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Documento descriptivo, analítico y comparativo de las políticas
públicas sobre cambio climático en Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia y su relación con el conocimiento tradicional.
Consultoría realizada en el marco del proyecto “El Clima Cambia, Cambia Tu También”
Mario Melo Cevallos (Coordinador) Noviembre, 2013.
Con el apoyo de:
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La designación de entidades geográficas y la presentación del material en este libro no implican la expresión de ninguna opinión por parte de la UICN respecto a la condición jurídica de ningún país, territorio o área, o de sus autoridades, o referente a la delimitación de sus fronteras y límites. Los puntos de vista que se expresan en esa publicación no reflejan necesariamente los de la UICN. Publicado por: UICN, Quito, Ecuador
Derechos reservados: © 2014 Unión Internacional para la Conservación de la
Naturaleza y de los Recursos Naturales. Se autoriza la reproducción de esta publicación con fines educativos y otros fines no comerciales sin permiso escrito previo de parte de quien detenta los derechos de autor con tal de que se mencione la fuente. Se prohíbe reproducir esta publicación para venderla o para otros fines comerciales sin permiso escrito previo de quien detenta los derechos de autor. Citación: M. Melo Cevallos (Coord.) (2014). Documento descriptivo,
analítico y comparativo de las políticas públicas sobre cambio climático en Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia y su relación con el conocimiento tradicional. UICN, Quito, Ecuador. 37 pp.
Consultores nacionales: Ana Sabina Rodríguez y Ramón Esteban Laborde
(Colombia), Roberto Narváez (Ecuador), Lily Latorre (Perú) y Ariel Pérez Castellón (Bolivia). [Consultores miembros de la Red Jurídica Amazónica]
Disponible en: www.iucn.org/sur
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1. Introducción: construyendo una lectura regional acerca de las políticas de
adaptación al cambio climático y los conocimientos tradicionales en Colombia,
Ecuador, Perú y Bolivia
1.1 Presentación del estudio
El presente documento es el producto final de la Consultoría «Políticas Públicas, Cambio
Climático y Conocimientos Tradicionales en Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia», contratada
por UICN a través del Proyecto «El Clima Cambia, Cambia Tú También». Ha sido construido
a partir de los documentos nacionales elaborados por Ana Sabina Rodríguez y Ramón Esteban
Laborde (Colombia); Mario Melo Cevallos con la colaboración de Roberto Narváez
(Ecuador); Lily Latorre (Perú) y Ariel Pérez Castellón (Bolivia), consultores de la Red
Jurídica Amazónica RAMA.
El objetivo del estudio, de acuerdo a sus términos de referencia, ha sido analizar los procesos
de construcción de políticas públicas sobre cambio climático y conocimientos tradicionales en
Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia, para identificar los logros alcanzados, para señalar los
retos pendientes y para proponer mejoras en estos procesos. Con el fin de exponer los
resultados, el documento se organiza en cuatro capítulos:
Políticas sobre cambio climático y conocimiento tradicional en los cuatro países del
estudio
Análisis de la articulación de las políticas públicas sobre cambio climático y
conocimiento tradicional
Análisis de los mecanismos de seguimiento y evaluación de la inversión pública,
rendición de cuentas y contraloría social
Recomendaciones sobre articulación y mecanismos de seguimiento y evaluación
En estos apartados, se expone información pertinente respecto a cada uno de los cuatro países
estudiados, mediante una lectura cualitativa que busca cotejar y comparar las realidades
nacionales con miras a construir una mirada regional sobre las problemáticas analizadas.
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Al final del proceso investigativo, los hallazgos se pueden resumir en cuatro puntos comunes
para los países:
Las agendas globales generadas en las Conferencias Internacional sobre Desarrollo
Sostenible, articulan los procesos de construcción de políticas ambientales,
impulsados por actores públicos y privados, sin que la adaptación al cambio climático
aparezca como tema prioritario, mientras que los conocimientos tradicionales están
muy débilmente tratados.
De todos modos, en el último quinquenio se han desarrollado políticas, estrategias y
programas sobre cambio climático y conocimientos tradicionales, aunque ambos
temas sigan desarrollos paralelos sin articulaciones fuertes y sostenidas entre sí.
En los cuatro casos analizados, se ha encontrado débil institucionalidad para el
registro, sistematización y transparencia de la información pública respecto a las
inversiones en cambio climático, especialmente en períodos anteriores al último
quinquenio. No se cuenta con información clara y sistemática, que permita monitorear
el monto y la pertinencia de las inversiones en cambio climático a lo largo de los años,
a fin de, por ejemplo, hacer análisis comparativos entre los países.
Hay una evidente necesidad de desarrollar políticas públicas que aprovechen los
conocimientos tradicionales, en términos de equidad y respeto a los derechos
colectivos de los titulares, para fortalecer las estrategias nacionales de adaptación al
cambio climático. Para el efecto, se necesitan fortalecer los espacios de participación,
control social y rendimiento de cuentas en todo el ciclo de las políticas públicas. Hay
oportunidades para el enriquecimiento de las estrategias de adaptación y los
conocimientos tradicionales, mediante la construcción de plataformas regionales de
intercambio de experiencias y apoyo mutuo entre los cuatro países del estudio y otros
de la región.
Confiamos en que el resultado del presente esfuerzo investigativo sea útil para la reflexión y
la acción en torno a nuevas y mejores estrategias de adaptación, sobre la base de
conocimientos tradicionales de la región.
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1.2 Enfoque metodológico1
El enfoque metodológico del presente documento se fundamenta en una conceptualización de
políticas públicas, que hace énfasis en su condición de herramienta para la garantía de
derechos humanos:
Un conjunto de decisiones y estrategias adoptadas por una autoridad legítima para resolver
problemas públicos complejos (Aguilar, 1993). En tal sentido, una política pública es una
directriz general que refleja la prioridad y voluntad política del gobierno para modificar una
situación determinada. En la práctica, las políticas públicas funcionan como instrumentos que
permiten al Estado garantizar los derechos humanos y ambientales, vinculando las necesidades
sociales de corto plazo con una visión política a mediano y largo plazo, para así eliminar
inequidades… (SENPLADES,i 2011).
Complementariamente, reconocemos, siguiendo a Roth (2007), que el proceso de
implementación de políticas —si bien busca concretar la voluntad política del Estado— se
encuentra fuertemente influido por la existencia de «comunidades de política», que compiten
entre sí por el dominio conceptual y material de determinado tema de la vida social respecto
al cual se genera una política. Dichas comunidades estarían conformadas, al decir de Sabatier
(2008) citado por Roth (2007), por el conjunto de actores provenientes de organizaciones
tanto públicas como privadas (entidades gubernamentales, gremios, políticos, académicos e
investigadores), que comparten una serie de valores y de creencias respecto a determinado
asunto de interés público, respecto al cual coordinan sus acciones para conseguir objetivos
comunes. El proceso de implementación de políticas públicas depende de un cambio
relativamente estable en el pensamiento y en el accionar sociales, causados por el aprendizaje
social acumulado en el ejercicio de la actividad política. De acuerdo a este modelo, los
cambios en el largo plazo de las políticas públicas se explican por la influencia de esas
comunidades o coaliciones de incidencia política.
La noción de gobernanza ayuda a comprender de mejor manera la participación social en la
formulación de políticas públicas. Para UICN:
La gobernanza se refiere a los medios y capacidades de acción colectiva mediante las cuales
una sociedad define sus metas y prioridades promoviendo la cooperación alrededor de ellas.
Esos medios incluyen políticas, leyes, decretos, normas, instrumentos e instituciones. No se
refiere solamente al ámbito de lo gubernamental, sino que incluye también arreglos
institucionales no formales, como códigos voluntarios de conducta para el sector privado,
1 El enfoque metodológico fue tomado del documento nacional ecuatoriano, elaborado en el marco de la
presente consultoría.
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alianzas entre sectores y espacios para el diálogo y la participación pública en la toma de
decisiones. Un elemento esencial de la gobernanza es la movilización de diferentes actores
hacia metas comunes, respecto a las cuales todos acceden a trabajar (Andrade, 2011).
Por otro lado, el marco político que orienta los esfuerzos de UICN (2012) por promover la
incorporación de los conocimientos ancestrales de las comunidades locales en las estrategias
de adaptación al cambio climático está dado por la Resolución 095, adoptada en el Congreso
Mundial de la Naturaleza durante su periodo de sesiones de Jeju, República de Corea,
celebrado del 6 al 15 de septiembre de 2012.2 Consiste en un llamado para que las
instituciones y agencias de los Estados nacionales promuevan la investigación, el rescate y el
uso de los conocimientos y prácticas tradicionales como una estrategia para la adaptación al
cambio climático que se incluya dentro de sus políticas públicas; y una solicitud a la
Comisión de Gestión de Ecosistemas (CGE) de la UICN para que los conocimientos y
prácticas tradicionales estén dentro del inventario de herramientas para combatir al cambio
climático de manera integral, es decir, como parte de una estrategia en la que se incluya la
conservación de la biodiversidad y la gestión de los ecosistemas.
UICN ha visto la necesidad de incorporar un enfoque basado en derechos humanos en la
formulación e implementación de políticas de desarrollo sostenible. Aunque unir el
medioambiente y asuntos sobre derechos humanos no es una sugerencia revolucionaria, el
EBD es una forma relativamente nueva y evolutiva de pensar respecto a cómo ajustar
herramientas legales y políticas para reconocer y fortalecer esta relación, de manera que se
pueda alcanzar el desarrollo sostenible. La armonización de las dos dimensiones (la
conservación de la naturaleza y los derechos de las personas) y su integración a través de un
EBD en todas las políticas, legislaciones y proyectos relevantes podrían percibirse incluso
como capaces de concretar o simplificar el concepto de desarrollo sostenible. Este último
cubre una gran cantidad de ideas que unen el desarrollo medioambiental, social y económico
(UICN, 2009). Consecuente con ese llamado, el presente documento aborda la problemática
de las políticas públicas sobre adaptación al cambio climático y conocimientos tradicionales,
desde la perspectiva de los derechos. Específicamente, nos hemos centrado en el derecho a
participar en los asuntos públicos, lo que incluye el monitoreo social de la inversión de
recursos públicos y el rendimiento de cuentas.
2 UICN (2012, septiembre). Resoluciones y recomendaciones. Congreso Mundial de la Naturaleza en Jeju,
República de Corea, Gland, Suiza.
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El proceso investigativo desarrollado en el marco de la consultoría ha incluido la realización
de estudios nacionales en Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia. Dichos estudios partieron de
unos términos de referencia comunes y se fueron desarrollando coordinadamente a partir de
un esquema temático consensuado entre los autores y la entidad contratante. Ya en el
desarrollo de los estudios, se pudo constatar las dificultades que plantea el aglutinar varios
países, puesto que si bien existen importantes rasgos culturales e históricos comunes, las
diferencias entre las coyunturas nacionales, los enfoques, las relaciones entre la
administración pública y la sociedad civil, entre otros muchos factores, terminan haciéndose
evidentes.
Sin embargo, los estudios nacionales muestran importantes aspectos análogos en relación a
los procesos político-económicos vividos en el último cuarto de siglo: una agenda neoliberal y
extractivista, levantada desde los gobiernos durante la década de los noventa y los primeros
años de la década del 2000; el surgimiento de gobiernos que promueven mayor inversión
social en contextos de cambio institucional y fortalecimiento de los Estados, aunque con
enormes apuestas hacia la profundización del extractivismo, a partir de la segunda mitad de la
década del 2000.
En Colombia se destaca el desarrollo constitucional en torno a los derechos ambientales,
alcanzado gracias a la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Este factor resulta particular
del caso colombiano y no encuentra correlato en los otros países del estudio. En Ecuador es
relevante el cambio constitucional del 2008, que incorpora el reconocimiento de la naturaleza
como sujeto de derechos, la plurinacionalidad del Estado ecuatoriano y la orientación general
de los procesos de desarrollo hacia el Sumak Kawsay o Buen Vivir. En Perú, en cambio,
resulta interesante el periodo de transición democrática luego del último gobierno de Alberto
Fujimori, que resultó ser un momento oportuno para emprender estrategias sobre el cambio
climático aprovechando la reinstitucionalización del Estado. En Bolivia, el liderazgo asumido
por el presidente Evo Morales en el campo del cambio climático a nivel global dio lugar a su
momento más destacado: la Cumbre de Cochabamba de 2009. Todos estos son hechos y
circunstancias que marcan el devenir histórico de cada país, en los que se generan las políticas
sobre cambio climático y conocimientos tradicionales que es materia de nuestro trabajo.
Este documento resume y contrasta los resultados de los trabajos nacionales. En cada uno de
los puntos cuyo tratamiento se requiere en los términos de referencia, se presenta de forma
resumida la información generada respecto a cada país y se traza un análisis comparativo.
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2. Políticas sobre cambio climático y conocimiento tradicional en los cuatro países del
estudio
En general, los estudios nacionales propusieron periodizaciones que permitan contextualizar
históricamente las políticas ambientales generadas en los 25 años que constituyen el horizonte
temporal de la investigación (1988-2013). Al final encontramos que, pese a las
particularidades que la realidad nacional de cada país impone, se encuentran muchos puntos
en común respecto a las circunstancias políticas, económicas y sociales, que en cada etapa
sirven de contexto para las políticas públicas en temas ambientales.
Así, destaca el hecho de que en los cuatro países, los 25 últimos años han estado dominados,
en principio, por proyectos políticos neoliberales que desde la década de los ochenta han
impuesto agendas de apertura económica al libre mercado, privatizaciones y priorización de
las economías con predominio de las actividades extractivas de alto impacto. Los cuatro
países transitan por la senda del neoliberalismo hasta mediados de la década pasada, cuando
aparecen en la región gobiernos que promueven el fortalecimiento de los Estados y de la
inversión social, fundados en los recursos obtenidos con la ampliación de las fronteras
extractivas. A estos gobiernos, siguiendo a Gudynas (2012), se les ha caracterizado como neo-
extractivistas en el estudio de Perú.
En ese contexto político, se van construyendo las políticas públicas ambientales desde inicios
de la década de los noventa, en todos los casos, influidos por las agendas ambientales globales
impulsadas desde las grandes reuniones internacionales sobre desarrollo sostenible
(convocadas desde Naciones Unidas). A inicios de la década del 2000, surgieron en los cuatro
países, políticas específicas sobre cambio climático, como respuesta a la necesidad de
cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas en el Convenio Marco sobre
Cambio Climático.
Solo a finales de la década pasada e inicios de la presente se consolidaron estrategias
específicas sobre adaptación, con institucionalidades específicas para atender la temática.
Se ve que, lamentablemente, en ninguno de los cuatro países, la vinculación entre adaptación
al cambio climático y conocimientos tradicionales es clara.
A continuación, se resume información sobre la evolución de las políticas ambientales en
cada uno de los países.
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PERÚ
La década de 1990-2000 corresponde al Periodo Neoliberal, caracterizado por la quiebra
económica, la inflación de 1000% y un ambiente generalizado de inseguridad debido a las
actividades terroristas del grupo Sendero Luminoso. En esas condiciones transcurre el decenio
del Gobierno de Alberto Fujimori.
Durante el gobierno de Fujimori se suscribieron varios importantes compromisos
internacionales ambientales de obligatorio cumplimiento, que sentaron las bases para el
desarrollo de las políticas públicas y la institucionalidad ambiental en el país. En 1993, el
Perú suscribió la CMNUCC3 y el Ministerio del Ambiente se convirtió —a partir de su
creación— en el punto focal de la Convención. También se creó la Comisión Nacional de
Cambio Climático (CNCC),4 con el objetivo de coordinar la aplicación de dos tratados
internacionales: la Convención sobre Cambio Climático y el Protocolo de Montreal relativo a
las sustancias que agotan la capa de ozono. Luego, la mencionada comisión se convirtió en el
Grupo Técnico de Carácter Consultivo, integrado por representativos sectores de la sociedad
civil y del gobierno.
Al siguiente año, en 1994, se creó la Comisión Nacional del Ambiente (CONAM).5 Con ella
se dieron los primeros pasos hacia la institucionalidad ambiental y el proceso de posicionar el
tema ambiental en la agenda pública. En 1997, la Resolución Legislativa No. 27824 ratificó el
Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático.
El nuevo siglo se inició en el Perú con un Gobierno de Transición, al ser declarado con
incapacidad moral el Presidente Alberto Fujimori, por haberse fugado del país en medio de
una grave crisis política. Durante el corto periodo de ocho meses de gobierno de Valentín
Paniagua, se restableció el estado de derecho en el país, se logró estabilidad política, respeto
irrestricto a la institucionalidad democrática y se propició la participación a la sociedad civil
3 El Perú firmó la UNFCCC el 12 de junio de 1992, la ratificó el 07 de junio de 1993 y entró en efecto el 21de
marzo de 1994. 4 La Comisión Nacional de Cambio Climático (CNCC) fue creada en 1993 mediante Resolución Suprema No.
359‐96‐RE.
8
en las decisiones gubernamentales. Alejandro Toledo, luego de un proceso electoral
democrático, se convirtió en el presidente del Perú para el periodo del 2001 al 2006.
Durante los periodos gubernamentales de Paniagua y Toledo, las actividades alrededor del
tema ambiental y del cambio climático continuaban desarrollándose impulsadas por la agenda
internacional. Se realizaron importantes avances, como la aprobación de la Estrategia
Nacional de Cambio Climático (ENCC) en 2003, marco de implementación de las acciones en
esa materia; se desarrolló el macro proyecto PROCLIM, dedicado exclusivamente a la
creación y el fortalecimiento de capacidades técnicas en las diversas instancias del Estado,
para el diseño y desarrollo de proyectos sobre cambio climático.
En 2001, dando cumplimiento a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio
Climático (CMNUCC), el Perú presentó su Primera Comunicación Nacional.
La Ley General del Ambiente de 2005 es la norma ordenadora de la gestión ambiental en el
Perú. Establece los principios y normas básicas para el efectivo ejercicio del derecho
constitucional al ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la
vida. Regula la gestión del ambiente y sus componentes en el Perú, y estipula la aplicación de
medidas de adaptación y mitigación para eliminar o controlar las causas que generan la
degradación ambiental.
Alan García, en su segundo periodo presidencia (2006-2011), pudo mantener la economía en
crecimiento, en un proceso heredado de su antecesor Alejandro Toledo. La creación del
Ministerio del Ambiente constituyó un hito importante en la historia de la institucionalidad
ambiental.6 Con el MINAM se crearon las condiciones para cumplir apropiadamente con las
obligaciones constitucionales y con los compromisos internacionales en materia ambiental y
de los recursos naturales, sobre la base de un sistema de gestión ambiental con un enfoque
integrado y multisectorial.
En 2008, el Ministerio de Agricultura (MINAG) constituyó el Grupo de Trabajo Técnico de
Seguridad Alimentaria y Cambio Climático (GTTSAC).7 Este se encarga de proponer la
visión sectorial del cambio climático en los sistemas productivos agrarios del Perú; de
recomendar medidas que orienten procesos y acciones institucionales y de la articulación
intersectorial para la adaptación al cambio climático. Este Grupo de Trabajo validó el Plan
6 Se crea en el 2008 el MINAM DL No. 1013. 7 Aprobada con Resolución Ministerial No. 0647-2008-AG.
9
Nacional de Gestión y Adaptación al Cambio Climático en el Sector Agrario Periodo 2012-
2021 (PLANGRACC-A), como instrumento de planificación formulado de manera
participativa y consensuada con los gobiernos regionales. La Secretaría Técnica del Grupo de
Trabajo Técnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climático asumió la responsabilidad de
dar seguimiento a este plan.8
En 2009, MINAM publicó la Política Nacional del Ambiente,9 que fija los lineamientos de
política nacional y promueve la adopción de medidas preventivas de adaptación y mitigación
al cambio climático. En lo referente a la mitigación y adaptación al cambio climático,
establece entre sus lineamientos de política que: el enfoque preventivo debe incluir las
particularidades de las diversas regiones del país, con énfasis en la situación y accionar
espontáneo de adaptación de las comunidades campesinas y pueblos indígenas. Sobre los
conocimientos tradicionales señala que se debe fomentar el respeto, la recuperación y la
conservación de los conocimientos tradicionales asociados a la diversidad biológica, así como
la distribución equitativa de los beneficios que se deriven de su aprovechamiento.
En el 2009, se aprobó la Agenda de Investigación Científica de Cambio Climático (AIC
CC),10
como mecanismo dinámico para guiar las actividades de investigación científica y
desarrollo tecnológico de los gobiernos regionales y las instituciones de investigación del
país. Sobre los conocimientos tradicionales, se establece una matriz de líneas de investigación
con sus indicadores y metas de generación de ciencia, tecnología e innovación. En el Eje
Temático 1, sobre la Predicción del Cambio Climático, se establece: el rescate de
conocimientos tradicionales sobre predicción del clima, para el desarrollo de modelos
predictivos que generen escenarios futuros y mejoren el entendimiento de los mecanismos y
procesos que condicionan el cambio climático en áreas críticas del territorio nacional.
En relación al aporte de los conocimientos tradicionales, esta agenda ha propuesto fortalecer
la Red de Observación Sistemática de Hidrometeorología, enlazándola con un sistema de
observaciones locales de los cambios observados por parte de comunidades o pobladores. A la
fecha, se cuenta con un proyecto de inversión pública desarrollado para financiar parte de esta
Red.
8 Resolución Ministerial 0265-2012 AG. 9 Política Nacional del Ambiente por D. S. No. 012-2009-MINAM. 10
D. S. No. 012-2009-MINAM.
10
Desde el 2010, MINAM cuenta con un Plan de Acción de Adaptación y Mitigación frente al
Cambio Climático,11
que es instrumento orientador para la gestión y monitoreo de programas,
proyectos y acciones prioritarias de corto y mediano plazo en relación al cambio climático.
Este Plan constituye la primera aproximación a los «Lineamientos Estratégicos de Adaptación
y Mitigación Frente al Cambio Climático», que se están formulando a nivel de la Comisión
Nacional de Cambio Climático (CNCC), con base en los procesos de planificación nacional,
sectorial, regional y local y la consideración de los impactos del cambio climático.
El Gobierno actual presidido por Ollanta Humala, que asumió el mando en julio del 2011,
está manteniendo una línea de continuidad en varios aspectos con el de su antecesor.
Mantiene un sostenido crecimiento económico siguiendo el mismo modelo de economía neo-
extractivista.
En 2011, se publica una de las más importantes herramientas de política pública en el Perú: el
Plan Estratégico de Desarrollo Nacional denominado Plan Bicentenario.12
El Eje Estratégico
No. 6 sobre Cambio Climático plantea: «Fomentar la adopción de estrategias de mitigación y
adaptación al cambio climático por los tres niveles de gobierno, basadas en estudios e
investigaciones Científicas con un enfoque preventivo» y «Fomentar la reducción de
vulnerabilidades y la gestión de riesgos frente a desastres en el marco del desarrollo
sostenible, así como la adaptación para mitigar los efectos negativos y aprovechar las
oportunidades que se generan debido a los impactos positivos del fenómeno recurrente El
Niño».
BOLIVIA
Para el análisis de la política pública sobre cambio climático en Bolivia, el documento
nacional periodiza el contexto político social del país en los últimos 20 años, en cuatro
momentos: una primera etapa, correspondiente a la década del noventa, signada por un radical
liberalismo económico; una segunda etapa, que corresponde a la primera mitad de la década
del 2000, de efervescencia social y desmontaje del Estado gendarme; una tercera etapa, en la
segunda mitad de la década del 2000, en la que destaca la subido de Evo Morales al poder y la
realización de la Asamblea Constituyente, que concluye con la aprobación de la nueva
Constitución Política del Estado; y finalmente, una cuarta etapa, de 2009 a la fecha,
11 Plan de Acción de Adaptación y Mitigación frente al CC RM No. 238-2010-MINAM. 12 El Plan Nacional Bicentenario fue aprobado por Decreto Supremo No. 054-2011-PCM.
11
caracterizada por el camino abrupto de la implementación de la nueva Constitución y la
prevalencia de la visión extractivista en las políticas públicas bolivianas. Esta periodicidad
política se corresponde con tres momentos de la agenda ambiental:
Bolivia suscribió la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC), en el marco de la Conferencia de Río de 1992, y la ratificó en 1994. Cabe
señalar que esta política responde a un un hecho exógeno, no asimilado a partir de las
necesidades y prioridades nacionales.13
El Programa Nacional de Cambio Climático (PNCC), creado en 1995, es una instancia técnica
de muy baja visibilidad pública, debido al escaso posicionamiento de los temas de cambio
climático en la agenda política del país. Elabora la Estrategia Nacional de Implementación de
la Convención de Cambio Climático y, por otra parte, prepara la Comunicación Inicial del
Estado boliviano ante la CMNUCC (2000). Los temas de valorización de los conocimientos
tradicionales no permean las políticas de cambio climático y solo logran un reconocimiento
legal formal en el marco de políticas públicas de relevancia en materia de cambio climático
(v.g. Ley del Medio Ambiente 1333, Convenio 169). De ello da cuenta el hecho de que la
Comunicación Inicial del Estado boliviano ante la CMNUCC no contemple avance ni
referencia alguna a los temas de conocimientos tradicionales.
En la segunda mitad de la década del 2000, existe un incremento en la frecuencia de eventos
climáticos extremos en el país (sequías, inundaciones, temperaturas extremas, etc.). En ese
contexto, se ejecuta el Plan Quinquenal del PNCC y se construye el Mecanismo Nacional de
Adaptación al Cambio Climático.
En el ámbito de la mitigación, el país mantiene una posición favorable a los mecanismos
financieros de mercado como el Mecanismo de Desarrollo Limpio y el comercio internacional
de bonos de carbono, lo que se patentiza en el Plan Nacional de Desarrollo (2006).14
A fines de la década del 2000, e inicios de la siguiente, los temas de cambio climático
ocuparon un lugar central en la agenda política del país, de la mano del presidente Evo
13
Esta opinión coincide con el criterio expresado por Carlos Crespo, especialista en temas de desarrollo
sostenible del Centro de Estudios Superiores Universitarios, de la Universidad Mayor de San Simón, entrevistado
en fecha 27/06/2013.
14 Cfr. República de Bolivia (2006). Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna, Soberana, Productiva y
Democrática para Vivir Bien, pp. 123-124.
12
Morales, para quien es central la interpelación a las causas estructurales del cambio climático
y la demanda a los países desarrollados a reducir sus GEI en sus fuentes domésticas y no a
través de los mecanismos financieros de mercado.15
El punto más alto de liderazgo y
visibilidad internacional de Morales en los temas de cambio climático lo constituye la
convocatoria y realización de la Conferencia Mundial de los Pueblos sobre el Cambio
Climático y los Derechos de la Madre Tierra (CMPCC) (Cochabamba, abril 2010).
En el plano de la institucionalidad del cambio climático, se genera el debilitamiento
progresivo del PNCC hasta su cierre en 2012, así como el cierre del Mecanismo Nacional de
Adaptación al Cambio Climático en 2011. En octubre de 2012, se aprueba la Ley Marco de la
Madre Tierra y Desarrollo Integral para vivir bien No. 300, que establece una nueva
institucionalidad para el cambio climático, a la cabeza de la Autoridad Plurinacional de la
Madre Tierra. Al mismo tiempo, se cierra el PNCC. Dado que la Ley No. 300 no ha entrado
en vigencia hasta la fecha, ante la demora en la aprobación de su reglamento, existe al
presente una situación de serio vacío jurídico institucional, que está afectando negativamente
el diseño y la implementación de políticas de cambio climático en el país.16
En el ámbito de los conocimientos tradicionales, cabe destacar que la Constitución Política
del Estado de 2009 reconoce, de modo expreso, el derecho de los pueblos indígenas
originarios campesinos y la necesidad de que se respeten, valoren y promocionen sus saberes
y conocimientos tradicionales; así como el correlativo deber del Estado de proteger estos
conocimientos.17
Asimismo, destaca en los años recientes un incipiente diseño e
implementación de políticas sectoriales que bajan a tierra (en niveles subnacionales) la
articulación de políticas de cambio climático y conocimientos tradicionales (v.g. el Sistema
Integral de Información Agroclimática para la Gestión del Riesgo y la Seguridad Alimentaria
con Soberanía —SIAGERSA— y el Programa Biocultura).
COLOMBIA
15
Carta de Evo Morales presentada ante la Asamblea General de las Naciones Unidas (28 de noviembre de
2008).
16 El Estado boliviano cuenta a la fecha con una Unidad de Coordinación de la Madre Tierra dependiente del
Ministerio de Medio Ambiente y Agua, que transitoriamente está desarrollando algunas de las actividades que
ejecutaba el PNCC.
17 Ver acápite III A 1 sobre la Constitución Política del Estado de 2009.
13
El estudio colombiano se aparta de los otros estudios nacionales en cuanto no ensaya una
periodización con miras a poner en contexto la evolución de las políticas ambientales, sino
que, por lo contrario, hace una lectura general de las principales tendencias económicas y
políticas durante el periodo de estudio. Así, señala que desde finales de la década del ochenta,
la economía ha venido siendo objeto de una significativa diversificación hacia la superación
del modelo mono exportador del café, por uno que incluye múltiples productos primarios,
mediante el auge de industrias extractivas (minerales e hidrocarburos), manufacturas y
prestación de servicios. Todo a partir de la implementación del modelo económico neoliberal
impulsado por el Consenso de Washington de 1989. La Constitución de 1991, en la práctica,
concreta y afianza la preponderancia de un modelo capitalista y neoliberal, con algunos rasgos
sociales.
En la actualidad, la economía del país se encuentra en un proceso dirigido a alcanzar mejores
niveles de competitividad, lo cual se acompaña de la flexibilización de la normatividad
ambiental y la no definición de salvaguardas socioambientales. Resalta que, en general,
Colombia tiene en común con los países de la región el hecho de estar inmersa en las políticas
y modelos neoliberales impuestos por los grandes inversionistas extranjeros, que en gran
medida han cooptado a los gobiernos con miras a que prevalezcan intereses de orden
económico, antes que social y ambiental. Lo que varía en el caso colombiano es la existencia
de un poder judicial constitucional independiente, que en muchas ocasiones opera a favor de
las minorías que buscan la protección de las riquezas culturales y ambientales de la nación.
En ese contexto, respecto al cambio climático, la toma de decisiones concretas ha tenido
sustento en los compromisos adquiridos por Colombia a nivel internacional. A partir de la
ratificación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático
(CMNUCC), que entró en vigor el 21 de marzo de 1994, el Estado colombiano ha acogido las
directrices en esta materia y ha avanzado en el desarrollo del marco normativo nacional. Solo
en ocasiones la legislación nacional se ha desarrollado respondiendo al contexto nacional y,
en particular, a los eventos climáticos más extremos, como las inundaciones del 2010-2011.
Si bien la Constitución Política de 1991 no contiene disposiciones que aludan directamente al
cambio climático, si contempla un amplio catálogo de normas en materia ambiental y
reconocimiento de la diversidad cultural. A esto se suma la Ley 99 de 1993, que creó el
sistema nacional ambiental y reconoció los principios de la Declaración de Río de Janeiro de
1992 —sobre medioambiente y desarrollo— como principios orientadores de la política
14
ambiental, dando así un generoso marco en esta materia que está armonizado con los
estándares internacionales.
Además, el desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional, en particular en materia de
derechos ambientales y la protección de los territorios, han hecho de Colombia un país
bandera en esta materia.
Siguiendo las obligaciones del CMNUCC, en el año 2001 Colombia presentó su Primera
Comunicación Nacional ante la CMNUCC. Posteriormente, en el año 2002, el DNP y el
Ministerio de Ambiente elaboraron los Lineamientos de Política de Cambio Climático, que
trazan las principales estrategias para la mitigación de este fenómeno en el marco de los
instrumentos internacionales. En este mismo año se creó la Oficina Colombiana para la
Mitigación del Cambio Climático en el Ministerio de Ambiente, como autoridad nacional
encargada de promover y evaluar los proyectos de MDL en el país. Esta oficina se transformó
en el año 2005, por medio de la Resolución 340 de 2005, en el Grupo de Mitigación de
Cambio Climático (GMCC) como parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.
En el año 2003, el DNP expidió el CONPES 3242 «Estrategia Nacional para la Venta de
Servicios Ambientales de Mitigación del Cambio Climático»; y el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial expidió una serie de resoluciones para reglamentar las
reducciones de GEI y los proyectos MDL.18
En el 2010, Colombia presentó la Segunda Comunicación Nacional ante la CMNUCC.
Algunas organizaciones de la sociedad civil, con experticia en materia de cambio climático y
áreas prioritarias para la conservación, decidieron formar la Mesa REDD en febrero de 2009
con el objeto de apoyar y dar insumos técnicos en el marco del proceso de construcción
participativa de la estrategia nacional REDD. Además, participaron en la realización conjunta
de talleres de información y diálogo temprano con pueblos indígenas y comunidades
afrocolombianas. Lastimosamente las recomendaciones y estrategias formuladas por la Mesa
prácticamente se quedaron en la mesa, por no tener la capacidad de articularse con sectores
gubernamentales. Esta organización, que no es un espacio gubernamental, es la primera
18
Ver Resoluciones 0453 y 0454 de 2003 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Derogadas por las Resoluciones 551 y 552 de 2009 del mismo Ministerio, a su vez derogadas por las
Resoluciones 2733 y 2734 de 2010 y Resolución 0283 de 2006.
15
instancia que incluye de alguna forma a las comunidades étnicas en materia de cambio
climático.
Desde el mes de abril de 2010 hasta mayo de 2011, Colombia enfrentó una fuerte ola invernal
ocasionada por el fenómeno de La Niña, en la que ninguna región del país estuvo exenta de
daños.19
Esta emergencia también dio lugar a que, en el Plan Nacional de Desarrollo (PND
2010-2014) «Prosperidad para todos», se implementaran cuatro estrategias para atacar la
problemática del cambio climático. Dentro de dichas estrategias se encuentran: el Plan
Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC), la Estrategia Colombiana de
Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC), la Estrategia Nacional para la Reducción de las
Emisiones Debidas a la Deforestación y la Degradación Forestal en los Países en Desarrollo,
la Función de la Conservación, la Gestión Sostenible de los Bosques y el Aumento de las
Reservas Forestales de Carbono en los Países en Desarrollo (ENREDD+) y la Estrategia de
Protección Financiera ante Desastres.20
Como parte de la estrategia para enfrentar el cambio climático y evitar futuros desastres, el
gobierno nacional determinó la Estrategia Nacional para la Articulación de Políticas y
Acciones en materia de Cambio Climático en Colombia, mediante el documento del Consejo
Nacional de Política Económica y Social (CONPES 3700) de julio de 2011. El objetivo
primordial de esa política pública es crear un arreglo institucional, el Sistema Nacional de
Cambio Climático, que permita la inclusión de las variables de cambio climático en la toma
de decisiones de las autoridades, sectores y territorios; esto con el fin de reducir la
vulnerabilidad del país y contribuir a un escenario futuro de desarrollo económico sostenible.
ECUADOR
La primera década transcurrida a partir de la creación del IPCC significó para el Ecuador:
tanto participar en debates internacionales que marcaron el rumbo de las políticas ambientales
19
Colombia, Ministerio de Ambiente y desarrollo Sostenible. Programa Fondo Nacional de Gestión del Riesgo
de Desastres. Ola Invernal. Disponible en:
http://www.minambiente.gov.co//contenido/contenido.aspx?catID=1371&conID=8910, consultado el 1 de
septiembre de 2013.
20 Colombia, Congreso de la República (2010-2014). Plan Nacional de Desarrollo. Disponible en:
https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=tYD8BLf-2-g%3d&tabid=1238, consultado el 1 de septiembre
de 2013.
16
a nivel global, como asumir compromisos internacionales sobre cambio climático y en general
sobre los temas ambientales vinculados con el desarrollo sostenible.
Los espacios de debate empujados desde CEDENMA constituyeron un motor para la
participación de la sociedad civil ecuatoriana en la Cumbre de la Tierra de 1992. Los
compromisos internacionales asumidos por el Ecuador en Río-92 empezaron a tener un
impacto en la realidad nacional, en la medida en que se generaron institucionalidad y normas
jurídicas que concretaban las nuevas políticas. Así, en 1993 se creó la Comisión Asesora
Ambiental de la Presidencia de la República (CAAM), con la misión de realizar una
sistematización de experiencias y esfuerzos orientados a la conservación ambiental en el país.
En 1994, a través del Decreto Ejecutivo No. 1802, se adoptaron las Políticas Básicas
Ambientales del Ecuador, documento que sistematiza los principios que deben orientar la
gestión ambiental del Estado ecuatoriano, con miras a cumplir los compromisos que se
derivan del Convenio de Diversidad Biológica y demás instrumentos de la Conferencia de
Río-92.
El 4 de octubre de 1996 se crea la el Ministerio de Medio Ambiente, como autoridad nacional
responsable de definir las políticas ambientales, coordinar las acciones públicas y controlar las
acciones privadas que pudieran afectar los recursos naturales y el ambiente.
En el plano constitucional, la Codificación de 1996 responde al impacto mundial que produjo
la Cumbre de la Tierra celebrada en Río de Janeiro en 1992, lo que da inicio a la protección
jurídico constitucional del ambiente, mediante la incorporación de la Sección VI titulada Del
Medio Ambiente. En esta sección se vincula el derecho a vivir en un medioambiente sano,
con la garantía del desarrollo sustentable. También, se definen materias ambientales como de
interés público y se establecen algunos principios básicos del Derecho Ambiental, como el de
responsabilidad frente al daño ambiental y la acción popular para la protección de la
naturaleza.
La Constitución Política que empezó a regir la vida jurídica del país desde 1998 fue fruto de
una década de gran efervescencia política y movilización social. Especialmente destacados
fueron el levantamiento indígena de 1990 y la marcha amazónica de 1992, que demostraron la
capacidad política y organizativa del movimiento indígena para posicionar sus principales
reivindicaciones en el tapete de la discusión política.
17
La Constitución del 98 incorporó entre los deberes primordiales del Estado: «Defender el
patrimonio natural y cultural del país y proteger el medioambiente» (artículo 3, numeral 2).
Esta línea debía orientar a las autoridades estatales respecto al nivel de prioridad que deben
tener las políticas de protección del ambiente y el patrimonio natural y cultural. Consecuente
con ese planteamiento, la Constitución garantiza el derecho de la población a vivir en un
medioambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice un desarrollo sustentable
(Art. 86).
En el ámbito del cambio climático, los primeros esfuerzos por generar políticas públicas e
institucionalidad para atender dicha temática se concretaron en el Decreto Ejecutivo No.
1101, publicado en el Registro oficial No. 243 de 28 de julio de 1999, por el que se creó el
Comité Nacional del Clima. Dicho comité tiene competencias para la definición y el
establecimiento de políticas y estrategias para la ejecución del Convenio Marco de las
Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Sin embargo, no cumplió con su objetivo de
definición y establecimiento de políticas y estrategias, lo que impidió que se concreten
actividades trascendentales para la adaptación y mitigación del cambio climático.21
La Constitución de la República que actualmente rige la vida jurídica del Ecuador es fruto de
un proceso profundo de cambios en la estructura institucional del Estado, que inició en
septiembre de 2007 con la inauguración de los trabajos de la Asamblea Constituyente de
Montecristi, y que culminó con la promulgación de la nueva Constitución en octubre de 2008
luego de su aprobación mayoritaria en referéndum. El nuevo texto constitucional incorpora
tres pilares fundamentales sobre los que sustenta su visión de país. Los tres resultan de gran
relevancia en relación a la naturaleza, la diversidad cultural y los derechos vinculados a ellas:
el buen vivir o sumak kawsay, el reconocimiento de derechos a la naturaleza y el carácter
plurinacional del Estado ecuatoriano. Con respecto al cambio climático, la Constitución
establece que el Estado adoptará medidas adecuadas y transversales para la mitigación del
cambio climático, mediante la limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero, la
deforestación y la contaminación atmosférica; además, tomará medidas para la conservación
de los bosques y la vegetación, y protegerá a la población en riesgo (Art. 414)
21
Al menos eso es lo que se sostiene en el sexto, considerando el Decreto Ejecutivo 1815 que contiene la
declaratoria de política de Estado de la adaptación y mitigación del cambio climático.
18
En julio de 2009, el Decreto Ejecutivo 181522
declaró como Política de Estado a la adaptación
y la mitigación del cambio climático. Se encargó al Ministerio del Ambiente la formulación y
ejecución de la estrategia nacional y un plan que permita generar e implementar acciones y
medidas tendientes a tomar conciencia sobre la importancia de la lucha contra el cambio
climático, que incluya mecanismos de coordinación y articulación interinstitucional en todos
los niveles del Estado (Art. 1). Las competencias del Comité Nacional del Clima son
transferidas a la Dirección de Cambio Climático, Producción y Consumo del Ministerio del
Ambiente, que en el mismo año 2009 se transformó en la Subsecretaría de Cambio Climático
en el Ministerio del Ambiente. Luego en 2010, mediante Decreto Ejecutivo No. 495,23
se
conformó el Comité Interinstitucional de Cambio Climático (CICC), con el objetivo de
coordinar y facilitar la ejecución de las políticas nacionales en la materia.
En julio de 2012 se presentó la Estrategia Nacional de Cambio Climático 2012-2025. La
Línea Estratégica Adaptación al Cambio Climático tiene como finalidad reducir la
vulnerabilidad social, económica y ambiental frente a los impactos del cambio climático. Su
objetivo general es crear y fortalecer la capacidad de los sistemas social, económico y
ambiental, para afrontar los impactos del cambio climático. Para el cumplimiento de este
objetivo, se formula un Plan Nacional de Adaptación y se deberá elaborar un Programa
Nacional de Adaptación.
CUATRO PROCESOS ANÁLOGOS PERO DIFERENTES
La apretada síntesis de la evolución de las políticas públicas sobre cambio climático en cada
uno de los cuatro países incluidos en el estudio, que se presenta en este capítulo, nos muestran
dos décadas y media intensas en lo político. Estas están marcadas en cada uno de los países
por el predominio de agendas neoliberales, en las cuales las temáticas ambientales y
específicamente la del cambio climático solo logran incorporarse a partir de la asunción de
compromisos internacionales originados en los instrumentos aprobados en la Cumbre de la
Tierra de 1992. En principio, la institucionalidad que se genera en todos los países respecto al
cambio climático es débil y los procesos de construcción de políticas nacionales sobre el tema
es lento hasta mediados de la década del 2000, cuando, a nivel regional, se observa un mayor
interés de los gobiernos por reinstitucionalizar su gestión pública. Así, han emprendido
22
Publicado en el Registro Oficial No. 636 de 17 de julio de 2009.
23 Publicado en el Registro Oficial No. 304 de 20 de octubre del 2010.
19
procesos de planificación orientados a fortalecer la inversión social, siempre sustentada en lo
económico con políticas de profundización del extractivismo.
En general, se observa una débil participación de sectores sociales organizados en el ciclo de
las políticas públicas sobre cambio climático en los cuatro países; aunque en todos ellos han
existido coaliciones de ONG y organizaciones de base, que han incidido en la agenda
ambiental.
Si bien esquemáticamente los procesos pueden resultar análogos, las particularidades de los
procesos políticos nacionales han sido relevantes en relación al contenido y alcance de las
políticas ambientales que cada Estado ha logrado generar. Sin duda, el conflicto armado en el
Perú del noventa permite explicar el relativo éxito de la agenda neoliberal en los gobiernos
que se han sucedido hasta el presente. En Colombia, el neoliberalismo de las políticas
públicas ha encontrado un contrapunto en la interpretación constitucional generada desde la
Corte Constitucional. En Ecuador y Bolivia, los procesos políticos de cambio institucional
desde mediados de la década pasada han sido más evidentes, habiéndose generado ambientes
más propicios para generar políticas sobre temas ambientales.
3. Análisis de la articulación de las políticas públicas sobre cambio climático y
conocimiento tradicional
En términos generales, los estudios nacionales reportan una muy débil articulación entre
políticas públicas sobre cambio climático y conocimiento tradicional. Esto sucede a pesar de
que en el marco jurídico internacional existe un amplio reconocimiento de los derechos de las
comunidades locales sobre dicho conocimiento.
El reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas, tribales y campesinos en relación a
sus conocimientos tradicionales se encuentra explícitamente dispuesto dentro de la
normatividad andina, a través de la Decisión 391 de 1996 de la Comunidad Andina. Esta se
enfoca en aspectos económicos o de régimen de acceso a los conocimientos y prácticas
asociadas a los recursos genéticos y sus derivados:
Artículo 7.- Los Países Miembros, de conformidad con esta Decisión y su legislación
nacional complementaria, reconocen y valoran los derechos y la facultad para decidir de las
comunidades indígenas, afroamericanas y locales, sobre sus conocimientos, innovaciones y
prácticas tradicionales asociados a los recursos genéticos y sus productos derivados.
20
Por otra parte, el Convenio de la Diversidad Biológica de 1992 ha considerado una mayor
amplitud en el reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales sobre el
conocimiento tradicional de los pueblos indígenas, en particular a través de lo dispuesto en el
artículo 8 j).
Finalmente, encontramos un reconocimiento amplio e integral en la Declaración Universal de
los Derechos de los Pueblos Indígenas de la ONU (2007), que si bien no es un instrumento
vinculante en el derecho internacional, sí manifiesta la voluntad política de los Estados que la
firmaron:
Artículo 31
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener, controlar, proteger y desarrollar su
patrimonio cultural, sus conocimientos tradicionales, sus expresiones culturales tradicionales y
las manifestaciones de sus ciencias, tecnologías y culturas, comprendidos los recursos
humanos y genéticos, las semillas, las medicinas, el conocimiento de las propiedades de la
fauna y la flora, las tradiciones orales, las literaturas, los diseños, los deportes y juegos
tradicionales, y las artes visuales e interpretativas. También tienen derecho a mantener,
controlar, proteger y desarrollar su propiedad intelectual de dicho patrimonio cultural, sus
conocimientos tradicionales y sus expresiones culturales tradicionales.
2. Conjuntamente con los pueblos indígenas, los Estados adoptarán medidas eficaces para
reconocer y proteger el ejercicio de estos derechos.
Pese a este reconocimiento internacional de los conocimientos tradicionales y de la aceptación
que las legislaciones nacionales les otorgan en cada uno de los países, las evidencias sobre
una real articulación de políticas sobre adaptación al cambio climático y conocimientos
tradicionales son escasas en todos los países del estudio.
En Colombia, en la actualidad, se encuentra avanzada una propuesta de política pública sobre
el conocimiento tradicional asociado a la agrobiodiversidad para pueblos indígenas,
comunidades negras o afrocolombianas y campesinos. El documento que recoge este ejercicio
liderado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá ser objeto de consulta
previa con las comunidades destinatarias, como requisito para su adopción y ejecución. En
cuanto a la inclusión del conocimiento tradicional en las políticas, acciones y normatividad en
materia de cambio climático, objeto principal de este estudio, en el estudio nacional
correspondiente se señala que no se evidencia mayores avances.
Esto sucede pese a que el Estado colombiano, a través de la Corte Constitucional en la
Sentencia C-519 de 1994, que aprobó el Convenio de la Diversidad Biológica - Río de Janeiro
21
1992, ha destacado la importancia de respetar los derechos de los pueblos indígenas
vinculados con el territorio, los recursos naturales y las decisiones que comprometan sus
conocimientos tradicionales:
Con todo, la Corte entiende que la explotación de los recursos naturales en la comunidades
indígenas, de acuerdo con los términos que establece la Constitución y el Convenio que se
estudia, abarca no sólo cualquier actividad que implique la extracción material de esos
recursos —desde los hidrocarburos y minerales hasta las riqueza genética—, sino también las
decisiones que comprometan política, económica, cultural o socialmente el conocimiento que
los indígenas tengan sobre la utilización y preservación de esos recursos. Por tal motivo y
teniendo en consideración el enorme capital ecológico de nuestro país, reviste la mayor
importancia que el Gobierno Nacional preste toda su atención al momento de deliberar en los
foros internacionales, respecto la conveniencia de establecer un régimen de propiedad
intelectual en materia de diversidad biológica, pues en él debe gozar de protección especial el
conocimiento tradicional de las comunidades indígenas, lo cual, por lo demás, tiene respaldo
en el deber del Estado de proteger el patrimonio natural y ecológico de la Nación (Art. 8 y 72
C. P.).
Esto nos muestra cómo los avances jurisprudenciales en materia de derechos colectivos
indígenas, en este caso referentes a los conocimientos tradicionales, no han encontrado
correlato en la política pública en dos décadas.
Por su parte, en el documento referente a Bolivia, se sostiene que respecto a las políticas
públicas sobre cambio climático y conocimientos tradicionales, en los últimos 20 años estas
han atravesado, grosso modo, por tres estadios principales.
La primera etapa abarca la década de los noventa hasta mediados del 2000; está caracterizada
por el reconocimiento legal formal del valor de los conocimientos tradicionales, en algunas
políticas públicas de relevancia en materia de cambio climático como, por ejemplo, la Ley del
Medioambiente 1333, mientras se invisibilizaban los conocimientos tradicionales en las
políticas de cambio climático propiamente dichas, como es el caso de la Estrategia Nacional
de Implementación de la CMNUCC. Los temas de valorización de los conocimientos
tradicionales no permearon las políticas de cambio climático propiamente dichas; solo
lograron un reconocimiento legal formal en el marco de políticas públicas de relevancia en
materia de cambio climático. De ello da cuenta el hecho de que la comunicación inicial del
Estado boliviano ante la CMNUCC no contemple avance ni referencia alguna a los temas de
conocimientos tradicionales.
La siguiente etapa, que abarca la segunda mitad de la década del 2000, coincide con un
periodo en el que existe un incremento significativo en la frecuencia de eventos climáticos
22
extremos en el país (sequías, inundaciones, temperaturas extremas, etc.) y hay una creciente
cantidad de personas afectadas por estos eventos. La reiteración regular de los fenómenos
climáticos incorporan los temas de cambio climático en la agenda política del país,
principalmente desde la perspectiva de la gestión y prevención del riesgo y la adaptación. En
este contexto, se ejecuta el Plan Quinquenal del PNCC y se construye el Mecanismo Nacional
de Adaptación al Cambio Climático. Sin embargo, la articulación de los temas de cambio
climático y conocimientos tradicionales se da en el marco de pocos proyectos puntuales y
aislados, promovidos por el Plan Nacional de Cambio Climático, que no alcanzan a plasmarse
en políticas sectoriales.
Finalmente, en una tercera etapa, desde fines de la década del 2000 hasta la actualidad, se
contempla la jerarquización constitucional de la valoración y promoción de los conocimientos
tradicionales, y el incipiente diseño e implementación de políticas sectoriales que bajan a
tierra (en niveles subnacionales) la articulación de políticas de cambio climático y
conocimientos tradicionales.
En el ámbito de los conocimientos tradicionales, cabe destacar que la Constitución Política
del Estado de 2009 reconoce, de modo expreso, el derecho de los pueblos indígenas
originarios campesinos a que se respeten, valoren y promocionen sus saberes y conocimientos
tradicionales; a la par, establece el correlativo deber del Estado de proteger estos
conocimientos.24
Asimismo, destaca en los años recientes un incipiente diseño e
implementación de políticas sectoriales que bajan a tierra (en niveles subnacionales) la
articulación de políticas de cambio climático y conocimientos tradicionales (v.g. el Sistema
Integral de Información Agroclimática para la Gestión del Riesgo y la Seguridad Alimentaria
con Soberanía —SIAGERSA— y el Programa Biocultura).
Queda claro, sin embargo, que estos avances en el desarrollo de políticas sectoriales concretas
que articulan los desafíos del cambio climático, con las herramientas, concepciones y
tecnologías que aportan los conocimientos tradicionales, son muy incipientes, dada la
vastedad y profundidad de los problemas en cuestión.
En el Perú, pese a que se cuenta con una riqueza de tecnologías campesinas e indígenas
basadas en saberes ancestrales andinos y amazónicos —que han servido para la adaptación
autóctona ante las variaciones naturales del cambio climático a través de la historia—, esa
24
Ver acápite 3.1.1. sobre la Constitución Política del Estado de 2009.
23
riqueza de saberes está mencionada solamente en algunas políticas públicas, sin un desarrollo
programático ni sistémico.
Solo algunos proyectos de adaptación están implementando la recuperación de tecnologías
tradicionales y existe muy poca investigación y articulación entre las normas y los proyectos
sobre estos temas. Los pueblos indígenas portadores de esta milenaria sabiduría están a la
espera de que se les brinde las oportunidades para su aplicación a favor de la humanidad. Para
el Estado y los tomadores de decisiones, la recuperación, la valoración y el aprovechamiento
de estos conocimientos constituyen un reto que aún no está planteado a cabalidad.
Varias leyes y documentos de política pública incluyen o mencionan el conocimiento
tradicional en sus normas, mas no hay articulación real a nivel de proyectos e investigación.
Así, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales no hace mención explícita al aporte de los
conocimientos tradicionales en la gestión ambiental; pero establece en su principio cuarto de
Inclusión que el gobierno regional debe desarrollar políticas y acciones integrales de gobierno
dirigidas a: «promover la inclusión de las comunidades campesinas y nativas, nutriéndose de
sus perspectivas y aportes», reconocer los derechos de grupos vulnerables e impedir toda
forma de discriminación.
El Plan Bicentenario Perú al 2021 aborda el tema de los Conocimientos Tradicionales en
Lineamientos de Política para la Innovación y Tecnología, estableciendo el deber de:
«Reforzar los mecanismos para garantizar el derecho a la propiedad intelectual y la defensa
del conocimiento tradicional»; sin embargo, no se especifica ninguna acción estratégica para
este objetivo.
Entre los lineamientos de política sobre recursos naturales, se plantea promover la
conservación y el aprovechamiento sostenible del patrimonio natural del país, con eficiencia,
equidad y bienestar social, mediante acciones para revalorar los conocimientos tradicionales.
En otro apartado establece: «Proteger los conocimientos tradicionales y el conocimiento
científico relacionado con los recursos genéticos».
Como acciones estratégicas para el objetivo específico «Recursos naturales y diversidad
biológica conservados y aprovechados de manera sostenible, con participación y beneficio de
las poblaciones locales» plantea:
24
Establecer mecanismos para la protección de los conocimientos tradicionales y el
conocimiento científico relacionados a los recursos genéticos y patentar a nivel mundial los
productos de la biodiversidad del país y de las prácticas ancestrales.
Y en otra acción, se plantea:
Desarrollar instrumentos de gestión ambiental que generen incentivos económicos, para
mejorar el manejo integrado y eficiente del agua y las cuencas e incorporar saberes
tradicionales y ancestrales sobre aprovechamiento eficiente del agua.
En el año 2010, la Segunda Comunicación reconoce las limitaciones sobre el desarrollo de
planes para los conocimientos ancestrales y señala que el estudio del cambio climático
requiere fortalecerse desde un diálogo y conocimiento intercultural. En el estudio se identificó
un vacío en lo vinculado con conocimientos tradicionales y cambio climático, debido a la falta
de institucionalidad que permite valorar e incorporar este tipo de saberes a las estrategias de
adaptación al cambio climático, y por la ausencia de mecanismos para aprovechar estos
conocimientos por las universidades e institutos tecnológicos. Igualmente, se evidenció un
centralismo marcado en las instituciones, los investigadores y las publicaciones, debido
probablemente a la presencia de un gran número de universidades y centros de investigación
en la ciudad de Lima.
En relación al Ecuador, encontramos una débil correspondencia entre los documentos de
política pública generados por el Estado ecuatoriano y la conveniencia y necesidad de
incorporar los conocimientos ancestrales de las comunidades locales a las estrategias de
adaptación al cambio climático. La Constitución vigente reconoce el derecho de las personas
a gozar de los beneficios y aplicaciones del progreso científico y de los saberes ancestrales
(Art. 25) y el derecho colectivo de las nacionalidades, pueblos, comunas y comunidades
indígenas, el pueblo afroecuatoriano y el pueblo montubio a:
Mantener, proteger y desarrollar los conocimientos colectivos; sus ciencias, tecnologías y
saberes ancestrales; los recursos genéticos que contienen la diversidad biológica y la
agrobiodiversidad; sus medicinas y prácticas de medicina tradicional, con inclusión del
derecho a recuperar, promover y proteger los lugares rituales y sagrados, así como plantas,
animales, minerales y ecosistemas dentro de sus territorios; y el conocimiento de los recursos
y propiedades de la fauna y la flora.
Se prohíbe toda forma de apropiación sobre sus conocimientos, innovaciones y prácticas (Art.
57, num. 12).
25
Sin embargo, ni los planes de desarrollo para el Buen Vivir ni la declaratoria de Política
Nacional sobre Cambio Climático se refieren a los conocimientos tradicionales en relación al
cambio climático.
Únicamente la Estrategia Nacional sobre Cambio Climático incorpora, en el Programa de
Desarrollo y Transferencia de Tecnología, una línea de recuperación y desarrollo que
comprende la identificación de tecnologías y/o prácticas ancestrales y el desarrollo de nuevas
tecnologías que facilitan la implementación de actividades mitigación y adaptación para cada
sector priorizado. Se señala que la recuperación de tecnologías y/o prácticas ancestrales es
particularmente importante para la gestión de la adaptación (sin ser limitada solamente a este
ámbito de acción).
En contraste, organismos de la sociedad civil sí han venido trabajando en ese sentido. Por
ejemplo, Ecociencia, en el marco del Proyecto El Proyecto El Clima Cambia, Cambia Tú
También, ha realizado un esfuerzo de documentación y acompañamiento de la experiencia de
las comunidades de las parroquias rurales de San Andrés y San Juan, en la provincia de
Chimborazo, con el fin de posibilitar un de diálogo de saberes e incidencia política; ha
utilizado la evidencia recogida para generar políticas públicas e instrumentos jurídicos que
fortalezcan las actividades de adaptación de las comunidades y pueblos indígenas
(Ecociencia-UICN-SPDA, 2012).
El documento Sistematización de Iniciativas de Cambio Climático en Ecuador, desarrollado
por el Proyecto GEF/PNUD/MAE, citado por la Segunda Comunicación Nacional sobre
Cambio Climático, recoge esfuerzos nacionales ya desarrollados y en curso, que en total
representan 34 planes nacionales y sectoriales, 25 iniciativas, 50 proyectos y 270 estudios
relacionados directa e indirectamente con los diferentes componentes del cambio climático.
De ellos, 9 iniciativas, 17 proyectos y 185 estudios se refieren específicamente a la
vulnerabilidad y la adaptación al cambio climático. De los 17 proyectos —la mayoría fueron
financiados por la cooperación internacional—, alrededor de una cuarta parte tiene un alcance
nacional y está siendo desarrollada en los sectores de recursos hídricos, agricultura, gestión de
riesgos, bosques, degradación de suelos, seguridad alimentaria, transporte, conservación de
ecosistemas frágiles, entre otros. Los estudios que se encuentran en ejecución están
relacionados con la agricultura, el clima, las finanzas, los recursos hídricos, los glaciares, la
biodiversidad, la salud, la gestión de riesgos, etc. Es importante destacar que la mayoría de
26
estudios es ejecutada por instituciones públicas, pero con un financiamiento en gran parte
proveniente de la cooperación internacional.25
En ese sentido, resulta destacable del caso ecuatoriano que, en la práctica, hayan sido las
organizaciones de la sociedad civil quienes han comprendido la importancia de aprovechar la
sabiduría de las comunidades locales para emprender acciones efectivas de adaptación al
cambio climático y, en el terreno, han desarrollado iniciativas concretas con resultados
efectivos. También es destacable, en Colombia, el trabajo de la Fundación Tropenbos
Internacional Colombia26
en materia de conocimiento tradicional y cambio climático, que
genera importantes insumos que permiten entender la pertinencia de incluir el conocimiento
tradicional en las políticas de cambio climático. Los grupos Cultura y Ambiente y Tiempo,
Clima y Sociedad, de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional de
Colombia, han realizado, por su parte, importantes investigaciones y publicaciones27
que
resaltan la importancia de los conocimientos tradicionales y locales en las estrategias para
enfrentar el cambio climático. Estas iniciativas son una puerta para que, en un futuro, este
gran vacío en las políticas públicas encuentre caminos para articular estos dos temas. Sin
duda, situaciones similares se observan en los otros países de la región.
En síntesis, en los cuatro países estudiados se ha podido observar un reconocimiento jurídico
de los conocimientos tradicionales, expresado en derechos consagrados en instrumentos
internacionales y normas constitucionales, que incluso encuentran desarrollos importantes a
nivel de interpretación constitucional, como en el caso de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional Colombiana. En cambio, el nivel de articulación de los conocimientos
tradicionales con las políticas públicas referentes a cambio climático es limitado en todos los
casos. Si bien en los últimos años se ha empezado a integrar la temática de los conocimientos
tradicionales en los instrumentos de planificación de estrategias de adaptación, como en
25
Ecuador, Ministerio del Ambiente (2011). Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático.
Disponible en: http://derechosybosques.com/wp-content/uploads/2011/04/Segunda-Comunicacion-Nacional-
sobre-Cambio-Climatico-1.pdf
26 Colombia, Tropenbos Internacional. Country Programmes. Projects. Disponible en:
http://www.tropenbos.org/country_programmes/colombia
27 Castaño, L. (2013, septiembre 13). Conocimientos locales y cambio climático. UN Periódico, Universidad
Nacional de Colombia. Disponible en: http://www.unperiodico.unal.edu.co/dper/article/conocimientos-
locales-y-cambio-climatico.html
27
Ecuador y Bolivia, esta articulación no se manifiesta aún —de manera sensible— en
programas y actividades concretas impulsadas desde los Estados.
4. Análisis de los mecanismos de seguimiento y evaluación de la inversión pública, la
rendición de cuentas y la contraloría social
Los estudios nacionales dan cuenta de debilidades en torno a mecanismos de seguimiento y
evaluación de la inversión pública, la rendición de cuentas y el control social en todos los
países del estudio, pese a que sus sistemas jurídicos reconocen dichos mecanismos como
derechos fundamentales.
Así, en Bolivia, la Constitución Política del Estado de 2009 reconoció el derecho a la
participación y control social en la gestión pública en todos los niveles del Estado.28
De modo
particular, el artículo 351, parágrafo III, dispone: «La gestión y administración de los recursos
naturales se realizará garantizando el control y la participación social en el diseño de las
políticas sectoriales». Por su parte, la Ley de Participación y Control Social No. 341
(5/02/2013) contempla como uno de los derechos de los actores sociales: «Participar en la
formulación de políticas, planes, programas, proyectos y en la toma de decisiones, en los
procesos de planificación, seguimiento a la ejecución y evaluación de la gestión pública en
todos los niveles del Estado».29
Por su parte, el artículo 33, inciso 5, de la Ley No. 341
establece la obligación del Estado de realizar periódicamente procesos de rendición de
cuentas y la evaluación abierta de sus resultados de gestión.
No obstante, Bolivia posee la más baja calificación en la región en materia de transparencia
presupuestaria, según el informe Iniciativa Internacional de Presupuesto Abierto, elaborado
por International Budget Partnership (IBP), con colaboración del Centro de Estudios para el
Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA).30
El abordaje de los temas de cambio climático no es
la excepción a estas limitaciones de transparencia y participación ciudadana. El informe
28
Cfr. Artículos 241 y 242 de la Constitución Política del Estado.
29 Cfr. Ley de Participación y Control Social No. 341, Artículo 8, inciso 1.
30 Cfr. http://cedla.org/content/2839
28
Análisis Institucional sobre la Adaptación al Cambio Climático en Bolivia observa
limitaciones de publicidad y debate público de los presupuestos en esta materia.31
Existe un serio déficit de información sobre la gestión pública en materia de cambio climático
en el país. Por ejemplo, los antecedentes del trabajo del PNCC, sus publicaciones,
información presupuestaria, etc., no se encuentran disponibles en la página web del Ministerio
de Medio Ambiente y Agua. Carlos Salinas, Coordinador de la Unidad de Coordinación de la
Madre Tierra del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, comentó que las rendiciones de
cuentas del PNCC se han hecho a través del Ministerio de Medio Ambiente y Agua;32
no
obstante, no es posible acceder a estos documentos a través de la página web de dicho
Ministerio.33
En este sentido, Teresa Flores Bedregal señala que los sistemas de rendición de
cuentas y responsabilidad institucional son muy insuficientes en esta materia.34
Finalmente, cabe señalar que existen pocas organizaciones de la sociedad civil en el país que
realizan un control del proceso presupuestario y de las inversiones estatales. Entre ellas, y con
una mirada más bien general del presupuesto público a nivel nacional, y de niveles
subnacionales, destacan el Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA)
y Fundación Jubileo. No obstante, estas instituciones no tienen como prioridad el seguimiento
de las inversiones en temas de cambio climático.
En el Perú, los mecanismos de seguimiento y evaluación de la inversión pública están
amparados por el derecho al acceso a la información, reconocido en la Constitución Política
de 1993, que incluye también la garantía constitucional del Habeas Data.
En agosto de 2002, se aprobó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública,35
que puso en vigencia efectiva el acceso a la información pública reconocido en la
Constitución peruana. Esta ley se fundamenta en el derecho de los ciudadanos a una adecuada
rendición de cuentas, a exigir mayor transparencia y a supervisar las finanzas públicas, para lo
31
Cfr. Flores, Teresa, et al. (2011). Análisis Institucional sobre la Adaptación al Cambio Climático en Bolivia y
Recomendaciones para la Acción. Informe ARIA 2010 (pp. 72-76). La Paz: Iniciativa Acceso/World Resources
Institute, PRODENA.
32 Cfr. Entrevista a Carlos Salinas, en fecha 4/07/2013.
33 Se ingresó a la página web del Ministerio de Medio Ambiente y Agua en agosto de 2013.
34 Flores, et al. p. 70.
35 Ley No. 27806.
29
cual establece los mecanismos para acceder a la información de carácter fiscal. Determina el
tipo de información que deben publicar en los portales de Internet todas las entidades de la
administración pública trimestralmente: presupuesto, especificando los ingresos, gastos,
financiamiento y resultados operativos; proyectos de inversión pública en ejecución;
información de su personal.
Sobre la rendición de cuentas del presupuesto y del endeudamiento anual, se establece
procedimientos, plazos y la participación del Banco Central de Reserva del Perú y la
Contraloría General de la República, en acciones coordinadas con el Ministerio de Economía
y Finanzas sobre la evaluación del cumplimiento de los compromisos contenidos en el marco
macroeconómico del año anterior. Dicho informe, conjuntamente con la evaluación del
presupuesto, es remitido al Congreso. En otro apartado, la norma establece los temas y las
pautas del procedimiento de sustentación, que tiene la obligación de hacer el Ministro de
Economía y Finanzas ante el Pleno del Congreso de la República.
El Plan Bicentenario, documento de planificación estratégica de mediano y largo plazo,
establece en su Lineamiento de Política de Gobernabilidad:
Impulsar los mecanismos de participación ciudadana en las decisiones públicas, afianzando su
capacidad de fiscalización y garantizando la transparencia de la información pública y la
rendición de cuentas en todas las instancias de gobierno.
Además, fomenta la práctica de la ética en la función pública y promueve valores como la
honestidad, la veracidad, la transparencia, la rendición de cuentas, la instauración de
mecanismos para potenciar las capacidades de los recursos humanos de la administración
pública, la simplificación de procedimientos, la coordinación y articulación de intervenciones
y la atención al ciudadano, en el marco del cumplimiento de los principios de ética en el
ejercicio de gobierno.
Para casos referentes al derecho de acceso y participación ciudadana en políticas, programas y
proyectos de adaptación al cambio climático, que involucren a las comunidades y pueblos
indígenas, ha de aplicarse las normas establecidas en el Convenio 169 de la OIT. Según estas,
las actuaciones gubernamentales tanto del Ejecutivo como del Legislativo deben consultar a
estos pueblos cada vez que se prevean acciones o normas de cualquier nivel que puedan
afectarles directamente, a través de sus organizaciones representativas, con procedimientos
apropiados y adecuados a cada circunstancia.
30
Para el caso de medidas concretas —regionales o locales— sobre adaptación al cambio
climático, también deben tenerse en cuenta estas previsiones con respeto a estos pueblos. Es
fundamental preparar el camino de la confianza para el trabajo conjunto y para beneficiarse
más apropiadamente del conocimiento tradicional como un aporte desde las visiones y
culturas ancestrales.
Por ejemplo, para el caso de proyectos de adaptación al cambio climático, las consultas deben
hacerse desde su diseño y la cultura, así como los valores, deben ser tenidos en cuenta de
manera especial. Los problemas deben ser diagnosticados y las soluciones adoptadas con
plena participación de los propios interesados, de manera que la apreciación de los problemas
sea correcta.
Para proyectos de desarrollo con componente de adaptación al cambio climático, es aplicable
el artículo 7 del Convenio. Este habla sobre las grandes brechas culturales y pérdidas
materiales que se producen en las relaciones entre los pueblos indígenas y el Estado, las
cuales se deben a la diferente concepción de desarrollo en los proyectos económicos y sus
impactos en las regiones involucradas. Los pueblos indígenas, como todo pueblo, requieren
cambios en el desarrollo, que los conduzcan hacia niveles de vida cada vez más satisfactorios.
El estudio colombiano pone de manifiesto una enorme debilidad en el ejercicio de los
derechos de participación y es que la adopción de las normas y políticas en materia de cambio
climático y, en particular, en lo relacionado con la inclusión del conocimiento tradicional en
aquellas, no se ha realizado con la debida participación de los pueblos indígenas y tribales. Es
tal vez por ello que estas políticas han sido dispuestas de manera precaria en relación a un
enfoque integral sobre los derechos de estos pueblos.
Especialistas y líderes indígenas entrevistados para dicho estudio coinciden en manifestar que
las normas y políticas sobre cambio climático en el país no incluyen adecuadamente los
reconocimientos y aspiraciones legítimas de los pueblos en mención. En efecto, en Colombia,
la Constitución de 1991 reconoció el derecho de autogobierno local a las comunidades
indígenas, en virtud del cual podrían gobernarse por autoridades propias y de conformidad
con sus normas consuetudinarias. Además, se les fueron asignadas funciones en materia
ambiental y en la definición del uso y desarrollo físico del territorio. Este derecho, en la
actualidad y después de más de 20 años de haber sido reconocido, no se ha materializado por
falta de un desarrollo legal que así lo permita. Esto tiene repercusión directa en la articulación
31
de la institucionalidad de los pueblos indígenas con la del Estado en materia ambiental,
económica y social. Por lo tanto, estos son los aspectos sobre los cuales debe actuar la
política, la normatividad y las estrategias para afrontar el fenómeno del cambio climático, de
manera transversal, en lo sectorial y en los niveles nacional y local.
En la actualidad, se debate en Colombia la aspiración de los pueblos indígenas de que se les
reconozca legalmente el carácter de autoridad ambiental a sus autoridades tradicionales. Lo
que permitiría corregir parcialmente la distorsión legal que se mantiene hasta el momento, en
tanto y en cuanto que las funciones de gobierno local reconocidas en la Carta a los territorios
indígenas no se ven reflejadas en la legislación ambiental (Ley 99 de 1993). La autonomía
efectiva resulta indispensable para el propósito de incluir adecuadamente el conocimiento
tradicional de estos pueblos en las políticas, normas y acciones sobre cambio climático.
En Ecuador, las actividades y proyectos en el tema de cambio climático son monitoreados y
evaluados de manera constante a través del Comité Interinstitucional de Cambio Climático,
como mecanismo gubernamental de control. Si bien las personas entrevistadas para el estudio
no dieron mayores detalles sobre las metodologías o procedimientos utilizados por el Estado,
se puede manifestar que el desarrollo y la ejecución de los proyectos, al contar con inversión
pública, son monitoreados a través de los diferentes instrumentos programáticos insertos en el
denominado Sistema Integrado de Planificación e Inversión Pública (SIPeIP). Dicho sistema
es la herramienta de planificación a través de la cual se reporta, a la Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo, el avance de los proyectos y de la inversión pública priorizada en
los Objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir.
En cuanto al seguimiento de las inversiones en cambio climático y conocimiento tradicional
por parte de la ciudadanía, no se ha reportado ningún mecanismo en funcionamiento, pese a
que la Constitución de 2008 define al Ecuador como un Estado constitucional de derechos y
justicia (Art. 1). Esta definición implica no solo la transformación normativa, sino la
formulación de un nuevo paradigma de sociedad en el que las personas, comunidades,
pueblos, nacionalidades y colectivos son la razón de ser del Estado y no simples objetos de
regulación (Aparicio, 2008).36
36
Citado por Carrión, Patricia y Cárdenas, Alejandra (2013). Los derechos de acceso en el Ecuador y el derecho
de consulta previa, libre e informada. Quito: CEDA.
32
La Constitución prescribe que «en la formulación, ejecución, evaluación y control de las
políticas públicas y servicios públicos se garantizará la participación de las personas,
comunidades, pueblos y nacionalidades» (Art. 85). Las normas y los principios establecidos
en la Constitución sobre participación han sido desarrollados en la Ley Orgánica de
Participación Ciudadana, que reconoce el poder ciudadano, que se efectiviza y ejerce a través
de la participación activa y directa de las organizaciones sociales. La ley dispone, además, la
existencia de mecanismos de participación en los diferentes niveles de gobierno, nacional y
local. Incorpora como organismos de participación a los consejos nacionales de igualdad, al
Consejo Nacional de Planificación y a los consejos ciudadanos sectoriales. A nivel local,
reconoce la importancia de asambleas que promuevan y canalicen las actividades de
participación. Finalmente, consagra la existencia de instrumentos de participación ciudadana
con los que cuentan las personas, pueblos, nacionalidades y comunidades para participar en la
gestión pública: cabildos populares, la silla vacía, las veedurías, observatorios y consejos
consultivos, la consulta previa, libre e informada, y la consulta ambiental (Carrión y
Cárdenas, 2013).
Para el ejercicio de este derecho, resulta imprescindible y complementario el ejercicio del
derecho a:
Acceder libremente a la información generada en entidades públicas, o en las privadas que
manejen fondos del Estado o realicen funciones públicas. No existirá reserva de información
excepto en los casos expresamente establecidos en la ley. En caso de violación a los derechos
humanos, ninguna entidad pública negará la información (Art. 18 de la Constitución).
La escasez de espacios formales de participación social en la definición de políticas públicas
ambientales y para su seguimiento es suplida, a menudo, en la historia reciente del Ecuador,
por la actividad de coaliciones informales de sectores comprometidos con una agenda
ambiental que cabildean, proponen, difunden y se movilizan para incidir frente a los
tomadores de decisiones políticas. Respecto al monitoreo y seguimiento sociales de la
inversión de recursos públicos en adaptación y conocimientos tradicionales, existe un vacío
puesto que no se ha podido evidenciar espacio o entidad de la sociedad civil que esté
ejerciendo ese derecho.
Hace falta redoblar esfuerzos, en todos los países del estudio, para ejercer por parte de las
organizaciones de sociedad, los derechos a la participación en el ciclo de las políticas
públicas, así como para exigir un rendimiento efectivo de cuentas de las inversiones públicas
en adaptación y conocimientos tradicionales. Por su parte, los Estados, en cumplimiento de su
33
deber de garantía de los derechos fundamentales, deberían generar espacios de participación
para la sociedad civil, sostenerlos, transparentar la información y generar mecanismos de
rendición de cuentas.
5. Recomendaciones sobre articulación y mecanismos de seguimiento y evaluación
Los estudios nacionales concluyeron con un conjunto de recomendaciones respecto a la
problemática de las políticas de cambio climático y conocimientos tradicionales, sobre la base
de las cuales formulamos las siguientes propuestas de articulación, seguimiento y evaluación:
1. Con pocas excepciones, la articulación entre políticas de adaptación al cambio
climático y conocimientos tradicionales en los cuatro países ha sido escasa, sin un
correlato concreto en acciones efectivas. En ese sentido, las autoridades
gubernamentales competentes en cada uno de los países deberían impulsar el diseño e
implementación de políticas que contemplen el rescate y la aplicación de
conocimientos tradicionales en la adaptación y mitigación del cambio climático.
2. Los Estados deben incrementar de modo significativo los recursos financieros
destinados a la recuperación y aplicación de conocimientos tradicionales en la
adaptación y mitigación del cambio climático; lo que sin duda resultará imprescindible
en el corto plazo, dado el retiro o decremento de la cooperación internacional en
nuestros países.
3. Se recomienda incorporar los temas de adaptación al cambio climático en el debate de
nuevos pactos fiscales en los países, a fin de priorizar la asignación de recursos en esta
materia por parte de los gobiernos.
4. Las políticas que articulan cambio climático y conocimientos tradicionales bajan a
tierra cuando existe: protagonismo de los actores locales, un adecuado nivel de
coordinación, fortalecimiento de capacidades y retroalimentación de lecciones
aprendidas, a nivel nacional y regional
5. En cumplimiento de sus deberes constitucionales, cada Estado debe mejorar
ampliamente la generación, sistematización y divulgación de información pública en
materia de cambio climático y conocimientos tradicionales, para fomentar los avances
34
y solucionar dificultades en la implementación de las políticas de adaptación al
cambio climático que han existido en los años pasados. Por ejemplo, se podría crear
una base de datos sobre iniciativas públicas y de la sociedad civil, en cuanto a la
articulación de temas de cambio climático y conocimientos tradicionales en cada país.
6. Reconocer, fortalecer y proteger los derechos de las comunidades, en particular el
conocimiento tradicional. Mientras no se brinde una efectiva garantía a los derechos
de los pueblos ancestrales, se corre el inminente riesgo de desaparición física y/o
cultural del conocimiento tradicional que se aspira articular a las políticas y normas de
adaptación al fenómeno de cambio climático. Los conocimientos tradicionales se
encuentran ligados a los derechos territoriales y políticos de las sociedades indígenas y
tribales. El sistema interamericano de derechos humanos y las instancias de garantía
constitucional interna recalcan sobre la especial importancia que representa el
reconocimiento del territorio para la pervivencia física y espiritual de estas
poblaciones. A su vez, se establece el indisoluble vínculo del territorio con las formas
propias de gobierno y justicia en su ámbito espacial y cultural, y todo esto es la base
fundamental para la reproducción de su conocimiento.
7. Fortalecer y desarrollar un sistema apropiado de protección al conocimiento indígena,
para su revalorización interna y para el desarrollo de la sabiduría activa de cada
pueblo. Otorgar incentivos que reconozcan, respeten y recompensen los conocimientos
tradicionales, tomando en cuenta las visiones, los valores y las normas éticas
relacionados con ellos.
8. Promover la comprensión de la vulnerabilidad al cambio climático de los indígenas y
las poblaciones marginadas, y prestar especial atención a las regiones vulnerables.
Proteger los derechos de propiedad intelectual colectivas e individuales provenientes
de los conocimientos tradicionales.
9. Por otra parte, es necesario incorporar prácticas de presupuesto transparente y
participativo en la planificación y ejecución de inversiones en temas de cambio
climático y conocimientos tradicionales, en todas las instancias públicas nacionales y
supranacionales. Tales instancias deberían mejorar, asimismo, sus capacidades de
rendición pública de cuentas (publicación de informes de gestión, convocatoria de
audiencias públicas, informes sobre la incorporación de propuestas/observaciones de
35
la sociedad civil en la gestión pública, etc.). También, deben ser receptivas a las
propuestas y observaciones de la sociedad civil.
10. Por tanto, nuestra recomendación se dirige a los sectores sociales comprometidos con
la causa de la adaptación al cambio climático, a través un enfoque que incorpore de
manera efectiva los conocimientos tradicionales de las comunidades locales a las
estrategias, que generen espacios de coordinación para la construcción de propuestas y
defina estrategias de incidencia fundadas en el Derecho Internacional de los derechos
humanos.
11. Asimismo, es necesario fortalecer la capacidad de las organizaciones sociales, las
instituciones y los ciudadanos en general, para realizar la vigilancia y control social
del presupuesto e inversiones en materia de cambio climático y conocimientos
tradicionales, y así alcanzar la eficacia y un impacto positivo de los mismos.
36
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i SENPLADES es la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo del Ecuador (www.planificación.gob.ec).
