 Documento confidencial – Circulación restringida
Este diagnóstico de Gobierno Corporativo aplica a las EDs y a las relaciones que se derivan entre
ellas, y con el Municipio de Medellín
Los estándares (mejores prácticas) contenidos en los marcos de referencia no necesariamente
se reproducen de forma literal, debido a que requirieron de ajustes para lograr coherencia y
entendimiento en la valoración para la organización. Sin embargo, obedecen a mejores
prácticas aplicables entidades de propiedad pública que deberán adaptarse a la realidad y
terminología propia del contexto en el cual se desenvuelve el Municipio.
Se reconoce y es claro para este trabajo que por la naturaleza del Municipio, éste no constituye
un grupo empresarial; sin embargo, las prácticas de gobierno responden a una iniciativa de la
Alcaldía de Medellín por establecer las mejores prácticas de dirección y control que puedan ser
aplicables a una realidad de “Conglomerado Público Municipio de Medellín” en donde se pueda
generar mayor valor de sus entidades descentralizadas a la población.
El presente análisis parte del reconocimiento de los derechos y facultades otorgados al Alcalde de
Medellín como máxima autoridad del ente territorial en relación con la administración y el control
de las Entidades Descentralizadas (EDs) adscritas y vinculadas al Municipio; así como las
estructuras diseñadas en el Decreto 1364 de 2012.
El Municipio ha ratificado su posición respecto de la modelación de su rol como Estado Propietario
y la implementación de buenas prácticas de Gobierno Corporativo hacia sus EDs, con el propósito
de garantizar la sostenibilidad y eficiencia de las entidades y su alineación con las prioridades del
Municipio, todo bajo el marco del cumplimiento de los fines del Estado.
1. Informe Ejecutivo – (Capítulo II)
Conclusiones: presentan las principales conclusiones derivadas del análisis de la información
documental y de entrevistas respecto de las mejores prácticas de Gobierno Corporativo valoradas
y respecto a otras situaciones (internas o externas, connaturales o prevalentes, de tipo normativo,
político, cultural, etc.) que condicionan la estructura de gobierno del Municipio de Medellín.
Resumen de resultados: el resumen de los resultados del diagnóstico es una representación
gráfica (semáforo) agregada de cada área de análisis, con la cual se pretende simplificar el
entendimiento de la situación.
Glosario: definiciones y abreviaturas usadas recurrentemente en el informe o que constituyen la
base para el entendimiento de los temas presentados.
Página | 4 Documento confidencial – Circulación restringida
2. Análisis por Áreas
Presenta la valoración de las prácticas de Gobierno Corporativo en las siguientes cinco (5) áreas:
(i). Ejercicio de la propiedad.
(ii). Juntas Directivas de las EDs.
(iii). Conflictos de Interés.
(iv). Planeación y gestión
(v). Ambiente de control.
Cada área diagnosticada se introduce con la presentación de los principales hallazgos y
observaciones, e inmediatamente después se presenta la valoración de prácticas de Gobierno
Corporativo.
El análisis no pretende hacer una descripción conceptual de cada una de las mejores prácticas, ni
hacer una transferencia textual completa de los compromisos formales documentados en los
decretos o políticas del Municipio de Medellín y los demás documentos e informes suministrados
para efectos del presente proyecto. Por el contrario, se hace un análisis del marco normativo y los
demás documentos referenciados en el Anexo 1. Informe Técnico de Desarrollo del Diagnóstico,
en el apartado sobre información documental.
1. Sobre la valoración de las prácticas
Para la valoración de las prácticas de Gobierno Corporativo se tomó en cuenta, tanto la existencia
formal en documentos del Municipio, como su implementación y funcionamiento efectivo.
Existencia formal: se refiere a la posibilidad de identificar la práctica de forma
específica y explicita en algún documento vigente de aplicación interna (ejemplo:
Código de Buen Gobierno Corporativo, Decretos, Reglamentos Internos, Códigos de
Ética y Conducta, etc.).
Existencia de entendimiento, implementación y funcionamiento: se refiere a la
posibilidad de corroborar la aplicación efectiva y consuetudinaria de la práctica en los
procesos de Gobierno Corporativo (ejemplo: por medio de entrevistas, informes y
actas).
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I. INFORME EJECUTIVO
A. Resumen de resultados
En general, se percibe que el estado del Gobierno Corporativo del
Municipio de Medellín hacia sus Entidades Descentralizadas se
encuentra en un nivel inicial de mejora, con el 31% de cumplimiento
general.
El diagnóstico que se presenta a continuación analiza en detalle el grado de implementación de
mejores prácticas de Gobierno Corporativo en las áreas de análisis (ejercicio de la propiedad,
Juntas Directivas de las EDs, conflictos de interés, planeación - gestión y ambiente de control),
evidenciando aquellos temas propios de la entidad que cobran relevancia al momento de la
evaluación.
Área de análisis Cumplimiento
1. Ejercicio de la
propiedad 43%
2. Juntas Directivas
de las EDs 31%
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Área de análisis Cumplimiento
3. Conflictos de
interés 20%
4. Planeación y
gestión conjunta 47%
5. Ambiente de
control 30%
B. Glosario
i) Entidad Pública de Propiedad – EPP: corresponde al Estado cuando actúa como
propietario de una empresa o entidad. Esta relación implica el ejercicio adecuado de sus
derechos de propiedad, acompañado de labores de monitoreo del desempeño con
criterios objetivos, responsabilidad a la hora de ejercer lineamientos en la gestión y
respeto por la dinámica e independencia de la entidad.
ii) Empresas de Propiedad Estatal – EPE: empresas o entidades creadas para cumplir los
fines del Estado.
iii) Entidades Descentralizadas - EDs: hace referencia al conjunto de establecimientos
públicos, empresas, sociedades, asociaciones, agencias y entidades sin ánimo de lucro
creadas para cumplir los objetivos y funciones del Estado. Para efectos de este proyecto se
clasifican en directas, indirectas y sociedades.
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iv) Manual de Propiedad y Actuación: documento que enmarca los derechos de propiedad
del Municipio y la relación que tiene con sus EDs como propietario para facilitar el
cumplimiento de sus objetivos.
C. Roles de Entidades Públicas de Propiedad
A nivel internacional existen diferentes modelos sobre Entidad Pública de Propiedad (EPP) que
permiten visualizar la existencia de diversos roles que puede adoptar el Estado como propietario
respecto de las entidades o EDs que están a su cargo.
El Modelo Corporativo de Propiedad Pública constituye uno de los mecanismos existentes y se
relaciona en gran medida con la situación actual del Municipio de Medellín, en cuanto a la
modelación de su Gobierno Corporativo. La consolidación de este modelo permitirá al Municipio
resolver dificultades de coordinación y claridad a partir de la constitución de un conglomerado
público que fortalezca la institucionalidad del Municipio en el territorio, y logre alineación de
expectativas y la unidad de propósito y dirección. En este sentido, su implementación puede
fortalecer el cumplimiento de los objetivos como Estado y facilitar:
Una mayor coordinación de las EDs a través de un manual de propiedad y actuación que
respete la estructura jurídica de las EDs.
Un equilibrio y una diferenciación clara entre el ejercicio de los derechos de propiedad y
las funciones que tiene el Estado como regulador.
Un balance entre el rol de propietario activo y la dirección en las EDs.
El establecimiento de instrumentos de reporte que permitan el seguimiento continuo a las
EDs respecto de los objetivos y expectativas del Municipio.
La consolidación de la información de las EDs en términos financieros y de gestión que
permita la rendición de cuentas al público general y a sus órganos de control garantizando
la transparencia.
La creación de sinergias que beneficien al Municipio, a las EDs y a los ciudadanos.
La aplicación del modelo debe ser coordinada y tener un seguimiento continuo para que su
implementación tenga éxito.
El presente análisis es un marco de referencia que permite poner en contexto el papel que han
desempeñado otras Entidades de Propiedad en el mundo en términos de Gobierno Corporativo, y
Página | 8 Documento confidencial – Circulación restringida
que resultan afines a los objetivos del Municipio; ninguno de los modelos presentados es una guía
única para la construcción del modelo de Gobierno del Municipio.
Entidad de Propiedad
Mandato/Rol Función principal
Sistema de Empresas – SEP “Representar los intereses del Estado de Chile (en su calidad de dueño) en las empresas en que éste es directa o indirectamente socio, accionista o propietario, a fin de maximizar el valor económico de éstas”.
1. Designar a los miembros de los Directorios o Consejos.
2. Evaluar la gestión estratégica de las empresas.
Consejo del Tesoro de la Secretaría de Canadá “Doble mandato: (1) apoyar a la Junta del Tesoro como un comité de ministros; y (2) cumplir las responsabilidades legales de una agencia del gobierno central”.
1. Asesorar a las empresas que forman parte del sistema, en temas como Gobierno Corporativo.
Unidad de Supervisión de Propiedad de la Corona “Supervisar la inversión del Estado en las empresas /entidades pertenecientes a la Corona, actividad que es apoyada con el nombramiento de los consejeros. Proporciona además, asesoramiento sobre el rendimiento y la gobernanza de Ministros”.
1. Asesorar en temas de estrategia y Gobierno Corporativo.
2. Apoyar el nombramiento de directores de los Consejos de Administración de la Corona.
3. Centro de excelencia.
Khazanah Nasional Berhard “Impulsar la creación de valor para el accionista, aumentar la eficiencia y mejorar el Gobierno Corporativo en las empresas controladas por el Estado, empresas vinculadas (EVA)”.
1. La creación de valor sostenible.
2. El aumento de la competitividad nacional.
3. Cultivar una cultura de alto desempeño.
Departamento de Coordinación y Gobernanza de las Empresas Estatales DEST “Mejorar la función del Estado como accionista de las empresas federales, a través de una mayor eficiencia y transparencia en el funcionamiento de las empresas públicas”.
1. Promover la coordinación e integración de las políticas de empresas estatales.
2. Procesar y suministrar información de las empresas.
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Entidad de Propiedad
Mandato/Rol Función principal
Hungarian National Asset Management Inc. “Administrar y gestionar los activos del Estado y ejercer los derechos de propiedad de las empresas estatales. Ofrece orientaciones para las organizaciones que tienen responsabilidades públicas”.
1. Preparar y ejecutar las decisiones del Gobierno relativas a los bienes del Estado.
2. Hacer seguimiento periódico de la gestión de los activos estatales u organizaciones que están en relación contractual con el Estado.
En cuanto al Mandato de las Entidades de Propiedad Pública:
Teniendo en cuenta el proceso de modernización del Municipio de Medellín (desde septiembre
de 2012 con el Decreto 1364 de 2012), así como la estructura de administración y la gestión de
Gobierno Corporativo realizada hasta el momento, el Municipio presenta mayores similitudes con
los planteamientos desarrollados en los Modelos de Entidad de Propiedad de Canadá y Hungría,
en los que se define un Modelo Corporativo de Propiedad que articula a las empresas y entidades
del Estado a través de un seguimiento y acompañamiento continuo, ejerciendo funciones de
coordinación y apoyo.
Los avances del Municipio de Medellín que se han venido realizando se enfocan en mejorar la
función del Municipio como propietario, función que tiene como premisa fundamental,
garantizar la sostenibilidad de las Entidades Descentralizadas y cumplir con los fines del Estado
para lograr así, la alineación de expectativas y la unidad de propósito y dirección.
II. EJERCICIO DE LA PROPIEDAD
A. Sobre el diagnóstico del ejercicio de la propiedad
La estructura de propiedad de una organización es un elemento determinante de la forma en que
se distribuye y ejerce el poder en sus órganos de Gobierno. En este sentido, la regulación de los
derechos y el ejercicio de propiedad, es uno de los objetivos básicos del fortalecimiento de la
gobernabilidad. Las buenas prácticas que implementan las organizaciones al respecto dependen
de la estructura de propiedad (forma jurídica) y de las características, expectativas e intereses que
tengan los propietarios (ejemplo: tipo de fortalecimiento que requiere).
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El buen Gobierno Corporativo establece un balance y equilibrio no solo a nivel de Propietario –
EDs, sino entre los principales órganos de gobierno que lo componen (Secretarios Vicealcaldes,
Secretarios, Juntas Directivas y Alta Gerencia de las EDs) proporcionando de esta forma las
condiciones óptimas para que una organización prospere, cumpla con sus objetivos estratégicos y
logre un desarrollo sostenible a largo plazo
La discusión de Gobierno Corporativo para las Empresas de Propiedad Estatal – (EPE´s) debe
contemplar el rol del Estado – Propietario en la definición de los objetivos y la función pública que
debe desempeñar cada una de ellas.
En este caso, el Municipio de Medellín (como Estado - Propietario) debe comunicar clara y
efectivamente a sus entidades y a los diferentes grupos de interés los objetivos que pretende
alcanzar a través de sus EDs.
En el presente capítulo se diagnostican las prácticas referentes al rol del Municipio de Medellín
como propietario y el ejercicio de los derechos de propiedad respecto de sus EDs.
El análisis del capítulo se desarrolla en función de la siguiente estructura:
1. Proceso de Modernización del Municipio de Medellín - Decreto 1364 de 2012.
2. Principales conclusiones y hallazgos.
Proceso de Modernización del Municipio de Medellín Decreto 1364 de 2012
El Municipio de Medellín tiene a su cargo las funciones señaladas en el artículo 6° de la Ley 1551
de 2012 y las demás normas que la reglamenten, modifiquen o sustituyan (Artículo 6º del
Decreto 1364 de 2012).
En septiembre de 2012, con la aprobación del Decreto 1364 de 2012, “Por el cual se adopta una
nueva Estructura de Administración Municipal, se definen las funciones de sus organismos y
dependencias, se crean y modifican unas Entidades Descentralizadas y se dictan otras
disposiciones”; el Municipio acoge una nueva realidad normativa que le otorga una mayor
visibilidad a sus Entidades Descentralizadas y por tanto, importantes retos en materia de
gobernabilidad e implementación de buenas prácticas.
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Las EDs han sido creadas bajo la modalidad de descentralización administrativa con el propósito
de garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los
servicios a cargo de la Administración Municipal.
Mediante la descentralización administrativa, el Municipio garantiza la eficiente gestión de sus
líneas de trabajo estratégicas definidas en los planes de desarrollo, teniendo en cuenta la
naturaleza de la respectiva función o servicio público que lo requiera. La autoridad competente,
de conformidad con la ley, crea o autoriza la creación de Entidades Descentralizadas. Aún cuando
las EDs gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político, administrativo y a la
dirección de la dependencia de la Administración Municipal, a la cual estén adscritas o
vinculadas.
Para efectos del proyecto, las prácticas y recomendaciones se centrarán en las EDs que
dependen directamente del Municipio de Medellín; aunque pueden aplicarse consideraciones
relevantes para las restantes EDs indirectas.
Se reconoce que las EDs pertenecientes al sector educativo y de salud, además de regirse por el
Plan de Desarrollo Municipal, cuentan con un marco regulatorio específico, dado principalmente
por la siguiente normatividad:
Para las entidades del sector educativo: la Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio
público de la Educación Superior en Colombia; lo cual le otorga fortalezas en términos de
conformación y operatividad de los Consejos Directivos de las instituciones de educación
superior adscritas al Municipio.
Para las entidades del sector salud: Decreto 2993 de 2011 “por el cual se establecen
disposiciones relacionadas con la conformación y funcionamiento de la Junta Directiva de
las Entidades Sociales del Estado de nivel territorial (municipal, departamental o distrital)
de primer nivel de atención y se dictan otras disposiciones”; y el Decreto 1876 de 1994
“Por el cual se reglamentan los artículos 96°, 97° y 98° del Decreto Ley 1298 de 1994 en lo
relacionado con las Entidades Sociales del Estado”. Por tanto, actualmente las EDs
pertenecientes al sector salud constituyen actores de referenciamiento para la
implementación de buenas prácticas de gobierno corporativo en otras EDs del Municipio.
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Principales hallazgos y observaciones
El nivel en el cual se encuentran formalizados e implementados los mecanismos del Muncipio
de Medellín respecto de su rol como Propietario, así como los instrumentos que permitan la
materialización del ejercicio respecto de las EDs, es medio.
Las EDs adscritas y vinculadas al Municipio cuentan con diferentes grados de madurez y desarrollo
respecto del ejercicio de sus funciones y capacidad para asumir retos en materia de Gobierno
Corporativo. Existen casos donde la implementación de buenas prácticas de Gobierno Corporativo
es sobresaliente; sin embargo, se debe más a criterios estratégicos del Municipio, en la medida
que algunas entidades atienden temas transversales para la ciudad de Medellín; y en otros casos
se debe a la implementación autónoma de buenas prácticas de gobernabilidad de las EDs.
El Municipio tiene como retos permanantes:
1. La consolidación de su rol como propietario y direccionador de sus EDs, con el propósito
de alinear respetando la autonomía de las entidades.
2. Sentar las bases para la generación de valor social a través de sólidas estructuras de
dirección y control.
3. Formulación de un modelo que fomente la eficiencia y transparencia en el
funcionamiento de sus EDs.
4. Claridad respecto del establecimiento de criterios técnicos para la creación de sus EDs.
A continuación se presentan los principales hallazgos y conclusiones identificados durante el
proceso de diagnóstico.
Se destacan como positivas las siguientes prácticas de Gobierno Corporativo del Municipio de
Medellín en el ejercicio de la propiedad:
1. La voluntad de la administración actual por establecer altos estándares de Gobierno
Corporativo respecto de las entidades descentralizadas. Dicha voluntad le permite
institucionalizar buenas prácticas, garantizar el sano equilibro entre los resultados de corto
y de largo plazo, añadir un mayor grado de impacto social a las EDs y la ejecución de sus
responsabiliades en beneficio la ciudad.
2. El rol que ha venido desempeñado la Secretaría Privada, la Secretaría de Hacienda y el
Departamento Administrativo de Planeación Municipal, ha sido fundamental para sentar
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las bases del proceso de implementación de prácticas de Gobierno Corporativo del
Municipio de Medellín, y contar con instrumentos de coodinación y articulación de las EDs
respecto de las expectativas y resultados esperados por el Municipio. Cada una de estas
instancias administrativas, ha desarrollado procesos estructurados de seguimiento a la
gestión de las EDs . Sin embargo, se reconoce la necesidad de formalizar algunos de los
mecanismos ya implementados y la adopción de nuevas prácticas que enmarquen el rol
del Municipio y sus EDs bajo un modelo de Conglomerado Púbico.
3. La formalización del rol de las dependencias administrativas del Municipio respecto de la
alienación de las EDs. En este sentido, la estructura creada en el proceso de
modernización asume el liderazgo en definir e implementar procesos de alineación de las
dependencias del nivel central de la Administración Municipal con las entidades
descentralizadas. Sin embargo, existen brechas significativas entre el estado actual de
alineación del Municipio respecto de sus EDs y un modelo de Gobierno Corporativo bajo
la figura de Conglomerado Público del Municipio de Medellín formalizado y plenamente
identificable para todos los actores involucrados.
4. El proceso de modernización del Municpio del año 2012 implicó la emisión Decreto 1364
de 2012. Este mecanismo le otorga una mayor visibilidad a las EDs, en la medida que
definió lineas de mando claras entre las dependencias administrativas del nivel central del
Municipio y aquellas; a sus órganos de gobierno, especialmente las Juntas Directivas; así
como la agrupación de las mismas por sectores estratégicos. La modernización genera una
nueva realidad para el Municipio en términos de administración y alineación de las EDs
dentro del quehacer del Municipio y su rol como Estado Propietario. Por lo anterior, es
fundamental organizar las funciones y los procesos que obedezcab a la nueva estructura y
le den fortaleza al conglomerado público.
5. El seguimiento del Plan de Desarrollo Municipal, a través de instrumentos que permiten
verificar el cumplimiento anual de las metas fijadas, por parte de las dependencias del
nivel central y las entidades descentralizadas del Municipio. Actualmente, el Municipio de
Medellín, a través de la Secretaría de Hacienda y el Departamento Administrativo de
Planeación, cuenta con un instrumento de reporte de información financiera que define
los indicadores de cumplimiento a las metas del Plan de Desarrollo y quizá lo más
importante para el Municipio en esta materia, permite análizar y consolidar. Sin embargo,
es importante lograr la implementación de un modelo integrado de planeación que
permita mas allá de medir incorporar en la gestión todo el pensamiento estratégico.
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Se presentan oportunidades de mejora, en particular respecto a lo siguiente:
1. La definición y formalización de lineamientos claros respecto de los resultados esperados
del Municipio en cada una de las EDs, en este sentido, resulta fundamental establecer
criterios de valor (social) esperado que guíen sus procesos de relacionamiento con las
entidades y en esta medida aclarar el rol de los miembros de las Juntas Directivas
delegados por el Municipio.
Respecto de los lineamientos y expectativas del Municipio en sus Entidades
Descentralizadas: se entiende como la manifestación y claridad establecida desde el
Municipio como propietario respecto de las expectativas en sus entidades y en ningún
caso se deberá entender como reglas imperativas que rigen los procesos de
relacionamiento Municipio – EDs. De acuerdo con los actores claves entrevistados en el
proceso de diagnóstico, dichas expectativas se deberán definir en función de cada uno de
los sectores administrativos establecidos a partir del Decreto 1364 de 2012, con el
propósito de adecuar el análisis a la realidad de cada una de las entidades y formentar un
trabajo claro y direccionador por parte de los respectivos Vicealcaldes.
Respecto del rol de los miembros de las Juntas Directivas: actualmente los miembros de
las Juntas Directivas deben ser fortalecidos para un direccionamiento claro y
estructurado que les permita no solo alinear los intereses del Municipio con el de las
Entidades Descentralizadas, sino además, cumplir un rol más estratégico y que agregue
valor a la entidad. Por la funciones propias del Municipio y el motivo por el cual fueron
creadas las EDs, se reconoce la primacía de los criterios de impacto social y cumplimiento
de política pública. Entre los directivos entrevistados existe consenso respecto de que la
sostenibilidad no ha sido una preocupación de administraciones anteriores pero la
consideran fundamental y sí debe ser un criterio a considerar. Las EDs deben propender
por ser autosostenibles.
2. La formalización e implementación de un Manual de gobierno corporativo y Actuación del
Municipio respecto de todas sus entidades, que enmarque los principios que rigen la
relación Municipio – EDs, las obligaciones específicas que se derivan y el mejor
entendimiento del papel de cada una de las partes.
3. La claridad respecto de las competencias, el campo de acción y el alcance de cada una de
las EDs, especialmente aquellas que pertenecen a los mismos sectores estratégicos del
Municipio o sectores similares, que siendo complementarias, en muchos casos compiten.
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Tema de análisis Nivel de cumplimiento
Ejercicio de la propiedad
MEDIO
Este apartado evalúa el cumplimiento y la implementación
de las prácticas de Gobierno Corporativo referentes al
ejercicio de los derechos de propiedad del Municipio de
Medellín respecto de las Entidades Descentralizadas.
Alineación estratégica Si No
EP.1. ¿Se cuenta con un plan estratégico que toma en
consideración y consolida los planes estratégicos de las
Entidades Descentralizadas?
El Plan de Desarrollo Municipal constituye el principal marco de actuación y documento
estratégico que guía los procesos del Municipio y de sus EDs. Para el cuatrenio 2012 – 2015 dicho
plan se ha denominado “Medellín un Hogar para la Vida” y hace énfasis en cuatro (4) aspectos:
1. Enfoque de derechos y capacidades.
2. Enfoque poblacional.
3. Enfoque de equidad de género.
4. Enfoque territorial urbano - rural: visión sistémica del desarrollo.
Nota aclaratoria: EN PRÁCTICAS A IMPLEMENTAR EL MODELO MIPYG – MODELO INTEGRADO DE PLANEACIÓN Y GESTIÓN.
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Manual de propiedad y actuación Si No
EP.2. ¿El manual de propiedad y actuación (o documento
equivalente) establece prioridades entre los objetivos a
alcanzar como Entidad Descentralizada y los
compromisos adquiridos a largo plazo (si existieren)?
Proceso de toma de decisiones Si No
EP.3. ¿Se encuentra definido qué tipo de decisiones
toman las Entidades Descentralizadas de forma
autónoma?
Decreto 1364 de 2012. Artículo 35. Autonomía Administrativa y Financiera de las Entidades
Descentralizadas. “La autonomía administrativa y financiera de las entidades descentralizadas se ejercerá de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 489 de 1998, en sus respectivos actos de creación o autorización y en
sus estatutos internos. Estas entidades no podrán destinar parte alguna de sus bienes o recursos para fines
diferentes de los contemplados en ellos”.
Artículo 16. Estructura y Organización. “Nivel Descentralizado por Servicios. El Nivel Descentralizado por
Servicios está constituido por las entidades públicas municipales descentralizadas, cuyo objeto principal es el
ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la ejecución de actividades
industriales o comerciales, gozan de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Como entidades municipales, aun cuando gozan de autonomía administrativa, están sujetas al control
político, administrativo y a la suprema dirección de la dependencia de la Administración Municipal, a la cual
estén adscritas o vinculadas”.
Lineamientos para las juntas directivas de
las EDs
Cumplimiento
implementación
EP.4. ¿Existen miembros de Junta
Directiva pertenecientes al Municipio
y EDs de forma simultánea?
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Unidad de propósito y dirección del Municipio hacia sus
EDs Cumplimiento implementación
EP.1. ¿El interés y visión del Municipio de Medellín se
encuentran definidos y son comunicados a las EDs?
EP.1. ¿Los miembros de las Juntas Directivas y la Alta
Gerencia de las EDs reconocen y respetan la unidad de
propósito y dirección ejercida desde el Municipio?
IV. JUNTAS DIRECTIVAS DE LAS ENTIDADES
DESCENTRALIZADAS
A. Sobre el diagnóstico de las Juntas Directivas de las Entidades
Descentralizadas
Uno de los aspectos cruciales en el desempeño del Gobierno Corporativo de toda organización es
el funcionamiento de su principal órgano de dirección - la Junta Directiva - considerado como tal
en la medida que es responsable de mediar y alinear los objetivos. (propiedad/administración).
El análisis de la Juntas Directivas de las EDs está basado en un modelo lógico que representa la
sincronía de los diferentes actores y elementos de Gobierno Corporativo que determinan su
funcionamiento como órgano clave de gobernabilidad.
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Ilustración 3: Modelo lógico de la Junta Directiva
Estructuración de las Juntas Directivas de las Entidades Descentralizadas a partir del Decreto
1364 de 2012
La conformación y las responsabilidades de las Juntas Directivas de las EDs se encuentran
definidas en el Dectero 1364 de 2012. En cuanto a su conformación se establece que “…Los
consejos directivos o juntas directivas serán presididos por el Alcalde o su delegado, que será el
Secretario o Director de Departamento Administrativo al cual esté adscrita o vinculada la entidad
descentralizada correspondiente, quien será miembro permanente. Harán parte, además, los
secretarios de apoyo institucional o misional del Sector Administrativo correspondiente. Su
integración, las responsabilidades de sus miembros, sus inhabilidades e incompatibilidades, se
rigen por el Decreto-Ley 128 de 1976, la Ley 489 de 1998 y la Ley 1474 de 2011 y demás normas
que las reglamenten o lo modifiquen, por su acto de creación o autorización y por los estatutos
internos, en lo pertinente.” (artículo 36, decreto 1364 de 2012 sobre la “Dirección y Administración
de las Entidades Descetralizadas”)
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Principales hallazgos y observaciones
La estructura y funcionamiento de las Juntas Directivas de las EDs se encuentran formalizados en
el Decreto 1364 de 2012, a partir del cual, los órganos de dirección de las EDs adoptaron una
nueva realidad respecto de su conformación, relacionamiento y líneas de mando con el Municipio.
Actualmente el nivel de formalizacion e implementación de buenas prácticas de Gobierno
Corporativo, en relación con las Juntas Directivas de las EDs es medio.
Se destacan como positivas las siguientes prácticas de Gobierno Corporativo en materia de Juntas
Directivas de las EDs:
1. Los miembros de Junta Directiva delegados por el Municipio, cuentan con un nivel alto
de credibilidad y prestigio a nivel de la administración de las EDs. Se considera que son
altamente calificados para el ejercicio de su cargo, cuentan con buen prestigio
profesional, experiencia en el sector y en cargos de alta dirección.
2. Existe la tendencia de Juntas Directivas fundamentalmente operativas, las cuales se agotan en el
seguimiento de los asuntos del día a día y el cumplimiento de metas de las EDs, por tanto, es
importante iniciar un proceso de priorización de los temas a analizar en las reuniones del órgano y
definir una agenda anual de trabajo, con el propósito de enfocar su rol hacia asuntos estratégicos
de las EDs, la fijación de politicas y visión de largo plazo.
3. Teniendo en cuenta que buena parte de la estrategia de las EDs se encuentra alineada con
los programas y proyectos del Plan de Desarrollo Municipal, existe un seguimiento y y
control directo sobre estos temas entre los Gerentes de las EDs y el Municipio de
Medellín, omitiendo el rol estrategico que pueden desempeñar las Juntas Directivas en
este sentido.
4. La formalización por parte del Municipio de procesos de inducción y capacitación
unificados a los miembros de las Juntas Directivas delegados en las EDs, de manera que
cuenten con herramientas de gestión propias para el ejercicio del cargo y con un nivel alto
de conocimiento de la entidad y del sector en el cual se encuentra inmerso.
Respecto de las entidades pertenecientes al sector salud se destacan como positivas las
siguientes prácticas a nivel de Juntas Directivas:
La realización de jornadas de inducción por parte de la Alta Gerencia, a partir del manual
de inducción establecido por la Seccional de Salud de Antioquia; y capacitaciones
periódicas (en cada reunión) a los miembros de las Juntas Directivas.
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Evaluación Cumplimiento
implementación
JD.1. ¿Existe un mecanismo de
valoración y evaluación de los
miembros de las Juntas Directivas de
las EDs definido por el Municipio?
Planificación de las reuniones de Junta
Directiva
Cumplimiento
implementación
JD.1. ¿Existen mecanismos de
coordinación y planificación de las
reuniones de Junta Directiva?
Capacidad para fortalecerse como equipo
de trabajo
Cumplimiento
implementación
JD.1. ¿Se cuenta con un proceso de
inducción para los miembros de Junta
Directiva de las EDs propuesto por el
Municipio?
JD.2. ¿Los miembros de la Junta
Directiva reciben periódicamente del
Municipio capacitación y educación
para el mejor desempeño de su rol?
JD.2. Dentro de las funciones de las Juntas Directivas de las EDs están:
JD.15.1. Determinar los
objetivos estratégicos y la
visión de la ED.
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JD.15.2. Asegurar el
cumplimiento ético, legal y
regulatorio de la ED.
JD.15.3. Supervisar el
desempeño y dar
acompañamiento a la
Gerencia de la ED para la
generación de valor.
V. CONFLICTOS DE INTERÉS
A. Sobre el diagnóstico de conflictos de interés
Los conflictos de interés son procesos inherentes al funcionamiento de cualquier entidad o
sociedad. Por tanto, existe una probabilidad significativa que en el devenir de los asuntos de la
entidad se presenten situaciones en las que se produzca un conflicto de interés frente a la misma,
o al nivel de miembros de la Junta Directiva o de la Alta Gerencia.
En términos de Gobierno Corporativo, deben existir procedimientos claramente definidos y
formalizados en la normativa interna para la administración y gestión de los conflictos de interés,
así como un alto nivel de conciencia por parte de los actores involucrados respecto de sus reglas
de administración.
Principales hallazgos y observaciones
El nivel de formalización e implementación de buenas prácticas en relación con la
administración y monitoreo de los conflictos de interés es bajo. Existen brechas significativas
respecto del rol del Municipio como conglomerado público en la definición de reglas de
confictos de interés hacia sus EDs y los estándares básicos que regulan la materia. Por tanto, el
Municipio deberá formalizar y mejorar sus procesos con el propósito de contar con mecanismos
de gestión sólidos y fácilmente identificables por los actores claves de las EDs que a su vez facilite
la administración de sus EDs.
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Se presentan oportunidades de mejora, en particular respecto a lo siguiente:
1. La definición de un manual de conflictos de interés desde el Municipio de Medellín hacia
sus EDs, que determine y unifique los procesos de administración, monitoreo y reporte de
los casos de conflictos de interés identificados.
2. El inicio de procesos de capacitación y sensibilización a los miembros de las Juntas
Directivas delegados por el Municipio y a los Gerentes de las EDs, sobre conflictos de
interés, que incluya: identificación, tipología de los conflictos de interés (connaturales,
potenciales, reales, materiales y aparentes) propios de cada ED respecto de sí misma y de
los grupos de interés, el procedimiento de declaración de conflictos y el deber de
abstenerse de participar en la toma de decisiones.
Definición de conflictos de interés Si No
CI.1. ¿Se cuenta con reglas sobre conflictos de
interés que son comunes y transversales a
todas las EDs, más allá de las establecidas
por la regulación municipal?
CI.2. ¿Existen disposiciones o procedimientos
definidos y formalizados desde el Municipio
para la administración y gestión de los
conflictos de interés personales a nivel de
miembros de Juntas Directivas, Alta
Gerencia?
VI. PLANEACIÓN Y GESTIÓN
A. Sobre el diagnóstico de flujos de información y reporte
La transparencia, entendida como el acto de revelar información sobre la ENTIDAD, cuyo
contenido, formato de presentación y temporalidad reúnan determinadas características, es un
factor fundamental con la generación de confianza y contribuye a la reputación corporativa. A
través de un adecuado nivel de revelación de información y la implementación de un sistema de
reporte, podrán los grupos de interés de la comunidad y partes interesadas realizar un control, y
para el caso de los propietarios, ejercer de manera informada e implementar procesos de
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seguimiento sobre la gestión de sus entidades.
Principales hallazgos y observaciones
El nivel de formalización e implementación de buenas prácticas en relación con los procesos de
transparencia, flujos de comunicación y reporte entre el Municipio de Medellín y sus EDs es
básico.
Los mecanismos de coordinación en la organización y funcionamiento de la Administración
Municipal respecto de sus EDs se encuentran formalizados en el Decreto 1364 de 2012, donde se
identifica al Consejo de Gobierno como principal órgano formulador de políticas y asesor del
gobierno en todos los temas relacionados con la gestión administrativa y la política pública. A
través del Consejo de Gobierno, el Municipio coordina y articula los organismos y entidades del
nivel central con las EDs.
Aunque se reconoce la existencia de otros mecanismos de interacción y flujos de comunicación y
reporte entre el Municipio y las EDs, resulta fundamental iniciar un ejercicio de identificación y
formalización de los mecanismos existentes, con el propósito de establecer reglas de juego claras
entre las partes y organizar el sistema de reportes. Adaptar los procesos y las funciones que hoy
no se tienen.
El sistema de reporte Municipio - EDs antes descrito constituye una primera aproximación a la
formalización de los mecanismos de información entre los órganos de gobierno del Municipio y
sus EDs.
TR.1. ¿El Municipio cuenta con
sistemas de reporte que
permitan un monitoreo regular y
una evaluación del desempeño
de las EDs?
Informes de desempeño Si No
TR.1. ¿El Municipio presenta
anualmente un informe financiero y
de desempeño consolidado de
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Informes de desempeño Si No
todas sus EDs?
VII. AMBIENTE DE CONTROL
A. Sobre el diagnóstico de ambiente de control
Los procesos que una entidad implementa para identificar y dar tratamiento a los riesgos que
enfrenta (riesgos, control, auditoría y cumplimiento) y el conjunto de órganos internos y externos
que los ejecutan, hacen seguimiento y administran conforman su ambiente de control.
Mediante estos elementos del ambiente de control, se ejecutan acciones, se supervisa y se
garantiza que la entidad y sus inversiones marchen por buen camino y que se estén
administrando correctamente los riesgos.
El análisis del capítulo se desarrolla en función de la siguiente estructura:
1. Estructuración del sistema de control interno de las EDs a partir del Decreto 1364 de 2012.
2. Principales conclusiones y hallazgos.
Estructuración del sistema de control interno de las Entidades Descentralizadas a partir del
Decreto 1364 de 2012
El control interno de los organismos y las dependencias centrales y de las EDs será ejercido por el
Alcalde del Municipio a través de la Secretaría de Evaluación y Control en el nivel central y del
Directivo o Jefe de Control Interno en cada una de las EDs designados por el Alcalde Municipal (ver
Esquema de Flujos de Mando y Sistema de Reporte de Información).
La aplicación de los métodos y procedimientos para ejercer el control interno, al igual que la
calidad, eficiencia y eficacia del mismo, es responsabilidad de las directivas de cada una de las
distintas dependencias centrales y de las dependencias internas de las entidades descentralizadas;
correspondiendo al Alcalde de Medellín reglamentar el sistema de control interno.
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Principales hallazgos y observaciones
Se destacan como positivas las siguientes prácticas de Gobierno Corporativo:
1. La existencia desde el punto de vista formal (Decreto 1364 de 2012) y de implementación
de un Comité de Enlace de Auditoría Interna del Municipio de Medellín, liderado por la
Secretaría de Evaluación y Control, cuyo propósito ha sido servir de equipo técnico asesor
en la coordinación de los sectores administrativos del nivel central y de las EDs en materia
de control interno, así como apoyar la evaluación y el seguimiento de las políticas, los
planes y los procedimientos o mecanismos de articulación intersectorial.
Se presentan oportunidades de mejora, en particular respecto a lo siguiente:
1. La articulación e interacción entre el Jefe de la Oficina de Control Interno y las Juntas
Directivas de las EDs. Actualmente, los Jefes de las Oficinas de Control Interno tienen
relacionamiento con los Gerentes de las EDs para la definición de los planes anuales de
auditoría y seguimiento a la gestión, sin embargo el flujo de reporte directo y periódico
hacia las Juntas Directivas es bajo y en algunos casos nulo.
2. No existen procesos formales de direccionamiento y seguimiento por parte del Municipio
de Medellín hacia las EDs en cuanto a la gestión de riesgos y los procesos de auditoría
interna y externa. En la medida en que el Alcalde de Medellín es el responsable de la
designación del Jefe de Control Interno de las EDs, debería existir un mecanismo de
reporte directo entre las partes o en cualquier caso a través de las Juntas Directivas de las
EDs.
3. La actividad de auditoría interna de algunas de las EDs se encuentra circunscrita a la
formulación de los planes anuales de auditoría y a procesos de evaluación del
cumplimiento normativo y de identificación de riesgos en la entidad, sin embargo, debería
fortalecer su rol con la realización de evaluaciones y recomendaciones para mejorar el
proceso de gobierno, el desempeño de la organización y la comunicación al Municipio de
toda la información que en materia de control resulta relevante para la entidad
Gestión de riesgos Cumplimiento
implementación
AC.1. ¿Existen disposiciones generales
en materia de gestión de riesgos,
aprobados por el Municipio, y que se
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Gestión de riesgos Cumplimiento
implementación
transmiten a las Entidades
Descentralizadas?
Auditoría Interna Cumplimiento
implementación
AC.1. ¿La ED cuenta con un
Departamento de Auditoría
Interna/Control Interno?
AC.2. ¿La actividad de auditoría
interna evalúa y realiza las
recomendaciones apropiadas
para mejorar el proceso de
gobierno, para promover la ética
y los valores corporativos, el
desempeño de la organización y
comunicar la información de
riesgo en la organización?
Código de Conducta y Ética Cumplimiento implementación
AC.1. ¿El Municipio adopta, divulga y hace cumplir un
Código de Conducta y Ética que define los
comportamientos aceptables y los no aceptables que
sea aplicable a los miembros de la Junta Directiva, Alta
Gerencia y empleados?
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ANEXOS
Anexo 1: Informe técnico de desarrollo del diagnóstico
Actividades Ejecutadas
Entrevistas con actores clave
Con el objetivo de surtir el proceso de diagnóstico de Gobierno Corporativo, se realizaron
entrevistas a los actores clave del Municipio de Medellín y de las EDs participantes.
Nombre Cargo
Álvaro Iván Berdugo López Vicealcalde de Gestión Territorial
Jesús Aristizabal Guevara Vicealcalde de Hábitat, Infraestructura y
Sostenibilidad.
Luis Felipe Hoyos Vieira Vicealcalde de CTI, Desarrollo Económico,
Internacionalización y APP.
Luis Fernando Suárez Vélez
Vicealcalde de salud, inclusión y familia.
Vicealcalde de gobernabilidad, seguridad y
servicio a la ciudadanía (e).
Alba María Quintero Zapata Secretaria Privada
Luz Elena Gaviria López Secretaria de Hacienda
Héctor Fabio Vergara Hincapié Secretario General (e)
Gabriel Jaime Rico Gerente General de Plaza Mayor Medellín
Convenciones y Exposiciones S.A.
Manuel Ricardo Giraldo Pinzón Gerente General de la Empresa de Seguridad
Urbana – ESU.
Sergio Roldán Gutiérrez Gerente General de SAPIENCIA
Diego Restrepo Isaza Gerente General del Instituto de Vivienda de
Medellín – ISVIMED
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Nombre Cargo
David Mora Gómez Gerente General del Instituto de Deportes y
Recreación de Medellín – INDER.
Leopoldo Abdiel Giraldo Gerente General del Hospital General de
Medellín
Margarita Ángel Bernal Gerente General de la Empresa de Desarrollo
Urbano – EDU.
Información Documental
Para realizar una validación de la existencia formal e implementación de las mejores prácticas de
Gobierno Corporativo se llevó a cabo la revisión de los siguientes documentos corporativos
facilitados por el Municipio de Medellín, así como de la información disponible en la página web.
Documento Requerido Documento / Estado
Decretos o políticas que enmarquen la
estructura de la Administración
Municipal actual
Decreto 1364 de 2012.
Código de Gobierno Corporativo del
Municipio de Medellín No existe
Nombre y representación de los
Vicealcaldes y Secretarios del Municipio
de Medellín.
Listado proporcionado por la Secretaría Privada
Relación actualizada de las EDs objeto del
proyecto Matriz Juntas Directivas
Acuerdo o política del Municipio que
implemente reglas respecto la dirección,
administración, o control de las EDs
Decreto 0655 de 2012 – “Por el cual se adopta el
Sistema de Articulación Jurídica del Municipio de
Medellín y sus Entidades Descentralizadas, “SAJ”” Ley
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Documento Requerido Documento / Estado
489 de 1998
Políticas o normatividad aplicable al
Municipio respecto de los procesos de
contratación pública
Manual de Contratación del Municipio de Medellín
Modelo consolidado de análisis
financiero de las EDs
Estados Financieros consolidados del Municipio de
Medellín
Plan de acción y plan indicativo a
diciembre de 2013
Seguimiento Plan de Acción 2012 y 2013 Seguimiento
Plan Indicativo 2012 y 2013
Justificación Normativa y Estructura del
Municipio
Expectativas de Gobierno Corporativo Organigrama
de la nueva estructura de Administración
Plan de Desarrollo Municipal Plan de Desarrollo Municipal
Código de Ética Decreto 500 de 2013