29 03-2012 Incidencia Civil en Educación MNB Cuernavaca

Revisión de las políticas de EPJA en México: apuntes para reflexionar sobre

el país que tenemos y el país que queremos

Marianela Nuñez Barboza

Investigadora y consultora independiente,

miembro de Red EPJA Los Belenes de Cuernavaca, Morelos, 29-03-12

Incidencia Civil en la Educación

Reunión del Grupo promotor Incidencia Civil en la Educación

Marianela Nuñez Barboza [email protected]

Estructura de la presentación

• I. El país que tenemos: exclusión de la escolaridad en mayores de 15 años

• II. El país que tenemos: Análisis de políticas de EPJA (resultados de investigación)

• III. El país que queremos: adultos capaces de apropiarse y ejercer su “ciudadanía integral” y políticas apegadas a derecho

I. EL PAÍS QUE TENEMOS… EXCLUSIÓN DE LA ESCOLARIDAD EN MAYORES DE 15 AÑOS

Aquellos y aquellas que no pudieron insertarse o mantenerse en el sistema escolar por el tiempo y ciclos mínimos a los que tenían derecho…

I. ¿Cuántos son?

2010

México mayores 15

años (Millones)

% Entre 15 y

39 años (Millones)

%

INEA 31.9 40.7 (de 78.4

millones)

12.9 27.9 (de 46.4

millones)

Depende de quién, cómo y para qué “las y los” cuenten… (porque para el CONEVAL –organismo oficial de medición de la pobreza en México- por ejemplo, son una cifra diferente…)

Fuente: Sitio INEA con base en el Censo 2010.

Comparación nivel escolaridad del 20% más pobre con promedio

nacional, 2008, porcentajes

17,9

7,6

41,7

23,2

76,7

53,0

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0

20% más pobre Nacional

Personas mayores de 15 años analfabetas

Personas mayores de 15 años con primaria incompleta

Jefes del hogar sin educación básica (estimación propia)

I. ¿Cómo son? Los más pobres…

Fuente: Elaboración propia con base en datos de CONEVAL, 2008.

Exclusión de la escolaridad básica de mayores de

15 años, género, 1960 a 2010

8.000.000

18.000.000

28.000.000

38.000.000

1960 1970 1990 2000 2005 2010

Total mayoresde 15 añosexc.Hombres

Mujeres

I. ¿Cómo son? En su mayoría mujeres…

Fuente: Elaboración propia con base en datos de INEGI, 2010.

% de jóvenes migrantes (sin documentos) a

E.U.A. de acuerdo a max. nivel de escolaridad,

2007

63,764,168,170,370,371,9

79,980,8

33,4

25,827,124,327,823,7

21,115,8

3,4 04,4 1,9 5,5 4,8

10,12,8

0

10

20

30

4050

60

70

80

90

Chi

a.

Dur

.

Gue

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Yuc

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Ver

.

Oax

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ela

ció

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mig

rato

rio

s d

e la

en

tid

ad

Sin básica Con básica Media superior o superior

I. ¿Cómo son? Jóvenes, los que más migran…

Fuente: Elaboración propia con base en datos de INEE, 2008.

Porcentajes de población de 15 años y más

según nivel educativo y origen étnico, 2010

7,2

23,8

12,6

16,0

19,6

5,2 4,4

25,3

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

Nacional Población indígena

Sin instrucción a Primaria incompleta b

Primaria completa c Secundaria incompleta d

I. ¿Cómo son? El caso de las y los indígenas…


Tasa de analfabetismo población de 15 años y más por

grupos de edad, 2010

1,94,2

9,2

21,2

33,7

1,93,6

6,9

16,7

28,8

1,9

4,7

11,3

25,1

37,7

0

5

10

15

20

25

30

35

40

15-29 años 30-44 años 45-59 años 60-74 años 75 años y más

Total Hombres Mujeres

I. ¿Cómo son? Las y los adultos mayores…


I. ¿Cómo son? En resumen…

debida a diversos factores –edad, género, condición socioeconómica, lugar de residencia, inserción precaria al mercado laboral, acceso precario a la seguridad social.

II. EL PAÍS QUE TENEMOS… ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS EN EPJA

Análisis de políticas educativas destinadas a personas jóvenes y adultas desde los referentes del enfoque de análisis de políticas públicas


II. Concepción de EPJA de este análisis • Acciones educativas con y para personas consideradas

como jóvenes y/o adultas por su medio social

• Intervienen los sectores público, privado y especialmente el social

• Son prácticas educativas (con o sin certificación) muy diversas:

alfabetización; educación básica; educación para y en el trabajo; salud (nutrición, salud sexual y reproductiva, etc.); desarrollo comunitario; micro-emprendimientos; formación ciudadana; educación ambiental; equidad de género; etc.

• Propósito general: la educación y/o formación de las personas en, para y a lo largo de la vida


II. Las políticas de EPJA en México

Desde el punto de vista formal (expresado en leyes; así como planes y programas de servicios educativos) para el sector público las políticas de EPJA son las destinadas a las personas mayores de 15 años que se encuentran en condición de analfabetismo o que no han completado su educación básica (primaria y secundaria). El enfoque es la atención del llamado rezago educativo (31,900,157; 2010, según INEGI citado por INEA).


II. Preguntas de investigación

• ¿Cómo son esas políticas educativas destinadas a atender a esa población denominada “en rezago educativo”, o mayores de 15 años que experimentaron exclusión escolar?

• ¿Cuáles serían los asuntos claves desde el punto de vista de un análisis de políticas públicas?


II. Referentes teórico-metodológicos: a. Nuevo Institucionalismo

Robert Goodin (2003) Las instituciones y su diseño.


II. Referentes teórico-metodológicos: el proceso de políticas públicas


II. Procedimiento metodológico

Procedimiento: identificación y análisis de reglas escritas y no escritas, para detectar asuntos claves presentes en las distintas etapas del proceso de políticas públicas.

Fuente de datos: documentos públicos y entrevistas (formales e informales) con funcionarios (federales y estatales – Guanajuato, Jalisco), y voluntarios del sistema INEA en los estados (Jalisco, Michoacán, D.F.).


II.Resultados / Definición del problema

• Asunto clave 1. Definición del rezago educativo con carácter restringido y con una connotación que culpa a la víctima de su condición:

Homologa “escolaridad” con “educación”

Palabra rezago estigmatiza a aquellos a quienes se aplica la denominación

En un problema porque la denominación no pone el acento en un hecho fundamental: la exclusión escolar de la que fueron objeto los 30 y tantos millones que antes de los 15 años no pudieron ejercer su derecho a la educación (de acuerdo a la legislación mexicana)


II. Resultados / Definición del problema • Asunto clave 2. Visión de la educación

inspirada principalmente en las teorías de capital humano, visión claramente insuficiente en México por lo menos

Aún si se lograra certificar a millones de personas con los 9 años de escolaridad formal para incrementar su “capital humano” (que es la apuesta del sistema ahora), eso no sería suficiente, ni siquiera desde una visión estrictamente económica

El umbral para salir de la pobreza = 12 años de escolaridad formal (CEPAL)

El umbral para que la educación tenga impacto sostenido en el crecimiento económico = enseñanza secundaria de segundo ciclo (Programa de Indicadores Mundiales de la Educación, UNESCO - OCDE)


Resultados / Establecimiento de agenda

• Asunto clave 3. Invisibilidad relativa de la EPJA dentro y fuera de las instituciones dedicadas a las intervenciones educativas:

Poca visibilidad del tema en la agenda (y opinión) pública

Se trata como un servicio “compensatorio” o mecanismo de legitimación de política social (el caso de las cifras para levantar “banderas blancas” de combate al analfabetismo en Michoacán versus las cifras del Censo 2010 de INEGI son un ejemplo)

La dotación de recursos es mínima (términos relativos): ejemplo históricamente ha sido igual o menor al 1% de los recursos destinados a SEP al INEA – Dato INEA


Resultados / Diseño de propuestas

• Asunto clave 4. Focalizar en desmedro de la inclusión y equidad para todos los grupos:

Con recursos escasos no hay más remedio que focalizar

Focalizar en condiciones de escasez conduce necesariamente a inequidad y exclusión

En 2008 podíamos encontrar en documentos oficiales que la prioridad del INEA en el actual sexenio son jóvenes y adultos de 15 a 39 años. Según datos de SEP (ventilados por la prensa en aquel momento) 75% de los mal llamados “analfabetos” tienen más de 40 años (4,407,100). Según Censo 2010 son 4,207,582. Por la focalización (decisión administrativa), de entrada tenemos más de 4 millones de “excluidos” de la atención.


II. Resultados / Toma de decisión • Asunto clave 5. Instancia de coordinación

intersectorial débil jurídica y presupuestalmente, donde además no necesariamente hay una pluralidad de actores representados:

El CONEVyT es lo que en derecho administrativo se denomina un “órgano administrativo intermedio”, es decir, una comisión intersecretarial, sin personalidad jurídica ni patrimonio propio (¿Qué tan estable en el tiempo puede ser?)

La jefatura del CONEVyT la tiene un funcionario de nivel jerárquico relativamente menor que otros integrantes (preside el director del INEA frente a funcionarios como los secretarios de Educación y Hacienda)


II. Resultados / Implementación

• Asunto clave 6. La formación y reconocimiento económico y social de las y los asesores voluntarios que trabajan como educadores de personas jóvenes y adultas:

El peso de la labor de formación dentro del servicio más grande en México recae en voluntarios provenientes del sector social (apox. 80 mil en 2008, INEA)

Los voluntarios no tienen formación profesional en el asunto específico de “educar y/o formar a jóvenes y adultos”, reconocimiento social, salario y prestaciones de ley


II. Resultados / Implementación

• Asunto clave 7. Fragmentación, duplicación, competencia desigual entre agencias de EPJA:

Coexisten –en un rango que va desde la indiferencia/competencia/confrontación- diversas agencias públicas atendiendo a esta población

Las dotaciones (materiales, humanas) y capacidades (de certificación por ejemplo) de estos servicios suelen ser muy desiguales

No existen o no funcionan los mecanismos de articulación entre agencias que atienten “al rezago educativo”

A eso se suman todas las agencias públicas que hacen labores de educadores de jóvenes y adultos que no se reconocen como tales

II. Ejemplo asunto 7

INEA - DF SEBA / SEP-DF

1,623 voluntarios 405 docentes

MEVyT PEPJA

Recursos (2011)

21 Coord. Zona; 51

Plazas

Comunitarias;

2661 Círculos de

Estudio; 51 Ptos.

43 CEDEX


II. Resultados / Evaluación

• Asunto clave 8. Insuficiente capacidad de respuesta de las instituciones dedicadas a la educación de adultos con relación a la demanda potencial:

De los potenciales (más de 30 millones), los servicios educativos logran atender (la certificación es menos) aproximadamente 700 mil al año (caso del INEA que es el que más población capta)

El reto sobrepasa, con mucho, a la oferta de los servicios educativos (ver cifras de la siguiente lámina)


II. Resultados / Evaluación – algunos datos

Fuente: Elaboración propia con datos del INEE y estimación propia de exclusión escolar de mayores de 15 años con datos INEGI.

Cuadro 3: Tasas de comparación

Ciclo 2008/2009

Expresado en

miles %

Tasa Total Matrícula Educación para Adultos /

Total Matrícula Básica 2.676,3 25.603,6 10


Total Matrícula Sistema Escolarizado 2.676,3 32.232,6 8


Total mayores de 15 años excluidos de la

escolaridad básica 2.676,3 32.153,6 8

Tasa Total mayores de 15 años excluidos de

la escolaridad básica / Total Matrícula Básica 32.153,6 25.603,6 126

Tasa Total mayores de 15 años excluidos de

la escolaridad básica / Total Matrícula Sistema

Educativo Escolarizado 32.153,6 32.232,6 100


II. Resultados / Evaluación • Asunto clave 9. Evaluaciones externas que se

basan en modelos estandarizados y/o con indicadores de resultados que principalmente consideran aspectos cuantitativos, y con sesgos económicos:

El sistema está sujeto a evaluación externa, con especificaciones estandarizadas de CONEVAL y Hacienda

Son insuficientes, y en algunos casos inapropiadas, las medidas (básicamente de resultados cuantitativos) que se usan para analizar a este subsistema educativo

No estamos evaluando con esos métodos por ejemplo el tránsito de los educandos dentro de esos sistemas educativos, la deserción en dichos servicios o la calidad de los resultados de aprendizaje

III. EL PAÍS QUE QUEREMOS: EJERCICIO DE LA CIUDADANÍA INTEGRAL Y POLÍTICAS APEGADAS A DERECHO

Ciudadanía integral: visión de la ciudadanía que comprende los derechos políticos, civiles y sociales (Marshall).

III. El país que queremos

• Todas y todos incluidos no equivale a decir homogeneizados. Implica brindar una EPJA a partir de sus propias condiciones y necesidades (género, edad, condición socioeconómica, origen étnico, preferencias religiosa, sexual, etc.).

III. Ciudadanía integral

Ciudadanía civil Se compone de los derechos para la libertad individual: libertad de

expresión, pensamiento y religión, derecho a la justicia y derecho

a la propiedad y a establecer contratos validos.

Ciudadanía política Consiste en el derecho a participar en el ejercicio del poder

político como miembro de un cuerpo investido de autoridad

política o como elector de sus miembros.

Ciudadanía social Abarca todo el espectro, desde el derecho a un mínimo de

bienestar económico al de compartir plenamente la herencia

social y vivir conforme a los estándares predominantes en la

sociedad. En su expresión en los cuerpos de derechos

reconocidos por las Naciones Unidas, estos derechos se

denominan “económicos, sociales y culturales”

III. ¿Qué demandaría esto a las políticas?

• Para crear las condiciones para que las políticas de EPJA pudieran operar a favor de una real inclusión y posibilitando el que las y los sujetos se apropien y ejerzan su ciudadanía integral, habría que

III. ¿Cumplir qué principios y satisfacer cuáles requisitos?

Primero (DH) Cumplir principios

Segundo (DE) Satisfacer requisitos

Universalidad Exigibilidad

Participación social

Integralidad

Asequibilidad (disponibilidad)

Accesibilidad Aceptabilidad Adaptabilidad

III. Principios de derechos humanos Primero: Cumplir principios

: para , igualdad y no discriminación (acceso, permanencia, volumen y calidad del “logro educativo”).

: que l@s ciudadan@s los puedan efectivamente.

Fuente: Cunill G. (2010) “Las políticas con enfoque de derechos y su incidencia en la institucionalidad pública”. Revista del CLAD Reforma y Democracia No. 46 (Feb. 2010). http://www.clad.org

http://www.clad.org/

: que l@s ciudadanos pudieran en la formulación, implementación y monitoreo de las políticas.

: prestaciones más allá de una dudosa certificación, que impliquen empoderamiento y mejora real de la calidad de vida de l@s sujetos en sus respectivos contextos.

Fuente: Cunill G. (2010) “Las políticas con enfoque de derechos y su incidencia en la institucionalidad pública”. Revista del CLAD Reforma y Democracia No. 46 (Feb. 2010). http://www.clad.org

III. Principios de derechos humanos Primero: Cumplir principios

http://www.clad.org/

Segundo: Satisfacer requisitos - Las 4 As

que existan centros, materiales, personal .

que sea para los ciudadanos en

sus propias condiciones.

Fuente: K. Tomasevski, Relatora Especial del Derecho a la Educación 1998-2004, Naciones Unidas

: garantías de (en sentido amplio): contenidos, procesos de enseñanza/aprendizaje y materiales con sentido; requisitos profesionales para los maestros.

, para que sean los servicios educativos los que se adapten a las (los) ciudadanos -y no al revés-.

Fuente: K. Tomasevski, Relatora Especial del Derecho a la Educación 1998-2004, Naciones Unidas

Nos queda como tarea, pensar en conjunto, qué educadoras y educadores de jóvenes y adultos necesitamos para este contexto, y a partir de allí cómo deberían ser, a su vez quiénes tengan la encomienda de formarlos…

Por su atención, ¡muchas gracias!

[email protected]

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