Iniciativa · 2019-05-05 · Centro-Este es el principal territorio que ha podido vincularse exitosamente con el exterior, al igual que las regiones Noroeste, Norte, Noreste y Centro

Revista del Instituto de Estudios Legislativos de la LV Legislatura del Estado de México

Iniciativa

Av. M. Hidalgo Pte. 313

Contenido

iniciativa 28-29 Revista del Instituto de Estudios Legislativos de la LV Legislatura del Estado de México Fecha de impresión: diciembre de 2005 Cuarta época, número 28-29, año 8 julio - diciembre 2005 Redacción y cuidado de la edición: Carlos Muciño Mondragón Ángel Chopín Cortés Patricia Fuentes Hurtado Diseño de portada e interiores: Mónica Segura Camacho Fotografía portada: Marco Antonio Ávila Díaz

iniciativa, publicación trimestral del Instituto de Estudios Legislativos de la LV Legislatura del Estado de México. Número de certificado de reserva de derechos al uso exclusivo de título: 04 - 1998 - 1124 19293600, número de certificado de licitud de título: 10938, número de certificado de licitud de contenido: 7581. Instituto de Estudios Legislativos Av. Hidalgo Pte. No. 313 Col. La Merced Alameda, C. P. 50080 Toluca, Edo. de México Tels. 214-19-52, 214 19 98 y 214-16-27. E-mail: [email protected] DR © 2005. Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio gráfico o magnético. Los artículos firmados son

Ensayos Desarrollo local y fractura territorial en México: viejos y nuevos desafíos Alfredo Carlos Victoria Marín El derecho a la información pública: tópico de su expedición normativa (caso Tlaxcala) Francisco Mixcoatl Antonio El discurso educativo de la formación jurídica (proyecto de investigación) Ramón Larrauri Torroella Rubén Cárdenas Ríos Fortalecimiento del parlamento a través de la transparencia y el acceso a la información. Caso Estado de México José Luis Dueñas Andrade La reelección legislativa en el Estado de México. Una visión histórica Mauricio Hurtado Cisneros La transparencia y acceso a la información Mayra Romero Gaytán Revalorización del municipio como promotor del desarrollo local (hermenéutica de la municipalización) Jorge Robles-Arenas Migoni Conferencias ¿Degeneración de la democracia? Michelangelo Bovero Foro Legislativo Creación de la ley de transparencia y acceso a la información pública del Estado de México. LV Legislatura del Estado de México (que los ciudadanos conozcan para qué sirve) Mauricio Hurtado Cisneros Nuestro Tiempo El Inesle propicia y difunde con sus acciones la cultura parlamentaria José Luis Dueñas Andrade Reseña Funciones, procedimientos y escenarios: un análisis del Poder Legislativo en América Latina Graciela Martínez Huerta La educación de adultos desde la perspectiva de las políticas públicas Susana Lechuga Martínez

Mariano Escobedo

Ensayos

Desarrollo local y fractura territorial en México: viejos y nuevos desafíos

Alfredo Carlos Victoria Marín*

El impedimento del desarrollo local implica restricciones varias, limitaciones, ausencia de políticas y acciones que por su complejidad no son fáciles de abordar y enfrentar, lo cual crea un panorama incierto para el futuro inmediato. El presente trabajo se centra en el tratamiento de las restricciones presupuestales, considerando que los recursos públicos se vuelven indispensables para la inversión pública, de ahí la relevancia de emplearlos con un carácter estratégico para el desarrollo. El desarrollo metropolitano y su planificación como clave motivadora de una nueva vocación de desarrollo.

Planteamiento preliminar El desarrollo local se ha vuelto el desafío más complejo de la sociedad mexicana y más aún cuando las instituciones públicas no cuentan con los instrumentos legales y recursos necesarios para afrontar los problemas de la expansión territorial de las ciudades y dispersión de las comunidades rurales. Cuando se habla de desarrollo nos referimos a “un proceso multidimensional que implica cambios en las conductas y actitudes individuales que impactan las estructuras institucionales de los sistemas económicos, sociales y políticos, cuya finalidad es la persecución del crecimiento y la reducción de la pobreza. El desarrollo es la condición de satisfacción de las necesidades de la población de una nación mediante el uso racional y sustentable de los recursos naturales”.1 Por ser un proceso multidimensional, el desarrollo local involucra una complejidad no tan fácil de abordar y enfrentar. Entre las principales restricciones para el desarrollo local tenemos: § Limitados presupuestos a nivel estatal y municipal para financiar

proyectos de infraestructura física; § Marco normativo desfasado; § Globalización que desarticula lo territorial y acentúa la polarización

social; § Ausencia de políticas y acciones que alienten la descentralización; § No existe articulación de políticas industriales, urbano-territoriales y de

población; § Segregación territorial en aumento y crisis y déficit de gobernabilidad.

Estos elementos configuran un panorama incierto para el futuro inmediato de las zonas metropolitanas del país, cuyos efectos inmediatos afectan directamente la calidad de vida de los habitantes de las zonas connurbadas con el Distrito Federal y el Valle de Toluca. De ahí que las restricciones presupuestales sean el principal interés de este trabajo, ya que los recursos 1 Vargas Hernández, José Guadalupe, “Desarrollo multinivel: implicaciones macro-regionales, locales, y micro-regionales”, en Quivera, Revista de Estudios Urbanos, Regionales, Territoriales, Ambientales y Sociales, Facultad de Planeación Urbana y Regional-UAEM, No. 1, 2005, p. 10.

públicos si bien son indispensables para la inversión pública física deben ser empleados con un carácter estratégico para el desarrollo. Zonas metropolitanas y fractura del desarrollo En el año 2000, los datos presentados hasta ese momento señalan la presencia de 9 zonas metropolitanas con más de 1 millón de habitantes, entre las que se encuentran: Valle de México, Guadalajara, Monterrey, Puebla-Tlaxcala, Toluca, Tijuana, León, Juárez y La Laguna. En conjunto en estas 9 zonas viven 33 millones 501 habitantes, lo cual genera retos formidables en materia de agua potable, transporte público adecuado para los adultos mayores, empleo y seguridad pública. En el resto del país existen 46 zonas metropolitanas que aglutinan a una población de 18 millones de habitantes, cuatro ciudades con más de 500 mil y 5 ciudades que cuentan con 100,000 a 499,000 personas. La zona metropolitana del Valle de Toluca cuenta con una población superior al millón y medio de personas, la cual concentra al 1.5% de la población nacional y al 11.1% de la población del Estado de México. Asimismo, en esta última viven el 55.4% de los jóvenes y 9.1% de adultos mayores de 60 años.2 La atención de los problemas comunes que enfrentan las zonas metropolitanas se mide por los escasos resultados en materia de cobertura y calidad de agua potable en el Valle de México y la zona metropolitana de Guadalajara, a raíz de la sobreexplotación de los mantos acuíferos del Estado de México y la contaminación de la cuenca del Río Lerma que ha afectado al Lago de Chapala. De igual manera, las entidades federativas donde se asientan algunas de las connurbaciones más importantes, han registrado un descenso en los recursos federales destinados a la seguridad pública entre 2000-2005. El margen de maniobra que tienen las entidades federativas para enfrentar en tiempo real la problemática de seguridad pública es cada vez más limitado. Los recursos destinados a los gobiernos estatales provenientes del Fondo para la seguridad pública de los estados y el Distrito Federal (Ramo 33) han mostrado una caída acumulada del 60% entre 2001-2003 (Cuadro 1) siendo uno de los factores que está afectando la capacidad de las instituciones encargadas de garantizar la seguridad de los ciudadanos. Sin embargo, a partir de 2004-2005, los fondos se incrementaron en 42 por ciento, pero sin compensar la caída registrada entre 2001-2005, la cual fue del 20%. -

Cuadro 1

2 Presidencia de la República, Anexo Estadístico del Quinto Informe de Gobierno, VFQ, 1 de septiembre de 2005, pp. 23-24.

Gasto federal descentralizado a los gobiernos de los estados en materia de seguridad. Fondo de aportaciones para la seguridad pública de los

estados y el Distrito Federal Ramo 33 Millones de pesos Variación Porcentual

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2000/ 1999

2001/ 2000

2002/ 2001

2003/ 2002

2004/ 2003

2005/ 2004

4,715 5,214 5,786 3,210 2,733 3,500 5,000 10.5% 11% -44% -15% 28% 11% Fuente: INEGI, El Ingreso y el Gasto Público en México, edición 2003, p. 106; VFQ, Anexo Estadístico del Cuarto Informe de Gobierno, Presidencia de la República, 2004, p. 507 Aún cuando las transferencias federales a los estados y municipios y el gasto en inversión física federal haya aumentado en los últimos años, diversas regiones del país se encuentran desarticuladas y con procesos de fragmentación en ciernes. En el 2003, la región Centro-Este, la cual aglutina a los estados de Querétaro, México, Distrito Federal, Morelos, Hidalgo, Puebla y Tlaxcala, concentran más del 40% del Producto Interno Bruto Nacional, frente a regiones como la Sur (Guerrero, Oaxaca y Chiapas) que apenas participa con el 4.8%, la región Este (Veracruz y Tabasco) 5.2%, y Península de Yucatán (Quintana Roo, Yucatán y Campeche) la cual genera el 4% (gráfica 1).

8.588.588.578.788.819.219.849.9310.38

3.6 3.643.89

13.4113.18

13.49

41.6641.97

40.26

4.95 4.814.875.45.29 5.253.72

3.74 4.04

0

5

10

15

20

25

30

35

40

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Fuente: elaborado con base en el anexo estadístico del primero, segundo y quinto informe de gobierno, VFQ

Gráfica 1 PIB REGIONAL 1999-2003 en términos porcentajes (millones de pesos a precios de 1993)

1999

2000

2003

De igual manera, la región Centro-Este, recibió en 2004 el 26.6% de la inversión física federal, mientras que las regiones Sur, Este y Península de Yucatán, obtuvieron el 28%, siguen siendo entidades expulsoras de mano de obra hacia otros países; y en donde la pobreza tiende a acentuarse, revela la incapacidad del presupuesto para revertir de forma automática las disparidades regionales históricas. Otras regiones como la Centro-Occidente (Jalisco,

Michoacán, Guanajuato, Colima y Nayarit) y Noreste (Tamaulipas y Nuevo León) han podido acrecentar su participación en la generación de la riqueza nacional, aprovechando el potencial de la inversión física bruta (gráfica 2).

7.025.78

6.716.47

4.654.344.145

6.526.957.38.24

2.723.12.783.07

9.659.248.25

9.87

30.98

34.63

28.13

26.5

11.7710.87

11.08

9.71

15.1 14.65

10.4211.1

7.078.11

10.36 10.52

0

5

10

15

20

25

30

35

Noroeste Norte Noreste Centro-Norte

Centro-Occidente

Centro-Este

Sur Este Penínsulade Yucatán

Fuente: elaborado con información de los anexos estadísticos de los informes de gobierno, VFQ

Gráfica 2 Inversión física del sector público federal por región 2000-2004 (participación porcentual)

2000

2001

2002

2004

En el caso de la captación de la Inversión Extranjera Directa (IED), la región Centro-Este es el principal territorio que ha podido vincularse exitosamente con el exterior, al igual que las regiones Noroeste, Norte, Noreste y Centro Occidente. En el año 2004, el Distrito Federal captó 11 mil millones de dólares, es decir el 68%, mientras que la región Sur recibió el .11%, Este .08% y Península de Yucatán .51% del total, respectivamente (gráfica 3). La pregunta que habría que hacerse es cuál será el papel de las políticas del gobierno para insertar al mercado mundial a las regiones Sur, Este y Península de Yucatán. Se percibe claramente que ante “el doble fenómeno de la concentración regional del desarrollo y la centralización de las grandes decisiones estratégicas, los agentes locales seguirán desempeñando un papel

menor, si no es que secundario o francamente nulo, en la determinación de las condiciones generales decisivas para impulsar el crecimiento económico.”3

926.5

1,308830.2

845.31,363.4

1007.8

59.9 62.5540.9 464.9

8028.5

12319.5

28 18.127.1 13.490.5 83.1

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

Noroeste Norte Noreste Centro-Norte

Centro-Occidente

Centro-Este

Sur Este Penínsulade

Yucatán

Fuente: elaborado con base en el anexo estadístico del V Informe de Gobierno, VFQ

Gráfica 3 Inversión extranjera directa por región 2003-2004(millones de dólares)

2003 2004

Las respuestas tradicionales a los problemas del desarrollo que consistían en privilegiar los grandes proyectos hidráulicos, siderúrgicos, turísticos y de corredores industriales, han sido desplazadas por opciones más flexibles como clústers o centros de desarrollo tecno-industrial en los países desarrollados. Sin embargo, dichas acciones requieren cuantiosos recursos como la consolidación de empresas tecnológicas, inversión e innovación en infraestructura industrial y fortalecimiento del sistema educativo. 3 Godínez, Victor M, “La economía de las regiones y el cambio estructural”, en Clavijo, Fernando (compilador), Reformas económicas en México 1982-1999, Serie Lecturas de El Trimestre Económico, núm. 92, FCE, México, 2000, pp.371-372.

Los temas del desarrollo local están estrechamente vinculados con la capacidad instalada de los gobiernos estatales y municipales, es decir, la capacidad de sus administraciones públicas para atender las demandas sociales. Asimismo, el modelo económico imperante, al considerar al mercado como el eje vertebrador de las relaciones sociales, lo que está acentuando es una mayor fractura de lo social y territorial. Mientras se conciba el gasto público destinado al sector productivo como un factor que alienta la inflación, y la política monetaria mantenga su tendencia procíclica, es decir, restrictiva, no habrá capacidad de maniobra por parte del Estado mexicano y sus instituciones para la conformación de un proyecto nacional. El desarrollo local involucra varios niveles de complejidad. En primer lugar, la restricción presupuestal es clave de todo este asunto. Frente a los rezagos históricos aún no resueltos, es importante reasumir la reforma del Estado mexicano desde una dimensión local más audaz y proactiva. La participación ciudadana y los mecanismos de control y vigilancia siguen siendo escasos y limitados, dado que aún constitucionalmente no está involucrada en la toma de decisiones en los cabildos, por ejemplo. En la administración federal 2000-2006 no han tomado forma y contenido nuevas propuestas para descentralizar aún más la vida nacional, sobre todo en lo relacionado con la asignación de mayores responsabilidades y potestades por el lado del ingreso y el gasto público a los estados y municipios. La emergencia de reclamos locales no ha sido atendida por el Congreso de la Unión, los congresos de los estados y el gobierno federal. Los asuntos de relevancia metropolitana no fueron incluidos en la Convención Nacional Hacendaria, ya que no se discutió por ejemplo el marco general para posibilitar que los ayuntamientos puedan manejar fondos comunes para financiar la atención de los problemas regionales. La metropolización está ocasionando que las disparidades sociales se estén ampliando, entre aquellos sectores que se encuentran dentro de los circuitos de la formalidad y los que se encuentran excluidos de la economía de mercado y la seguridad social. La evidencia constata que se ha estado produciendo una segregación territorial, en donde los grupos urbanos emprobecidos no encuentran respuestas y acciones públicas para enfrentar la violencia social e intrafamiliar, el desempleo, etcétera. En otras palabras, no hay posibilidad de formación de capital social. Restricciones institucionales al desarrollo local Las restricciones para conformar proyectos de desarrollo metropolitano son de índole legal, institucional y de voluntad política, toda vez que la ausencia de instrumentos formales diseñados para coordinar presupuestos entre los municipios y gobiernos estatales imposibilita la construcción de capacidades de gobierno y retarda aún más la instrumentación de políticas de corte regional y metropolitano. En el plano horizontal, existen características financiero-fiscales de las zonas metropolitanas que revelan un patrón de inequidad sumamente

adverso para el desempeño de las haciendas locales determinado en buena medida por la competencia por recursos, el grado de especialización productiva, polarización y disparidad fiscal. Este cuadro se puede resumir con la siguiente explicación:

§ Al extenderse las áreas metropolitanas sobre varias jurisdicciones locales, generalmente cada gobierno maneja sus propios recursos y su propio presupuesto de gasto con autonomía del gobierno local vecino. En el plano vertical, en varios casos estos gobiernos locales pertenecen a más de un gobierno regional (estatal), cada uno debiendo atender a problemas no claramente vinculados con la metrópoli, pero con los que comparte bases gravables y compite por presupuestos.

§ Cada jurisdicción local al contar con diversas formas de especialización y sectores productivos indica que las necesidades de servicios urbanos y las bases fiscales de donde se pueden obtener recursos, también se van especializando y tiende a hacerse más evidentes las diferencias entre jurisdicciones ricas y jurisdicciones pobres.

§ La polarización que se observa en las metrópolis en el contexto de la globalización, tiende a acentuarse más en aquellas metrópolis que juegan un papel importante dentro de la red de ciudades fuertemente terciarizadas. El resultado ha sido que las metrópolis se han ido desindustrializando, lo que ha tenido como efecto, por un lado, el crecimiento del sector informal pauperizado y, por el otro, el surgimiento de una capa de población rica.

§ Hoy en día, las áreas metropolitanas se caracterizan ahora por los grandes contrastes entre la capacidad de cada jurisdicción para reunir recursos y atender los servicios e infraestructura urbana. Por lo tanto, existe un polo rico con una base fiscal muy valiosa, tanto la gravada por impuestos patrimoniales –predial, adquisición de inmuebles, y sobre todo vehículos y activos empresariales-; como a los flujos –nóminas, sobre la renta y al valor agregado-, así como personas físicas y morales con posibilidades cómodas para el pago de cargos –derechos- por los servicios públicos.4

Las inequidades verticales inherentes ligadas a la coordinación fiscal metropolitana están relacionadas con una distribución obsoleta de responsabilidades y recursos, lo cual imposibilita que las fuentes de recaudación puedan aumentar y conformarse bolsas presupuestales debido a que el marco constitucional no se ha adecuado a las necesidades actuales. Debido a la concentración de la riqueza en las ciudades éstas se vuelven más

4 Morales Schechinger, Carlos y Sara García Jiménez, “Elementos para una Discusión en torno a Coordinación Financiera y Fiscal Metropolitana”, en Borja, Jordi, El desafío metropolitano, México, UNAM-PUEC-II Asamblea Legislativa del Distrito Federal, 2004, pp. 204-206.

vulnerables a los vaivenes de la economía mundial por lo que ante los problemas suscitados por una desaceleración o recesión económica, las zonas metropolitanas no cuentan con los recursos para enfrentar el desempleo e inseguridad, motivados por los recortes de recursos aplicados por los gobiernos centrales.5 En el año 2001, los ingresos propios de los gobiernos estatales y municipales combinados respecto a los ingresos locales totales representaron el 22.46%, cifra menor a la alcanzada en 1992, la cual fue del 31%. La capacidad institucional de la hacienda pública local atraviesa por una constante disminución de recursos. En el corto y mediano plazo, el financiamiento de las zonas metropolitanas enfrenta un panorama poco alentador, pues “de qué servirá que los gobiernos estatales y municipales adopten fórmulas de coordinación si los recursos que pueden aportar son pocos. En decir, su presencia fiscal es muy poco comparada con el nivel nacional, por lo que sus ingresos no alcanzan para cubrir su funcionamiento esencial.”6 La heterogeneidad de municipios en México se refleja en los mecanismos, herramientas y esquemas administrativos, tecnológicos que un segmento de ellos ha introducido para incrementar la captación de ingresos propios, sin dejar de lado que la gran mayoría de ayuntamientos aún no han empezado su modernización, como es el caso de los municipios rurales y semi rurales. En forma genérica, los problemas que enfrentan las administraciones municipales y que inciden en el funcionamiento de la hacienda pública son los siguientes:

1) La fragilidad del marco normativo; 2) La persistencia de sistemas administrativos obsoletos; 3) La precariedad de sistemas de gestión de servicios públicos

municipales; 4) La falta de profesionalización de los funcionarios municipales; 5) La ausencia de planeación municipal; 6) La ausencia de instrumentos de gestión para incorporar una visión

integral del desarrollo local.7 La desarticulación de las políticas dirigidas a la creación de capacidades institucionales y la disociación que existe entre una mayor captación de recursos con políticas locales de desarrollo económico y social forma parte de la precariedad que existe en la gran mayoría de municipios del país. La planeación del desarrollo y la presupuestación de los recursos son instrumentos que aún no han alcanzado carta de naturalización a nivel municipal, ya que no está generalizada su formulación y aplicación en el país. De ahí que exista una disociación marcada entre el diseño de políticas con la hacienda local.

5 Ibid, p. 208. 6 Ibid, p.211. 7 Cabrero Mendoza, Enrique, Hacia la construcción de una agenda para la reforma administrativa municipal en México, México, CIDE, Serie de cuadernos de debate, 2000, p.13.

Un diagnóstico de la actividad de la hacienda municipal da cuenta de un ineficiente desempeño, el cual advierte las fallas estructurales que están aún por corregirse en el mediano y largo plazo:

i) Sólo 35% de los municipios del país cuentan con un reglamento de catastro y en 7% de ellos no está actualizado o bien es inoperante. Es decir, que poco más del 70% de los municipios no cuentan con la normatividad básica necesaria para el cobro y la actualización del impuesto predial.

ii) Además, casi la tercera parte de las entidades federativas carecían de una Ley de Coordinación Fiscal Estatal que diera certidumbre y transparencia a la distribución de recursos del nivel estatal de gobierno hacia el ámbito municipal. Es de suponer un alto grado de incertidumbre en el nivel municipal que dificulta cualquier previsión en el flujo de recursos y acciones de gobierno.

iii) En una tercera parte de los estados del país no existe una Ley de Deuda Pública que pueda dar claridad al ámbito municipal sobre las posibilidades para allegarse recursos crediticios, es decir, sobre los límites, las modalidades y los mecanismos que regulan y validan la contratación de deuda.

iv) Sólo dos terceras partes de los estados del país cuentan con una legislación local sobre presupuesto, contabilidad y gasto público que incita -al menos en la forma- al orden en el manejo de las finanzas públicas. De hecho, en los congresos locales se observa que hay una lucha para que las cuentas municipales se presenten con un mínimo de orden y homogeneidad, lo cual es difícil ante la ausencia de este tipo de legislación estatal.8

La persistencia de sistemas y estructuras administrativas obsoletas han dado como resultado la ineficiencia en el aparato administrativo municipal dedicado a la hacienda pública. Los problemas de recolección de tributos tienden a complejizarse cuando la capacidad instalada enfrenta, como se había mencionado anteriormente, severas restricciones estructurales. Aunado a los obstáculos señalados:

a) Si bien la mayoría de los municipios del país llevan a cabo las funciones básicas de tesorería, sólo 55% del total llevan a cabo acciones de evaluación de proyectos y sólo 46% tiene algún tipo de sistema de administración de recursos materiales y de inventarios.

b) La gran mayoría de los municipios del país cuenta con un tesorero municipal, sin embargo, sólo 39% del total cuenta además con un área de Oficialía Mayor o equivalente, es decir, que en más de 60% de los casos no se tiene en la estructura administrativa un área responsable de supervisar y planear el gasto. La ausencia de un sistema mínimo que lleve a cabo la función de organización del gasto, impide que ante un incremento

8 Ibid, pp.15-16.

de recursos la asignación y el control de los mismos sea cuidada con un mínimo de eficiencia.

c) Sólo 46% lleva a cabo algún tipo de auditorías o supervisiones financieras, sólo 41% realiza una actividad sistemática de control para disminuir costos, y sólo 21% lleva a cabo estudios en materia tributaria. Es evidente que muy pocos municipios del país (los urbanos medios y grandes) son los que llevan a cabo funciones de gestión financiera, la mayoría sólo lleva a cabo funciones operativas y rudimentarias de ejercicio del gasto o simplemente improvisan.

d) Otro dato indicativo es que 72% de los municipios reconocen haber recaudado menos de 50% de lo presupuestado, 27% recaudaron entre 50% y 85% de lo previsto. Se reconoce, por parte de los funcionarios municipales, la ausencia de sistemas y estructuras administrativas adecuadas, como el factor que impide el cumplimiento de las previsiones en materia fiscal.

e) En cuanto al equipamiento, un dato preocupante es que 60% de los municipios del país, no tenía ningún equipo de cómputo para 1995. La función de registro contable, cuando se llevaba a cabo, era manual en la mayoría de los municipios. Difícilmente se puede pensar en incorporar sistemas administrativos más actualizados sin la existencia de una infraestructura informática mínima.9

Estas restricciones son cuellos de botella permanentes que aún no han sido atendidas a profundidad por las autoridades. En el caso hipotético de que aumentara el número de contribuyentes por concepto de catastro, la capacidad instalada de los ayuntamientos debe modernizarse rápidamente, pues corre el riesgo de ser rebasada, sobre todo cuando el pago de impuestos tienda a generalizarse entre la población. Es decir, que si antes era una restricción la ausencia de modernización administrativa y tributaria, es posible que la modernización si no va al ritmo de los cambios tecnológicos, enfrentará nuevos problemas.

“Además de la precariedad en la planeación municipal, otro de los nuevos problemas que se pueden mencionar se refiere al comportamiento que se observa en la asignación de los fondos de infraestructura social que el ramo 33 ha canalizado en forma bastante autónoma a los municipios del país. En el primer año de ejecución (1998) se habían incrementado notoriamente las inversiones en pavimentación y urbanización en las cabeceras municipales, relegándose obras de infraestructura para el agua potable y caminos tanto en la cabecera como en el resto de las comunidades. Es muy probable que la falta de sistemas de planeación en la expansión de la infraestructura urbana esté generando una adaptación de dicha expansión a criterios de rentabilidad política.”10

9 Ibid, p. 18. 10 Ibid, p. 25.

Otras restricciones que dificultan que el municipio sea un protagonista en el desarrollo regional, se refiere a que en muchos casos “los recursos económicos con los que cuentan la mayoría de los municipios del país dificultan una mayor presencia en proyectos de desarrollo. Más de 70% de éstos canalizan casi 80% de sus recursos al pago de nómina; los márgenes para llevar a cabo proyectos de inversión para el desarrollo son prácticamente inexistentes.”11 El diagnóstico de la realidad municipal no es tan prometedor como parece. Este nivel de gobierno –salvo algunos ayuntamientos grandes y medianos- es sumamente dependiente de las transferencias federales. La mayoría de los municipios no cuentan con las capacidades técnicas y el personal calificado y, por si fuera poco, los mecanismos de subsidiaridad no están consolidados entre los órdenes estatal y municipal de gobierno. La subsidiariedad tiene que renovarse desde lo local. Si entendemos que el principio de subsidiariedad no es más que reconocer las acciones que debe hacer aquel nivel de gobierno que esté más cercano a la población, debe insistirse en que el gobierno federal y estatal apoyen los programas de modernización administrativa y la creación de institutos catastrales estatales a través de bolsas presupuestales,12 para que los gobiernos municipales puedan acometer con éxito las tareas de recaudación y gasto. Por ejemplo, el equipamiento municipal debe encontrar fórmulas en donde el gobierno estatal financie conjuntamente su adquisición. Esta situación nos indica el escaso asociacionismo entre municipios y autoridades estatales. De igual manera, una de las muchas maneras de enfrentar la complejidad de la modernización hacendaria a nivel municipal, está enfocada a establecer estrategias diferenciadas por municipio y que pueden ser de utilidad para el diseño de políticas orientadas a la conformación de haciendas locales modernas.

“En municipios grandes y metropolitanos es necesario incluir propuestas definidas acerca de la necesidad de mejorar los sistemas de cobro de los servicios. Esto no necesariamente se refiere al incremento, sino fundamentalmente a la eficacia en el cobro y a la eliminación de excepciones. Esta capacidad en este tipo de municipios para generar recursos permitirá realizar inversiones sobre los sistemas administrativos asociados a la prestación de servicios. En el caso de los municipios medios, se requiere mejorar tanto la eficiencia en el cobro como la disponibilidad de fondos adicionales para el mejoramiento de la infraestructura para la prestación de servicios.”13

Una de las inquietudes que debió atender la Convención Nacional Hacendaria en el rubro del gasto, se refiere a la ausencia de propuestas relacionadas con el papel que debe jugar la banca de desarrollo para generar préstamos revolventes que ayuden a la modernización de las estructuras administrativas y 11 Ibid, p. 26. 12 Ibid, p. 38. 13 Ibid, p. 41.

tributarias de los municipios. Por ello, la reforma de instituciones como Banobras, coadyuvaría a construir las capacidades institucionales de los ayuntamientos más atrasados del país. Las estrategias de corto plazo para los municipios urbanos se refieren a que éstos deben concentrarse en el mayor saneamiento financiero posible de los servicios municipales mediante el cobro eficiente, y llevar a cabo un diagnóstico de eficacia y cobertura de los mismos. Por su parte, los municipios rurales con la ayuda del nivel estatal de gobierno deberán emprender igualmente un diagnóstico de las diversas áreas de servicio con el fin de clarificar la magnitud de problemas y tipo de necesidades. En el mediano plazo tendrían que avanzar en programas para la modernización de servicios mediante créditos (para el caso de los municipios urbanos) o mediante apoyos federales y estatales (para el caso de los municipios rurales), lo cual permitiría una renovación paulatina de la infraestructura de servicios. Igualmente, en el mediano plazo–y aquí viene la parte polémica del asunto- se deberá avanzar en las reformas necesarias para hacer de la concesión de servicios o de la asociación de municipios pequeños con este fin, mecanismos cotidianos de prestación de servicios, previa capacitación en la materia.14 En el caso de la privatización de servicios públicos como agua potable, recolección de basura o alumbrado, es obvio que las empresas privadas no buscarán el bienestar colectivo sino la manera de obtener ganancias suficientes que estén por encima de sus costos de operación, pero sobre todo, se enfocarán en atender a los sectores sociales con ingresos medios y altos, los cuales pueden acceder a estos satisfactores. El hecho de que la hacienda local enfrente serias restricciones para cumplir con sus obligaciones constitucionales, la concesión de los servicios básicos a empresas de ninguna manera resolverá la problemática financiera y material de los ayuntamientos. Ante ello surgen las siguientes preguntas: ¿a quiénes se les debe concesionar los servicios públicos, a empresas trasnacionales o nacionales? En caso de quiebra de alguna empresa ¿por qué de nueva cuenta el Estado debe salir a rescatar los activos privados, sin que los empresarios asuman su responsabilidad en el asunto? La experiencia internacional sobre todo en América Latina indica que los fracasos de la concesión de servicios públicos como el agua potable o el suministro de gas, tienen como consecuencia aumentos en las tarifas y deterioro y escasa modernización y ampliación de la infraestructura concesionada. Y en última instancia, las autoridades centrales tienen que canalizar recursos fiscales para pagar a las empresas la indemnización y el mantenimiento y operación de la infraestructura. La zona metropolitana del Valle de Toluca y el desarrollo local En primer lugar, la zona metropolitana del Valle de Toluca está conformada por 7 municipios: Toluca, Metepec, Zinacantepec, San Mateo Atenco, Almoloya de Juárez, Lerma y Ocoyoacac. En dichas jurisdicciones, el transporte suburbano ha generado severos problemas de congestionamiento de tránsito en las

14 Ibid, p. 42.

principales arterias de la ciudad, sin que existan programas de reordenamiento de rutas y de mejoramiento de las unidades que prestan el servicio. Se ha privilegiado el uso intensivo del automóvil ante la falta de mejoramiento de las unidades y la escasa higiene que presentan. La zona metropolitana del Valle de Toluca observa una fractura habitacional-territorial, ya que el crecimiento desmedido y no planificado de fraccionamientos y condominios residenciales, así como extensas unidades habitacionales de interés social han acentuado los problemas de viabilidad, el reciclamiento de los desechos tóxicos, explotación intensiva de los mantos acuíferos y la falta de políticas metropolitanas destinadas al reciclamiento de aguas residuales. En todo ello, las autoridades municipales han dejado a la suerte del destino la solución de dichos problemas, esperando que algún día el gobierno estatal y los diputados de la Legislatura empiecen a abordar la problemática metropolitana. En el Valle de Toluca han crecido las zonas residenciales, pero la marginación urbana se acentúa a través de la segregación territorial, en donde grandes núcleos de población compuestos por sectores de trabajadores con bajas remuneraciones salariales y con esas posibilidades de que sus hijos accedan a la educación pública de calidad, a las instituciones de salud pública y a servicios públicos eficientes. La violencia intrafamiliar, la soledad que enfrentan los adultos mayores, los fenómenos de depresión en la juventud, son problemáticas a las que aún no se les ha encontrado respuestas por parte de las instituciones de salud y asistencia social tanto estatal como municipal. Son nuevos temas de la agenda pública que aún no han sido abordados por las políticas gubernamentales. La creación de zonas residenciales ha traído como consecuencia el desmantelamiento de estructuras productivas tradicionales como el ejido y ha ocasionado un encarecimiento de los precios para comprar vivienda a bajo costo. En este sentido, la polarización tiende a acentuarse en la medida que las acciones del gobierno estatal y los ayuntamientos en materia de desarrollo urbano se subordinan a los intereses del mercado. Las restricciones presupuestales, una legislación rezagada y la falta de voluntad política de las autoridades municipales para constituir fondos intermunicipales van en perjuicio del bienestar de la población. Todos estos problemas están vaciando una idea de identidad común. Anteriormente, como parte del discurso oficial, las frases tan cuidadas como “orgullosamente mexiquense” aludían a una idea más de carácter colectivo sin embargo, la identidad “mexiquense” ha perdido significado, precisamente por la fractura territorial y el conflicto interbarrial que se genera al restringirle a ciertos sectores sociales el suministro del agua o la recolección de basura. De esta manera, ante la incapacidad gubernamental para encontrar respuestas integrales, brillará por su ausencia, mientras la acción participativa de la ciudadanía no se manifieste en la deliberación de los asuntos de gobierno. Ni qué decir de la inseguridad. Por principio de cuentas, quienes más la padecen son los sectores con ingresos medios, quienes no cuentan con los servicios de los policías privados que resguardan los fraccionamientos de lujo y que a diario

ven expuesta su seguridad en sus personas y propiedades. Y peor aún, la impunidad prevaleciente imposibilita una eficaz aplicación del estado de derecho. ¿Hacia dónde ir? La planificación del desarrollo metropolitano debe ser el punto clave que motive una nueva vocación de desarrollo. Hoy en día, los gobiernos municipales del Valle de Toluca destinan más del 70 por ciento en gasto corriente (pago de nómina del cabildo y servicios generales) y destinan pocos recursos a acciones sociales y obras públicas (gráfica 4). En los municipios que comprenden a la zona metropolitana del Valle de Toluca, existen aún colonias que no están interconectadas a los sistemas de agua, drenaje y alcantarillado, y se observa, además, la falta de pavimentación de calles, deterioro del mobiliario urbano e insensibilidad por parte de las autoridades municipales y estatales. El gasto por habitante tiende a disminuir en la medida en que los funcionarios municipales realizan una expoliación de riqueza a la población, a través de una desmedida asignación de sueldos a funcionarios electos y designados. La recuperación de los salarios y la capacitación permanente deben enfocarse al personal encargado de la seguridad pública y de administrar los servicios básicos, es fundamental para construir gobiernos locales con autoridad moral.

52.9253.66

59.55

71.05

80.42

23.5316.58

40.42

10.00

18.26

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Gasto Corriente Gasto de Inversión

Fuente: INEGI

Gráfica 4 municipios seleccionados del Valle de Toluca:gasto corriente y gasto de inversión en 2003

(participación porcentual)

Zinacantepec

Toluca

Almoloya de Juárez

Metepec

Lerma

Una de las prioridades que ha de atenderse en la zona metropolitana del Valle de Toluca es la apuesta a la creación de un sistema de transporte urbano anclado en grandes rutas troncales. La apuesta para el mediano y largo plazo sería la introducción de transporte movido por electricidad. La sustentabilidad

de las áreas urbanas a nivel mundial como en Brasil, Japón y Europa Occidental se basa fundamenta lmente en el uso de transportes que tiene un impacto ambiental muy bajo. En este sentido, la canalización del presupuesto hacia el desarrollo local es imprescindible. El presupuesto público debe canalizarse en mayores montos hacia acciones y programas sociales e inversión pública, como medida para redistribuir el ingreso entre la población de menores recursos. De ahí que la conformación de presupuestos austeros en los rubros de servicios personales y generales y una mayor inyección en programas sociales e inversión pública sean necesarias. Los fondos intermunicipales deben conformarse a partir del saneamiento y combate a la corrupción en las áreas de tesorería de los ayuntamientos. La propuesta tendrá viabilidad siempre y cuando se haga una reforma a la Ley Orgánica Municipal del Estado de México. Pero la última palabra, la tienen los legisladores. A mayor desigualdad social hay riesgos de que los déficits y la crisis de gobernabilidad en centros urbanos y rurales se acentúe. El desarrollo asimétrico regional erosiona la capacidad productiva prevaleciente y no posibilita generar las condiciones para desplegar el potencial humano.

Bibliografía

Cabrero Mendoza, Enrique, Hacia la construcción de una agenda para la reforma administrativa municipal en México, México, CIDE, Serie cuadernos de debate, 2000. Godínez, Victor M, “La economía de las regiones y el cambio estructural”, en Clavijo, Fernando (compilador) Reformas económicas en México 1982-1999, Serie Lecturas de El Trimestre Económico, núm. 92, FCE, México, 2000. INEGI, El Ingreso y el Gasto Público en México, edición 2005. Morales Schechinger, Carlos y Sara García Jiménez, “Elementos para una Discusión en torno a Coordinación Financiera y Fiscal Metropolitana”, en Borja, Jordi, El desafío metropolitano, México, UNAM-PUEC-II Asamblea Legislativa del Distrito Federal, 2004. Presidencia de la República, Anexo Estadístico del Quinto Informe de Gobierno, VFQ, 1 de septiembre de 2005. Vargas Hernández, José Guadalupe, “Desarrollo multinivel: implicaciones macro-regionales, locales, y micro-regionales”, en Quivera, Revista de Estudios Urbanos, Regionales, Territoriales, Ambientales y Sociales, Facultad de Planeación Urbana y Regional-UAEM, No. 1, 2005.

El derecho a la información pública: tópico de su expedición normativa

(caso Tlaxcala)

Francisco Mixcoatl Antonio*

Pretextos se encuentran hasta por debajo de las piedras, cuando no se gobierna con transparencia

(Mtro. José Edmundo Cruz Rangel) In mem oriam

Estudio sobre los efectos y alcances producto de la Ley de Información Pública del estado de Tlaxcala en medio de nuevas circunstancias que obligan al ciudadano a entrar en un proceso de culturización de la transparencia en beneficio de la rendición de cuentas. Se tomó en consideración la experiencia de otros estados para que la ley entrara en vigor y en el futuro se realizaran enmiendas, los cambios que fuesen necesarios, con el acuerdo de periodistas e intelectuales. La discusión ahora gira sobre el otorgarle autonomía constitucional al ente encargado de esta materia y otros aspectos; sin embargo el proceso legislativo en esta materia aún no termina y se está a la expectativa ante los cambios y ajustes que se vislumbran.

I. Antecedentes. El 18 de abril del año 2002, la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional presentó ante el pleno del Honorable Congreso del Estado de Tlaxcala, la iniciativa de Ley de Acceso a la Información Pública del estado Libre y Soberano de Tlaxcala, misma que fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, Gobernación y Justicia y Asuntos Políticos de la LVII Legislatura local con el número de expediente parlamentario 036/2002.

Dicha iniciativa desata el boom democratizador en los diversos sectores de la clase política y la sociedad civil. Bajo este mismo tenor e inspirados por el fervor que a nivel nacional se vivía con el cabildeo que al interior del Congreso de la Unión se daba con el entonces proyecto de Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, las fracciones parlamentarias de los partidos de la Revolución Democrática y Revolucionario Institucional con fecha 2 de mayo y 13 de agosto del año 2002, presentan ante el pleno del Congreso sus respectivas iniciativas. En virtud de las iniciativas presentadas por los grupos parlamentarios, la Comisión Dictaminadora que conoce del proyecto, con fecha 5 de septiembre del mismo año, publicó convocatoria abierta a fin de que los poderes del estado, organismos públicos autónomos, ayuntamientos, partidos políticos, organizaciones sociales, medios de comunicación, instituciones de educación y

en general todos los ciudadanos tlaxcaltecas, participaran en la creación de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado.15 Asimismo, durante esta etapa prelegislativa, los poderes Ejecutivo y Legislativo de manera coordinada llevaron a cabo un segundo foro el 22 de noviembre del 2002. Cabe resaltar que uno de los sectores más interesados en la redacción del proyecto original fueron los medios de comunicación social, quienes se constituyeron para el Congreso del estado en un vigilante que miraba sigilosamente cada paso que daba en el trabajo legislativo de dicho proyecto. De esta forma los comunicólogos forman un bloque cuyo obje tivo estriba en realizar sus planteamientos de una manera conjunta. Así, el 29 de noviembre del 2002, se llevó a cabo un taller de análisis y discusión sobre el mismo proyecto de ley, en las instalaciones del Congreso del estado; sin embargo, de forma paralela, en esa misma fecha, en las instalaciones de la Comisión Estatal de Derechos Humanos, se realizó un foro organizado por periodistas de los diversos medios de comunicación de la entidad. Lo que para algunos constituyó un rompimiento con este sector, para otros significó una nueva alternativa en la relación legislador- periodista. En el mes de abril del 2004 el Congreso continúa con los trabajos, convocando a la realización de un cuarto foro, y cuatro mesas de trabajo. II. Conceptualización y denominación del ordenamiento. En la doctrina mexicana podemos encontrar una serie de explicaciones conceptuales que tratan de diferenciar el derecho a la Información del derecho de acceso a la información pública. En este sentido nos guiaremos por la que precisa el Dr. Ernesto Villanueva, quien a partir del análisis al artículo 19 de la Declaración Universal de los Humanos nos indica que: “ El derecho a la información (en su sentido amplio), [...] es la garantía fundamental que toda persona posee a: atraerse información, a informar y ser informada. De la definición apuntada se desprenden los tres aspectos más importantes que comprende dicha garantía fundamental: A) El derecho a atraerse información; B) El derecho a informar, y C) El derecho a ser informado.

15 En dicho foro se contó con la participación de representantes del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como de los organismos públicos autónomos, de los medios de comunicación social y de la sociedad civil. Por otra parte, con fecha 9 de abril del 2003, se realizó en el patio central del Palacio Legislativo, la conferencia “Acceso a la Información y Transición a la Democracia” impartida por el Dr. Miguel Carbonell Sánchez.

A) El derecho a atraerse información incluye las facultades de: a) acceso a los archivos, registros y documentos públicos y, b) la decisión de que medio se lee, se escucha o se contempla.

B) El derecho a informar incluye las a) libertades de expresión y de imprenta y, b) el de constitución de sociedades y empresas informativas.

C) El derecho a ser informado incluye las facultades de a) recibir información objetiva y oportuna, b) la cual debe ser completa, es decir, el derecho a enterarse de todas las noticias y, c) con carácter universal, o sea que la información es para todas las personas sin exclusión alguna.”16

Este mismo autor, una vez que analiza diversos criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sostiene que: “El derecho de acceso a la información pública puede definirse como la prerrogativa de la persona para acceder a datos, registros y todo tipo de informaciones en poder de entidades públicas y empresas privadas que ejercen gasto público y/o cumplen funciones de autoridad, con las excepciones taxativas que establezca la ley en una sociedad democrática”.17

Desde el punto de vista de la técnica jurídica, este derecho se encuentra contemplado en la parte axiológica de la Carta Magna mejor conocido como apartado de garantías individuales, mismo que se encuentra dividido en tres grandes bloques: derechos de igualdad, libertad y seguridad jurídica. Luego entonces, el derecho a la información pública se encuentra contemplado en el bloque que consagra la garantía de libertad, el cual se subdivide en libertades físicas y libertades del espíritu. De este modo las libertades de la persona humana en el aspecto espiritual son:

I. Libertad de pensamiento, (Art. 6 Const.); II. Derecho a la información, (Art. 6 ); III. Libertad de imprenta, (Art. 7 ); IV. Libertad de conciencia, (Art. 24 ); V. Libertad de culto, (Art. 24); VI. Libertad de intimidad, que comprende dos aspectos: inviolabilidad de la correspondencia y

de domicilio, (Art. 16).18

Así, una de las preocupaciones existentes en la redacción del proyecto fue la denominación, es decir, cómo delimitar conceptualmente el título de la ley que regularía un derecho fundamental para la sociedad tlaxcalteca. De ahí que una primera denominación a esta ley fuese la de Ley que Garantiza el Acceso a la Información Pública para el estado de Tlaxcala. Sin embargo, el término “garantiza” fue objeto de observaciones. Una objeción principal consistió en que la garantía al derecho a la información se encuentra contenida en el artículo 6 de la Constitución Federal. De ahí que el mismo objeto de la ley que contemplaba en su artículo 1, y que literalmente decía: Artículo 1. Objeto de la ley.

Las disposiciones de esta ley tienen por objeto garantizar el derecho de acceso a la información pública en el estado de Tlaxcala.

16 Villanueva, Ernesto, Derecho de Acceso a la Información Pública en Latinoamérica, ( Estudio, introducción y compilación). México, IIJ-UNAM (Serie doctrina Jurídica Núm. 165), 2003, pp. XVI y XVII. 17 Ibid. P. XXIV. 18 Vid, Diccionario Jurídico 2000, desarrollo jurídico copyright 2000, DJ2K-1286.

El término garantizar tuvo que ser sustituido por el de regular. Este juego de sintaxis en las palabras fue medular, puesto que no daría lugar a posteriores interpretaciones que el legislador no quiso decir.19 Después de haber valorado sobre la denominación de la ley misma se optó por el de Ley de Información Pública para el estado de Tlaxcala. De esta forma el legislador consideró que el nombre oficial de la ley era una solución acertada puesto que describía el contenido esencial de la materia regulada.20 III. La razón estructurada de la ley Con la reforma constitucional de 1977 en el artículo 6, se adicionó “ El derecho a la información será garantizado por el Estado”. Con esta reforma el legislador sentó las bases para que después de 25 años se reglamentare este derecho en el ámbito federal, dando paso a la cimentación de cuatro ejes vertebrales en todo Estado de Derecho: a) La apertura de la información; b) La rendición de cuentas; c) La trasparencia de los actos de autoridad, y d) El fomento de una cultura de la honestidad en el servicio público. De esta forma en el año 2001, se reforma la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, estableciendo en su artículo 3 fracción VII, lo siguiente: “ En el estado de Tlaxcala toda persona gozará de las garantías individuales y derechos sociales consignados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los que enunciativamente consagra esta Constitución:

VII. De investigar, recibir y difundir hechos de interés público, salvo los casos previstos por la ley; ...” De acuerdo con este mandato constitucional el legislador local estaba obligado a expedir el ordenamiento en esta materia. Así, una vez definido el nombre de la ley, el siguiente paso metodológico consistía en precisar cuáles serían los fines u objetivos a regular. Es decir, el núcleo estaba definido, ahora lo importante era conocer cómo se daría ese procedimiento para llegar al fin marcado. Situación no sencilla, ya que esto significaba abrir el diálogo permanente entre el Gobierno y la sociedad civil. Sobre esta base, se delinearon los siguientes alcances que la ley debía cumplir: 19 Esta observación fue formulada por la “Fundación Humanismo Político” en el documento denominado “Comentario Técnica Legislativa a la Ley de Información Pública y Protección de Datos Personales para el estado de Tlaxcala”. Es necesario precisar que un segundo concepto que fue eliminado del proyecto presentado ante el Pleno fue el de Datos Personales. Toda vez que a la fecha el legislador se encuentra trabajando en el proyecto de esta materia. 20 Vid. Olvera, López Miguel Alejandro, Técnica Legislativa y Proyectos de Ley . En Carbonell, Miguel y Pedroza de la Llave Susana Thalía (Coord). Elementos de Técnica Legislativa, México, Porrúa-IIJUNAM, 2002, págs. 190 y 191.

I. La legitimación activa pertenece al ciudadano en cuanto tiene el derecho de acceso a la información pública;

II. La obligación del Estado a proporcionar la información; III. Una legitimación pasiva amplia de modo tal de no dejar órganos del

Estado cuya información pueda eximirse de ser objeto de este derecho; IV. La publicidad y transparencia como principio básico de los actos de gobierno; V. Evitar posibles caminos de evasión de la responsabilidad estatal, mediante el

establecimiento de plazos breves para que la administración dé respuesta a los requerimientos de los ciudadanos;

VI. Garantizar un procedimiento sumarísimo para reclamar la protección del derecho ante la justicia;

VII. ESTABLECER RESPONSABILIDADES CLARAS SOBRE EL SERVIDOR PÚBLICO QUE HAYA OPTADO POR NEGAR LA INFORMACIÓN EN FORMA INFUNDADA Y CONTRARIAMENTE A LO ESTABLECIDO EN LA LEY, Y

VIII. La gratuidad en la reproducción de la información solicitada. Si hubiera costos de reproducción, en principio, éstos serán a cargo del solicitante.

Como se puede deducir, la elaboración de una norma en materia de información pública es, en sí, un tema por demás complejo desde la connotación subjetiva del derecho que consagra, hasta la disyuntiva política que encierra su contenido. Basta con estudiar las tesis jurisprudenciales que ha dictado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien en el año de 1983, asoció este derecho como una garantía social, razonamiento por demás inequívoco, y aún más lo estatuyó como una forma de regular la diversidad de opiniones de los partidos políticos.21 IV. Derechos fundamentales que tutela La Ley de Información Pública para el estado de Tlaxcala, estructurada metódicamente en 3 títulos, 12 capítulos, 53 artículos y 6 transitorios. Recoge en su contenido los estándares doctrinales más difundidos en la materia, así como los criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública para clasificar la información reservada. De esta manera en su artículo 2 fracción I, a la letra dice: Toda persona tiene el derecho de:

Investigar, recibir y difundir hechos de interés público, salvo

las excepciones previstas en esta ley, y ...

De lo expuesto en este artículo y siguiendo la doctrina del destacado jurista Sergio López Ayllón, se pueden deducir que la fracción I contempla las

21 Véase Carbonel l, Sánchez Miguel, Transición a la Democracia y Medios de Comunicación, Textos para la democracia, editado por la Coordinación General de Asesores del Gobierno del estado de Aguascalientes, México, 2002, pp. 58-68.

libertades fundamentales de toda persona, en tanto estas tres libertades —investigar, recibir y difundir— constituyen derechos subjetivos de los particulares frente al Estado; es decir, los individuos tienen un derecho frente al Estado a que éste nos le impida realizar las acciones protegidas.22 Sin embargo, lo más novedoso del artículo en análisis, estriba en la colisión jurídica que hace con los derechos fundamentales señalados en la fracción II; lo que para algunos juristas son denominados como derechos de tercera generación, para otros son derechos tan viejos como el propio mundo. Cabe resaltar que en estos tiempos donde la revolución informática ha roto paradigmas y aún más nos está llevando a vivir lo que en palabras de Michel Foucault, sería un caos humano, ya que vivimos eternamente vigilados en este papnoptismo cibernético, producto de la globalización. Luego entonces, es necesario replantear nuevos modelos de protección jurídica ante estos embates de la cibernetización; así, de la fracción II del artículo 2, en análisis, dice: Artículo 2. Toda persona tiene el derecho de:

Protección de su información personal y sensible, con

respeto a su honor, dignidad y a la intimidad personal y

familiar. De esta fracción se desglosan los siguientes derechos fundamentales:

a) La protección de su información personal, relativa a salvaguardar sus características físicas y datos generales como son: nombre, domicilio, estado civil, edad, sexo, escolaridad, número telefónico y datos patrimoniales.

b) La protección de su información sensible, relativa a salvaguardar aquellos que revelan

el origen racial y étnico, las opiniones políticas, convicciones filosóficas, religiosas, morales, afiliación sindical o política, preferencias sexuales, estados de salud físicos o mentales, relaciones familiares o conyugales u otras análogas que afecten la intimidad.

c) La protección a su honor y dignidad. La protección de estos derechos estriba

preferentemente, en defender a la persona cuando existen intromisiones ilegítimas como la imputación de hechos o la manifestación de juicios de valor a través de acciones o expresiones que de cualquier modo lesionen la dignidad de otra persona, menoscabando su fama o atentando contra su propia estimación.23

22 Vid, López, Ayllón Sergio, El Derecho a la Información como Derecho Fundamental. En Carpizo, Jorge y Carbonell, Miguel (Coord), Derecho a la Información y Derechos Humanos, México, Porrúa-IIJUNAM, 2003, pp. 168. 23 Vid, Villalón Cruz y Pardo, Falcon Javier, Los Derechos Fundamentales en la Constitución Española de 1978, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Biblioteca Jurídica Virtual del IIJ-UNAM, www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/97/art/art2.htm . En este mismo sentido el Tribunal Constitucional Español se ha referido al derecho, al honor, como el derecho a la "buena reputación", concepto, como los empleados por el propio legislador, de una ambigüedad considerable y que ponen de manifiesto la dificultad que conlleva intentar una definición en abstracto del "honor", sin perjuicio de su natural proyección sobre ámbitos concretos de la realidad social como, significativamente, el prestigio profesional.

D) La protección a su intimidad personal y familiar. La protección de estos derechos es una aproximación a la existencia de un ámbito propio y reservado frente a la acción y conocimiento de los demás, necesario según las pautas de nuestra cultura para mantener una calidad mínima de la vida humana. 24

V. La reserva de información Uno de los temas torales más discutidos en la elaboración de la ley, consistió en el término establecido para catalogar la información como reservada. Lo que de acuerdo al derecho comparado de las 28 leyes expedidas en diversos estados de la República y la federal, esquematizamos de la manera siguiente:

LEY ARTICULO CONTENIDO AÑOS DE RESERVA 1. Ley de Acceso a

la Información Pública de Michoacán de Ocampo.

12 La información clasificada como reservada, lo será hasta por doce años contados a partir del acuerdo de clasificación.

12

2. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de Colima

25 La información clasificada o considerada como reservada tendrá este carácter hasta por doce años. ...

12

3. Ley de Acceso a la Información Pública para el estado de y los municipios de Guanajuato.

15 La información clasificada como reservada según el artículo anterior, podrá permanecer con tal carácter hasta por un periodo de catorce años . ...25

14

Nota. Con una prórroga de 10 años más.

4. Ley de Acceso a la Información Pública para el estado de y los municipios de Yucatán.

14 La información clasificada como reservada según el artículo anterior, permanecerá con tal carácter hasta por un periodo de dieciocho años.26 ...

18


5. Ley Estatal de Acceso a la Información Gubernamental en el estado de Querétaro.

13 La información pública podrá clasificarse como reservada cuando se cumplan con los siguientes requisitos: d). Que sea de común acuerdo con la Comisión, [...] el tiempo de reserva, que en ningún caso será mayor de doce años. ...

12

6. Ley de Transparencia e Información Pública del estado de Jalisco.

25 [...] el derecho a la información, por lo que se encontrará limitada en el tiempo hasta por un plazo máximo de diez años27 ...

10

7. Ley de Acceso a la Información

20 La información clasificada como reservada, tendrá ese

12

24 Ibid. 25 El Instituto de Acceso a la Información Pública de Guanajuato puede acordar la ampliación del periodo de reserva hasta por diez años más, siempre y cuando se justifique que subsisten las causas que dieron origen a su clasificación. 26 El Instituto Estatal de Acceso a la Información Pública, a solicitud de los sujetos obligados podrá acordar la ampliación del periodo de reserva hasta por diez años más, siempre y cuando se justifique que subsisten las causas que dieron origen a su clasificación. 27 Jalisco fue uno de los Estados que expidió su ley , sin embargo su estructura y articulado presentaba varias inconsistencias de forma y de fondo, uno de ellos consistía en su plazo de reserva de la información que estaba estipulado en veinte años, por ello el Poder Legislativo Local de esa entidad abrogo dicha ley, y expidió una nueva con fecha de entrada en vigor el pasado 23 de septiembre de 2005.

Pública del estado de Durango.

carácter hasta por doce años...

8. Ley de Acceso a la Información Pública del estado de Coahuila de Zaragoza.

65 [...] La información clasificada como reservada tendrá este carácter hasta por doce años. ...

12

9. Ley de Información Pública, Estadística y Protección de Datos Personales del estado de Morelos.

47 [...] La información clasificada como reservada, la mantendrán restringida hasta por un lapso de:

1. Cuatro años tratándose de información en posesión de las autoridades municipales y del Poder Legislativo del Estado. 2. Siete años tratándose de la información en posesión del resto de las entidades pública reguladas en esta ley.

4 y 7

10. Ley de Acceso a la Información Pública del estado de Sinaloa.

24 La información clasificada como reservada, tendrá este carácter hasta por doce años...

12

11. Ley de Transparencia Administrativa y Acceso a la Información Pública del estado de San Luis Potosí.

9 La información reservada tendrá este carácter por un periodo de doce años...

12

12. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del distrito federal.

26 No se podrá divulgar la información clasificada como de acceso restringido, por un periodo de siete años contados a partir de su clasificación como tal...28

10


13. Ley de Acceso a la Información Pública de Veracruz de Ignacio de la Llave.

9 La información clasificada como reservada, [...] mantendrá ese carácter hasta por un periodo de diez años ...

10

14. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de México.

22 La información clasificada como reservada, podrá permanecer con tal carácter hasta por un periodo de nueve años...29

9


15. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de Quintana Roo.

27 La información clasificada como reservada [...] podrá permanecer con tal carácter hasta por un periodo de siete años ...

7


16. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública

15 La información clasificada como reservada [...] podrá permanecer con tal carácter hasta por un periodo de

12

28 La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal, fue reformada mediante Decreto de fecha 28 de octubre del 2005, antes de su reforma el plazo de reserva era de 10 años y se podía prorrogar hasta por otro término igual, a contrario sensu, esta misma ley en su artículo 27, establece que cuando las autoridades competentes consideren que debe continuar restringida la información, se podrá prorrogar hasta por un máximo de cinco años adicionales. 29 La misma ley establece en su artículo 23 que el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México, podrá ampliar el periodo de reserva, hasta por un plazo igual y por una sola vez.

Gubernamental

doce años...

17. Ley de Acceso a la Información Pública del estado de Nuevo León.30

No tiene. No tiene.

18. Ley de Transparencia e Información Pública del estado de Aguascalientes.

9 ...se suspenderá el derecho a la información hasta por un término de 12 años...

12

Nota: Con una prórroga de 5 años más.

19. Ley de Información Pública para el estado de Tlaxcala.

20 La información clasificada como reservada mantendrá este carácter hasta por doce años ...

12

20. Ley de Acceso a la Información Pública para el estado de Baja California.

19 La información clasificada como reservada, podrá permanecer con tal carácter hasta por un periodo cinco años...

5

21. Ley Transparencia y Acceso a la Información Pública para el estado de Baja California Sur.

13 La información pública podrá clasificarse como reservada (...) el tiempo de reserva, que en ningún caso será mayor de doce años...

12

22. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de Chihuahua.

35 La información clasificada como reservada, tendrá ese carácter hasta por seis años...

6

23. Ley de Acceso a la Información Pública del estado de Guerrero.

15 La información clasificada como reservada, podrá permanecer con tal carácter hasta por un periodo de doce años...

12

24. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de Puebla.

15 La información clasificada temporalmente como reservada podrá ser asequible al público después del término de doce años...

12

25. Ley de Acceso a la Información Pública del estado de Sonora.

25 La información reservada (..) podrá permanece con tal carácter hasta por u periodo de diez años...

10

26. Ley de Información Pública del estado de Tamaulipas.

27 La información reservada tendrá ese carácter hasta por un periodo máximo de doce años...

12

27. Ley de Acceso a la Información Pública del

23 La información clasificada como reservada tendrá ese carácter hasta por doce

12

30 La ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Nuevo León, no establece el periodo de reserva de la información, y es una ley que ha tenido cuatro reformas desde su vigencia el día 30 de enero del 2002, su última reforma fue el 25 de enero del 2006.

estado de Zacatecas .

años...

28. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de Campeche.

25 La información pública reservada dejara de tener dicho carácter cuando ocurran alguna de estas situaciones: I. Transcurran hasta diez años ...

10

29. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de Nayarit.

20 La información clasificada como reservada tendrá este carácter hasta por diez años...

10

De esta forma, uno de los aspectos más controvertidos y criticados por diversos sectores de la sociedad civil, fue cuando el legislador tlaxcalteca estableció veinte años como término para mantener reservada la información. Lo que de inmediato generó reacciones de diversa índole. Sin embargo, este término —que estuvo vigente en el estado de Jalisco—, en su momento fue objeto de réplica y constantemente se pedía una explicación por parte del Congreso del estado. De acuerdo al cuadro señalado anteriormente, el periodo mínimo para mantener la información reservada es de cuatro años y el más largo de dieciocho, obteniendo un promedio nacional de entre siete a catorce años. Lo que nos reditúa en una tasa media de doce años. Sin embargo, el establecer un periodo de reserva, debe obedecer a un razonamiento de lógica jurídica sui generis y a los estándares democráticos internacionales, así, una temporalidad de reserva de la información de tan sólo doce años, tiene un tiempo menor al que la de los países de primer mundo como Estados Unidos o del Reino Unido cuya legislación data del año 2000, y que hablan de una temporalidad máxima de veinte años, para mantener una información reservada.31 La clasificación de doce años, por parte del legislador local tlaxcalteca obedeció a cumplir con el estándar nacional promedio, sin embargo reducir este término requiere de un análisis pormenorizado. VI. Órgano de vigilancia La Ley de Información Pública para el estado de Tlaxcala, publicada el 13 de agosto del 2004 en el Periódico Oficial del Gobierno del estado, entrando en vigor al año posterior, contempla en su artículo 46 el recurso de inconformidad para impugnar los actos o resoluciones que retarden, nieguen o impidan el acceso a la información pública, así como de aquellos que la proporcionen de manera inexacta, incompleta o distinta a la solicitada, ante la Sala Electoral Administrativa del Poder Judicial. Así el particular puede agotar esta vía o promover los distintos medios de defensa que a continuación se enuncian:

31 Vid, Acta de Sesión Pública del día martes 23 de abril de 2002, del primer periodo extraordinario de sesiones de la LVII Legislatura del estado de Sinaloa, Fundamentos del Dictamen sobre la iniciativa de Ley de Acceso a la Información Pública del estado de Sinaloa, leídos por el Dip. Miguel Ángel García Granados, en su calidad de Presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales y Gobernación.

MECANISMOS DE DEFENSA DE LOS PARTICULARES POR NEGATIVA A PROPORCIONAR

INFORMACIÓN PÚBLICA POR PARTE DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS

1) JUICIO DE PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL. La Constitución Local, en su artículo 81, establece que el pleno del Tribunal Superior de Justicia, actuando como Tribunal de Control Constitucional, conocerá de los medios de defensa que hagan valer los particulares contra leyes o actos de autoridades que vulneren los derechos fundamentales consagrados en la Constitución, el procedimiento para desahogar esta vía se encuentra en la Ley del Control Constitucional del Estado de Tlaxcala.

El desahogo de esta vía para el particular encierra una serie de complicaciones, toda vez que se trata de un proceso jurisdiccional, que requiere de una asesoría especializada, por otro lado el Poder Judicial actuando como Tribunal de Control Constitucional, requiere de un quórum legal de 8 magistrados como mínimo para sesionar en esta materia y darle entrada a la demanda. Lo que deriva en un procedimiento tedioso y burocrático para las personas

2) QUEJA ANTE LA COMISIÓN ESTATAL DE DERECHOS HUMANOS. El artículo 78 de la Constitución Local, establece que la Comisión Estatal de Derechos Humanos (...); conocerá de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa, provenientes de cualquier servidor público que violen estos derechos (...), el particular que opte por esta vía deberá observar lo establecido en la Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos. Sin embargo las recomendaciones que emita la autoridad en esta materia no son coercitivas para el servidor público a quien se le impute la responsabilidad.

3) JUICIO DE AMPARO. La defensa jurídica por este medio se encuentra tutelada en el artículo 1, fracción I, de la Ley de Amparo, que establece que el juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite, por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales.

4)RECURSO DE REVISIÓN. Este medio de defensa lo encontramos en el artículo 124 de la Ley de Procedimiento Administrativo para el estado de Tlaxcala y sus municipios, estableciendo que los actos o resoluciones que emanen de una autoridad administrativa en el desempeño de sus atribuciones y que los interesados estimen antijurídicos, infundados o faltos de motivación, pueden ser impugnados mediante el recurso de revisión, interpuesto ante la Sala Electoral Administrativa del Poder Judicial.

En este mismo sentido el artículo 7 de la ley en comento, establece la siguiente obligatoriedad: Las autoridades administrativas están obligadas a recibir las solicitudes o peticiones que sean de forma escrita y respetuosa que les presenten los particulares y por ningún motivo pueden negar su recepción, aún cuando presuntamente sean improcedentes; así mismo, deben dar respuesta fundada y motivada en los términos que se establecen en el presente ordenamiento y demás aplicables según la materia. 6) RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. Otro mecanismo de defensa es el procedimiento de responsabilidad administrativa, de acuerdo a lo que establece el título cuarto de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el estado de Tlaxcala.

Sin embargo, el procedimiento para impugnar los actos o resoluciones que retarden, nieguen o impidan el acceso a la información pública, así como de aquellos que la proporcionen de manera inexacta, incompleta o distinta a la solicitada, se le pretendió dotar de las características siguientes; agilidad, eficacia, pronta y expedita; sin embargo, en la práctica esta apreciación sólo sirve como referente teórico, ya que al no existir un órgano especializado en la materia su operatividad está destinada al fracaso. A continuación esquematizamos el procedimiento establecido en la ley en comento:

En este sentido, la Sala Electoral Administrativa se erige como el órgano regulador en esta materia, en tanto la obligación de clasificar la información recae en la denominada Comisión de Transparencia, cuya naturaleza jurídica y atribuciones las encontramos precisadas en el artículo 40 al 45 del citado ordenamiento. Así, la naturaleza jurídica de la Comisión de Transparencia, se encuentra definida como un órgano de carácter permanente, de consulta, honorífica y de evaluación. Integrada originalmente por los representantes de los poderes públicos, organismos autónomos, municipios, etc.32 Sin embargo el artículo 41 fue separado para ser discutido y aprobado en lo particular, proponiendo una nueva estructura: Artículo 41. La Comisión se integrará por:

I. Un representante de las instituciones privadas de educación superior; II. Un representante de las instituciones públicas de educación superior;

III. Un representante del Consejo Estatal de Desarrollo Económico de Tlaxcala; IV. Un representante del Consejo Estatal de Organizaciones Civiles; V. Un representante del Congreso del Trabajo, y

VI. Un Secretario Técnico. Los representantes a que se refieren las fracciones anteriores serán acreditados anualmente, y cada uno será electo dentro de su propia institución, consejo u organización a la que pertenezca por mayoría de votos de sus integrantes, los que serán ratificados por el Congreso. El Secretario Técnico será propuesto por el Titular del Poder Ejecutivo a través de terna y designado por el Congreso del Estado por la mayoría de sus miembros presentes en la sesión correspondiente.

32 Originalmente el proyecto de ley en su artículo 41, establecía la siguiente estructura: Un representante del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial; 5 representantes de los municipios; un representante de la Comisión Estatal de Derechos Humanos; un representante del Instituto Electoral de Tlaxcala; un representante de la Universidad Autónoma de Tlaxcala; un representante de las instituciones privadas de educación superior; un representante del Consejo Estatal de Desarrollo Económico de Tlaxcala; un representante del Consejo Estatal de Organizaciones Civiles, y un representante del Congreso del Trabajo. Los representantes de los municipios serían insaculados anualmente bajo los criterios que determine el Congreso del estado. El representante de las instituciones privadas de educación superior será elegido anualmente por ellas mismas y será rotativa.

Paso 1. Requisitos del recurso de inconformidad. I. Nombre del inconforme o en su caso, el de su representante legal; II. Domicilio o dirección electrónica para recibir notificaciones y en su caso, la persona a quien autorice para tal efecto; III. La entidad pública responsable; IV. Acto o resolución impugnado; V. Hechos en que se funde la impugnación; VI. Prueba documental que tenga relación directa con el acto o resolución que se impugne, y VII. Firma del promovente o en su caso, su huella digital.

Anexo. No se exigirá formalidad alguna para la admisión y tramitación de la inconformidad, suplirá la deficiencia de la queja e intervendrá de oficio. Art. 51

Paso 2. Plazo para interponer el recurso 10 días hábiles contados a partir de la fecha en que surta efectos la notificación de la resolución administrativa impugnada. Art. 48.

Paso 3. La autoridad recibe el escrito de inconformidad y otorga un término de 5 días a la entidad pública responsable para que rinda su informe justificado. Art. 50.

Paso 4. La Sala Electoral Administrativa resolverá en un término máximo de diez días hábiles. Toda demora en la resolución de las inconformidades será corregida disciplinariamente conforme a la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Paso 5. En todo lo no previsto por esta ley y que no se oponga a la misma se aplicarán supletoriamente las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo para el Estado de Tlaxcala y sus Municipios y el Código de Procedimientos Civiles del Estado.

Para el cumplimiento de sus funciones podrá contar con el personal administrativo necesario, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal correspondiente. La Comisión podrá convocar a sesión a los titulares de las entidades públicas cuando el asunto a tratar tenga relación directa con su área, los cuáles podrán intervenir con derecho a voz pero sin voto.

De esta manera, la función esencial que realiza esta Comisión será entre otras la de coordinar y evaluar las acciones realizadas por las entidades públicas para el cumplimiento de la ley; proponer el mé todo, criterios y lineamientos para la clasificación de la información y una de las más importantes consiste en aprobar, modificar o revocar la clasificación de la información. En este sentido, la Comisión de Transparencia no tiene funciones de autoridad, ya que su propia naturaleza jurídica la ubica, sencillamente, como un órgano evaluador, de ahí que todas las inconformidades serán del ámbito de competencia de la Sala Electoral Administrativa. Asimismo, es importante presentar un esbozo general de los diversos órganos de autoridad que existen en esta materia:

Estado Naturaleza jurídica Órgano de Vigilancia 1) Michoacán Art. 39. Organismo con autonomía patrimonial,

de operación y de decisión, no sectorizable. Comisión para el Acceso a la Información

Pública del estado de Michoacán. 2) Colima Art. 35. Organismo Público Descentralizado, con

personalidad jurídica y patrimonio propio y autonomía de operación y decisión.

Comisión estatal para el Acceso a la Información Pública.

3) Campeche Art. 49. La Comisión de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de

Campeche, es el Organismo Público Autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio,

autonomía de gestión y presupuestaría;...

Comisión de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de Campeche.

4) Baja California

Art. 39. El Consejo Ciudadano de Transparencia y Acceso a la Información Pública es un órgano ciudadano, auxiliar de los sujetos obligados, con atribuciones de vigilancia, consulta y propuesta

para el logro de los objetivos...

Consejo Ciudadano de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

5) Baja California Sur

Art. 29. (...)organismo Interinstitucional conformado por los tres poderes públicos y municipios del estado, que se encargará de garantizar el ejercicio, disfrute, promoción,

difusión e investigación del derecho de acceso a la información pública...

Comisión de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Atención Ciudadana.

6) Chihuahua Art. 43. Organismo público autónomo, creado por disposición expresa de la Constitución

Política del estado...

Instituto Coahuilense para la Transparencia y Acceso a la Información Pública.

7) Guerrero Art. 26. Órgano de autoridad, con autonomía patrimonial , de operación y de decisión...

Comisión para el Acceso a la Información Pública del estado de Guerrero.

8) Guanajuato Art. 27. Organismo Público Descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, dotado de autonomía en el ejercicio de sus atribuciones.

Instituto de Acceso a la Información Pública del estado de Guanajuato.

9) Puebla Art. 25. La Comisión para el Acceso a la Información Pública de la Administración Pública estatal, es un órgano auxiliar del Poder Ejecutivo del estado, con autonomía de gestión, operación y decisión, encargada de garantizar el acceso a

la información...

Comisión para el Acceso a la Información Pública.

10) Yucatán Art. 27. Organismo Público Descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, dotado de autonomía en el ejercicio de sus atribuciones.

Instituto estatal de Acceso a la Información Pública.

11) Querétaro Art. 29. Organismo Constitucional Autónomo. Comisión Estatal de Información Gubernamental.

12) Jalisco.33 Art. 36. El Instituto es un Órgano Público Autónomo, con personalidad jurídica y

patrimonio propio...

Instituto de Transparencia e Información Pública de Jalisco.

13) Durango Art. 38. Organismo con autonomía patrimonial, de operación y de decisión, no sectorizable.

Comisión Estatal para el Acceso a la Información Pública.

14) Coahuila Art. 67. La ley de la materia establecerá la organización y funcionamiento del Instituto.

Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública.

15) Morelos Art. 93. Órgano Constitucional Autónomo, con naturaleza jurídica, patrimonio propio, distinta e

independiente de los poderes públicos, organismos y dependencias.

Instituto Morelense de Información Pública y Estadística.

16) Sinaloa Art. 37. Organismo con autonomía patrimonial, de operación y de decisión, no sectorizable.


17) Sonora Art. 7. El Instituto es un órgano del Congreso del estado, con autonomía técnica, de gestión y de

organización ...

Instituto de Transparencia Informativa.

18) San Luis Potosí

Art. 42. Organismo con autonomía patrimonial, de operación y de decisión.

Comisión Estatal de Garantía de Acceso a la Información.

19) Distrito Federal

Art. 57. Órgano Autónomo del Distrito Federal, con personalidad jurídica propia y patrimonio

propio, con autonomía presupuestaria, de operación y de decisión.

Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal.

20) Estado de

México Art. 56. Organismo Público Descentralizado, con

personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía operativa, presupuestaria y de

decisión.

Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México.

21) Quintana Roo

Art. 38. Órgano Público Autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio.

Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Quintana Roo.

22) Federal Art. 33. Órgano de la Administración Pública Federal, con autonomía operativa,

presupuestaria y de decisión.

Instituto Federal de Acceso a la Información Pública

23) Nuevo León

Art. 21. Órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con atribuciones de

operación y de decisión.

Comisión de Acceso a la Información Pública del estado de Nuevo León.

24) Nayarit Art. 40. La Comisión estatal para la Transparencia y Acceso a la Información Pública

del Estado de Nayarit; es un organismo con autonomía operativa, presupuestaría y de

decisión...

Comisión Estatal para la Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de

Nayarit.

25) Zacatecas Art. 37. Organismos público descentralizado de la administración pública estatal, con autonomía

presupuestaría, operativa y de decisión...


26) Tamaulipas

No creó. Tribunal Fiscal del Estado.

27) Veracruz No creó. Tribunal de lo Contencioso Administrativo 28) Aguascalient

es No creó. Faculta como última instancia al Tribunal de lo

Contencioso Administrativo. 29) Tlaxcala

No creó. Sala Electoral Administrativa del Poder Judicial.

A la fecha, se observa la creación de trece comisiones, once institutos, un consejo y cuatro entidades que facultan a órganos de corte jurisdiccional-administrativo la vigilancia de este derecho. Cualquiera que sea su denominación, 19 tienen la característica de ser órganos autónomos no sectorizables o con autonomía financiera o de gestión, característica que les otorga independencia en sus decisiones o por lo menos en sus actuaciones propias de sus funciones, toda vez que estas instancias se constituyen en el eterno vigilante del servicio público. Sólo cinco estados han creados órganos constitucionalmente autónomos34, en tanto, en el ordenamiento de Coahuila la naturaleza jurídica de su Instituto será regulada por una ley orgánica propia.

33 La Ley de 2002 abrogada, adolecía del órgano de autoridad que se iba a encargar de vigilar este derecho fundamental. 34 En el caso del estado de Querétaro la ley prevé otorgarle autonomía constitucional, sin embargo el artículo 6 del apartado de transitorios, establece que en tanto no se lleve a cabo esta reforma a la Constitución Local, la Comisión será una ente no sectorizable del Poder Legislativo.

Es necesario mencionar que en el estado de Jalisco el órgano regulador era el Tribunal Administrativo, cuya naturaleza jurídica se encuentra contemplada en el artículo 57 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y está considerado como un órgano especializado del Poder Judicial del estado, con plena jurisdicción para resolver las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre las autoridades del estado, de los municipios y de los organismos descentralizados de ambos, con los particulares, además de las que surjan entre el estado y los municipios, o de éstos entre sí; después de las criticas asestadas por los especialistas en esta materia, el legislador local decidió abrogar su ley, y en la actualidad tuvieron el acierto de establecer en el artículo 9 de su Constitución Local los fundamentos del derecho a la información pública y la creación de un Instituto autónomo desde la norma máxima de ese estado.

Otro caso es el de Veracruz, quien en la respectiva ley, en su artículo 25 indica, que contra los actos y resoluciones que nieguen el acceso a la información, los particulares podrán interponer los recursos previstos en el Código de Procedimiento Administrativo o interponer el juicio contencioso; sin embargo, en el artículo 336 del ordenamiento en cita, establece el recurso de reclamación, queja y revisión. Estos recursos están investidos de una formalidad jurídica, con un procedimiento que requiere de una asesoría especializada para manejar los requisitos que este exige.

En la ley del estado de Aguascalientes, en su artículo 19, establece que los dictámenes que nieguen o limiten el acceso a la información emanados de una autoridad, pueden ser impugnados mediante el recurso de revisión, el cual se interpondrá por el solicitante y se substanciará en los términos previstos por la Ley del Procedimiento Administrativo para el estado, y en segunda instancia dicho recurso lo puede interponer ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En el caso del estado de Tamaulipas, su ordenamiento en esta materia prevé en su artículo 57 el juicio de nulidad que se podrá interponer ante el Tribunal Fiscal del estado, en tanto que su procedimiento, plazos y formalidades se normarán por las disposiciones que rijan a este Tribunal.

VII. La disyuntiva en torno a un derecho fundamental. La ley en comento fue aprobada por los diputados integrantes de la LVII Legislatura Local. En ese momento la discusión se tornaba ríspida, sobre todo al crear una instancia que impactará económicamente, argumento que fue utilizado igualmente por el Poder Ejecutivo, -reflexiones y explicaciones por demás inverosímiles-; con el paso del tiempo, este problema estructural fue heredado a la LVIII Legislatura estatal. La entrada en vigor de la Ley de Información Pública del estado, constituyó un parteaguas desde dos frentes; por un lado, un bloque de legisladores que abogaba por su vigencia y posteriormente realizar las reformas necesarias; y por otro lado, la reticencia del Poder Ejecutivo y legisladores afines a su partido, manifestaban su rechazo a que entrara en vigor, tratando de abrogar la ley antes de su entrada en vigor, bajo el argumento de que no contaba con una instancia especializada para conocer de los recursos en esta materia. A decir de algunos especialistas en esta materia, entre ellos Miguel Carbonell Sánchez, Salvador Nava Gomar, Alonso Lujambio Irazabal y Francisco Acuña Llamas,35 y por las experiencias obtenidas en otros estados, lo más viable estribaba en que la Ley entrara en vigor y en el futuro

35 Ponentes en el Diplomado denominado: Derecho a la Información Pública y Trans parencia Gubernamental, organizado por el Instituto de Estudios Legislativos del Congreso de Tlaxcala.

realizar las enmiendas legislativas necesarias, en este mismo sentido se manifestó el gremio periodístico e intelectuales, de tal forma que la sociedad tlaxcalteca estuvo a punto de quedarse coartada de un derecho fundamental por la visión retrograda de unos cuantos. Conclusiones. La transformación política que impera en la sociedad tlaxcalteca, con gobiernos divididos y una sociedad interesada en conocer las actividades de los gobernantes, sitúa a este estado en un bagaje de modalidades sin precedente. La ratio legis empleada en el proceso legislativo de la Ley de Información Pública, obligó a realizar un estudio de impacto normativo. Puesto que hay que recordar que el Reglamento Interior del Congreso del Estado, establece la denominada etapa poslegislativa. Figura jurídica que debe ser explotada a lo máximo, para evaluar los alcances fijados por el legislador. Se debe observar cómo interactúa la sociedad en su conjunto. Es tiempo de que los nuevos aires nos obliguen como ciudadanos a entrar en un proceso de culturalización de la transparencia, para ello es necesario conocer los efectos y alcances de una ley, que ayudará a la rendición de cuentas. Por último, es necesario mencionar que al término de la redacción de este documento la Ley de Información Pública del estado de Tlaxcala, ha sido objeto de diversas iniciativas que pretenden reformarla. La discusión ahora se torna bajo los siguientes temas vertebrales para esta ley, otorgarle autonomía constitucional al ente encargado de esta materia, el plazo de reserva de la información y fusionar la materia de datos personales con esta norma. El proceso legislativo aún no termina para esta materia y los cambios que aún se vislumbran pueden ser benéficos o adversos. El tiempo nos dará la respuesta.

BILIOGRAFÍA.

• Carbonell, Sánchez Miguel, Transición a la Democracia y Medios de Comunicación, Textos para la democracia, editado por la Coordinación General de Asesores del Gobierno del estado de Aguascalientes, México, 2002, pp. 58-68.

• Diccionario Jurídico 2000, desarrollo jurídico copyright 2000, DJ2K-1286.

• López Ayllón, Sergio, El Derecho a la Información como Derecho Fundamental, en Carpizo, Jorge y Carbonell, Miguel (Coord), Derecho a la Información y Derechos Humanos, México, Porrúa-IIJUNAM, 2003, p. 168.

• Olvera López, Miguel Alejandro, Técnica Legislativa y Proyectos de Ley, en Carbonell, Miguel y Pedroza de la Llave Susana Thalía (Coord), Elementos de Técnica Legislativa, México, Porrúa-IIJUNAM, 2002, pp. 190 y 191.

• Villanueva, Ernesto, Derecho de Acceso a la Información Pública en Latinoamérica. (

Estudio, introducción y compilación), México, IIJ-UNAM (Serie doctrina Jurídica Núm. 165), 2003, pp. XVI y XVII.

• Villalón Cruz y Pardo, Falcon Javier, Los Derechos Fundamentales en la Constitución

Española de 1978, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Biblioteca Jurídica Virtual del IIJ-UNAM, www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/97/art/art2.htm .

LEGISLACIÓN

• Constitución Política para el estado Libre y Soberano de Tlaxcala. • Código de Procedimientos Administrativos para el estado de Veracruz de Ignacio de la

Llave. • Ley Orgánica del Poder Judicial del estado de Jalisco. • Ley de Transparencia e Información Pública del estado de Aguascalientes. • Ley Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Baja California

Sur. • Ley de Acceso a la Información Pública para el estado de Baja California. • Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de Campeche. • Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de Chihuahua. • Ley de Acceso a la Información Pública del estado de Coahuila de Zaragoza. • Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de Colima • Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal. • Ley de Acceso a la Información Pública del estado de Durango. • Ley de Acceso a la Información Pública para el estado de y los Municipios de

Guanajuato. • Ley de Acceso a la Información Pública del estado de Guerrero. • Ley de Transparencia e Información Pública del estado de Jalisco.

• Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México. • Ley de Acceso a la Información Pública de Michoacán de Ocampo. • Ley de Información Pública, Estadística y Protección de Datos Personales del estado de

Morelos. • Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de Nayarit • Ley de Acceso a la Información Pública del estado de Nuevo León. • Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de Puebla. • Ley Estatal de Acceso a la Información Gubernamental en el estado de Querétaro. • Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de Quintana Roo. • Ley de Transparencia Administrativa y Acceso a la Información Pública del estado de

San Luis Potosí. • Ley de Acceso a la Información Pública del estado de Sinaloa. • Ley de Acceso a la Información Pública del estado de Sonora. • Ley de Información Pública del estado de Tamaulipas. • Ley de Información Pública para el estado de Tlaxcala. • Ley de Acceso a la Información Pública de Veracruz de Ignacio de la Llave. • Ley de Acceso a la Información Pública para el estado de y los Municipios de Yucatán. • Ley de Acceso a la Información Pública del estado de Zacatecas. • Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental • .

DOCUMENTOS

• “Comentario Técnica Legislativa- a la Ley de Información Pública y Protección de Datos Personales para el estado de Tlaxcala”. Por la “Fundación Humanismo Político”.

• Acta de Sesión Pública del día martes 23 de abril de 2002, del primer período extraordinario de sesiones de la LVII Legislatura del estado de Sinaloa. Fundamentos del Dictamen sobre la iniciativa de Ley Acceso a la Información Pública del estado de Sinaloa.

El discurso educativo de la formación jurídica (proyecto de investigación)

Ramón Larrauri Torroella*

Rubén Cárdenas Ríos**

Se pretende analizar la manera en que el discurso educativo está orientado en la formación jurídica de esta licenciatura en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma del Estado de México, y el modo en que se relaciona con los otros discursos involucrados (actores en el proceso de formación: autoridades, maestros y alumnos). ¿Qué se dice y qué se hace en nombre de las profesiones? Lo que los sujetos hacen de su vida en esta profesión requiere de una formación general y básica, para desarrollarse laboralmente en campos relacionados con la aplicación de las leyes y los principios del derecho. Dentro de términos sociales, pedagógicos y jurídicos, la formación jurídica se puede ubicar en tres puntos: 1) El sentido en que se deberá ejercer la profesión estará sustentada en el derecho que supere el normativismo y el formalismo predominantes en la actualidad; 2) Maestros y alumnos que asuman nuevos roles en el proceso enseñanza aprendizaje dando especial énfasis y atención a la interactividad académica y al modelo de evaluación; 3) El proceso de formación se centra en una reflexión disciplinaria con el empleo de todos los modelos teóricos y las posturas epistemológicas más recientes y con más prestigio y en los métodos y técnicas que la propia decisión de los alumnos determine.

Antecedentes: Las profesiones universitarias, y dentro de ellas la de licenciado en derecho, se hallan constituidas tanto por lo que se dice como por lo que se hace en su nombre. En el primer caso, se puede hablar de la constitución del discurso, y en el segundo, de la práctica, pero ambos presentan regularidades sustentadas en convicciones y valores compartidos y realizadas a través de las tareas ejecutadas, los problemas abordados, los valores relacionados y la investigación impulsada. En ese sentido, la idea de formación profesional implica una relación con la instrucción y la educación resultando una categoría central para comprender lo que los sujetos hacen de su vida y de los retos, apuestas y formas de relacionarse con lo que el propio campo legitima como idiosincrásico. La formación jurídica, concentrada en la formación profesional del licenciado en derecho, considera una formación general y básica que posibilita el desarrollo laboral en diferentes campos relacionados con la aplicación de las leyes y los principios del derecho. Planteando la necesidad de determinar los rasgos esenciales que implican los sentidos discursivos tanto del factor educativo como del profesional. Justificación: A los profesionales del derecho se les puede abordar desde diferentes enfoques; está en sus manos la administración de los instrumentos de control

que la sociedad ha creado para mantener sus rasgos de identidad (Spencer y Parsons); para otros, son los abanderados de la moralidad social, sin la cual la sociedad se encaminaría al caos (Durkheim), de manera opuesta, hay quienes los ven como colaboradores y defensores del mantenimiento y defensa de los intereses de las clases dominantes (Marx, S. Mills, Althuser, etc.). De forma intermedia, Weber considera que tienen en su manos el proceso histórico de la racionalización del derecho (Cfr. Soriano, 1997, p. 419).

Para conocer hoy lo que significan y representan las profesiones jurídicas, para determinar si es aceptable sustentar cualquiera de las visiones anteriormente planteadas, es necesario adentrarse en representaciones semióticas que permitan descubrir y comprender el discurso educativo que se presenta en el proceso de constitución de la formación jurídica.

En esa dirección, un estudio que intente descubrir los sentidos y significados que asumen los diferentes componentes de la formación profesional jurídica, deberá considerar el análisis de los diferentes elementos argumentativos que se asumen por los distintos actores que le dan orientación a los sentidos y significados que la determinan. Los sentidos que cobra el discurso educativo de la formación jurídica pueden ser considerados un problema de investigación, en tanto que no se han hecho explícitos sino como objetivos curriculares, cuya interpretación por los actores que intervienen en todos los procesos de formación profesional, no va más allá de la literalidad de los mismos. Descubrir nuevos significados y por lo tanto nuevos sentidos, extraídos de la serie de argumentos que justifican y sustentan a las propuestas curriculares oficiales sería el propósito de una investigación sobre el tema. Planteamiento del problema: La formación humana como desafío asumido por las instituciones universitarias en el contexto sociocultural actual, donde es más que evidente una actitud generalizada de desesperanza, desilusión y escepticismo del hombre consigo mismo. Desesperanza y sin sentido de los jóvenes universitarios inmersos en una cultura donde la extinción de los valores morales, la desaparición del hombre y de la vida en general se destaca sobre una actitud de sumisión sobre el progreso científico tecnológico, un utilitarismo e inmediatismo pragmático que desdibuja los más amplios horizontes humanos. Ahora bien, el término “formación” tiene un significado polisémico, que da origen a varias acepciones; así, algunos lo reducen a dar forma, moldear desde lo externo, con ello se mantiene visión de rigidez o de unidireccionalidad; para nosotros, el vocablo “formación” se concibe como el proceso cualificador del estudiante donde se estimula la autonomía del espíritu, la capacidad analítica, reflexiva y autodidáctica, permitiéndole ubicarse en su contexto sociocultural, y proporcionándole elementos para que adquiera una identidad, una

estructuración axiológica, un compromiso personal y una auto-reflexión de su propio saber. Entonces la formación implica que el sujeto arbitra su trayecto, él decide y mide su actuación. Lo que quiere decir que los valores son componentes no aditivos; no se suman a la formación, son inherentes a ella, éstos tienen que ver con la prudencia (phrónesis), el saber dirigido al bien de los sujetos en el plano individual y colectivo. El sentido de la formación es consustancial al sujeto que tiene la capacidad de ‘contestar no’ a ciertas inducciones, desbaratar por medio de sus contra-estrategias todas las estrategias de las que se sienten objetos, incluso de las estrategias de investigación (Ardoino, 1990, p. 211). La identidad en el proceso de formación, consiste en un permanente movimiento de lo establecido y de lo que está por establecerse y, en donde el sujeto tiene un papel central en su construcción. Este modo de concebir el proceso formativo se opone a las filosofías de la identidad que ven la relación de los sujetos en términos de producción de lo mismo, ellas apelan a la multiplicación, así apostarían por obtener clonados, “sosias y adláteres”. Por el contrario, la formación es llevada por los caminos de la diversidad, del reconocimiento de lo individual, del género, de la autonomía como proyecto, del fortalecimiento del libre arbitrito como condición necesaria para asegurar la creatividad. Lo anterior trae como consecuencia la necesidad de descubrir los sentidos que actualmente tiene la formación jurídica, los significados que se pueden descubrir en los discursos que la sustentan y las implicaciones que eso trae en la visión social que se tiene de sus actores. El problema a abordar en este proyecto puede plantearse mediante las siguientes preguntas: ¿Cuáles son las propuestas sociales, psicológicas y pedagógicas que conforman el discurso educativo de la formación jurídica en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma del Estado de México?, ¿Cómo son percibidas esas propuestas por los diferentes actores escolares?, ¿Cómo se relacionan esas propuestas con los discursos educativos de las autoridades escolares, los maestros y los alumnos?, ¿Cómo se concretan esas propuestas en el discurso educativo de las prácticas escolares dentro y fuera de las aulas?. Objetivos: Determinar las características del discurso educativo que fundamenta la propuesta de formación del licenciado en derecho de la Facultad de Derecho de la UAEM. Establecer las relaciones que se dan entre el discurso educativo de la formación jurídica y los discursos educativos de las autoridades escolares, los maestros y los alumnos de la Facultad de Derecho de la UAEM.

Describir la forma en que el discurso educativo de la formación jurídica se concreta en las prácticas escolares dentro y fuera de las aulas de la Facultad de Derecho de la UAEM. Metodología: Toda propuesta curricular y dentro de ellas la formación profesional, independientemente de cualquiera otra consideración, es una práctica educativa determinada históricamente que, como tal, se expresa mediante un discurso educativo, cuyo análisis requiere considerarlo tanto como elemento de un todo mayor, como integrado por elementos específicos, que constituyen su identidad mediante sus relaciones con otros elementos del discurso social, su discurso lingüístico como elemento enfrentado a otras modalidades discursivas: el discurso educativo de otras propuestas curriculares, etc. Asumir lo anterior, conlleva a considerar que el discurso educativo de una propuesta de formación profesional no se circunscribe a los documentos y verbalizaciones relacionadas con las prácticas educativas, sino que las abarca y engloba junto a otros elementos que configuran lo educativo escolar (rituales, actividades, distribución de espacios y tiempos, etc.). (Cfr. Buenfíl, 1991, p.5). El marco teórico comprenderá la conceptualización teórica y metodológica de los términos clave de investigación: Formación, formación profesional, discurso, análisis de discurso, discurso educativo. El término discurso ha sido objeto de una multiplicidad de usos y connotaciones, por lo que la delimitación dentro de este proyecto de investigación estará dada por el carácter significativo que tiene toda configuración social, es decir, fundada en el paralelismo existencial entre la necesidad de comunicación y la necesidad de organización social. En este sentido, el discurso surge como un proceso de construcción de significados, significantes y sentidos establecidos y transmitidos a través de una multiplicidad de códigos y medios. Además, estamos ciertos que en toda formación discursiva aparecen acciones y “cosas” de índole variada, que se aglutinan en una significación comunal. Por ejemplo, la discursividad de la escuela no se reduce a la matriculación y comunicación documental y verbal, sino que lleva implícita, un conjunto de prácticas no verbales que comprenden rituales, actividades, distribución de espacios y tiempos, etc., que al combinarse adquieren significados específicos y caracterizan al discurso de lo educativo escolar. El carácter discursivo de cualquier práctica u objeto trasciende su existencia material, posibilita su construcción discursiva en tanto que sea parte de una totalidad significativa más amplia. Toda realidad empírica puede ser construida discursivamente desde diferentes discursividades sin disminuir el sentido de su materialidad, pero haciendo evidente el absurdo de separar los objetos de su significación (Cfr. Laclau y Mouff, 1989, p, 15).

La conceptualización del análisis del discurso tendrá como objeto delimitar el enfoque metodológico que se empleará en el análisis del discurso educativo de la formación jurídica y los discursos educativos de los actores del proceso de formación de licenciados en derecho y el discurso educativo de las prácticas escolares cotidianas en la Facultad de Derecho. El análisis del discurso se caracteriza por operar casi siempre sobre varios discursos que son puestos en relación al considerar sus condiciones de producción. “Lo específico del análisis del discurso es que intenta construir modelos de discursos, articulando esos modelos sobre condiciones de producción”, (Maingueneau, 1980, p. 23). La metodología que orientará al trabajo estará basada en la perspectiva específica de la semiótica narrativa y discursiva, postestructuralista que recoge nociones de Saussure, Barthes, Van Dijk y Derrida; con articulaciones a una teoría política postmarxista, basada en autores como Lefort, Castoriades, Laclau, Mouffe, con elementos de la teoría psicoanalítica de Lacan, y Derrida, que descansará en el análisis de narrativas documentales diversas. Se parte de una serie de presupuestos que orientarán el quehacer indagativo. A saber:

– Que el discurso, en este caso el de la formación jurídica del licenciado en derecho, no tiene una positividad intrínseca. La posición que ocupa dentro de una red más amplia de significaciones es lo que le otorga su significado. – Que el significado de un discurso no está dado como algo invariable, se modifica en relación a los parámetros sobre los cuales se produce y se lee. – Que las reconstrucciones posibles de los procesos están realizados con base en narrativas, documentos, crónicas y otras fuentes que son en sí mismas un recorte subjetivo de la realidad. – Que las coimplicaciones de discurso, educación y curriculum, permitirán la identificación e interpretación de las coincidencias, divergencias y oposiciones de las instancias política, social y pedagógica de los diferentes agentes sociales involucrados en el fenómeno social implícito de la formación profesional.

Dos son los elementos técnicos básicos del enfoque metodológico; por un lado, el análisis del discurso a partir de la caracterización de la argumentación empleada, para ello nos apoyaremos en la tipología que al respecto hace Chaim Perelman; el otro será el contexto de enunciación apoyado en una visión sociológica de lo que Van Dijk llama los actos ilocutivos. La teoría de Perelman define a la argumentación como una acción compleja cuyo fin es la adhesión de los oyentes a las tesis presentadas por un orador (autor de un texto); está estructurada por un encadenamiento coherente de argumentos y se logra con la consecución de subfinalidades representadas por los argumentos, ligados mediante una estrategia global (Cfr. Perelman, 1989: 182).

Las fuentes de los datos para el análisis del discurso serán, en el caso del discurso oficial, los documentos, los informes de los grupos de trabajo, artículos periodísticos y “discursos” pronunciados por autoridades y funcionarios de la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM) y la Facultad de Derecho, que den cuenta de las propuestas pedagógicas, psicológicas y sociales de la del Plan de estudios de la Licenciatura en Derecho; en el discurso de los actores serán los textos que contengan las transcripciones de las entrevistas a directivos, maestros y alumnos de una muestra de grupos de la Facultad que se considerarán expresiones de sus discursos educativos con respecto a las propuestas de la formación; y, con respecto al de las prácticas escolares, los textos de las transcripciones de las observaciones realizadas en dichos grupos, como elementos objetivantes del proceso de concreción de las propuestas de la formación en las prácticas escolares cotidianas. El proceso de análisis se realizará en tres niveles y a tres componentes diferenciados. Los niveles comprenderán: el nivel de la caracterización de los argumentos empleados por los emisores del discurso: la UAEM, los actores (directivos, maestros y alumnos) y las prácticas escolares cotidia nas de esos actores. El segundo nivel estará dado por el contexto de enunciación y producción de cada discurso, incluyendo la intradiscursividad de cada uno. Y el tercer nivel será la determinación de las interdiscursividades entre los diferentes discursos y las aporías resultantes de ellas. Los tres componentes comprenden: el primero, al discurso oficial, cuya caracterización de su argumentación se hará mediante el análisis de los documentos que lo contengan, lo que nos permitirá interpretar el sentido y los significados contenidos en sus propuestas pedagógicas, psicológicas y sociales, así podremos elaborar categorías de análisis para los siguientes discursos y se descubrirá el contexto de enunciación y producción. El segundo componente son los discursos de los actores cuya caracterización de sus argumentos, se hará mediante el análisis de los textos que contengan las entrevistas, con ello, se establecerán los niveles de intradiscursividad por tipo de actor y entre actores grupales, se determinará el nivel de interdiscursividad con el discurso oficial mediante el grado de identidad con las categorías definidas en la etapa anterior y se describirá el contexto de enunciación y producción de los diferentes discursos de los actores, lo cual nos permitirá interpretar el grado de aceptación, asimilación, resistencia o rechazo del discurso oficial. Con el tercer componente, la práctica escolar cotidiana, su caracterización, se hará mediante la interpretación argumentativo-discursiva de las descripciones elaboradas para las observaciones realizadas, la intradiscursividad e interdiscursividad se evidenciarán a través de los sentidos y significados que puedan asignarse a las prácticas escolares concretas en relación a las categorías de análisis definidas para el primer componente.

Primeros resultados El análisis del documento oficial que contiene la propuesta curricular del plan de estudios de la licenciatura en derecho nos muestra que en términos de propuestas sociales, pedagógicas, y políticas de la formación jurídica se pueden ubicar en tres puntos: 4. El sentido como se deberá ejercer la profesión debe ser con una dimensión social, sustentada en una visión del derecho que supere el normativismo y el formalismo predominantes en la actualidad. 5. Que maestros y alumnos asuman nuevos roles en el proceso enseñanza-aprendizaje dando especial énfasis y atención a la interactividad académica y al modelo de evaluación basado en la diversidad de instrumentos y formas para apreciar el aprendizaje integral y no sólo en la memorización. 6. El proceso de formación se centra en una reflexión disciplinaria empleando todos los modelos teóricos y las posturas epistemológicas mas recientes y con mas prestigio y en los métodos y técnicas que la propia decisión de los alumnos determine. Bibliografía inicial • Álvarez, Gladis S. “Nuevos sistemas de enseñanza jurídica; hacia un nuevo paradigma educativo”. En Revista de la Facultad de Derecho, Vol. 37, No. 154-156, Ed. UNAM, México, 1987, pp. 65- 82. • Ardoino, Jacques, “Las posturas (o imposturas) respectivas del investigador, del experto y del consultor” en Ducoing, Patricia y Monique Landesmann (comp.) Las nuevas formas de investigación en educación, México, Ambassade de France au Mexique/ Universidad Autónoma de Hidalgo, 1990. • Arredondo, M. et al, “Los procesos de formación y conformación de los agentes de la investigación educativa”. En CESU, No. 13, Ed. UNAM, México, 1989, 66 pp. • Bachelard, Gastón. “La formación del espíritu científico”. Ed. Siglo Veintiuno Editores, México, 1988. • Bolívar, A., El conocimiento de la enseñanza. Epistemología de investigación curricular, Universidad de Granada, FORCE, 1995. • Bourdieu, Paul, “Campo intelectual y proyecto creador”, en Povillon J. Problemas del estructuralismo, Siglo XXI, México. 1991.

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Fortalecimiento del parlamento a través de la transparencia y el acceso a la información.

Caso Estado de México

José Luis Dueñas Andrade*

La idea de una sociedad democrática y justa, supone la transparencia del gobierno y la existencia de una cultura política que permite la ilustración y educación de los ciudadanos.

John Rawls

Debido a la transformación de las legislaturas en el escenario democrático, mediante la cual se aminoró el daño causado por la subordinación del legislativo hacia el ejecutivo, con la consecuente crítica en la que los

legisladores resultan los más cuestionados, hoy se enfrentan a la tarea de crear acuerdos y acciones a través de propuestas que eleven la calidad de la democracia, como la relativa a la transparencia y el acceso a la información del Poder Legislativo del Estado de México. Con ello se busca cambiar la percepción de la ciudadanía, fortalecer al legislativo, mostrar que sí es posible establecer mecanismos de transparencia y ser referente incluso para otras legislaturas del país.

INTRODUCCIÓN

A finales del siglo XX nuestro país sufrió una de las transformaciones

pacíficas más significativas en su historia; la debacle del partido

hegemónico permitió el fortalecimiento de las instituciones electorales y

con ello el avance significativo de otras fuerzas políticas; el pluralismo

político es creciente y con ello surgen fenómenos como los llamados

“gobiernos divididos”, que comenzaron a presentarse tanto a nivel

federal como local. En estos escenarios, las legislaturas de los estados

han experimentado una transformación sumamente importante: se

comienza a superar la tan ofensiva y dañina subordinación del legislativo

hacia el ejecutivo, situación que perduró por más de 70 años.

El nuevo papel de protagonista que le fue asignado al legislativo,

incrementó las expectativas de la gente sobre este poder. Cambios

inmediatos y trascendentales fueron exigidos por la ciudadanía; la

respuesta por parte del Congreso de la Unión y de las legislaturas de los

estados, no fue la esperada por la población; confrontaciones dentro de

los partidos, entre los partidos y con los otros órganos de gobierno,

fueron la constante y se sobrepusieron a las reformas trascendentales

que permitieran la consolidación de un régimen democrático; las

reformas tendientes a resolver los problemas relacionados con la

inseguridad, pobreza, ecología, economía, etc., fueron guardados en el

archivo de la sufrida historia nacional.

En los últimos 9 años el Poder Legislativo ha sido al que más duramente

se le ha cuestionado. A los legisladores se les tiene catalogados como lo

peor de la “detestable” clase política, lo anterior porque el presupuesto

que ejerce el titular del Poder Ejecutivo (en sus diferentes niveles) aún

alcanza para borrar de la memoria ciudadana las desastrosas

administraciones.

El parlamento mexicano tiene una dura tarea encaminada a construir,

promover, impulsar y concretar los acuerdos necesarios tendientes a dar

solución a los problemas sociales, y de forma paralela implementar

mecanismos que permitan el fortalecimiento y consolidación del mismo,

procurando un cambio de percepciones en lo referente al trabajo que

desarrollan los legisladores.

Así las cosas, es indispensable que el Poder Legislativo implemente

acciones concretas relacionadas con el acceso a la información, la

transparencia y la rendición de cuentas, acciones que permitan generar la

construcción de una nueva cultura de legalidad y confianza en las propias

instituciones, y que sirva para elevar la calidad de nuestra democracia.

El presente trabajo consta de una introducción, tres apartados y

conclusiones. En el primero de los apartados se desglosan definiciones

en relación a los conceptos de acceso a la información, transparencia y

rendición de cuentas, ello con la finalidad de contextualizar lo que en el

segundo capítulo se abordará en relación a la inminente vinculación entre

el fortalecimiento al Poder Legislativo, la apertura y difusión de la

información que genera o que obtiene y lo que ello representa respecto

de la calidad de nuestra democracia. En un tercer apartado se realizará

una propuesta específica en relación a la transparencia y acceso a la

información del Poder Legislativo del Estado de México, a través de una

serie de datos vinculados tanto con el trabajo legislativo en su conjunto,

como con el de cada uno de los 75 diputados que integran la LV

Legislatura.

Por último, el apartado conclusiones integra consideraciones teóricas,

genéricas y abstractas en relación a los temas que ya se han apuntado,

así como por referencias específicas de la LV Legislatura del Estado de

México en cuanto hace al trabajo desarrollado en sus sesiones plenarias

del 05 de septiembre de 2003 al 30 de junio de 2005.

ACCESO A LA INFORMACIÓN, TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS

Antes de adentrarnos en la definición de los conceptos a los que se ha

hecho referencia, cabe hacer algunas consideraciones; estos términos

tienen íntima relación con lo referente al derecho a la información,

derecho que en otras latitudes tiene ya un vasto camino recorrido, pero

que en nuestro país encuentra sus antecedentes en la reforma

constitucional de 1977 al reformarse el artículo 6 y añadirle 10 palabras

que dicen: “el derecho a la información será garantizado por el Estado”

(López Ayllón, 1984: 12).

Varios tratadistas consideran el derecho a la información como un

derecho fundamental, ello partiendo de que el derecho de acceder a la

información está considerado como una garantía en nuestra Carta Magna.

El problema que se suscitó después de las reformas de 1977, consistió en

que dicho derecho subjetivo estaba considerado en la Constitución pero

no existía la norma objetiva o procedimiental para hacerlo efectivo, lo cual

prácticamente impidió el ejercicio de este derecho, y no obstante varios

intentos por generar una ley que permitiera el libre ejercicio del derecho a

la información, los esfuerzos fueron infructuosos. No fue hasta que el 30

de abril de 2002 que se aprobó la Ley de Transparencia y Acceso a la

Información Pública Gubernamental, que fue publicada en el Diario Oficial

el 11 de junio del mismo año lo cual permitió la posibilidad para que

cualquier ciudadano solicite información a los diversos órganos

federales; e incluso establece la obligación para que cierta información –

considerada de oficio- sea publicitada en los sitios Web de las diferentes

dependencias. La mencionada ley es sin duda el instrumento más

importante que en materia de acceso a la información, transparencia y, en

consecuencia, rendición de cuentas se ha generado en nuestro país,

logrando con ello proporcionar los instrumentos vinculados con el

ejercicio del derecho a la información.

El derecho a la información tiene una gran importancia para cualquier

régimen democrático. Una de las notas características de los sistemas

autoritarios o dictatoriales siempre ha sido ejercer el poder en secreto, de

forma que el pueblo no sólo no tenga ninguna participación en el

gobierno, sino que incluso, hasta donde sea posible, no posea ningún

conocimiento de lo que hacen sus gobernantes. Por el contrario la

democracia es por excelencia la forma de gobierno basada en lo público,

concepto que se desarrolla desde el momento de elegir a los gobernantes

(Carbonell, 2005: 594).

En cuanto hace al acceso a la información pública, Miguel Carbonell la

define como el derecho de conocer la información de carácter público que

se genera o que está en posesión de los órganos del poder público o de

los sujetos que utilizan o se benefician con recursos provenientes del

Estado (p. 597).

Para Ernesto Villanueva el derecho a la información pública es la

regulación jurídica del acceso de la sociedad a la información del interés

público, particularmente la generada por los órganos del Estado

(Villanueva, 1998: 34-36).

En mi percepción, el acceso a la información pública es una precondición

del sistema democrático y del ejercicio de la participación política, que

debe considerar a este derecho, como un elemento fundamental para

elevar la calidad de la democracia, ya que sólo cuando el ciudadano tiene

el derecho de acceder a la información de los órganos públicos, puede

contar con elementos que le permitan conocer, de mejor manera, los

diversos actos que la autoridad pretende ejecutar, está ejecutando o va a

ejecutar y en razón de este conocimiento establecer un criterio que le

permita tomar una decisión política acorde con sus intereses.

Ahora bien, junto con el acceso a la información se encuentra el concepto

de transparencia, y al referirnos a ésta en el gobierno, se hace referencia

a organizaciones públicas que informan a la sociedad sus criterios de

decisión, sus procesos, sus rutinas y sus resultados. Cuando pedimos

que el gobierno sea transparente, estamos solicitando que las

organizaciones que conforman el gobierno hagan del dominio público

información con la cual diseñan, ponen en práctica y evalúan las políticas

públicas que están bajo su responsabilidad.

La transparencia es el compromiso que establece una organización

gubernamental para dar a conocer al público que lo solicite la información

existente sobre un asunto público. Transparencia significa que la

información que existe y fluye en el gobierno está también a disposición

del público, con excepción de aquella clasificada como confidencial

(Vergara, 2005: 17).

Para Rawls, como para Habermas y Bobbio, la idea de una sociedad

democrática y justa supone la transparencia del gobierno y la existencia

de una cultura política que permite la ilustración y educación de los

ciudadanos (Rodríguez, 2004: 50).

Por lo anterior, se puede afirmar que la transparencia es una

característica que abre la información de las organizaciones políticas y

burocráticas al escrutinio público, mediante sistemas de clasificación y

difusión que reduce los costos de acceso a la información del gobierno.

Sin embargo, la transparencia no implica el acto de rendir cuentas a un

destinatario específico, sino la práctica de colocar la información en la

<vitrina pública> para que aquellos interesados puedan revisarla,

analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para sancionar en caso

de que haya anomalías en su interior. La transparencia es un instrumento

de un sistema global de rendición de cuentas (Ugalde, 2003: 11).

Por lo que hace a la rendición de cuentas, ésta debe tener como

antecedentes tanto el acceso a la información pública como a la propia

transparencia, de no darse esta vinculación, difícilmente podemos hablar

de rendición de cuentas. De manera magistral,José Antonio Crespo

expresa que: La rendición de cuentas es un elemento esencial de las

democracias. Supone la capacidad de las instituciones políticas para

hacer responsables a los gobernantes de sus actos y decisiones, en los

distintos niveles de poder. Eso permite, dentro de lo posible, evitar,

prevenir y, en su caso, castigar el abuso del poder (Crespo 2001: 7). Más

adelante establece que para que pueda hablarse de la existencia de una

democracia política eficaz, un sistema político debe cumplir, al menos,

con las siguientes tres condiciones, vinculadas con la función de llamar a

cuentas a los gobernantes:

A) Que todos los gobernantes, en todos los niveles, estén sujetos a la

rendición de cuentas.

B) La rendición de cuentas debe discurrir de abajo hacia arriba.

C) En una democracia las instituciones políticas tendrán la capacidad

de llamar a cuentas a los gobernantes, pero de manera pacífica (pp.

9-10).

Andreas Schedler define a la rendición de cuentas bajo el siguiente

ejemplo: “A” rinde cuentas a “B” cuando está obligado a informarle sobre

sus acciones y decisiones (sean pasadas o futuras), a justificarlas y a

sufrir el castigo correspondiente en caso de mala conducta (Schedler

2005: 20). Y agrega: la rendición de cuentas en política usualmente abarca

las tres dimensiones –información, justificación y sanción-, aunque éstas

no necesariamente deben presentarse conjuntamente ni en orden de

prelación, y no por ello deja de rendirse cuentas.

Rendir cuentas es una traducción inexacta del término anglosajón

accountability, que en su acepción original significa <ser sujeto a la

obligación de reportar, explicar o justificar algo; ser responsable ante

alguien de algo>. Sin embargo, el idioma español carece de un término

adecuado que exprese con nitidez la acepción anglosajona del término y,

ante la ausencia de mejores opciones, se usa cada vez más el término

<rendición de cuentas> (Ugalde: 3).

Para Luis F. Aguilar, rendir cuentas significa responsabilidad no en el

sentido moral, sino social-jurídico de ser responsable de algo ante

alguien; implica el sentido de información obligada (no opcional) y de

información sobre el cumplimiento o incumplimiento de la

responsabilidad. En su opinión, hablar de rendición de cuentas

desvinculada de obligatoriedad es un enfoque parcial. <Rendir cuentas es

estar por obligación disponible a ser requerido a informar del

cumplimiento de responsabilidades> (p. 10).

Ahora bien, después de una somera incursión en nuestras “unidades de

pensamiento” como diría Sartori, es conveniente realizar una reflexión de

ellas, en relación con el sistema gobierno, ante lo cual se puede

manifestar que las múltiples reformas electorales de los últimos 20 años

han dado lugar a un sistema plural pero sigue contando con pocos

mecanismos que permitan, en primera y primordial instancia, tener

acceso a la información que generan los órganos del gobierno, lo cual

genera en nuestro país demasiada opacidad en cuanto a los actos u

omisiones que realizan los tres órganos de gobierno en sus tres

instancias, así como los partidos políticos e incluso los órganos

autónomos. Por lo anterior, en México es sumamente difícil que sus

autoridades, cualquiera que éstas sean, rindan cuentas ante los otros

entes de poder y sobre todo con los propios ciudadanos.

Ahora bien, si tomamos en consideración que a lo largo del presente

escrito se ha sostenido que sin rendición de cuentas no puede existir un

régimen democrático, podemos afirmar que nuestro país no cuenta con

un régimen democrático, o por lo menos no es una democracia de

calidad; tal parece que al dedicar muchos años en procurar que los votos

se contaran bien, se descuidaron otros aspectos centrales de la

democracia representativa, el más importante de los cuales es cómo

garantizar que los gobernantes electos democráticamente cumplan su

mandato con honestidad, eficacia y eficiencia (Ugalde: 45).

FORTALECER AL PODER LEGISLATIVO A TRAVÉS DE MECANISMOS DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN

Para iniciar este apartado, existen cinco consideraciones que no

debemos perder de vista, las cuales enuncio a continuación:

I. La primera es que la ciudadanía tiene la peor de las percepciones

de los políticos en general, de manera principal los diputados, tal como lo

muestra el estudio denominado Datos de opinión: Elites parlamentarias

en América Latina. México (1994-2006), elaborado por el Instituto

Interuniversitario de Iberoamérica y la Universidad de Salamanca; y esto

no es gratis, ciertamente, la clase política ha hecho los méritos

suficientes para que se le tenga esa percepción.

II. La clase política peor calificada por la gente es la de los diputados,

y por consecuencia el órgano de gobierno más vulnerable a las críticas es

el Poder Legislativo tanto federal como local.

III. En los últimos ocho años, debido a la debacle del partido

hegemónico y en consecuencia la integración de otras fuerzas políticas

en diversos escenarios, principalmente en las legislaturas tanto federal

como de los 31 estados y el D.F., el Poder Legislativo ejerce el poder que

por años le quitó el Presidente de la República o gobernador en turno;

pero este poder si bien es cierto lo ejercen los diputados con plena

legalidad, pues su estancia como legisladores es producto de lo

establecido en el sistema electoral, no menos es que lo ejercen con

ilegitimidad, pues en su mayoría los diputados son cuestionados por

actos realizados tanto dentro del órgano colegiado, como a nivel

particular.

IV. La información relacionada con la administración interna de

cualquiera de las legislaturas en nuestro país, la generada por ellas

mismas y la que se allegan a través de otros órganos del gobierno, es

prácticamente imposible conseguirla. Es decir, en el legislativo no existe

acceso a la información, menos aún transparencia; y aunque en el caso

de la Cámara de Diputados Federal y la Cámara de Senadores, se han

realizado esfuerzos para facilitar ese acceso a la información y permitir

con ello transparencia en los actos, lo cierto es que aún falta mucho

camino por recorrer. Es de resaltar que los escasos proyectos

encaminados a sistematizar la información de una manera comprensible

para la sociedad no han provenido del Congreso de la Unión, sino de

otros actores tales como el Centro de Investigación y Docencia

Económica (CIDE), organismos no gubernamentales como FUNDAC,

CIDAD, entre otros.

V. En relación al acceso a la información en los congresos locales la

situación se agrava, pues son casi nulos los intentos por procurar

métodos que permitan un correcto acceso a la información generada por

estas instituciones. La opacidad es pues una constante en el Poder

Legislativo, y con ello anula la posibilidad de cambiar la percepción que la

gente tiene respecto de los diputados.

De las consideraciones vertidas, resulta evidente la necesidad de

instrumentar mecanismos que permitan, por un lado, tener el registro de

los actos o determinaciones emitidas por el Poder Legislativo,

sistematizar dicha información y establecer métodos para transparentar el

actuar de los legisladores; pero además, que aporten elementos objetivos

para la eventual calificación del ciudadano hacia el legislador,

permitiendo con ello una puntual rendición de cuentas que conlleve, en

consecuencia, tener una democracia de calidad.

Lo anterior daría paso a un proceso democratizador a partir del

fortalecimiento al Poder Legislativo, mediante los instrumentos de acceso

a la información, transparencia y rendición de cuentas, razón por la cual

en el siguiente apartado se esboza un proyecto relacionado con la

transparencia.

SEGUIMIENTO AL TRABAJO LEGISLATIV O EN EL ESTADO DE MÉXICO. UN PROYECTO PARA SU FORTALECIMIENTO

El Congreso del Estado de México no escapa al vicio de inaccesibilidad y

opacidad por cuanto hace a la información, que se genera en tres

sentidos: 1) La relacionada con la administración del propio congreso y

sus órganos internos; 2) la información que el congreso obtiene por

medio de otros órganos del gobierno que se desprende principalmente de

su función fiscalizadora, y 3) la que se genera a través de su atribución

fundamental que es la de legislar, y es precisamente sobre esta

información generada en el pleno del Poder Legislativo que gira el

presente apartado.

En el Estado de México a propuesta del Grupo Parlamentario de Acción

Nacional, se presentó el 27 de noviembre de 2003, la iniciativa de Ley de

Acceso a la Información Pública para el Estado de México, que fue

turnada a las comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales y a

la de Legislación y Administración Municipal, las cuales presentaron el

dictamen para su discusión dentro del primer periodo extraordinario de

sesiones el 18 de marzo de 2004, fecha en la que se aprobó por

unanimidad de 56 votos (PRI: 20, PAN: 17, PRD: 15, PVEM: 1, PT: 1 y

Convergencia: 2); el decreto fue publicado en la Gaceta del Gobierno el 30

de abril de 2004 mediante decreto número 46. La ley entró en vigor al día

siguiente de su publicación. Esta ley establece que la información que los

órganos obligados deben publicar, se tendría que hacer un año después

de la designación de los consejeros del Instituto de Transparencia,

término que se cumplió el 22 de julio de 2005.

En el artículo 7 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información

Pública para el Estado de México se desglosan VI fracciones en las que

se enlistan a los sujetos obligados por la propia ley, y es precisamente en

la fracción II donde establece que uno de los sujetos obligados lo será el

Poder Legislativo del Estado, los órganos de la Legislatura y sus

dependencias. Este precepto marca un significativo avance en lo que a

transparencia y acceso a la información pública se refiere en el caso del

legislativo; más aún, lo anterior permite una apertura del congreso

mexiquense hacía los propios ciudadanos, para con ello fortalecer al

propio poder, pues, como ya se ha hecho mención, tanto la transparencia

como el acceso a la información junto con la rendición de cuentas

constituyen elementos esenciales para la consolidación del régimen

democrático y esto no puede lograrse sin instituciones fuertes.

A consecuencia de lo anterior, el 8 de julio de 2004 el diputado Gustavo

Parra Noriega presentó una iniciativa de Reglamento de Transparencia y

Acceso a la Información del Poder Legislativo del Estado de México, que

fue turnada a la comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales,

misma que el 5 de octubre del 2004 puso a consideración del pleno de la

legislatura el dictamen aprobatorio del mencionado reglamento, siendo

aprobado por unanimidad de 44 votos, (PRI: 19, PAN: 14, PRD: 6, PVEM:

1, PT: 3 y Convergencia: 1), el reglamento fue publicado en la Gaceta del

Gobierno el 12 de noviembre de 2004 mediante el decreto número 79, y

entró en vigor al día siguiente de su publicación.

El artículo 8 del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información

del Poder Legislativo del Estado de México, establece veintitrés

fracciones donde se enuncia la información que de oficio habrá de

publicar el propio Poder Legislativo (iniciativas, dictámenes, reglamentos,

decretos, acuerdos, integración de comisiones y comités, registro de

asistencia de los diputados, sentido del voto de los diputados, etc.).

Atento a lo señalado, se realiza la propuesta para un Seguimiento al

Trabajo Legislativo en el Estado de México, el cual se basa en la

integración de indicadores cuantitativos (obtenidos en las sesiones

plenarias) y eventualmente cualitativos, que de acuerdo a la práctica

debería tener el siguiente desarrollo metodológico:

1) Registro de las sesiones plenarias de la Legislatura del Estado de

México, donde se recaben los datos concernientes a: integrantes de la

directiva, quórum de la sesión por grupo parlamentario, registro de la

hora de inicio de pase de lista, inicio de la sesión, clausura, duración de

los recesos (en su caso), puntos del orden del día, intervenciones de los

diputados (clasificándolas en: lectura de iniciativas, dictamen, punto de

acuerdo, moción, para hechos, para alusiones personales, fijar posición,

pronunciamientos, orador en pro, orador en contra, informes), registro de

las iniciativas de ley, decreto o punto de acuerdo, fecha de presentación y

a qué comisión (es) o comité(s) se turnan, fecha de la remisión del

dictamen al pleno, la votación emitida por grupo parlamentario, fecha de

publicación de los dictámenes o acuerdos en la Gaceta del Gobierno y la

fecha de entrada en vigor.

2) Posterior a la sesión plenaria, elaboración de un documento

ejecutivo a manera de reporte, donde se integren los elementos

enunciados en el párrafo anterior.

3) Tomando como base el documento reporte, elaborar una base de

datos donde se integre la información enunciada y en su caso

sistematizarla.

4) Elaborar un cuadro resumen con los datos de cada una de las

sesiones en el cual se establezca: la fecha de la sesión, que carácter tuvo

(ordinaria, extraordinaria, de apertura, de clausura, solemne o

deliberativa), la hora en que estaba citada, la hora en que dio inicio la

sesión, la hora de clausura, el quórum de la sesión, así como la duración

de la propia sesión.

5) Para el caso de las iniciativas de ley, decreto o punto de acuerdo,

integrar un esquema lineal del proceso legislativo donde quede asentado

la iniciativa, la fecha de presentación, el diputado presentante (diputado

que dio lectura a la iniciativa) y el grupo parlamentario al que pertenece,

la comisión a la que se turna para su dictamen, la fecha de presentación

del dictamen, el registro de la votación por partido político, la fecha de

publicación en la Gaceta del Gobierno y la fecha de entrada en vigor de la

ley, decreto o acuerdo.

6) Para el caso de las intervenciones se crearía un listado de los

diputados por grupo parlamentario; contabilizar las intervenciones de

cada uno de los diputados de acuerdo a la característica de la

intervención, es decir, si son lectura de iniciativas, dictamen, punto de

acuerdo, moción, para hechos, para alusiones personales, fijar posición,

pronunciamientos, orador en pro, orador en contra, informes;

posteriormente hacer una sumatoria tanto por diputado en lo particular

como por grupo parlamentario.

7) Sería bastante conveniente que la información descrita fuera

sistematizada y en su momento poder insertar links que permitieran una

interconexión entre los datos registrados; por ejemplo, en el caso del

quórum de las sesiones habilitar un enlace que permitiera desglosar la

lista de los diputados faltantes; o en el caso del esquema lineal de

iniciativas, al dar un “clic” donde se describe la iniciativa que se

presentó, se mostrara el texto íntegro de la iniciativa, y en el caso de la

fecha de publicación, mediante el auxilio de la internet, se enlazara con la

página de la Gaceta del Gobierno y se muestre la versión electrónica del

decreto mediante el cual se publica la reforma o nueva ley.

En este sentido, cabe hacer notar el esfuerzo que el Instituto de Estudios

Legislativos (INESLE), del Poder Legislativo del Estado de México, a

través de la Coordinación de Investigación ha realizado sobre el

particular; es así que la mencionada coordinación, se ha dado a la tarea

de dar seguimiento puntual a la actividad desarrollada por el pleno de la

LV Legislatura del 05 de septiembre de 2003 al 22 de junio de 2005 (cabe

mencionar que la información se tiene actualizada hasta el 23 de mayo de

2005, en el presente escrito sólo se hará referencia al periodo

mencionado), permitiendo con ello tener una base de datos bastante

significativa en relación a varios de los elementos apuntados con

anterioridad, los cuales se presentan en las siguientes tablas.

IniciativasLeyes Aprobadas 19Leyes en Trámite 21

Decretos Aprobados 133Decretos en Trámite 72Acuerdos Aprobados 67Acuerdos en Trámite 29

INICIATIVAS PRESENTADAS DEL 05 DE SEPTIEMBRE DE 2003 AL 22 DE JUNIO DE 2005

Tipo de Iniciativa Situación de la Iniciativa

341

Ley 40

Decretos 205

Acuerdos 96

Fuente:Graciela Martínez Huerta, Coordinación de Investigación, INESLE.

La tabla anterior muestra las 341 iniciativas totales presentadas en

sesiones plenarias de la LV Legislatura del 05 de septiembre de 2003 al 22

de junio de 2005; representan el trabajo que, como ya se apuntó, se ha

realizado en las sesiones deliberativas del Congreso del Estado de

México, y cada una de estas iniciativas tiene un cuadro resumen del

proceso legislativo a partir de la presentación ante el pleno hasta su

publicación en la Gaceta del Gobierno.

La tabla siguiente muestra la información relacionada con las sesiones

plenarias de la legislatura, en la que también se muestra el quórum de las

sesiones, así como su duración.

Sesiones Pre

par

ato

ria

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E

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ord

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l

Quórum Duración ObservacionesJunta 04 de septiembre de 2003 X 74 Diputados 40 minutos

Sesión 05 de septiembre de 2003 X X 74 Diputados 26 minutos Apertura

Sesión 09 de septiembre de 2003 X 72 Diputados 1 hora 47 minutos Deliberativa

Sesión 11 de septiembre de 2003 X 74 Diputados 2 horas 9 minutos Deliberativa

Sesión 19 de septiembre de 2003 X 74 Diputados 2 horas 9 minutos Deliberativa

Sesión 23 de septiembre de 2003 X 74 Diputados 22 horas 57 minutos Del 23 al 26 de septiembre con 2 recesos. Para la comparecencia de algunos secretarios.

Sesión 03 de octubre de 2003 X 62 Diputados 1 hora 09 minutos Deliberativa

Sesión 09 de octubre de 2003 X 72 Diputados 2 horas 1 minuto Deliberativa

Sesión 16 de octubre de 2003 X 72 Diputados 2 horas 23 minutos Deliberativa

Sesión 23 de octubre de 2003 X 72 Diputados 1 hora 10 minutos Deliberativa

Sesión 28 de octubre de 2003 X 71 Diputados 46 minutos Deliberativa

Sesión 04 de noviembre de 2003 X 72 Diputados 1 hora 21 minutos Deliberativa

Sesión 13 de noviembre de 2003 X 73 Diputados 2 horas 4 minutos Deliberativa

Sesión 19 de noviembre de 2003 X 69 Diputados 1 hora 48 minutos Deliberativa

Sesión 27 de noviembre de 2003 X 70 Diputados 6 horas 58 minutos Deliberativa

Sesión 04 de diciembre de 2003 X 69 Diputados 5 horas 59 minutos Deliberativa

Sesión 09 de diciembre de 2003 X 73 Diputados 57 minutos Informe del Comisionado Estatal de Derechos Humanos



Sesión 23 de diciembre de 2003 X 72 Diputados 13 minutos Clausura

Junta 12 de marzo de 2004 X 70 Diputados 47 minutos

Sesión 12 de marzo de 2004 X X 71 Diputados 4 minutos Apertura

Sesión 12 de marzo de 2004 X 71 Diputados 1 hora 48 minutos Deliberativa

Sesión 18 de marzo de 2004 X 71 Diputados 4 horas 31 minutos Deliberativa

Sesión 18 demarzo de 2004 X 71 Diputados 4 minutos Clausura

Sesión 02 de Mayo de 2004 X 69 Diputados 36 minutos

Sesión 02 de Mayo de 2004 X 69 Diputados 13 minutos Apertura

Sesión 13 de Mayo de 2004 X 72 Diputados 2 horas 24 minutos Deliberativa



Sesión 02 de Junio de 2004 X 71 Diputados 4 horas 22 minutos Deliberativa




Sesión 01 de Julio de 2004 X 75 Diputados 25 minutos Declaración de Recinto Oficial en Texcoco

Sesión 01 de Julio de 2004 X 75 Diputados 2 horas 10 minutos Deliberativa



Sesión 21 de Julio de 2004 X 74 Diputados 1 hora 18 minutos Deliberativa

Sesión 22 de Julio de 2004 X 71 Diputados 1 hora 48 minutos Declaración de Recinto Oficial en Tepotzotlán

Sesión 22 de Julio de 2004 X 71 Diputados 3 horas Deliberativa

Sesión 29 de Julio de 2004 X 71 Diputados 25 minutos Declaración de Recinto Oficial en Zacualpan


Sesión 29 de Julio de 2004 X 71 Diputados 9 minutos Clausura

Sesión 05 de Septiembre de 2004 X 69 Diputados 30 minutos

Sesión 05 de Septiembre de 2004 X 69 Diputados 1hora 29 minutos Apertura

Sesión 14 de septiembre de 2004 X 51 Diputados 32 minutos Deliberativa

Sesión 14 de Septiembre de 2004 X 73 Diputados 53 minutos Informe del Presidente de la Junta de Coordinación Política

Sesión 20 de Septiembre de 2004 X 72 Diputados 1 hora 49 minutos Deliberativa

Sesión 23 de Septiembre de 2004 X 70 Diputados 6 horas 21 minutos Comparecencia Secretario de Gobierno, Ing. Manuel Cadena Morales

Sesión 24 de Septiembre de 2004 X 66 Diputados 7 horas 45 minutos

Comparecencia del Secretario de Salud Dr. Enrique Gómez Bravo Topete y del Secretario de Educación,

Cultura y Bienestar Social, Ing. Agustín Gasca Pliego.

Sesión 27 de Septiembre de 2004 X 57 Diputados 9 horas 12 minutos

Comparecencia del Secretario de Desarrollo Agropecuario, Ing. Ismael Ordoñez Mancilla;

Secretario de Transporte, Lic. Fernando Maldonado Hernández y Secretario de Finanzas, Planificación y

Administración, Lic. Luis Enrique Miranda Nava.

PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE MÉXICOLV LEGISLATURA

SESIONES CELEBRADAS DURANTE EL 05 DE SEPTIEMBRE DE 2003 AL 11 DE FEBRERO DE 2005

Dentro de los datos recopilados por la Coordinación de Investigación del

INESLE, también se puede encontrar que las iniciativas han sido divididas

de acuerdo al autor de la iniciativa y su estado procesal, como se muestra

en la siguiente tabla.

L e y D e c r e t o A c u e r d o L e y D e c r e t o A c u e r d o

P a r t i d o A c c i ó n N a c i o n a l 3 1 2 1 0 3 1 7 2

P a r t i d o R e v o l u c i o n a r i o I n s t i t u c i o n a l 3 8 8 2 6 2

P a r t i d o d e l a R e v o l u c i ó n D e m o c r á t i c a 2 5 2 2 9 1 6 1 7

P a r t i d o V e r d e E c o l o g i s t a d e M é x i c o 2 2 1 4 6 4

P a r t i d o d e l T r a b a j o 2 0 1 0 5 3

P a r t i d o C o n v e r g e n c i a 2 0 1 0 3 1

E j e c u t i v o E s t a t a l 5 5 2 0 3 1 8 0

J u n t a d e C o o r d i n a c i ó n P o l í t i c a ( a n t e s G r a n C o m i s i ó n ) * 0 1 2 1 8 0 0 0

P r e s i d e n t e d e l T r i b u n a l S u p e r i o r d e J u s t i c i a 0 6 0 0 0 0

A y u n t a m i e n t o s 0 2 0 0 0 1 0C i u d a d a n o s 0 1 0 0 0 0C o m i s i o n e s 0 4 2 0 0 0

C o n g r e s o d e l a U n i ó n 0 4 0 0 0 0

D i p u t a d o s d e l o s d i f e r e n t e s G r u p o s P a r l a m e n t a r i o s 0 4 * * 4 0 0 0

* * U n d e c r e t o f u e a p r o b a d o e n a s a m b l e a , p e r o e l e j e c u t i v o l o r e g r e s ó a r e v i s i ó n .* A t o d o s l o s d e c r e t o s y a c u e r d o s s e l e s d i s p e n s ó e l t r á m i t e d e d i c t a m e n .

E S T A D O D E I N I C I A T I V A S P R E S E N T A D A S P O R A U T O R D E L 0 5 D E S E P T I E M B R E D E 2 0 0 3 A L 2 2 D E J U N I O D E 2 0 0 5

F u n c i o n a r i o / G r u p o P a r l a m e n t a r i o o C i u d a d a n o

A p r o b a d o s E n t r á m i t e

Elaboró Graciela Martínez Huerta, Coordinación de Investigación, INESLE.

Es así como el seguimiento al trabajo legislativo en el Congreso

mexiquense tiene como finalidad la transparencia y el acceso a la

información como mecanismos para fortalecer al Poder Legislativo,

encontrando avances significativos en los datos que el INESLE a través

de su Coordinación de Investigación ha estado recopilando en relación al

trabajo desarrollado por el pleno de la LV Legislatura, lo cual es relevante,

ya que nos permite observar que es factible la implantación de esta clase

de instrumentos de acceso a la información y transparencia para el

fortalecimiento de los órganos de gobierno, logrando así mayor

acercamiento con los ciudadanos, proporcionándoles elementos de

valoración para hacer posible una efectiva rendición de cuentas y en

consecuencia acercarnos a un régimen democrático que beneficie a

todos.

CONCLUSIONES

En los últimos 8 años la importancia que ha tomado el Poder Legislativo en el país ha sido evidente, pasó de ser un legitimador de las decisiones del presidente o gobernador en turno, a constituirse en un órgano de poder.

Las expectativas que la gente tenía respecto al propio legislativo, se han convertido en decepciones, pues el actuar de los diputados no ha sido el esperado, y con ello se ha generado una creciente inconformidad de la población, incrementada por la falta de transparencia y casi nula rendición de cuentas de los propios diputados.

El acceso a la información considero tiene dos vertientes: la primera consiste en el derecho que tiene el ciudadano de conocer la información que generan los órganos públicos, cualquiera que ésta sea, teniendo como limitante la contraposición con otro derecho; la segunda, se relaciona con la obligación que tienen los propios órganos públicos de tener visible la información y presentarla de modo tal que sea entendible para cualquier ciudadano.

La transparencia consiste en que todos los actos del gobierno sean vistos, oídos o percibidos por la mayoría de la población en su correcta magnitud.

La rendición de cuentas es la capacidad de los ciudadanos a través

de las instituciones de hacer responsables a los gobernantes, de sus actos u omisiones en cualquier nivel.

Instrumentos como el acceso a la información, la transparencia y la rendición de cuentas son indispensables en un régimen democrático, y son precisamente estos instrumentos los que se deben implementar para buscar fortalecer a una institución tan importante como lo es el Poder Legislativo.

El Poder Legislativo del Estado de México, no está exento de los problemas, y su actuar ha dejado mucho que desear, por lo que se sugiere la implantación de mecanismos que permitan un fácil acceso a la información generada, permitiendo la transparencia de sus actos y eventualmente una rendición de cuentas.

El seguimiento al trabajo legislativo de la LV Legislatura del Estado de México, desarrollado por la Coordinación de Investigación del Instituto de Estudios Legislativos, muestra cómo sí es posible implementar mecanismos de transparencia en los congresos, buscando cambiar la percepción que la ciudadanía tiene respecto de los integrantes de este poder y al mismo tiempo lograr su fortalecimiento; el esquema aquí planteado podría ser tomado de referencia en otras legislaturas del país, ya que mediante esta clase de proyectos cada día podemos aspirar a tener una democracia de calidad.

FUENTES DE INFORMACIÓN

• Carbonell, Miguel, Derecho a la información, artículo 6, en Derechos Fundamentales en México, Derechos Humanos, México, Porrúa, 2005. • Crespo, José Antonio, Fundamentos políticos de la rendición de cuentas, México, Cámara de Diputados LVIII Legislatura, 2001. • Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (Coord.), (2004) El derecho de acceso a la información en México: un diagnóstico de la sociedad, México, IFAI, 2004. • Instituto Interuniversitario de Iberoamérica y Universidad de Salamanca, Datos de opinión: Elites parlamentarias en América Latina, México (1994-2006). • López Ayllón, Sergio (1984), El derecho a la información, UNAM-Porrúa, México, 1984. • Merino, Mauricio (coord.), Transparencia: libros, autores e ideas, México, CIDE, IFAI, 2005. • Reyes Heroles, Federico, Corrupción: de los ángeles a los índices, Cuadernos de transparencia, México: IFAI, 2004. • Rodríguez Zepeda, Jesús, Estado y transparencia: un paseo por la filosofía política, Cuadernos de Transparencia, México; IFAI, 2004. • Schedler, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas?, Cuadernos de Transparencia, México; IFAI, 2005. • Ugalde, Luis Carlos, Vigilando al ejecutivo. El proceso del congreso en la supervisión del gasto público 1970-1999, México, Miguel Ángel Porrúa, Cámara de Diputados LVII Legislatura, 2000. • Ugalde, Luis Carlos, Rendición de cuentas y democracia, el caso de México, México; Cámara de Diputados LIX Legislatura, Secretaría General, Coordinación de Agenda Legislativa, Partido Revolucionario Institucional, 2003.

• Vergara, Rodolfo, La transparencia como problema, Cuadernos de transparencia, México; IFAI, 2005. • Villanueva, Ernesto, Derecho de acceso a la información pública. Valoraciones iniciales, México; UNAM, Atlatl, USAID,Konrad-Adenauer-Stiftung, 2004.

La reelección legislativa en el Estado de México. Una visión histórica

Mauricio Hurtado Cisneros*

Dentro del análisis de la reelección de los legisladores se busca el equilibrio entre poderes y la evaluación de su contribución al fortalecimiento de la gobernabilidad y estabilidad democrática. Considerando que tanto en el Congreso de la Unión como en la Cámara de Diputados local están en estudio iniciativas relativas, se prevé que el establecimiento de mecanismos políticos y legales evitarán prácticas extraoficiales del ejercicio del poder. Su adecuación reclama incorporación de elementos como la equidad en la competencia electoral, la eficacia en las formas de fiscalización a los gastos de los partidos y candidatos, el libre ejercicio del voto y la capacidad en la justicia electoral; asimismo para la discusión sobre el tema el abordamiento de los riesgos y las posibles desventajas, como el enquistamiento en el poder, la corrupción y otros vicios y elementos en contra. Los elementos de la reelección para las entidades federativas son aplicables para los diputados a nivel federal.

I N T R O D U C C I Ó N

Sin duda, uno de los tópicos más discutidos tocante al fortalecimiento del Poder Legislativo es el relativo a la reelección inmediata de legisladores. Esta propuesta se ha encontrado con numerosos defensores y opositores. La discusión es importante para darle un marco más amplio al debate actual; pocos dudan de que el casi mítico principio de la no reelección deba ser seriamente replanteado en el sistema jurídico y político mexicano. Horrible La discusión, sin embargo, poco se ha abordado en el Poder Legislativo y se ha concentrado en el presidente, más que en la presidencia como institución. El tema de la reelección inmediata de los legisladores debe ser analizado en el contexto más amplio de los sistemas constitucional, electoral y jurídico mexicano. Se trata en primer término de que dicha propuesta contribuya eficazmente a asegurar el equilibrio entre poderes; y en segunda, pretende evaluar su contribución al fortalecimiento de la gobernabilidad y estabilidad democrática. El presente trabajo trata de aportar elementos sobre la reelección legislativa que en la actualidad está sobre la mesa la discusión de las reformas estructurales, no debemos perder de vista que tanto en el Congreso de la Unión como en la Cámara de Diputados Local están en estudio iniciativas relativas a la reelección inmediata de legisladores.

ELEMENTOS TEÓRICOS

Antes de abordar el tema principal, es necesario hacer algunas especificaciones teóricas referentes a la reelección legislativa, con la intención de poder tener una mejor comprensión de los vocablos. Definición de reelección legislativa

En primer término, debemos aclarar que aquí se habla de reelección legislativa inmediata y no mediata, haciéndose referencia de manera exclusiva a los diputados del Estado de México. El significado de “reelección” de manera simple, se compone de dos vocablos, el primero, “elección”, significa “acción o efecto de escoger o seleccionar entre varios”. Proviene del Latín electionem, acusativo de electio, elección, acción de escoger, “elegir, escoger, elegir por votación”. En el mismo orden “Re” quiere decir “de nuevo, otra vez, volver a”.36 El Diccionario Universal de Términos Parlamentarios menciona que reelección es la acción y efecto de reelegir; éste a su vez, significa volver a elegir nuevamente lo mismo. Alude así a la elección segunda o ulterior de la misma persona para el cargo que estaba desempeñando y en el cual cesaba o iba a cesar, o en el desempeñado anteriormente.37 Más adelante establece que la reelección es la posibilidad jurídica de un individuo que haya desempeñado algún cargo de elección popular, para contender nuevamente por el mismo cargo al finalizar el periodo de ejercicio.38 Para Vicente Anaya la reelección es la segunda o ulterior elección de alguien para igual puesto con el que venía desempeñándose. Se restringe o prohíbe en algunos cargos para evitar el personalismo, como en jefaturas del estado en las repúblicas.39 Tomado en cuenta las definiciones enunciadas, la reelección legislativa es la acción y efecto de reelegir; éste a su vez, significa elegir nuevamente lo mismo; alude así a la elección segunda o ulterior de la misma persona para el cargo que estaba desempeñando y en el cual cesaba, iba a cesar, o había desempeñado anteriormente. La reforma constitucional de 1933 En México no existieron restricciones constitucionales para la reelección sino hasta 1933 cuando se reformó la Constitución mediante un paquete de reformas antireeleccionistas, entre las que se incluyó la no reelección consecutiva de diputados y senadores. Esa forma se deriva a la vez de una reunión celebrada en San Luis Potosí, concretamente en el Congreso Nacional de Legisladores bajo la conseja del naciente Partido Nacional Revolucionario. En relación con el tema, Manuel Barquín Álvarez40 menciona que la propuesta formulada por el Comité Nacional del PRN fue presentada en la Cámara de

36 Gómez De Silva, Guido, Breve Diccionario Etimológico de la Lengua Española, FCE, México, 1998, Vocablo Reelección. 37 Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, Congreso del Estado Libre y Soberano de Morelos, 2ª edición, 1998. p. 816. 38 Idem. 39 Anaya Cadena, Vicente, Diccionario de política, gobierno y administración pública municipal, Gobierno del estado de Tlaxcala, México, 1997. 40 Barquín Álvarez, Manuel, Derecho del pueblo mexicano, México a través de sus constituciones, Enciclopedia Parlamentaria de México, Serie VI, volumen I, tomo 7, 1985, pp. 275-282.

Diputados el 16 de noviembre de 1932 en la sesión ordinaria del 9 de diciembre del mismo año, se dio lectura al proyecto de reformas y al dictamen de las comisiones respectivas, Primera de Puntos Constitucionales y Primera de Gobernación, dándose la discusión en lo general el dictamen fue aprobado por unanimidad de votos. El debate en lo particular se efectuó durante la sesión ordinaria celebrada el 5 de diciembre de 1932, después de dos intervenciones el artículo fue aprobado por unanimidad. En la Cámara de Senadores se recibió y dio lectura al oficio adjunto al que se remitió el proyecto, durante la sesión ordinaria efectuada el 20 de diciembre de 1932, turnándose a las comisiones unidas de Puntos Constitucionales. En la sesión ordinaria realizada el 26 del mismo mes y año, se dio lectura al proyecto y al dictamen emitido por las comisiones mencionadas y se aprobó por unanimidad. La reforma mencionada se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 29 de abril 1933. Jeffrey A. Weldon escribe: En 1933 el Congreso Mexicano ratificó un conjunto de reformas a la Constitución de 1917 con las cuales se prohibía la reelección del presidente y los gobernadores, así como la reelección inmediata de diputados federales, senadores, legisladores estatales y presidentes municipales. El objetivo de la reforma era eliminar la posibilidad de reelección de cualquier expresidente, y en consecuencia reducir la inestabilidad latente en cualquier intento de esta naturaleza.41 El mismo autor más adelante señala: “...el asunto de la no-reelección de diputados federales y senadores no se debatió nunca en la convención de Querétaro. No cabía duda acerca de la reelección irrestricta, que había sido la norma en México desde la Constitución de 1824, seguiría aplicándose para el Congreso federal después de 1917. La mayoría de las constituciones estatales de entonces tampoco imponían restricción alguna a la reelección de sus legisladores.”42 Según González Oropeza,43 la no reelección que resulta un principio justificable para el Poder Ejecutivo, no tuvo ninguna fundamentación en 1934 cuando se extendió a los congresos mexicanos. La gloria de los congresos del siglo XIX, tan alabados y respetados por todos, se basó en la madurez política que los liberales mexicanos adquirieron en su carrera parlamentaria y en sus constantes reelecciones, manifiesta el doctrinario.

41 Doworak, Fernando (Coor), El legislador a examen. El debate sobre la reelección legislativa en México. FCE, Cámara de Diputados LVIII Legislatura, 2003. p. 33. 42 Ibidem, p. 34. 43 González Oropeza, Manuel, Las comisiones del Congreso de la Unión en México, El Poder Legislativo en la actualidad, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Cámara de Diputados de la LV Legislatura, Serie “Estudios Doctrinales” número 162, México, 1994, p. 83.

Es así como, sin que existieran razones jurídicas de por medio se aprobó la reforma en la que se prohíbe la reelección en todos los cargos de elección popular en todos los niveles de gobierno. En los hechos la prohibición de la reelección legislativa inmediata de 1933 favoreció la posición de los gobiernos postrevolucionarios para lograr una estricta disciplina partidista dentro de ambas cámaras. La reforma de 1933 se introdujo para asegurar una severa subordinación del congreso al partido oficial y, en última instancia, al poder del presidente. La no reelección consecutiva de legisladores obedeció entonces a un intento de la elite política para centralizar un poder que, desde la independencia, se encontraba disperso entre innumerables grupos locales. La creación del PNR-PRM-PRI intentó integrar los intereses de nuevos grupos sociales en una organización corporativa en la que se definían las cuotas de candidaturas entre los llamados sectores. Estudio comparativo en América Es importante conocer algunas referencias de derecho comparado y ver cómo México al igual que Costa Rica, son los únicos países del mundo que cuentan con la prohibición de reelección inmediata para legisladores. Algunos autores han señalado también a Ecuador como el país que prohibe la reelección legislativa, aunque hoy en día ese país modificó su Constitución para permitir la reelección en cualquier puesto de elección popular.44 Bajo ese contexto, para el constitucionalista argentino Humberto Quiroga Lavié, los diputados o representantes son reelegibles en Argentina artículo 42; Colombia artículo 101; Chile artículo 47; Ecuador artículo 57; El Salvador artículo 124; Guatemala artículo 162; Haití artículo 92; Paraguay artículo 136. La reelección está implícita en el silencio de la ley en: Bolivia, Brasil, República Dominicana, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela. En tanto, que no son reelegibles en forma sucesiva en: Costa Rica artículo 107 y México artículo 59.45 Un estudio realizado por la Coordinación de Asuntos Internacionales del Instituto Federal Electoral sobre 19 países americanos, encontró que existe “reelección para un periodo consecutivo en 17 países (Argentina, Bolivia, Brasil, Canadá, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú, Paraguay, Uruguay y Venezuela). Reelección mediata en dos países (Costa Rica, México). En los dos casos se permite la reelección siempre y cuando transcurra un periodo intermedio.46

44 En efecto, la Constitución de Ecuador prevé en el artículo 98 en su tercer párrafo que: “los ciudadanos elegidos para desempeñar funciones de elección popular podrán ser elegidos indefinidamente”. 45 Quiroga Lavié, Humberto, Derecho Constitucional Latinoamericano, UNAM, México, 1991, Instituto de Investigaciones Jurídicas, p. 304. 46 Estudio de legislación comparada, Elecciones presidenciales y legislativas en 19 países americanos, Coordinación de Asuntos Internacionales del IFE, p. 13.

México y Costa Rica coinciden en lo referente a la no reelección inmediata de los legisladores, pero hay que distinguir también la diferencia que existe entre estos dos países, ya que en tanto en el segundo existe un presidencialismo débil; en el nuestro (hasta hace pocos años) no era así, pues las facultades metaconstitucionales hacían al presidente un ente con poderes por encima de los otros órganos del Estado, esto actualmente ya no es así, aunque no sea siempre para bien.

MARCO LEGAL DE LA REELECCIÓN LEGISLATIVA Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos El principio de no reelección inmediata para los legisladores en nuestro ordenamiento jurídico está previsto en el artículo 56 para los diputados federales y senadores y en el 116 de nuestra Carta Magna se establecen las bases normativas para la integración de las legislaturas de los estados, en el segundo párrafo de la fracción II, indica: “Los diputados a las legislaturas de los estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietario, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplente. Así pues, la prohibición para la reelección legislativa se dio con la reforma de 1933, sin embargo, dentro de la propuesta formulada por el PNR sólo se hablaba de los diputados federales y senadores, no así de los diputados de los congreso locales. Es así como con esta reforma, los estados de la unión se ven en la necesidad de reformar sus constituciones para impedir la reelección inmediata de legisladores, aunque es de hacer notar que en el caso del Estado de México, tal prohibición ya estaba considerada de manera expresa desde 1929, sobre ello se ampliará más adelante. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México La Constitución estatal de 1824 establecía en su artículo 60.47 “60. El congreso se renovará parcialmente cada dos años, saliendo en el bienio de 829 los diez últimamente nombrados, y en los bienios sucesivos los más antiguos.” Este artículo sufrió una reforma el día 10 de octubre de 1851 para quedar: “60. El congreso se renovará parcialmente cada dos años, saliendo los más antiguos.”

47 En este apartado, todos los artículos que se citan tienen como base el trabajo realizado por el Doctor Reynaldo Robles Martínez y la Licenciada María Isabel López Islas que lleva por nombre Las Constituciones del Estado de México y sus Reformas. 1824-2003, el cual será editado por el Instituto de Estudios Legislativos de la LV Legislatura del Estado de México.

De la estricta interpretación gramatical del artículo enunciado, se puede apreciar que desde la Constitución de 1824 en el Estado de México estaba impedida la reelección inmediata de los legisladores, pues el vocablo “renovará” según el diccionario de uso común, significa “cambiar una cosa por otra nueva”, es decir, los diputados electos para un periodo, terminado éste, deberían dejar el cargo que ostentaban para que nuevos integrantes conformaran la asamblea legislativa. Al igual que en la Constitución de 1824, la de 1860 reza en su artículo 51: “Art. 51. El congreso se renovará en su totalidad cada dos años.” Y la de 1870 en su artículo 34 indica: “Art. 34. El Congreso se renovará en su totalidad cada dos años.” Válgase pues el comentario referente a la Constitución de 1824, respecto de los otros dos ordenamientos que se enunciaron, ello en virtud de la similitud en su redacción. Mención aparte necesita el artículo 44 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México de 1917, que a la letra dice: “Art. 44.- La Legislatura se renovará en su totalidad, cada dos años; el mandato por virtud del cual sus miembros funcionen, no podrá durar más que el período de dos años para el que fueron electos.” De lo anterior, podemos apreciar que si bien es cierto la constitución estatal no prohibía de forma expresa la reelección inmediata de los legisladores, no menos es que al mencionar “el mandato por virtud del cual sus miembros funcionen, no podrá durar más que el periodo de dos años para el que fueron electos”; deja ver que ningún diputado podría ejercer ese encargo por más del tiempo que duraba la propia legislatura, es decir, no podría reelegirse para el periodo inmediato. Más aún, el artículo 44 de la Constitución del estado sufrió desde 1917 hasta 1995, cinco reformas en su texto. La que nos interesa para efectos del tema fue la que se dio en virtud del decreto número 4 de fecha 6 de septiembre de 1929, durante la Legislatura XXXII y que se publicó en la Gaceta del Gobierno en su número 25 del día 25 de septiembre de 1929, la cual se transcribe textual por lo que hace al artículo en comento. “Art. 44 La Legislatura se renovará en su totalidad cada cuatro años, sin que por ningún motivo el mandato por virtud del cual funcionen sus miembros pueda prorrogarse más allá de ese periodo.” Por lo que se afirma que es a partir de 1929 cuando se prohíbe expresamente la reelección inmediata de los legisladores en nuestro estado, ya que el artículo 44 establece que la legislatura se renovará en su totalidad cada cuatro años,

sin que por ningún motivo el mandato por virtud del cual funcionen sus miembros pueda prorrogarse más allá de ese periodo. De lo anterior se observa que en nuestra localidad antes que en la federación, se establece la no reelección legislativa. Este es un dato que se debe tener presente pues en el siguiente apartado se hará un análisis de los diputados que se han reelecto en nuestra entidad y podremos ver algunos datos interesantes. En la reforma integral que tuvo la Constitución del estado durante 1995, el artículo 44 cambia nuevamente su redacción, que de manera tajante impide la reelección inmediata de los diputados, al indicar: “Art. 44. La Legislatura se renovará en su totalidad cada tres años. Los diputados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato.” Es así, como hemos visto la evolución histórica que ha tenido el texto constitucional del estado, relativo a la reelección de los diputados, observando la singularidad que en nuestra entidad a partir de 1929 el impedimento para que los diputados se reeligieran existe, por lo que se afirma que en nuestro estado no se dio el fenómeno de asimilar las reformas que en la federación se daban en 1933 en relación a la reelección de legisladores. Sin embargo, se puede observar en el dictamen donde se reforma el artículo 44 en 1929 que no expresa cuáles fueron los motivos para la redacción del precepto que se comenta. Es de interés para este capítulo la iniciativa de decreto que presentó el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en el Congreso del Estado el 23 de diciembre de 2003, ya que es la única en su tipo que se ha presentado en toda la historia constitucional de nuestro estado; en dicho decreto se pretende modificar diversos numerales de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México y otros ordenamientos legales –válgase la crítica a esta iniciativa, desde el punto de vista de la técnica legislativa, pues en una misma iniciativa se incluyen modificaciones a la Constitución estatal, en relación a diferentes materia, y a varias leyes, siendo que por jerarquía el decreto que modifica la constitucional debería ser presentado en forma separada– es de nuestro interés porque en dicho documento se pretende establecer la reelección inmediata para los legisladores hasta por un periodo más. Dicha iniciativa dentro de su exposición de motivos establece como instrumento que permita el fortalecimiento del Poder Legislativo, la reelección inmediata de legisladores, procurando mecanismos de rendición de cuentas. La iniciativa procura el fortalecimiento del Poder Legislativo, pero no se limita, como lo hace la misma a nivel federal, al proponer la reelección inmediata, ya que dentro de la misma de motivos propone el establecimiento del servicio civil de carrera que sería fuente para otra investigación más profunda, pero que sin duda coadyuvaría de manera directa al fortalecimiento del Legislativo.

ANÁLISIS HISTÓRICO DE LA REELECCIÓN LEGISLATIVA

Se hará un breve análisis histórico en relación a la reelección mediata o inmediata de los diputados en el Estado de México, tomando como base a los diputados que han ocupado dicho cargo en más de una ocasión, de donde se desprenderán algunas consideraciones para destacar la importancia que, para el funcionamiento de las instituciones democráticas, tiene la posibilidad la reelección inmediata de los legisladores. Lo que se pretende demostrar en este apartado es que históricamente a partir de 1917, la experiencia de los legisladores mexiquenses ha sido casi nula, contrario al periodo comprendido de 1824 a 1917. La investigación comprueba que durante más de 80 años el Congreso mexiquense ha estado integrado por amateurs. Las implicaciones políticas y jurídicas de este hecho son de una enorme trascendencia, ya que mientras el Estado de México no cuente con legisladores experimentados, no tendrá un Poder Legislativo fuerte —no obstante las buenas intenciones de algunos diputados— que funja como contrapeso efectivo frente a la gran fortaleza que le proporciona el aparato gubernamental al ejecutivo estatal, aún cuando haya una aproximación de “gobierno dividido” y “gobierno yuxtapuesto”, como se ha evidenciado durante estas tres últimas legislaturas estatales, donde ningún grupo parlamentario ha tenido la mayoría calificada, ni siquiera mayoría simple. Es de tomarse en cuenta que este trabajo no pretende ser una propuesta de solución al problema, aunque al final se realice una propuesta general. La aportación de este estudio es teórica y empírica. Las consideraciones que se realicen de los datos obtenidos, constituyen un diagnóstico y no el tratamiento de la enfermedad. METODOLOGÍA48 El objetivo de este apartado es conocer cuántos legisladores, en la Cámara Local, se han reelecto, y cómo lo han hecho –es decir, identificar las características de la carrera parlamentaria- durante la época que se permitía la reelección inmediata de legisladores y desde la fecha que se prohibió hasta 2004.49 El primer paso fue conocer cuántos diputados han compuesto las diferentes legislaturas del Estado en el periodo de estudio y obtener los datos de los diputados que las han integrado; se debieron registrar 1,542 nombres, de acuerdo con el tamaño que ha tenido la Cámara del Estado desde 1821 hasta 2004; en la base de datos se registraron 1,540 diputados; dado que la diferencia es mínima no afecta los resultados de la investigación. 48 La metodología que se utilizó es, en parte, la utilizada por Emma Campos en su estudio de reelección en el Congreso de la Unión., Dworak... Op. cit. pp. 98-151. 49 Los datos para la elaboración de esta investigación fueron extraídos en su mayoría del libro Legislaturas y Legisladores del Estado de México de Ramón Arana Pozos, editado por el Instituto de Estudios Legislativos del Poder Legislativo del Estado México en el año 2002, coordinado por la Licenciada Isabel López Islas.

Además, se elaboró una base de datos en la cual se recabaron los nombres de los diputados, las legislaturas en las que participaron, el partido al que pertenecían, el distrito por el que fueron electos y el tipo de diputación (si fueron de mayoría, de partido o de representación proporcional) desde la Primera Diputación Provincial de 1821 hasta la actual LV Legislatura. Es necesario apuntar que sólo se hará referencia a los diputados que han estado en el Congreso del estado con el carácter de propietarios. En esta investigación no se toman en cuenta los “saltos” que hayan tenido los legisladores, de la Cámara Local a la Cámara de Diputados Federal, al Senado o viceversa. Lo anterior porque aunque se pueda argumentar que en los mencionados “saltos” de una Cámara a otra, el legislador acumula experiencia, la verdad es que si se procura la profesionalización de los diputados, ésta se deberá de buscar dentro de una sola institución, ya que, aunque muy semejantes en esencia, las prácticas parlamentarias en los congresos locales y el Congreso de la Unión son bastante diferentes, pues sólo basta observar a los actuales legisladores locales que fueron diputados en la LVIII Legislatura Federal e incluso algunos que fueron locales en la LIII Legislatura, pero que simple y sencillamente al inicio de la presente LV Legislatura no le encontraban “la dinámica” -por así decirlo- al trabajo legislativo. La información se trabajó legislatura por legislatura y posteriormente se compiló en dos listas, la primera abarcaba de 1821 a 1917, periodo en que si bien es cierto no se permitía la reelección inmediata de manera expresa, tampoco se prohibía de manera tajante; y la segunda comprende de 1917 a 2004. Una vez conformada la base de datos e identificado el número de diputados, se procedió a contar el número de individuos que estuvieron dos o más veces en la Cámara, para obtener los porcentajes de reelección, en cada uno de los dos periodos en que se subdividió la base de datos. En la primera parte de la base se contiene 736 registros de asientos ocupados; ahora bien, dado que algunos de los legisladores se reeligieron, esto significa que en realidad hay menos diputados que diputaciones. Hay que recordar que a lo largo del periodo en estudio se han realizado diversas modificaciones a la distritación del estado, a consecuencia del aumento de la población y de su distribución geográfica. Debido a la complejidad que implica su identificación, no se incorporan los cambios por redistritación en este análisis. De esta forma, tenemos que del periodo comprendido de 1824 a 1917, 145 de los 418 diputados se reeligieron, lo que representa un 34.69 %; del total de diputados reelectos 122 lo hicieron de manera consecutiva y sólo 23 lo realizaron de manera discontinua, la frecuencia con la que se reeligieron el total de los legisladores se muestra en el siguiente cuadro.

PERIODO 1821 A 1917

Frecuencia de Reelección

Número de Diputados %

Dos 72 49.65 Tres 34 23.44

Cuatro 18 12.41 Cinco 6 4.14 Seis 3 2.07 Siete 5 3.45 Ocho 3 2.07 Nueve 3 2.07 Once 1 0.68 Fuente: Elaboración propia.

Por lo que hace al periodo comprendido de 1917 a 2004, el cual abarca de la XXVII a la actual LV Legislatura, de un total de 742 diputados sólo 58 se reeligieron, lo que representa un 7.82%; es de resaltar que 40 lo realizaron de forma discontinua, es decir, dejando pasar una o más legislaturas, pero 18 de ellos lo hicieron de forma continua.50 Este dato se resalta ya que como se mencionó anteriormente, desde la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México de 1917 la reelección inmediata de los legisladores estaba impedida, lo cual muestra que se violó la Constitución; y suponiendo sin conceder que fue hasta la reforma de 1929 cuando se establece el principio de no reelección consecutiva legislativa, los diputados Ezequiel Huerta, Luis Ramírez de Arellano y Sixto Vargas se reeligieron de manera inmediata, lo cual pone de manifiesto que en algunos casos a las propias personas que hacen las leyes no les importa cumplir con las normas, antes bien las violan. La frecuencia con la que se reeligieron el total de los legisladores de 1917 a 2004 se muestra en el siguiente cuadro.

PERIODO 1917 A 2004

Frecuencia de Reelección

Número de Diputados %

Dos 46 79.31 Tres 10 17.24

Cuatro 2 3.44 Fuente: Elaboración propia.

Los resultados que aquí se presentan, son sólo datos cuantitativos, sin embargo no por ello dejan de reflejar cierta inconsistencia en el quehacer parlamentario por parte de los diputados de nuestro estado; si se está verdaderamente interesado en el fortalecimiento del Poder Legislativo, es necesario que se considere con seriedad la reelección en sus cuadros. Naturalmente la reelección inmediata irrestricta, por sí sola, no garantizaría el fortalecimiento del Congreso; se requiere la revisión integral de las reglas del juego legislativo en México. En otras palabras, la reelección irrestricta es una condición necesaria pero no suficiente, porque –a pesar de su fundamental

50 No se cuenta al diputado Carlos Campos Salinas, que fue legislador en la XXVI y XXVII Legislatura.

importancia- no sólo cuentan los incentivos que crea la reelección, sino también la naturaleza del sistema de partidos y la estructura del sistema democrático, las cuales son determinantes y cruciales de la conducta del legislador. Sin embargo, a pesar de la innegable necesidad de reformas integrales para establecer un sistema de partidos y unas reglas del juego electoral que permitan el desarrollo de un sistema político auténticamente democrático, la profesionalización de los legisladores per se no sólo es deseable, sino también desde mi punto de vista imprescindible para que nuestro estado y el país puedan contar con los congresistas que necesitan, aunque ello implique tomar un riesgo, ya que como lo veremos más adelante, siempre existirán las sombras de amargas experiencias.

POSIBLES DESVENTAJAS DE LA REELECCIÓN LEGISLATIVA

Antes de abordar el tema es conveniente aclarar que aunque la mayoría de los argumentos aquí vertidos hacen referencia a la reelección de los diputados a nivel federal o a los senadores, no menos es que estos mismos argumentos, son aplicables para la reelección de los diputados en las entidades federativas.

En realidad son pocos los académicos que se oponen a la reelección legislativa en México,51 no obstante lo anterior podemos decir que dentro de las posibles desventajas de la instauración de la reelección inmediata de los legisladores, se encuentran las siguientes. a) Enquistamiento en el poder, corrupción y otros vicios Francisco de Andrea Sánchez, 52 previene sobre algunas consecuencias de aceptarse la reelección para nuestro sistema político al señalar cuando menos seis elementos para estar en contra, y que son: el enquistamiento nocivo de élites en el poder; corrupción, impedimento de la renovación de elites, debilitamiento de la clase política, el mito de la profesionalización y permitir la formación de alianzas y vínculos “clientelares” entre representantes políticos y grupos de interés. Ø Enquistamiento en el poder. De Andrea opina que para evitarlo existe en

los Estados Unidos de Norteamérica un creciente clamor, por al menos limitar el número de periodos de reelección consecutiva posible, como

51 A pesar de que existen muchas opiniones en contra de la reelección, casi en su totalidad se han vertido en conferencias o mesas de trabajo, sin embargo son pocos (casi nulos) los trabajos formales que se han escrito en relación al asunto. Personalidades como Beatriz Paredes, Dulce María Sauri, Martí Batres, Emilio Chuayffet se han manifestado totalmente en contra de la reelección inmediata en cualquiera de los puestos populares. 52De Andrea Sánchez, Francisco, Revista Jurídica, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Número 103, enero abril de 2002, México, 2002.

solución a una serie de problemas que se han hecho patentes en dicho país. Lo más destacado del estudio del investigador De Andrea, es apuntar que la consagración constitucional o legislativa de la reelección ha llevado a resultados contraproducentes para el espíritu que subyace al concepto de democracia. Tal fue el caso, aún fresco en la memoria política de los EEUU, de Dan Rostenkowski, poderoso político demócrata que por décadas presidió casi dictatorialmente la crucial Comisión de Medios y Árbitros (Ways and Means Committee), hasta que se descubrieron abusos de poder, desvíos de fondos, etc., que precipitaron su caída ignominiosa desde la cúspide del poder legislativo de la mayor potencia del mundo.

Ø Corrupción. La reelección consecutiva en los EEUU -incluyendo al poder

ejecutivo- lleva a la configuración en el lenguaje político de la citada palabra incumbent que tiene implícita una carga conceptual que destaca la existencia de un representante político que estando en el ejercicio de su cargo, decide buscar la reelección con todas las ventajas que implica disponer de la estructura administrativa, logística, de medios masivos, de contactos e incluso de fondos, ante un aspirante que busca el cargo representativo pero desde fuera del sistema y sin ventajas. Sobre la corrupción el mismo autor considera que la existencia de la reelección legislativa consecutiva lleva a tentaciones de abuso de poder y económico que frecuentemente resulta irresistible para muchos políticos.

Ø Impedimento de la renovación de élites. En torno a que se impide la renovación de elites, el investigador sostiene –citando a Gaetano Mosca- que:

Los sistemas políticos logran mantener un módico equilibrio y estabilidad generacional permitiendo una indispensable “Renovación de Elites Políticas”, que no sólo refresca a los mandos políticos y de gobierno, brindando nuevas ideas y nuevas ópticas, sino que libera tensiones acumuladas por grupos de poder que generacionalmente buscan tener su oportunidad en el ejercicio del poder. La reelección consecutiva impide per se la renovación de elites, o en el mejor de los casos, la pone en manos de muy pocos, lo que tampoco es deseable.

Ø Debilitamiento de la clase política. En el caso del argumento que

previene sobre la debilitación de la clase política, dice que los representantes políticos ante la Asamblea –que no se renueva- inevitablemente pierde vigor; vigor en el debate, vigor en las ideas y vigor incluso político en tanto que se sabe que los retos de ciertos grupos sociales existentes, no se trasladarán a la arena legislativa, puesto que la reelección configura un “Club” cerrado de “caras conocidas”.

Ø El mito de la profesionalización. Aduce el multicitado investigador que el

mito de la profesionalización puede ser valorado como un contra-argumento dado el hecho de que en algunos contextos nacionales, lo único que se ha visto profesionalizado es el abuso del poder y la

formación de cotos personales de influencia, profesionalización que en nada ayuda a la democracia real.

Ø Formación de alianzas y vínculos “clientelares”. Al no existir

continuismo de personajes en el Poder Legislativo con reelección consecutiva, se facilitaría el que los poderosos e influyentes grupos de interés y de poder en México, intentaran y eventualmente lograran coptar, para usar un eufemismo, a verdaderos regimientos de legisladores –sistemáticamente- a favorecer, representar y proteger los intereses de dichos segmentos de la sociedad en demérito de los intereses del bien común que frecuentemente son contrarios a los de dichos grupos de interés y de presión.

Sin duda los argumentos que describe De Andrea en relación a la

reelección, aportan elementos que prevén riesgos extremos para la nación. En el caso de la corrupción en conjunto con las prácticas

clientelares, ejemplos en nuestro país sobran la hegemonía del PRI permitió durante buena parte de la historia de nuestro país, abusos de poder forma descarada, muchas de estas situaciones tal vez nunca se

sepan, pero existieron, de eso no hay duda. Con el resquebrajamiento del partido oficial, se comienzan a mostrar al público muchos hechos que muestran la corrupción del sistema, desde el llamado Pemexgate, pasando por los Amigos de Fox y claro los llamados “videoescándalos” (PVEM y el PRD). Todos estos escándalos ponen al descubierto la naturaleza humana, y deja ver, sin duda, uno de los argumentos más fuertes para impedir la reelección inmediata de los legisladores y que habrá que sopesar, para que no nos salga peor el remedio que la enfermedad. b) Inequidad en la competencia electoral Jorge Buedía Ladero53 expresa que el aspecto más relevante a favor de la relación para impulsar la profesionalización de la legislatura es que requiere que los diputados mantengan su curul por varios periodos; parece olvidarse el hecho de que las elecciones son, entre otras cosas, un instrumento para remover a nuestros gobernantes y no sólo para refrendarles su posición. Lo anterior es relevante en la medida que la reelección misma genera ventajas para el diputado que busca conservar su puesto en detrimento de sus competidores. Es un hecho ya probado, al menos en el caso de los Estados Unidos, que los legisladores que buscan reelegirse (incumbents) tienen una serie de ventajas sobre sus competidores, como es el hecho de ser más conocidos, tener más recursos a su disposición y generar una clientela electoral estable. Se estima que entre 10-11% aproximadamente de los votos de los incumbents provienen exclusivamente de la ventaja de tener la diputación. En situaciones de alta competitividad, como la que vivimos ahora en México, estas ventajas electorales podrían ser cruciales para definir al ganador de una elección de distrito. ¿Estamos dispuestos a sacrificar cierto

53 Investigador del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE).

grado de competitividad en nuestras elecciones para una mayor profesionalización de los legisladores? Este aspecto se relaciona directamente con lo referente a la corrupción. Lo anterior en razón de que aún con el significativo avance que se ha tenido en los órganos electorales –Instituto Federal Electoral, Instituto Electoral del Estado de México muchos– de los vicios que sostuvieron al partido hegemónico en el poder durante más de 70 años, siguen persistiendo y algunos con mayor frecuencia y magnitud. Actualmente, por ejemplo, dentro del IEEM se han sacado a relucir ciertos actos de los exconsejeros electorales (bonos superiores a los 3 millones de pesos), que claramente muestran una falta de probidad y objetividad en relación con la alta función que se les ha encomendado; y ello hace que figuras como la reelección inmediata de los legisladores, ciertamente conlleve riesgos. c) Se socava el principio de igualdad de oportunidades

Existe la opinión de Citlalli de Dios Calles54 al sostener su oposición no sólo a que se implemente la reelección legislativa, sino que se suprima también la reelección relativa que permiten tanto la constitución federal

como las locales, al no establecer limitación alguna a quienes siendo diputados locales compitan para federales o viceversa.

La experta opina que: “...la igualdad política sólo puede significar la igualdad de oportunidad para participar en el proceso político. Al derogarse el artículo 16 de la LOPPE y permitirse que los políticos locales continúen en forma inmediata desempeñándose en los puestos de elección popular del Congreso Federal, se cancelan las oportunidades para que exista la renovación y capilaridad en los cuadros políticos. Esto es siempre inconveniente y de manera particular en una nación como México, cuyo crecimiento demográfico es explosivo y la población juvenil numerosa, lo que hace indispensable la movilidad social y política. Ante este panorama, el artículo 16 no rompía con el principio de igualdad de oportunidades; por el contrario, daba lugar a que mayor número de ciudadanos participaran en la política, restando privilegios a los políticos preferidos del gobernante en turno… en los estados de la república, sin importar el color del partido que ostente el mandatario en el poder, cuando se da un gobernante local, autoritario y centralizado, pasea al cuadro de su preferencia por todos los cargos de mayor alcurnia, aunque esos elegidos carezcan de mérito y capacidad alguna. Sus datos políticos se reducen a un sexenio. A contrario sensu, si el político local es de verdad apto y capaz para desempeñarse en su puesto, el electorado lo valora, para brindarle su apoyo y simpatía cuando (después de un periodo) de nuevo sea postulado hacia otro cargo de elección popular. Con estos razonamientos se hace la crítica al tercer argumento y se concluye que la derogación del contenido del artículo 16 de la LOPPE, amenaza de manera directa al ideal republicano de la temporalidad,

54 Coordinadora general de asesoría del Instituto Federal Electoral en Tabasco, de 1997 a 1998.

bloqueando aspiraciones políticas legítimas, en aras de una pretendida carrera política que invalida la representatividad que el electorado le confió para todo un periodo.”55

POSIBLES VENTAJAS DE LA REELECCIÓN LEGISLATIVA La pregunta a plantear es ¿qué pasaría si un órgano como el Poder Legislativo mexicano existente, por el sólo hecho de permitir la reelección legislativa se convirtiera en un ente independiente y profesionalizado y por consecuencia, un verdadero contrapeso al Poder Ejecutivo?, o en sentido inverso, si su establecimiento permitiera hacer más patentes los métodos antidemocráticos al que el sistema político nos tiene acostumbrados, es decir, parálisis legislativa, corrupción y desinterés de nuestros legisladores para contribuir al desarrollo de nuestro país. Diversos autores señalan que algunas de las posibles ventajas en caso de implantar la reelección legislativa, serían las siguientes: a) Acotación del poder, contrapeso y verdadero fiscalizador del Ejecutivo En relación a la acotación del poder del ejecutivo Benito Nacif establece que: “ al vincular las ambiciones de los legisladores en turno con la organización política extrema que controla la nominación a cargos de elección más altos y el acceso a los puestos de patronazgo en la administración, la no reelección ha inhibido el funcionamiento de la Cámara de Diputados como un órgano independiente; convirtió a los legisladores en agentes de quienes definían la lista de candidatos a puestos de elección o de los dispensadores de patronazgo en el Ejecutivo, consecuentemente, la no reelección consecutiva trajo consigo un profundo e irreversible cambio en el equilibrio de poderes del gobierno federal.”56 Por lo que hace a la tarea de fiscalización, Luisa Béjar hace énfasis en la necesidad de la pericia, al decir que: “un Congreso sin memoria y experiencia, poco puede hacer para cumplir con el propósito de ser vigilante y fiscalizador de la administración pública enfrentándose a la vasta maquinaria burocrática del Ejecutivo. El relevo total y constante de los legisladores de ambas cámaras mantiene al Congreso mexicano desinstitucionalizado y débil... el asunto (de la reelección) es todavía objeto de polémica en algunos círculos. No ocurre así en otros países del orbe, donde, salvo raras excepciones, la posibilidad de la reelección continua de los parlamentarios es ampliamente reconocida como una cuestión lógica en el

55 De Dios Calles, Citlalli, Ponencia denominada, ¡Sufragio Efectivo! ¿No Reelección?, presentada en el III Congreso Internacional de Derecho Electoral, celebrado en Cancún, México, en marzo de 1998. 56 Nacif Hernández, Benito, La no reelección legislativa, Diálogo y Debate, julio-septiembre de 1997, Centro de Estudios para la Reforma del Estado A.C. p. 156.

funcionamiento de los regímenes democráticos. De esta suerte, la observancia de tal principio se da por sentada, y la discusión, si acaso, apenas versa sobre cuestiones tales como la conveniencia de limitar el número de ocasiones a las que un representante puede aspirar a repetir en el cargo. Lo que sí es un hecho es que donde no hay responsabilidad, no hay representación, y desde esta perspectiva, la reelección parlamentaria en forma consecutiva obra como un estímulo cierto para animar un ejercicio responsable del cargo. La posibilidad de permanencia de diputados y senadores figura así como uno de los instrumentos esenciales con que cuenta la ciudadanía para favorecer a aquellos que han respondido bien a su confianza, o para decidir su relevo cuando en los hechos ésta se ha visto defraudada.”57 En relación al tema de la fiscalización, Luis Carlos Ugalde menciona: “El caso particular de la revisión del gasto público, datos recabados y opiniones de diputados y ex diputados sugieren que la Cámara de Diputados y su ente auditor, la Contaduría Mayor de Hacienda, efectuaron una supervisión insuficiente e ineficaz durante la mayor parte del periodo de estudio. Con frecuencia la fiscalización legislativa careció de procedimientos establecidos y claros de operación; muchas dependencias gubernamentales no atendieron a las solicitudes de información hechas por la Cámara; y los diputados no supervisaron el seguimiento de los casos o la aplicación de las sanciones.”58 El mismo autor, en su obra Vigilando al Ejecutivo, manifiesta que gran parte de la escasa fiscalización del legislativo hacia el ejecutivo, se debe a su falta de experiencia, que las comisiones de vigilancia no están formadas por profesionales y cuando empiezan a obtener experiencia, se termina su periodo.59 b) Profesionalización parlamentaria Susana Thalía Pedroza60 cree que la reelección legislativa traerá consecuencias favorables básicas: 1) la profesionalización de los parlamentarios; 2) el fortalecimiento de las actividades legislativas y de control de gobiernos a cargo del Congreso; 3) se daría seguimiento a las agendas legislativas; y 4) se contaría con cuerpos estables de legisladores. La investigadora estima que además el cuerpo electoral sería quien decidiría a través de la elección que una persona ocupase nuevamente un escaño, con lo cual operaría la denominada responsabilidad política “difusa”, entendida como aquella responsabilidad de sanción inmediata de efectos indirectos, que por un lado se manifiesta en los ciudadanos responsabili zando a los miembros del Congreso e incluso, influenciando y modificando sus posiciones políticas, con lo cual los diputados y senadores se sentirían responsables frente a los ciudadanos, en cuanto que se les podría imputar acciones y de una forma 57 Béjar A., Luisa, La reelección parlamentaria en México, Asamblea, mayo, número 4, México, 1995, pp. 29-33. 58 Ugalde, Luis Carlos, Vigilando al Ejecutivo. El papel del Congreso en la supervisión del gastos público 1970-1999, Porrúa.,2000, p. 158. 59 Ibidem.,pp. 105-123. 60 Pedroza De La Llave, op. cit., pp. 91-92.

indirecta, como si los cesaran al no permitir que nuevamente fuesen parlamentarios. Así tendría configurada la afirmación que no hay acción política sin responsabilidad, dando cabida a otro de los conceptos esenciales en las democracias modernas, la rendición de cuentas, aspecto que va muy relacionado con la reelección de legisladores. Por su parte, Lujambio sostiene en su libro Federalismo y Congreso, que los diputados mexicanos no han tenido incentivo alguno para especializarse en sus tareas: tres años son muy poco tiempo para aprender y para capitalizar políticamente el aprendizaje.61 c) Experiencia legislativa Esa falta de experiencia de nuestros legisladores es agudamente señalada en los ensayos de Dworak y Hill, quienes citando a Campos, sostienen: “...que los niveles de reelección de los miembros del Congreso durante el periodo comprendido entre 1857 y 1876 fueron relativamente bajos (oscilando entre el 25% en un principio y el 44% hacia el final), si consideramos que existió la intención del gobierno federal para crear una clase política parlamentaria estable a la presidencia... ”62 En cuanto a la reelección legislativa, explica Dworak, “se observa que sus niveles, los cuales habían caído hasta el 10% debido a la casi total renovación de elites que significó la revolución, fueron aumentando paulatinamente con los años hasta poco más del 40% a principios de la década de 1930.”63 Emma Campos64, en un importantísimo estudio descubrió que, de los 4,296 legisladores priístas que han pasado por el Congreso Federal solamente 714 se han reelecto una o más veces, lo que equivale a un escasísimo 16%. De los 3,628 diputados priístas en el periodo 1934-1997, la gran mayoría –3,144 individuos- se ha electo sólo una vez. Esto equivale al 87% del total, lo que nos deja una tasa de reelección de 13.3%. Ahora bien, de los 484 diputados que se han reelecto, solamente 85 lo han hecho más de una vez, es decir, el 2.3% del total. El análisis de los senadores se realizó con base en un total de 668 priístas que ocuparon uno o más escaños en la Cámara alta, desde 1934 hasta 1997. En términos de su experiencia y reelección, la situación en la Cámara de Senadores es mucho más dramática que la de los diputados, ya que más del 95% de los senadores nunca regreso al senado. Además, de los 28 senadores que se reeligieron, únicamente Emilio Manuel González Parra estuvo tres

61 Lujambio Irrázabal, Alonso, Federalismo y Congreso, en el cambio político de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1995, p 174. 62 Dworak, Fernando F., “Reelección legislativa: Más argumentos en pro”, Etcétera, febrero, número 265, México, 1998, p. 7 y 8. 63 Dworak, Fernando y HILL, Benjamín, “La Reelección Legislativa en México 1812-1933”, Revista Nexos no. 246, junio, México, 1999, p. 93-94. 64 Para abundar en cuanto al tema Cfr. Emma Campos, “Los Legisladores del PRI de 1934 a 1997. La perversidad de la No-Reelección”, Revista Quórum. enero, 1996, p. 27-31 y el libro El Legislador a Examen. El debate sobre la reelección legislativa en México, coordinado por Fernando Dworak, porrúa. 2003, pp. 98-151.

veces en el Senado; el resto sólo regreso a la Cámara de Senadores por una ocasión. Finalmente, con respecto a la continuidad en la escasa acumulación de experiencia senatorial, 18 de los 27 senadores se eligieron dos veces, el 67.8% no dio ningún “brinco” para reelegirse (16 se reeligieron después de 6 años y los otros dos después de 3 años, a partir de que empezó a renovarse la Cámara por mitades. Emilio González Parra dejó pasar 12 años entre cada una de sus reelecciones (no obstante, cabe mencionar que en esos dos periodos intermedios ocupó un escaño en la Cámara de Diputados). d) Mayor acercamiento con el electorado Joel Carranco Zúñiga y Froylán Díaz Martínez opinan que la no reelección inmediata llevó a los diputados a desatenderse de sus bases de apoyo electoral. Es inusual que un diputado regrese a su distrito a rendir cuentas, a dar explicaciones de su labor y hacerse responsable de su conducta en la cámara.65 Como se puede apreciar, en casi la mayoría de las opiniones se argumenta la necesaria profesionalización de los cuerpos legislativos en el ejercicio del cargo y la dicotomía de responsabilidades compartidas entre elector y representante para que esta relación tenga como resultado la cancelación o refrendo del apoyo del electorado a determinar candidatos. Otro factor se refiere a la necesidad de una mayor experiencia en el ejercicio del cargo como medio para hacer eficiente la facultad fiscalizadora del órgano legislativo en el escrutinio del ejercicio gubernamental, función que por su técnica requiere de cierto grado de conocimientos. Respecto a la necesaria profesionalización, existen opiniones que señalan que la cámara no es una escuela para tratar de buscarla en ella. En lo personal señalaría que la necesidad de contar con políticos profesionales en el ramo legislativo, no requiere ni de escuelas ni de profesores. La saludable misión de hacer de este poder tan importante un contrapeso hacia los otros poderes, requiere ciertamente la experiencia y esa experiencia sólo puede ser adquirida mediante el tiempo en el ejercicio del poder, pero más allá de la experiencia, se necesita voluntad de hacer las cosas, lo cual no tienen varios de nuestros legisladores. Por eso no estoy de acuerdo con quienes opinan que el legislador debe ser “todólogo”, puesto que la necesidad de experiencia es sólo para que sus decisiones políticas sean acertadas. Repito, experiencia en su toma de decisiones. Puede sí especializarse en algún rubro de la política. Más aún, los aspectos técnicos de esa política, pueden y deben ser atendidos por los cuerpos de apoyo, y aquí se toca un punto al que ya se había hecho referencia y es que independientemente del establecimiento de la reelección inmediata o no, otro de los temas medulares para el fortalecimiento del Poder Legislativo, lo 65 Carranco Zuñiga, Joel y Díaz Martínez, Froylan, Reelección restringida de los legisladores en México (segunda y última parte), Revista Lex, noviembre, 1997, p. 29.

constituye el establecimiento del servicio civil de carrera, herramienta de suma importancia para el desempeño óptimo de las atribuciones legislativas. Otra ventaja que veo en lo personal es que el vínculo entre representantes y representados actualmente no existe. Es decir, la participación ciudadana o sea el involucramiento de la sociedad en la colaboración para un adecuado ejercicio del poder público, requiere que el legislador le brinde al elector un espacio de información y participación. Ello podría evitar en lo futuro legisladores al margen del electorado. MÍNIMAS CONDICIONES PARA LA REELECCIÓN INMEDIATA DE LEGISLADORES Desde mi punto de vista, y después del análisis de los elementos teóricos e históricos desglosados a lo largo del trabajo, el apoyo a la posibilidad de que exista la reelección inmediata de legisladores en el Estado de México, se condiciona a la integración de una ecuación que establezca mecanismos políticos y legales que eviten algunas prácticas o formas extraoficiales del ejercicio del poder, tomando en cuenta los siguientes elementos:

a) Equidad en la competencia electoral; b) Eficacia en las formas de fiscalización a los gastos de los partidos y candidatos; y b) Libre ejercicio del voto y capacidad en la justicia electoral.

a) Equidad en la competencia electoral

Mucho se ha hablado que para la existencia de una auténtica democracia se debe generar condiciones para que la competencia electoral sea transparente; lo cierto es que, a pesar de varios esfuerzos que se han hecho tanto a nivel federal como local al realizar reformas constitucionales en la materia y adecuar el Código Federal de Procesos Electorales y el Código Electoral del Estado de México, aún subsisten las inercias que no han sido eliminadas y que ocasionan falta de equidad en la competencia electoral, principalmente en los municipios. Giovani Sartori en su obra Ingeniería constitucional comparada explica cómo los medios electrónicos de comunicación han ganado espacio a las formas de promoción de candidatos, quienes anteriormente hacían la publicidad de su plataforma política, por medio de carteles, mítines, pinta de bardas, volantes, etc. En la actualidad los medios de comunicación masiva incide de manera directa en la voluntad del electorado, la “videocracia” se hace presente. Si a lo anterior se suma al hecho de que quienes se ven favorecidos por una concesión, casi siempre están prestos a seguir la línea política del partido en el gobierno y lo hacen mediante la toma de posición parcial a favor de los candidatos oficiales en los noticieros de su propiedad, en el Estado de México, el caso típico lo es la estación de radio “Súper stéreo Miled”. Otro asunto es la falta de reglas claras para la contratación de espacios en los medios de

comunicación, puesto que existen privilegios para algunos candidatos, en detrimento de otros. Otro papel que juegan los medios de comunicación masiva se manifiesta en la publicidad que se hace a las obras gubernamentales en pleno proceso electoral. Algunos estados han acordado, mediante la suscripción de pactos políticos la supresión de estas prácticas; sin embargo, al no existir sanciones que impidan violentar ese acuerdo, no lo llevan acabo. Esa publicidad favorece directamente a los partidos políticos que tienen el ejercicio del poder, ya sea federal, estatal o municipal. Como una forma de contribuir a la eliminación de esos problemas en procesos electorales, se debe valorar la propuesta de que los órganos electorales tengan la capacidad jurídica de denunciar y preparar expedientes de actos que pongan en duda la certeza y legalidad de los procesos electorales. Ya que sólo garantizando la igualdad entre los competidores en los procesos electorales, instaurar la reelección inmediata de los legisladores –de cualquier otro cargo de elección popular- traería efectos favorables.

b) Eficacia en las formas de fiscalización a los gastos de los partidos y candidatos

La falta de fiscalización de los gastos que realizan los partidos políticos en el proceso electoral y sobre todo en las precampañas, trae consigo serias dificultades dentro del proceso de democratización del país, pues hoy en día se han dado a conocer múltiples casos de financiamiento de campañas con dinero del erario; los fantasmas del Fobaproa, Pemexgate, Amigos de Fox y los más recientes casos de “videoescándalos”, hacen ver que en la actualidad el órgano que fiscaliza los recursos de los partidos políticos a nivel federal, que es una comisión del IFE, tiene grandes limitaciones para revisar los gastos de los partidos, en los estados que se puede esperar; casos como el de renovación del Poder Ejecutivo en Tabasco, en donde el órgano electoral y de justicia exoneró al exgobernador Madrazo, son muestras que la fiscalización en nuestros días, si bien es cierto ha avanzado, no menos es que sigue siendo ineficaz. Para su eficacia deberá estar acompañado de una propuesta de modificaciones de las formas de fiscalización a los programas públicos de gobierno, tanto por parte del órgano electoral, como de los Congresos de los estados, con el objeto de que se tenga efectos preventivos y sancionadores a quienes hagan mal uso de los recursos públicos y que los desvíen para apoyar ilegalmente campañas electorales. Otro elemento que cuestiona la legalidad y legitimidad del ejercicio del sufragio, son las prácticas clientelares que tienen algunos partidos políticos para hacerse del voto popular; hoy en día subsiste la falta de seguridad para el voto libre y secreto, se sigue comprando votos con créditos, despensas y otros servicios o bienes. En el caso más grave existe la amenaza concreta de la supresión de ciertos servicios sociales que el estado debe brindar, con la independencia de las

preferencias políticas del beneficiario. Más aún, existen partidos políticos, como el de la Revolución Democrática que tienen como bandera de lucha, la legalidad y la transparencia electoral, y padecen de prácticas clientelares con distintos grupos al seno de ese partido –lo cual no es privativo de un partido, ya que el PRI, PAN, PVEM, PT, etc.- hacen lo mismo, lo que implica una desventaja para quienes sólo tienen sus ideas como oferta para acceder a un cargo ya sea a nivel de dirigencias o para ser candidato a un puesto de elección popular. De permitirse la reelección inmediata se deberán establecer mecanismos de control que permitan una clara rendición de cuentas por parte de los servidores públicos, pues de lo contrario, en el futuro inmediato los grupos que tienen como forma de hacer política en ese partido, la gestión y el reparto de despensas, se apropiarán de todos los espacios legislativos indefinidamente.

c) Libre ejercicio del voto y capacidad en la justicia electoral

En este aspecto fue un gran logro el establecer la figura del “juicio de revisión constitucional”, que tiene como característica que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación conozca de actos o resoluciones de los órganos electorales de los estados que violenten los principios constitucionales. En lo que se refiere a la persecución de los delitos electorales, creo que se debe avanzar en dos vertientes, primero que se formulen los tipos penales para que los actos delictivos en materias electorales puedan ser debidamente acreditados, y que el órgano persecutor de los delitos cuente con la independencia y autonomía suficiente para consignar debidamente los expedientes ante el tribunal competente. Así las cosas, una agencia del Ministerio Público especializado en asuntos electorales, debe contar además con leyes que le permitan actuar de oficio para perseguir los delitos electorales. En la actualidad es común escuchar en el Ministerio Público, “que el denunciante no le ha ofrecido las pruebas”, como si el denunciante fuera la representación socia. OtrO elemento importantísimo que deberá ser tomado en cuenta es en relación a los diputados de representación proporcional (en el estado son 30), los cuales desde mi punto de vista sólo deberían ser diputados, bajo esa fórmula, por una sola vez. La reelección de los legisladores a nivel federal o local, no es la panacea –por desgracia- y para lograr los fines para los que fue creado el Poder Legislativo, deben converger múltiples variables, dentro de la ecuación política. Sin embargo, existen otros elementos, los cuales podrán permitir un verdadero fortalecimiento del legislativo, algunos de ellos son: el servicio civil de carrera, la instrumentación de cuerpo de apoyo técnico que pueda asesorar tanto a los diputados en lo individual, como a las comisiones, entre otros. Finalmente, de permitirse la reelección inmediata de los legisladores, se deben realizar adecuaciones al marco legal para buscar disminuir al mínimo las

posibles desventajas de la reelección. En este momento, aún y con los riesgos que implica, se hace necesario permitir la reelección inmediata de los legisladores en el Estado de México. Cualquier forma de gobierno y sus adecuaciones, implica riesgos; pero los riesgos no son sobre las formas de gobierno, el riesgo somos nosotros mismos. A través de nuestra conducta, construyamos una nueva forma de gobierno, con mínimos riesgos.

B I B L I O G R A F Í A

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La transparencia y acceso a la información

Mayra Romero Gaytán*

Establecer canales institucionales de acceso a la información permiten a la sociedad conocer y evaluar permanentemente el desempeño de la gestión gubernamental y de los servidores públicos. De igual manera favorecen los canales de comunicación entre las instituciones del Estado y la sociedad. La transparencia y el acceso a la información permiten esa evaluación y rendición de cuentas y consecuentemente contribuyen al fortalecimiento del sistema democrático; asimismo a que la persona cuente con una mejor toma de decisiones en su actuar; a mejorar la forma de gobierno y transparentar la toma de decisiones de los servidores públicos. Se cuenta con una mejor calidad de vida a partir de que la gente conoce cuáles son sus derechos para ejercerlos con claridad, gracias a las leyes de acceso a la información.

1. Aspecto histórico del derecho a la información La década de los ochenta se caracterizó por las transiciones políticas de regímenes autoritarios hacia sistemas eventualmente democráticos; los noventa se pueden identificar como el periodo de la “emergencia de la transparencia y el acceso a la información”. Aun cuando la primera legislación en materia de acceso a la información tuvo lugar en 1776, año en que Suecia aprobó la Ley de Libertad de Prensa, no ha sido sino hasta los últimos 10 años cuando estos dos temas —íntimamente ligados— han ingresado en la agenda política de un gran número de países. Actualmente más de 40 países cuentan con legislaciones que promueven el acceso a la información en posesión del gobierno y más de 30 países se encuentran en el proceso de elaboración, deliberación o aprobación de aquella reglamentación. La transparencia y el acceso a la información pública son dos cualidades fundamentales de un gobierno representativo. En efecto, un sistema democrático, además de garantizar reglas claras y confiables para la competencia electoral y el ascenso al poder, debe también proveer canales institucionales de acceso a la información que permitan a la sociedad conocer y evaluar —periódicamente y no sólo por medio del sufragio sino también mediante otras formas de expresar preferencias—, la gestión gubernamental y el desempeño de los servidores públicos. La transparencia y el acceso a la información son dos mecanismos que promueven la rendición de cuentas —accountability— y ambos inciden directamente en el perfeccionamiento del sistema democrático, pues contribuyen a que una multiplicidad de actores —entre los cuales destacan los organismos no gubernamentales, la sociedad civil, el ámbito académico e, incluso, los propios poderes del Estado— reduzcan los costos asociados a la supervisión y vigilancia del ejercicio del poder. Asimismo, la transparencia y el acceso a la información pública gubernamental favorecen la creación de canales de comunicación entre las instituciones del Estado y la sociedad, los cuales

permiten a la ciudadanía realizar un escrutinio crítico, bien informado y periódico sobre el ejercicio gubernamental. 2. Regulación constitucional del derecho a la información En el caso de México, la primera aproximación al derecho de acceso a la información data de 1977 y está inscrita en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Los artículos constitucionales sexto y octavo reconocen,1 respectivamente, el derecho a la obtención de información gubernamental y el “derecho de petición” que faculta a cualquier ciudadano mexicano a realizar consultas relativas a las actividades gubernamentales. Es preciso reconocer, sin embargo, que ante la ausencia de una regulación jurídica aplicable en la materia, el acceso a la información había quedado como una concesión graciosa de la autoridad, sujeta a la buena voluntad de los funcionarios públicos y a la disponibilidad física de la información. En nuestro país, el debate acerca del derecho a la información cumplió ya aproximadamente más de dos décadas. Desde la reforma a la parte final del artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para introducir la frase “el derecho a la información será garantizado por el Estado”, para determinar si existe en el derecho mexicano un ”derecho a la información”, es necesario preguntarse si existe una norma de derecho fundamental que establezca tal derecho en la Constitución Mexicana. La respuesta a esta pregunta es afirmativa en primera instancia; sin embargo, el enunciado de la parte final no nos dice qué es ese derecho, ni cómo, en su caso, lo garantiza el Estado.2 La libertad es un derecho que permite a la persona hacer lo que considere oportuno y más le convenga.3 Esa es la idea de libertad que en sociedad no puede ejercitarse tan ampliamente. La libertad en sociedad es la posibilidad que tiene toda persona para actuar. 3. Derecho a la información 3.1. Derecho a la información y derecho de información Se debe hacer una distinción entre el derecho a la información, en relación con el derecho de información, en el entendido de que el primero implica la necesidad de que se proporcione información a una persona, en tanto que el segundo representa la posibilidad de proporcionar esa información, comprendiendo la información la serie de datos que se relacionan con determinados hechos, áreas, rama, ciencia, etc.4 El derecho a la información, que es garantizado por el Estado, consiste en la posibilidad de hacer del conocimiento general o público, diversos acontecimientos, hechos o situaciones que se presentan o actualizan en sociedad

y que le interesan o trasciende a una o varias personas, determinadas o indeterminadas en su individualidad. El derecho que tienen todos los individuos para buscar, obtener y difundir información de autoridades o particulares; asimismo, la transparencia disminuye la corrupción pero no la termina, y el acceso a la información es un elemento para ello.5

3.2. Restricciones del derecho a la información Sobre el modo en que el Estado debe manejar la información, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se expresó en los siguientes términos: El derecho a la información como toda garantía, se halla sujeto a limitaciones o excepciones que se sustentan en la protección de la seguridad nacional y en el respeto tanto a los intereses de la sociedad como a los derechos de los gobernados, limitaciones que, incluso, han dado origen a la figura jurídica del secreto de información que se conoce en la doctrina como “reserva de información”… …en cuanto a la seguridad nacional, se tienen normas que restringen el acceso a la información, en razón de que su conocimiento público puede generar daños a los intereses nacionales y sancionan la inobservancia de esa reserva; por lo que hace al interés social, se cuenta con normas que tienden a proteger la averiguación de los delitos, la salud y la moral públicas, mientras que por lo que respecta a la protección de la persona existen normas que protegen el derecho a la vida o a la privacidad de los gobernados.6 4. La ley federal de transparencia y acceso a la información pública gubernamental La elaboración de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG), marca un hito en la formación de consensos en el nuevo contexto político y social del país. Debe destacarse la activa participación de la sociedad civil que generó sus propios espacios de interlocución y una sociedad política (gobierno y partidos políticos) dispuesta a escuchar sus propuestas y hacerlas suyas. Esto permitió la generación de un amplio consenso que sentó las condiciones propicias para darle una amplia legitimidad, condición necesaria para que la ley tuviera viabilidad.7 La promulgación de la LFTAIPG —12 de junio de 2002— tiene la finalidad de subsanar las deficiencias y vacíos legales derivados de la ausencia de una reglamentación específica en materia de acceso a la información pública. Con la expedición de la LFTAIPG, México ha emprendido un proceso de cambio en la relación entre gobierno y gobernados y avanzado hacia una nueva forma de ejercicio de la función pública, “con las puertas abiertas y de cara a la sociedad”. La LFTAIPG instituye el acceso de todo individuo a la información en posesión de los Poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomos,

los tribunales administrativos federales y demás órganos federales. Entre los objetivos de la LFTAIPG destacan: “transparentar la gestión pública”; “favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos” de manera que puedan evaluar el desempeño de las entidades del gobierno, y “contribuir a la democratización de la sociedad mexicana y la plena vigencia del Estado de derecho”. La consecución de esas metas contribuirá a incrementar la confianza de la ciudadanía en las instituciones gubernamentales y también incidirá en que los actores políticos sean cada vez más responsables respecto a los procesos de deliberación y ejecución de las políticas públicas. La LFTAIPG es una legislación valiosa, bien concebida, bien articulada, e inequívoca en definiciones y objetivos para garantizar el derecho de los individuos a obtener información en posesión del gobierno. Establece que toda información gubernamental tiene carácter público, e instruye a todas las dependencias y entidades del gobierno a favorecer el “principio de la publicidad” por encima de la reserva. Les concede a los individuos el derecho de solicitar información que aún no se ha hecho pública por medio de procedimientos sencillos y expeditos. Asimismo, otorga a cualquier persona el derecho de recurrir en contra de la decisión de una entidad de denegar la información y también concede el derecho de llevar a la entidad a juicio ante tribunales si el recurso de revisión interpuesto es rechazado. El derecho de acceso a la información, garantizado por medio de esta legislación, le permitirá a México avanzar en la consolidación de un gobierno más democrático en el que todos y cada uno de los servidores y representantes públicos deberán rendir cuentas a los ciudadanos. 5. Principios indispensables en las legislaciones estatales de acceso a la información Los principios protegidos mínimos indispensables dentro de lo que se considera la esfera de protección del derecho a la información. Algunos de los más importantes son:8

a) No hay verdadera democracia, ni auténtica ciudadanía sin un sistema eficaz de acceso a la información pública.

b) El escrutinio público de los actos de autoridad se traduce en un mejor gobierno.

c) Una participación informada es una participación responsable. d) Toda información relacionada con la autoridad se presume pública, salvo

que la ley establezca lo contrario. e) Toda excepción a la publicidad de la información deberá ser justificada

de acuerdo a los criterios que fije la ley. f) Mínima discrecionalidad en la reserva de información.

g) El acceso a la información debe ser viable, no basta la existencia del derecho en las leyes, se debe garantizar los medios y mecanismos para que cualquiera lo pueda hacer valer.

h) El respeto a este derecho no sólo implica proporcionar la información, sino también abstenerse de obstaculizar o impedir el acceso a ella.

i) Toda clasificación de información como reservada deberá estar fundada y motivada, y siempre tener un plazo de vencimiento.

Se debe contar además con una regulación jurídica completa (ley de archivos y ley de protección de datos personales), definir la correcta interpretación de las leyes de acceso a la información (federal y estatal); se debe tener claro qué es transparencia, ¿para qué? y ¿para quiénes?; son puntos que se deben tener claros para un mejor control de los poderes públicos y un mejor control en el proceso de toma de decisiones individuales.9

6. Información y poder. Interacción permanente Señalamientos como el de “información es poder”, no hacen más que representar por un lado, un esquema afirmativo de impunidad o de preocupación, esto es si la representatividad y ejercicio del poder, bajo una pauta de equilibrio, significan esquemas de control, de supervisión o de limitación. La contrapartida de esa afirmación no podría más que señalar un temor ante la posibilidad de controlar ese “poder” que genera la información, o mejor dicho, la administración o generación de tal información.1 0 Hoy en día la sociedad está más interesada en los asuntos públicos, en los asuntos del gobierno, ya que antes esta condición no se cumplía; la sociedad sabía sólo lo que el gobierno quería comunicarle en el desempeño de sus funciones, y generándose así un tema totalmente desconocido, toda vez que no había algo o alguien que los obligara a mantenernos informados en la toma de sus decisiones en general. Ellos controlaban toda la información que generaban para así seguir teniendo el control sobre las instituciones y la ciudadanía. En esa relación que había era evidente la necesidad de contar con mecanismos para recabar, clasificar, almacenar y proporcionar información de calidad tanto al interior del gobierno como de la sociedad en general; esto no sólo para dar respuesta a las solicitudes de la ciudadanía y a una autoevaluación del desempeño del gobierno, sino también para tener gobierno de calidad, volviéndose así la información en un recurso indispensable y necesario. La sociedad está interesada en el buen funcionamiento del gobierno; la comunidad en eso cifra sus esperanzas y respecto de lo cual el Estado debe asegurar condiciones indispensables para que se desarrolle. 7. Consideraciones finales

El derecho a la información es un derecho innato de la persona y por ende, es el único que puede y debe ejercerlo, y así tener una mejor toma de decisiones en su actuar. Con la información que genere y proporcione el gobierno, a quienes la solicitan, podrán no sólo evaluarlo sino también contribuir a mejorarlo, así como transparentar la toma de decisiones de los servidores públicos. Las leyes de acceso a la información se deben socializar para que la sociedad tenga una mejor calidad de vida y que la gente conozca cuáles derechos puede ejercer con claridad. No sólo basta que existan las leyes de acceso a la información para que éstas funcionen sino también voluntad política. Los servidores públicos en esta época deben dejar atrás sus viejos paradigmas de secrecía de la información, ya que con estos nuevos mecanismos de transparencia y acceso a la información, deben darnos una rendición de cuentas de calidad, y así combatir parte de la corrupción. 8. Fuentes de investigación Carpizo, Jorge y Miguel Carbonell, coordinadores, Derecho a la Información y Derechos Humanos, estudios y homenaje al maestro Mario de la Cueva, Universidad Nacional Autónoma de México, primera edición 2000, México, D.F. Concha Cantú, Hugo A., López-Ayllón, Sergio y Tacher Epelsten, Lucy, Transparentar al Estado: la experiencia mexicana de acceso a la información, Consideraciones finales, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Proyecto ATLATL, USAID, Innovación México, primera edición 2004. México, D.F. Del Castillo Del Valle, Alberto, Garantías del Gobernado, primera edición 2003, Ediciones jurídicas Alma, S.A. de C.V., México, D.F. Minutti Zanatta, Rubén, El Derecho a la Información en las Legislaciones Locales, Derechos fundamentales y el Estado, Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, coordinador Miguel Carbonell, primera edición 2002, Universidad Autónoma de México. Ponce De León Armenta, Luis, La función autoevaluadora del Estado y la vinculación de sus fines con los Derechos Humanos, Revista Escenarios, Revista de Colección del Instituto Internacional del Derecho y del Estado, número 7 año 2004, agosto de 2004, México, D.F. Ríos Estavillo, Juan José, Derecho a la Información en México, primera edición 2005, Editorial Porrúa, México. “Las Garantías de Libertad”, Colección Garantías Individuales, Poder Judicial de la Federación, Suprema Corte de Justicia de la Nación, agosto de 2004, segunda reimpresión, pp. 117-119.

Ponencias jurídicas Carbonell Sánchez, Miguel, ponencia en el diplomado sobre Derecho a la Información Pública y Transparencia Gubernamental, con el tema “El Derecho a la Información y la Democracia” del 1 de julio de 2005. Nava Gomar, Salvador, ponencia en el diplomado sobre Derecho a la Información Pública y Transparencia Gubernamental, con el tema “Transparencia y acceso a la información en el Ámbito Federal”, del 9 de julio de 2005. Legislación Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental. Cuadernos de Difusión del Instituto Federal de Acceso a la Información.

Revalorización del municipio como promotor del desarrollo local

(hermenéutica de la municipalización)

Jorge Robles-Arenas Migoni*

Los nuevos esquemas y actores políticos insertados en el proceso democrático influyen en los cambios en la administración pública local. Dentro de la crisis por la que atraviesa, la revalorización de sus capacidades debe darle cobertura para atender diversos aspectos, mediante una dimensión más amplia para el desarrollo local y la coordinación social y política. La autonomía local y las nuevas atribuciones revitalizaría a la figura municipal en la medida en que administraría poderes y recursos, regularía y manejaría los asuntos públicos, pero desde una perspectiva de competencia y efectividad. En países centralistas como México la autonomía representa el grado más alto de descentralización política, la misma que transparentaría procesos decisorios y establecería bases para la rendición de cuentas de los recursos públicos.

Introducción Los continuos procesos transformadores han privilegiado en buena medida el otorgamiento de derechos políticos plenos a sus habitantes y el acceso a modelos más representativos que justifiquen, desde lo local, la satisfacción de las necesidades colectivas. Asimismo, se han establecido las bases para que nuevos actores y esquemas de convivencia social y política se inserten en los procesos de cambio democrático que repercuten directamente en la transformación de la administración pública local. “En la actualidad, el sentimiento democrático, poco satisfecho con la igualdad jurídica formal, alimenta una aspiración de los ciudadanos hacia la nivelación de las condiciones de vida que, imposible de obtener a través de un reparto equitativo de las rentas, se trata de alcanzar por medio de una creciente exigencia respecto a las prestaciones ofrecidas por las colectividades públicas”.1 Se ha incorporado en los procesos de democratización, descentralización, regionalización y de reforma del Estado, la temática de los gobiernos locales en el entendido de que “la crisis municipal representa, en una de sus dimensiones fundamentales, una nueva verificación de la ley según la cual allí donde hay opresión, hay resistencia a la opresión. O lo que es lo mismo, la libertad comunal es el reverso necesario del centralismo estatal”.2 De tal forma que independientemente de su condición urbana o rural los gobiernos locales están requiriendo de la capacidad institucional y cobertura de acción que les permita atender, entre otros aspectos, la demanda en servicios públicos, los efectos de la conurbación, el desarrollo económico, el comportamiento demográfico, la economía de mercado y el crecimiento industrial. “La crisis municipal expresa, pues, en primer término, la crisis urbana, entendida como crisis de los servicios públicos colectivos”.3 En lo particular, siendo el municipio “la institución de gobierno correspondiente al ámbito territorial de menor dimensión y la delimitación específica de la sociedad”4 y el receptor directo de la crisis del Estado, enfrenta un sinnúmero de retos y desafíos inherentes al cambio político y social5 para lo cual requiere de una administración pública actuante, eficiente, responsable y participativa que afronte la creciente demanda en servicios públicos, haga más transparente y equitativo el manejo de los recursos públicos, entre otros aspectos.

Por otro lado, se entiende que el municipio transita por un proceso de revalorización que versa en torno a una dimensión conceptual más amplia que va de su rol como institución de Estado y célula de la organización política hasta su papel como promotor directo del desarrollo local e instrumento básico de coordinación social y política.6 1. Problema conceptual A pesar de que hay posturas que afirman que los municipios “no constituyen el marco adecuado a las exigencias del siglo XX, ni en el plano de las previsiones del amenagement, ni en la rentabilidad de los equipamientos, ni en el de la eficacia de los servicios, ni tampoco en el de la justicia fiscal”,7 se considera que de manera contraria dicha figura de gobierno se ha venido perfeccionando y ajustando tanto a los efectos transformadores del cambio social como a las necesidades comunitarias más próximas. Hoy por hoy, el municipio como encargado directo de la creación y recreación de los servicios públicos, que son cada vez más numerosos y especializados,8 atiende directamente las necesidades más apremiantes de una colectividad creciente, diversa y más participativa; pero de la misma manera requiere de los más adecuados mecanismos institucionales para encarar las asimetrías y la desigualdad social. “Hay un cambio copernicano en los servicios, porque se descentralizan hacia los municipios de forma constante, con recursos o sin ellos. Si la ciudad ha sido hasta ahora prestadora de servicios, ahora lo es más que antes”.9 En efecto, actualmente los municipios no solamente se constituyen como pequeños centros comunitarios para el desarrollo social y económico sino también se identifican en el plano del dinamismo de las ciudades y áreas urbanas que compiten entre sí y con otras localidades del mundo.1 0 Ahora requieren contar con las capacidades suficientes para enfrentar la crisis urbana y la creciente demanda social en servicios públicos de calidad.1 1 De la misma forma se entiende que los municipios altamente poblados “son los centros de impulso y desarrollo de nuestra civilización, el gran eje de donde parten las innovaciones y el progreso social, económico y cultural”,12 pero también son vértice del desarrollo económico-social de las demarcaciones periféricas que están en la búsqueda permanente de mejores niveles de bienestar social y económico. Comúnmente se entiende a la municipalización como la acción y efecto de municipalizar,13 o como la capacidad del gobierno para institucionalizar y formalizar la figura del municipio en una localidad determinada;14 o en su defecto, en la perspectiva de que a mayor cantidad de municipios se está municipalizando el Estado. Pero hay que partir de la consideración de que en la actualidad se observa un nuevo periodo de la municipalización que se circunscribe tanto en la

complejidad y crisis del mismo Estado como en los continuos cambios políticos y sociales, así como en los procesos reformadores de la democracia local. Efectivamente, al ser el municipio el componente que se asocia con la acción gubernamental (tanto federal como estatal), la municipalización pretende fortalecer la actividad local del Estado mediante estrategias económicas y/o políticas que garanticen la solución de problemas de carácter presupuestal, de política pública, de prestación de servicios públicos, entre otros.1 5 Por ello, en una primera percepción la municipalización se relaciona fundamentalmente con la planeación democrática que deriva en los planes y programas del gobierno así como con la ampliación de las capacidades institucionales a fin de que la ejecución de las políticas y la asignación de recursos públicos federales y/o estatales se resuelvan atendiendo las necesidades y requerimientos específicos desde las propias localidades. En una segunda perspectiva, se le identifica como la ampliación de la capacidad institucional de los municipios para administrar y distribuir de manera más equitativa los recursos públicos y desde las localidades, así como para que las funciones técnicas y de gestión se realicen mediante la instrumentación de políticas descentralizadoras que partan de sus propias administraciones públicas. Hasta aquí cabría destacar en su parte conceptual los aspectos siguientes:

a) Para lo local hay nuevos y complejos problemas atendidos con viejas respuestas que a razón del contexto económico y social tendrán que transformarse.

b) Los gobiernos locales, hasta hace poco tiempo, ya son una prioridad para la visión del Estado.

c) El municipio es una obra inacabada que se hace imprescindible para la coordinación social y la articulación política.

d) El factor local es un elemento esencial de la identidad cultual donde los municipios son verdaderos espacios de poder.

De tal forma es como se entiende que la municipalización transita por una problemática que recae en la revalorización y modernización de la vida municipal. Ahora los gobiernos locales tienen más posibilidades de desarrollar su potencial creador e innovador para atender con mayor efectividad la creciente demanda social en servicios públicos de calidad y atenuar los efectos de la pobreza, la marginación y la inequidad en la distribución de los recursos públicos. No cabe duda que desde lo local es posible concebir a la municipalización, más que como un simple evento de gobierno, como un paradigma que descansa en la búsqueda por establecer un orden de gobierno más descentralizado, más eficiente y con las suficientes capacidades institucionales para resolver los asuntos comunitarios, que son los del Estado. Ahora, la municipalización resulta ser más bien un factor determinante en los procesos transformadores de los gobiernos locales, ya que su articulación e

instrumentación se concentra sobre todo en la eficacia de la acción gubernamental y el fortalecimiento de la administración pública municipal para impulsar desde las propias comunidades estrategias innovadoras de carácter presupuestal, de política pública, de prestación de los servicios públicos, entre otras. De modo tal se entiende que la municipalización converge en la descentralización del poder público y en el otorgamiento de mayores capacidades institucionales en la medida que tanto los procesos decisorios como los recursos municipales que se destinan a través de los gobiernos federal o estatales se programen, distribuyan y ejerzan desde las mismas localidades.16 2. Hacia un nuevo enfoque: la gestión local La municipalización se visualiza mediante tres enfoques que son complementarios y que convergen entre sí en la perspectiva de aumentar la capacidad institucional municipal, compartir recursos y responsabilidades desde el nivel local, acelerar la transferencia de poder y recursos municipales, erradicar la simple delegación de funciones técnicas y administrativas a los gobiernos locales, así como ampliar las facultades organizativas de la administración local. A su vez, ésta se confecciona como una estrategia de desarrollo que implica establecer las bases para instrumentar políticas de participación social que atiendan las necesidades específicas de cada localidad, pero también se plantea como política de descentralización que determina el establecimiento de los criterios y principios de la autonomía para ampliar y mejorar las capacidades de los gobiernos locales, y como plan o programa de gestión pública toda vez que la atención, la calidad y la optimización de los servicios públicos se ejerce desde y para las localidades. Consecuentemente, es en el gobierno donde descansan los procesos de cambio institucional que recrean, fusionan o suprimen a los municipios, particularmente por medio de las atribuciones resolutivas que tienen conferidas las legislaturas locales. Para el caso hay que tener presente que “el asunto de la municipalización de los centros de población, o dicho de otro modo la división municipal de las regiones, es relevante no sólo desde el punto de vista formal y jurídico, sino que tiene gran trascendencia para el desarrollo urbano y regional del país”.17 En un primer enfoque la municipalización se observa como acción gubernamental en la medida que una entidad federativa determina crear más municipios o fusionarlos mediante la solicitud de iniciativa expresada por la comunidad y por el gobierno local interesados,18 y posteriormente por la decisión o fallo que pronuncie el Congreso local en cuestión. “Las disposiciones sobre la erección de municipios puede dividirse en las que son de fondo y las que son de procedimiento. Las de fondo pueden clasificarse en las que se

refieren al territorio, a la población, a la economía y al equipamiento del municipio en cierne y su cabecera. Las de procedimiento se pueden agrupar en las que se refieren a la iniciativa o solicitud, a la consulta y a la votación de los diputados”.19 El cumplimiento de los aspectos anteriores supone emprender un proceso de reforma institucional que redunde en los requisitos que marcan las constituciones locales para la creación de municipios, en la organización comunitaria para sustentar la propuesta municipalista, así como en el proceso legislativo local para consultar y decidir sobre la posibilidad de creación de uno o varios municipios. En un segundo enfoque se visualiza a la municipalización como política de Estado, a través de la cual se establecen las bases para incrementar la cantidad de municipios bajo criterios de uniformidad geográfica y poblacional para resolver problemas de carácter patrimonial. En este sentido, se le ubica fundamentalmente en la lógica cuantitativa en donde a mayor territorio y población más municipios y a menor territorio y población menos municipios. Cabe señalar que bajo esta óptica lo que determina en buena medida a la municipalización es la condición del mismo Estado (centralista o descentralizado) que por principios poblacionales o por los procesos de identidad comunitaria o de urbanización.20 En los Estados de tradición centralista, como es el caso de los países latinoamericanos, entre ellos México,21 el número de municipios es notoriamente menor que las dimensiones territoriales y el comportamiento demográfico;22 mientras que los países europeos cuentan con la cantidad de municipios por los criterios de población y territorio, y por la configuración local de las propias comunidades.23 En un tercer enfoque, la municipalización es objeto de la gestión pública dado que se gesta como respuesta o reacción a las condiciones locales de modificar o transformar gradualmente las estructuras de gobierno y los canales de la participación ciudadana con la finalidad de resolver directamente las necesidades de la colectividad.24 De tal forma que las variaciones de las conductas y los patrones de comportamiento social y comunitario van modificando las estructuras de gobierno y de la propia administración pública local (en algunos casos dichas estructuras se ven rebasadas por la participación activa de la sociedad civil, la movilidad urbana y la reorganización social)25 de abajo hacia arriba, es decir, de la sociedad al gobierno del Estado. En este enfoque de la gestión pública se determina a la municipalización en dos planos, donde el primero se circunscribe en el contexto de las ciudades. Se ubica en el aspecto eminentemente urbano y como parte de la capacidad de una población o comunidad a incidir horizontalmente en los cambios de su entorno. Por ello, los problemas urbanos derivados de la insuficiencia o carencia de servicios públicos de calidad, la incapacidad de las autoridades mediadoras y de su estrecha posibilidad de progreso y desarrollo social, se han venido

traduciendo en ”toda serie de actos y de situaciones de la vida cotidiana cuyo desarrollo y características dependen estrechamente de la organización social general.26 En esta perspectiva, la creciente participación ciudadana se asocia tanto con la crisis urbana como con la creciente demanda en servicios públicos. “Existen procesos de cambio social a partir de ese nuevo campo de contradicciones urbanas cuando, sobre la base de esos temas, se lleva a cabo una movilización popular, cuando intereses sociales se transforman en voluntad política y cuando otras formas de organización del consumo colectivo, contradictorias con la lógica social dominante, hacen su aparición”.27 En este plano se puede entender a la municipalización como un problema en sí mismo debido a que se desenvuelve en el contexto de la complejidad urbana, en los procesos democráticos y en las variantes de las prácticas locales. En el segundo plano se observa en la perspectiva de los procesos democráticos, ya que comúnmente se asocian con la elección de los gobiernos por el voto popular, se infiere en las funciones gubernamentales a nivel central y en las decisiones del manejo de recursos descentralizadamente. De la misma manera cuando las organizaciones locales, los ciudadanos y las autoridades electas participan en la mejora continua de las condiciones sociales y económicas de las personas “la democracia no es únicamente un procedimiento de gobierno. Dado que los derechos son elementos necesarios de las instituciones políticas democráticas, la democracia es intrínsecamente un sistema de derechos”.28 Complementariamente en el plano de los procesos democráticos los municipios representan, por un lado, el cimiento de la organización política y administrativa, y por otro lado, el método incluyente para la participación de las comunidades en la selección de sus autoridades locales, en los sistemas de control y vigilancia, en los proyectos de inversión, entre otros aspectos. No obstante, en los procesos democráticos es posible considerar también los esquemas de elección y decisión comunitaria informales en donde, por ejemplo, un grupo de vecinos o habitantes se organizan para resolver problemas por usos y costumbres o para elegir directamente a sus representantes frente a las autoridades locales. En ciertos casos dichas prácticas democráticas, que pudieran ser informales, llegan a ser adoptadas por los gobiernos hasta su formalización y su institucionalización. Por lo antes señalado, se llega al discernimiento de que la nueva problemática de la municipalización se manifiesta en lo fundamental en la medida que las localidades van ampliando espontánea y naturalmente prácticas municipalistas o de autonomía local, lo que en el mejor de los casos deriva en el reconocimiento de autoridades locales para la institucionalización de determinada acción o competencia municipal.29 “El proceso de municipalización que implica, por una parte la voluntad de los centros de transferir poder a las instituciones locales, y por otra, la capacidad de estos últimos para recepcionarlo y ejecutar las

competencias correspondientes, es una historia continua de avances y retrocesos en cuanto a la asunción de competencias por parte del municipio”.30 3. Proceso de cambio: autonomía local En efecto, “suele intentarse el camino de la municipalización, entregando a los gobiernos locales atribuciones que antes eran ejercidas centralmente y recursos que también estaban en manos del poder central y eran administrados desde ahí”,31 pero toda vez que el municipio es una institución de gobierno que está constituida política y socialmente en el Estado, la municipalización se traduce en el elemento de transformación y de promoción de procesos continuos de cambio político y social debido a que se desenvuelve en el contexto de la descentralización política, los procesos decisorios y la ampliación de competencias eminentemente localistas. Por ello, para identificar un nivel alto de municipalización tienen que estar interconectadas tanto la acción gubernamental como el factor de cambio social, así como autoridades electas democráticamente e instrumentos claros de participación ciudadana, y la descentralización de funciones y de recursos con autonomía local para ejercer competencias plenas desde y para lo local. Una vez que se ha transitado de la movilidad social a los procesos democráticos, se determinan las condiciones para que a través de la organización social se desarrollen y se formalicen prácticas municipalistas. En este sentido, se pasa del interés colectivo a la demanda social y a la política pública hasta conformar autoridades y formas de organización (social, política y/o económica) que pueden ser distintas o complementarias a las gubernamentales, pero no necesariamente institucionalizadas. En este nivel ya se cuenta con autoridades locales electas democráticamente, pero existe una baja o casi nula autonomía local y una incipiente descentralización funcional. Mientras que en un nivel bajo la municipalización es determinada por la incipiente o casi nula manifestación de cambio social, por lo que se restringe a prácticas comunitarias aisladas que establecen su reorganización con base en las necesidades de su entorno más que en una visión colectiva o local. En este nivel, la acción gubernamental se caracteriza por la resistencia al cambio y por la tendencia a la centralización de las manifestaciones sociales y políticas, así como por una tenue democracia y una naciente autonomía locales. Por lo que la nueva problemática de la municipalización es corresponsable con las necesidades sociales y particulares de determinada localidad, así como con las capacidades para formalizar o institucionalizar sus principios fundamentales que a saber, son la democracia local, la descentralización política y la autonomía local. De modo tal que la municipalización representa el cambio institucional que determina la transferencia de competencias y recursos del centro a la periferia, así como a la concepción de entidades locales autónomas.32

A través de la municipalización se constata un movimiento casi generalizado de valorización de la descentralización y de la autonomía local, por lo que dichas categorías, la descentralización y la autonomía, se conciben como factores íntimamente relacionados y necesarios para revitalizar a los gobiernos locales de cada entidad.33 En su terminología más elemental, la descentralización es la acción y efecto de transferir poderes o de entregar cierta autoridad que antes ejercía el gobierno central. En tanto que a la autonomía se le concibe como la potestad que dentro de un Estado tienen los municipios, provincias, regiones u otras entidades, de regirse mediante normas y órganos de gobierno propios.34 Aunque el término se caracteriza por su riqueza conceptual y categorización propia, se pretende identificarla en su estrecha relación con la municipalización a fin de orientar su explicación en dirección a la transferencia de poderes hacia lo local y a la capacidad de autogobierno. Por un lado, la descentralización política implica tanto la redistribución del poder del Estado mediante la transferencia de atribuciones y funciones a los gobiernos locales,35 como la reestructuración político-administrativa del gobierno local mediante la aplicación de procesos democráticos. “La descentralización, en sentido estricto, consiste en la transferencia en la administración pública local de facultades y con ellas de programas y recursos, que son ejercidos bajo la tutela del organismo que las traspasa. El órgano que recibe las facultades (Estado, municipio) posee su propia personalidad y patrimonio, así como su autonomía política se halla bajo el control jerárquico del transmisor”.36 Por otro lado, “debe entenderse el proceso de descentralización como una real autonomía para actuar y ejecutar, fundamentalmente sobre las bases sociales que el Estado tiene de apoyo, y en la acción constante y consciente del accionar de la vida política del propio sistema político y en su funcionamiento en el modelo estatal y municipal”.37 En particular, la descentralización política adquiere relevancia fundamental debido a que no solamente representa la efectividad de la elección de las autoridades locales o el uso de mecanismos institucionales para la consolidación democrática, sino porque también advierte la posibilidad de transferir mayores atribuciones y recursos hacia los gobiernos locales en una perspectiva más amplia, es decir, a través de la movilidad social o la participación ciudadana. “Han surgido en algunas partes actores diferentes, que hablan de un cierto estado de conciencia favorable a la descentralización, que se estaría formando <<abajo>>, en la base social misma, que sufre muchas veces en forma dramática las consecuencias del centralismo. El fenómeno es todavía nuevo, pero digno de mención”.38 Por la misma necesidad de la población por resolver sus problemas más apremiantes se ha venido gestando recientemente una tendencia hacia la revalorización de lo local. De tal modo que la conciencia social y global sobre la

importancia de que los gobiernos locales enfrenten la creciente demanda social se viene dando desde el mismo plano local, pero también a raíz de una mayor comprensión respecto a la importancia de que los procesos descentralizadores que se promuevan a través de la municipalización.39 4. Conclusión La autonomía local es una condición sine qua non del municipio debido a varios aspectos. Entre ellos se destacan las facultades, atribuciones y poderes a las autoridades locales de manera plena y exclusiva, la libertad en la adopción de decisiones y en la aplicación de políticas públicas que correspondan a las condiciones locales, la ratificación de la figura municipal como parte constitutiva y esencial del Estado bajo claras competencias locales, así como un sistema de democracia que cuente con adecuados mecanismos de representación política acompañados de legítimos procesos decisorios y de rendición de cuentas. Más aún, a raíz de las nuevas concepciones políticas y económicas impulsadas por la globalización, la autonomía local adquiere una categoría sustancial debido a que constituye la facultad y atribución para dar a los gobiernos locales la opción de administrar poderes y recursos, así como para regular y manejar los asuntos públicos en una perspectiva de competencia y efectividad. “Los poderes otorgados a las autoridades locales deben ser, por norma, completos y exclusivos. En la medida en que la autoridad central o regional esté facultada por la constitución o la ley para intervenir en asuntos cuya responsabilidad sea compartida con las autoridades locales, estas últimas mantendrán su derecho de tomar iniciativas y decisiones sobre el particular”.40 Tanto la descentralización como la autonomía provienen de procesos políticos de cambio. La primera ha sido mejor aceptada que la segunda sobre todo porque en los países centralistas como México la transferencia o traspaso de facultades y recursos del Estado se hace de arriba hacia abajo o del centro a la periferia; en tanto que la segunda, como fase avanzada de la descentralización, interviene directamente y desde lo local sobre el pleno manejo de los recursos públicos y el ejercicio del poder político. “En el Estado el municipio se sitúa de diversos modos que van desde la dependiente centralización hasta la máxima descentralización, que es la autonomía y, en consecuencia, los regímenes políticos atribuyen diversas naturalezas jurídicas a los entes locales, originándose distintas relaciones entre ellos y el Estado”.41 En efecto, una vez que se identifica el modelo del Estado (si es centralista o descentralizado) se determina la condición del municipio a través de su relación con el mismo poder estatal, así como en la disminución o aumento de competencias y atribuciones de los gobiernos locales. Una perspectiva amplia la autonomía representa en buena medida el nivel o grado más alto de descentralización política de las autoridades

gubernamentales, que recae en la necesidad de fortalecer la vida municipal transparentando los procesos decisorios y estableciendo las bases para la rendición de cuentas en el manejo de los recursos públicos. Bibliografía Adrados Cuesta, Federico, “Las peculiaridades de las ciudades con gran población y su escaso tratamiento en el régimen local básico español”. Panamá, VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, octubre 28-31 de 2003. Baena del Alcázar, Mariano, Cuadernos de Gobierno y Administración, “Problemas del gobierno local en España”, Universidad Rey Juan Carlos, No. 1, Primer semestre de 2000. Castells, Manuel, Crisis Urbana y Cambio Social. España, Edit. Siglo XXI, 1981, pág. 298 Castells, Manuel, Movimientos Sociales Urbanos, México, Edit. Siglo XXI, 2000. Castells, Manuel, Problemas de Investigación en Sociología Urbana, México, Editorial Siglo XXI, 2001. Dahl, Robert, La democracia, Una guía para los ciudadanos. España, Edit. Taurus, 1999. Domínguez, Adrián E., La gestión municipal en el marco del proceso de reforma del Estado y la Descentralización. En dirección http://www.ipamunicipal.org.ar/Notas/gestion.htm. Etzioni, Amitai, Los Cambios Sociales, México, Fondo de Cultura Económica, 1995. Frías, Pedro, “Debate sobre ciudades”, El Príncipe, Revista de Ciencia Política, España, año III, número 5/6, septiembre/diciembre de 1996, pág. 23. Hernández, Antonio María, Derecho Municipal, Parte General, México, Edit. UNAM, 2003. INEGI, Anuario de Estadísticas por entidad Federativa, México, Edición 2003. Medina Vargas, Apolinar, El proceso de descentralización en México. Aproximaciones teóricas y experiencias en el Estado de México, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal. México, número 60, agosto de 1998. Merino, Mauricio, Revista Foro Internacional, El gobierno perdido (algunas tendencias en la evolución del municipio mexicano). México, El Colegio de México, volumen 34, número 3, 1994. Nohlen, Dieter, “Descentralización política, Perspectivas Comparadas“. En Descentralización Política y Consolidación Democrática, Venezuela, Edit. Nueva Sociedad.

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Alfredo Chavero

Conferencia

¿Degeneración de la democracia?

Michelangelo Bovero*

Por invitación de la LV Legislatura y del Instituto de Estudios Legislativos, el doctor Michelangelo Bovero celebró en las instalaciones de esta institución, el día 14 de noviembre de 2005 la conferencia magistral Degeneración de la democracia. Previamente se le reconoció el apoyo que siempre ha otorgado al Inesle y se le reiteró la admiración y respeto con el que siempre es recibido en esta institución de la que, como todos lo reconocen, es padrino. Doctor en filosofía por la universidad de Turín, Italia, discípulo y sucesor de su maestro Norberto Bobbio en la titularidad de la prestigiosa cátedra de filosofía política, quien además en colaboración con el mismo Bobbio publicó numerosos trabajos, es autor de ensayos publicados en prestigiosas revistas de nuestro país y el extranjero, de libros reconocidos y en su trayectoria destaca su participación en el comité editorial de la famosa revista italiana Teoría política. Michelangelo Bovero expone las reglas o procedimientos sostenidas por Bobbio como parámetro de juicio para distinguir el régimen político que merezca el nombre de democracia, con correspondencia y efectiva aplicación en la vida política de una colectividad. Estas seis reglas aparecen en el ensayo de Bobbio de 1987, incorporadas en el libro Teoría general de la política, entendidas además como “procedimientos para la formación de las decisiones correctivas”. Un proceso de democratización conlleva la aplicación correcta de todas las reglas del juego, sostiene Bovero, mismas que se tornan argumentos para establecer cómo se debe llegar a la decisión política; cuando se aleja de ellas puede hablarse de degeneración de la democracia.

El tema del que voy a hablar no es de los que más pueden otorgar alegría a los que escuchan, a los que van a reflexionar: las degeneraciones de la democracia. En realidad se va a escuchar un razonamiento y un razonamiento al contrario de lo que entienden, de lo que piensan los periodistas tiene que tomar cierto tiempo para desarrollarse. Nuestro maestro común, nuestro gran maestro Norberto Bobbio, cuando los periodistas le iban a preguntar, dígame profesor, en pocas palabras. Y ¿él le iba a contestar en pocas palabras? Empezamos con una redefinición, abordando directamente nuestro tema, en resumen ¿qué es lo que llamamos democracia en general? ¿qué nos quiere decir genéricamente? Llamamos democracia a un régimen, en el cual las decisiones colectivas, las normas vinculantes para todos, no emanan desde lo alto, desde un sujeto monarca o pocos sujetos, un nuevo líder o una oligarquía, que se rigen por encima de la colectividad, sino que en las decisiones colectivas, es el fruto de un proceso decisional, en el que todos tienen derecho a participar en modo igual e igualmente, libres. Dicho de otro modo, la democracia es el régimen de la igualdad política y de la libertad política, en su concepto. Las reglas del juego democrático están contenidas de manera implícita en los principios democráticos de la igualdad y libertad políticas, o bien que es lo mismo, pueden reconocerse como democráticas aquellas reglas que constituyen una explicitación, consiguiente de los principios democráticos de igualdad y libertad políticas, y por ello dichas reglas valen como las condiciones bajo las cuales un régimen es reconocible como democrático, esto es, como un régimen de igualdad y libertad política. El juego político es democrático, sí, y en tanto que semejantes reglas son respetadas, o si se alteran o se aplican de forma incorrecta, no coherente con los principios democráticos, entonces, se comienza a jugar otro juego, tal vez sin ni siquiera darse cuenta. El resurgimiento moderno del ideal democrático y el proceso gradual de democratización de los sistemas políticos reales, tiene un ciclo de vida, una vida por lo demás tormentosa y combatida, pero sólo tardíamente en el corazón del siglo XX, la reflexión teórica ha llegado a elaborar una concepción de la democracia madura y libre de varios equívocos, la así llamada concepción procedimental construida en torno a las reglas del juego ha sido una conquista de claridad. Hoy dicha conquista es puesta en duda, cuestionada y la claridad se va desvaneciendo; es preciso, antes que nada restaurarla y para hacerlo conviene abrevar del pensamiento del maestro de la claridad, Norberto Bobbio. En la obra comprensiva de Bobbio se encuentran varios índices sobre las reglas del juego democrático; la diferencia entre unos y otros concierne

esencialmente al número de reglas que varían de dos o tres a nueve. En esta ocasión, esta tarde, les propongo que consideremos la tabla de las seis reglas que aparecen en un ensayo de 1987, que ahora está recogido en el gran libro Teoría general de la política. La tabla de las seis reglas de Bobbio, no es más que la traducción sintética en normas, o en principios inspiradores de normas, de la concepción procedimental de la democracia, sostenida por Bobbio, es más, las seis reglas no son sino la explicitación articulada de la famosa definición mínima, según la cual, dice Bobbio: «Por régimen democrático se entiende un conjunto de reglas, de procedimientos, para la formación de las decisiones correctivas y en el que sí se prevé o se facilita la participación más amplia posible de los interesados». Esto, me parece, autoriza a asumir y utilizar este conjunto de reglas como un verdadero criterio de democraticidad, o sea, como parámetro de un juicio que establezca si éste o aquél régimen político real, merece el nombre de democracia. En esta perspectiva las reglas del juego valen como condiciones de la democracia, aplicando de modo elemental e intuitivo la gramática del concepto de condición, que está en el centro de los más recientes desarrollos de la lógica formal; se podría decir que sí, estas reglas hallan correspondencia y efectiva aplicación en la vida política de una colectividad, entonces, esta colectividad podrá reconocerse y denominarse como democrática. En el ensayo de 87 que he dicho, Bobbio invita perentoriamente a considerar estas seis reglas como condiciones que sólo conjuntamente son suficientes. Dice Bobbio: “No tenga duda sobre el hecho de que basta la inobservancia, la inobservancia de una de estas reglas para que un gobierno no sea democrático”. En otra parte de la obra de Bobbio, complementario a otra enumeración de las reglas del juego, la posición del propio autor, del propio Bobbio, parece más flexible. Dice Bobbio en otro lugar: “Ningún régimen histórico ha observado nunca completamente al dictado de todas estas reglas y por esto es lícito hablar de regímenes más o menos democráticos”. Además añade: “Las reglas del juego son muy simples de enumerar, pero menos fáciles de aplicar correctamente, y entonces, en el análisis de los casos concretos, es decir, de las llamadas democracias reales, dice Bobbio, se debe tener en cuenta la posible separación entre enunciado del contenido de las reglas y el modo en el que viene a aplicarlas”. Bueno, hasta aquí Bobbio. Yo diría algo más. Considerando los sistemas políticos concretos: México, Italia, quién sabe, no es nada fácil trazar una línea clara de demarcación entre democracia y autocracia, esto es, entre un régimen que asegura un grado aceptable de igualdad y libertad política, y por ello permite cierta forma de autodeterminación colectiva, y un régimen en el cual las decisiones caen desde lo alto. Pero podemos decir en general que un proceso de democratización, consiste en el acercamiento de un sistema real al paradigma, al modelo de la aplicación correcta de todas las reglas del juego. Si por el contrario un régimen concreto entre aquellos que llamamos democracias, democracias reales, se aleja

de dicho paradigma, tendremos que hablar de degeneración de la democracia, este es el título, y de degradación progresiva hacia la autocracia. Aun habiendo considerado con desencanto los rasgos y las tendencias de las democracias reales en la posguerra, en 1984 Bobbio no tenía dudas, a pesar de todas las transformaciones que los nobles principios democráticos han padecido, contaminándose con la poco noble realidad de la política práctica, Bobbio decía en aquel entonces: “No se puede hablar propiamente de degeneración de la democracia”. Me pregunto: ¿es todavía verdad? ¿estamos dispuestos a reconocer todavía como válida 20 años después, 21 años después, esta afirmación? Preguntémonos tras el análisis de Bobbio realizado en los años 80’, ¿qué transformaciones ha padecido la democracia? Es identificable una dirección, al menos dominante, a lo largo de la cual se han movido estas transformaciones. ¿Han ido en el sentido de algún desarrollo del proceso de democratización o en un sentido contrario? ¿Ha disminuido o crecido la distancia, respecto del modelo que fija los connotados esenciales, los rasgos, las condiciones de la democracia en un paradigma de reglas correctamente aplicadas? Bueno, en mi opinión, observando los últimos grandes rasgos, quince años de vida de las democracias reales, por decirlo así, de Italia hasta México, con todo lo que cabe en medio, es claramente reconocible un proceso de degeneración, es verdad que prácticamente diferenciado en uno u otro lugar, pero sustancialmente homogéneo, que poco a poco hace asumir a la democracia los rasgos de una forma de gobierno distinta, la llamaría autocracia electiva. Se trata, obviamente, de un oxímorón; el adjetivo desentona con el sustantivo, pero en mi opinión oximórica y paradójica, es justamente la realidad que vivimos en nuestro tiempo. Las manifestaciones más vistosas de esta degeneración son reconocibles en la situación política Italiana, por esto hablo yo de este tema. Pretendo, en cambio, hacer una rápida reseña de las seis reglas de Bobbio, invitando a considerarlas como las condiciones de la democracia y a preguntarse si las formas y los grados de su actual aplicación, no corren el riesgo de alterar su función y significado. Cada quien podrá juzgar tomando en cuenta el régimen que conoce mejor. El primer par de reglas del juego de la tabla de Bobbio, por así decirlo, traduce a términos normativos el principio de la igualdad democrática, los tiempos antiguos a los modernos, la categoría de igualdad define la naturaleza de la democracia. Es casi superfluo agregar que me refiero no a la igualdad en general, sino específicamente a la igualdad política, o sea, a la igualdad concerniente, al poder de participación en la decisión colectiva. Las condiciones de igualdad democrática establecidas por las dos reglas del juego, enumeradas por Bobbio, corresponden a las dos dimensiones en las que Bobbio invita a articular conceptualmente cualquier problema de igualdad,

respondiendo las preguntas ¿quiénes son los iguales? Y ¿en qué cosa son iguales? La primera es una condición de inclusividad. En democracia son, mejor, deben ser iguales todos los ciudadanos. Está claro lo que entiende Bobbio: “Todo ciudadano pasivo sometido al ordenamiento, a la ley, debe ser ciudadano activo”, es decir, debe estar autorizado a participar en la creación de la propia ley. Por reformularlo: un régimen es democrático a condición de que todos los destinatarios de las decisiones políticas, tengan el derecho de poder participar en el proceso de decisión, sin discriminaciones. La democracia de los modernos no tiene metecos. Con este término, metecos que literalmente significa cohabitantes, convivientes, los antiguos griegos indicaban a los extranjeros residentes injertados en este giro social, pero carentes de derechos políticos. Es una condición ésta, de inclusividad, que podemos considerar satisfecha en los regímenes reales, comúnmente llamados democracias. Y ¿en qué medida? Y, ¿es hoy satisfecha más o menos que ayer, que hace veinte años? La respuesta no es difícil, aludo al problema de los inmigrantes, que en Europa se ve desde una cierta perspectiva, en México desde otra, los inmigrantes a los Estados Unidos, por ejemplo. En Europa frente al crecimiento del fenómeno, ciertos partidos y movimientos, digamos progresistas, han propuesto desde principio de los noventa, otorgar a los llamados en Europa extracomunitarios, por lo menos algunos derechos de participación política. El éxito ha sido escaso o nulo, pero después tras el once de septiembre vivimos un tiempo, todo menos favorable a semejantes propuestas, al contrario, junto con el fenómeno de la inmigración clandestina o regular, crece, pero crece, de veras, el racismo, incluso institucionalizado y legalizado. Los clandestinos son tendencialmente tratados como no personas, los llamados inmigrantes regulares son encausados hacia figuras de trabajo hipersubordinado y semiservil, braceros, estacionales domésticos, cuidadores, sufren de una creciente segregación, al menos ideológica, dentro de difundidos estereotipos religiosos, culturales, que los dejan envueltos en un cerco de desconfianza, de abierta hostilidad, nuevos metecos, entonces. Quizá no sólo la no identidad política de meteco, de persona sin derechos políticos, tiende por un lado a deslizarse hacia la no identidad social, más o menos disimulada de semisiervo, y por el otro lado a sumarse a la identidad ideológica de potencial enemigo interno o infiltrado. Le hago una reminiscencia, una reminiscencia clásica, por analogía. En la antigua Esparta, ciudad no democrática, cada año los sumos magistrados solían declarar ritualmente la guerra a los ilotas, la parte serv il de la población, y los Esparquiates, la clase dominante, tenían el derecho de dar casa, como si fueran fieras, a los ilotas que encontrasen en la calle tras la puesta del sol. ¿No le parece que existe una semejanza con ciertos comportamientos tolerados permitidos o

incluso autorizados en algunas de las actuales democracias reales? Pregunto, pero ¿esta es democracia? Pasamos a la segunda regla del juego, esta regla precisa, en principio, de igualdad democrática, estableciendo una condición de equivalencia; la primera era la condición de inclusividad, la segunda es una condición de equivalencia. Dice Bobbio: “El voto de todos los ciudadanos debe tener igual peso”. Obsérvese, pesar no quiere decir contar los votos, deben tener igual incidencia en la formación de la representación política, lo que significa que deben ser iguales, no sólo al comienzo del proceso electoral, cuando cada elector deposita en la urna una y sólo una boleta idéntica a la de cualquiera, una cabeza, un voto, sino que también los votos deben ser iguales al final del proceso electoral mismo. Cuando los votos se transforman en escaños, mediante algunos de los conjuntos de reglas técnicas que llamamos sistemas electorales, de ahí se sigue que cuando se adopta un sistema electoral, que funciona como un mecanismo de distribución, que da peso desigual a los votos individuales, se contraviene sin más una de las condiciones de la democracia, reitero lo que vengo sosteniendo hace tiempo, también en esta institución el único sistema electoral propiamente democrático, es decir, que satisface a las condiciones de la democracia, es el sistema proporcional. Sabemos todos que no existe un solo sistema proporcional, ninguno de los sistemas proporcionales garantiza la consecución de una proporcionalidad perfecta entre votos y escaños; pero, subrayo, cuanto más nos alejemos del criterio de proporcionalidad, en la opción por un sistema electoral, tanto más crece la distancia entre el funcionamiento real de un régimen y las condiciones establecidas por el modelo ideal de democracia, el propuesto por Bobbio, y este alejamiento equivale a un deslizamiento hacia el tipo ideal de la autocracia, en el sentido de un régimen caracterizado por el flujo descendente del poder; explico, para los grupos de individuos que no estén correctamente proporcionalmente representados en el parlamento, a causa de un sistema electoral que ha asignado a sus votos un peso menor, respecto de otros votos; las leyes aprobadas por el mismo Parlamento adoptarán el aspecto de decisiones que caen de lo alto. De los ciudadanos en la democracia, se podrá pretender que acepten una decisión, aún cuando no la compartan, sólo si sus representantes políticos han podido incidir en el proceso de decisión, en una medida correspondiente a la consistencia efectiva de los votos electorales exhibidos, es decir, sólo si se ha respetado correctamente la condición de equivalencia de los votos individuales en su transformación en escaños. Si después, gracias a complicadas fantasmagorías en la ley electoral, como sucede continuamente en Italia, la composición de la representación parlamentaria, no sólo no refleja la resolución de los votos de las diversas orientaciones políticas, sino que no resulta ya reconducible a ella, en una medida mínimamente aceptable, nos podemos preguntar ¿qué sentido tendría

todavía ir a votar? Ciertamente no un sentido democrático, sería como participar en un juego de azar, reitero, un mecanismo electoral no proporcional o antiproporcional; es un procedimiento incorrecto, desde el punto de vista de las reglas del juego democrático. Admito que bajo determinadas circunstancias, pueda parecer oportuno pagar cierto precio, en términos de aplicación rigurosa de una o más reglas del juego, para remediar ciertos defectos, cierto mal funcionamiento global del juego mismo, pero al menos no digamos que alterando las reglas del juego se alcanza la perfección de la democracia y en cambio, precisamente, eso ha sucedido en Italia, pero quizá sólo en Italia, pero todo ha quedado en Italia, colocación del paso en 1993, a un sistema electoral predominantemente uninominal mayoritario, que según muchos, han permitido por fin instaurar la, entre comillas, “verdadera democracia”. ¿Cuál sería? Pero se dice en todo el mundo, la democracia de la alternancia. Les doy unas sugerencias. Justo en estos días en Italia presenciamos un asombroso intento de volver a un sistema nominalmente proporcional, pero adulterado y manipulado con la intención, precisamente, de lograr efectos antiproporcionales, no les voy a explicar, es una cosa muy complicada, como todos los intentos de trampas institucionales. Dicho de otro modo, la que se está votando en Italia, es una ley proporcional antiproporcionalista. Lo digo desde siempre, Italia es un país extraño, frente a esa ley electoral inventada por la derecha. La izquierda protesta enarbolando otra vez la tesis de que el sistema mayoritario y la alternancia, van de la mano y presentan la perfección de la democracia. Ahora bien, alternancia que se ha vuelto casi un dogma, es en cambio un concepto claro sólo aparentemente, que habría que someter a un análisis riguroso, empezando por responder las preguntas, alternancia entre quién y en qué cosa, no tengo aquí el tiempo, ni siquiera para desglosar este análisis, en todo caso sugiero esto: si la posibilidad de la alternancia pudiese asegurarse solamente manipulando el voto, manipulando en un caso de manera grave el voto, como pasa en Italia, es decir, revocando la condición de equivalencia de los votos, yo no titubearía en plantear la pregunta, por mucho que les pueda parecer paradójica: ¿la alternancia es democrática?, En suma volvería a preguntar: ¿pero ésta es democracia? Paso al segundo par de reglas. El primer par concierne a las condiciones de igualdad democrática; el segundo par de reglas concierne al fundamento de la democracia, que para Bobbio reside en el individuo concebido como sujeto capaz de libre elección política, naturalmente no existen reglas que puedan crear al individuo libre, pero con determinadas reglas se pueden establecer las condiciones de la libertad. Esto es, las condiciones en las cuales las elecciones políticas individuales pueden aceptablemente considerarse libres, en otras palabras, cuando ciertas condiciones son satisfechas están presentes las circunstancias en las que el individuo, cada uno de nosotros, está, tiene la

posibilidad objetiva de decidir libremente, siempre y cuando sea capaz de hacerlo. La tercera regla de Bobbio que estoy comentando, es la regla de la noción de libertad. En el centro de esta condición de la democracia, la primera de las condiciones de libertad democrática, está un aspecto determinado. Dice Bobbio: “La opinión política de los ciudadanos debe poderse formar lo más libremente que sea posible”, es decir, en ausencia de condicionamientos e interferencias deformantes. El problema es evidente, es el de la manipulación de la opinión pública. Es ilusorio pensar en resolver este problema con la exclusión del juego de los manipuladores, los tramposos. En primer lugar, porque es muy difícil trazar un límite entre la manipulación y la persuasión política, después, porque es prácticamente imposible llegar a formular un criterio, un criterio compartido para distinguirlas, un criterio que sea traducible en normas jurídicas y, sobre todo, porque se trataría de conferir a alguien la autoridad de juzgar sobre ellos, sobre quién es tramposo y quién no, y quién se fía. Lo que en cambio es posible, aunque menos fácil, es establecer normativamente las condiciones de un pluralismo de y en los medios de información y formación de la opinión pública, de este modo se puede intentar asegurar circunstancias en las que no es incorrecto pensar que se puedan formar libremente las opiniones políticas. Los ciudadanos tendremos no la libertad ideal del individuo como sujeto de elección, por lo menos tendremos algunos elementos, como dice Bobbio, de la atmósfera, de la libertad. Un régimen no es democrático si no vive en una atmósfera de libertad. La atmósfera de la libertad no subsiste si no se garantizan las condiciones mínimas de pluralismo, de y en los medios de información y persuasión. Bueno, cómo, de qué manera, yo digo, comenzando por prohibir las concentraciones de los medios en un país, en un lugar, en una zona del mundo en donde hay dos, tres grandes concentraciones; en Italia una, pues todo es absurdo, y obviamente comenzando por excluir de la competición política a quien posea o controle una cuota de estos medios, por exigua que sea. A mí me parece obvio; probemos por el contrario, admitir que no sea obvio. Imaginemos una competición electoral en la que los únicos candidatos sean dos, cuatro, ocho dueños de canales de televisión, en este caso no podríamos decir que las condiciones de pluralismo informativo no estén formalmente satisfechos, éstos van a competir entre sí, sin embargo, nos quedaría la sospecha que probablemente va a ganar el manipulador más hábil, pregunto otra vez, ¿ésta es democracia? Paso rápidamente a la cuarta regla, son seis en total, la cuarta regla de Bobbio, precisa las condiciones de libertad del juego democrático por lo que concierne al objeto de la elección política de los ciudadanos.

Elección que es verdaderamente tal, es una elección sólo si existe la posibilidad objetiva que dice Bobbio: “Elegir entre soluciones diversas”, es decir, partidos que tengan programas diversos y alternativos. Es obvio, una elección con lista única o bloqueada no es democrática, precisamente porque una elección obligada no es libre y una elección no libre no es una elección, pero más allá de este caso límite, se pueden hacer otras consideraciones para valorar sí y en qué grado y medida, esta específica condición de la democracia, la condición del pluralismo, propiamente política resulte hoy satisfecha. Yo me refiero a la limitación en el número de las opciones que se presentan a los ciudadanos en nuestros regímenes que llamamos comúnmente democracias. Yo estoy consciente que mis ideas sobre este punto son un tanto heterodoxas, a muchas personas les parecerán incluso paradójicas. Invito a tener un poco de paciencia y analizar brevemente lo que yo considero un verdadero síndrome de transformación patológica, sufrido en tiempos y modos diversos por las llamadas democracias reales. Entre los agentes patógenos, los considero tales, no es difícil identificar por lo menos los fenómenos siguientes. Uno. La consolidación de arquitecturas institucionales, o incluso de costumbres prácticas constitucionales, que privilegian a los órganos ejecutivos, llamados ejecutivos, y que asignan poderes preeminentes a cargos monocráticos, es decir, individuales ocupados por una sola persona en perjuicio de los órganos colegiados representativos. Dos. La canalización de la didáctica política en formas inspiradas en la lógica de la llamada democracia mayoritaria, que tiende a contraerse a la confrontación entre gobierno y oposición. Tres. La personalización de la lucha política y de la gestión del poder y hasta el absurdo denunciado en tiempo por Bobbio de los partidos personales. La convergencia entre los efectos de éstos y otros bien conocidos fenómenos ha producido la configuración del juego democrático en sus distintas fases y grados como un duelo epifenómeno significativo. Son los duelos televisivos que han devenido por todas partes al momento culminante de las campañas electorales a imitación del arquetipo estadounidense, incluso ahí donde no está formalmente vigente una forma de gobierno presidencial ni el sistema político es un bipartidismo perfecto. Podríamos describir intuitivamente esta transformación como la tendencial reducción del pluralismo democrático al dualismo, la que yo llamo la metamorfosis dicotomizante de las democracias reales ha estado y continúa estando acompañado de un difundido favor; el dualismo es un hecho, el grado mínimo del pluralismo. Pregunto: ¿es un grado suficiente?, la elección entre dos o entre tres, pregunto. ¿Es siempre una libre elección política? Quienes no se reconocen en ninguno de los candidatos, si quieren contar o pesar deberán de todas formas elegir el mal menor; insisto, una elección entre dos es una elección libre o no es quizá una elección demasiado condicionada.

Pregunto todavía, y ¿si la elección de los ciudadanos por parte de muchos ciudadanos fuese la de no elegir? El año pasado ha tenido cierto éxito una novela de José Saramago, Ensayo sobre la lucidez, en la que se imagina que en el recuento de los votos de juez, de una primera vuelta electoral aparece un 70% de boletas blancas y que en la segunda vuelta éstas aumentan al 83%, paradójico no tanto; en todo caso, la boleta blanca es un voto de protesta, en ciertas circunstancias el voto más libre; el voto más maduro, muy distinto, es el no voto, la devaluación de la democracia, la desafección frente a la democracia. Pregunto ¿y si ésta dependiese también del dualismo? Cada vez más determinante quien no vota, cada vez más a menudo el resultado de las elecciones en nuestras democracias dicotómicas viene decidido no tanto por quién vota sino por quién no vota. Pregunto otra vez, ¿ésta es democracia? Podríamos acaso decir que la democracia es el régimen de los que no votan. Paso rápidamente a la quinta regla del listado de Bobbio, la regla de la mayoría. Procedimiento rey de la democracia, aunque Bobbio no pierde objeción, yo subrayo de advertir que no es el único procedimiento, es decir, no hay que identificar democracia y principio mayoritario; en la visión de Bobbio, el respeto de principio de la mayoría es nada más que una condición de eficiencia de la democracia, ya que esta regla permite llegar más fácilmente a la decisión colectiva frente a la simple heterogeneidad o el contraste de la multitud de las opiniones individuales. Ahora bien, considerada como condición de eficiencia del juego democrático, pregunto ¿se puede decir que la regla de la mayoría se aplica correctamente en los actuales regímenes llamados democráticos? Hoy más o menos que ayer, mejor o peor que hace 20 años, puedo responder con una frase que se aplica más y por lo tanto peor contrariamente a todas las otras reglas del juego, esta sufre por exceso no por defecto de aplicación. En Italia en el proceso de reforma institucional miles de veces puesto en marcha y miles de veces interrumpido ahora. Desgraciadamente he caminado a un intento de vuelco constitucional, las razones de la eficiencia, de la eficacia, de la gobernabilidad, han sido adoptadas por lo general para forzar a desencadenar o vaciar las demás condiciones de la democracia. Específicamente uno de los riesgos más graves a los que hoy se enfrenta la democracia es precisamente el exceso de poder. El exceso consiste precisamente en la violación de los que Bobbio llama límites de aplicación de la regla de la mayoría, la potencia de estas reglas debería ante todo detenerse frente al territorio. Son palabras de Bobbio frente al territorio de los derechos fundamentales individuales; este sería un argumento que habría que desarrollar con un tiempo mucho mayor de lo que dispongo ahora. Pregunto sencillamente, ¿esta democracia excesiva que no se detiene frente al territorio de los derechos individuales, es todavía democracia? Tratar de responder a esta cuestión contesta directamente la última regla del juego contemplada en la tabla de Bobbio, regla que dice, cita Bobbio: “Ninguna

decisión tomada por la mayoría debe limitar a los derechos de la minoría”. Esta regla conclusiva no se asemeja a las demás, no concierne a la forma si no al contenido de las decisiones. Aclara Bobbio en otro lugar de su obra hablando de todas las reglas del juego democrático. Dice Bobbio, todas las reglas establecen cómo se debe llegar a la decisión política, no qué cosa se debe decidir, desde el punto de vista del qué cosa, del contenido. El conjunto de las reglas del juego democrático no establecen nada salvo la exclusión de las decisiones que en cualquier modo contribuirían a convertir en vanas una o varias reglas del juego. Podemos entonces considerar esta última regla como una condición de salvaguardia o de supervivencia de la democracia. El respeto de esta última regla es indispensable para que se pueda seguir jugando al mismo juego; en resumen, la última regla del juego prohíbe cualquier decisión que contravenga las otras reglas del juego, las que no están a disposición del poder de la mayoría. Pero no basta esté prohibida conforme a las palabras de Bobbio, cualquier decisión que contribuya a convertir en vana una de las reglas del juego, ello extiende la amplitud de lo que es inviolable para cualquier mayoría a aquellos derechos fundamentales como las grandes libertades de los modernos que, según Bobbio, son los indispensables presupuestos de la democracia. Podríamos decir que si las reglas del juego representan las condiciones de la democracia, los derechos de libertad individual, la libertad personal, la libertad de pensamiento, de reunión, de asociación, los derechos de libertad son las precondiciones de la democracia. Yo estoy convencido de que deberían incluir en las precondiciones de la democracia también algunos derechos sociales, como el derecho a la educación y el derecho a la subsistencia. Estos derechos presentan en mi opinión las precondiciones sociales de las precondiciones liberales de la democracia. No basta para que quede satisfecha la condición de supervivencia de la democracia, no basta tampoco introducir unos derechos sociales además de los derechos de libertad en el territorio inviolable frente al cual se debe de tener la decisión por mayoría, debe ser incluida también la raíz propia del constitucionalismo moderno que es la separación de poderes; fíjense, no sólo la separación que concierne a los órganos y a las comisiones del estado legislativo, ejecutivo y judicial, sino también la separación que yo considero la estructura sustentante de la que llamo constitución material de constitucionalismo; quiero decir la separación entre lo que Bobbio llama los tres poderes sociales fundamentales: el poder político, el poder económico y el poder ideológico, es decir, el poder de persuasión, ésta fundamental recondición de la democracia, es decir, este factor sin el cual no se puede empezar a hablar de democracia: la separación entre el poder político, el poder económico y el poder ideológico como lo llama Bobbio, de persuasión y de formación de la opinión. Esta fundamental precondición no sólo es hoy palmariamente desatendida sino ignorada y escarnecida, no me refiero solamente al afortunado caso de mi país, donde el jefe de gobierno tiene

sombrero de rico Mc pato y el ojo hipnotizante, idiotizante del gran hermano de Orwell. Por repetir las habituales trivialidades que tienen el gran defecto de ser verdaderas, basta pensar en la incidencia sobre la vida de todas las democracias reales, cual más cual menos, del contubernio entre dinero y política, saben algo los mexicanos de eso. Un amigo constitucionalista italiano ha condensado en una frase la gravedad del problema hablando no de Italia ni de México. Dijo: “El Senado de los Estados Unidos es un club exclusivo de millonarios en dólares”. Por otro lado, basta pensar en la extraordinaria capacidad de los medios, sobre todo de la televisión. Yo soy enemigo irracional de la televisión, del embotamiento cada vez mayor de la capacidad de juicio del político, ya de por sí muy escasa de los ciudadanos no educados, que son, perdónenme los ciudadanos no educados por ser optimistas, casi la mitad de los ciudadanos en todas las democracias reales, y que cuando consiguen prevalecer provocan un conocido fenómeno que se llama el fenómeno de la selección negativa: eligen a los peores, pensemos en la aplastante verdad que ha dicho cándidamente con un aire compungido la señora Laura Bush en la convención republicana de Nueva York, en el verano de 2004, dijo: “La seguridad de América y del mundo depende de las decisiones de mi marido”, y el marido ganó. Pero ¿es ésta democracia? Estaría tentado de responder no, empieza a no serlo ya. No seré mal intérprete, no estoy diciendo que la democracia no existe porque ha sido sustituida por la que yo llamo caquistocracia, neologismo mío; quiere decir el gobierno de los peores. Toda democracia, como conjunto de reglas formales puede abarcar a las diferentes especies de clases política a veces mejores, a veces peores, a veces verdaderas aristocracias. Lo que llamo una mediocracia clase política mediocre, en tiempos oscuros se manifiesta fácilmente como caquistocracia, es decir, como gobierno de los peores. Perdonen el término caquistocracia, palabra adecuada al caso italiano actual, pero en todo caso también a una no democracia; una aristrocracia puede ser de vez en vez, mirando a la cavidad del personal político, bueno, una aristocracia, es decir, hay una clase política buena o una clase política mediocre, todo lo que podemos pensar, decía Bobbio, “la peor democracia es mejor que la mejor autocracia”. De acuerdo, pero nuestra pésima democracia sigue siendo una democracia del voto; bueno, llegando hacia el final. ¿Qué ha sucedido en la generalidad de las llamadas democracias reales en los últimos grandes largos 15 años? Lo que precisamente ha sucedido es que se ha comenzado a jugar de modo no democrático o menos democrático tal juego político, es decir, aplicando incorrectamente o alterando éstas o aquéllas reglas del juego a las condiciones de la democracia y atacando y erosionando sus presupuestos, a las precondiciones de la democracia. Desde la mitad de los años setenta se comenzó a decir que la democracia funciona mal; no es palabra

mágica eficiente, en el desarrollo de su función, y funciona mal porque es un régimen difícil. En casos de necesidad, debe convertirse en un régimen menos inclusivo contra la regla uno, en la medida que es útil al proceso de decisión. Se puede manipular el peso de los votos individuales contra la regla dos, mientras por un lado, las lógicas llamadas objetivas del mercado favorecen o incluso imponen grandes concentraciones, sino monopolios de los medios de información contra la regla tres. Por otro lado, varias razones empujan hacia la simplificación del pluralismo político, en mi opinión excesiva, contra la regla cuatro, más si aún empujan hacia la dicotomización del sistema político. Por último, para coronar la trampa se tiende a concebir, a montar y a practicar el juego político, fíjense, en todas partes, de modo que se atribuya todo el poder al vencedor como la absolutización indebida de la regla cinco, fundando ese poder sobre mayorías lo más blindadas posible y, sobre todo, sobre la investidura personal del jefe. De esta manera reproduciendo el paradigma del gobierno de los hombres o peor del hombre, el paradigma opuesto al constitucionalismo democrático. No basta que cada vez más se practican e incluso ¿se justifican verdaderos y propios abusos de poder, decisiones, actos, prácticas inconstitucionales, minando con ello las precondiciones de la democracia, limitaciones de los derechos de libertad, de la libertad personal? Piensen en las decisiones del gobierno inglés, abolición o vaciamiento progresivo de los derechos sociales, alteración o inversión del equilibrio de poderes, en suma, un verdadero y propio proceso de degeneración y tendencialmente de transformación de la democracia en otro juego con otras reglas; es muy fácil que dentro de los trajes lacerados de la democracia crezca la que yo llamo caquistocracia, la forma típica es la de una plutocracia demagógica. Así pues, y concluyo, dónde va la democracia a lo largo de las líneas de tendencia que he tratado de ilustrar; la vida política en las democracias reales se asemeja siempre más a una competición cada vez menos regulada por las reglas del juego democrático entre pocos personajes llamados líderes, para ser investidos de un poder que a su vez se asemeja cada vez más al de un autócrata. Otro juego, otra forma de régimen, precisamente una autocracia electiva, mirando a ciertas realidades sobre todo de América Latina, pero no sólo yo lo llamo caudillismo posmoderno. Concluyo, la democracia es una forma, una coraza de reglas, pero dentro de una coraza desarticulada, desaforada, la vida democrática corre el riesgo de no sobrevivir; no es insensato el temor de que ya hoy nosotros los estudiosos de política nos encontramos frente a la que llamaría (apelo a un gran novelista italiano, la democracia de Agirulfo es el nombre del caballero inexistente de una gran novela de Ítalo Calvino); alzando la… quizás podríamos tener que constatar que dentro ya no hay nada o bien creo que no es ya la vida democrática sino otra cosa todavía indefinida, aún invisible, no distinguible, pero tal vez aproximando

el oído se podría oír que de abajo, que del fondo de la coraza sube una visita satánica y triunfante. La visita de un sujeto perteneciente a una nueva especie del hombre político, quizás la especie del caudillismo posmoderno que es una especie totalmente ajena a la democracia.

José María Carvajal

Foro Legislativo

Creación de la ley de transparencia y acceso

a la información pública del Estado de México. LV Legislatura del Estado de México

(que los ciudadanos conozcan para qué sirve)

Mauricio Hurtado Cisneros*

La creación de nuevas leyes por parte de la LV Legislatura del Estado de México, permiten dar certeza jurídica al ciudadano y garantizar el libre ejercicio de sus derechos. Entre ellas se considera la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México; el desglose del proceso legislativo que se siguió para su entrada en vigor, y los asuntos clave de su contenido. Se vuelve necesario difundirla, darla a conocer y sobre todo que sea entendido para qué sirve y en esa medida ejerzan su derecho de acceso a la información.

En los recientes seis años la Legislatura del Estado de México se ha convertido en uno de los principales actores impulsores de la transformación democrática, este espacio ha sido por antonomasia el punto de encuentro de las diferentes ideologías de los partidos políticos, sus cuadros dirigentes y el lugar donde se ha incrementado en el ámbito institucional, el poder negociador de las oposiciones en los procesos de reforma institucional. En este contexto, los aportes de la LV Legislatura que está por concluir, han sido muchos y muy variados; la adecuación del marco normativo mexiquense, para ajustarse a las condiciones prevalecientes en nuestro estado, y en materias que aún no se encontraban reguladas se crearon nuevas leyes que permiten dar certeza jurídica al ciudadano y garantizar el libre ejercicio de sus derechos. Entre las nuevas leyes creadas por la LV Legislatura podemos enlistar las siguientes:1 • Ley de Ingresos del Estado de México para el Ejercicio Fiscal 2004 • Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de México para el Ejercicio Fiscal 2004 • Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México • Ley que crea el Instituto de Servicios Periciales del Estado de México • Ley de Fiscalización Superior del Estado de México • Ley Reglamentaria del Articulo 88 Bis de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México

• Ley para la Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes del Estado de México • Ley que crea al Organismo Público Descentralizado Denominado Instituto Municipal de Cultura Física y Deporte de Zinacantepec • Ley que crea al Organismo Público Descentralizado Denominado Instituto Municipal de Cultura Física y Deporte de Almoloya de Juárez • Ley de Ingresos del Estado de México para el Ejercicio Fiscal de 2005. • Ley de Ingresos de Los Municipios del Estado de México para el Ejercicio Fiscal 2005 • Ley de Desarrollo Social del Estado de México • Ley de Ciencia y Tecnología del Estado de México • Código para la Biodiversidad del Estado de México • Ley de Ingresos del Estado de México para el ejercicio fiscal del 2006 • Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de México para el ejercicio fiscal del 2006 • Ley de la Defensoría de Oficio del Estado de México Aunque cada una de las 17 leyes enunciadas son determinantes en las materias que regulan, en el presente escrito me circunscribiré a hacer referencia a una de ellas, desglosando el proceso legislativo que siguió para su entrada en vigor, así como los puntos más relevantes de su contenido. Ley de transparencia y acceso a la información pública del Estado de México La iniciativa de esta ley fue presentada por los integrantes del Grupo Parlamentario del PAN en sesión plenaria de la LV Legislatura del Estado de México el 27 de noviembre de 2003. El Dip. Gustavo Parra Noriega dio lectura a dicha iniciativa; fue turnada el mismo día de su presentación a las comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales y a la de Legislación y Administración Municipal. Durante el primer Periodo Extraordinario de Sesiones el 18 de marzo de 2004, se presentó ante el pleno el dictamen aprobatorio por parte de las comisiones a quienes fue turnada; en la misma fecha el dictamen fue aprobado por el pleno por unanimidad de 56 votos, la votación por grupo parlamentario fue la siguiente: PAN: 17, PRI: 20, PRD: 15, PVEM: 1, PT: 1 y Convergencia:2. La fecha de publicación en la Gaceta del Gobierno fue el 30 de abril de 2004.

La ley consta de siete capítulos. En el capítulo primero, denominado Disposiciones Generales, se establece como el bien jurídico tutelado al derecho de acceso a la información pública. Tomando como referencia el principio de máxima publicidad,2 determina a los destinatarios de la norma, así como su ámbito de aplicación, el cual está comprendido por los poderes públicos, los municipios, los órganos constitucionales autónomos y los entes privados que manejen información pública, puesto que la información pertenece a la colectividad y no a una persona o a un grupo de personas en particular. Dentro de este primer título la ley establece definiciones respecto de diversos términos para su aplicación, así como principios que habrán de imponerse en su interpretación y que pretenden evitar oscurantismo, confusión o subjetividad en la aplicación de la ley. El Título Segundo señala a los sujetos de la ley, define a los sujetos activos, reconociendo el derecho tanto de las personas físicas como de las jurídicas colectivas. Establece la legitimación activa que tendrán las personas, atribuyéndoles la titularidad de un derecho para acceder a la información pública por otra parte, hace recaer en los sujetos obligados un deber de transparencia, es decir, la obligación de permitir el acceso a la información pública, la cual debe ser proporcionada de una manera oportuna, precisa, completa, objetiva, inteligente y veraz, así como guardar secreto y sigilo de la información clasificada como reservada y confidencial. Dentro del Título Tercero denominado de la Información, se especifica a la información pública de oficio, la cual estará constituida por aquella información que la entidad pública genera, maneja o transforma, respecto de la cual no tiene que mediar petición alguna para tener acceso a ella, sino que es información que la propia entidad tiene que publicitar de oficio mediante los medios electrónicos que estén a su alcance. También señala como una excepción del principio de máxima publicidad a la información clasificada, ya sea reservada o confidencial, si es que dicha información de ser publicitada pueda dañar a la seguridad pública del estado, ponga en riesgo su estabilidad o afecte el derecho a la intimidad de la personas, en estos casos la clasificación debe ser debidamente fundada y motivada de manera lógica por el funcionario responsable. En el Titulo Cuarto denominado del Acceso a la Información Pública del estado, se establece, precisamente, el procedimiento de acceso a la información pública en el Poder Ejecutivo del Estado; se detallan la naturaleza y funciones de las unidades de información, de los comités de información y de los servidores públicos habilitados, señalando la estructura, subestructura y funcionario que materializan el acceso a la información pública en las entidades de la administración pública. En el Titulo Quinto se establece al órgano rector encargado de vigilar el cumplimiento de las disposiciones enunciadas en la ley, el cual garantiza el respeto al derecho de acceso a la información en las dependencias y entidades de la administración pública del Estado y que se le denomina Instituto de

Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México (ITAIPEM), el cual es un órgano descentralizado con autonomía presupuestal, técnica, administrativa, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, responsable de la difusión, protección y respecto al derecho de acceso a la información pública del Estado de México. Se establece que lo conformarán tres consejeros, aprobados por mayoría calificada de la Legislatura, de entre cinco propuestas del Poder Ejecutivo, y con una duración escalonada en el cargo. La ley contempla un capítulo de medios de impugnación para que el sujeto activo recurra a aquellas determinaciones que impidan el eficaz ejercicio del derecho de acceso a la información, estableciendo un sistema que le respete un mínimo de garantías procesales y dé vida a un sistema de contrapesos ante los actos u omisiones de los sujetos obligados, siendo el ITAIPEM quien lo sustancia. Dentro del Título Sexto, denominado del Acceso a la Información en el Resto de los Sujetos Obligados, se establecen precisamente los requerimientos mínimos que deben cumplir las entidades públicas que no sean parte de la estructura del Ejecutivo estatal, independientemente que la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México y las respectivas leyes orgánicas contemplan la obligación de transparencia y máxima publicidad. En el Título Séptimo se contempla un sistema de persuasión para que los sujetos obligados cumplan con la ley, estableciendo sanciones administrativas, civiles o penales, dependiendo de la naturaleza de la responsabilidad o gravedad de la falta. Es así como está conformada, a grandes rasgos, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México. En relación al tema, sólo podría mencionar que el acceso a la información y la transparencia son dos mecanismos que promueven la rendición de cuentas y ambos son indispensables para lograr una consolidación democrática. En este sentido, la manera más efectiva de poder garantizar que las instituciones de nuestro país respondan de manera más eficaz a los diversos problemas sociales, económicos o políticos, consiste en favorecer la apertura de la información del gobierno y la promoción de la transparencia en la gestión pública, por ello es que resulta de gran importancia que los integrantes de la LV Legislatura del Estado de México hayan creado la ley de referencia. Es indispensable ahora publicitarla, darla a conocer a los ciudadanos, que sepan de su existencia, conozcan para qué sirve y en esa medida ejerzan su derecho de acceso a la información.

Juan N. Álvarez

Nuestro tiempo

El Inesle propicia y difunde con sus acciones la cultura parlamentaria

José Luis Dueñas Andrade*

Desde que inició sus actividades, el Instituto de Estudios Legislativos ha hecho lo propio por alcanzar su propósito fundamental para dotar al Poder Legislativo de elementos que favorezcan su tarea, mediante la investigación y difusión de temas legislativos y parlamentarios, a través de la preservación y difusión del acervo legislativo de nuestro estado, promoviendo la formación de especialistas en áreas de conocimiento relacionadas con las funciones propias del Poder Legislativo. En este sentido, el Inesle ejerció sus atribuciones en torno a la plena autonomía en sus funciones académicas, de asesoría y de apoyo técnico consultivo para los diputados, siguiendo desde luego las pautas marcadas por el Consejo Académico en términos de las políticas generales en materia académica, de investigación y de difusión, aprovechando así la vasta y excelsa experiencia de los doctores que lo integran. Tan sólo en el transcurso del segundo semestre del 2005, el instituto se dio a la tarea de fortalecer sus actividades, llevando a cabo la realización de múltiples acciones y eventos encaminados a lograrlo, tal como se da cuenta a continuación. En la tarea por crear vínculos interinstitucionales que permitan la actualización y el intercambio de información y experiencias parlamentarias, ha sido fundamental la representación del Inesle en todos y cada uno de los eventos a los que ha asistido, no sólo durante este segundo semestre. En este tenor, dado el trabajo y liderazgo desarrollado, no es fortuito que siga a la vanguardia en su ámbito de competencia. Así quedó de manifiesto tras la votación unánime de los propios Institutos, al designarle la Presidencia de la Asociación Mexicana de Institutos de Estudios Legislativos, en el marco de su Segundo Encuentro Nacional, celebrado en la ciudad de Durango, el pasado mes de septiembre de 2005. Asimismo, cuenta por segunda ocasión y a petición de las 14 instituciones integrantes del ámbito federal como estatal, con la Secretaría Técnica del grupo CICE, cuyas siglas corresponden a la Coordinación Interinstitucional de Capacitación Electoral. De forma análoga se trabaja con el Diálogo de Instituciones de Capacitación en el Estado de México, que cuenta igualmente con 13 prestigiadas instituciones de los ámbitos federal y estatal, en el que el Inesle opera, también de nueva cuenta, con la Secretaría Técnica. El 22 de noviembre se firmó el convenio de colaboración con nuestra máxima casa de estudios en el país, la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), para iniciar la Maestría en Derecho a fin de ponerla en marcha el próximo año en el mes de agosto.

De igual forma seguimos siendo el primer instituto que cuenta con un Doctorado en Ciencias, organizado en coordinación con la Universidad de la Habana, del cual se lleva a cabo el primer semestre. Además, se realizaron varios cursos, conferencias y presentaciones de libros:

• Destaca sin lugar a dudas que fuimos distinguidos con la sede del curso “Alcances y Límites de la Actividad Legislativa Local”, retomando la experiencia europea, organizado por este instituto en coordinación con la Fundación Ortega y Gasset de España, todo ello en apoyo a la academia y la difusión de la cultura parlamentaria. • Tuvimos nuevamente la satisfacción de haber recibido por cuarta vez, desde que apadrinó la creación del Inesle, al prestigiado Dr. Michelangelo Bovero, quien nos distinguió con una magistral conferencia: “La Degeneración de la Democracia”, el lunes 14 de noviembre en las instalaciones de esta bella Casona. • La Coordinación de Investigación: • Organizó y participó en las tres mesas de análisis en torno a la “Reforma Electoral y Gobernabilidad Democrática” en las que colaboraron tres de nuestros consejeros académicos. • Puso en marcha por tercera vez el diplomado “Derecho e Instituciones Electorales”, uno con sede en Naucalpan y dos en Toluca. • Miembros de la propia Coordinación participaron en la Campaña de Cultura Política organizada por el Instituto Federal Electoral (IFE) cuyo propósito es promover una participación responsable e informada de la ciudadanía, dentro de los valores, las prácticas y las instituciones democráticas. • Se llevó a cabo puntualmente el seguimiento al trabajo Legislativo, mediante el cual se monitorearon in situ las 119 sesiones de la LV Legislatura (50 durante el 2005), donde se presentaron 450 iniciativas y se aprobaron 7 Leyes que fortalecen nuestro marco jurídico. • Se proporcionó a solicitud expresa de la legislatura, la asesoría técnico-consultiva requerida, así también se realizó la publicación y distribución de resúmenes, ensayos y artículos diversos en medios de comunicación propios y ajenos como la revista Iniciativa, la revista Parlamentaria , Voz y Voto, y el bimensuario Congresistas, con difusión en el ámbito nacional e internacional. • Finalmente se llevó a cabo la presentación de tres libros: La Reforma del Estado: El nuevo modelo de desarrollo para América Latina (28 Nov); Política editorial y manual de estilo del Inesle”(2 Dic) y Fatta Morgana. Diario Poético (20 Dic).

De esta manera el equipo de trabajo del Inesle contribuye mediante sus acciones a propiciar y difundir los avances encaminados al fortalecimiento del Poder Legislativo y la cultura parlamentaria. Aceptamos con ello el reto y el compromiso para seguir manteniéndolo siempre a la vanguardia.

José María Arteaga

Reseña

Funciones, procedimientos y escenarios: un análisis del Poder Legislativo en América Latina1

Graciela Martínez Huerta*

Resumen ejecutivo

El presente libro que a continuación se resume, nos muestra un estudio sobre el Poder Legislativo en dieciocho países de América Latina, estos son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Sin lugar a dudas, un gran esfuerzo por precisar las funciones, procedimientos y escenarios del legislativo en cada uno de esos países, esto a través de un análisis comparativo. Introducción El libro conjuga las normas con sus efectos y, a veces, con la evaluación de los actores, los parlamentarios. Sus fuentes son, por tanto, los textos constitucionales y reglamentarios, principalmente, junto con los datos derivados del propio proceso de actuación del Poder Legislativo en sus distintas funciones, y también las opiniones de los parlamentarios. Desde una perspectiva pluralista, el congreso es arenas de poder que participan en el juego político y cuyas armas institucionales son ejercidas indiscriminadamente por todos aquellos que, mediante los mecanismos de representación llegan a su seno. El papel que desempeñan los parlamentos en la política de América Latina una vez que las prácticas representativas llevan varios lustros actuando de manera ininterrumpida, y teniendo rutinizadas sus funciones en el sistema político. El Congreso, como foro por excelencia donde se sustancia la representación política, es visualizado como uno de los espacios fundamentales que contribuye, en mayor o menor medida, a la calidad de la democracia.

Capítulo I El presidencialismo y los parlamentos latinoamericanos

I. Introducción

Nos centraremos en las implicaciones que el presidencialismo tiene en la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo, en particular y en el sistema político en general, estableciendo la base sobre la cual se reflexiona acerca de los distintos procesos políticos en los que intervienen los dos Poderes, como son el control político, la elaboración de las leyes o el proceso de aprobación del presupuesto que abordamos en distintos capítulos del presente libro.

II. El presidencialismo y la separación de poderes, una diferencia determinante en la toma de decisiones En la gran mayoría de los casos existen sistemas mixtos en los que se compaginan instrumentos presidencialistas y parlamentarios. El elemento presente en todas las definiciones de presidencialismo es la elección, directa e independiente del órgano Legislativo, del Presidente. Mientras que, en oposición, la característica principal del parlamentarismo es el vínculo que existe en la elección de los dos poderes, ya que el nombramiento del Ejecutivo es un acto propio del Legislativo. En el caso del presidencialismo, al ser electos el Presidente y el Congreso por separado y no depender su mantenimiento de la confianza mutua de ambas instituciones, es lógico suponer que lo más apropiado es que sean electos por periodos fijos. El presidencialismo se caracteriza por hacer efectivo el principio de separación y división de poderes a través de la desvinculación de origen y supervivencia del Ejecutivo y del Legislativo. Mientras que en los sistemas parlamentarios el parlamento es soberano y no es admitida la separación entre el Legislativo y el Gobierno, ya que éste requiere ser designado, apoyado y, según el caso, destituido, por el parlamento. Linz, uno de los mayores críticos del presidencialismo, ha llamado a este fenómeno legitimidad democrática dual. El riesgo de la separación estaría en que puede resultar electo un presidente que no cuente con suficiente apoyo en el Legislativo, lo que a priori dificultaría el proceso de toma de decisiones. A pesar de sus riesgos, la legitimidad democrática dual es parte de la esencia misma del sistema y un efecto manifiesto, más no latente del entramado institucional del sistema de gobierno presidencialista. Esta separación de poderes se puede transformar en una separación de propósitos, lo que puede dificultar el proceso de toma de decisiones, llegando incluso al bloqueo del mismo. En los gobiernos parlamentarios no es posible que se llegue a la separación de propósitos en temas de política pública implicaría la caída del Gobierno o la renovación de la Cámara, lo que generaría un nuevo escenario con actores distintos.

III. El debate sobre el presidencialismo en América Latina

Linz planteó que el presidencialismo es más propenso a la inestabilidad política y tomó partido abiertamente a favor del parlamentarismo, iniciando un debate con rasgos normativos sobre las ventajas y defectos de cada una de las formas de gobierno y las posibilidades de cambio de sistema.

A partir de la revisión de la literatura se pueden clasificar, grosso modo, en tres grandes conjuntos las variables que se han utilizado para el estudio del fenómeno. En el primer grupo están las variables que son parte de la razón de ser del presidencialismo: legitimidad democrática dual, la división de poderes y elección separada del Legislativo y Ejecutivo, el periodo fijo del gobierno, la unidad del jefe de Estado y jefe de Gobierno, el carácter unipersonal del cargo que le dota de carácter mesiánico y caudillista, la sucesión automática, la posibilidad que llegue a la presidencia un outsider que no cuente con la estructura política adecuada para gobernar ni el apoyo de los principales actores políticos, la tendencia mayoritaria, el alto peso institucional del Presidente, la centralidad política y electoral en el cargo del Presidente, el protagonismo de personas en lugar de organizaciones y estructuras y la falta de incentivos para formar coaliciones favorables al Presidente. En el caso de América Latina a estos problemas hay que unir la “mezcla peligrosa” del presidencialismo con la tradición histórica militarista, caudillista, oligárquica y autoritaria. El segundo conjunto de estudios es el que tiene en cuenta los factores que, dependiendo de su variación, dotan de particularidad al presidencialismo de cada país y que vienen dados por la facultad del Presidente y del Legislativo. Por último, están los estudios que ponen énfasis en los subsistemas que inciden directamente en el rendimiento del presidencialismo. El elemento que más influye para hacer efectiva la división y fraccionamiento del poder en los sistemas presidencialistas es la elección separada del Ejecutivo y el Legislativo. La “legitimidad dual” hace que los actores políticos electos para las funciones no sean interdependientes para su supervivencia en el cargo, a la vez que son corresponsables en la adopción de ciertas decisiones públicas.

IV. El poder legislativo: funciones y estructura

El parlamento es un órgano de poder político y uno de los poderes del Estado cuyo principal elementos es su naturaleza representativa. Ésta se expresa a través de su composición de modo que debe dar cabida a las diversas opciones del electorado y canalizar en su actuación pública el ejercicio de tal representación. Como institución posee, además de un carácter colectivo, un carácter deliberativo, características que están presentes, en mayor o menor grado, en el ejercicio de sus funciones. Éstas, reguladas por los marcos constitucionales de cada país, pueden ser agrupadas principalmente en cuatro: representación, legislación, control del Ejecutivo y legitimación. El principal elemento que caracteriza la estructura parlamentaria en un país es el número de Cámaras por el que está compuesto. Los parlamentos contemporáneos pueden ser unicamarales o bicamarales. Los argumentos más comunes ofrecidos por los defensores del unicameralismo son la rapidez y

agilidad que permitiría el trámite legislativo en una sola Cámara y el menor costo económico en términos de mantenimiento. Por su parte, la división del Poder Legislativo en dos Cámaras tiene por lo menos tres justificaciones: la representación de intereses distintos, la configuración de un sistema de pesos y contrapesos y la mejora de la calidad de la producción legislativa. La razón principal que se esgrime como justificación del bicamaralismo es la de que se trata de un arreglo institucional que posibilidad la representación de una mayor diversidad de intereses. V. La crisis del legislativo y los parlamentos latinoamericanos El parlamento ha trascendido los límites ideológicos de una concepción y un modelo político de organizar el Estado, para convertirse en una institución que se adapte a cualquier forma política. Los parlamentos democráticos ocupan el lugar más alto en la estructura de los procesos representativos al permitir la conjugación de la diversidad con la unidad política. Su papel principal en el proceso político deriva, de este modo, de su actuación como mecanismo privilegiado para el procesamiento de las decisiones públicas a partir de la integración de las distintas expectativas y demandas patentes en toda sociedad. Existen también procesos que han contribuido a profundizar la sensación de crisis de representatividad de los parlamentos contemporáneos. Uno de ellos es que las cuestiones cruciales se resuelven crecientemente fuera de los parlamentos, en instancias burocratizadas y jerarquizadas, en circuitos tecnocráticos o a través de arreglos corporativos donde están presentes los intereses organizados. Dos tendencias universales atentan contra la centralidad del parlamento: por un lado, la globalización, que tiende a trasladar un cierto número de decisiones cruciales a instancias supranacionales donde los parlamentos nacionales no tienen influencia, ni capacidad de decisión. Por el otro, la tendencia a la descentralización y el aumento en importancia de la política local como el lugar en donde se toma también un creciente número de decisiones cruciales para las comunidades más pequeñas. En medio de estas dos tendencias contrapuestas, los congresos tratan de redefinir y reformular su papel. Al centrarnos en los países latinoamericanos, la debilidad de la institución parlamentaria en América Latina están estos elementos: a) Fuerte déficit democrático histórico crónico que ha venido afectando a los países latinoamericanos; b) el marco presidencialista en el que actúan los Parlamentos en la región ha derivado en una baja capacidad política frente al Ejecutivo, originada por una delegación amplia de facultades y una cesión continúa de discrecionalidad; c) La existencia de crisis económicas continuadas ha ido derivando a situaciones extremas de pobreza, desempleo, inseguridad ciudadana y violencia; d) La insuficiente capacidad organizacional y debilidad institucional para cumplir las funciones que le asigna la teoría democrática que

deriva en una falta de o una inadecuada utilización de mecanismos institucionales de interacción y acercamiento a la sociedad civil; e) Por último, el manejo de las instituciones públicas con un criterio privado y patrimonialista ha sido especialmente intenso dentro de los Parlamentos de la región. El problema está cuando las Cámaras legislativas pierden la centralidad y dejan de ser el espacio para la resolución del conflicto a través de la negociación entre partidos y el conflicto se desborda del ámbito institucional a otros escenarios. VI. Los partidos políticos en los legislativos de contexto presidencialista: algunos elementos de estudio La gran mayoría de los legisladores por parte de una organización y estructura política (partidos) a través de la cual llegan al escaño. El número de partidos indica, aunque sea sólo de modo aproximado, la medida en que el poder político está fragmentado o no, disperso o centrado. En América Latina hay diversidad en lo que tiene que ver con el número de partidos que integran los sistemas de partidos según los países. En los regímenes presidencialistas pueden darse distintos tipos de relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo dependiendo de las características del sistema de partidos lo que puede llegar a marcar la tendencia exitosa o el fracaso, no sólo de un gobierno determinado, sino del régimen en sí. A pesar de los pronósticos de crisis y de la pérdida de protagonismo dentro de los sistemas políticos, los partidos siguen siendo instituciones que controlan en mayor o menor medida la estructura de las oportunidades políticas. Hemos afirmado que el presidencialismo es un sistema que separa o divide a los poderes a la vez que crea marcos de interacción donde tiene que darse la cooperación necesaria entre los actores para que las políticas públicas puedan tomar forma. La división de poderes es un mecanismo para fomentar el control mutuo y evitar la excesiva concentración de poder. A pesar de que no profundizaremos en el papel de los partidos políticos, no podemos dejar de lado el hecho de que son los principales actores parlamentarios por lo que hemos ofrecido elementos que dan pistas sobre los comportamientos inducidos por la forma de gobierno y las posibles consecuencias que podría tener en el desempeño de los Parlamentos. En este sentido cabe resaltar que los “partidos legislativos”, en contextos de separación de poderes, tienen la posibilidad de desarrollar estrategias autónomas gracias al poder que la institución adquiere.

Capítulo II La función legislativa y los parlamentos latinoamericanos

I. Introducción

De entre todas las funciones que cumplen los Poderes Legislativos, la de elaborar leyes es quizá la más conocida y a la que más se le asocia. En este sentido, es común que la opinión pública evalúe la labor de sus parlamentarios a partir del número de leyes producidas. Legislar es un proceso complejo en el que intervienen una serie de actores políticos y sociales que interactúan dentro de un marco institucional determinado. El objetivo es analizar el proceso legislativo en los países latinoamericanos y comprobar su los Parlamentos son débiles desde el punto de vista de la producción legislativa.

II. El proceso legislativo

El proceso legislativo es, por tanto, un mecanismo de construcción de la decisión política y de transacción entre los distintos intereses. Esta transacción es canalizada a través del procedimiento legislativo en el Parlamento, adquiriendo la ley surgida del mismo la categoría de norma de obligatorio cumplimiento para todos los ciudadanos. La presentación de un proyecto en el Parlamento da inicio a la consideración de una opción política. En este trabajo nos interesa el procedimiento legislativo por su carácter estructural ya que éste es el que asegura la legitimidad de todo el proceso. Para unos, forman parte del procedimiento todos los actos que ayuden a fijar el contenido de la ley y a determinar su eficacia. Para otros, sólo forman parte del procedimiento los actos que contribuyen a fijar el contenido de la ley en cuanto que éstos se realizan dentro del Parlamento. En este último caso, quedarían fuera el conjunto de actos que conducen a la presentación del proyecto. Adolf Merkl resuelve la cuestión distinguiendo dos conceptos: procedimiento legislativo estricto y procedimiento legislativo amplio. El primero está integrado sólo por los actos realizados en el seno del Parlamento, mientras que el procedimiento amplio incluye también los que se producen antes y después, los que componen el procedimiento previo y los que forman el tramo que la doctrina italiana denomina “interrogativa de la eficacia”, cuando el proyecto de ley sancionado por el Legislativo pasa al Ejecutivo para su promulgación o veto. II.1. Etapa de iniciativa El derecho de iniciativa es una prerrogativa de la que gozan algunos actores políticos y organismos del Estado para presentar ante el Parlamento proyectos o

proposiciones de ley con la característica de que deben ser obligatoriamente tomados en cuenta. Brasil, Chile y Colombia son los países cuyos Ejecutivos cuentan con más facultades en este campo, le siguen Bolivia, Ecuador, Panamá, Perú y Uruguay en los cuales la iniciativa presidencial exclusiva se extiende más allá de la ley de presupuesto. El único caso en el que no está permitido a ninguna instancia diferente al Presidente y los legisladores presentar proyectos es Chile, aunque también la Constitución mexicana es restrictiva en este sentido y el derecho de iniciativa, además de por las dos instancias (Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo), es compartido solamente por las legislaturas de los estados federados. Colombia y Ecuador como los países cuyas Cartas Magnas otorgan iniciativa legislativa a más instancias, doce y once actores, respectivamente. En Argentina y Uruguay, la Constitución permite la iniciativa popular y, en Bolivia y Paraguay, el otro órgano con capacidad para presentar leyes es la Corte Suprema. Ambas instancias, la Corte Suprema y la iniciativa popular, son las que aparecen contempladas en las Constituciones de más países latinoamericanos, ya que la primera tiene capacidad para presentar proyectos en doce de los dieciocho países analizados y los ciudadanos pueden iniciar leyes en diez países. La iniciativa popular es el derecho que tiene un grupo de ciudadanos a presentar proyectos de ley o, en algunos casos, de reforma constitucional ante el Legislativo. Un número bajo de adhesiones facilitará, en principio, su presentación. En este sentido, Ecuador, Venezuela, Perú y Nicaragua son los países latinoamericanos en los que se necesitan menos adhesiones, mientras que Colombia y Costa Rica son los dos casos en los que se requiere el acuerdo de un mayor porcentaje de población. Porcentaje que suponen las leyes aprobadas de iniciativas presentadas por órganos distintos al Poder Legislativo y Ejecutivo no superan el 2% en ningún país, salvo en el caso de Colombia donde este porcentaje durante el período que va de 1998 a 2004 fue del 4.11%. Los órganos con más presencia legislativa en los países latinoamericanos, sin tener en cuenta el Poder Ejecutivo y el Parlamento, pertenecen a las instancias “Judiciales”. II.2. Etapa constitutiva La segunda etapa del procedimiento legislativo transcurre específicamente en el interior del Parlamento y corresponde al llamado procedimiento legislativo estricto. Éste engloba la discusión, posible modificación y sanción legislativa de los proyectos de ley. En esta etapa son fundamentales dos órganos

parlamentarios estructurales: las comisiones y el pleno, donde se plasma el proceso de negociación legislativa interna. Por un lado, es en esta etapa donde se produce la negociación política fluida por la composición, partidista del Congreso y por la capacidad de los grupos parlamentarios para tomar decisiones y ejercer influencia. Por otro lado, en los casos bicamarales, se manifiestan los procesos de negociación en ambas Cámaras. II.2.1. Presentación Las constituciones y reglamentos en América Latina contienen cuatro posibilidades en la presentación. La primera estipula que los proyectos deben ser presentados ante la Presidencia o la mesa directiva cuyos integrantes deciden trasladarlos o bien a la comisión pertinente o al pleno. La segunda opción es que sean presentados en la secretaría de la Cámara, siendo ésta la que decide su traslado. La tercera posibilidad es que el proyecto sea presentado directamente en la comisión, y por último, en algunos países se produce una primera lectura en el pleno y éste decide a qué comisión se envía el proyecto de ley. II.2.2. Tratamiento del proyecto en las comisiones Aquí nos centramos en el análisis del trámite legislativo durante su paso por las comisiones. Un indicador de la importancia que adquieren éstas en el tratamiento de leyes es su obligatoriedad. El paso por comisión, donde los proyectos son discutidos de forma detallada y se reciben los comentarios que los legisladores formulan, es contemplado explícitamente como obligatorio por diez de los reglamentos internos de las cámaras latinoamericanas y su omisión normalmente requiere o bien de mayorías especiales o de la solicitud, por parte del Presidente de la República de tratamiento de urgencia. Un primer elemento a tomar en cuenta es la forma de envío de los proyectos a las comisiones para su estudio y posterior dictamen o informe. El más utilizado establece que los proyectos sean remitidos a las comisiones correspondientes por la Secretaría o el Presidente de la Cámara de sin más trámites. Éste es el caso del Senado de Argentina; de ambas Cámaras en Colombia, México, Paraguay y República Dominicana, así como de Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras y Panamá y Perú. Otra forma de envío establece que los proyectos provenientes del Ejecutivo, de las instituciones con capacidad legislativa, o de la otra Cámara (en el caso de países con sistema bicamaral), son remitidos directamente a las comisiones, mientras que los elaborados por los legisladores de la Cámara en cuestión son enunciados previamente en el pleno. Este es el caso de la Cámara de Diputados de Argentina, de ambas Cámaras en Brasil, y de Panamá. Uruguay es un caso especial ya que la Secretaría o mesa

directiva de ambas Cámaras pueden trasladar el proyecto tanto al pleno como a la comisión. Algunos reglamentos establecen los plazos que las comisiones tienen para emitir sus informes aunque cabe resaltar que estos plazos no siempre son cumplidos debido a razones políticas y a la cantidad de trabajo acumulado por las comisiones. Entre las Cámaras que el tiempo está reglamentado son la Asamblea Legislativa panameña y la Cámara de Diputados de la República Dominicana las que establecen el menor tiempo ya que, en ambos casos, las comisiones sólo tienen diez días para emitir sus dictámenes aunque en Panamá existe la posibilidad de una prórroga de diez días más. Las comisiones de ambas Cámaras de Bolivia y Colombia también destacan por poseer poco tiempo para el tratamiento (quince días). El plazo más común es de treinta días y sólo la Asamblea Nacional de Nicaragua y la Cámara de Representantes de Uruguay poseen un tiempo superior con sesenta y noventa días, respectivamente. En la gran mayoría de casos el pleno es el que finalmente decide sobre qué proyecto se sanciona o si se hace con las modificaciones introducidas por la comisión. Las excepciones más notables a esta circunstancia las constituyen Perú, Colombia y Costa Rica, donde las comisiones tienen plena potestad para archivar y rechazar de plano una proposición si el dictamen es negativo. II.2.3. Trámite en el pleno Una vez que los proyectos han sido estudiados por las comisiones y éstas han emitido un informe, pasan al pleno para su discusión. II.2.3.1. Número de debates Un primer elemento relevante en el trámite del pleno es el número de veces que se tienen que debatir los proyectos de la ley en las Cámaras. Doce de los casos que estudiamos contemplan dos discusiones. La primera es general y en ella el proyecto de ley es tratado en su conjunto, de modo que se aborde la idea fundamental del mismo, si es declarado admisible en esta discusión continúa su trámite, pasándose a discutir el contenido del proyecto de ley de forma desagregada. Esta discusión que, la mayoría de las veces, es artículo por artículo suele llamarse “en particular”. En algunos países se puede dar variaciones al procedimiento definido anteriormente. Así ocurre en la Cámara de Diputados de Argentina donde la discusión en lo particular puede ser omitida cuando el proyecto o asunto haya sido considerado previamente por la Cámara en comisión. También el Senado chileno puede omitir la discusión en lo particular de los asuntos en los que la idea de legislar haya sido aprobada o rechazada por unanimidad en la comisión. En Ecuador, el Congreso realiza el primer debate sobre el proyecto en el curso del cual pueden presentarse las observaciones pertinentes. Luego vuelve a la comisión que ésta presente un

nuevo informe para el segundo debate. En el segundo debate el proyecto es aprobado, modificado o negado por el voto de la mayoría de los concurrentes a la sesión, salvo en el caso de las leyes orgánicas. II.2.4. Votación y mayorías La votación en el pleno es la culminación de la etapa constitutiva. Al emitir el voto cada legislador, teóricamente, manifiesta su voluntad individual a favor o en contra de una proyecto o de una parte de éste. Sin embargo, lo cierto es que la presencia de los partidos políticos y las lealtades que generan pueden limitar fuertemente dicha capacidad. Las normas marcan la existencia de dos tipos de mayorías para la sanción ordinaria de los proyectos. La más numerosa, contemplada en once países, es la aprobación por la mayoría simple de votos de los legisladores presentes en la Cámara, la mayoría entonces está constituida por cualquier número de votos, que sea superior al resto de las opciones. Este tipo de mayoría es la más fácil de conseguir. Un segundo grupo de países está conformado por aquéllos en cuyas Cámaras la aprobación de leyes ordinarias necesita la mayoría absoluta de votos de los miembros presentes en el momento de la votación en el pleno. Es decir, es necesario que la votación a favor de una determinada opción cuente con más de la mitad de los votantes. La mayoría absoluta puede ser mayoría simple en los casos en que la votación sea por dos opciones. En general, en los países latinoamericanos, para que se inicie una sesión en las Cámaras es necesario que estén presentes en el pleno, al menos, la mitad más uno de sus integrantes. En América Latina existen hasta un total de siete tipos de mayorías especiales: Mayoría calificada: es la mayoría simple de los votos del total de miembros de las Cámaras. Dos países la contemplan: Ecuador y Guatemala. Cuatro séptimas partes de los miembros presentes en el pleno: sólo se da en Chile para la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas constitucionales. Tres quintos de los votos del total de componentes de la Cámara: Uruguay (en diecisiete supuestos); Brasil y Chile (propuestas de enmienda a la Constitución) y Venezuela (sancionar a ministros). Mayoría absoluta del total de componentes de la Cámara: está en vigor en ocho países (Argentina, Brasil, Colombia, México, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay). Mayoría por dos tercios de los votos de los miembros presentes: también se utiliza en ocho países para distintos supuestos (Colombia, Chile, Honduras, Panamá, República Dominicana, Uruguay y Venezuela). Mayoría calificada de dos tercios de los votos del total de miembros: es la más común en América Latina, estando presente en diez países (Argentina, Colombia, Ecuador, Paraguay, Costa Rica, el Salvador, Guatemala, Uruguay y Venezuela). Tres cuartas partes de los miembros presentes: esta mayoría es la que implica mayor apoyo parlamentario y es exigida tan sólo en Colombia para autorizar

viajes al exterior en misiones específicas con dineros del erario de uno de los legisladores. II.2.5. Desacuerdos entre cámaras En los sistemas bicamarales los proyectos de ley se tramitan separadamente en cada Cámara, denominándose Cámara de origen a aquélla que recibe el proyecto por vez primera y donde comienza el tratamiento parlamentario y Cámara revisora a la que recibe el proyecto una vez que ha sido discutido y aprobado en la anterior. Cuando ambas Cámaras se muestran de acuerdo en la aprobación de un proyecto de ley, éste es enviado al Poder Ejecutivo, iniciándose la última etapa del procedimiento legislativo, conocida como fase integrativa de eficacia que veremos más adelante. II.2.5.1. Proyectos desechados totalmente El único país en el que no hemos encontrado contemplado el supuesto de que la Cámara revisora puede desechar totalmente los proyectos de ley de la Cámara de origen es la República Dominicana. En el resto de los países bicamarales las posibilidades que se dan cuando el proyecto es totalmente rechazado por la Cámara revisora. II.2.5.2. Proyectos modificados Cuando la Cámara revisora introduce cambios o modificaciones al proyecto aprobado por la Cámara de origen los supuestos que contemplan cada país son, de nuevo diversos. A modo de resumen la gran variedad de supuestos cabe resaltar que los proyectos modificados por parte de la Cámara revisora, en algunos países, pasan de nuevo a la Cámara de origen para que los vuelva a considerar mientras que en otros la consideración se realiza de forma conjunta. II.3. Etapa de eficacia En esta etapa el proyecto de ley sancionado por el Congreso pasa al Ejecutivo para su consideración. Si éste lo aprueba, el proyecto se convertirá en ley, finalizándose así el trámite. Sin embargo, existe la posibilidad de que el presidente lo vete, ya sea total o parcialmente. Si el veto se produce, al Congreso le queda una última posibilidad de sacar adelante el proyecto, a través de la insistencia. Se podría decir que ésta es la fase del procedimiento donde se hace patente de forma más clara el sistema de pesos y contrapesos entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en los sistemas presidencialistas. III. La función legislativa y las actitudes de los legisladores

La función legislativa, además de ser una de las principales funciones del Parlamento es, como hemos visto anteriormente, de esencial relevancia para la vida democrática de un país. Los legisladores latinoamericanos son conscientes de sus funciones, así lo expresa la gran importancia que otorgan a su ejercicio durante su actividad parlamentaria. El porcentaje de los que dan mucha y bastante importancia no desciende, para ninguna de las tres funciones (representar a la nación, elaborar las leyes y controlar la actuación del Gobierno) del 70%. El control político es la función que los diputados latinoamericanos perciben como relativamente menos importante, mientras que la representación de la nación y la elaboración de leyes, se sitúan, a excepción de algunos países, por encima. Si comparamos los datos en vez de entre las funciones, entre los países, los diputados de El Salvador, Paraguay, Argentina y Colombia serían los que otorgan más importancia a la elaboración de leyes. En el lado contrario, están los hondureños, bolivianos y ecuatorianos.

IV. La actividad legislativa

Cuestionamientos que diversos autores hacen de la función legislativa ejercida por los Parlamentos actuales. El más importante de ellos es que en las democracias modernas el procedimiento legislativo es impulsado en primer lugar por el Gobierno; la segunda crítica es que las leyes aprobadas de iniciativas presidenciales son las de mayor importancia y trascendencia y, por último, que la tasa de aprobación de proyectos presentados por los congresistas es mucho menor que la del Poder Ejecutivo. El desempeño del Órgano Legislativo como un todo y en cómo éste actúa en contraposición al Poder Ejecutivo. Nuestro objetivo es comprobar si se da o no la citada preeminencia del Gobierno sobre el Parlamento. Para lograrlo utilizamos tres tipos de indicadores que aluden a diferentes cuestiones relacionadas con el ejercicio legislativo: la productividad legislativa, el éxito y la participación legislativa. IV.1. Productividad legislativa Entendemos por productividad legislativa a «la relación entre el número de iniciativas presentas, dictaminadas (favorable o desfavorablemente), y sin dictaminar. Argentina es, después de Perú, el que recibe mayor cantidad de proyectos por año legislativo mientras que en el resto de países para los que disponemos

datos, la cantidad de proyectos de ley, aunque variable entre legislaturas, es muy inferior. En relación con las leyes aprobadas, los datos indican que no existe un vínculo entre la cantidad de proyectos de ley que se presentan con la cantidad que se aprueba. Así lo demuestra el caso de Argentina que, a pesar de contar con un gran número de proyectos, su Congreso sanciona similar cantidades de leyes, en términos absolutos, que por ejemplo Bolivia, Costa Rica o Uruguay (países más pequeños y con un número de legisladores menor). IV.2. Éxito legislativo Con este indicador queremos dar cuenta del éxito en la proposición de leyes que tienen el Ejecutivo y el Legislativo. Se trata de medir la relación que existe entre el número de iniciativas presentadas con la cantidad que finalmente son aprobadas. Una de las supuestas debilidades del Parlamento en cuanto a su peso en la producción legislativa es la escasa tasa de aprobación de los proyectos de ley presentados por los legisladores frente a la tasa del Ejecutivo. Los datos que poseemos para América Latina indican que, efectivamente, los legisladores presentan más iniciativas legislativas que los gobiernos. Argentina es el país donde los legisladores presentan más proyectos de ley. Para el periodo que va desde 1997 a 2004, el 95.3% de los proyectos que se presentaron correspondieron a iniciativas de diputados o senadores. Le sigue Perú donde el porcentaje fue de 93.23% para el periodo que va de 1995 a 2003 y Ecuador en el que el 92.9% de los proyectos de ley presentados de 1995 a 2002 correspondió a iniciativas de los diputados. Al fijarnos en los Ejecutivos más poderosos en cuanto a su tasa de éxito en la aprobación de leyes, destaca de forma evidente México, donde el Gobierno consiguió sacar adelante en todo el periodo estudiado (1982-2003) más del 81% de los proyectos que presenta, e, incluso para la Legislatura de 1994-1997, el 98.8% de los proyectos que inició se convirtieron finalmente en leyes. En el lado contrario, está el Ejecutivo ecuatoriano que es el que posee la tasa de éxito más baja. IV.3. Participación legislativa Ofrece información sobre el peso o la influencia, tanto del Legislativo como del Gobierno, sobre la legislación aprobada y, por tanto, sobre el proceso político de cada país. Los datos de participación legislativa son los que más interesan para contrastar si efectivamente los Parlamentos poseen un rol secundario en la producción legislativa de los países, tal como se ha afirmado de forma generalizada.

Los siguientes países que cuentan con una participación mayor del Ejecutivo sobre la legislación son Panamá, Honduras y México, con un grado muy similar en torno al 60%. En el lado contrario, los Congresos que han mostrado más influencia sobre las leyes aprobadas son el ecuatoriano y el peruano, en ambos países en torno al 80% de la legislación aprobada fue de iniciativas surgidas de legisladores. En cuanto a los países que muestran una tendencia más igual en la participación legislativa, son Argentina y Bolivia, con una ligera preeminencia sobre las leyes aprobadas por parte de los legisladores; y Uruguay Colombia y Guatemala, donde la superioridad se inclina hacia el Ejecutivo.

V. Conclusiones

La importancia que los Parlamentos tienen en la función legislativa de los países al constituirse en la instancia que otorga legitimidad a la legislación a través del procedimiento. En los casos que nos ocupan, se une la importancia otorgada por los legisladores al cumplimiento de su función y al hecho de que su participación en la legislación, al menos en términos numéricos, es relativamente alta. Finalmente, no queremos negar la poderosa influencia que el Poder Ejecutivo ejerce en la tarea legislativa mediante una figura como es la de la legislación delegada. Nuestra intención es simplemente resaltar la labor legislativa de los Parlamentos latinoamericanos, no sólo como órganos legitimadores y ratificadores sino también como instituciones que tienen capacidad, y que en la mayoría de los países la ejercen, para participar activamente en el proceso y la producción legislativa.

Capítulo III La función de control en los parlamentos latinoamericanos

I. Introducción

El control es una de las funciones clásicas de los Parlamentos y constituye el origen de los Órganos Legislativos libres, en los que el control al poder del monarca absoluto, por parte de los representantes de la burguesía, constituía el principal objeto, intentando obstaculizar y recortar el poder político de monarcas y nobles. El Parlamento, por tanto, es la institución en la cual, a través de la crítica o apoyo al Ejecutivo, se está influyendo en las decisiones no sólo de los gobiernos sino también, si existe información, en la de los ciudadanos.

II. Las características del control político

En este trabajo consideramos que el control parlamentario es un control político que lleva implícito algo más que la exigencia de responsabilidad. Si bien el control es llevado a cabo en el Parlamento las distintas acciones mediante las cuales toma forma están dirigidas a la sociedad, porque es en ésta donde el control tiene sus efectos. Su efectividad, como ya hemos dicho, reside en el desgaste y la crítica al Gobierno, en la capacidad para provocar su futura sustitución por el cuerpo electoral. IV. Los instrumentos de control en América Latina Queremos resaltar que cuanto mayor es la concentración del poder en manos del Ejecutivo, menor es la posibilidad de que se produzca control parlamentario. IV.1. Control sobre los altos cargos Puede darse de distintas formas: a) La primera, el Ejecutivo nombra algunos cargos, pero para hacerlo necesita el consentimiento de la Cámara (Argentina, México, Brasil, Chile, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. b) El Ejecutivo nombra a los cargos públicos pero éstos son elegidos de ternas propuestas por el Parlamento (Bolivia y Ecuador). c) La Cámara nombra libremente a los funcionarios, sólo para algunos cargos públicos (Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Paraguay, República Dominicana y Uruguay). d) La última forma que hemos encontrado en los países latinoamericanos es aquella en la que el Parlamento es el que nombra pero elige a cargos de ternas propuestas por distintos organismos entre los que está el Poder Ejecutivo (Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Perú, República Dominicana y Venezuela). IV.2. Comparecencias de los miembros del gabinete En todos los países latinoamericanos está contemplada la posibilidad de que, al menos, los ministros, pero también otros funcionarios públicos, comparezcan ante el Parlamento para informar al pleno o comisiones sobre asuntos de su competencia. Sólo hay dos países, Argentina y Perú, que establecen la existencia de comparecencias pautadas y reguladas. IV.3. Creación de comisiones de investigación Excepto en Ecuador, Colombia y Guatemala, en el resto de países latinoamericanos está contemplada la existencia de comisiones de investigación o comisiones especiales cuyo fin es la investigación de determinados asuntos.

Este tipo de comisiones son creadas para investigar un hecho concreto y una vez que finaliza su labor se extinguen. IV.4. Informe presidencial. Planes de gobierno Todos los países latinoamericanos prevén la existencia de un informe anual del Poder Ejecutivo ante el Congreso en el que se detalla, generalmente, el estado del país, y las acciones emprendidas durante ese año. Son Mayoritarios los países cuyos ordenamientos estipulan la presencia de los miembros del Ejecutivo ante el Congreso. Los países en los que se permite que sea enviado únicamente por escrito son Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala y República Dominicana. Los únicos países latinoamericanos en los que se establece un pronunciamiento por parte del Parlamento cuando reciben las memorias del Poder Ejecutivo son Costa Rica, Ecuador y El Salvador. Los países en los que el Poder Ejecutivo debe informar sobre sus planes de gobierno antes de que los comience a ejecutar son Brasil, Colombia, Costa Rica, Honduras, Perú y Venezuela. IV.5. Voto de confianza Es más propio de los regímenes parlamentarios que de los presidencialistas. Los dos únicos casos en América Latina en los que aparece especificado este instrumento de control son Perú y Uruguay. IV.6. Solicitud de documentos e informes De los dieciocho países que analizamos en este trabajo, cinco estipulan algún tipo de sanción ante el incumplimiento aunque éstas son de muy diversa índole. IV.7. Preguntas La preguntas son instrumentos de control parlamentario difícil de aprender dentro de los ordenamientos latinoamericanos ya que pueden ser fácilmente confundidas con las interpelaciones o las peticiones de informes orales. IV.8. Interpelaciones Lo habitual es que el motivo de la interpelación sea una demanda de información por parte del Parlamento o una petición de explicaciones y/o aclaraciones. IV.9. Censura

Los motivos por los que puede presentarse una moción de censura son diferentes en cada país. En algunos casos está motivada por la realización, por parte del ministro, de actos inconstitucionales e ilegales (Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Panamá). En otros, por la no concurrencia a las sesiones de las Cámaras (Colombia, Paraguay), por el deseo del Parlamento de modificar las políticas y procedimientos del impugnado (Bolivia), por errores graves (Panamá) o por declaraciones insatisfactorias (Paraguay).

IV.10. Juicio político y acusaciones constitucionales

En relación a los motivos por los que los presidentes latinoamericanos pueden ser acusados y, posteriormente, juzgados, los hemos clasificados en siete: 1) Mal desempeño, mala conducta: Argentina, Colombia, Paraguay, República Dominicana; 2) Delitos en los ejercicios de los cargos y de responsabilidad: Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Paraguay, Perú, República Dominicana; 3) Delitos comunes: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Paraguay, Uruguay; 4) Actos que competen la seguridad y el honor de la nación y traición: Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú; 5) Infringir la Constitución y/o las leyes: Chile, Panamá, Perú, Uruguay; 6) Concusión, cohecho, peculado, enriquecimiento ilícito: Ecuador; 7) Impedimentos para la celebración de elecciones, disolución del Congreso: Perú. Capítulo IV

Territorialidad y representación política en América Latina

I. Introducción

En América Latina es bastante patente la presencia de otras identidades políticas debido a la debilidad de la ciudadanía liberal asentada en las ideas de igualdad de deberes y de derechos. La fortaleza y diversidad de las identidades políticas en la región se ha puesto de manifiesto en el surgimiento y consolidación de movimientos políticos étnicos o en los de tipo territorial que se exteriorizan a través de diferenciaciones regionales como en el caso de Ecuador; en una mayor presencia de las subunidades territoriales de las federaciones, con Argentina como mejor ejemplo, o en un punto extremo de las demandas secesionistas en Bolivia. Otro elemento a tomar en cuenta para dimensionar el potencial de lo territorial como identidad propia en América Latina es el proceso que se conoce con el nombre genérico de descentralización.

II. La representación política

Un elemento a considerar para entender los sistemas de representación de los Parlamentos es el número de Cámaras del que éste se compone. De modo que los sistemas bicamarales están presentes cuando hay un solo “demos” a representar y, por lo tanto, una Cámara basta para representar a los ciudadanos mientras que los sistemas bicamarales se adoptarían como un mecanismo para compensar cuotas de poder cuando en el sistema político hay otras identidades políticas relevantes. El modelo de representación política basado en la preservación de privilegios o de asignación de cuotas puede resultar difícil de sostener porque genera contradicciones con los principios democráticos. La justificación utilizada para su adopción y mantenimiento es la necesidad de mantener equilibrios de poder internos en las sociedades que poseen algún tipo de fragmentación así como la protección de algún tipo de minorías.

III. Representación territorial en América Latina los casos bicamerales

EL Poder Legislativo cuenta con dos Cámaras en nueve de los 18 países de América Latina en los que se celebran elecciones periódicas. Los bicameralismos latinoamericanos ofrecen una diversidad de combinaciones institucionales ya que se pueden encontrar Parlamentos en los que las dos Cámaras gozan de poderes bastante similares, y otros en los que el reparto de las atribuciones se decanta por una de las Cámaras ya sea en lo que tiene que ver con las atribuciones legislativas o de control. El Senado de Venezuela fue eliminado en 1999 por la Constitución Bolivariana impulsada por el presidente Hugo Chávez, convirtiendo al país en uno de los raros casos de federalismo sin Cámara de representación territorial. El Senado peruano fue también eliminado en 1993 por la Asamblea Constituyente que se instaló tras el auto-golpe de Estado de Alberto Fujimori. En el caso de Ecuador, la Cámara Alta fue eliminad en 1979 con el retorno a los regímenes civiles. Las principales razones de la existencia de dos Cámaras en los países latinoamericanos son la influencia del modelo institucional norteamericano y la necesidad de precautelar intereses territoriales y de las élites, sobre todo en los inicios de la formación de algunos Estados. Los países con Cámaras de representación territorial fuerte son los tres federales (Argentina, Brasil y México). Un segundo grupo de países está formado por los casos no federales cuyas dos Cámaras se integran tomando como referencia la división política y administrativa. En este grupo están: Bolivia, Chile y República Dominicana.

El último tipo de sistemas bicamarales está formado por los países en que los distritos a través de los que se integran las Cámaras son sustancialmente distintos: Colombia, Paraguay y Uruguay. En los tres casos la Cámara de Senadores es electa en distrito único nacional mientras que los distritos para diputados se corresponden con las subunidades territoriales en combinación con criterios poblacionales. Un dato más a tomar en cuenta para afirmar el vínculo territorial que se da en la integración de las Cámaras de estos tres grupos de países es que en los tres se pide como requisito para ser candidato a representante el haber nacido o residido, por un tiempo determinado, en la zona por la que se presentan. IV. Representación territorial en América Latina: los casos unicamerales Los sistemas unicamerales están concentrados en los países de Centroamérica: Guatemala, Honduras, Nicaragua, El Salvador, Costa Rica y Panamá, y en los países andinos: Venezuela, Ecuador y Perú. La razón de esta coincidencia geográfica puede estar en el hecho de que los diseños institucionales de todos estos países, excepto Costa Rica, son de nuevo acuño y corresponden a una concepción sobre el Gobierno que ponía más atención en la idea de la “gobernanza”, entendida, en parte, como la necesidad de concentrar el poder y eliminar puntos de veto en lugar de las concepciones que sospechan más del poder y prefieren un sistema de “pesos y contrapesos” en lugar de la prontitud, agilidad en las políticas públicas. Por otro lado, con la excepción de Venezuela que es un país federal y de gran tamaño, característica ésta última que también tiene Perú, el resto de países son unitarios y de tamaño más bien pequeño para las proporciones del continente.

V. La representación política: entre territorios y partidos

En muchos casos se forman partidos que actúan sólo a nivel provincial, departamental o estatal, pero éstos muy pocas veces alcanzan representación política. Un caso de partidos provinciales exitosos es Argentina, donde agrupaciones como la Cruzada Renovadora de San Juan, el Movimiento Popular Neuquino, el Frente Cívico y Social de Catamarca o el Partido Renovador de Salta, han obtenido representación en las dos Cámaras o han sido parte de los Ejecutivos provinciales. En este caso, no cabe duda de que se trata de la influencia de lo federal, pero esto no quiere decir que todos los países federales incentiven la generación de partidos de ámbito no estatal ya que influyen otros factores de índole política, histórica e institucional. Así, por ejemplo, en México, hay que remontarse a la década de 1920 para encontrar casos de partidos estatales exitosos, como es el Partido Socialista del Sureste que gobernó el estado de Yucatán con Felipe Carrillo Puerto como gobernador.

VI. Otras formas de representación política en América Latina

EL Poder Legislativo en América Latina, es también un espacio de representación para otras formas de identidad política como grupos de privilegio, género o identidades étnicas.

VII. Conclusiones

El tema territorial, dentro de los estudios sobre representación parlamentaria en América Latina, ha sido abordado, sobre todo, como una manera de ver los efectos de la sobre y subrepresentación del sistema electoral. En la mayoría de los estudios se entrevé un juicio crítico a los modelos representativos, federales o no, en los que los distritos menos poblados están sobrerepresentados y otros efectos propios de los sistemas de distritos espacialmente fijos. Desde una visión “radical” de la democracia liberal, este tipo de argumentos no tendrían reproche ya que, en principio, todo ciudadano debe tener igualdad de oportunidades en los espacios de representación. Se puede afirmar que los Senados de los países federales latinoamericanos actúan como Cámaras de representación territorial. En el caso de los países no federales, resulta interesante constatar la existencia de Cámaras Altas que se integran por distrito único nacional, representando así al conjunto de la población y dejando la representación de intereses territoriales y poblacionales a las Cámaras Bajas. Se constata también, que los países no federales buscan diferencias en las Cámaras a través de mecanismos distintos de integración. Además, aunque alejándonos del tema territorial, cabe señalar que en los Legislativos en que se busca dotar de espacios de representación a ciertos grupos de privilegio, se consigue a través de requisitos de elegibilidad, ya que resultan de más fácil aplicación que restringir al electorado. En sistemas unicamerales las Cámaras se integran con criterios combinados de representación siendo el poblacional y el territorial los más importantes.

Capítulo V

El papel de los Parlamentos latinoamericanos en el proceso presupuestario

I. Introducción

En el Presupuesto General del Estado, éste es el principal instrumento de asignación de recursos públicos lo que hace que el proceso de elaboración,

aprobación y ejecución sea relevante para el funcionamiento de un sistema político. Desde el punto de vista político, es un claro instrumento de control del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo, convirtiéndose en un elemento de equilibrio entre poderes y de distribución de competencias dentro del Estado constitucional. En los regímenes parlamentarios el Gobierno surge de una mayoría legislativa, lo cual hace suponer que el presupuesto que envía el Gobierno al Parlamento contiene ya la posición del partido o partidos mayoritarios, mientras que en los presidencialistas, la «legitimidad dual» que da la elección separada de cada uno de los poderes, implica la negociación más compleja entre intereses del Ejecutivo y los integrantes del Legislativo.

II. El proceso presupuestario

El presupuesto es la herramienta macroeconómica a partir de la cual se determina el comportamiento de variables tales como el déficit fiscal o el manejo de la deuda pública, lo cual da cuenta del enorme impacto que tiene en la economía nacional de un país. En esta transacción intervienen, por parte del Legislativo, los representantes y por parte del Ejecutivo, los distintos ministros, bajo la coordinación de los de Finanzas, Hacienda o de Economía.

III. Las reglas del proceso presupuestario

III.1. Disposiciones constitucionales no precedimentales Uno de ellos es la vigencia del mismo. En la mayoría de las democracias del mundo el presupuesto es elaborado para un periodo fijo que suele ser de un año. Así es establecido en todos los países latinoamericanos, la única excepción es Uruguay donde el período de vigencia del presupuesto es de cinco años coincidiendo con el periodo presidencial. Sin embargo, está contemplado la realización de modificaciones anuales a través de las llamadas “rendiciones de cuentas”. Otra es la disposición en torno al equilibrio presupuestario. En América Latina, hay cinco países que contemplan que los gastos deben ser equilibrados con los ingresos: Costa Rica, El Salvador, Panamá, Perú, y Venezuela. Algo similar ocurre con la obligatoriedad del pago de la deuda de los países, reconocida constitucionalmente en tres países: Bolivia, Honduras y Perú. Un último elemento a tomar en cuenta, es la existencia de asignaciones presupuestarias predeterminadas para ciertos sectores. Las reglamentaciones en este sentido van encaminadas a limitarla, ya sea estableciendo que no pueden ser objeto de iniciativa popular los proyectos

referidos al presupuesto (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Paraguay, Perú y Uruguay) o impidiendo que se sometan a referéndum las leyes presupuestarias (Colombia, Costa Rica, Paraguay y Venezuela). III.2. La formulación del proyecto de presupuesto Es claro el predominio de los Gobiernos en la formulación de la ley de presupuestos pero existen matices en el grado de intervención que poseen el resto de los actores. Concretamente hay tres países (Bolivia, República Dominicana y Panamá) en los cuales el Legislativo tiene ciertas atribuciones potenciales en la presentación y elaboración del proyecto, marcando diferencias en el resto de casos y estableciendo un modelo más colegiado en la formulación. Otros elementos que dan cierto peso relativo al Poder Legislativo en esta fase del proceso presupuestario son la prohibición expresa de la delegación legislativa en materia presupuestaria hacia el Presidente contemplada constitucionalmente en Argentina, Brasil, Nicaragua, Panamá, Perú, y Uruguay, y el no permitir que el proyecto de presupuesto sea declarado como de trámite urgente por parte del Ejecutivo, esta última disposición sólo es mantenida en Uruguay. III.3. Presentación del proyecto de presupuesto al Parlamento La presentación ante el Parlamento, perteneciente a la etapa constitutiva del procedimiento legislativo, está muy relacionada con el número de Cámaras que componen el Congreso. En los sistemas unicamerales es evidente que el proyecto es presentado ante la única Cámara existente. Mientras que en los casos bicamerales, se pueden dar dos posibilidades. La primera y más habitual es que sea la Cámara Baja la receptora tanto del proyecto presupuestario, como de los proyectos relacionados con cuestiones económicas. Así está establecido en las Constituciones de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Paraguay. En el resto de países bicamerales: Bolivia, Uruguay y República Dominicana, no está establecida la Cámara de inicio de proyecto. III.4. Trámite en el Parlamento y plazos El trámite que debe seguir el proyecto de presupuesto dentro del Parlamento para su discusión vuelve a estar muy relacionado con el número de Cámaras. Si el país es unicamaral, primero debe ser dictaminado por la comisión encargada y después por el pleno. En los casos bicamerales se dan cuatro posibilidades. La primera es que el proyecto sea discutido y dictaminado por una sola Cámara, éste es el caso de México, donde sólo la Cámara de Diputados posee atribuciones para abordar el proyecto. La segunda opción es que en la discusión del proyecto intervengan las dos Cámaras, pero de forma separada, así ocurre en

Argentina, República Dominicana y Uruguay. Una tercera opción es que el proyecto sea tratado de forma conjunta, tal como es establecido en Bolivia, reuniéndose la Cámara de Diputados y el Senado en Congreso. Por último, la opción que agrupa más casos establece el tratamiento del proyecto por una comisión bicameral que agrupa las comisiones de Hacienda o Economía de ambas Cámaras. Una vez que esta comisión ha emitido su informe pasa a Pleno de cada una de las Cámaras. Así ocurre en Brasil, Chile, Colombia y Paraguay. Lo habitual es que la Cámara Baja sea la primera que examine el informe de la comisión y, una vez emitido su dictamen, lo pase al Senado. III.5. Atribuciones del Poder Legislativo en la modificación del proyecto de presupuesto En los países latinoamericanos las disposiciones referentes a las modificaciones que pueden realizar los Congresos establecen cuatro escenarios posibles. La primera situación es la falta de restricciones que da lugar a un sistema de relaciones más colegiadas. Los Legislativos que gozan de esta libertad evidentemente son los que poseen mayor capacidad de influencia (Bolivia, Honduras, México y Paraguay). La segunda opción de modificación que posee el Legislativo es la posibilidad de aumentar el gasto siempre que se obtengan recursos mediante la bajada en otros rubros pero sin cambiar el monto presupuestario total o consiguiendo los recursos para financiar el aumento de la partida que el Congreso proponga. Ésta es la situación contemplada en la legislación de Argentina, Chile, Costa Rica, Nicaragua y la República Dominicana. La tercera situación es la posibilidad de reducir el gasto contemplado en las partidas presupuestarias pero no aumentarlo (Brasil, Ecuador, El Salvador, Uruguay y Perú) donde está expresamente prohibido a los representantes crear o aumentar gastos públicos, salvo los referidos a su presupuesto. La cuarta opción que es la que genera un escenario de relaciones más jerárquicas con un Poder Ejecutivo más poderoso, ya que se exige el consentimiento gubernamental para que el Parlamento pueda aumentar alguna partida o rubro del proyecto presupuestario (Colombia, Panamá y Guatemala). III.6. Atribuciones del Poder Ejecutivo para incrementar el presupuesto sin el consentimiento del Poder Legislativo Otra de las restricciones a la capacidad de control del Poder Legislativo sobre el proceso presupuestario es la existencia de disposiciones que permiten al Poder Ejecutivo incrementar el gasto del presupuesto ya aprobado y vigente sin el consentimiento del Parlamento.

IV. Capacidad de influencia de los parlamentos latinoamericanos en el proceso presupuestario A partir de las disposiciones que los ordenamientos institucionales de los países latinoamericanos otorgan al Poder Legislativo en lo referente al proceso presupuestario, hemos querido constituir un índice que mida la capacidad de influencia potencial que éstos poseen. a) La posibilidad para intervenir en la formulación del presupuesto (Valor 0.5). b)La prohibición expresa de la delegación legislativa hacia el Presidente en materia de presupuesto (Valor 1.0) c) La posibilidad de que el Ejecutivo establezca el tratamiento urgente de los proyectos de ley (Valor 1.0) d) El tiempo que el Legislativo tiene para el tratamiento del proyecto de presupuesto (Valor 2.0) e) La capacidad que posee el Parlamento para realizar las modificaciones al proyecto de presupuesto (Valor 3.0) f) La existencia de disposiciones que permiten al Ejecutivo (Valor – 0.5 y –0.25) g) Las disposiciones sobre la reconducción del presupuesto (Valor 0.5 y 1.0) h) La capacidad de veto presidencial para el proyecto de presupuesto (Valor 1.5) Los países cuyos Parlamentos poseen un mayor poder potencial de influencia y un modelo de relaciones más colegiadas en el proceso presupuestario son Honduras y México, seguidos a una distancia significativa por Paraguay y Uruguay. La influencia de los Parlamentos de Honduras y México es relevante debido a dos factores extremadamente importantes presentes, en ambos países como son la capacidad para reformar libremente el presupuesto por parte del Poder Legislativo junto a la imposibilidad del Presidente para vetar el proyecto que apruebe el Parlamento. Ambos factores hacen que el poder de negociación del Parlamento sea muy alto y que las modificaciones que introduzcan al presupuesto sean irrebatibles por parte del Gobierno. El Parlamento que destaca de forma abrumadora como el de menor capacidad de influencia potencial es Colombia (1.5) donde el Ejecutivo prácticamente no tiene obstáculos para sacar adelante su proyecto.

V. Presupuesto de poderes legislativos

En los 18 países que analizamos son las propias Cámaras quienes aprueban y envían su presupuesto al Poder Ejecutivo para su inclusión en el presupuesto general.

Resalta de forma evidente la gran diferencia existente entre el presupuesto destinado al Congreso en México con el destinado en el resto de los países analizados. Conjuntamente la Cámara de Diputados y Senadores poseen un presupuesto para el año 2005 de casi 414 millones de euros al que sigue en cantidad pero a una distancia muy marcada el Congreso argentino con casi 104 millones. Los Parlamentos que poseen una partida presupuestaria menor son El Salvador, Paraguay y Nicaragua. La Asamblea Legislativa de El Salvador es la que tiene el presupuesto más escaso que, para el año 2005, fue de apenas 2 millones de euros. Al dividir el presupuesto de los Parlamentos en el año 2004 entre el número de legisladores el panorama que describíamos anteriormente cuando se analizaron los datos sin ponderar varía ligeramente, pues Perú pasa a ser el país que destina más “recursos” al Congreso seguido de México y Panamá, mientras que Argentina ocupa una posición intermedia. Capítulo VI

Las comisiones legislativas en América Latina

II. Las comisiones legislativas: definición y origen

Entendemos por comisiones legislativas a los grupos de trabajo, temporales o permanentes, estructurados a partir de áreas temáticas y constituidos por una parte de los integrantes de una Asamblea, a los que ésta delegada funciones con el fin de promover mayor eficacia en el desempeño de los asuntos propios de las funciones parlamentarias. En el origen de las comisiones aparecen dos motivos claros: facilitar la labor del pleno y ser un instrumento, sino de control del Ejecutivo, al menos de equilibrio entre el Parlamento y Gobierno, ya que este último iba adquiriendo cada vez más destrezas técnicas en la elaboración de políticas públicas y el Legislativo tenía que buscar un método de actuación como contraparte. Las legislaturas que desempeñan una función decisiva en el proceso legislativo generalmente poseen comisiones más desarrolladas y activas; mientras que en las legislaturas más sometidas al Presidente, por lo general, las comisiones tienen menos poder.

III. Tipos de comisiones en América Latina La clasificación más evidente de las comisiones legislativas es la ofrecida por las mismas leyes y reglamentos de los países. En todos los países existen por lo

menos dos tipos básicos de comisiones: las permanentes y las comisiones especiales o ad hoc. Las comisiones permanentes se establecen por reglamento, con duración ilimitada, son integradas en cada legislatura según las formas previas en las normas de cada cuerpo Legislativo y abordan cada una de ellas materias determinadas aunque darse áreas de superposición. Las comisiones especiales o ad doc son las integradas para asuntos específicos, establecidos por el pleno una vez que los asuntos son analizados y dictaminados, la comisión nombrada pierde su razón de ser y deja de existir. Al analizar las normas concretas de los países que nos ocupan se constata que todos cuentan con comisiones permanentes, aunque el nombre que reciben puede variar. En todos ellos está contemplada la figura de comisiones que se mantienen a lo largo de las distintas legislaturas. No en todos los reglamentos contemplan la figura de la comisión general y de las comisiones de investigación. Éstas últimas no aparecen explícitamente como tales en algunas Cámaras debido a que son consideradas comisiones especiales. Por otro lado, la existencia de subcomisiones es un hecho infrecuente en los países de la región, tan sólo Bolivia, Costa Rica, México y Venezuela las contemplan.

IV. Duración de las comisiones y el mandato de sus miembros

La vigencia de las comisiones está estrechamente relacionada con su tipo. En el caso de las comisiones especiales éstas duran hasta que se resuelve el asunto para el que fueron creadas. Mientras que en las comisiones permanentes, si bien sus cometidos y sus nombres se mantienen legislatura tras legislatura, la conformación de sus miembros es variable, estableciéndose por un tiempo fijo, el mismo que puede ser toda la legislatura o una fracción de ella. En la mayoría de los países (Bolivia, Brasil, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana), las comisiones se nombran para un periodo de un año, coincidiendo con el periodo de sesiones. Los países con duración intermedia son Ecuador y Colombia, en el que mantienen su vigencia por dos años. En Chile, Costa Rica (en el caso de las comisiones legislativas permanentes), Uruguay, Honduras y México el periodo legislativo y el de las comisiones coinciden, de modo que éstas mantienen su composición hasta la próxima renovación de la Cámara. Mención especial merece Argentina que renueva parcialmente sus Cámaras cada dos años, periodo de duración que también se establece para las comisiones, al igual que el Senado chileno, en el que la renovación parcial se produce cada cuatro años y las comisiones mantienen esa vigencia. V. Forma de integración de las comisiones y elección de las directivas

Se puede afirmar que la asignación de los miembros a las comisiones en los casos latinoamericanos gira en torno a dos ejes básicos: el mantenimiento de la proporcionalidad política de la Cámara al interior de las comisiones y la manera en que se designan a los integrantes de las mismas. Estos dos criterios suelen estar combinados en los distintos modelos de asignación. Hay que tener en cuenta que la distribución de cargos en las comisiones vista de manera agregada puede resultar equitativa, ya que el porcentaje general de legisladores en comisión se correspondería con el porcentaje de representantes en el pleno. Sin embargo, no se debe pasar por alto la distribución de comisiones. Es decir, a qué comisiones son asignados los legisladores, especialmente los pertenecientes al partido o coalición del Gobierno y los pertenecientes a partidos de la oposición ya que las comisiones, si bien poseen mecanismos de funcionamiento, atribuciones y poderes similares, tienen diferentes grados de relevancia e influencia política. El estudio de las formas de trabajo de los Legislativos y la manera en que se reparte el poder dentro de los mismos son relevantes porque son los mecanismos a través de los cuales se forman los “grupos de privilegio”. Si las comisiones son repartidas por la coalición mayoritaria de un Legislativo es de esperar que para ella se guarde los mejores puestos y las comisiones más influyentes.

VI. Número de miembros de una comisión

Ni el número de comisiones ni el número de integrantes de las mismas es determinante del buen funcionamiento del Poder Legislativo. Sin embargo, un alto número de comisiones, puede llevar a situaciones como la asignación de legisladores a múltiples comisiones, práctica que limita las especialización dentro de las mismas, al dispersar las áreas de interés de sus miembros y, sobre todo, disminuir la motivación de los legisladores para proteger la jurisdicción y la autoridad de las comisiones. En América Latina, el 33% de las Cámaras analizadas poseen entre 16 y 18% comisiones y los tamaños de las Asambleas dentro de este mismo porcentaje son variables. Son muy pocos los países que ponen una limitación explícita sobre el número de comisiones a las que tiene que pertenecer un diputado. En Costa Rica, ningún diputado puede pertenecer a más de tres comisiones con potestad legislativa. En la Cámara de Diputados de México y en las Asambleas de Nicaragua y Venezuela el límite máximo es de dos, en este último país, todos los diputados tienen que formar parte de al menos una comisión.

VII. Acerca de la profesionalización política y las comisiones

Se mantiene que las comisiones son un espacio de especialización y profesionalización de los legisladores ya que, a través del trabajo en un área determinada los diputados y senadores pueden adquirir ciertas destrezas que, a la larga, repercutirán positivamente en el proceso de toma de decisiones. Hay análisis que han demostrado que esto sucede, especialmente en Estados Unidos o en países parlamentarios en los que existen carreras políticas vinculadas al Legislativo. Entre estos elementos está la posibilidad o no de reelección. Es muy difícil que un legislador pueda especializarse a través de la práctica continua de ciertas actividades y del contacto con determinados temas si su permanencia en el Legislativo es restringida. Como ejemplos de este hecho en América Latina, están Costa Rica y México.

VIII. Conclusiones

Podemos afirmar que en todos los países estudiados, los Congresos organizan su trabajo a través de comisiones. Sin embargo, las características de las mismas y su funcionamiento presentan gran diversidad lo que hace difícil realizar una clasificación en la que se reflejen los elementos caracterizadores de cada sistema, es por ello por lo que hemos presentado clasificaciones o tipologías que resaltan las distintas particulares de los sistemas de comisión. En cuanto a la forma de integración de las comisiones cabe resaltar que, aunque en los reglamentos de los países se recoge la necesidad de contemplar la proporcionalidad política de las Cámaras, también es muy importante, sino más, la capacidad de los bloques legislativos para imponer su criterio en la composición, al elaborar listas cerradas que posteriormente son ratificadas por el pleno. En relación al número de miembros y al de las comisiones y el tamaño de las Cámaras de modo que las Cámaras con más legisladores no tienen necesariamente un mayor número de comisiones permanentes. Sin embargo, sí existe una relación entre el número de legisladores de una Cámara y el promedio de legisladores que integran las comisiones.

La educación de adultos desde la

perspectiva de las políticas públicas1

Susana Lechuga Martínez *

Este estudio analiza “las diferentes fases de la política pública seleccionada para apreciar su contribución a los objetivos nacionales y, específicamente, el logro de lo que se ha propuesto alcanzar como política pública” (p.17), además de constituirse en material didáctico para la aplicación de la metodología de políticas públicas. Para ejemplificar la aplicación de la mencionada metodología la autora utiliza el caso concreto de la política de educación para adultos. El libro se encuentra estructurado en seis capítulos, un apartado con las conclusiones y un apéndice. En el primer capítulo, titulado: “La administración pública como intermediaria entre el Estado y la sociedad civil”, se describe la vinculación del Estado con la sociedad civil a través del gobierno y la administración pública. Analiza cómo se establecen las orientaciones generales de la acción gubernamental, el sentido de sus funciones a partir de la definición

del Estado y su relación con la sociedad civil; responde al cómo influyen los actores sociales en la comunicación de la sociedad y el Estado y al cómo se seleccionan las acciones a realizar, en el plano de la gestión gubernamental. Asimismo, conceptuar diferentes enfoques desde los que se ha abordado la relación Estado-educación. En el capítulo 2: “Reflexión metodológica sobre el análisis de las políticas públicas”, se desarrolla la noción de política pública, las categorías de necesidad, demanda, conflicto social y agenda gubernamental; y la concepción de la política pública como proceso que es posible describir a través de cuatro fases: surgimiento, formulación, implantación y evaluación. Afirma Conde que “la política pública es un conjunto de decisiones y acciones circunscritas por demandas y necesidades sociales que se gestan al interior del aparato gubernamental entre distintos niveles de las organizaciones y que se elaboran en forma articulada o contradictoria según sea la participación social y el contexto económico en que se ubique” (p.15). Aclara que las necesidades tienden a ser permanentes y estructurales a causa de las deformaciones con las que se han desarrollado en países como el nuestro, pero las demandas son de corto plazo, se manifiestan en espacios diferentes al económico; son enarboladas por actores sociales, políticos o burocráticos y no necesariamente tienen como trasfondo una necesidad. Asimismo, las necesidades estarán presentes, sean o no detectadas por el Estado y sean o no el trasfondo de las demandas. Generalmente se asocia la política pública a su inserción en la agenda gubernamental, como un indicador de que la necesidad fue percibida, de que se reconoció un problema y se decidió actuar al respecto; sin embargo, es posible que haya una política pública sin que exista en la agenda de gobierno cuando éste decide no actuar con la idea de esperar a que la cuestión se defina mejor, para dejar que se resuelva de forma privada o por considerar que la inacción es más eficaz para cuidar los recursos públicos. Para que un asunto acceda a la agenda formal ha de ser compartido por buena parte de la población, tener atención amplia y contar con la percepción compartida de que forma parte del interés y límites de alguna unidad gubernamental. Por su parte, el conflicto se encuentra asociado “a la idea de que sólo lo que mueve a la gente a la acción se convierte en un problema político, y se soluciona dándole lugar, muy posiblemente primero en la agenda sistemática, y posteriormente, en alguna agenda institucional” (p.40). Agrega la autora que los problemas se solucionan por su compatibilidad con el estilo del régimen gubernamental, los grupos sociales beneficiarios y las repercusiones sobre el statuo quo, más que por la urgencia o la amplitud de la necesidad. Para efectos de análisis, las políticas públicas se dividen en fases que agrupan acciones homogéneas que permiten distinguir actividades previas, concomitantes a su ejecución y posteriores. Son separaciones arbitrarias que

suponen que cada una influye en las otras de manera interdependiente, que “pueden sobreponerse y suponerse unas a las otras, condensarse alrededor de una de ellas, anticiparse o atrasarse, repetirse” (p. 43). La división que propone la autora del libro consta de cuatro fases: surgimiento, formulación, implantación y evaluación, aunque aclara que es una de las más simples. Existen investigadores que utilizan cinco, seis o nueve fases. La fase de surgimiento aclara los mecanismos por los cuales se detectó la necesidad y se insertó en la agenda de gobierno, así como el lapso durante el que se tomó la decisión de actuar. Esta fase depende de cómo se visualicen los problemas o los asuntos que pueden convertirse en problemas, depende, igual que las demás fases, de las características del régimen político administrativo. En la fase de formulación se analizan las alternativas, criterios, estudios de factibilidad técnica y viabilidad política, el examen del impacto probable, el bosquejo de programas, el establecimiento de criterios e indicadores de rendimiento, entre muchos más aspectos del diseño de la política como: “debate de las opciones posibles; compromisos, negociaciones y ajustes; reducción de la incertidumbre de las opciones; integración de los elementos ideológicos y no racionales en la decisión; decisión entre las opciones; designación de la responsabilidad ejecutiva” (p. 44). Depende de cómo el abanico de alternativas se traduzca a un plan de gobierno y de desarrollo. La fase de implantación consiste de mecanismos y acciones que operan los lineamientos estratégicos plasmados en los documentos de diseño que orientan la obtención del producto esperado. Aquí la acción enfrenta límites determinados por la distinta naturaleza de las interdependencias de los agentes y las unidades públicas decisorias y ejecutoras. La fase de evaluación valora las actividades realizadas, depende de los juicios de valor y los criterios para llevarla a cabo. Responde a la percepción del problema, el propósito de la decisión de actuar y la alternativa seleccionada. “Si una política, por ejemplo, no pretende resolver el problema, la organización que se encarga de ponerla en práctica nunca se planteará un análisis de impacto o de satisfacción de la población” (p. 46). El capítulo 3: “Surgimiento de la política de educación de adultos” describe el contexto en el que se dan el surgimiento de la Política de Educación para Adultos (PEA) y el Sistema Nacional de Educación para Adultos. Se exponen los antecedentes históricos de las acciones educativas orientadas a los adultos, desde la época colonial, el México independiente, el porfiriato, el periodo posrevolucionario. Se recuperan las características político-administrativas del régimen y su expresión en el sexenio del movimiento de 1968, del cual derivó una reforma educativa que se pondría en práctica hasta el sexenio de el ex-Presidente Luis Echeverría (1970-1976) en el cual se encuadra la PEA. Expresa la autora que en nuestro país la educación de adultos ha sido atendida a lo largo de la historia por múltiples acciones “diversas y dispersas”, y que fue hasta 1975, como resultado de algunos procesos nacionales e

internacionales, con la promulgación de la Ley Nacional de Educación para Adultos y su respectivo Plan, cuando se conforma un parteaguas que permite hablar de una política para la educación de los adultos, inmersa dentro de la política educativa general. Es en la época posrevolucionaria cuando se crean las casas del Pueblo, que después se denominarán escuelas rurales, las misiones culturales, la Escuela Nacional de Cooperativismo, las brigadas de Mejoramiento Indígena, la primera Campaña Nacional contra el Analfabetismo, en 1944 y que se extiende hasta 1947. Asimismo, se celebra en México la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Ciencia, la Educación y la Cultura (UNESCO), en 1948; y con la finalidad de preparar educadores y material, se funda, en 1951, bajo auspicios de la UNESCO, la Organización de Estados Americanos (OEA), el Centro Regional de Educación Fundamental para la América Latina (CREFAL). “De 1953 a 1964 se crean los centros de acción educativa, las salas populares de lectura, los centros de educación extraescolar […] los Centros de Capacitación para el Trabajo Industrial (Cecati), y Agropecuario (CECATA), y los Centros Regionales de Educación Fundamental” (p. 49). En 1968 se crearon los Centros de Educación para Adultos y –denominados en 1973 Centros de Educación Básica para Adultos (CEBA)— que actúan generalmente en zonas urbanas. En el sexenio que siguió al movimiento del 68, se puso en marcha la reforma educativa la cual partió de que la estructura socioeconómica del país arrastraba desequilibrios que obstruían el desarrollo. En cuanto a la educación se veía imperioso superar rezagos en la atención a la demanda en todos los niveles; la educación se había orientado más a las áreas urbanas, lo cual generaba marginación y centralización de recursos, lo que era reforzado además por los contenidos de los programas que ignoraban la realidad rural; faltaba enseñanza técnica y la enseñanza superior era rígida. En su sexto informe, Echeverría señaló la reorientación del sistema educativo para hacerlo corresponder a los términos del desarrollo nacional, las metas eran: permeabilidad vertical y horizontal del sistema; y que la educación tuviera consecuencias niveladoras sobre el desarrollo económico, cultural y espiritual. Entre estas metas y las últimas acciones de este sexenio (1970-1976) estuvo la Política de Educación de Adultos. En lo internacional, desde 1948 con la Conferencia General de la UNESCO, las conferencias internacionales de Elsinore (1949), la de Montreal (1960) y la de Tokio (1972), se manifiesta la preocupación por la educación de adultos. En 1979 con la Conferencia Regional de Ministros de Educación y Ministros Encargados de la Planificación Económica de los Estados Miembros de América Latina y el Caribe, se aprobó un documento en el cual los gobiernos se comprometieron a eliminar el analfabetismo antes del final del siglo XX. El régimen político administrativo en el que se gestó la PEA, algunos lo han considerado burocrático autoritario, democrático liberal con rasgos autoritarios

y como patrimonialista, sin embargo, realmente presentaba muchas semejanzas con el burocrático autoritario: intentos de desactivar al sector popular, con represión y control corporativo; reducía las aspiraciones del sector popular; concentraba la decisión estatal en la estructura piramidal; generó una sociedad civil desinformada, replegada y desmovilizada; las políticas se formulaban a propuesta de grupos de técnicos y funcionarios de confianza y beneficiaban a ciertos sectores del capital nacional y transnacional; su política era tecnoburocrática con orientación eficientista, con énfasis en la racionalización y organización del sector público, cuyos objetivos eran la desburocratización, la reducción del gasto público, la privatización de empresas estatales, la desconcentración de servicios orientada a estados, municipios o empresas concesionarias; las agencias burocráticas sólo eran organismos ejecutores, con reducido grado de autonomía normativa; y, “los criterios dominantes en el plano de la interdependencia material eran el principio de la universalidad presupuestaria y la asignación autoritaria de recursos” (p. 56). Las consecuencias de estas características del régimen se resumen en que la política se hacía para el pueblo, no por el pueblo, las fuentes para instaurar nuevas políticas restringieron los canales de sugerencias, se despolitizaba a los ciudadanos y se fomentaba la pasividad y apatía, lo cual debilita la capacidad de monitoreo social del proceso gubernamental. La Ley Nacional de Educación para Adultos, promulgada en 1975, constituye el marco jurídico del Sistema Nacional de Educación para Adultos, entre sus objetivos se mencionan que toda persona alcance los conocimientos y habilidades equivalentes a la educación general básica (primaria y secundaria) y favorecer la educación continua. El Instituto Nacional de Educación para los Adultos (INEA) se crea en 1981 como organismo descentralizado de la administración pública federal. Conde señala que los problemas educativos se han incluido en la agenda gubernamental, no porque sea un mandato constitucional como garantía individual, ni por la movilización política de los afectados sino por razones económicas. En el caso de la educación para adultos, además se tiene conciencia del papel de la masa rural en la revolución, su imposibilidad de integrarse a la actividad productiva moderna. Posterior a la Segunda Guerra Mundial, el modelo de sustitución de importaciones da lugar a un cambio tecnológico que requiere respuesta del aparato educativo, cuyos rasgos residen en que la educación es vehículo de promoción individual, carece de objetivos específicos, es una actividad neutra, recoge las formas de cultura elaborada, se sujeta a la dinámica del mercado, se organiza bajo principios corporativos, centralizadores y autoritarios, “se divide en redes escolares independientes que, con terminales distintas, contribuye a reproducir la desigualdad social” (p. 62). En este contexto la PEA se delimita cuando, en el gobierno de Echeverría, se agota el modelo económico adoptado en décadas anteriores. Entonces se intentó

modernizar el aparato productivo, aumentar la productividad sobre todo del campo, para ello había que procurar mayores niveles educativos. La preocupación ya no era la satisfacción de la demanda sino el rezago; pese a las campañas de alfabetización el número absoluto de analfabetas no decrecía; sumaban en 1975 seis millones de personas, más 10 millones con primaria inconclusa y 8 millones con secundaria incompleta; la población total en el país era de 60 millones de habitantes. Dentro de los actores relevantes que impulsaron la toma de decisión para crear la PEA no fueron los beneficiarios pues carecen de voz para hacer sentir su demanda, ni tampoco los empresarios, puesto que la mano de obra calificada no era tan escasa como para representarles una necesidad apremiante, tampoco fueron las conferencias internacionales aun cuando colocaron el tema en la discusión mundial. México antes ya había realizado las principales acciones, como vanguardia, más bien es al interior del Estado donde por un lado se considera la viabilidad política otorgada por la Constitución, y por otro, se localizaban en el aparato gubernamental grupos reformistas tecnocráticos, además en ese sexenio se buscaban legitimidad y consenso perdidos ante los movimientos del 68 y el de 1971 y liderazgo en los países del tercer mundo. Se puede afirmar que el Estado decidió atender problemas de rezago educativo para evitar que se transformaran en necesidades socialmente problematizadas, además de cumplir funciones de reproducción del sistema económico. En el capítulo 4: “Formulación de la política de educación de adultos” se revisan los planeamientos en los que se sustenta la PEA. Su formulación se enfatiza en el cumplimiento de la Constitución, lo cual le da viabilidad política y social y el carácter de obligatoriedad, además de que cobraba prioridad ante las ineficiencias del sistema educativo nacional. En su diseño se planteó que la política educativa debía definirse en función de las demandas de desarrollo del país y que debía concebirse como “el conjunto de decisiones necesarias para lograr el desarrollo adecuado de la educación nacional” (p. 68). Estas decisiones se ubican en tres niveles: filosófico-jurídico, el de la estructura programática, con sus objetivos y programas; y el de la estrategia, con su establecimiento de prioridades y metas. Su formulación, de la PEA, pretende ser una construcción coherente y congruente con los lineamientos básicos del sistema político mexicano. Al finalizar el sexenio de Echeverría (1970-1976) surge la PEA, que posibilita mayor cobertura de la demanda en tanto que evita la formalidad y la rigidez de la forma escolarizada, se adapta a la problemática de los adultos y se basa en el autodidactismo la ayuda de asesores en lugar de maestros. Además de mayores facilidades para los adultos se reduce el costo de atención por alumno; es más eficiente y más económica –no requiere maestros, ni aulas ni subsidio de textos— y llega a poblaciones alejadas sin costos adicionales. En el sexenio (1976-1982) de López Portillo fue prioritaria la educación para adultos. Un punto importante se marcó al final del sexenio con el surgimiento,

en mayo de 1981, del Programa Nacional de Alfabetización y el INEA, que empezó a operar en el siguiente sexenio. De 1982 a 1988 se planteó la tarea de ofrecer a los adultos analfabetas o que no han completado la educación básica los conocimientos, técnicas de trabajo y medios de expresión que les permitiesen «participar más responsable y fructíferamente en las tareas productivas y la vida cultural del país“ (p. 74). Durante el sexenio de Salinas de Gortari (1988-1994) las actividades del INEA se modificaron como producto de la nueva reforma educativa, la cual implicó una reformulación de la PEA. En 1992 se aprobó el Programa Nacional para la Modernización Educativa 1988-1994 y se firmó el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, “para garantizar la edificación de un sistema de alta calidad” (p. 75). En el Plan de Desarrollo 1995-2000, durante el gobierno de el ex-Presidente Ernesto Zedillo, el renglón de educación para adultos se asocia más a la formación para el trabajo que a la conclusión de la primaria y la secundaria. En consonancia con los cambios en el orden económico internacional aparece además la preocupación por la certificación de competencias laborales y habilidades básicas. La fase de instrumentación de la PEA se estudia en el capítulo 5. Aquí se analiza el proceso de concreción de la política, que implica la intervención de una cadena de actores, los cuales actúan sobre y mediante una estructura burocrática preexistente. Para el caso de la PEA la estructura organizacional se compone por tres niveles: central, estatal y regional. Otro elemento es la apertura programática de la institución, para el caso de la PEA se habla de seis programas sustantivos: Alfabetización, Primaria, Secundaria, Capacitación no formal para el trabajo, Educación comunitaria y Acreditación, además de cuatro programas de apoyo técnico-administrativo. Un tercer elemento determinante en esta fase es el de los recursos humanos; para la PEA se trataba de personal docente integrado por estudiantes de educación media y superior, en servicio social, que en una mínima parte reciben beca; el restante 10-15% se cubre por voluntarios o personal de los ayuntamientos que no reciben ingreso adicional. Otro elemento son los recursos materiales, para la PEA no se requieren escuelas, aulas, o alguna infraestructura especial; no se trata de un sistema escolarizado. Señala Carola Conde que de la congruencia entre formulación e implantación depende que se cumpla con los objetivos previstos. Sin embargo, puede haber errores tanto en el diseño de la política como en su ejecución. Para el caso de la PEA en la formulación se debieron prever algunos problemas de ejecución detectados. Esto merece una aclaración: “El hecho de que se haya detectado pero no corregido puede constituir un elemento para pensar que lo más importante en la PEA tal vez no sea que los adultos tengan acceso a un buen servicio y adquieran los conocimientos especificados sino que la institución tenga presencia e imagen para fines de legitimación” (p. 93).

En el capítulo 6: “Evaluación”, se definen criterios para evaluar y se analiza la evaluación realizada por el INEA. Además se propone un modelo de evaluación. Afirma la autora que si se pretende ir más allá de una evaluación intraorganizacional, de eficiencia y eficacia, es determinante conocer los productos parciales y totales de la política pública en cuestión; conocer la contribución de estos productos para mejorar el bienestar de la población objetivo, la cantidad y calidad en que lo hace. Para estos fines deben establecerse los límites de acción de la política, para el caso de la PEA, ésta tiene su ámbito institucional, es una política dentro del sector educativo y éste a su vez se encuentra inmerso en una política social. Se considera la PEA desarrollada por el INEA en el ámbito de dos de sus programas sustantivos: alfabetización y educación básica. Los productos totales de la PEA son los adultos alfabetizados y con educación primaria y secundaria terminada, los parciales se refieren a las acciones que efectúa el INEA, las metas establecidas: ampliación de la cobertura de atención a la población indígena, innovación de programas de estudio, libros y materiales didácticos, formulación, distribución y aplicación de exámenes, promoción y difusión de las actividades en los medios, elaboración de estudios, diagnósticos y evaluaciones. Uno de los criterios de evaluación es la necesidad de cambiar o mantener la política y su mecánica de implantación y obtener consenso y legitimación de parte de la población. Distintos niveles y actores intervienen en la evaluación. La organización se interesa por la eficiencia, la eficacia, la efectividad o por el impacto de sus acciones en el contexto. La población podría interesarse por la satisfacción de sus necesidades y demandas. Los académicos por el significado, importancia y consecuencias de las acciones gubernamentales. En síntesis, los criterios y los contenidos de la evaluación dependen de las respuestas que se den a las preguntas: quién, qué, cuándo, para quién, para qué y por qué. En América Latina existen tres tendencias de evaluación educativa: una como medición y constatación del aprendizaje; la de juicio experto, y la del enfoque de sistemas. Dentro de esta última se ubican la evaluación formativa, la de contexto, la de insumos, la de proceso y la de producto. La evaluación institucional del INEA se define en el Sistema Nacional de Planeación Democrática como la valoración cuantitativa y cualitativa de los resultados de ejecución en un lapso determinado. Se considera que la evaluación ha de ser un acto reflexivo; propone búsqueda de posibles incongruencias, desviaciones, incumplimientos o deficiencias; aporta elementos de juicio sobre lo que se ha logrado, lo que se ha dejado de hacer y lo que se pretende realizar, debe ser permanente y continua. Y se establecen evaluaciones de tipo presupuestal, de gestión, contable y la económico-social. En ese sentido de normatividad, el INEA cumple con los cuatro tipos de evaluación y ha desarrollado un concepto de evaluación institucional que contiene aspectos a medir como su contribución al logro de los objetivos y el

cumplimiento de líneas de acción, estrategias y metas. Con esos elementos evaluativos se construyó una propuesta para evaluar en tres fases los resultados, la operación y el impacto en los niveles de vida de individuos y comunidades. En las “Conclusiones”, se plantean las de orden metodológico y las del análisis del estudio de caso (la PEA). Por último, el apéndice contiene la descripción de indicadores propuestos para la evaluación del Sistema Nacional de Educación para Adultos. Bibliografía La educación de adultos desde la perspectiva de las políticas públicas, de Conde Bonfil, Carola (2000), El Colegio Mexiquense, A.C., Zinacantepec, 169 pp.

Liberales mexicanos del siglo XIX*

Mariano Escobedo 1826-1902

Alfredo Chavero 1841-1906

José María Carvajal 1810-1874

Juan N. Álvarez 1790-1867

*Liberales mexicanos del siglo XIX. Álbum fotográfico, Secretaría de Gobernación, pp. 49, 55, 71, 73 y 97.

Recomendaciones generales para colaboradores

Procurar no emplear términos como reverendo, monseñor, mister, don y otros similares, sólo se consignarán los títulos académicos de los personajes de la vida pública cuando sean parte de una declaración o documento y cuando sea en sí materia informativa. Tender a la castellanización de las palabras extranjeras, de acuerdo con su fonética. Tender a eliminar mayúsculas y abreviaturas. Acentuar todas las mayúsculas que deban acentuarse, de acuerdo a las reglas ortográficas. Una fórmula eficaz de estructurar la redacción es ubicar el sujeto, luego el verbo y por último el predicado. La pobreza en el lenguaje, provocada muchas veces por la monotonía, el descuido, la reiteración, incomoda al lector, por lo cual se debe evitar la repetición de palabras e ideas, que en sí misma no es un error, pero que puede ocasionar una impresión negativa del texto. Evitar escribir términos anacrónicos, técnicos, infrecuentes o raros, y cuando sean imprescindibles explicar su significado. Recordar las cualidades de estilo universalmente buscadas: Claridad. Expresarse de modo que cualquier lector entienda lo que queremos comunicar, para ello es útil construir frases cortas, no usar paréntesis frecuentes, evitar claúsulas subordinadas, organizar las palabras sin ambigüedad ni omisión, y no incluir vocablos o ideas prescindibles. Propiedad. Las principales faltas a la propiedad residen en la violación de la sintaxis, la falta de ortografía, la confusión de un término por otro, el erróneo empleo de los sinónimos. Precisión. Transmitir exacta y estrictamente lo que se quiere decir. Brevedad. Es el arte de sintetizar lo escrito, pero no debe resumirse cuando el texto pierde claridad, precisión o propiedad. Sencillez. Evitar afectaciones y artificios que le quiten naturalidad, fluidez y transparencia al texto. Armonía. Para conseguir la armonía se recomienda seguir estas pautas: evitar cacofonías, rimas, sonsonetes, dosificar acentuaciones y pausas, combinar frases cortas con largas y no olvidar que cada tema requiere un estilo, una forma de expresarse; una estructura y organización de las ideas y las palabras. Variedad y riqueza del vocabulario. Esta cualidad, junto con las diferentes modalidades de la sintaxis, imprime a los textos amenidad, elegancia, sutileza.

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