Administrarea Public, nr. 3, 2012 14

Avantaje i dezavantaje ale reorganizrii administrativ-teritoriale n Republica Moldova

n contextul descentralizrii Tatiana CASTRAAN,

doctorand, Academia de Administrare Public

de pe lng Preedintele Republicii Moldova

SUMMARYAdministrative-territorial organization of an state should reflect its cours of development.

The admininistrativ - territorial organization of the Republic of Moldova has evolved to a de-centralized system. On our days we accept the need for a reform of the territorial-administra-tive network. Territorial reorganization should reduce costs and ensure quality services to the citizens.

Organizarea administrativ-teritorial a unui stat reflect un element esenial de su-prastructur, care, realizat pe cale legislativ, determin constituirea sistemului administra-iei statului i a subsistemelor sale locale, n-cadreaz, sub aspect teritorial, viaa politic i organizeaz viaa economic i social a unei naiuni.

Necesitatea organizrii teritoriului sub aspect administrativ este incontestabil, reali-zarea oricrui interes general al societii fiind nfptuit anume prin intermediul structurilor colectivitilor special organizate i al per-soanelor desemnate n cadrul lor, menite s dirijeze comunitatea i s influeneze colecti-vitatea n ansamblu pentru un comportament prescris s realizeze interesele publice. [9, p.6] n orice stat, n special n cazul celor cu teritorii mari, ar fi foarte dificil exercitarea unitar a puterii de stat doar prin intermediul organelor de stat centrale i lipsindu-se de susinerea n teritoriu. Astfel, pentru a asigura o administra-re eficient a ntregului teritoriu, acesta se orga-nizeaz n uniti administrativ-teritoriale ca subdiviziuni ale unitii teritoriale naionale.

De asemenea, delimitarea teritoriului rii n uniti administrativ-teritoriale este chemat s asigure realizarea principiilor autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eli-gibilitii autoritilor administraiei publice locale, asigurrii accesului cetenilor la or-ganele puterii i consultrii lor n problemele

locale de interes deosebit. Prin urmare, orice stat, pentru o administrare eficient a ntre-gului teritoriu, l delimiteaz n uniti admi-nistrativ-teritoriale, ca subdiviziuni ale unitii teritoriale naionale, crora le recunoate per-sonalitatea juridic.

Tudor Drganu susine c este necesar de a crea un numr de uniti teritoriale n cadrul statului, care s fie nzestrate cu organe che-mate s exercite administraia public legat de viaa local. [12, p. 201] Victor Popa consi-der c delimitarea teritoriului statului n uni-ti administrativ-teritoriale are loc n scopul realizrii unitare a puterii de stat i realizrii unor interese publice locale ale colectiviti-lor integrate n unitile respective. [13, p. 38] Organele centrale ale administraiei publice, dac ar avea n competena lor rezolvarea tu-turor problemelor mrunte, infinit de nume-roase, legate de viaa local, ele ar trebui s duc pe umerii lor o munc prea apstoare pentru posibilitile acestora.

Astfel, structura administrativ - teritorial a Republicii Moldova la etapa actual este regle-mentat de Legea nr. 764 Cu privire la organi-zarea administrativ-teritorial a Republicii Mol-dova, adoptat la data de 27 decembrie 2001.

Legea respectiv a prevzut, din start, ren-fiinarea raioanelor care au substituit judeele i au redus numrul de locuitori necesar pen-tru formarea unitii administrativ-teritoriale de sine stttoare de la 2500 la 1500, ceea ce

Administrarea public: teorie i practic 15

a condus la sporirea numrului unitilor ad-ministrativ-teritoriale. [3, art. 17, alin. (2)]

Pornind de la prevederile articolelor 110 i 111 ale Constituiei Republicii Moldova, legea stipuleaz i posibilitatea de a atribui forme i condiii speciale de autonomie n conformita-te cu statutul special adoptat prin lege orga-nic localitilor din stnga Nistrului, precum i reglementeaz existena cu statut juridic special a unitii teritoriale autonome Ggu-zia. [2, art. 110, 111]

Conform legii, unitile administrativ-te-ritoriale, ca baz a divizrii i organizrii teri-toriului, reprezint pri ale acestuia, cu o ad-ministraie proprie, organe de administraie distincte de cele ale statului. [14, p.127]

Toate unitile administrativ-teritoriale au personalitate juridic, dispun de patrimoniu, au dreptul de a soluiona i a gestiona, n ca-drul legii, n nume propriu i n interesele po-pulaiei locale, o parte important a treburilor publice. n unitile administrativ-teritoriale, activitatea autoritilor administraiei publice locale, organizate n condiiile legii, se desf-oar n baza bugetelor unitilor administra-tiv-teritoriale. [3, art. 3]

Organizarea administrativ-teritorial a acestor uniti se efectueaz pe dou niveluri. Primul nivel include satele, comunele, oraele i municipiile, iar al doilea nivel include raioa-nele. [3, art. 4, alin. (4)]

Datele statistice arat c n Republica Moldova sunt 5 municipii, 60 de uniti ad-ministrativ-teritoriale cu statut de ora, 40 de localiti ce intr in componena oraelor sau municipiilor, 917 sate - reedine1 i 659 loca-liti din componena comunelor, cu excepia satelor de reedin. [17]

Repartizarea populaiei n profil teritorial relev faptul c 21% din locuitorii rii locu-iesc n municipiul Chiinu, 4,6% - n Unitatea Teritorial Autonom Gguzia i 3,8% - n municipiul Bli. Raioanele cu o populaie de peste 100 mii locuitori sunt: Cahul, Hnceti, Orhei i Ungheni. Cel mai mic numr de lo-cuitori l au raioanele: Basarabeasca (29 mii), Dubsari (34 mii), oldneti (42 mii) i Tara-clia (43 mii). Comparativ cu anul 1989, n anul 2004 s-a constatat meninerea preponderen-ei populaiei rurale a rii, de 61,4% fa de 57,9% n 1989.

Conform Cartei Europene a Autonomiei Locale, autoritile administraiei publice lo-cale au dreptul la resurse proprii, care s fie suficiente pentru exercitarea atribuiilor lor i de care s dispun ntr-un mod liber pentru soluionarea i gestionarea treburilor publice din localitile lor. Cel puin, o parte din resur-sele financiare ale autoritilor administraiei publice locale trebuie s provin din taxele i impozitele locale, iar competena de stabilire a ratei lor s aparin anume acestor autori-ti. [1, art. 9] Menionm faptul c aceast stipulare are o conexiune logic, cu dimensiu-nea localitilor, precum i cu modul de aran-jare din punct de vedere geografic a acestora pe teritoriul rii.

Att Carta European a Autonomiei Loca-le, ct i Constituia Republicii Moldova, Legea privind descentralizarea administrativ, Legea privind administraia public local, precum i noua Strategie Naional de Descentralizare, adoptat recent, la 5 aprilie 2012, [6] vorbesc despre autonomia decizional, organizaiona-l, de gestiune financiar i dreptul la iniiativ n tot ceea ce privete administrarea treburi-lor publice locale. Toate acestea sunt realizate prin aplicarea autoritii n limitele teritoriului administrat. Prin urmare, teritoriul trebuie s fie potrivit ca dimensiune, ca numr al popu-laiei care l ocup i ca relief.

Studiile efectuate n baza realitilor ac-tuale demonstreaz faptul c fragmentarea teritorial excesiv poate fi o problem gra-v pentru statele crora le este caracteristic. Una dintre soluii pentru aceasta este consoli-darea teritorial, n favoarea crora prezentm urmtoarele argumente:

- autoritile locale mai mari dispun de o capacitate mai mare de a ndeplini o gam mai larg de funcii, fapt care permite aloca-rea mai multor servicii publice la nivel local;

- odat ce autoritile locale mai mari pot furniza mai multe servicii, este mult mai pro-babil c cetenii vor fi interesai n participa-rea la elaborarea i implementarea politicilor publice la nivel local. Astfel, consolidarea te-ritorial promoveaz unul dintre principiile de baz ale democraiei - participarea cete-neasc;

- organizarea teritorial cu dimensiuni mai mari ale localitilor produce inegaliti de ve-

Administrarea Public, nr. 3, 2012 16

nituri mult mai puine, care pot nsemna cos-turi mari pentru bugetul naional;

- autoritile locale caracteristice localiti-lor mai mari pot fi mult mai eficiente n con-textul planificrii n orice domeniu, n special n ceea ce ine de politicile de dezvoltare eco-nomic.

Dup cum am menionat, la 5 aprilie 2012, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Strategia Naional de Descentralizare. Aceas-ta relev o serie de probleme i tendine gene-rale n contextul administraiei publice locale, referindu-se la descentralizarea serviciilor i competenelor, descentralizarea financiar, patrimonial, precum i dezvoltarea local i capacitatea administrativ a sistemului auto-ritilor publice locale.

Majoritatea problemelor identificate sunt strns legate de organizarea administrativ-te-ritorial, iar scopul acesteia urmrete asigu-rarea unei administraii publice locale care s aib capacitatea i resursele necesare pentru a furniza servicii publice conform necesitilor i cerinelor beneficiarilor, n condiii de efici-en, eficacitate i echitate.

Aciunile specifice acestui obiectiv se refe-r, n primul rnd, la fragmentarea administra-tiv, cu care se confrunt Republica Moldova i propune dou modele de soluionare - cel normativ i cel cooperant.

Modelul normativ se refer la amalgama-rea unitilor administrativ-teritoriale sau con-solidarea administrativ, cu scopul producerii rapide de efecte economice, de reducere a costurilor de funcionare a administraiei pu-blice locale i de consolidare financiar i in-stituional a noilor uniti administrativ-teri-toriale. Riscul implementrii modelului const n divizarea prilor interesate n dou tabere, care s creeze obstacole att la implementa-re, ct i la desfurarea ulterioar a activitii autoritilor publice locale conform noii struc-turi administrativ-teritoriale.

Modelul cooperant se refer la dezvol-tarea instrumentelor specifice cooperrii in-termunicipale cu caracter instituional i fi-nanciar, care s permit furnizarea eficient a serviciilor publice n comun de mai multe uni-ti administrativ-teritoriale. Acest model nu prezint un risc nalt de disensiuni sau divizri conform intereselor, ns nu pare a fi att de

eficient ca i primul. Pentru a obine ceea ce se propune, este nevoie de stimularea n mod real a furnizrii n comun a serviciilor publi-ce de ctre unitile administrativ-teritoriale, care se va baza, n mare parte, pe o cultur a cooperrii, a respectrii consensului ntre di-verse autoriti publice de diferite dimensiuni i culori politice i nu pe instrumente norma-tive obligatorii ca n cazul primului model. Acest lucru este unul foarte dificil, n special pentru Republica Moldova.

Buna administrare a colectivitilor locale depinde, n mare msur, de principiile puse la baza organizrii teritoriului, iar raiunea re-organizrii acestuia const n eficiena realiz-rii intereselor locale. Iar propunerile cu privire la realizarea acestei administrri eficiente ar include:

- Republica Moldova are nevoie de o struc-tur administrativ-teritorial, care s includ uniti administrative suficient de mari pentru a produce economii de scar i care s poa-t gestiona serviciile publice ct mai eficient, conform principiului descentralizrii;

- serviciile publice trebuie s aib condii-ile necesare pentru a putea fi descentralizate eficient, fiind gestionate de ctre autoritile locale. Prin urmare, unitile administrativ-te-ritoriale nou-create ar trebui s aib dimensi-uni mai mari i s dispun de capaciti eloc-vente pentru a fi nvestite de ctre autoritile centrale cu atribuii administrative pe plan local, care s fie n avantajul cetenilor din localitile administrate;

- numrul minim de locuitori, la formarea unei noi structuri administrativ-teritoriale, ar trebui respectat cu strictee, att pentru sate i orae, ct i pentru localitile de reedin-. Prin urmare, pentru realizarea consolidrii teritoriale, ar trebui comasate, nti de toate, localitile excepii de la numrul minim de locuitori, stabilit prin lege;

- trebuie s se stabileasc o distan maxi-m fa de localitile de reedin, pentru ca cetenii s nu ntmpine dificulti la parcur-gerea acesteia pentru a avea acces la anumite servicii publice necesare;

- indicatorul migraiei din localitile actu-ale trebuie luat n calcul la crearea localiti-lor noi, astfel nct s nu apar localiti cu o densitate prea mare a populaiei, iar altele - cu

Administrarea public: teorie i practic 17

nivelul acesteia prea mic, mai ales n ceea ce privete localitile de reedin;

- avnd n vedere existena altor etnii pe teritoriul Republicii Moldova2, pentru a forma noi uniti administrative, trebuie s se in cont de etniile ce predomin n anumite zone, nct unificarea a dou etnii dominate spore-te riscul unor conflicte entice;

- structura administrativ-teritorial trebuie stabilit inndu-se cont i de puterea econo-mic a viitoarelor localiti de reedin, de unitile care vor avea o capacitate mai mare de administrare a altor uniti i care s poa-t constitui centre de dezvoltare benefice i pentru localitile administrate.

Propunerea de fuzionare a localitilor, in-diferent prin crearea unui sistem administra-tiv-teritorial cu un singur nivel sau cu dou, va avea un impact fiscal pozitiv, ntruct, prin si-nergie, reduce costurile administraiei publice locale i acumuleaz mai muli bani din taxe i impozite. n plus, unitile administrativ-teritoriale nou-create, mai mari, vor dispune de resurse umane mai mari, dar i de resurse tehnice mai bune, fapt care va permite cre-terea capacitilor de gestionare i dezvoltare pe plan local i, respectiv, va spori gradul de atractivitate a fondurilor de surse financiare internaionale. Astfel, se va investi mai mult n proiecte locale, se va mbunti infrastruc-tura local, mai ales drumurile locale, teleco-municaiile, accesul la internet, care necesit acest lucru cel mai mult.

Aparent, autoritile publice locale vor fi mai departe de ceteni, ns, odat cu dez-voltarea economic prin economiile de scar, venituri proprii mai mari i gestionate auto-nom, ulterior dezvoltarea infrastructurii, a drumurilor, a telecomunicaiilor i accesului la

internet, toate serviciile vor fi mult mai uor de accesat i mult mai aproape de ceteni.

Situaia care poate aprea este opoziia funcionarilor locali, care vor pierde locurile de munc iniial, reducerea din responsabili-tatea public a reprezentanilor autoritilor publice - a primarilor, a consilierilor locali - din cauza creterii distanelor i a scderii senti-mentului de apropiere politic, precum i din cauza pierderii statutului de centru-reedin a unor localiti, care va genera o opoziie so-cial. Trebuie gsite metode de atractivitate i responsabilizare a funcionarilor publici. Cu toate acestea, efectul reformei, n acest con-text, poate fi i invers, creterea numrului de ceteni aflai n localitatea gestionat de au-toritatea public poate responsabiliza func-ionarii publici, avnd n vedere c cerinele sunt mai multe, mai diverse i rspunderea n faa acestora trebuie s fie una contient i la un nivel ridicat.

n concluzie, conchidem c situaia Repu-blicii Moldova demonstreaz necesitatea im-plementrii soluiilor adecvate de eficientiza-re a organizrii administrativ-teritoriale - con-solidarea teritorial i cooperarea ntre comu-niti, precum i a aplicrii altor msuri care s consolideze autonomia local i creterea capacitii proprii de dezvoltare economic a unitilor administrativ-teritoriale, iar iniiati-va de consolidare teritorial trebuie realizat doar prin asigurarea unui model eficient de administrare local, iar n acest sens crearea unui numr mai mic de uniti administrativ-teritoriale cu dimensiuni mai mari, att din punctul de vedere al teritoriului, ct i dup criteriul demografic, constituie unica soluie viabil pentru Republica Moldova.

NOTE1 Satul n care i are sediul consiliul stesc (comunal).2 n special, Unitatea Teritorial-Autonom Gguzia.

BIBLIOGRAFIE1. Carta European a Autonomiei Locale din 15.10.1985. n: ediia oficial Tratate internai-

onale, volumul 14, 1999.2. Constituia Republicii Moldova din 29.07.1994. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova,

18.08.1994, nr. l, art. 1.

Administrarea Public, nr. 3, 2012 18

3. Legea privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova nr. 764-XV din 27.12.2001. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 29.01.2002, nr. 16, art. 53.

4. Legea privind administraia public local nr. 436 din 28.12.2006. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 09.03.2007, nr. 32-35, art. 116.

5. Legea privind Statutul-cadru al satului (comunei), oraului (municipiului) nr. 436 din 06.11.2003. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 12.12.2003, nr. 244-247, art. 972.

6. Legea privind descentralizarea administrativ nr. 435 din 28.12.2006. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 02.03.2007, nr. 29-31, art. 91.

7. Legea cu privire la modul de aplicare a Legii nr. 764-XV din 27 decembrie 2001 privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova i a Legii nr. 781-XV din 28 decem-brie 2001 pentru modificarea i completarea Legii nr. 186-XIV din 6 noiembrie 1998 privind administraia public local nr. 1078 din 24.05.2002. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 06.06.2002, nr. 71-73, art. 585.

8. Legea nr. 191 din 05.04.2012 cu privire la Strategia Naional de Descentralizare.9. Arsene A. Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar. Volumul I, Chiinu:

CEP USM, 2005, 502 p.10. Deliu T. Administraie public local. Chiinu, 1998, 98 p.11. Deliu T., Savca T. Ghidul alesului local. Chiinu, 2001, 312 p.12. Drganu T. Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar. Volumul I, Bucu-

reti, Editura Lumina Tex, 1998, 418 p.13. Popa V. Drept public. Chiinu, 1998, 460 p.14. Smboteanu A. Teoria administraiei publice. Chiinu, 2008, 221 p.15. Biroul Naional de Statistic al Republicii Moldova. //Recensmntul populaiei din Re-

publica Moldova, 2004. Volumele I-IV. /Culegere statistic, Chiinu, Statistica, 2006.16. aptefrai T. Sistemul modern de administraie public: structura i funciile. //Materiale

ale conferinei internaionale tiinifico-practice, 21 mai 2008. Chiinu, AAP, 2008.17. Biroul Naional de Statistic din Republica Moldova. Organizarea administrativ a teri-

toriului Republicii Moldova, la 1 ianuarie 2011, / www.statistica.md (accesat la 21 martie 2012).18. Boan I., Revizuirea organizrii administrative a teritoriului Republicii Moldova, ADEPT,

E- journal, an. I, nr. 4 (8 aprilie 2003) / www.adept.md (accesat la 5 martie 2012).19. Decentralisation and Rgionalisation after Communism: Administrative and Territori-

al Reform in Poland and the Czech Republic / www.tarantula.ruk.cuni.cz (accesat la 24 aprilie 2012).

Prezentat: 30 septembrie 2012.E-mail: tcastrasan@mail.ru