213 zrb - finalna verzija o reviziji Zavrsnog racuna...(zakonitosti) izvršenja budžeta u 2011. godini, odnosno, provjera usaglašenosti rada subjekata revizije sa važećim zakonima

CCrrnnaa GGoorraa

DDRRŽŽAAVVNNAA RREEVVIIZZOORRSSKKAA IINNSSTTIITTUUCCIIJJAA

DRI broj: 40111-01-130/172 Podgorica, 28.09.2012. godine

I Z V J E Š T A J

O REVIZIJI ZAVRŠNOG RAČUNA BUDŽETA CRNE GORE ZA 2011. GODINU

Septembar, 2012. godine

Izvještaj o reviziji Završnog računa Budžeta Crne Gore za 2011. godinu

Strana 2


Strana 3

I OPŠTI DIO

1. Pravni osnov, cilj i predmet revizije Završnog računa Budžeta Crne Gore za 2011. godinu

1.1. Pravni osnov za vršenje revizije

Na osnovu člana 4. i 9. Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji („Sl.list RCG“ br. 28/04, 27/06,

78/06 i 17/07, u daljem tekstu: Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji) i člana 51. Zakona o budžetu („Sl. list RCG“, br. 40/01, 44/01, 71/05, 12/07, 73/08, 53/09, 46/10 i 49/10, u daljem tekstu: Zakon o budžetu), a u skladu sa Međunarodnim revizorskim standardima za javni sektor (ISSAI) i Godišnjim planom revizije za 2011. godinu, izvršena je revizija Završnog računa Budžeta Crne Gore za 2011. godinu (u daljem tekstu: Završni račun).

1.2. Cilj Revizija Završnog računa imala je za cilj izricanje mišljenja o istinitosti i vjerodostojnosti finansijskih izvještaja Završnog računa, odnosno, odgovor na pitanje da li iznosi iskazani u Završnom računu Budžeta sadrže pogrešno predstavljene podatke kao i izricanje mišljenja o pravilnosti (zakonitosti) izvršenja budžeta u 2011. godini, odnosno, provjera usaglašenosti rada subjekata revizije sa važećim zakonima i dugim propisima koji se odnose na upravljanje budžetom, imovinom i ekonomskim poslovima.

1.3. Predmet Predmet revizije je Završni račun urađen u skladu sa članom 51. Zakona o budžetu i članovima 1, 2, 3 i 4 Pravilnika o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet države, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština („Sl. list RCG“, br. 35/05, 37/05 i 81/05) i članom 6. Pravilnika o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave („Sl. list RCG“, br. 32/10 i 14/11) i u skladu sa tim kontrolisani su:

1) početno i završno stanje Konsolidovanog računa trezora; 2) pregled izvršenih odstupanja u odnosu na planirane iznose; 3) izvještaj o uzetim pozajmicama; 4) izvještaj o izdacima budžetskih rezervi; 5) izvještaj o garancijama datim tokom fiskalne godine; 6) izvještaj o kapitalnim projektima; 7) izvještaj o realizaciji programskog budžeta; 8) izvještaj o državnom dugu i izdatim garancijama; 9) izvještaj o otpisanim poreskim i neporeskim potraživanjima; 10) izvještaj o primicima i izdacima javnih ustanova koji nijesu uključeni u Konsolidovani račun

trezora.


Strana 4

Godišnji finansijski izvještaji se pripremaju do 31.03. tekuće godine za prethodnu godinu, na način predviđen Pravilnikom o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave, na sljedećim obrascima: - ( 1 ) Izvještaj o novčanim tokovima I - ekonomska klasifikacija; - ( 2 ) Izvještaj o novčanim tokovima II - funkcionalna klasifikacija; - ( 3 ) Izvještaj o novčanim tokovima III; - ( 4 ) Izvještaj o novčanim tokovima IV; - ( 5 ) Izvještaj o neizmirenim obavezama; - ( 6 ) Konsolidovani izvještaj potrošačke jedinice koja u svom sastavu ima javne ustanove; - ( 7 ) Izvještaj o konsolidovanoj budžetskoj potrošnji; - ( 8 ) Izjavu o načinu utroška sredstava nakon isteka fiskalne godine; - ( 9 ) Izvještaj o načinu utroška sredstava tekuće budžetske rezerve. 1.4. Obuhvat revizije

Revizijom Završnog računa pored dokumentacije i izvještaja koji su kontrolisani u Ministarstvu finansija - Državnom trezoru, obuhvaćeni su pojedinačni finansijski izvještaji, evidencije i dokumentacija po potrošačkim jedinicama. Revizija pojedinačnih finansijskih izvještaja zasnovana je na kontroli poštovanja propisa koji se odnose na procedure izdavanja i formiranja dokumentacije, vođenja knjigovodstva i usaglašavanja sa Glavnom knjigom Državnog trezora sa ciljem provjere potkrijepljenosti izvršenih transakcija sa odgovarajućim dokumentima. Revizija je izvršena kod sljedećih potrošačkih jedinica budžeta:

1. Ministarstvo finansija 1a. Rezerve 2. Centralna banka Crne Gore - prihodni model

3. Ministarstvo unutrašnjih poslova - prihodni model 4. Ministarstvo nauke 5. Ministarstvo vanjskih poslova

6. Ministarstvo za evropske integracije 7. Ministarstvo ekonomije 8. Ministarstvo zdravlja 8a. Projekat unapređenja zdravstvenog sistema 9. Uprava policije

10. Poreska uprava 11. Uprava carina - prihodni model

12. Uprava za nekretnine 13. Uprava za mlade i sport 14. Direkcija za saobraćaj 15. Centar za stručno obrazovanje 16. Centar savremene umjetnosti Crne Gore 17. Zavod za udžbenike i nastavna sredstva 18. Zaštitnik imovinsko - pravnih interesa Crne Gore 19. Agencija za zaštitu životne sredine 20. Agencija za zaštitu ličnih podataka 21. Dotacije opštinama 22. Fond PIO - Transferi iz oblasti PIO


Strana 5

Izvršena je i provjera realizacije preporuka DRI, sadržana u Godišnjem izvještaju o izvršenim revizijama i aktivnostima Državne revizorske institucije za 2010.godinu usvojenih od strane Skupštine Crne Gore, Zaključkom br. 33/11 - 4/6 EPA 676 XXIV od 24.11.2011. godine.

Revizija Završnog računa izvršena je u skladu sa Međunarodnim revizorskim standardima za javni sektor (ISSAI), a uključivala je ispitivanje dokaza na osnovu uzoraka kojima se potvrđuju iskazani podaci i informacije Završnog računa. Takođe,revizija je uključila ocjenu primijenjenih računovodstvenih načela, kao i objelodanjivanje podataka u skladu sa Međunarodnim računovodstvenim standardima za javni sektor. U postupku vršenja revizije, posebna pažnja posvećena je prikupljanju dokaza koji omogućavaju izražavanje mišljenja o istinitosti i objektivnosti ukupnih primitaka i izdataka iskazanih u Završnom računu.


Strana 6

II UTVRĐENO ČINJENIČNO STANJE 2. Sistem evidencije i izvršenje budžeta 2.1. Računovodstveni sistem Računovodstveni sistem budžeta Crne Gore organizovan je na modifikovanoj gotovinskoj osnovi shodno odredbama člana 2. i 47. Zakona o budžetu, člana 1. Pravilnika o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet države, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština („Sl. list RCG“, br. 35/05 i 37/05) i Uputstva o radu Državnog trezora („Sl. list CG“, br. 80/08; 02/09; 45/10 i 15/11). Računovodstveni sistem zasnovan je na evidencijama u Glavnoj knjizi trezora, koja se vodi u Ministarstvu finansija i knjigovodstvima koja se vode po potrošačkim jedinicama. Potrošačke jedinice na osnovu svojih evidencija o izdacima (plaćanjima) i primicima na kraju godine sastavljaju godišnji finansijski izvještaj koji se dostavlja Ministarstvu finansija - Državnom trezoru do 31. marta tekuće godine za prethodnu godinu. Glavna knjiga Državnog trezora i finansijski izvještaji potrošačkih jedinica predstavljaju dokumentacionu osnovu za izradu Završnog računa. Obavezu dostavljanja godišnjih finansijskih izvještaja Ministarstvu finansija - Državnom trezoru imalo je 133 potrošačke jedinice. Revizijom je utvrđeno da finansijski izvještaji pojedinih potrošačkih jedinica nijesu sastavljeni u skladu sa Pravilnikom o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja godišnjih finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave. Takođe, utvrđeno je da nijesu do kraja regulisana prava i obaveze pojedinih budžetskih korisnika koje u svom finansijskom poslovanju koriste obračunsku osnovu, kao na primjer: kod Centra savremene umjetnosti i Zavoda za udžbenike i nastavna sredstva1, što utiče na tačnost finansijskog izvještavanja. Revizijom je utvrđeno da struktura pojedinih rashoda kod potrošačkih jedinica, kao npr. kod Ministarstva vanjskih poslova i evropskih integracija, Ministarstva ekonomije, Ministarstva finansija, Ministarstva zdravlja, Ministarstva nauke, Uprave policije, Uprave za nekretnine, Agencije za zaštitu životne sredine, Zaštitnika imovinsko - pravnih interesa CG, Zavoda za udžbenike i nastavna sredstva i Direkcije za saobraćaj, ne odgovara stvarno izvršenoj budžetskoj potrošnji.

Potrošačke jedinice treba da vrše plaćanja izdataka koja korespondiraju sa budžetom iskazanim namjenama, a da Ministarstvo finansija kroz kontrolu isplata obezbijedi fiskalnu disciplinu i namjensko korišćenje sredstava.

2.2. Utvrđene nepravilnosti u finansijskom izvještavanju Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija i Generalni sekretarijat Vlade nijesu u svojim izvještajima iskazali potrošnju sredstava iz tekuće rezerve na obrascu O - 9, što nije u skladu sa Pravilnikom o načinu sačinjavanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave.

1 U reviziji Završnog računa budžeta za 2010. godinu bio je izražen isti problem kod Instituta za standardizaciju i Akreditacionog tijela.


Strana 7

Finansijski iskazi u završnom računu Zavoda za udžbenike i nastavna sredstva sadrže pogrešno predstavljene podatke i ne daju istinit prikaz rezultata poslovanja Zavoda u 2011.godini. Završni račun Zavoda nije usklađen sa Međunarodnim računovodstvenim standardom 1 - Prеzеntаciја finansijskih izvještaja. U finansijskom izvještaju kao prihod tekuće godine unešena je neraspoređena dobit ostvarena u ranijim godinama u iznosu od 350.000,00€. Takav finansijski izvještaj ne daje istinit prikaz o tekućem poslovanju za 2011.godinu. Završni račun Zavoda za 2011. godinu treba da sadrži na propisan način proknjižene tekuće prihode i tekuće rashode izvještajnog perioda da bi finansijski rezultat bio realan. Ako se na prihodnoj strani od iznosa 3.731.096,53€ izuzme, kao prihod tekuće godine, unesena neraspoređena dobit ostvarena u ranijim godinama u iznosu od 350.000,00€ onda bi Zavod imao gubitak u poslovanju u 2011. godini u iznosu od 292.273,63€, a ne dobit u iznosu od 57.726,37€, kako je prikazano u završnom računu Zavoda za 2011. godinu. Izvještaj o novčanim tokovima III Zavoda za udžbenike i nastavna sredstva ne sadrži sve prihode iz budžeta, jer nijesu prikazane uplate iz budžeta za socijalni program u iznosu od 333.077,50€ (od Ministarstva prosvjete u iznosu od 33.387,50€, Ministarstva održivog razvoja i turizma u iznosu od 200.000,00€ i Ministarstva za informaciono društvo u iznosu od 99.690,00€), ne sadrži sredstva od donacija UNDP u iznosu od 2.100,00€, a prikazani sopstveni prihodi u iznosu od 57.726,37€ predstavljaju dobit koja nije ostvarena. Upravni odbor Centra za stručno obrazovanje nije pravovremeno razmatrao i usvojio finansijski izvještaj Centra. U Izvještaju o novčanim tokovima IV nije pravilno prikazana struktura primitaka Centra. Sredstva stranih donacija u iznosu od 55.218,50€ trebalo je izdvojiti i unijeti na stavku donacije. Uvidom u dokumentaciju dostavljenu od koordinatora Projekta unapređenja zdravstvenog sistema, revizor se uvjerio da su uplate dobavljaču, po ispostavljenim situacijama, vršene i sa Programa 413053461 - Dodatno finasiranje projekta za unapređenje sistema zdravstva, (plaćano je 85% obaveza po ispostavljenoj situaciji, iz sredstava kredita Svjetske banke) i sa programa 602012492 - Fond zdravstva - javne zdravstvene institucije (plaćano je 15% obaveza po ispostavljenoj situaciji , iz sredstava budžeta), shodno Ugovoru. Navedeno je uslovilo i knjiženje u Glavnoj knjizi trezora, jedne iste knjigovodstvane isprave (privremene situacije), kod dvije potrošačke jedinice (u odnosu 85%:15%). Ovakav način knjigovodstvene evidencije izdataka i nabavke građevinskih objekata, nije u skladu sa računovodstvenim načelima i principima urednog knjigovodstva.

Prilikom pripreme i izvršenja budžeta moraju se poštovati principi efikasnosti i ekonomičnosti, potpunosti, tačnosti i jedinstvene budžetske klasifikacije i iz tog razloga je neophodno dodatno propisati uslove i način vođenja poslovnih knjiga, evidenciju imovine i obaveza, sadržaj, sastavljanje, rokove, dostavljanje i objavljivanje finansijskih izveštaja.

Budžetski korisnici, koji svoje finansijsko poslovanje obavljaju preko sopstvenih računa, trebali bi da prilagode svoje računovodstvene evidencije i omoguće da se podaci iz glavnih knjiga sintetizuju i prikažu kroz izvještaje shodno Pravilniku o načinu sačinjavanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave. Na ovaj način bi se obezbijedila kontrola svih poslovnih transakcija i konzistentnost računovodstvenih evidencija ovih subjekata sa budžetskim evidencijama i minimizirao rizik od pogrešnog postupanja.


Strana 8

Preporučuje se da Ministarstvo finansija i druga resorna ministarstva pojačaju kontrolu u ustanovama nad kojima vrše upravni nadzor u cilju obezbijeđenja blagovremenog usvajanja godišnjih finansijskih planova. Budžetski zahtjevi ministarstava treba da obuhvate i godišnje finansijske planove ustanova koje su u njihovom sastavu i treba da sadrže opšte prihode, namjenske prihode, prihode od djelatnosti i donacije.

2.3. Izvršenje Budžeta Crne Gore za 2011. godinu

2.3.1. Primjena propisa i prekoračenje rokova Revizijom je utvrđeno da postoje slučajevi neprimjene ili nedosljene primjene zakona i drugih propisa čime se nastavlja loša praksa iz ranijih godina što je konstatovano nalazima DRI i zaključcima Skupštine CG povodom usvajanja Izvještaja Završnog računa Budžeta za 2009. i 2010.godinu. Revizijom Završnog računa za 2011. godinu takođe je utvrđeno da budžetski korisnici u okviru svojih nadležnosti nijesu postupali u potpunosti u skladu sa obavezama utvrđenim zakonskim i podzakonskim propisima i zaključcima Skupštine Crne Gore u otklanjanju nepravilnosti utvrđenim revizijama Završnog računa iz ranijih godina. U Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o budžetu za 2011. godinu nijesu u potpunosti izvršene izmjene u skladu sa planiranom reorganizacijom Vlade i nije izvršeno usklađivanje naziva potrošačkih jedinica sa ranije predloženim izmjenama. Naime, tom prilikom nije objavljeno u „Službenom listu“ preko 100 stranica budžetskih razdjela potrošačkih jedinica. Takođe, članom 74. Uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave, koja je stupila na snagu 28.01.2011.godine, utvrđeno je: „Ministarstva i drugi organi uprave, u skladu sa djelokrugom utvrđenim ovom Uredbom, uskladiće akta o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ove uredbe“, što nije materijalizovano u izmjenama Zakona o budžetu.

Revizijom je utvrđeno da postoje slučajevi kršenja čl. 8. Zakona o državnim službenicima i namještenicima i odredbi Zakona o radu kod zapošljavanja državnih službenika i namještenika i pripravnika, kao i nepravilnu upotrebu instituta ugovora o djelu. Prema podacima Uprave za kadrove2 u državnim organima je u periodu od 01.01. - 31.12.2011. godine zaposleno:

Revizijom je utvrđeno da se značajan broj lica zapošljava po osnovu ugovora o djelu ili ugovora o privremenim i povremenim poslovima za obavljanje poslova iz redovne nadležnosti državnih organa. Revizijom potrošačkih jedinica obuhvaćenih uzorkom je utvrđeno da su zapošljavanja po osnovu ugovora o djelu tokom 2011. godine evidentirana kod: Uprave za nekretnine (82 zaposlena), Uprave policije (66), Agencije za zaštitu životne sredine (57), Ministarstva finansija (47 - 24 zaposlena na određeno vrijeme rade po osnovu ugovora o djelu, a 23 po osnovu ugovora o privremenim i povremenim poslovima), Ministarstva vanjskih poslova (32), Fonda PIO (23), Direkcije javnih radova

2 Izvor: Uprava za kadrove


Strana 9

(12), Poreske uprave (10), Direkcije za saobraćaj (7), Ministarstva zdravlja (3), Uprave za mlade i sport (3), Agencije za zaštitu ličnih podataka (3), Zaštitnika imovinsko - pravnih interesa CG (5) i Ministarstva za evropske integracije (2), što ukupno čini 352 lica. Zakonom o državnim službenicima i namještenicima nije predviđena mogućnost zapošljavanja po osnovu ugovora o djelu, što znači da se u ovim slučajevima primjenjuju opšti propisi o radu, odnosno Zakon o radu. Članom 165. Zakona o radu propisana je mogućnost za poslodavca da sa određenim licem zaključi ugovor o djelu za obavljanje poslova koji su van djelatnosti poslodavca, a koji imaju za predmet samostalnu izradu i opravku određene stvari, samostalno izvršenje određenog fizičkog ili intelektualnog posla. Revizijom je utvrđeno da Uprava za kadrove ne raspolaže sa podacima o broju službenika/namještenika kojima je prestao radni odnos iz razloga što državni organi Upravi za kadrove ne dostavljaju podatke o istima, te stoga Uprava za kadrove ne vodi ažurnu Centralnu kadrovsku evidenciju.

Imenovanje poslovnog direktora Centra savremene umjetnosti nije u skladu sa članom 24. Zakona o kulturi („Sl. list CG“, br.49/08; 16/11 i 40/11), kojim je precizirano, da se direktor ustanove bira na osnovu javnog konkursa, na period od četiri godine, a u skladu sa Statutom ustanove. Imenovanje v. d. umjetničkog direktora, takođe nije u skladu sa Zakonom o kulturi i članom 27, gdje se kaže da se umjetnički direktor ustanove bira na osnovu javnog konkursa, na period od četiri godine. Radno mjesto umjetničkog direktora nije predviđeno Pravilnikom o organizaciji i sistematizaciji poslova i radnih zadataka JU Centra savremene umjetnosti Crne Gore. Prije imenovanja trebalo je sistematizovati radno mjesto umjetničkog direktora. Revizijom je utvrđeno da kod većeg broja kontrolisanih subjekata postoje brojne nepravilnosti u primjeni Zakona o javnim nabavkama. Nerealni planovi javnih nabavki, netransparentnost sprovođenja postupka, neimenovanje službenika za javne nabavke, dijeljenje predmeta javnih nabavki i nepotpuno izvještavanje su karakteristika dosadašnjeg sistema javnih nabavki. Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija nije uskladilo akt o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji u zakonskom roku. Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta Ministarstva vanjskih poslova i evropskih integracija, kojim su sistematizovana radna mjesta za 411 izvršilaca, Vlada je utvrdila Zaključkom br.03-12267 od 22.12.2011. godine. Raspored namještenika i službenika u skladu sa ovim Pravilnikom izvršen je od 01.01.2012. godine, tako da je u toku 2011. godine Ministarstvo primjenjivalo Pravilnike koji su utvrđeni Zaključcima Vlade iz ranijeg perioda.

Zaposleni po osnovu ugovora o privremenim i povremenim poslovima Ministarstva finansija

obavljali su i poslove iz redovne nadležnosti Ministarstva. Članom 163. Zakona o radu određeno je da poslodavac može za obavljanje određenih poslova koji ne zahtijevaju posebno znanje i stručnost, a po svojoj prirodi su takvi da ne traju duže od 120 radnih dana u kalendarskoj godini, sa određenim licem koje se nalazi na evidenciji Zavoda za zapošljavanje, odnosno agencije za posredovanje, da zaključi poseban ugovor o radu. Veći broj promjena u unutrašnjoj organizaciji resora Vlade kroz razdvajanje ili sastavljanje pojedinih djelova različitih ministarstava uvećava inherentni rizik da potrošačke jedinice neće postići željene ciljeve. Tako su revizijom utvrđene nepravilnosti konstatovane od strane revizora pravdane reorganizacijama kod Ministarstva nauke, Ministarstva vanjskih poslova i ekonomskih integracija, Uprave za mlade i sport i Uprave policije.


Strana 10

Preporučuje se Vladi da obezbijedi dosljednu primjenu propisa o zasnivanju radnog odnosa u svim državnim organima i da uskladi angažovanje po osnovu ugovora o djelu samo za obavljanje poslova koji su van redovne djelatnosti poslodavca. Ugovore o privremenim i povremenim poslovima zaključivati za obavljanje poslova koji ne zahtijevaju posebno znanje i stručnost, do 120 radnih dana u godini, sa licima koja se nalaze na evidenciji Zavoda za zapošljavanje, odnosno agencije za posredovanje.

Preporučuje se Upravi za kadrove da obezbijedi unos i redovno ažuriranje podataka u kadrovski informacioni sistem radi obezbjeđivanja evidencija neophodnih za kvalitetnije upravljanje kadrovima.

Preporučuje se Ministarstvu unutrašnjih poslova da pojača upravni nadzor nad

sprovođenjem Zakona o državnim službenicima i namještenicima.

2.3.2. Propisi koje treba izmjeniti ili dopuniti Godišnji finansijski izvještaji za 2011. godinu pripremaju se na način predviđen Pravilnikom o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave („Sl. list CG“, br.32/10 i 14/11). Skrećemo pažnju na činjenicu da je Ministarstvo finansija donijelo Uputstvo o radu Državnog trezora („Sl. list CG“, br.80/08; 02/09 i 45/10), kojim je u dijelu zatvaranja godišnjih računa Glavne knjige trezora tačkama 120 - 123 određeno da potrošačke jedinice koje vrše plaćanja posredstvom podračuna ili prelaznih računa i koje, zbog tehničkih razloga ili vremena trajanja zakonom utvrđenih procedura, nijesu u mogućnosti da sredstva sa tih računa prenesu krajnjem korisniku do 31. decembra tekuće godine, prenos tih sredstva mogu izvršiti najkasnije do 31.januara naredne godine. Pravilnikom o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave je predviđeno da potrošačke jedinice koje imaju neutrošena sredstva na podračunima ili prelaznim računima, a evidentirani su u Glavnoj knjizi trezora kao izdatak dostavljaju uz godišnje finansijske izvještaje i Izjavu o načinu utroška tih sredstava nakon isteka fiskalne godine na Obrascu 8. Revizijom je utvrđeno da su potrošačke jedinice koje su imale sredstva na računima i nakon isteka fiskalne godine, kasnile sa dostavom finansijskih izvještaja do predviđenog roka, odnosno da su Izjave najčešće predavale sa finansijskim izvještajima, odnosno 31.03.2012. godine.

U skladu sa članom 21. Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji, Institucija može u slučaju da je došla do saznanja da postojeći propisi proizvode ili mogu proizvesti negativne posljedice ili ne dovode do planiranih rezultata, dati preporuku Skupštini i Vladi za njihove izmjene. Smatramo da Uputstvo o radu Državnog trezora u tačkama 120, 121, 122 i 123 , i član 2. stav 3. Pravilnika o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave, treba izmjeniti na način da se ove odredbe odnose samo na devizne račune.

Preporučuje se Ministarstvu finansija da izmjeni Uputstvo o radu državnog trezora u tačkama 120, 121, 122 i 123 i član 2. stav 3. Pravilnika o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave, na način da primjenu ovih odredbi ograniči samo na devizne račune.


Strana 11

Zbog složenosti budžetskog sistema, finansijsko poslovanje korisnika i računovodstvo koje se koristi u evidentiranju poslovnih promena treba preciznije prilagoditi potrebama budžeta. Iz tog razloga preporučuje se Vladi da donese Uredbu o budžetskom računovodstvu kojom će otkloniti nedostatak propisanih procedura u budžetskom poslovanju.

2.3.3. Planiranje i Programski budžet

Revizijom je utvrđeno da planiranje budžeta i njegovo izvršenje pokazuje da budžeti kod kontrolisanih potrošačkih jedinica nijesu u potpunosti utemeljeni na analizama stvarnih potreba po strukturi rashoda i utvrđenim namjenama. Planiranje budžeta podrazumijeva pisano obrazloženje koje opisuje programske aktivnosti i objedinjava budžetski zahtjev, programske ciljeve i programske indikatore. U Zakonu o Budžetu za 2011.godinu sve potrošačke jedinice formalno imaju programe ali programi nemaju programske indikatore kao sredstvo za praćenje rezultata u realizaciji programskih ciljeva, zbog čega bi trebalo u što skorijem roku završiti aktivnosti u vezi Programskog budžeta. Revizijom je utvrđeno da se nedostaci u planiranju rješavaju na način što se u određenom broju slučajeva koriste preusmjerenja koja prevazilaze zakonom utvrđene limite i namjene. Poseban problem predstavlja činjenica da je propušteno da se:

- U Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o Budžetu CG za 2011.g („Sl. list CG“, br.28/11), objave izmjene Zakona o budžetu u kojima je trebao biti objavljen raspored sredstava budžeta po potrošačkim jedinicama, po izdacima i ekonomskoj klasifikaciji.

- U godišnjem Zakonu o budžetu na više mjesta navedeno je da će se “Izdaci potrošačkih

jedinica koji se finansiraju iz kredita izvršavaće se u visini njihovog ostvarenja“, ili izvršavaće se u visini neophodnoj za implementaciju navedenog projekta“. Takođe, izdaci potrošačkih jedinica koji se finansiraju iz donacija, kao i sredstva Kapitalnog budžeta za izdatke potrošačkih jedinica koji se finansiraju iz kredita izvršavaće se u visini njihovog ostvarenja“.

Kao primjer navodimo da su u Glavnoj knjizi trezora, kao i u Predlogu Zakona o Završnom računu Budžeta za 2011. godinu, iskazani podaci o planiranim sredstvima za potrebe Projekta za unaprjeđenje zdravstvenog sistema u iznosu od 705.908,55€, a realizovana 1.629.241,43€, odnosno realizovano je 230,81% planiranih sredstava. Činjenica da je iznos realizovanih sredatava za 2,30 puta veći od iznosa planiranih ukazuje na nerealno planiranje potrošnje budžetskih sredstava. Ukazujemo na činjenicu da je Ugovor sa dobavljačem za izvođenje građevinskih radova na rekonstrukciji objekta Doma zdravlja u Bijelom Polju, potpisan 13.10.2010.g. sa rokom završetka radova 17 mjeseci od dana potpisivanja Ugovora. Vrijednost Ugovora sa PDV-om iznosi 2.679.328,39€. Iz naprijed navedenih činjenica se može zaključiti, da je bilo realno očekivati da će u toku 2011. godine biti ispostavljene situacije od izvođača radova i da je trebalo planirati sredstva za realizaciju preuzetih obaveza po Ugovoru.

Ministarstvo finansija ima obavezu da vodi računa o strukturi izdataka potrošačkih jedinica i utvrdi koje su to budžetske pozicije za koje je moguće planirati manje ili više sredstava, a da to ne ugrozi rad i normalno funkcionisanje budžetskih korisnika. Revizijom je utvrđeno da postoje slučajevi u postupku planiranja budžeta, da zahtjevi za dodjelu budžetskih sredstava potrošačkih jedinica budu značajno umanjeni, a da kasnije u fazi izvršenja budžeta isti budu značajno uvećani, kao npr. kod Ministarstva vanjskih poslova i evropskih integracija, Projekta za unaprjeđenje zdravstvenog sistema i Uprave policije. Rješenja o preusmjerenju sredstava nijesu uredno dostavljana potrošačkim jedinicama,


Strana 12

dok jedan broj ovih rješenja nije ni dostavljen, što upućuje da se radi o rješenjima donijetim radi upodobljavanja zahtijevane potrošnje. Karakteristična su ona preusmjeravanja koja su sprovodena na način da se sredstva preusmjere sa jednog ili više izdataka na poziciju budžetske rezerve, a zatim se istim rješenjem vrate u istu potrošačku jedinicu ali na druge pozicije.

Revizijom je utvrđeno da se osnivaju novi organi sa nedovoljno obrazloženom potrebom i jasnim nadležnostima. Neke potrošačke jedinice koje su uvedene u budžet za 2011.godinu nijesu ni formirane npr. Fond za energetsku efikasnost i Uprava za ugljovodonike. S druge strane u budžet za 2011. godinu nijesu izvršene izmjene u skladu sa planiranom reorganizacijom Vlade i usklađivanje naziva potrošačkih jedinica sa predloženim izmjenama. Ovaj propust nije ispravljen ni rebalansom budžeta donijetim 10.06.2011. godine.

Državni trezor koji razvija i vodi računovodstvo budžeta države treba da obezbijedi evidenciju svih prihoda i rashoda i obezbijediti uslove da Glavna knjiga trezora sadrži pouzdane računovodstvene evidencije naročito za indirektne korisnike, kako bi Glavna knjiga trezora i u ovom segmentu predstavljala pouzdanu osnovu za pripremanje konsolidovanih finansijskih izveštaja.

Preporučuje se Ministarstvu finansija da nastavi sa aktivnostima na realizaciji i implementaciji Programskog budžeta u skladu sa Odlukom o načinu i sadržini Programskog budžeta ( „Sl. list CG“, br.38/08 od 20.06.2008. godine).

2.3.4. Ocjena pouzdanosti sistema unutrašnjih finansijskih kontrola

Revizijom je utvrđeno da su u najvećem broju slučajeva sve faze kontrole izdataka, u skladu sa Uputstvom o radu Državnog trezora, dokumentovane Zahtjevima za plaćanje, koji se sa pratećom dokumentacijom nalaze kod subjekata revizije. Personalno su odvojene funkcije za odobravanje i ovjeravanje, kao i lice zaduženo za blagajničko poslovanje kod gotovo svih potrošačkih jedinica, osim kod onih koje zapošljavaju manji broj izvršilaca, iz kog razloga službenik za ovjeravanje obavlja i blagajničke poslove. Subjekti revizije su u najvećem broju slučajeva uspostavili interne procedure kada su u pitanju troškovi reprezentacije, potrošnja goriva, upotreba službenih telefona i upotreba službenih automobila, određivanjem limita potrošnje. Nenamjenska potrošnja koja je od strane državnih revizora utvrđena kod više potrošačkih jedinica ukazuje na nedovoljnu efikasnost uspostavljenog sistema unutrašnje kontrole, što se posebno odnosi na službenika za odobravanje čiji potpis na najvažnijem instrumentu kontrole plaćanja izdataka- Zahtjevu za plaćanje, treba da obezbijedi plaćanje u skladu sa odobrenim budžetom, tj. kontrolu namjenskog korišćenja sredstava.

Kao primjer nedovoljno efikasnog funkcionisanja sistema unutrašnjih kontrola u pojedinim slučajevima navodimo primjer Nadzornog komiteta Projekta: Unapređenje zdravstvenog sistema, kao tijela odgovornog za donošenje strateških odluka i opštih smjernica za implementaciju Projekta, koje nije razmatralo i usvojilo Finansijski izvještaj Projekta za 2011.godinu i nije podnosilo Vladi Godišnji izvještaj o svom radu, što nije u skladu sa Odlukom Vlade („Sl. list CG“, br.20/04, 54/04 i 40/08). Takođe, navodimo i slučaj Centra za stučno obrazovanje, gdje isto lice obavlja sva plaćanja, blagajničke poslove, knjiži svu finansijsku dokumentaciju, izrađuje finansijske izvještaje i član je Upravnog odbora Centra u ime zaposlenih.

Navedeni postupci nijesu u skladu sa članom 9. Zakona o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru („Sl.list CG“, br.73/08, 20/11, 30/12). Članom 9. navedenog Zakona određeno je da korisnici sredstava budžeta Crne Gore, budžeta opština, državni fondovi, nezavisna


Strana 13

regulatorna tijela, akcionarska društva i druga pravna lica u kojima država ili opštine imaju većinski vlasnički udio uspostavljaju kontrolne aktivnosti radi ostvarivanja ciljeva subjekta svođenjem rizika na prihvatljiv nivo, primjenom pisanih pravila, principa i postupaka. Korisnici budžeta bi morali voditi računa da kontrolne aktivnosti budu primjerene njihovim djelatnostima, a troškovi njihovog uvođenja ne bi smjeli preći očekivanu korist. Stoga, neophodno je da budžetski korisnici u svom poslovanju dosljedno obezbijede:

- raspoređivanje službenika za finansije za postupke ovlašćivanja i odobravanja; - razdvajanje dužnosti kojom se sprječava da je jedno lice istovremeno odgovorno za

ovlašćivanje, izvršenje, evidentiranje i kontrolu; - sistem dvojnog potpisa u kome nijedna obaveza ne može biti preuzeta ili izvršeno plaćanje

bez potpisa rukovodioca subjekta i rukovodioca finansijske službe ili drugog ovlašćenog lica; - pristup sredstvima i informacijama; - prethodnu kontrolu pravilnosti koju sprovodi finansijski kontrolor ili drugo lice koje odredi

rukovodilac subjekta; - postupke potpunog, tačnog, pravilnog i ažurnog evidentiranja svih poslovnh transakcija; - procjenu efektivnosti i efikasnosti transakcija; - nadgledanje postupaka; - postupke upravljanja ljudskim resursima, izvještavanje i dokumentovanje svih transakcija i

poslova vezanih za aktivnost subjekata u skladu sa utvrđenim pravilima. 2.3.5. Unutrašnja revizija

U narednoj tabeli dat je pregled subjekata koji su organizaciono uspostavili jedinicu za unutrašnju reviziju na dan 31.12.2011.godine:


Strana 14

Revizijom je utvrđeno da Zavod za izvršenje krivičnih sankcija nije izvršio izmjene akta o unutašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta i nije predvidio organizacionu jedinicu za unutrašnju reviziju u skladu sa Uredbom o uspostavljanju unutrašnje revizije u javnom sektoru („Sl. list CG”, br. 23/09 i 35/11). Reviziji je prezentiran i pregled zaključenih sporazuma između državnih organa o povjeravanju poslova unutrašnje revizije. Analizom podataka iz prezentiranih tabela evidentno je da će jedinica unutrašnje revizije Ministarstva finansija imati najveći obim posla i da je neophodno izvršiti njeno popunjavanje predviđenim kadrom. Takođe, iako je Uredbom o izmjeni uredbe o uspostavljanju unutrašnje revizije u javnom sektoru izostavljeno Ministarstvo zdravlja kao subjekat koji uspostavlja posebnu organizacionu jedinicu smatramo da, s obzirom da se radi o ministarstvu koje ima nadležnosti nad jednim velikim resorom kakav je resor zdravstva, treba predložiti da ovo ministarstvo formira posebnu organizacionu jedinicu kako bi moglo ostvariti suštinski uvid i nadgledanje sistema zdravstva.

Državni organi, koji su shodno Zakonu o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru dužni da uvedu sistem unutrašnjih kontrola treba da obezbijede dosljednu primjenu ovog Zakona.

Preporučuje se Vladi da, u skladu sa Zakonom o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru i Uredbom o uspostavljanju unutrašnje revizije u javnom sektoru ubrza proces uspostavljanja unutrašnje revizije u javnom sektoru na način što će izvršiti zapošljavanje nedostajajućeg broja sistematizovanih radnih mjesta za unutrašnje revizore.

2.3.6. Ostvarenje primitaka i izdataka Budžeta Crne Gore za 2011. godinu U Završnom računu Budžeta u članu 1. iskazano je sljedeće stanje:

R/B O P I S I Z N O S

I Sredstva prenešena iz 2010.godine 102.196.942,930

II Primici 1.371.161.020,96

tekući prihodi 1.124.136363,08 primici od prodaje imovine 3.351.251,94 primici od otplate kredita 5.006.443,98 donacije i transferi 4.014.349,98 uzeti zajmovi(pozajmice i krediti) 234.652.611,98

III Izdaci 1.451.584.148,70

a) tekući budžet 635.693.804,36 rashodi 623.904.328,58 rezerve(tekuća i stalna) 11.789.476,78 b) transakcije finansiranja 195.876.619,38 c) kapitalni budžet 67.115.187,97 d) budžet državnih fondova 552.898.536,99

IV Depoziti 21.773.815,19


Strana 15

Provjerom iskazanih u prethodnoj tabeli konstatovano je da su izvori finansiranja uravnoteženi

sa korišćenjem sredstava u toku 2011. godine. Sredstva prenešena iz prethodne godine.................................102.196.942,93€ Primici....................................................................................1.371.161.020,96€ Ukupno..................................................................................1.473.357.963,89€ Izdaci......................................................................................1.451.584.148,70€ Gotovina na kraju godine........................................................... 21.773.815,19€ Ukupno..................................................................................1.473.357.963,89€ Razlika u iskazanoj gotovini na početku i kraju perioda.......80.423.127,74€ Gotovina na kraju 2010.godine iskazana je u iznosu od 102.196.942,93€, a ukupni primici

1.371.161.020,96€, tako da su raspoloživa sredstva za finansiranje javne potrošnje iznosila 1.473.357.963,89€. Od ukupno raspoloživih sredstava potrošeno je 1.451.584.148,70€, dok je gotovina na kraju godine iznosila 21.773.815,19€.

Gotovina na kraju 2011. godine manja je u odnosu na početno stanje gotovine za 80.423.127,74€.

2.4. Finansijski izvještaji budžeta

Izvještaj o konsolidovanoj javnoj potrošnji pokazuje ostvareni deficit ili suficit za fiskalnu 2011. godinu. Ministarstvo finansija je u skladu sa članom 16. Zakona o budžetu iskazalo deficit za 2011. godinu u iznosu od 189.673.594€ ili 5,68% BDP.

Članom 16. Zakona o budžetu, propisano je: „Gotovinski suficit ili deficit predstavlja razliku primitaka i izdataka, pri čemu se primici umanjuju za pozajmice, primljene transfere, donacije i primitke od prodaje imovine, a izdaci za otplatu glavnice u zemljii i inostranstvu po osnovu duga nastalog uzimanjem kredita ili emitovanjem hartija od vrijednosti i promjenu neto obaveza iz prethodnih godina koje nemaju karakter pozajmica. Promjena neto obaveza iz prethodnih godina prikazuje se kao razlika stanja obaveza na početku i kraju fiskalnog perioda”.


Strana 16


Strana 17

U Glavnoj knjizi trezora za 2011. g, na poziciji 46300 - Otplata obaveza iz prethodnog perioda, nije vršeno knjiženje na način koji bi nedvosmisleno omogućio evidenciju otplate obaveza iz prethodnog perioda koje nemaju karakter pozajmica, kako je to definisano članom 16. Zakona o budžetu.

Pravilnikom o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet Republike, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština („Sl. list RCG“, br.37/05; 81/05) u čl. 7. određeno je: Za evidenciju stanja obaveza po klasi, kategoriji, grupi i sintetici, koriste se računi klase 2 - Obaveze. Na računu Obaveze, evidentiraju se zahtjevi za plaćanje i sva plaćanja koja se odnose na tekuće izdatke, transfere za socijalnu zaštitu, transfere institucijama, pojedincima, navladinom i javnom sektoru, kapitalne izdatke, kredite i hartije od vrijednosti, otplate kredita, izdate garancije i obaveze iz rezervi, tako da pokazuju stanje neizmirenih obaveza. Pravilnikom o načinu sačinjavanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave („Sl. list CG“, br.32/10 i 14/11), propisani su obrasci, na kojima se dostavljaju kvartalni i godišnji finansijski izvještaji. Uputstvom za popunjavanje Izvještaja o neizmirenim obavezama (Obrazac 5), koje je sastavni dio Pravilnika o načinu sačinjavanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave, predviđeno je da se u Izvještaju o neizmirenim obavezama unose podaci koji su evidentirani na kontima klase 2 - Obaveze. U Predlogu Zakona o Završnom računu Budžeta CG za 2011.godinu, sadržan je Izvještaj o neizmirenim obavezama za 2011.godinu sa sledećim podacima:

- Stanje obaveza na dan 31.12.2010. godine................. 61.314.028,00€ - Stanje obaveza na dan 31.12.2011. godine..................61.889.395,00€

Uvidom u Glavnu knjigu trezora iskazano je da je na poziciji 46300 - Otplata obaveza iz prethodnih godina izvršena potrošnja (čiji je izvor finansiranja budžet) u ukupnom iznosu od 70.500.202,73€, a od toga za potrošačke jedinice:

‐ 405011711 Ministarstvo finansija u iznosu od................68.813.783,58€ ‐ Fond za obeštećenje u iznosu od ...................................1.686.419,15€


Strana 18

Revizijom Godišnjeg finansijskog izvještaja za 2011.godinu, kod više potrošačkih jedinica (Ministarstva zdravlja, Projekta unapređenja zdravstvenog sistema, Ministarstva vanjskih poslova i evropskih integracija, Ministarstva rada i socijalnog staranja, Fitosanitarne uprave i Agencije za nacionalnu bezbjednost), utvrđeno je da potrošačke jedinice nijesu vodile i iskazivale obaveze na kontima klase 2, što znači da nije vršeno usaglašavanje Glavne knjige potrošačkih jedinica i Glavne knjige trezora, u skladu sa Pravilnikom.

Način evidentiranja otplate obaveza iz ranijeg perioda i podaci iskazani u Izvještaju o neizmirenim obavezama ne pružaju dovoljno pouzdanu evidencionu osnovu tako da, s obzirom da je računovodstveni sistem budžeta koncipiran na modifikovanoj gotovinskoj osnovi, treba konačno uspostaviti sistem kvalitetnije evidencije obaveza za sve korisnike budžeta.

2.5. Primici budžeta

U skladu sa članom 9. Zakona o Budžetu primici budžeta Crne Gore obuhvataju:

1) tekuće prihode (porezi, doprinosi, takse, naknade i ostali prihodi)............1.124.136.363,08€ 2) primitke od prodaje imovine....................................................................... 3.351.251,94€ 3) primitke od otplate kredita.......................................................................... 5.006.443,98€ 4) donacije i transfere..................................................................................... 4.014.349,98€ 5) pozajmice i kredite (domaće i inostrane).................................................... 234.652.611,98€ 6) druge prihode, u skladu sa Zakonom.............................................................................0,00€

Primici Budžeta Crne Gore za 2011.godinu ostvareni su u iznosu od 1.371.161.020,96€. U strukturi primitaka u 2011. godini najveću stavku čine porezi u iznosu od 704.070.354,97€, odnosno 51,35%. U strukturi poreza najveće je učešće poreza na dodatu vrijednost u ukupnom iznosu od 392.235.880,91€ ili 28,61%. U sistemu naplate izvornih javnih prihoda (porezi, takse i naknade) u Crnoj Gori nadležni su Poreska uprava, Uprava carina, Ministarstvo unutrašnjih poslova i javne uprave, Uprava policije i Ministarstvo finansija.Centralna banka Crne Gore dostavlja pojedinačne izvode o dnevnim promjenama na računima po uplatiocima: Poreskoj upravi sa grupe računa 820, Upravi carina sa grupe računa 805, Ministarstvu unutrašnjih poslova sa grupe računa 825, Upravi policije sa grupe računa 840 i Državnom trezoru sa grupe računa 832. Poreska uprava, Uprava carina, Ministarstvo unutrašnjih poslova i javne uprave i Uprava policije nakon identifikacije vrste prihoda vrše prenos sredstava sa obračunskih računa na Centralni račun Državnog trezora uz istovremeno dostavljanje „Izjave primaoca“ o strukturi javnih prihoda po eko kodovima i po opštinama. Službenik za finansije u Trezoru vrši raspored uplaćenih prihoda na Centralni račun Državnog trezora (prihode koji 100% pripadaju Budžetu), odnosno na račune korisnika prihoda (djeljivi prihodi), u skladu sa propisima kojima se određuje pripadnost tih prihoda.


Strana 19

Revizijom prihoda Budžeta obuhvaćeno je i upoređivanje podataka o ostvarenom prihodu evidentiranog u Državnom trezoru sa podacima davaoca „Izjave primaoca“ tj. Poreskom upravom, Upravom carina, Ministarstvom unutrašnjih poslova i Upravom policije. Revizijom prihoda Budžeta Crne Gore za 2011. godinu utvrđene su i određene nepravilnosti kod naplate javnih prihoda koje se ogledaju u tome što se pojedini prihodi:

- ne uplaćuju na uplatne račune, - ne identifikuju pravovremeno, - neadekvatno evidentiraju.

Navodimo primjer uplatnog računa 832-1194-19 kod Centralne banke za prikupljanje prihoda

od naknada za korišćenje domena “ME”, na kojem je u 2011.godini po podacima iz SAP naplaćeno 1.983.985,21€. Revizijom je utvrđeno da je ovaj iznos uplaćivan kvartalno, direktno na Glavni račun trezora sa računa Crnogorske komercijalne banke 510-20451-88. Revizijom je utvrđeno da u Državnom trezoru ne postoje adekvante mjere nadzora nad naplatom ovog budžetskog prihoda, pa je neophodno da Ministarstvo finansija shodno Ugovoru obezbjedi svu potrebnu dokumentaciju i praćenje svake uplate po ovom osnovu. Takođe, u Reviziji Završnog računa Budžeta za 2010.godinu utvrdili smo i da se prihodi od privatizacije prvo uplaćuju na račun Hipotekarne banke 520-02812-78, pa nakon toga na uplatni račun 832-210-52 ostali prihodi Savjeta za privatizaciju, što pokazuje da se nastavlja praksa na koju je upozorila DRI u Reviziji Završnog računa Budžeta za 2010.godinu. U skladu sa konceptom dužne profesionalne pažnje koju je DRI obavezana ispoljiti prilikom vršenja revizije skrećemo pažnju da naprijed navedene procedure nijesu usaglašene sa Zakonom o poreskoj administraciji i Naredbom o načinu uplate javnih prihoda, zbog čega DRI izražava rezervu u odnosu na iste jer sistem finansijske kontrole Državnog trezora nije funkcionisao na odgovarajući način. S obzirom na preporuku DRI iz Završnog računa Budžeta za 2010.g., smatramo neophodnim da Ministarstvo finansija informiše DRI i Skupštinu Crne Gore da li je završena “procedura za gašenje poslovnih računa Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte, izuzev jednog računa koji će služiti za uplatu depozita i njegovog povraćaja učesnicima na tenderima” (Iz Izvještaja Ministarstva finansija Skupštini CG) i konfirmaciju stanja na računima Savjeta za privatizaciju na 31.12.2011.godine.

2.5.1. Prihodni model Ministarstva unutrašnjih poslova Revizijom prihodnog modela MUP-a utvrđeno je da kod MUP-a nije obezbijeđen adekvatan sistem naplate javnih prihoda jer nije uključen u platni sistem za izvršavanje međubankarskih transfera po bruto principu u realnom vremenu (RTGS) sa CBCG, pa komunikacija ide na način da Ministarstvo finansija od CBCG prikuplja elektronske poruke o stanju na uplatnim računima MUP-a, a i prosleđuje ih MUP-u radi sastavljanja Izjave primaoca. Nakon sastavljanja Izjave primaoca MUP-a, službenik Trezora vrši raspored ovih prihoda na Centralni račun Državnog trezora (prihode koji 100% pripadaju Budžetu), odnosno na račune korisnika prihoda (djeljivi prihodi), u skladu sa propisima kojima se određuje pripadnost tih pihoda. Revizijom je utvrđena razlika između ukupno naplaćenih prihoda (prije raspodjele) koji su nam prezentirani od strane MUP-a i Ministarstva finansija. Po podacima Ministarstva unutrašnjih poslova ukupni godišnji prihod na uplatnim računima MUP-a iznosi 12.684.757,23€, dok je prema podacima Ministarstva finansija prikupljeno 12.614.432,60€. Iako razlika nije materijalno značajna, radi se o iznosu od 70.324,63€ ili 0,55% prikupljenih prihoda, navedeno upućuje na


Strana 20

nepreglednu strukturu uplatnih računa MUP-a koju treba proširiti, što bi olakšalo sravnjenje analitičke evidencije od strane MUP-a. Revizijom prihodnog modela izvršenog kod Uprave policije utvrđeno je da je ovaj državni organ uključen u platni sistem za izvršavanje međubankarskih transfera po bruto principu u realnom vremenu (RTGS), što znači da je ispunio tehničke uslove i standarde za povezivanje sa RTGS sistemom u skladu sa Pravilima platnog prometa donijetih od strane Centralne banke Crne Gore. Centralna banka dostavlja Upravi policije pojedinačne izvode o dnevnim promjenama na računu sa grupe računa 840 slanjem odgovarajuće elektronske poruke, nakon čega ovlašćeno lice u Upravi policije sastavlja Izjavu primaoca i dostavlja je Državnom trezoru. Revizijom je utvrđeno da se prenos sredstava vrši svakodnevno pri čemu je stanje na računu na kraju dana „nula“. Takođe, upoređivanjem podataka o ostvarenim prihodima u Upravi policije sa podacima iz Državnog trezora nijesu utvrđene razlike. Na osnovu izloženog i činjenice da je Uprava policije uključena u RTGS sistem, odnosno, da ima obezbijeđenu konekciju na telekomunikacionu mrežu Centralne banke, a da je Uprava policije od 2012.godine organ u sastavu Ministarstva unutrašnjih poslova, smatramo da je racionalno izvršiti objedinjavanje prihodnog modela Ministarstva unutrašnjih poslova i Uprave policije.

Preporučuje se Ministarstvu finansija da u skladu sa zakonskim ovlašćenjima razmotri mogućnost objedinjavanja prihodnog modela Ministarstva unutrašnjih poslova i Uprave policije.

2.5.2. Završni poreski račun U skladu sa članom 6. stav 1. tačka 13. Zakona o poreskoj administraciji („Sl. list Crne Gore”, br.65/01 do 28/12) poreski organ je dužan da vodi poresko knjigovodstvo. Shodno članu 6. stav 2. navedenog zakona, Pravilnik o poreskom knjigovodstvu („Sl. list RCG”, br.81/06) uređuje način vođenja knjigovodstvenih evidencija o porezima, doprinosima, naknadama, kamatama i drugim javnim prihodima, način zaključivanja knjigovodstvenih evidencija, način sastavljanja Završnog poreskog računa, rokove za knjiženje knjigovodstvenih promjena i način čuvanja knjigovodstvenih evidencija i dokumentacije.

Završni račun Poreske uprave zasniva se na evidenciji po Računskom planu za knjiženje javnih

prihoda, koji čini sastavni dio Pravilnika o poreskom knjigovodstvu (“Sl. list RCG”, br. 81/06).

Za vrijeme vršenja revizije u Poreskoj upravi državnom revizoru nije stavljen na uvid Završni poreski račun za 2011.godinu, jer informacioni sistem ne funkcioniše na način koji bi trebao da opslužuje potrebe Poreske uprave. U skladu sa članom 19. stav 1. navednog Pravilnika Završni poreski račun se sastavlja po isteku godine i u skladu sa stavom 4. istog člana dostavlja Ministarstvu finansija do 31.marta tekuće godine, a koji je dostavljen naknadno, 26.09.2012.godine.

U Poreskoj upravi egzistiraju stari i novi informacioni sistem, koji još nijesu povezani, tako da podatke za pojedine poreske obveznike koji imaju dug iskazan u starom sistemu nije moguće upariti sa podacima iz novog sistema i na taj način dobiti pravo stanje duga za 2011.godinu. Još uvijek “nije završeno programsko rješenje koje omogućava listanje bilo kojeg izvještaja sa jedinstvenog računa na osnovu stanja na analitičkim računima poreskih obveznika i da je iz ovog razloga u poreskim filijalama, za sada, potrebno prilikom utvrđivanja pravog stanja, analizirati svakog poreskog obveznika pojedinačno.”


Strana 21

Preporučuje se Vladi da obezbijedi dodatna sredstva za unapređenje kadrovskih potencijala i IT sistema Poreske uprave imajući u vidu njen značaj i direktni uticaj na ostvarivanje budžetskih prihoda. Na osnovu navedenog, posebno zbog činjenice da je DRI Završni poreski račun kao zvanična

konfirmacija poreskih prihoda dostavljen 26.09.2012.godine, a da je zakonski rok za okončanje revizije 30.09.2012.godine, DRI se nije mogla u razumnoj mjeri uvjeriti u tačnost prezentiranih podataka. S toga, polazeći od značaja Završnog poreskog računa, DRI će dodatno provjeriti podatke iz dostavljenog Završnog poreskog računa i o tome naknadno izvjestiti Skupštinu.

2.5.3. Evidencija javnih prihoda koje naplaćuje Poreska uprava Revizijom izvršenom kod svih primaoca prihoda utvrđeno je da se pražnjenje računa vrši svakodnevno elektronskim putem. Međutim, revizijom su utvrđena kašnjenja sa izjavama primaoca kod Poreske uprave koja ima veliki broj neraščišćenih uplata.

Po objašnjenju odgovornih lica iz Poreske uprave problem je uslovljen nedostatkom adekvatnog informacionog sistema i kadrovski osposobljenih izvršilaca. Smatramo da je neophodno da Poreska uprava obezbijedi prikupljanje javnih prihoda u skladu sa glavom IV Uputstva o radu Državnog trezora i članom 66. Uputstva, preduzme mjere za identifikaciju javnih prihoda u roku od sedam dana. Takođe, u skladu sa članom 72. Uputstva, Ministarstvo finansija treba da za izjave koje nijesu dostavljene u propisanom roku, vodi evidencije i preduzima neophodne mjere.

Uvođenjem jedinstvenog zbirnog računa svi oblici javnih prihoda po osnovu dohotka se uplaćuju na jedinstveni račun i iskustveno (na bazi procentualnog učešća) raspoređuju na pojedine stavke. Nakon podnošenja poreskih prijava odnosno obrazaca IOPPD vrši se storniranje prethodnih privremenih knjiženja pa se vrši stvarno zaduženje, što je u sadašnjim uslovima rada jedini način. Ovakvim postupkom posao se komplikuje, usložnjava i izaziva veliko kašnjenje u zaduženju uplata po osnovu poreza i doprinosa, zahtijeva više vremena, rada i troškova. Revizijom je utvrđeno da u Poreskoj upravi ne postoji adekvatan broj kadrova informatičke struke.

U narednoj tabeli dat je pregled prikupljenih i raspoređenih javnih prihoda Poreske uprave preko Centralnog računa Državnog trezora3:

3 Izvor: Državni trezor


Strana 22

U 2011. godini je Poreska uprava izvršila ukupno 2268 kontrola kod pravnih i fizičkih lica, kao i 9.351 provjeru. Ukupni finansijski efekti odnosno korekcije (koje znače neprijavljene i netačno prijavljene poreske i druge obaveze) iznose 27.323.699,87€, od čega su najveće korekcije ostvarene kod poreza na dodatu vrijednost u iznosu od 14.949.976,80€, te po osnovu poreza na dohodak i doprinosa za socijalno osiguranje u iznosu od 9.606.429,00€.

Kod 83,3% izvršenih kontrola utvrđene su korekcije, što govori da veliki broj poreskih obveznika netačno obračunava i plaća poreske obaveze, zbog čega je potrebno kontrole intenzivirati ali i pooštriti mjere protiv onih poreskih obveznika koji neuredno izmiruju ili ne izmiruju poreske obaveze. Od ukupno izvršenih provjera u 2011. godini 4.082 provjere su se odnosile na posjedovanje i upotrebu poreskih registar kasa, odnosno 43,7%, pri čemu je naročita pažnja posvećena kontroli u cilju suzbijanja sive ekonomije - prodaje krijumčarenih cigareta; 853 provjera PDV-a i akciza, odnosno 9,1%; 272 provjere po osnovu registracije, što je 2,9% od ukupnog broja izvršenih provjera i 4.144 ostalih provjera, odnosno 44,3% od ukupnog broja izvršenih provjera. Provjera podataka o registraciji se javlja još uvijek kao specifična vrsta kontrole, jer je Poreska uprava prinuđena da zbog nedovoljne koordiniranosti u razmjeni podataka između organa uprave još uvijek vrši provjeru pojedinih poreskih obveznika koji su izvršili registraciju kod Privrednog suda, a u evidenciji Poreske uprave još nijesu postali aktivni poreski obveznici, odnosno još nijesu izvršili opštu poresku registraciju. Smatramo da se u cilju efikasnijeg, racionalnijeg i bržeg obavljanja poslova iz domena državne uprave mora uspostaviti stalna i kvalitetna saradnja i koordinacija između državnih organa. Ukupni finansijski efekti izvršenih kontrola i provjera dati u narednim tabelama iznose 27.323.699,87€ i to:


Strana 23

- ukupne korekcije poreza na dohodak fizičkih lica i doprinosa za socijalno osiguranje.......................................................................... 9.606.429,05€;

- ukupne korekcije poreza na promet ............................................ 652,34€; - ukupne korekcije prireza....................................................... 293.185,60€; - ukupne korekcije poreza na dodatu vrijednost................ 14.949.976,80€; - ukupne korekcije poreza na dobit...................................... 2.473.456,08€; - ukupno........................................................................... 27.323.699,87€4.

2.5.3.1. Kontrole poreza na dobit

Broj kontrola poreza na dobit u odnosu na ukupan broja kontrola iznosi 15,6%. Ako se uzme u obzir činjenica da je od 354 kontrola poreza na dobit u 279 kontrola utvrđena korekcija poreza u iznosu od 78,8%, preporučuje se da je u narednom periodu kontroli poreza na dobit pravnih lica neophodno posvetiti više pažnje. 2.5.3.2. Kontrole poreza na dodatu vrijednost

Broj kontrola poreza na dodatu vrijednost u odnosu na ukupan broj kontrola tokom izvještajnog perioda iznosi 43,7%, dok je učešće broja kontrola sa korekcijom u odnosu na ukupan broj ovih kontrola 82,4%. Državni revizori su i prethodnim revizijama utvrdili trend visokog učešća kontrola sa korekcijom, pa je s obzirom na značaj ove vrste poreza za budžetske prihode, u narednom periodu neophodno intenzivirati ovu vrstu kontrola. 2.5.3.3. Kontrole poreza na dohodak i doprinosa za socijano osiguranje fizičkih lica

4 Izvor podataka: Poreska uprava


Strana 24

Učešće kontrola poreza na dohodak fizičkih lica i kontrola doprinosa za socijalno osiguranje u ukupnom broju kontrola izvršenih u 2011.godini je 34,1%. Procenat izvršenih kontrola sa nepravilnostima u odnosu na ukupan broj ovih kontrola je 83,6%, ali u svakom slučaju prilikom ovih kontrola treba što više insistirati na proširenju broja poreskih obveznika i vrsta djelatnosti koji podliježu ovim kontrolama.

2.5.3.4. Kontrole prireza porezu na dohodak fizičkih lica

S obzirom da je Poreska uprava u skladu sa odredbama Zakona o poreskoj administraciji, sa pojedinim jedinicama lokalne samouprave, zaključila sporazume o naplati ove vrste prireza, kao i poreza na potrošnju, neophodno je u narednom periodu intenzivirati i posvetiti više pažnje ovim kontrolama, posebno kod fizičkih lica koja se bave izgradnjom stanova za tržište. Učešće broja kontrola sa korekcijom u odnosu na ukupan broj ovih kontrola je 90,3%. 2.5.3.5. Provjere PDV -a

Provjere PDV-a i akciza vrše se i u slučajevima kada poreski obveznici podnesu zahtjev za povraćaj PDV-a ili akciza. Po podnijetim zahtjevima za povraćaj PDV-a izvršene su potrebne provjere i utvrđeno je da su tokom 2011. godine po tom osnovu od strane poreskih inspektora izvršene korekcije u iznosu od 1.411.710,09€.

Kada je u pitanju povraćaj PDV kredita u Izvještaju o realizaciji zaključaka Skupštine povodom usvajanja Predloga Zakona o Završnom računu Budžeta Crne Gore za 2010. godinu, ističe se da je Pogramom Vlade Crne Gore za 2012. godinu planirana izmjena Zakona o porezu na dodatu vrijednost za IV kvartal 2012. godine. Državni revizor još jednom ističe neophodnost izmjene navedenog zakona i donošenje vrlo preciznih i jasnih procedura, kao i uputstava za povraćaj PDV kredita.

Poreska uprava je obavjestila Ministarstvo finansija krajem 2011. godine da je započeta kontrola kod jednog broja velikih poreskih obveznika. Nakon izvršenog inspekcijskog nadzora kod velikih poreskih obveznika izvršena je korekcija poreskih obaveza u značajnom iznosu. Kada se radi o pravnim licima koja se bave prometom naftnih derivata, DRI ističe da je ukupna korekcija poreskih obaveza u 2010. godini iznosila 3.700,00€. Uvažavajući preporuku državnih revizora, kod ovih poreskih obveznika u 2011.godini, izvršena je kontrola kod 15 (petnaest) pravnih lica pri čemu je korekcija poreskih obaveza iznosila 774.632,00€, od čega je porez na dobit pravnih lica u iznosu od


Strana 25

54.265,00€. Ovome treba dodati da je, zajedno sa Upravom carina, izvršena kontrola kod uvoznika i korisnika lož ulja i ekstra lož ulja pri čemu je pokrenut postupak naknadne naplate akcize i utvrđene dodatne obaveze u iznosu od 2.014.149,00€. Korekcija je utvrđena, jer određeni broj pravnih lica nenamjenski koristi lož ulje kao motorno gorivo ili gorivo za industrijske i komercijalne svrhe (ne za grijanje), a za što je akcizna obaveza propisana u većim iznosima. Navedeno dokazuje, da je ispunjenje preporuka DRI iz Izvještaja o Završnom računu Budžeta za 2010. godinu od strane Poreske uprave dala pozitivan efekat na poboljšanje naplate javnih prihoda. U toku 2011. godine nije vršen inspekcijski nadzor kod fizičkih lica koja se bave izdavanjem nepokretnosti za potrebe diplomatskih i konzularnih tijela, te smatramo da je neophodno da Poreska uprava u budućim aktivnostima obuhvati i ove subjekte.

Preporučuje se da se poreskom kontrolom u narednom periodu dodatno obuhvate pravna i fizička lica koja se bave izdavanjem nepokretnosti diplomatskim i konzularnim tijelima i nastavi kontrola kod banaka i finansijskih institucija u dijelu poreza na prihod od kapitala.

2.5.3.6. Provjere evidentiranja prometa preko poreske kase

Procenat provjera sa utvrđenim nepravilnostima u odnosu na ukupan broj provjera poreskih registar kasa iznosi 55,2%, što ukazuje da u narednom periodu treba još više pažnje posvetiti ovim provjerama, posebno ako se ima u vidu da je i dalje veoma prisutna pojava neizdavanja fiskalnih računa od strane poreskih obveznika. U tabelama5 koje slijede dat je uporedni pregled broja kontrola (Tabela I), odnosno uporedni pregled broja provjera (Tabela II) u odnosu na broj kontrola i provjera predviđenih Godišnjim planom Poreske uprave za period januar - decembar 2011. godine.

Tabela I

Tabela II



Strana 26

Polazeći od činjenice da je plan kontrola realizovan sa preko 150%, potrebno je postići uravnoteženost između kvaliteta izvršenog nadzora, brojnosti kontrola i provjera imajući u vidu raspoloživi broj inspektora. Takođe, treba uzeti u obzir i činjenicu da se na izvjestan broj poreskih rješenja neminovno izjavljuju žalbe, i da se postupak nastavlja kod drugostepenog organa što zahtijeva dopunu i obnovu postupka, odnosno, dodatni rad i vrijeme do okončanja cjelokupnog postupka. Kada je u pitanju naplata pojedinih javnih prihoda (koncesije, porez na promet nepokretnosti) u poreskom organu ističu da je nakon preporuka državnih revizora uspostavljena bolja saradnja između državnih organa, te da se poreskom organu urednije dostavljaju ugovori odnosno rješenja kojim se utvrđuju obaveze po osnovu koncesionih naknada za korišćenje mineralnih sirovina. Takođe, u proceduri je izmjena Zakona o igrama na sreću, kojim će se regulisati obračun kamata i po osnovu fiksnog dijela koncesione naknade od igara na sreću, čime će se omogućiti jedinstvena primjena Zakona o poreskoj administraciji i pravilno evidentiranje na analitičkim karticama poreskih obveznika fiksnog dijela koncesione naknade od igara na sreću i efikasnost naplate koncesionih naknada. Poreska uprava navodi da je „na osnovu podataka područnih jedinica Poreske uprave intenzivirana aktivnost na obezbjeđenju poreskih potraživanja i primjeni postupaka blagovremenog korišćenja instrumenata naplate kod poreskog duga“. Od 15.novembra 2011. godine u svim područnim jedinicama ažurirana je evidencija o poreskom dugu koja se prati na mjesečnom nivou kako bi se preduzele mjere za njegovo raščišćavanje. Na osnovu ove evidencije u područnim jedinicama se pristupilo raščišćavanju nepostojećih i nenaplativih potraživanja6 iz ranijih godina, kao i primjena dijela Zakona o poreskoj administraciji koji se odnosi na zastarjelost prava na naplatu poreza. S obzirom da su evidentirani slučajevi zastare prava na naplatu poreza, iako je apsolutni rok za naplatu 10 godina, evidentno je da je postupak naplate poreskih dugova u dužem period problematičan. Po podacima Infomacionog centra Poreske uprave poreski dug u 2010.godini porastao je za 66.086.793,00€, a u 2011. godini za 38.347.445,00€. Rast poreskog duga pokazuje trend pada, što cijenimo da je pozitivna okolnost s obzirom na ekonomsku krizu. Takođe je konstatovano, da i pored manjeg unutrašnjeg prometa ukupna naplata javnih prihoda kojima upravlja Poreska uprava ima trend povećanja u odnosu na uporedni period. Pojedini poreski obveznici dugi niz godina duguju po osnovu poreza na promet nepokretnosti pri čemu se pojavljuju i subjektivne i objektivne slabosti. Poreski organ ne koristi instrumente obezbjeđenja naplate kod ovakvih poreskih obveznika. U poreskom organu ističu da notari kao lica koja vrše ovjeru dokumenata (ugovora o sticanju nepokretnosti) i Uprava za nekretnine koja vrši uknjižbu nepokretnosti neredovno dostavljaju ta dokumenta poreskom organu kako bi se utvrdila i naplatila poreska obaveza.

Preporučuje se da se kod naplate poreza na promet nepokretnosti obezbijedi dosljedna primjena člana 13. Zakona o porezu na promet nepokretnosti i da Uprava za nekretnine i notarska služba dostavljaju poreskom organu na području na kojem se nalazi nepokretnost akt o promjeni vlasništva nad nepokretnostima. Takođe je neophodno da Poreska uprava dodatno preduzme mjere i prema poreskim obveznicima koji izbjegavaju zakonsku obavezu prijavljivanja nastanka poreske obaveze.



Strana 27

Zakonom o porezu na nepokretnosti („Sl. list RCG“, br.65/01 i 69/03, „Sl. list CG“, br.75/10) predviđena je dužnost Uprave za nekretnine i Poreske uprave da jedinici lokalne samouprave stave na raspolaganje podatke o nepokretnostima koje se vode kod tih organa (član 21. Zakona), kao i obaveza jedinice lokalne samouprave da redovno usaglašava stanje svog registra nepokretnosti sa registrom koji vodi Uprava za nekretnine (član 16. Zakona).

Preporučuje se da se razmotri mogućnost da se postupak naplate poreza na promet nepokretnosti prenese iz nadležnosti Poreske uprave u nadležnost lokalnih samouprava, imajući u vidu da njima pripada najveći dio ovog prihoda. Kod razmjene podataka moguće je izvršiti povezivanje opštinskog servera sa serverom katastra, s obzirom da se većina područnih jedinica Uprave za nekretnine nalaze u zgradi opštine, što pogoduje lakoj tehničkoj izvodljivosti postavljanjem mrežnog kabla. Na taj način bi se obezbijedila razmjena podataka između baza opštine i katastra (potpuna automatizacija), što bi upotpunilo opštinsku bazu podataka o nepokretnostima i omogućilo modernizaciju i automatizaciju naplate poreza na promet nepokretnosti.

2.5.3.7. Odloženo plaćanje poreskih obaveza Dospjele odložene, a nenaplaćene poreske obaveze na dan 31.12.2011. godine iznose 8.775.298,20€. Poreske obaveze u navedenom iznosu su odložene na osnovu rješenja koje je donosilo Ministarstvo finansija. U sistemu odloženog plaćanja poreskih obaveza revizijom je utvrđeno da postoje slučajevi formalne naplate, kao i da se nedovoljno koriste instrumenti prinudne naplate. Državni revizor ističe da je poreski organ u obavezi da prema svim poreskim obveznicima koji ne poštuju dinamiku odloženog plaćanja preduzme adekvatne mjere naplate. U izvjesnom broju slučajeva uglavnom se vrši formalna mjera naplate - zabrana raspolaganja novčanim sredstvima na i onako blokiranim ili duži period neaktivnim žiro-računima. Kod poreskih obveznika koji su u stečaju poreski organ prijavljuje potraživanje, a kod nekih poreskih obveznika se donosi Zaključak o pokretanju prinudne naplate koji često ne prati i postupak prinudne naplate. Neophodno je unaprijediti rješenja propisana zakonskim i podzakonskim aktima kojima se reguliše postupak prinudne naplate radi pojednostavljenja procedure, što bi rezultiralo bržom i efikasnijom naplatom. Pojedini poreski obveznici kojima je odloženo plaćanje poreskih obaveza (ukupno odloženo 2.935.615,13€) nijesu dostavili mjenicu kao instrument obezbjeđenja naplate, pri čemu je kod tih obveznika na dan 31.12.2011.godine od dospjelih obaveza za plaćanje 942.981,37€ ukupno naplaćeno 118.570,14€. Evidentan je i veliki iznos odloženog plaćanja do okončanja drugostepenog postupka (3.348.589,50€), pa je neophodno da državni organi preduzmu mjere da se ti postupci ubrzaju, te da se ta sredstva brže ili naplaćuju ili poreske obaveze storniraju nakon završenog postupka ako se pokaže da su neosnovano obračunate. Na osnovu izloženog sistem odloženog plaćanja poreskih obaveza treba unaprijediti kroz dodatno obezbjeđenje instrumenata plaćanja.


Strana 28

2.6. Izdaci Budžeta

2.6.1. Bruto zarade i doprinosi na teret poslodavca Na računu bruto zarade i doprinosi na teret poslodavca evidentiraju se zahtjevi za plaćanja i sva plaćanja koja se odnose na: neto zarade, poreze, opštinske prireze i doprinose koji se plaćaju na i iz ličnih primanja. Izdaci po osnovu bruto zarada zaposlenih planirani su u iznosu od 282.718.171,02€, rješenjima o preusmjerenju plan je uvećan za 4.921.736,57€, tako da je konačni plan iznosio 287.009.907,67€, a ostvareni izdaci u iznosu od 285.866.346,99€ ili 99,60 % plana. Izdaci za bruto zarade učestvuju sa 44,97 % u izdacima tekućeg budžeta u 2011. godini i čine pojedinačno najveći izdatak budžeta. Porezi se utvrđuju u skladu sa Zakonom o porezu na dohodak fizičkih lica (“Sl. list RCG”, br. 65/01,12/02,37/04, 29/05, 78/06, 04/07 i „Sl. list CG“, br.86/09), a u zavisnosti od visine bruto zarade i utvrđenih skala na koje se obračunava porez po stopi od 9%. Doprinosi se utvrđuju u skladu sa Zakonom o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje („Sl. list RCG“, br.13/07 i „Sl. list CG“, br. 79/08 i 86/09) po sljedećim stopama: doprinosi za penzijsko- invalidsko osiguranje na teret zaposlenog 12 % i na teret poslodavca 8,50 %, doprinosi za zdravstveno osiguranje na teret zaposlenog 5,00 % i na teret poslodavca 5,50 %, doprinos za osiguranje od nezaposlenosti na teret zaposlenog 0,5% i na teret poslodavca 0,5 %. Revizijom je utvrđeno da se u Ministarstvu finansija vrši obračun i isplata zarada za Skupštinu Crne Gore, organe državne uprave i pravosuđa, dok se za: Zavod za izvršenje krivičnih sankcija, Ministarstvo unutrašnjih poslova i javne uprave, Upravu policije, Agenciju za nacionalnu bezbjednost, Ministarstvo odbrane, Direkciju za zaštitu tajnih podataka, Ustanove socijalne i dječije zaštite, Specijalne ustanove, Srednje škole, Osnovne škole i predškolske ustanove, obračun vrši u navedenim organima i ustanovama, dok se isplata vrši preko Državnog trezora. Revizijom kod potrošačkih jedinica budžeta obuhvaćenih uzorkom utvrđeno je sljedeće: Izdaci za Bruto zarade planirani su u Ministarstvu vanjskih poslova i evropskih integracija u iznosu od, 5.959.592,45€, a realizovani u iznosu od 5.949.834,32€. Revizijom je utvrđeno da je za više službenika zaposlenih u okviru programa Diplomatija, u Izvještaju o ostvarenim časovima rada, iskazan mnogostruko veći iznos ostvarenih časova od 176 sati mjesečno i po osnovu njih je izvršen obračun bruto zarade zaposlenog, a isti nijesu obrazloženi posebnim rješenjem. Zarade za zaposlene u Diplomatsko konzularnim predstavništva (u daljem tekstu: DKP), obračunavaju se u okviru stručne službe Ministarstva (nijesu uključene u sistem trezora), na osnovu Pravilnika o zaradama i naknadama zaposlenih u DKP Crne Gore, kao i Pravilnika o izmjenama i dopunama istog br. 02/07-1936/2 od 01.02.2007.godine, a kojim se privremeno, do donošenja Zakona o vanjskim poslovima, utvrđuju lična primanja zaposlenih u DKP. U skladu sa članom 74. Zakona o vanjskim poslovima (“Sl. list CG”, br.46/10 od 06.08.2010), stupio na snagu 14.08.2010.g. propisano je da: „podzakonska akta za sprovođenje ovog zakona donijeće se u roku od 12 mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona”. Do zaključenja terenskog rada, Ministarstvo nje donijelo podzakonska akta u skladu sa Zakonom.


Strana 29

Revizijom je utvrđeno da je u toku 2011. godine obračun i uplata poreza i doprinosa za obavezno socijalno osiguranje vršen na ukupan iznos primanja zaposlenih u DKP. Po pismenom obrazloženju odgovornog lica Ministarstva vanjskih poslova, prilikom planiranja budžeta za 2011. godinu, dobili su od Ministarstva finansija instrukcije da su obavezni obračunavati i uplaćivati poreze i doprinose na ukupan iznos primanja zaposlenih u DKP i za te namjene su planirana sredstva u Budžetu za 2011.godinu, pa su po tom osnovu pretplatili oko 1.400.000,00€ doprinosa za penzijsko-invalidsko i zdravstveno osiguranje. Prema Zakonu o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje, osnovicu za obračun i plaćanje doprinosa za penzijsko - invalidsko i zdravstveno osiguranje za upućena lica (upućeno lice - koje za poslodavca sa sjedištem u Crnoj Gori obavlja poslove u drugoj državi ili je na radu u diplomatskom ili konzularnom predstavništvu ili u međunarodnoj organizaciji u inostranstvu), čini zarada koju bi, u skladu sa Zakonom i Kolektivnim ugovorom, ta lica ostvarila u Crnoj Gori na istim ili sličnim poslovima. Po Zakonu o porezu na dohodak fizičkih lica, propisano je da se ličnim primanjima koja podliježu plaćanju poreza na dohodak fizičkih lica smatraju zarade, odnosno naknade zarada u skladu sa propisima kojima se uređuju radni odnosi i primanja po osnovu naknada i druga primanja koja poslodavac, pored zarade isplaćuje zaposlenom iznad iznosa utvrđenog ovim zakonom. Za zaposlene u DKP, za 2011. godinu trebalo je obračunavati i isplatiti doprinose za obavezno socijalno osiguranje na iznos zarade koji bi zaposleni ostvario za isto zvanje u zemlji (čl.18a Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje), a obračun poreza i prireza je trebalo obračunavati i isplatiti na ukupno ostvarena primanja.

Revizijom je utrđeno da Ministarstvo nije sačinilo i podnosilo Poreskoj upravi, jedinstvene obrasce Izvještaja o obračunatim i plaćenim porezima na dohodak fizičkih lica i doprinosima za obavezno socijalno osiguranje (IOPPD) za 2011.godinu.

Preporučuje se Ministarstvu da u što kraćem roku izvrši izmijenjeni obračun zarada zaposlenih u DKP za 2011. godinu, sačini i podnese Poreskoj upravi IOPPD obrasce, nakon čega će izvršiti sravnjenje sa Poreskom upravom i zapisnički utvrditi iznos više plaćenih doprinosa za socijalno osiguranje. Takođe, neophodno je kod Ministarstva finansija, radi budžetskog planiranja i evidencije, utvrditi način regulisanja preplate doprinosa sa Poreskom upravom. Uprava policije je u 2011.godini planirala sredstva za bruto zarade i doprinose na teret poslodavca u iznosu od 51.674.172,82€, plan je rješenjima o preusmjerenju umanjen tako da je konačan plan iznosio 51.435.740,77€ dok je izvršenje iznosilo 51.396.583,90€ ili 94,03 % plana. Revizijom je utvrđeno da se u Upravi policije Zakon o policiji („Sl. list“, br.28/05), Uredba o zvanjima policijskih službenika („Sl. list RCG“, br.77/06) i novi Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji ne primjenjuju u potpunosti, i da su po njemu raspoređeni samo službenici koji ispunjavaju uslove u skladu sa navedenim pravnim aktima. Za ovu grupu službenika pravilno je izvršen raspored na radna mjesta i raspoređivanje zvanja u platne razrede policijskih službenika shodno članu 11. stav 2. Zakona o zaradama državnih službenika i namještenika („Sl. list CG“, br.86/09). U skladu sa Zakonom o policiji, Zakonom o zaradama državnih službenika i namještenika i Odlukom o uvećanju zarade državnim službenicima i namještenicima za obavljanje određenih poslova izvršena su raspoređivanja zaposlenih u zvanja i određeni koeficijenti za 3.172 zaposlena, dok 1.714 zaposlenih još uvijek nijesu raspoređeni po novoj sistematizaciji. Za zaposlene koji nijesu raspoređeni u skladu sa novim zakonskim rješenjima, i dalje se vrši obračun zarada na osnovu propisa koji su prestali da važe. Primjena propisa koji su


Strana 30

prestali da važe vrši se na osnovu Zaključka Vlade kojim je utvrđeno da se zarada zaposlenih u Policiji ne smanjuje. Obračun zarada u Upravi policije nije do kraja usklađen sa važećom zakonskom regulativom, jer u Upravi policije još uvijek nije izvršen raspored u skladu sa novim Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji, donijetim u skladu sa Zakonom o zaradama državnih službenika i namještenika i Odlukom o uvećanju zarade državnim službenicima i namještenicima za obavljanje određenih poslova. S obzirom da je Uprava policije od juna 2012. godine i faktički postala organ u sastavu Ministarstva unutrašnjih poslova i da je donešen novi Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta, neophodno je prilikom raspoređivanja službenika u platne razrede i određivanja njihovih koeficijenata obezbijediti dosljednu primjenu zakonskih propisa. Obračun zarada zaposlenih u Agenciji za zaštitu ličnih podataka vrši se na osnovu Pravilnika o zaradama, naknadama zarada i ostalim primanjima zaposlenih u Agenciji, a zarada predsjednika, članova Savjeta Agencije i direktora utvrđena je Statutom Agencije. Članom 18. Statuta Agencije određeno je da direktor Agencije ima pravo na zaradu u visini zarade koja je određena za Generalnog sekretara Ustavnog suda CG. Stavom 2. istog člana uređeno je da direktor Agencije ima pravo na naknade i druga primanja u skladu sa zakonom i opštim aktima Agencije. Na osnovu rješenja br. 61/10-02 od 22.04.2010.g. direktoru Agencije je utvrđen i dodatak na zaradu po osnovu vršenja funkcije u visini od 15% na utvrđenu zaradu, kao i fiksni dio od 116,88€, pozivom na član 3. Odluke o pravu na dodatak po osnovu vršenja funkcije („Sl.list CG“, br.39/08 od 25.06.2008.g.) kojom je propisano da se javnom funkcioneru u Skupštini CG i Generalnom sekretaru Predsjednika CG utvrđuje pravo na dodatak po osnovu vršenja funkcije u visini od 15% fiksnog dijela zarade. Prethodnim članom je striktno navedeno koja lica imaju pravo na dodatak, što ukazuje da dodatak određen za direktora Agencije nema pravni osnov u navedenoj Odluci. Fiksni dio iz rješenja Agencije u iznosu od 116,88€ je, po usmenom objašnjenju iz Agencije dodatak koji je određen analogno fiksnom dijelu koji prima Generalni sekretar Ustavnog suda CG. Objašnjenjem nije konkretizovan pravni akt na osnovu koga je određen fiksni dio. Utvrđeno je da Ministarstvo nauke nije dostavilo Poreskoj upravi IOPPD obrasce za 2011. godinu, stoga je neophodno iste dostaviti u tekućoj godini.

Vlada je donijela, na sjednici od 01.aprila 2010.godine, Odluku br.09-2099/3 o utvrđivanju zarade Zaštitnika i zamjenika Zaštitnika imovinsko-pravnih interesa Crne Gore. Istim aktom kojim je utvrđena njena primjena od 01.01.2010.godine, dakle sa povratnim dejstvom, što je u suprotnosti sa čl.147.st.1.Ustava Crne Gore („Sl. list Crne Gore“, br.01/07 od 25.10.2007.g.). Navedenim članom Ustava Crne Gore, utvrđena je zabrana povratnog dejstva za zakone i druge propise. Izuzetno, pojedine odredbe zakona, ako to zahtjeva javni interes utvrđen u postupku donošenja zakona, mogu imati povratno dejstvo.

Za prekovremeni rad, uslovljen povećanim obimom posla, u izvještajnom periodu isplaćeno je u

bruto iznosu 22.851,67€. Utvrđeno je da se zarada zaposlenog uvećavala za 40% po času, u skladu sa Uputstvom za obračun bruto zarada („Sl. list CG“, br. 5/11). Pravni osnov uvođenja prekovremenog rada bila je Odluka starješine organa ZU br.227/10 od 15.12.2010.g. kojom je utvrđen obavljanje istog u kancelarijama u Podgorici, Bijelom Polju i Kotoru i to subotom, počev od 04.12.2010.g. od 08:00 časova do 16:00 časova. Revizijom je utvrđeno, da subjekat revizije nije postupio u skladu sa čl.52. Zakona o radu, kojim je bio dužan obavjestiti inspektora rada o uvođenju prekovremenog rada, kao i da nijesu donešena pojedinačna rješenja zaposlenim o isplati prekovremenog rada.


Strana 31

Preporučuje se Ministarstvu vanjskih poslova i evropskih integracija, da u što kraćem roku, izvrši izmijenjeni obračun zarada zaposlenih u DKP za 2011. godinu, sačini i podnese Poreskoj upravi IOPPD obrasce (Izvještaj o obračunatim i plaćenim porezima i doprinosima ), nakon čega će izvršiti sravnjenje sa Poreskom upravom i zapisnički utvrditi iznos više plaćenih doprinosa za socijalno osiguranje. Takođe je neophodno da se i sa Ministarstvom finansija, radi budžetskog planiranja i evidencije, utvrdi način regulisanja preplate doprinosa sa Poreskom upravom.

S obzirom da je Uprava policije od juna 2012. godine postala organ u sastavu Ministarstva unutrašnjih poslova i da je donešen novi Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta neophodno je prilikom raspoređivanja službenika u platne razrede i određivanja njihovih koeficijenata obezbijediti dosljednu primjenu zakonskih propisa.

U narednom periodu neophodno je kod isplate zarada i ostalih ličnih primanja obezbijediti zabranu povratnog dejstva za zakone i druge propise, u skladu sa članom 147. Ustava Crne Gore, jer samo izuzetno, pojedine odredbe zakona, ako to zahtjeva javni interes utvrđen u postupku donošenja zakona, mogu imati povratno dejstvo. 2.6.2. Ostala lična primanja

Na računu 412 - Ostala lična primanja evidentiraju se zahtjevi za plaćanje i plaćanja koja se odnose na: topli obrok, godišnji odmor, zimnicu, stanovanje i odvojen život, prevoz, naknade skupštinskim poslanicima, akademijske dodatke, jubilarne nagrade, otpremnine i ostale naknade. Izdaci po osnovu ostalih ličnih primanja zaposlenih Zakonom o Budžetu planirani su u iznosu od 19.473.556,82€, rješenjima o preusmjerenju sredstava plan je umanjen za 7.375.698,13€ (sredstva za topli obrok i regres su planirana na ovoj poziciji, ali su u skladu sa novim zakonskim rješenjem preusmjerena na poziciju bruto zarada ), tako da je konačni plan iznosio 12.097.858,69€. Izvršeno je 10.813.829,44€ ili 89,39%.

4127 - Otpremnine Sa računa 4127- Otpremnine vrše se plaćanja koja se odnose na otpremnine koje se isplaćuju u skladu sa zakonom ili u paušalnom iznosu prilikom odlaska zaposlenih u penziju. Zakonom o Budžetu za 2011.godinu („Sl. list CG“, br.78/10 od 29.11.2010.godine), planirani iznos za poziciju 4127-Otpemnine, kod Uprave policije iznosio je: Program - Borba protiv korupcije i organizovanog kriminala iznos od 12.000,00€, Program - Policija iznos od 33.000€ i sa Programa Administracija iznos od 9.900,00€. Ukupan planirani iznos pozicije otpremnina je 54.900,00€, dok je rješenjima o preusmjerenju plan uvećan za 1.153.839,08€. Ministarstvo finansija je već 19.01.2011.godine izvršilo preusmjerenje sredstava Upravi policije u iznosu od 750.811,64€ i to sa pozicije Bruto zarada na poziciju Otpremnine, tako da je plan značajno uvećan već na početku budžetske godine. Zakonom o državnim službenicima i namještenicima u članu 106 i 107 određeno je postupanje u slučaju ukidanja organa, odnosno poslova i reorganizacije državnog organa, po kom državnom službeniku ili namješteniku pripadaju prava i obaveze kao i zaposlenim za čijim je radom prestala potreba zbog tehnoloških, ekonomskih i restrukturalnih promjena. Zakonom o zaradama državnih


Strana 32

službenika i namještenika u članu 18. je određeno da državni službenik, odnosno namještenik ima pravo na otpremninu u slučaju proglašenja tehnološkim viškom, dok je članom 20. određeno da će Vlada donijeti uslove, način ostvarivanja i visinu otpremnine. Vlada je u skladu sa navedenim zakonskim osnovom donijela Odluku o visini otpremnine državnih službenika i namještenika ( „Sl. list CG”, br.23/10 ). Revizijom izvršenom kod Uprave policije je utvrđeno da je sa pozicije 4127- Otpemnine, pored isplate otpremnina zbog odlaska u penziju, vršena i isplata otpremnina za tehnološke viškove tako da su ukupni izdaci na ovom računu iznosili 1.171.314,56€. Isplaćene otpremnine za odlazak u starosnu i invalidsku penziju isplaćene su za 13 lica u ukupnom iznosu 6.546,60€, dok je za izdatke po osnovu sporazumnog prestanka radnog odnosa za 140 lica isplaćen iznos od 1.164.767,96€. Kod Ministarstva finansija na Programu: Upravljanje budžetom na budžetskoj poziciji 4222- Otpremnine za tehnološke viškove planirani su izdaci u iznosu 3.114.116,19€, a evidentirano je izvršenje u iznosu od 959.262,52€. Sredstva za tehnološke viškove su bila namijenjena za isplatu otpremnina po osnovu tehnoloških viškova kod svih potrošačkih jedinica. Navedeno upućuje na nedosljednost pri planiranju i izvršenju budžeta, te smatramo neophodnim da Ministarstvo finansija i Uprava policije pri planiranju i izvršenju budžetskog plana obezbijede poštovanje Zakona o budžetu. Preporučujemo da se izdaci po osnovu sporazumnog prestanka radnog odnosa planiraju i izvršavaju u skladu sa njihovom namjenom na budžetskoj poziciji 4222 - Otpremnine za tehnološke viškove.

4129 - Ostale naknade Na poziciji 4129 - Ostale naknade planirano je 7.423.874,89€, rješenjima o preusmjerenju sredstava plan je umanjen za 337.953,06€, tako da je konačni plan iznosio 7.085.921,83€. Izvršeno je 6.384.747,41€ ili 90,10%. Poreska uprava je u 2011. godini sa pozicije 4129 - Ostale naknade isplatila naknade u iznosu 80.267,11€ za rad u tenderskim komisijama i radnim grupama, na osnovu Odluke o kriterijumima za utvrđivanje visine naknade za rad članova radnih tijela i timova ili drugih oblika rada („Sl. list CG“, br. 13/10) i internog akta Poreske uprave - Odluke o određivanju visine naknade za rad u Komisiji za otvaranje i vrednovanje ponuda u postupku javnih nabavki. Naglašavamo da je Poreska uprava u potpunosti realizovala preporuke državnih revizora i obračunala i uplatila porez i doprinose na sve naknade isplaćene zaposlenima u Poreskoj upravi. Međutim, revizijom je utvrđeno da zadaci za čiju se realizaciju formiraju radne grupe uglavnom predstavljaju redovne radne zadatke i obavljaju se u radnom vremenu, što nije u skladu sa članom 5. Odluke o kriterijumima za utvrđivanje visine naknade za rad članova radnih tijela i timova ili drugog oblika rada.

Ministarstvo finansija je na analitičkom računu 4129 - Ostale naknade ostvarilo izdatke u iznosu od 287.084,19€. Reviz

Documents

213 zrb - finalna verzija o reviziji Zavrsnog racuna...(zakonitosti) izvršenja budžeta u 2011. godini, odnosno, provjera usaglašenosti rada subjekata revizije sa važećim zakonima